ETICA PUBBLICA e
CULTURA DELLA LEGALITA'
Bologna, autunno 2015
Costituzione della Repubblica
Italiana, Articolo 54
Tutti i cittadini hanno il dovere di
essere fedeli alla Repubblica e di
osservarne la Costituzione e le
leggi.
I cittadini cui sono affidate
funzioni pubbliche hanno il dovere
di adempierle con disciplina ed
onore, prestando giuramento nei
casi stabiliti dalla legge.
www.comune.bologna.it
www.avvisopubblico.it
Corruzione e Mafie:
quale ruolo di prevenzione per gli Enti Locali?
ALBERTO VANNUCCI
Il testo completo sarà reperibile nell'area riservata del sito di Avviso Pubblico
Nell’ultimo decennio in Italia la corruzione politico-amministrativa ha manifestato, secondo le stime
convergenti di diversi indicatori, connotazioni sistemiche e dinamiche. A titolo di esempio si pensi
che un sondaggio condotto su base regionale dal Quality of Government Institute (QoG) mostra che
tra 2010 e 2013 c'è stato un drastico incremento dei cittadini che hanno vissuto esperienze dirette di
corruzione (in alcune regioni più del 20 per cento), mentre il perception index di Trasparency
International, basato sulle percezioni di osservatori privilegiati, nel 2014 colloca l'Italia all'ultima
posizione tra i paesi UE, assieme a Bulgaria, Grecia e Romania.
Corruzione e radicamento delle organizzazioni mafiose.
Corruzione e mafie sono fenomeni criminali distinti, ciascuno dei quali può manifestarsi e svilupparsi
indipendentemente dall'altro. I due fenomeni, tuttavia, rappresentano “poli di attrazione” l’uno per
l’altro e tendono a costruire un legame simbiotico che favorisce sia lo sviluppo di un esteso mercato
della corruzione, che il successo delle attività criminali.
Lo sviluppo di mafie e corruzione, del resto, è favorito dai medesimi fattori: entrambe traggono
alimento dalla debolezza dei legami di fiducia interpersonale e dal pessimismo dei cittadini sulla
capacità dello Stato e dei suoi funzionari di tutelare diritti ed erogare imparzialmente servizi ai
cittadini. In questa prospettiva, il legame tra attori pubblici corrotti e mafiosi discende dalla domanda
di servizi e prestazioni che gli uni possono fornire agli altri, aumentando i profitti attesi e riducendo
reciprocamente incertezza e “rischi professionali” delle rispettive attività, sia quelle lecite che quelle
illegali.
La corruzione, inoltre, è preferibile per le mafie al ricorso alla violenza ed all’intimidazione, poiché
lo scambio illegale determina una situazione asimmetrica di ricattabilità, con conseguenze di lungo
periodo. Un funzionario, un magistrato o un politico, infatti, una volta entrati in un rapporto di
scambio occulto con soggetti criminali, sono legati ad essi in modo permanente, esposti alla minaccia
e al ricatto.
Anche gli imprenditori-corruttori sono consumatori di protezione mafiosa nelle loro relazioni con la
pubblica amministrazione (appalti, licenze, contratti, concessioni, ricorsi, controlli, etc...). Qualcosa
di simile a un contratto di assicurazione li lega alla famiglia mafiosa. Così un collaboratore di
giustizia descrive le relazioni tra mafia e impresa: “Posso, con assoluta certezza, dire che si tratta di
un’impresa ‘amica’...in quanto, sia la R., sia le altre imprese sfruttavano la forza di intimidazione
della nostra organizzazione per dissuadere eventuali concorrenti in gare di appalto, sfruttavano le
nostre conoscenze presso politici o pubblici amministratori per aggiudicarsi le gare (…),
beneficiavano della nostra protezione e delle imprese legate alla ‘famiglia’, che potevano eseguire
lavori in subappalto”.
Assicurando protezione privata ai soggetti operanti nell’area grigia – politici, funzionari,
imprenditori, professionisti, intermediari – le organizzazioni mafiose creano una base di consenso per
il loro radicamento anche in territori di nuova colonizzazione.
Corruzione e amministrazioni comunali: le aree sensibili
In questo quadro ogni settore di attività nelle amministrazioni comunali che possa condurre alla
creazione di posizioni di rendita a vantaggio di privati, è vulnerabile alla corruzione, alla
realizzazione di scambi corrotti e tangenti. In particolare appaino a rischio: le procedure di appalto (in
ogni loro fase: dalla definizione dei bisogni pubblici da soddisfare, allo stanziamento dei fondi, sino
alla costruzione di bando, capitolato, e contratto); il governo del territorio (dall’approvazione del
Piano Regolatore e delle sue varianti; sino all'approvazione dei regolamenti in materia edilizia ed alla
gestione delle pratiche edilizie), ed il sistema di controlli (sia per le procedure di individuazione e
denuncia di condotte “a rischio”; sia per l’individuazione e l'applicazione di sanzioni).
L’attuazione delle politiche anticorruzione a livello locale: ritardi e difficoltà
La legge n. 190/2012 ha disegnato un sistema articolato di prevenzione della corruzione, fondato su
una pluralità di strumenti – in particolare trasparenza, formazione, codici di comportamento e analisi
del rischio – e su una molteplicità di attori coinvolti nella sua attuazione. Le difficoltà che
l'applicazione della normativa sta riscontrando sono molteplici, basti pensare che al 30 novembre
2013 ben il 66 per cento delle amministrazioni comunali dovevano ancora approvare il proprio piano,
e nell’80 per cento dei casi i Comuni adempienti hanno utilizzata una semplice ordinanza del sindaco.
Diverse sono le criticità emerse. In particolare hanno pesato: la complessità delle procedure e dei
meccanismi di attuazione richiesti; il rifugiarsi da chi è chiamato a mettere in atto le norme nella
“cultura dell’adempimento”; la debolezza e l’ambiguità degli strumenti di analisi del rischio
corruzione messi a disposizione delle diverse amministrazioni; il ruolo del RPC, centrale ma non
ancora dotato di sufficienti strumenti e protezioni da condizionamenti esterni; la debolezza degli
interventi nel campo della formazione; il “disimpegno” del livello politico, che è escluso
dall’applicazione delle misure di prevenzione e controllo anticorruzione.
La corruzione come problema sociale
Il quadro degli elementi di difficoltà non deve deresponsabilizzare, tuttavia, rispetto le potenzialità
dello strumento i cui meriti sono importanti e deve anzi rappresentare il punto di partenza su cui
costruire i necessari miglioramenti.
Fra questi, un nodo centrale potrebbe esser rappresentato dal rafforzamento delle strategie di dialogo,
collaborazione e confronto fra i diversi Enti pubblici chiamati ad applicare la normativa
anticorruzione e la società civile nella sua complessità (cittadini, professionisti, imprese, singoli o
associati...). Questo permetterebbe che Il modello di “pianificazione a cascata” della legge
anticorruzione (anticorruzione dall'alto) possa essere vivificato attivando un flusso inverso, dal basso
verso l'alto, valorizzando tanto le buone prassi istituzionali quanto quelle sociali, rafforzando i
meccanismi attivi di controllo diffuso e responsabilizzando gli amministratori pubblici.
Programma della formazione con i dipendenti
Giovedì
ottobre
29
Orari
Destinatari
Temi
Relatori
Martedì
novembre
3
Orari
Destinatari
Temi
Relatori
Giovedì
19
novembre
Orari
Destinatari
Temi
Relatori
10-14.30
Dipendenti del Comune di Bologna
Il fenomeno corruzione
Evoluzione e sviluppo in rapporto agli enti locali.
Le misure e gli strumenti di mitigazione del rischio
Affidamenti di lavori, servizi e forniture
Daniele Senzani, Università di Bologna
Alberto Vannucci, Università di Pisa
10 – 14.30
Dipendenti del Comune di Bologna
Il rischio corruzione
Individuazione ed approfondimento delle figure e dei ruoli maggiormente
esposti al rischio corruzione
I provvedimenti con o privi di effetto economico diretto ed immediato per il
destinatario
Luca Uguccioni, Comune di Bologna
Alberto Vannucci, Università di Pisa
10 - 14
Dipendenti del Comune di Bologna
Valori ed etica pubblica
I Codici di Comportamento, il Piano per la Trasparenza
e la Carta dei Valori del Comune di Bologna
Mariagrazia Bonzagni, Comune di Bologna
Santo Fabiano, Università di Roma Tre
Anna Rita Iannucci, Comune di Bologna
Francesco Verbaro, Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione
Luca Uguccioni, Comune di Bologna
Relatori
ESTERNI
INTERNI
Santo Fabiano
Formatore, già professore di diritto degli Enti Locali presso
l'Università Roma Tre e già consulente presso la Camera dei
deputati sui temi della programmazione, pianificazione e controllo
di risultato. Coordina il sito www.governolocale.net, componente
del comitato scientifico dell’OPCO, osservatorio per la
prevenzione del crimine organizzato presso la regione Sicilia e
presidente dell’associazione degli Auditors delle Pubbliche
Amministrazioni che, ancor prima delle norma anticorruzione,
definisce un “protocollo” sulla trasparenza e legalità negli Enti
Locali.
Daniele Senzani
Professore associato di Istituzioni di Diritto Pubblico presso
l'Università di Bologna. Titolare dei corsi di Istituzioni di Diritto
Pubblico; Regolazione e Diritto dei Mercati; Diritto degli Appalti
Pubblici e della Concorrenza; Diritto delle Telecomunicazioni;
Law of New Media (Double Degree Università di Bologna e
Carnegie Mellon University, Pittsburgh, PA, USA). È docente
presso il Corso “Appalti di lavori pubblici” (Spisa - Università di
Bologna).
Alberto Vannucci
Docente di Scienza Politica presso il Dipartimento di Scienze
Politiche dell’Università di Pisa; dal 2010 coordina il Master
universitario in “Analisi, prevenzione e contrasto della criminalità
organizzata e della corruzione”. Presidente dell'Associazione
Libertà e Giustizia.
E' stato il coordinatore del gruppo di esperti (politologi, giuristi,
funzionari pubblici, rappresentanti di associazioni) e
amministratori locali, che ha redatto la Carta di Avviso Pubblico,
codice etico di comportamento rivolto agli Amministratori
Pubblici.
Mariagrazia Bonzagni Capo Area Personale e Organizzazione del Comune di Bologna
Anna Rita Iannucci
Luca Uguccioni
Capo Area Affari Istituzionali e Quartieri del Comune di Bologna
Segretario Generale del Comune di Bologna
Bologna incontra Raffaele Cantone
Presidente Autorità Nazionale Anticorruzione
15 dicembre
Ore 17.30, Cappella Farnese, Piazza Maggiore, 6 Bologna
Evento pubblico in tema di “Infiltrazioni mafiose e corruzione al
nord. Il ruolo di prevenzione degli Enti Locali”
Alla presenza di:
Raffaele Cantone, Presidente dell’Autorità Nazionale Anticorruzione
Virginio Merola, Sindaco di Bologna
Roberto Montà, Presidente di Avviso Pubblico
Invitati in attesa di conferma:
Stefano Bonaccini, Presidente Regione Emilia-Romagna
Ennio Maria Sodano, Prefetto di Bologna
Modera:
Andrea Cangini , Direttore Qn - Il Resto del Carlino
Introduce:
Nadia Monti, Assessore alla Legalità Comune di Bologna,
Coordinatrice Regionale Avviso Pubblico
Aperto a cittadini, dipendenti, amministratori
Etica pubblica e cultura della legalita'
Bologna, Autunno 2015
www.comune.bologna.it
www.avvisopubblico.it