La socializzazione dell’arbitrio
Alcune note sulla gestione autoritaria dei movimenti migratori
di Iside Gjergji
«Lo spettacolo è universale come la merce. Ma
poiché il mondo della merce è fondato su
un’opposizione di classi, la merce diventa
gerarchica. L’obbligo per la merce, e dunque per
lo spettacolo che dà forma al mondo della merce,
di essere allo stesso tempo universale e gerarchica
sfocia in una gerarchizzazione universale. Ma per
il fatto che questa gerarchizzazione deve restare
inconfessata,
si
traduce
in
valorizzazioni
gerarchiche inconfessabili, perché irrazionali, nel
mondo della razionalizzazione senza ragione. È
questa gerarchizzazione che crea ovunque
razzismi» .
♦
Premessa
L’obiettivo che questo saggio si prefigge è quello di “scendere” dal livello astratto della
norma giuridica per provare a spiegare - “sgomitando” tra le folle e tra le file degli immigrati alcuni processi nonché ragioni, della loro discriminazione istituzionale in Italia. L’analisi non
riguarderà, pertanto, le innumerevoli leggi sull’immigrazione, che si sono succedute nel corso
degli ultimi ventiquattro anni, ma si focalizzerà più in basso, ad un livello intermedio,
nell’intento di rendere visibili gli svolgimenti quotidiani del rapporto che si instaura tra la
popolazione immigrata e la pubblica amministrazione.
Passerò pertanto al setaccio quell’interminabile sottobosco di ordini amministrativi, in
specie le circolari amministrative, da cui scaturiscono molto spesso le azioni concrete degli
apparati esecutivi/amministrativi in tema d’immigrazione. È proprio l’uso abnorme delle
circolari amministrative quali dispositivi generali e ordinari nella gestione quotidiana dei
movimenti migratori, infatti, ad aver dato vita ad un particolare fenomeno che possiamo
anche definire fenomeno di governo per circolari.
Tale fenomeno richiede, nell’ambito di questa corale riflessione circa le cause, lo
sviluppo e le manifestazioni del razzismo istituzionale contemporaneo, un approccio analitico
di tipo diagnostico. Un approccio che mi è apparso utile estendere anche al più recente
fenomeno del “regionalismo giuridico/amministrativo” in materia d’immigrazione.
Le circolari amministrative, espressione di un diritto interstiziale
Il perenne carattere “emergenziale” attribuito all’immigrazione ed il convincimento
diffuso circa la “politicità” di tale fenomeno sociale hanno da sempre giustificato l’affidamento
esclusivo della sua gestione agli organi esecutivi e all’autorità di polizia, cioè a quegli organi
che - come spesso si sostiene - «più direttamente interpretano la volontà ‘politica’ dello
Stato»1.
G. Debord, Il declino e la caduta dell’economia spettacolare-mercantile, in G. Debord, Il pianeta malato, Nottetempo,
Roma, 2007, p. 22.
1 F. Bricola, Forme di tutela “ante-delictum” e profili costituzionali della prevenzione, in Id., Politica criminale e scienza del diritto
penale, il Mulino, Bologna, 1997, nota 258, p. 98. Cfr. anche A. Caputo, Immigrazione, diritto penale, sicurezza, in
“Questione giustizia”, n. 2-3/2004, pp. 359-379. L’immigrazione è considerata «un problema di ordine
♦
1
La centralità assunta dal potere esecutivo/amministrativo nella gestione dei movimenti
migratori in Italia si è tradotta nella centralità degli atti amministrativi e, in particolare, delle
circolari amministrative, le quali hanno assunto nel tempo il carattere di vere e proprie fonti del
diritto obiettivo2. Si può dire che l’effettiva condizione giuridica e, in generale, le reali
politiche migratorie in Italia sono desumibili non tanto dagli strumenti normativi tradizionali
(leggi, decreti legislativi, decreti legge) quanto, piuttosto, dalle innumerevoli circolari
amministrative emanate dagli apparati esecutivi e amministrativi dello Stato. Vi è, dunque, un
evidente nesso tra l’attuale condizione giuridica e sociale della popolazione immigrata e le
circolari amministrative.
Prima di avviare il percorso analitico finalizzato ad esaminare tale nesso, mi
soffermerò su alcune precisazioni di carattere giuridico, atte a specificare, anche sul piano
meramente definitorio, il valore e il significato da attribuire alle circolari amministrative. Si
tratta di capire, insomma, se le circolari possono o meno produrre “diritto”.
Con il termine “circolare” sono generalmente indicati non un’unica categoria, ma una
pluralità di atti amministrativi. Tuttavia è possibile individuare nella prassi alcune circolari a
“contenuto tipico” che sono state denominate anche “circolari in senso stretto”. Si tratta di atti
attraverso cui l’amministrazione fornisce indirizzi in via generale e astratta relativi alle
modalità con cui devono comportarsi i propri dipendenti e i propri uffici3. È questa categoria
di circolari ad essere qui oggetto di studio.
Da un punto di vista strettamente giuridico il tema delle circolari è assai vasto e,
soprattutto, molto complesso. In generale, le circolari amministrative non sono considerate
formalmente fonti di diritto pubblico, né dall’ordinamento generale, né dalla dottrina e
neanche dalla giurisprudenza. Negli ultimi anni, però, c’è stata un’inversione di tendenza:
alcune recenti previsioni legislative sembrano attribuire ad esse un certo rilievo giuridico diretto o indiretto - non trascurabile. Molto significative sono, in tal senso, le disposizioni
contenute nella legge n. 839/1984 («Norme sulla Raccolta ufficiale degli atti normativi della Repubblica
italiana e sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana») che prevede l’obbligatoria pubblicazione
sulla Gazzetta Ufficiale delle circolari esplicative dei provvedimenti legislativi, oppure nella
legge n. 241/1990 («Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai
documenti amministrativi») che introduce l’obbligo di pubblicazione di «direttive, programmi,
istruzioni, circolari, ed ogni atto che disponga, in generale, sulla organizzazione, sulle
funzioni, sugli obiettivi, sui procedimenti di una pubblica amministrazione, o nei quali si
determini l’interpretazione di norme giuridiche o si dettino disposizioni per la loro
applicazione» (art. 26).
Il processo di pubblicizzazione delle circolari amministrative denota l’avvio di un
processo di “emersione” delle circolari da quella zona “oscura” e (spesso) “segreta”4 in cui
pubblico, se non proprio bellico. Da affidare sempre più alle polizie e agli eserciti, alle marine militari e ai servizi
segreti, alle carceri e ai moltiplicandi centri di detenzione», P. Basso, F. Perocco, Gli immigrati in Europa, in Idd. (a
cura di), Gli immigrati in Europa. Disuguaglianze, razzismo, lotte, Franco Angeli, Milano, 2003, p. 7.
2 Due saggi fondamentali sul tema dell’incidenza delle circolari amministrative nella disciplina dell’immigrazione
sono: G. Bucci, Una circolare per circolare. A proposito delle politiche sull’immigrazione, in “Costituzionalismo.it”,
n.1/2004 (www.costituzionalismo.it) e Id., Eguaglianza, immigrazione e libertà di circolazione nell’era della
mondializzazione dell’economia, in Aa.Vv., Studi in onore di G. Ferrara, vol. I, Giappichelli, Torino, 2005, pp. 393-492.
L’A. analizza approfonditamente alcune recenti circolari sull’immigrazione ed evidenzia lucidamente i nessi,
teorici e pratici, tra questi atti amministrativi e l’attuale condizione sociale e giuridica degli immigrati di
nazionalità straniera in Italia.
3 Cfr. E. Casetta, Manuale di diritto amministrativo, Giuffrè, Milano, 2000, p. 479.
4 Occorre specificare, infatti, che le circolari amministrative, in specie quelle provenienti dagli organi esecutivi
centrali, sono state tradizionalmente considerate atti amministrativi aventi carattere - quanto meno - “riservato”,
se non proprio “segreto”. Anche ora che diversi provvedimenti legislativi tentano di rendere trasparente e
“democraticamente controllabile” il sistema di governo per circolari, si può osservare come le circolari effettivamente
pubblicate sulla Gazzetta Ufficiale (o anche sui siti web ufficiali del governo, dei ministeri o altri enti pubblici)
2
solitamente “circolano”, nel tentativo di renderle visibili e soggette ad un controllo esterno,
ma appare evidente, nel contempo, che proprio tale processo rivela anche talune
contraddizioni relative all’effettivo valore assunto dalle circolari nell’ordinamento generale. Il
processo di “emersione” delle circolari rischia cioè di legittimare, implicitamente, l’idea che le
circolari amministrative, in quanto diretta espressione di organismi statuali (amministrativi),
siano dotate di un autonomo valore giuridico5, oppure che le scelte operate per il tramite delle
circolari abbiano un carattere intrinsecamente “cogente”. È come se, in qualche modo, alle
circolari venisse riconosciuta una prerogativa nella creazione di “interpretazioni autentiche”
o, addirittura, una sorta di funzione integrativa nella produzione di norme giuridiche6.
In determinati casi, inoltre, gli studiosi segnalano l’esistenza di decreti modificativi di
circolari e viceversa, oppure di decreti emanati per stabilire l’interpretazione “autentica” delle
circolari. Gli esempi di questo tipo non sono attualmente numerosi, ma «possono essere
considerati come la punta di un iceberg e testimoniano come gli stessi, pur nella loro
eccezionalità, facciano emergere la sostanza del potere che viene esercitato dall’autorità
amministrativa nel momento dell’adozione di circolari normative»7.
La forza e il carattere “dispositivo” delle circolari amministrative si manifesta, dunque,
prepotentemente, nella prassi amministrativa. È in questo ambito che alle circolari viene
attribuita una forza cogente pari - se non addirittura superiore - alle stesse disposizioni
legislative. In base alle osservazioni, infatti, gli operatori amministrativi sembrano sempre di
più indotti ad agire pressoché esclusivamente sulla base delle circolari, disinteressandosi
totalmente delle leggi8.
Ciò che si constata, dunque, è che dal punto di vista formale tutte le posizioni teoriche
convergono verso una rimozione delle circolari dal novero delle fonti del diritto obiettivo, ma
dal punto di vista sostanziale, ossia del diritto vivente, non si può dire altrettanto9.
È proprio in questa contrapposizione tra il dato formale e il dato reale - o meglio tra
l’“essere” e l’“apparire” delle circolari - che occorre ricercare anche le ragioni della loro
“invisibilità” e “inafferrabilità” anche in sede giudiziaria. Essendo formalmente (e
astrattamente) considerate atti interni della pubblica amministrazione, cioè atti che non
producono effetti sui soggetti estranei alla pubblica amministrazione, le circolari sfuggono
spesso anche al vaglio giurisdizionale. Viene frequentemente esclusa dalla giurisprudenza,
infatti, sia la possibilità di impugnazione diretta della circolare sia la possibilità che la circolare
costituiscano soltanto una piccolissima percentuale rispetto alla quantità reale di circolari prodotte
quotidianamente dalla pubblica amministrazione. La maggior parte delle circolari amministrative rimangono, di
fatto, occulte. Cfr., sul punto, M.P. Chiti, Circolare, Enciclopedia Giuridica, Treccani, Roma, 1988, p. 3.
5 Tale rischio sussiste anche nell’ipotesi in cui le circolari forniscano delle interpretazioni delle disposizioni
legislative. Anche in tali casi, infatti, si rischia di legittimare un (insussistente) potere di supremazia della pubblica
amministrazione nell’interpretazione delle disposizioni legislative.
6 Nella dottrina sviluppatasi durante il periodo fascista si sosteneva spesso che le circolari fossero una delle fonti
più autorevoli per l’interpretazione delle leggi. In alcuni casi, addirittura, alcuni autori hanno coerentemente
sostenuto che la «funzione essenziale delle circolari è […] quella di produrre norme giuridiche»: cfr. M.
Piacentini, Le circolari come fonti di diritto obiettivo, in “Rivista di diritto pubblico”, 1942, II, p. 252.
7 R. Tarchi, Le circolari ministeriali con particolare riferimento alla prassi, in U. De Siervo (a cura di), Norme secondarie e
direzione dell’amministrazione, il Mulino, Bologna, 1992, p. 48.
8 Cfr., in tal senso, U. Allegretti, Le rôle de la pratique dans la formation du droit public en Italie, in Aa.Vv., Studi in
memoria di V. Bachelet, II, Giuffrè, Milano, 1987, p. 10.
9 Ciò che si constata, dunque, è un grande divario tra quello che può definirsi «il diritto teorico (rappresentato
dal connubio tra dottrina e giurisprudenza), orientato ancora (e forse necessariamente) ad affermare la
prevalenza di un astratto dover essere, frutto di una ricognizione dei principi che regolano il sistema delle fonti
del diritto e l’organizzazione del governo e della pubblica amministrazione oltre che, in certi casi […], dei profili
connessi alla tutela dei diritti individuali, ed il diritto vivente, costituito dalla prassi, nel quale può essere
identificato “l’essere” del problema, ovvero il modo in cui l’ordinamento si mostra e si sviluppa in concreto,
anche in contrasto con le regole formali che lo disciplinano», R. Tarchi, Le circolari ministeriali con particolare
riferimento alla prassi, cit., p. 235.
3
si configuri «quale atto presupposto del provvedimento lesivo che ne abbia fatto puntuale
applicazione»10.
Esiste, pertanto, non solo un problema di definizione organica delle circolari
amministrative (in particolare delle circolari a carattere dispositivo), ma anche un problema di
tutela giurisdizionale dagli effetti prodotti dalle circolari. Queste sono attualmente situate in
una zona di confine tra il diritto vigente e la prassi, ossia si frappongono come «un diaframma
tra le disposizioni legislative e la loro concreta applicazione»11. Si può parlare, insomma, di
una sorta di infra-diritto, prodotto esclusivamente da fonti interne alla pubblica
amministrazione. Quello dell’infra-diritto amministrativo è – come si vedrà in seguito – un
universo in continua espansione, composto da atti amministrativi (oppure, come si verifica più
spesso di recente, da atti collocati tra il “non del tutto amministrativo” e il “non ancora legge”)
che, pur non essendo annoverati formalmente tra le fonti del diritto, si “occultano” negli
interstizi di queste assumendone le sembianze.
Le attuali politiche migratorie in Italia si esprimono essenzialmente attraverso le
circolari amministrative, ossia attraverso un diritto interstiziale. Ciò evidenzia, anzitutto, anche
nel campo del diritto la volontà delle istituzioni di non conferire una piena soggettività
giuridica agli immigrati, e pone inoltre all’interprete seri interrogativi sull’attuale
organizzazione del potere, sull’uso di forme para-normative nel suo esercizio e, in generale, sul
processo di trasformazione dello stato, il quale è ben lungi dall’abbandonare, a causa della
cosiddetta “globalizzazione”, le sue funzioni di governo e di controllo12. Ancora una volta,
quindi, le politiche migratorie sembrano rivelarsi una importante chiave di lettura complessiva
delle politiche pubbliche del nostro tempo.
Immigrazione e comando amministrativo: breve storia di una relazione antica
Le questioni sin qui analizzate vanno considerate come la premessa imprescindibile
per una valutazione globale del “modello italiano” di gestione dell’immigrazione. Senza tale
premessa non sarebbe possibile affermare, infatti, al di là delle caratteristiche, più o meno
razziste, delle singole “disposizioni” contenute nelle circolari amministrative, che è il sistema di
governo per circolari ad essere intrinsecamente e irrevocabilmente razzista. Ai soggetti e ai segmenti di
popolazione, la cui esistenza è prevalentemente determinata e scandita mediante circolari
amministrative, vengono di fatto negate, in primis, tutte quelle garanzie formali e procedurali
(e, di conseguenza, anche sostanziali) che l’ordinamento giuridico riconosce – generalmente e
astrattamente - a tutti. Si tratta, insomma, di soggetti “gestiti”, “disciplinati” e “tutelati” da un
sottosistema normativo di tipo amministrativo che, in quanto tale, non può che fornire una pseudoprotezione giuridica. Si dà origine, così, ad una situazione in cui non è più possibile applicare le
TAR Molise, Campobasso, sent. 15 gennaio 2007, n. 12.
M.P. Chiti, Circolare, cit., p. 3.
12 Al contrario, queste funzioni si vanno rafforzando in nuove articolazioni: alcune vengono delegate ad
organismi sovranazionali; altre sono affidate a governi locali organizzati in modo sempre più autoritario (nel caso
italiano è sufficiente richiamare lo svuotamento subìto dalle assemblee elettive a favore dell’accentramento dei
poteri nelle mani dei sindaci e “governatori” regionali) in nome del cosiddetto “federalismo”; altre ancora sono
portate avanti attraverso vecchie e nuove forme di infra-diritto. Ma il segno comune di questa nuova articolazione
del potere è quello della crescente capacità di sottrarsi preventivamente al controllo democratico e delle
assemblee elettive, nonché al controllo di costituzionalità e al sindacato degli organi giudiziari. Per un’analisi
esaustiva della trasformazione dello stato nell’era della globalizzazione cfr. P. Barrucci, Economia globale e sviluppo
locale. Per una dialettica della modernità avanzata, Felici, Pisa, 1998; R. Bellofiore, Lo stato e le metamorfosi della
globalizzazione: dalla crisi del fordismo alla nuova economia, in “Giano. Pace, ambiente, problemi globali”, n. 37/2001;
L Cavallaro, Lo stato dei diritti. Politica economica e rivoluzione passiva in occidente, Vivarium, Napoli, 2005; D. Harvey,
La guerra perpetua. Analisi del nuovo imperialismo, il Saggiatore, Milano, 2006; G. Bucci, La sovranità popolare nella
trappola delle reti multilevel, in “Costituzionalismo.it”, n. 1/2008.
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4
categorie giuridiche tradizionali (o moderne). E questo è esattamente ciò che si è realizzato nei
confronti della popolazione immigrata in Italia.
In Italia, infatti, per lungo tempo, (quasi) l’intera disciplina dell’immigrazione è stata
affidata alle “disposizioni” di carattere generale contenute nelle circolari ministeriali, in
particolare in quelle del ministero dell’Interno, da sempre organo deputato alla gestione dei
movimenti migratori. La prima legge in tema di immigrazione, del resto, è stata approvata
soltanto nel 1986, vale a dire ben 38 anni dopo l’entrata in vigore della Costituzione del 1948.
Questa lacuna normativa13 è stata colmata da una ricca congerie di circolari ministeriali, le
quali sono state considerate come le “vere” - oltre che le uniche - fonti della disciplina
dell’immigrazione (specie con riferimento ai diritti civili, sociali e politici). Tali circolari hanno
costituito, nel corso del tempo, un corpus normativo complesso e dettagliato, in grado di incidere
considerevolmente in ogni ambito e settore della vita e del lavoro degli immigrati in Italia.
Anche oggi che la legislazione sulla condizione degli immigrati può dirsi (quasi) completa,
l’attività di proliferazione di circolari ministeriali in tema di immigrazione non è cessata, o
almeno diminuita. Al contrario, in questi ultimi anni si registra addirittura un incremento
nell’utilizzo delle circolari ministeriali come strumento privilegiato di “integrazione” e di
“interpretazione” della disciplina dell’immigrazione.
La continua creazione di “regole nuove” e di “interpretazioni autentiche” attraverso le
circolari ministeriali produce, inevitabilmente, un forte condizionamento nelle modalità e nei
tempi di applicazione della stessa legislazione in vigore. Si è rilevato infatti che, nell’ambito
delle politiche migratorie, si è venuta a creare una sorta di «quasi-disciplina interstiziale, legibus
soluta, derivante da fonti non legislative»14 che ha determinato un «sovvertimento del rapporto
tra leggi e prassi, con il prevalere di quest’ultima addirittura come fonte di diritto»15.
Il legame tra circolari e condizione giuridica degli stranieri in Italia, però, è un legame
antico. Si instaura con la nascita dello stato italiano, per saldarsi poi, in modo significativo,
durante il periodo fascista16. Attraverso le circolari diramate in questo periodo si dettavano,
non solo i tempi e le modalità di attuazione delle leggi e dei regolamenti, ma si legittimava
anche il consolidamento di prassi non previste dalla normativa in vigore, e spesso contrastanti
con essa17. Gli studiosi rilevano, in particolare, un frequente utilizzo delle circolari come
strumenti privilegiati nell’affermazione e nello sviluppo di politiche esplicitamente
discriminatorie, oltre che nella conduzione della lotta politica contro alcune determinate
categorie di soggetti: stranieri, ebrei, zingari, oppositori politici. Le misure persecutorie e
discriminatorie nei confronti di questi particolari segmenti di popolazione sono state disposte,
infatti, prima ancora di essere formalmente stabilite dalle leggi, mediante le circolari
amministrative18.
La formale constatazione della lacuna normativa ha portato alcuni studiosi ad affermare (erroneamente) che in
Italia non siano esistite “vere” politiche migratorie prima degli anni novanta.
14 G. Ghezzi, Il lavoratore extracomunitario in Italia: problemi giuridici e sindacali, in “Politica del diritto”, n. 2/1982, p.
195.
15 L. Pepino, P.L. Zancheta, L’Italia degli stranieri: il controllo amministrativo e penale, in “Questione Giustizia”, n.
3/1989, p. 658. Cfr., in tal senso, anche G. Cerminara, Prassi discutibili e incerte prospettive per il soggiorno degli stranieri
in Italia, in “Questione Giustizia”, n. 1/1987, p. 21.
16 Per un’analisi più dettagliata della condizione giuridica degli stranieri nel periodo liberale e fascista, espressa
anche mediante circolari amministrative, cfr. I. Gjergji, Il trattenimento dello straniero in attesa di espulsione: una “terra di
nessuno” tra ordine giuridico e fatto politico, in “Costituzionalismo.it”, n. 3/2006.
17 Cfr. F. Pastore, Migrazioni internazionali e ordinamento giuridico, Annali XIV, in Storia d’Italia, a cura di L. Violante,
Einaudi, Torino, 1998, pp. 1035-1036. L’A. evidenzia come anche l’istituto del “permesso di soggiorno” sia stato
introdotto nella prassi dalle circolari ministeriali del periodo fascista e non, quindi, dalle disposizioni legislative
all’epoca vigenti.
18 Emblematica appare in tal senso la circolare del ministero dell’Educazione nazionale del 1° settembre 1938,
che anticipa (seppur di pochi giorni) le disposizioni contenute nel regio decreto 5 settembre 1938, n. 1390,
recante «Disposizioni per la difesa della razza nella scuola fascista». Questa circolare, oltre ad anticipare le
razziste disposizioni legislative nei confronti della popolazione ebraica, dà conto, nel contempo, dell’uso abituale
13
5
Altre circolari, come quelle sull’internamento, il confinamento, l’invio nei campi di
concentramento, l’espulsione degli ebrei19, degli stranieri e degli zingari sono state
particolarmente importanti nella costruzione concreta della prassi quotidiana delle polizie e
dell’amministrazione pubblica in generale.
La funzione e la portata delle circolari amministrative sugli stranieri, sia del periodo
liberale che fascista, non può essere compresa, però, se non si tiene conto della funzione e
della portata di tali atti amministrativi nell’esperienza coloniale dell’Italia liberale e fascista20.
Gli ordini amministrativi sono stati il paradigma di governo dei popoli colonizzati, ossia il
nomos del dominio europeo nelle colonie21. Sono stati proprio il dinamismo dell’agire
burocratico e le prassi amministrative che hanno sostenuto e messo in atto le elaborazioni
ideologiche del colonialismo22. Del resto, lo stesso modello generale dell’ordinamento liberale,
fondato sulla ripartizione dei poteri e sulla supremazia della legge astratta e generale, non è
mai stato effettivamente realizzato nelle colonie. Ogni decisione e provvedimento riguardante
tali territori era essenzialmente espressione della funzione amministrativa, anche perché – si
affermava - sarebbe stato «assurdo mantenervi le forme parlamentari, i distinti poteri od
alcuno di quei meccanismi che ne formano il nostro vanto»23. Le colonie erano quindi
delle circolari come strumento quotidiano privilegiato nell’esercizio del potere: «[…] Per quanto concerne il
corpo insegnante, si è vietato, con la circolare n. 12336 del 9 corrente mese [recte: agosto], che si allega in copia,
il conferimento delle supplenze e degli incarichi per il nuovo anno scolastico, nelle scuole elementari e medie, ad
insegnanti di razza ebraica. Lo stesso criterio di esclusione sarà adottato nei confronti degli aspiranti ad incarichi
universitari, quando si tratterà di approvare le proposte già avanzate al riguardo, ai sensi delle disposizioni in
vigore, dalle Università del Regno. Per quanto concerne gli scolari, è stato disposto, con circolare n. 12495 del 18
agosto u.s. (allegata in copia), il divieto di iscrizione ad ogni ordine di scuole degli studenti stranieri ebrei anche se
abbiano frequentato le nostre scuole negli anni precedenti. Con circolari n. 12380 del 12 agosto u.s. e n. 12608
del 24 successivo (allegate in copia) è stato disposto il divieto di adozione nelle scuole medie ed elementari di libri
di testo di autori di razza ebraica, precisando le modalità con cui dovrà procedersi alla eventuale sostituzione di
testi già adottati dal Consiglio dei professori dei singoli Istituti. Per quanto riguarda la partecipazione di studiosi
italiani a congressi e manifestazioni culturali all’estero, si è disposto, con circolare n. 5680 in data 3 agosto u.s.
(allegata in copia) diretta ai rettori delle Università, che solo i cittadini di razza italiana potranno, sia a titolo
ufficiale che privato, prendervi parte. Si è infine disposto, a mezzo della circolare n. 12336 in data 9 agosto (pure
unita in copia), il censimento di tutto il personale dipendente, ai fini dell'appartenenza o meno alla razza ebraica:
il personale è tenuto a riempire e sottoscrivere la scheda di censimento, di cui si unisce qui un esemplare. Si è
anche provveduto, con circolari dirette alle autorità scolastiche dipendenti, ad illustrare i fini e l'importanza della
rivista "La Difesa della Razza", in modo da diffonderla tra la gioventù studiosa ed invitare questa ad interessarsi
ai problemi della tutela della stirpe», ACS, Ministero dell’Interno, Direzione Generale per la Demografia e la
Razza (1938-1943), b. 4, f. 15, sf .c.
19 Cfr. E. Collotti, Il fascismo e gli ebrei. Le leggi razziali in Italia, Laterza, Roma-Bari, 2006.
20 Il razzismo e la discriminazione razziale nelle colonie non erano inizialmente codificati in leggi e regolamenti,
ma permeavano tutte le circolari e le direttive governative, sin dall’epoca liberale. Soltanto con la guerra
d’Etiopia e la fondazione dell’Impero, la discriminazione razziale si trasformò da prassi e “disposizioni”
amministrative in sistema giuridico.
21 H. Arendt, Le origini del totalitarismo, Edizioni di Comunità, Roma, 1989, p. 258, sottolinea che: «durante i primi
decenni dell’imperialismo vennero scoperti due nuovi strumenti, uno per l’organizzazione politica, la razza, e
l’altro per la dominazione su popoli stranieri, la burocrazia. Senza la razza al posto della nazione, la corsa alla
conquista dell’Africa e la frenesia dell’investimento sarebbero probabilmente rimaste allo stadio di casuale
“danza della morte e del commercio” (Joseph Conrad), tipica di ogni caccia all’oro. Senza la burocrazia come
surrogato del governo, i possedimenti britannici in India sarebbero probabilmente rimasti abbandonati
all’avventatezza dei “violatori di legge” senza cambiare il clima politico di un’intera epoca».
22 Cfr. N. Labanca, La storiografia italiana sulle istituzioni coloniali, in A. Mazzacane (a cura di), Oltremare. Diritto e
istituzioni dal Colonialismo all’età postcoloniale, Cuen, Napoli, 2006, pp. 205-233.
23 A. Brunialti, Assab. La prima colonia italiana, in “Nuova Antologia”, Seconda Serie, XXXIV, fasc. 13 (1° luglio
1882), p. 137. Per uno sguardo più approfondito sul tema cfr. G. Cazzetta, Predestinazione geografica e colonie degli
europei. Il contributo di Attilio Brunialti, in “Quaderni fiorentini”, XXXIII/XXXIV, (2004-2005), pp. 115-168; P.
Costa, Il fardello della civilizzazione. Metamorfosi della sovranità nella giuscolonialistica italiana, in “Quaderni fiorentini”,
XXXIII/XXXIV, (2004-2005), pp. 169-257.
6
considerate «come semplici obbietti di dominio da parte dello Stato»24, in quanto occorreva
realizzare «una vigorosa tutela dell’ordine, della buona fede e della sicurezza dei commerci»25.
Le sperimentazioni delle forme para-normative nell’esercizio del potere nelle colonie
furono in seguito ampiamente utilizzate durante il fascismo anche nel territorio nazionale. In
questo periodo, infatti, si realizzò l’espropriazione della funzione legislativa del parlamento da
parte degli apparati amministrativi che accentuarono ulteriormente il carattere gerarchico
della loro struttura organizzativa. La geometria organizzativa dell’amministrazione, che si
ispirava essenzialmente al modello militare, consentì l’utilizzo massiccio della circolare come
dispositivo di controllo sociale26. Tramite le circolari venivano impartiti ordini direttamente
esecutivi e rapidi (valicando ogni mediazione e contraddittorio): si stabilivano tempi e
modalità delle disposizioni legislative, si predisponevano prassi discriminanti e segreganti nei
confronti di intere popolazioni e determinate categorie di soggetti, si stabilivano regole per
imbavagliare la stampa e reprimere ogni dissenso: le circolari di questo periodo
rappresentavano quindi un formidabile strumento di oppressione sociale e politica.
Nel dopoguerra, al radicale mutamento del quadro giuridico-istituzionale, non è
corrisposto - come si sarebbe auspicato - un profondo cambiamento nella disciplina giuridica
degli stranieri (e neanche nella struttura organizzativa della pubblica amministrazione).
L’intera impalcatura normativa della loro condizione giuridica fu affidata, nuovamente, alle
circolari amministrative, nonostante l’art. 10 della Costituzione del 1948 abbia solennemente
stabilito (proprio al fine di escludere la possibilità che la condizione giuridica dello straniero
possa essere legittimamente regolamentata da fonti non legislative) che «la condizione
giuridica dello straniero è regolata dalla legge in conformità delle norme e dei trattati
internazionali» (comma 2).
Sin dall’inizio si stabilirono mediante circolari una serie di regole che disciplinavano
molti aspetti della vita e del lavoro degli immigrati in Italia. Nella maggior parte di tali
circolari possono rinvenirsi “disposizioni” atte a determinare una posizione subalterna e
inferiorizzata dell’immigrato nella società italiana. Un esempio significativo è fornito dalle
“disposizioni” emanate tramite circolare del Ministero degli Affari Esteri, del 28 dicembre
1970, recante «Norme per l’ingresso, il soggiorno e il transito degli stranieri in Italia». Questa
La citazione è di S. Romano ed è rinvenibile in U. Allegretti, Profilo di storia costituzionale italiana. Individualismo e
assolutismo nello stato liberale, il Mulino, Bologna, 1989, p. 257.
25 A. Brunialti, Assab. La prima colonia italiana, cit., p. 136. Se si tiene conto di questa prospettiva, ossia della
(originaria) composizione amministrativa dell’orizzonte giuridico coloniale, inizia a risultare insufficiente, per non
dire fuorviante, lo stesso concetto di “stato di eccezione”, così come spesso (anche di recente) viene inteso e
teorizzato. Per “stato di eccezione” si intende quel fenomeno giuridico che nasce come tecnica di governo
dell’emergenza, che rappresenta cioè la «sospensione della costituzione (o di quelle norme costituzionali che
proteggono le libertà individuali)» in situazioni emergenziali (G. Agamben, Stato di eccezione, Bollati Boringhieri,
Torino, 2003, p. 21). L’esperienza giuridica coloniale, piuttosto che alla logica dell’emergenza, sembra rinviare
«alla logica dell’interesse» (D. Costantini, L’eccezione coloniale, in “D.E.P. – Deportate, Esuli, Profughe”, n. 7/2007,
pp. 265), del privilegio e del profitto. Rinvia, cioè, alla logica della normalità e della quotidianità della pratica di
dominio disegualitaria - realizzata principalmente per via amministrativa - che accompagna da sempre
l’orizzonte giuridico moderno, composto da un doppio livello normativo, di cui uno visibile, eguale ed astratto, e
l’altro invisibile, diseguale e concreto. Ciò che si verifica nell’esperienza coloniale non è altro che l’emersione in
superficie del livello normativo invisibile (espressione prevalentemente della funzione amministrativa), il quale va a
sostituire in ogni aspetto e funzione quello visibile (espressione della funzione legislativa). Non si è, quindi,
propriamente in una zona di “non-diritto” (espressione che appare carica di ambiguità), ma in una zona in cui il
livello normativo celato (ed inconfessabile della civiltà moderna) si eleva a diritto.
26 «La nozione di “circolare” proviene, come molte altre del diritto amministrativo moderno, dalla tecnica
militare; è un’abbreviazione di “ordine circolare”, cioè dell’ordine che il portaordini recava in giro ai vari
comandanti di reparto o capi di ufficio, dando poi ragguaglio del ricevimento al comandante che lo avesse
impartito; se l’ordine era rappresentato documentalmente, i comandanti riceventi potevano anche, con la firma,
dichiarare di averne presa visione o di averne ricevuta copia. Questa tecnica passò poi nelle amministrazioni non
militari, restando immutato il vocabolario», M.S. Giannini, Circolare, Enciclopedia del Diritto, Giuffrè, Milano,
1964, VII, p. 1.
24
7
circolare costituiva all’epoca il tentativo di una unificazione e riorganizzazione delle
disposizioni amministrative prodotte in questa materia. Rappresentava, cioè, una sorta di
“testo unico sull’immigrazione” ante litteram. In particolare, è contenuta nella circolare la
deroga al principio costituzionale, previsto dall’art. 16 della Costituzione, in base al quale lo
straniero regolarmente soggiornante può muoversi e lasciare liberamente il territorio
nazionale. La suddetta circolare, infatti, nel porre limitazioni a tale principio generale,
giustifica così la decisione:
«Le restrizioni vigenti in alcuni Stati (Bulgaria, Romania, U.R.S.S.) circa
il movimento dei nostri connazionali nei loro territori hanno indotto il
Governo italiano ad applicare misure limitative della libertà di circolazione
nei confronti dei loro cittadini. Questi ultimi, pertanto, anche se autorizzati a
risiedere in Italia (compresi gli appartenenti alle Rappresentanze
diplomatiche, agli uffici consolari o ad enti commerciali), non potranno
recarsi in determinate località o zone del territorio nazionale senza
preventivo benestare delle Autorità competenti, a meno che tali località non
siano espressamente indicate nel visto di ingresso. Inoltre, al momento di
lasciare il territorio italiano dovranno munirsi di un “visto d’uscita” indicante
tassativamente il giorno ed il valico di frontiera»27.
Un esempio ancor più significativo è nella Sezione VI, recante «Norme relative ai visti per
speciali categorie di persone», nella quale dopo i criteri di rilascio del visto per a) rifugiati; b) apolidi;
c) marittimi e membri di equipaggi aerei; d) marittimi “rifugiati”, vengono specificati i criteri anche per
una specialissima categoria: e) gli zingari. Ecco cosa si disponeva nella circolare:
«Gli Uffici all’estero porranno la massima cura al fine di evitare il rilascio
di visti d’ingresso ad individui o nuclei familiari che possano, poi, risultare
componenti di carovane o gruppi di nomadi. A meno, infatti, che essi non
siano in grado di dimostrare il contrario, tali gruppi o carovane non hanno
titolo per essere considerati beneficiari delle convenzioni abolitive del visto
d'ingresso, né può venire ad essi rilasciato direttamente un visto di breve
soggiorno, dato il carattere turistico e non lavorativo di tale visto. Particolari
cautele dovranno essere osservate nei riguardi di persone originarie dei Paesi
del Medio Oriente e dell’Africa Settentrionale».
Le decisioni arbitrarie emanate mediante circolari non sono affatto rare e si sono
susseguite costantemente nel tempo. È emblematica, ad esempio, la circolare del ministero
dell’Interno, del 28 giugno 1991, mediante la quale si stabiliva, del tutto illegittimamente, che
fossero espulsi tutti i cittadini albanesi che - nonostante in possesso del permesso di soggiorno
per “motivi di lavoro” (condizione che in teoria avrebbe dovuto garantire la parità di
trattamento con i lavoratori italiani) - si fossero «arbitrariamente» (!) allontanati dai centri di
accoglienza:
«In sintonia con direttiva commissario straordinario governo ministro
Boniver datata 17.6 u.s. concernente cittadini albanesi ospiti strutture
accoglienza, disponesi che at coloro che arbitrariamente allontanansi tali
centri debet essere revocato permesso di soggiorno valido anche per motivi
lavoro. Sarà cura SS.LL. provvedere at inserimento C.E.D. nominativi
Il linguaggio persuasivo e argomentativo inserito nel corpo del testo c.d. “normativo” delle circolari
rappresenta una delle loro peculiarità più rilevanti. Il linguaggio “libero” e non ritualizzato adottato nelle
circolari amministrative finisce per attribuire a queste - come sarà meglio argomentato di seguito - anche una
maggiore capacità “pedagogica”.
27
8
stranieri in argomento et conseguenti adempimenti finalizzati at procedure
espulsive […]».
Molte delle attuali disposizioni normative sugli immigrati hanno origine proprio nelle
circolari ministeriali degli anni ‘60-’70: dal legame indissolubile tra contratto di lavoro e titolo
di soggiorno, alle limitazioni al ricongiungimento familiare, alle deboli (o inesistenti) tutele
giuridiche, alle impronte digitali e così via. Le leggi sull’immigrazione emanate dal 1986 in
poi, infatti, non sono state altro che una ratifica o una normalizzazione a posteriori delle
“disposizioni” già diramate tramite circolari28.
Le circolari ministeriali sull’immigrazione, ancora oggi, non hanno affatto perso il loro
carattere dispositivo e, di conseguenza, conservano un ruolo essenziale nella gestione dei
movimenti migratori in Italia. Nei siti ministeriali, nelle riviste giuridiche specializzate, nonché
nei vari corsi di formazione sul diritto dell’immigrazione, alle circolari amministrative viene
riservato uno spazio sempre più ampio. Anche alcune associazioni, movimenti o sindacati
hanno quasi rinunciato, ormai, a rivendicare nei loro comunicati “una legge più giusta” o
“una legge conforme ai principi costituzionali”, privilegiando invece la rivendicazione di
interventi amministrativi: ovvero si reclama una circolare per guarire29 (ossia per garantire
l’accesso degli stranieri ai servizi sanitari), una circolare per lavorare30 (per garantire il diritto a
lavorare anche nelle more del rilascio/rinnovo del permesso di soggiorno), …una circolare per
circolare31 (per garantire la mobilità fisica nelle more del rilascio/rinnovo del permesso di
soggiorno), ecc.
Tale “svolta” nelle strategie di lotta dei movimenti per i diritti della popolazione
immigrata viene spesso giustificata adducendo come motivazione l’oggettiva difficoltà ad
ottenere in parlamento una maggioranza “sensibile” ai diritti degli immigrati. Per evitare,
dunque, che le discriminazioni stabilite per legge (o per via delle ambiguità e delle
innumerevoli contraddizioni contenute nelle leggi) o mediante circolari vengano perpetrate
per lungo tempo, si tenta la “realistica” strada del cambiamento per via amministrativa32. Ciò
comporta, inevitabilmente, non soltanto la legittimazione sociale e politica del fenomeno della
regolamentazione per circolari «di una materia costituzionalmente sensibile, come quella
relativa ai diritti degli stranieri»33, ma anche l’implicito avvallo e riconoscimento pubblico di
quelle nuove «forme del governo politico e del controllo sociale nelle società occidentali»34,
che stanno conducendo sempre di più verso «una drastica compressione degli spazi di libertà,
frequenti violazioni delle garanzie giuridiche, modifiche striscianti delle Costituzioni»35, di
Cfr. M. Pastore, Nuova legge sugli stranieri extracomunitari: disciplina innovativa o razionalizzazione dell’esistente, in
“Questione giustizia”, n. 2/1990, p. 345.
29 Cfr., tra tante, circolare n. 5/2000 e 3/2007 del ministero della Sanità. Si tratta di circolari che specificano in
modo dettagliato i requisiti per aver accesso ai servizi sanitari oltre che le prestazioni sanitarie garantite alle varie
categorie di immigrati.
30 Cfr., tra tante, circolare del 20 febbraio 2007 del ministero dell’Interno. Con questa circolare si riconoscono
anche ai cittadini stranieri in fase di rilascio/rinnovo del permesso di soggiorno i diritti di chi risiede
regolarmente.
31 Cfr. circolare del 29 giugno 2004, rinnovata in seguito per ogni periodo di vacanza o di festività. L’ultima
circolare che reitera le disposizioni contenute nella circolare menzionata risale al 1° agosto 2008 e si dichiara
avrà validità fino al 31 gennaio 2009. Si tratta di circolari che autorizzano il reingresso in Italia, oltre che il
transito nell’area Schengen, dei cittadini stranieri nelle more del rinnovo del permesso di soggiorno. Tale fase,
com’è noto, dura per lunghi mesi, rendendo, di conseguenza, assai difficile l’esistenza degli immigrati in Italia,
compresa la loro uscita dal territorio italiano. Le circolari sopramenzionate intervengono nel tentativo di
rimediare proprio a tale situazione.
32 Molto più “pratico”, quindi, rivolgersi al ministro “sensibile” (o “amico”) che può risolvere la situazione in
pochi minuti, bypassando la sede parlamentare, con una semplice circolare.
33 G. Bucci, Una Circolare per circolare, cit.
34 A. Burgio, Guerra, scenari della nuova grande trasformazione, DeriveApprodi, Roma, 2004, p. 124.
35 Ibid.
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quel mondo, cioè, «che raramente conquista gli onori della cronaca, fatto di leggi
incostituzionali, di circolari e regolamenti riservati, […] di violazioni delle tutele, dei diritti e
delle libertà fondamentali, di nuove pratiche di controllo e di discriminazione»36.
La funzione “pedagogica” delle circolari
Spesso si afferma che le circolari amministrative (sia a carattere “dispositivo” che
“interpretativo”) sono strumenti indispensabili per uniformare le prassi amministrative.
Questa affermazione, in generale, andrebbe verificata scientificamente, ma con riferimento al
settore dell’immigrazione è, senza dubbio, inesatta. L’incessante produzione di circolari
amministrative in questo specifico settore dà origine – specie da quando esistono specifiche
leggi sull’immigrazione - ad un livello giuridico parallelo a quello formale e, in sostanza,
altrettanto “legittimo”. La “legittimità” di questa (abusiva, se ci atteniamo ai criteri formali
dichiarati) fonte giuridica deriva sia dal prestigio dell’autorità che emana le circolari (il ministro
o altre importanti autorità), sia dal grado (formale e sostanziale) di subordinazione
dell’operatore dell’amministrazione pubblica agli ordini impartiti dai propri superiori.
La co-esistenza di due fonti giuridiche parallele, parimenti legittime, che spesso
esprimono contenuti opposti (o semplicemente non coincidenti), crea, di fatto, le condizioni in
cui l’operatore pubblico può legittimamente decidere di applicare una disposizione piuttosto
che un’altra. L’operatore tende, infatti, a trasferire il contenuto della sua (discrezionale)
decisione in una delle diverse prescrizioni e procedure “legali” stabilite dalle diverse fonti
giuridiche che disciplinano il settore. Se si tiene poi conto del fatto che le circolari, non
essendo soggette ad alcuna procedura formale, vengono anche prodotte con una maggiore
frequenza, si comprende come la discrezionalità degli operatori pubblici tenda a crescere
ulteriormente. Il vorticoso turnover di ordini e “disposizioni normative”, con frequenza assai
rapida, dà luogo infatti ad una situazione di totale incertezza circa l’orizzonte giuridico in cui
sia gli immigrati che, per altro verso, i dipendenti pubblici sono costretti a muoversi.
Nell’incertezza acquisisce forza l’arbitrio del singolo o di gruppi che effettivamente esercitano
il potere.
Nell’agire quotidiano degli operatori pubblici la discrezionalità si manifesta sotto un
duplice profilo: 1) come discrezionalità rispetto alla decisione di implementare la disposizione
legislativa oppure l’ordine amministrativo contenuto nelle circolari, e 2) come discrezionalità
rispetto alla possibilità di scegliere tra gli ordini contenuti in varie circolari37.
La chiave per comprendere l’esistenza di regole e procedure assai diverse per il
rilascio/rinnovo dei permessi di soggiorno da parte delle questure o per il rilascio di molte
altre documentazioni e atti da parte di altri uffici pubblici sta proprio qui. Il sistema di governo
per circolari dei movimenti migratori - lungi dal produrre uniformità delle prassi operative
quotidiane degli enti pubblici - ha creato le condizioni favorevoli per l’oggettiva dilatazione della
discrezionalità (o meglio dell’arbitrio) nell’agire degli operatori pubblici.
Questo fenomeno produce rilevanti ripercussioni sulla condizione giuridica, economica
e sociale degli immigrati in Italia, che sono sempre di più alla mercé delle decisioni
discrezionali/arbitrarie dell’impiegato o del funzionario pubblico di turno:
Ibid.
Su questo punto occorre specificare che le circolari, non essendo vincolate a procedure e a regole formali, non
hanno il potere di abrogare formalmente le circolari precedentemente emanate. Oltre a ciò, occorrerebbe
aggiungere che le modalità di trasmissione delle circolari dagli uffici centrali agli uffici periferici non sono
standardizzate e, perciò, può accadere che le circolari non giungano effettivamente a tutti gli uffici periferici. La
consapevolezza di ciò, però, conforta la discrezionalità del singolo operatore, il quale potrebbe sentirsi libero di
ignorare il contenuto (l’ordine) di una circolare, affermando semplicemente di non averla mai ricevuta (oppure di
averla ricevuta in ritardo).
36
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10
«La discrezionalità lasciata al personale delle questure e dei consolati
favorisce gli episodi di corruzione. La discrezionalità lasciata alle questure locali
comporta anche un altro fenomeno, che […] caratterizza la politica
dell’immigrazione in Italia: la differenziazione territoriale.
Cosa implica tutto questo in termini di diritti politici? Che essi si ottengono più
facilmente in certi posti che in altri, che ad essi si arriva per passaggi discrezionali
talvolta inquinati dalla corruzione e dai rackets»38.
Nell’ambito degli uffici pubblici si registra, inoltre, una sorta di gerarchia dei saperi in
materia di immigrazione, dovuta anche al maggiore peso attribuito alle circolari diramate dal
ministero dell’Interno. Le circolari di questo ministero vengono considerate, di norma, più
“qualificate” ed “autorevoli” rispetto a quelle emanate dagli altri ministeri o autorità locali,
ovvero sono quelle che, sul piano dell’effettività, godono di un’osservanza superiore. Ciò
spinge gli operatori pubblici di vari enti, alle prese con varie e complesse problematiche in
materia di immigrazione, a cercare spesso il supporto degli operatori degli Uffici immigrazione
delle questure - periferiche diramazioni del ministero dell’Interno - per l’esatta individuazione
e risoluzione del problema giuridico (e non solo giuridico) in tema di immigrazione:
«Dalle ricerche condotte nelle città campione, emerge un dato costante: gli
stranieri, le associazioni di volontariato, le stesse pubbliche amministrazioni, si
trovano spesso a confrontarsi con “regole” fissate non dal testo unico o dal
regolamento di attuazione, ma da circolari amministrative (principalmente) del
Ministero dell’Interno. E infatti spesso il personale delle pubbliche
amministrazioni, più che interpretare la legge interpreta le circolari ministeriali»39.
Le questure svolgono così, di fatto, un ruolo guida nella gestione amministrativa (locale)
dei movimenti migratori, o meglio, può affermarsi che esse siano diventate, a livello periferico,
dei centri di irradiazione della volontà governativa nella gestione dei movimenti migratori. Le
circolari ministeriali e anche le “libere” interpretazioni di esse fornite da parte degli operatori
delle questure rappresentano, quindi, una sorta di prontuario generale (valido ed utile per
l’operato di ogni ufficio pubblico) che, oltre ad avere evidenti ripercussioni sull’applicazione
effettiva di molte disposizioni legislative, svolgono anche una funzione “rassicurante” nei
confronti dell’operato del dipendente pubblico, affrancandolo spesso sia dalla fatica
dell’apprendimento di una disciplina complessa, sia dalla responsabilità di assumere decisioni
autonome.
In altre parole, a decidere su ogni aspetto della vita dell’immigrato/a o a regolare i
rapporti di questo/a con la pubblica amministrazione è sempre l’autorità di polizia (anche
quando magari deve ottenere il libretto sanitario o iscriversi nelle liste dei disoccupati), la
quale gode, a sua volta, di una ampia discrezionalità interpretativa proprio in virtù del doppio
(o multiplo) livello del sistema normativo istituito dalla incessante produzione di circolari.
Altro importante esito di questo sistema di governo dei movimenti migratori è la
progressiva identificazione di molti operatori della pubblica amministrazione con i loro
colleghi delle questure. La consapevolezza di eseguire “ordini diretti” del ministro
dell’Interno, o di altre autorità di polizia, produce non di rado presso gli operatori pubblici la
sensazione di essere investiti di un “potere speciale” che si traduce concretamente in acritica
adesione alle interpretazioni da questi “imposte” o “consigliate”. Una mediatrice culturale –
che ha svolto gran parte della sua attività presso alcune ASL – ha raccontato, infatti, che
quando incontrano gli immigrati, gli operatori pubblici «si sentono un po’ tutti poliziotti»:
G. Zincone, Uno schermo contro il razzismo: per una politica dei diritti utili, Donzelli, Roma 1994, p.74.
Rapporto di ricerca, Dal permesso di soggiorno alla carta di soggiorno. I nodi problematici di un percorso di integrazione, a
cura dell’A.S.G.I., finanziata dalla Commissione per le politiche di integrazione degli immigrati, 2000, p. 20.
38
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11
«…è una materia complessa [la disciplina giuridica della condizione degli
immigrati –n.] e i dirigenti solitamente non hanno tempo per approfondirla.
Inoltre, purtroppo ma comprensibilmente, visti i tempi in cui viviamo, spesso
i cittadini stranieri non denunciano le violazioni subite, hanno... direi paura.
E le violazioni continuano senza sosta. C’è anche un senso di “paura”
generalizzato negli operatori. Non temono le conseguenze penali in cui
incorrono nel negare un diritto, ma chissà cosa... si sentono un po’ tutti
poliziotti e verificano accuratamente questioni relative alla vita privata degli
stranieri che non dovrebbero riguardarli affatto. Mi è capitato spesso di
assistere a procedure amministrative alquanto dubbie, dove singoli operatori
o dirigenti o che so io, telefonavano in questura o prefettura per segnalare
dubbi e cercare conforto per procedimenti del proprio ente»40.
Quando si tratta di immigrati, infatti, molti uffici pubblici si trasformano - di colpo - in
succursali delle questure. Spesso tale repentina metamorfosi è rivelata anche dal linguaggio da
“interrogatorio” adottato nei confronti degli immigrati. Nelle parole di un immigrato
intervistato ciò emerge con estrema chiarezza:
«[…] è diventato difficile il rapporto con gli impiegati degli uffici pubblici. Ti
chiedono di tutto. Cose senza senso. Per l’iscrizione in biblioteca mi hanno chiesto
il permesso di soggiorno. Non bastava la carta di identità. Ho chiesto spiegazioni e
l’addetto mi ha risposto: “lo prevede una nuova circolare”. Una volta, perfino il
controllore dei pullman mi ha fatto il “terzo grado”: “dove abiti? che lavoro fai?
dove stai andando? […] Anche il vicino di casa, all’inizio, ha inventato incredibili
scuse per entrare in casa. Diceva che sentiva dei rumori strani provenire di notte
dal mio appartamento. L’ho lasciato entrare. Ha dato un’occhiata a tutte le stanze
e poi se ne è andato. Da allora non si lamenta più di alcun rumore. […] E così ti
senti controllato ovunque, al lavoro, a casa, in biblioteca…».
La capacità delle circolari amministrative di influenzare il pensare e l’agire
dell’operatore pubblico e di condizionare il suo rapporto con i cittadini immigrati, si evince
anche dallo sfogo di un avvocato, affidato alla mailing list di una nota associazione nazionale
che si occupa dei diritti degli immigrati:
«[…] Più il tempo passa e più vedo che i dipendenti pubblici (in genere) se
non gli si scodella davanti la circolare che spiega per filo e per segno tutto, ma
proprio tutto, tutto, tuttissimo, non fanno niente e neppure cercano le novità
legislative o provano a interpretare la norma con un minimo di buon senso. No, ci
devono essere ordini dall’alto, ordini chiari e precisi. Quindi dovrò rispondere con
una raffica di articoli di legge che siano talmente precisi da convincere sia lei
[l’impiegata dell’ufficio anagrafe –n.] sia il distretto sanitario»41.
Le circolari sull’immigrazione svolgono, dunque, una non trascurabile funzione
“pedagogica”. Gli operatori della pubblica amministrazione desumono infatti la visione della
condizione giuridica degli immigrati, caratterizzata dall’inferiorità, prevalentemente dal
contenuto delle circolari più che da quello delle disposizioni legislative e, non di rado,
interpretando in senso ulteriormente restrittivo il contenuto di tali “ordini amministrativi”,
pongono in essere comportamenti xenofobi ed ostili, fomite di soprusi e violenze.
La mediatrice culturale, così come altri soggetti di seguito citati, sono stati intervistati da chi scrive nell’ambito
di una ricerca più ampia sulla funzione delle circolari amministrative nella gestione dei movimenti migratori in
Italia.
41 Mailing-list ASGI, 2 luglio 2007.
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Accanto all’energia ideologica di tipo razzista contenuta negli ordini amministrativi, appare
chiaro, dunque, che il sistema di governo per circolari innesta anche altri inquietanti processi:
ovvero l’inquadramento “poliziesco” (o “militare”) del rapporto tra burocrazia (periferica) e
popolazione immigrata e la capillare diffusione dell’arbitrio.
Immigrazione e (infra)diritto di prossimità: cronaca di una storia recente
La riarticolazione del rapporto tra diritto e politica che si stabilisce con l’emersione del
“comando amministrativo” su un piano “visibile”42 si constata anche in un altro recente
fenomeno giuridico: quello del diritto di prossimità43. Si tratta di un fenomeno complesso e
multiforme che ridefinisce in chiave federalista e (quasi) amministrativa il diritto pubblico (ivi
compreso quello dell’immigrazione).
Il primo significativo passo istituzionale in questa direzione è stato intrapreso con i
Patti territoriali per la sicurezza varati in diverse città44. In alcuni casi, come a Roma, si è
giunti ad una seconda generazione di Patti per la sicurezza, nel tentativo di rimodulare e
aggiornare gli obiettivi specifici previsti nei primi45. Questi Patti rappresentano,
dichiaratamente, «un significativo avanzamento sul piano delle politiche integrate dello stato
con i diversi livelli delle autonomie territoriali, con particolare riguardo al raccordo delle
attività di controllo del territorio proprie delle forze di polizia con le competenze degli enti
locali»46. Essi rinviano dunque esplicitamente al principio di sussidiarietà, alla cosiddetta
multilevel governance e rappresentano un decisivo salto di qualità nel più ampio, e già avviato,
processo di federalismo. Nel primo Patto per Roma sicura, infatti, si parla esplicitamente di
«azione congiunta e sinergica di più livelli di governo […], nonché la promozione, anche in
via sussidiaria, di interrelazioni finalizzate ad avvicinare, sempre più, i dispositivi di
prevenzione alla percezione dei cittadini». Per la realizzazione delle attività «congiunte» (e
«sinergiche») dei Patti vengono mobilitati finanziariamente – tramite la creazione di “fondi
speciali” - gli enti locali (regione, provincia, comune) che, assieme ai prefetti, sono gli attori e
gli esecutori principali dei Patti. Per la fase attuativa sono solitamente arruolate, oltre alle
forze di pubblica sicurezza, anche le polizie locali47, alle quali vengono assegnati compiti
La “visibilità” del comando amministrativo può riscontrarsi, come s’è già detto, sia nella maggiore
considerazione e spazio riservato alle circolari amministrative nei recenti provvedimenti legislativi sia nella loro
pubblica rivendicazione da parte della cosiddetta “società civile”.
43 Per la nozione di diritto di prossimità cfr. L. Baiada, Patti per la sicurezza, diritto prossimativo, in “Il Ponte”, n.
7/2007, pp. 36-43; Id., Diritto di prossimità, filiera della sicurezza, in “Questione giustizia”, n. 5/2007, pp. 10131020.
44 Il primo Patto per la sicurezza è stato siglato a Napoli nel mese di novembre 2006. Nei mesi successivi
l’iniziativa è stata realizzata a Roma, Milano, Torino, Cagliari, Catania, Genova, Bari, Bologna, ecc..
45 Il secondo Patto per Roma sicura è stato siglato il 29 luglio 2008.
46 Cfr. “Patto per Roma Sicura - 1”, in www.interni.it.
47 La struttura organizzativa delle polizie municipali ed il loro concreto funzionamento hanno subìto rilevanti
modifiche durante gli anni novanta. Il modello gestionale adottato è quello di derivazione
manageriale/aziendalistica. D. Teobaldo, Le conseguenze inattese della cultura del risultato. Alcuni spunti di riflessione sullo
scarso rendimento in un’agenzia del controllo sociale, in “Gli Stranieri”, n. 6/2007, p. 642, rileva, a questo proposito, che:
«i tentativi di scandire tempi e metodi dei flussi produttivi, come se si trattasse di processi sintetizzabili in grafici e
tabelle possibilmente senza lasciare margine ad un’approssimazione, non hanno tenuto nel dovuto conto, tra
l’altro, la cultura organizzativa specifica della polizia, determinando un’alterazione delle dinamiche del controllo
sociale formale causata dall’adattamento di fondo dei concetti come la soddisfazione del cliente ed il recupero
della produttività. È ciò che accade, ad esempio, quando, coerentemente con i processi descritti, si diffondono
meccanismi tipici dell’economia di mercato, che spingono gli operatori a mettersi in concorrenza tra loro, a suon
di verbali e accertamenti, per corrispondere alle logiche quantitative». L’A. sottolinea, inoltre, che «il fenomeno
dell’immigrazione è un banco di prova capace di verificare i limiti di alcune impostazioni aziendalistiche e delle
derivate relative misure di prestazione». A tal proposito, l’A. prende in considerazione il caso concreto di una
struttura organizzativa operante nel contesto di una grande città del Nord e così osserva: «in primo luogo
osserviamo come le reazioni apparentemente sproporzionate alla reale dannosità della condotta degli immigrati
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decisamente più ampi ed incisivi (rispetto ai tradizionali compiti amministrativi) per il
«controllo integrato del territorio», per il contrasto della «illegalità» e perfino «dei
comportamenti di inciviltà»48. Nel secondo Patto per Roma sicura vengono reclutati anche i
vigili del fuoco, il corpo forestale, la polizia provinciale, gli istituti di vigilanza privata e le
associazioni di volontariato. Il tutto con la finalità di «creare una rete civica informativa».
I Patti territoriali per la sicurezza, che sono anche gli ultimi di una lunga serie di patti
proposti e siglati negli ultimi anni49 (Patto di stabilità, Patto con gli italiani, Patto fra
generazioni, Patto per l’Italia, Patto tra cittadini e istituzioni, ecc.), rientrano proprio nel
modello politico e istituzionale del federalismo50. Tale modello, assolutamente trionfante in
Italia a partire dagli anni novanta, è coerente col sempre più enfatizzato modello di
governance51, ossia con quel sistema di governo che, ispiratosi direttamente alle regole e alle
strutture organizzative dell’impresa privata, tende a confinare il processo decisionale
all’interno «di un perimetro ristrettissimo di attori (élites politiche e tecnocratiche, magnati e
grandi manager, padroni dei mezzi di comunicazione)»52, sottraendolo così al controllo della
cosiddetta sovranità popolare.
Il terreno in cui si sono finora sperimentati i Patti è quello della “sicurezza” urbana,
che si considera minacciata dal «fenomeno» della «mendicità organizzata»,
dell’«accattonaggio», della «contraffazione e dell’abusivismo commerciale», dello
«sfruttamento della prostituzione»53. Il pericolo più grande, però, alla sicurezza urbana pare
provenire dalle «popolazioni senza territorio»54, nei cui confronti si decide di predisporre
non affiorano anche perché le informazioni statistiche sono spesso disponibili soltanto sotto forma di dati
rigorosamente aggregati, utili a preservare lo status quo e solitamente esibiti nelle grandi occasioni. Gli stranieri
non vengono identificati, realmente, come clienti e la qualità e l’efficacia dell’operato delle forze dell’ordine
vengono interpretate in rapporto alle pressioni istituzionali ed alle istanze dei gruppi di più forte pressione
sociale. In un simile quadro di riferimento la definizione del rapporto tra utenti e amministrazione attraverso
l’introduzione e l’applicazione irriflessiva di meccanismi di mercato, come la valorizzazione della produttività
individuale o di reparto, può aggravare la situazione, conducendo ad azioni inique e parziali quando non
vessatorie».
48 Cfr. “Patto per Bari sicura” in www. interni.it.
49 Cfr. L. Baiada, Patti per la sicurezza, diritto prossimativo, cit., p. 42.
50 S. d’Albergo, I federalismi tra autonomie comunitarie e poliarchie istituzionali, in “Fenomenologia e Società”, n.
3/2002, p. 48, osserva che «la ripresa di capacità autonoma del capitalismo internazionale volta – come già nella
fase di avvio della “modernità” – a imporre il primato della libertà economica su ogni altra libertà, sta trovando
come corrispettivo istituzionale più appropriato un modello che risulta funzionale al mantenimento di una
coerenza organica tra le esigenze di sviluppo più o meno instabile del capitalismo, e le esigenze di comando
“politico” tuttora necessarie per governare il tipo di “complessità” emerso a partire dagli anni ’70, che aveva
allarmato i teorici della “governabilità” abilmente presentatisi come teorici della “complessità”. È sintomatico
infatti che l’aderenza del federalismo istituzionale alla realtà in atto del sistema reticolare che attraversa territori e
sistemi istituzionali, sia stato descritto in termini di “concentrazione di potere non centralizzato” […] da chi
parlando di sistemi “reticolari”, ha precisato che questi sono il risultato della necessità capitalistica di
“compensare” sul piano della “concentrazione di potere, di decisione strategica” quel fortissimo “decentramento
richiesto dalla messa al lavoro di risorse cognitive e affettive”».
51 La parola governance è entrata nel lessico contemporaneo alla fine degli anni ottanta attraverso i «discorsi della
Banca Mondiale, ripresi [poi] dalle altre agenzie di cooperazione, dal FMI e dal Programma delle Nazioni Unite
per lo Sviluppo», B. Cassen, Il tranello della “governance”, in “Le Monde diplomatique”, Giugno 2001. Cfr., sul
punto, anche P. Bilancia, voce Governance, in M. Flores (a cura di), Diritti umani, Utet, Torino, 2007.
52 A. Burgio, Per Gramsci. Crisi e potenza del moderno, DeriveApprodi, Roma, 2007, p. 14.
53 Cfr. “Patto per Roma sicura - 1”. Nel “Patto per Roma sicura - 2”, invece, i fenomeni da eliminare
progressivamente sono: 1) lo sfruttamento della prostituzione di strada (solo quella di strada!); 2) il caporalato che
utilizza il lavoro clandestino (solo il caporalato!); 3) l’accattonaggio con impiego di minori e di disabili; 4) la
vendita di merci contraffatte e l’abusivismo commerciale; 5) lo spaccio di droga e l’abuso di superalcolici; 6) la
ricettazione della refurtiva; 7) il furto di beni esposti alla pubblica fede; 8) la violazione delle norme
antinfortunistiche.
54 Cfr. “Patto per Roma sicura 1 e 2”, “Patto per Bologna Sicura”, ecc.
14
«interventi risolutivi», perché le città soffrono principalmente «della presenza di numerosi
cittadini extracomunitari irregolari e di nomadi»55.
Le esplicite espressioni razziste che permeano le formule giuridiche dei Patti
necessitano di qualche parola in più. La locuzione più inquietante, che «apre una botola su
paurose ipotesi»56, è proprio quella di “popolazioni senza territorio”. Il riferimento è diretto senza
dubbio alle popolazioni rom, ma l’espressione utilizzata è talmente larga da comprendere,
potenzialmente, molte altre popolazioni: ad esempio, il popolo kurdo, il popolo saharawi, tutti
gli apolidi, ecc.. Potrebbe ricomprendere, così, anche tutti i “migranti”. In fondo, la locuzione
“popolazioni senza territorio” si collega senza difficoltà al termine “migrante”, in quanto
ambedue le espressioni, colme dell’accezione sognante e malinconica57, evocano l’immagine
di uomini liberi di decidere e di scegliere, di coloro che sono costantemente in movimento,
che mai si fermano in un posto (perché, appunto, migranti). Ambedue le espressioni, tese a
negare una dimensione spaziale dell’esistenza delle popolazioni immigrate, annullano,
implicitamente, la legittimità sia della eventuale rivendicazione di un loro radicamento sul
territorio sia della, conseguente, rivendicazione della tutela giuridica fornita dal diritto
stabilito in quel territorio: «il diritto è potere sui luoghi»58, la sua prevedibilità e rivendicazione
è legata imprescindibilmente allo spazio. Proprio per queste popolazioni, qualificate
giuridicamente per l’assenza di uno spazio, o di un “territorio di appartenenza”, si
predispongono ora “norme speciali” contenute specificatamente nei Patti territoriali per la
sicurezza.
A questo inquietante assetto “semantico” e “normativo”, delineato nei Patti territoriali
per la sicurezza, occorre aggiungere anche la previsione che le attività delle forze di Polizia, e
in particolare dei poliziotti e dei carabinieri di quartiere – figure introdotte dal Patto con gli italiani
– saranno fondate sul modello di prevenzione e contrasto non solo di «comportamenti
delinquenziali», ma anche «solo incivili». L’ordinamento, com’è noto, fornisce chiari e validi
strumenti per individuare e punire un comportamento delinquenziale, ma non vale altrettanto
per la qualificazione di un comportamento “incivile”. Tale “lacuna” sarà colmata, a quanto
pare, dai nuovi “legislatori” locali (sindaci, “governatori” e prefetti), i quali dovranno stabilire,
di volta in volta, cos’è “civile” e cosa non lo è.
Il Patto per Milano sicura, siglato poche settimane dopo l’adozione del «Protocollo
d’intesa per la realizzazione del piano strategico emergenza Rom nella città di Milano», si
distingue per il linguaggio assai esplicito59 («emergenza Rom», «concentrazione monoetnica»,
ecc.) e per la previsione più dettagliata del piano di installazione, a cura di società private, di
un immenso impianto di video-sorveglianza nelle zone «a rischio» e «lungo le vie che vi
accedono». Nel Patto per Torino sicura60 viene attribuita, invece, grande rilevanza
Cfr. “Patto per Milano sicura”, in www.interni.it.
L. Baiada, Patti per la sicurezza, diritto prossimativo, cit., p. 37.
57 Ambedue le espressioni (“popolazioni senza territorio” e “migranti”) sembrano quasi evocare i versi di
Bohémiens en voyage di Charles Baudelaire (si tiene a precisare, tuttavia, che a Baudelaire non sfuggivano affatto le
ragioni politiche ed economiche delle condizioni di vita dei Bohémiens en voyage: La profetica tribù dalle pupille
ardenti/ ieri si è messa in strada, portando i suoi piccoli/ sul dorso, o offrendo ai loro fieri appetiti/il tesoro
sempre pronto delle mammelle pendule/ Gli uomini vanno a piedi sotto le armi lucenti/ lungo i carri dove i
parenti stanno rannicchiati,/ lasciando vagare sul cielo i loro occhi appesantiti/ dal cupo rimpianto delle
chimere assenti./ Dal fondo del suo ridotto sabbioso, il grillo/ che li guarda passare, raddoppia la sua canzone;/
cibele, che li ama, accresce le sue verzure,/ fa colare la roccia e fiorire il deserto/ davanti a questi viaggiatori, per
i quali è aperto/ l’impero familiare delle tenebre future. Cfr. G. Montesano, Il ribelle in guanti rosa, Mondadori,
Milano, 2007).
58 N. Irti, Nichilismo giuridico, Laterza, Roma-Bari, 2004, pp. 9-10.
59 Non mancano, però, nel Patto per Milano sicura frasi ambigue (ma assai rivelatrici), in cui si definiscono gli
immigrati rom: «nomadi che si sono stabilmente insediati nel territorio» (la frase completa è la seguente: «La città di
Milano, quale polo attrattivo per il benessere offerto, soffre della presenza di numerosi cittadini extracomunitari
irregolari e di nomadi, che si sono stabilmente insediati nel territorio»).
60 Cfr. “Patto per Torino sicura”, in www.interni.it.
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all’archiviazione informatica di dati da parte del Comune, da trasmettere alla prefettura e al
Centro elaborazione dati interforze. Tale generalizzata rilevazione (o schedatura?) si dichiara
essere diretta al «supporto delle attività decisionali» e ad «analisi orientative integrate
dell’andamento dei fenomeni di criminalità e di disordine urbano diffuso».
L’orizzonte giuridico dei Patti per la sicurezza appare quindi, essenzialmente,
espressione di un diritto interstiziale, seppur, per alcuni aspetti, differente da quello costituito
dalle circolari amministrative. Il diritto dei Patti - che si colloca in terreni ambigui e limacciosi
- è, se possibile, ancor più indefinibile e inafferrabile, perché si situa in una zona tra il “non del
tutto amministrativo” e il “non ancora legge”.
Il fenomeno tendenziale del “regionalismo giuridico/amministrativo” in materia di
immigrazione e di ordine pubblico, emerso con vigore nei Patti territoriali per la sicurezza,
non è da considerarsi un avvenimento improvviso. A farne da preludio è stato un eccezionale
dinamismo politico/amministrativo dei sindaci, i quali con le loro ordinanze su lavavetri,
mendicanti, “accattoni”, ecc. hanno inaugurato nei confronti della popolazione immigrata
una stagione di razzismo istituzionale senza precedenti nella storia repubblicana. A tale fenomeno,
infatti, vanno ascritte: 1) le ordinanze del sindaco di Firenze contro i cosiddetti lavavetri
(seguite in breve tempo da altri sindaci); 2) le ordinanze del sindaco di Vicenza sui
“mendicanti”, 3) le ordinanze dei sindaci di Cittadella, di Thiene, di Azzano Decimo, aventi
come finalità l’impedimento dell’iscrizione anagrafica dei cittadini immigrati (poveri) nei
territori comunali61; 4) le circolari del sindaco di Caravaggio e di altri 43 sindaci della
provincia di Bergamo, aventi come obiettivo l’impedimento delle celebrazioni dei matrimoni
in cui almeno uno degli sposi sia non regolarmente presente in Italia62; 5) la circolare del
sindaco di Milano sulle iscrizioni per l’anno 2008/2009 alle scuole dell’infanzia, atta ad
impedire l’iscrizione dei minorenni figli di immigrati, i cui genitori non siano in possesso di un
regolare permesso di soggiorno63; 6) la circolare del sindaco di Azzano Decimo volta ad
escludere dall’erogazione dei contributi assistenziali gli immigrati (comunitari e non
comunitari)64.
Le sopramenzionate ordinanze prevedono l’iscrizione all’anagrafe dei cittadini stranieri previa presentazione
di documenti che attestino un reddito minimo (circa 5 mila euro), un contratto di lavoro e un alloggio adeguato.
Si rileva, a questo proposito, che l’ordinamento non prevede alcuna competenza ordinaria e generale (e
nemmeno straordinaria) del sindaco di intervenire nella disciplina giuridica dell’anagrafe e dello stato civile, che
restano sempre competenze esclusive dello stato.
62 Nella circolare del sindaco leghista del comune di Caravaggio (Bg) si legge: «è intollerabile che uno straniero
clandestino appena sposato con una cittadina italiana immediatamente dopo ottenga d’ufficio il
ricongiungimento familiare», anche perché «quando uno straniero vuole sposare una italiana o un italiano vuole
sposare una straniera, quasi sempre si tratta di matrimoni di comodo», cfr. www.globalproject.it.
63 A seguito della diramazione della suddetta circolare, il direttore scolastico regionale per la Lombardia, in
coerenza con l’indirizzo del ministro dell’Istruzione, ha avviato il procedimento di revoca della parità a decorrere
dall’anno scolastico 2008/2009 (anno cui fa riferimento la circolare del comune) per le scuole dell’infanzia del
comune di Milano. Nella nota del direttore si rileva che «costituisce illegittimo atto discriminatorio e violativo
dell’ordinamento, fare riferimento in via generale alla situazione della mancanza del permesso di soggiorno per
negare la possibilità di presentare la domanda di iscrizione a chi ne faccia richiesta». Anche il Tribunale di
Milano, adito da una donna immigrata, ha affermato il carattere discriminatorio della circolare del sindaco di
Milano. Cfr., L. Fazio, Milano discrimina i bambini stranieri, “Il manifesto”, 12 febbraio 2008.
64 Con ordinanza n. 4 del 23 gennaio 2008 il sindaco leghista del comune di Azzano Decimo ha dato
disposizione ai competenti servizi comunali di limitare l’erogazione dei contributi e delle prestazioni assistenziali
previsti dalla legislazione nazionale e regionale (tra cui il reddito base di cittadinanza) nei confronti degli
immigrati (comunitari e extracomunitari), disponendo nel contempo che in caso di avvenuta erogazione dei
medesimi, venga sistematicamente data segnalazione agli uffici di polizia per l’attivazione di eventuali
procedimenti di allentamento. Il sindaco di Azzano Decimo si era già distinto in passato per la promozione di
ordinanze e provvedimenti apertamente discriminatori, tra cui la decisione di sanzionare l’uso del velo islamico
(ordinanza poi annullata dal prefetto di Pordenone e in seguito definitivamente bocciata dal TAR del Friuli
Venezia Giulia).
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Con l’approvazione da parte del parlamento del cosiddetto “pacchetto sicurezza”, che
sul fronte dell’ordine pubblico e dell’immigrazione attribuisce ora poteri decisamente ampi a
sindaci e prefetti, non si fa altro che “normalizzare” un processo già in atto e per alcuni versi
sufficientemente consolidato.
Si fornisce cioè, da un lato, la cornice giuridico-istituzionale al processo di
segmentazione territoriale del diritto pubblico e, dall’altro lato, si legittimano socialmente tutte
quelle prassi razziste (“abusivamente”) introdotte da diverse amministrazioni locali. Una sorta
di razionalizzazione postuma del razzismo. Si istituzionalizza, dunque, l’attività “legislativa”
dei sindaci/sceriffi, nata sull’onda dell’ “emergenza” e costruita su una inquietante alchimia
tra media, politica istituzionale e imprenditoria.
Il giuridico neoliberale come sede “naturale” dell’affermazione dell’ideologia
razzista
Dalle considerazioni fin qui sviluppate emerge con chiarezza come vi sia in atto in
Italia una nuova offensiva dell’ideologia razzista65 e come tale ideologia rintracci il suo
“naturale” terreno di sviluppo principalmente nelle “nuove” forme del giuridico
neoliberale/postmoderno, così come queste si sono rese “visibili” di recente.
Il giuridico neoliberale, infatti, appare sempre di più spogliato dei suoi tratti più
peculiari: ossia dell’universalità e dell’astrattezza. Queste caratteristiche, tipiche del giuridico
moderno (o liberale), iniziano ora a difettare non solo dal lato del contenuto, ma anche dal
lato della forma (anche se - occorre sottolinearlo – le nuove forme del giuridico
neoliberale/postmoderno non mancano di emulare le forme e la semantica della legistica o del
giuridico moderno, risultando però, molto spesso, dei banali e imbarazzanti “simulacri”66).
Il “nuovo” diritto – generato da soggetti e procedure diversi da quelli tradizionali (o
moderni) - si caratterizza, appunto, per la sua più immediata aderenza ai fatti, per la sua
adeguatezza allo scopo, per le modalità formative snelle e flessibili e, soprattutto, per la sua capacità
di predisporre regole operanti in spazi e tempi sempre più compressi e differenziati.
Sulla base di questa prospettiva non è affatto azzardato parlare di sistema normativo justin-time. Il modello produttivo ed organizzativo della fabbrica integrata just in time appare
emblematico dei diversi aspetti del processo formativo del giuridico dell’era neoliberale.
Ambedue i processi – sia quello produttivo di merci che quello produttivo di “norme” - sono
accomunati, in primo luogo, da una significativa compressione spaziale e temporale67 e, in
secondo luogo, dagli effetti che producono tali processi sulla gran parte dei soggetti (lavoratori
Per ideologia razzista si intende qui quel fenomeno che legittima l’asservimento di uomini o popoli, oppure la
loro riduzione allo stato di assoluta inferiorità (economica, politica, sociale e giuridica). Sul punto cfr. F. Fanon,
Razzismo e cultura, in Id., Scritti politici, Vol. I, DeriveApprodi, Roma, 2006, pp. 52 e ss..
66 Sulla sovrabbondanza del “simulacro” nel “postmoderno”, cfr. F. Jameson, Postmodernismo ovvero la logica culturale
del tardo capitalismo, Fazi, Roma, 2007.
67 R. Finelli, Globalizzazione, postmoderno e “marxismo dell’astratto”, in Aa.Vv., Pensare con Marx. Ripensare Marx. Teorie
per il nostro tempo, Edizioni Alegre, Roma, 2008, pp. 180 e ss., sottolinea che la «rivoluzione tecnologica, legata alle
macchine informatiche, consente una nuova organizzazione del tempo e dello spazio, dando vita a quella che è
stata chiamata correttamente una nuova ‘compressione spazio-temporale’ del mondo capitalistico. Una
riorganizzazione del tempo e dello spazio che appunto ha offerto all’americanismo la possibilità storica di
sviluppare una nuova tipologia del processo di accumulazione capace di confrontarsi e di aggirare tutte le rigidità
dell’accumulazione fordista. La flessibilità e la mobilità, la maggiore velocità del tempo di rotazione del capitale,
al pari tempo di rotazione dei consumi e delle durate dei beni, divengono infatti i nuovi criteri con cui
organizzare l’intero mondo economico: rispettivamente i processi produttivi e la tipologia dei prodotti, i mercati
del lavoro, perché di mercati e non di un solo mercato del lavoro bisogna parlare». L’A. definisce americanismo
l’idealtipo della globalizzazione, ossia la «generalizzazione a tutti i paesi del globo, con gradi diversi ovviamente
di sviluppo e sottosviluppo, del medesimo modello di produzione, distribuzione e consumo di merci, della
medesima ricerca di profitto, della medesima invasività e diffusione del mercato e della medesima attitudine a
trasformare i rapporti umani in rapporti quantificabili e mediati dal denaro».
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e cittadini) coinvolti. Gli operai delle fabbriche integrate just in time e i cittadini disciplinati dal
diritto neoliberale territorialmente integrato (Patti territoriali) sono sostanzialmente esclusi da
ogni processo decisionale, anche se (mediaticamente) il processo viene rappresentato come
maggiormente inclusivo e partecipativo, sia dei lavoratori che dei cittadini. Nella fabbrica
integrata, contrariamente a quanto si vuol far credere68, si rafforza il potere della direzione
d’impresa sui lavoratori (comando sul lavoro); in ambito pubblico, al di là dei proclami sulla
necessità di portare le istituzioni “più vicine al territorio”, la decisione è affidata ad
amministrazioni sempre più autoritarie che governano il territorio in collusione con lobbies e
poteri forti locali e sovra-locali. Inoltre, sia i lavoratori che i cittadini si muovono in un
orizzonte decisionale e giuridico caratterizzato da una totale incertezza. Il vorticoso e
convulso succedersi di “regole” – trasformate, riformate e abrogate assai rapidamente da
queste insindacabili «officine giuridiche»69 - produce, inevitabilmente, una condizione di
totale sottomissione di tutti i soggetti agli ordini dell’autorità di turno. L’immediatezza
dell’intervento normativo, nonché la sua frantumazione geografica, porta all’impossibilità di
unificare e definire l’esperienza giuridica, che acquisisce di conseguenza tratti schizofrenici. Il
turnover costante di regole di fatto “cogenti” che non valgono a lungo e in più luoghi
contemporaneamente porta alla delegittimazione de facto del sistema giuridico formalmente
vigente. La stessa concezione dell’autorità diviene, in questo modo, assolutistica, premoderna70. Il giuridico neoliberale non pone, infatti, la legge al di sopra di tutto (la legge intesa
come risultato della mediazione politica dei partiti e degli istituti di rappresentanza), ma
l’autorità che esercita il potere effettivo.
Al consolidamento della concezione assolutistica dell’autorità concorre anche il nuovo
sistema di rapporti interni alla pubblica amministrazione, il quale, inevitabilmente, finisce per
avere rilevanti ripercussioni anche sui rapporti che la pubblica amministrazione instaura con
l’esterno. La pubblica amministrazione è stata sottoposta negli ultimi anni a profonde
trasformazioni normative ed organizzative, in gran parte «protese a favorire il processo di
privatizzazione del pubblico impiego»71. Queste riforme – introdotte negli anni del trionfo
neoliberista72 – si fondano essenzialmente «sulla passiva ricezione […] della dottrina del New
Public Management, così come in questi tempi propagandata dall’OCSE, sostenuta dalla Banca
mondiale, ostentata dal Fondo monetario internazionale»73. Il modello amministrativo
imposto da queste istituzioni internazionali è quello nord-americano, «fondato sulla strisciante
omogeneizzazione tra pubblico e privato, sulla indistinzione di ambiti di riferimento tra
«[…] la fabbrica integrata non è né neutrale né trasparente: essa riflette un’immagine di sé capovolta e
nell’inversione tende a occultare i rapporti di potere. L’occultamento è il prodotto della nuova struttura
organizzativa, che è concreta, reale, ma che, nascondendo il comando della direzione sotto l’apparenza di un
ordine imposto dalla dinamica degli ‘ordini’ che dal consumatore risalirebbero lungo la linea di produzione,
induce a ‘vedere all’inverso’. Questo effetto strutturale, che propongo di chiamare effetto kanban, veicola tutta la
logica della partecipazione alle finalità dell’impresa; media l’esigenza dell’autoattivazione; sostiene l’idea
dell’azienda come comunità di produttori al servizio del consumatore; induce a credere che si stia entrando in un
mondo caratterizzato dalla ‘democrazia in fabbrica’», L. Fiocco, L’effetto kanban nell’organizzazione del lavoro alla Fiat
di Melfi, in “Chaos”, n. 10/1997.
69 L’espressione è di N. Irti, Nichilismo giuridico, cit., p. 7.
70 Secondo la concezione moderna «l’autorità è di solito definita come il diritto o il potere di emanare comandi
obbligatori. Il potere effettivo di costringere altri ad un dato comportamento non basta a costituire autorità.
L’individuo che è, o ha, un’autorità deve avere ricevuto il diritto di emanare dei comandi obbligatori, di modo
che altri individui siano obbligati ad obbedire. Tale diritto o potere può venire conferito ad un individuo soltanto
da un ordinamento normativo. L’autorità è quindi originariamente la caratteristica di un ordinamento
normativo», H. Kelsen, Teoria generale del diritto e dello Stato, Etas, Milano, 1954, p. 389.
71 C. De Fiores, “I pubblici impiegati sono al servizio della nazione”? Brevi considerazioni sulla dimensione costituzionale del
pubblico impiego tra privatizzazione del rapporto di lavoro e revisione del Titolo V, in “Diritto pubblico”, n. 1/2006, p. 183.
72 «I processi economici hanno un rilievo politico e tendono a dispiegare un’efficacia costituente sul terreno degli
assetti istituzionali e ordinamentali», A. Burgio, Per Gramsci, cit., p. 19.
73 C. De Fiores, “I pubblici impiegati sono al servizio della nazione”?, cit., p. 183.
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amministrazioni centrali e periferiche, sul collateralismo dei rapporti tra potere politico e
amministrazione (come dimostra l’introduzione dello spoil system), sull’ostentazione delle
logiche aziendalistiche»74. Lo schema operativo della dottrina del New Public Management (e
anche della dottrina della governance della pubblica amministrazione) è centrato sul
rafforzamento dei poteri decisionali della figura del dirigente, plasmata sulle prerogative del
manager dell’impresa privata.
In un sistema organizzativo in cui il dirigente pubblico è anche il “datore di lavoro”, la
subordinazione e l’ossequiosità dei dipendenti rispetto agli ordini impartiti tende a crescere.
Questo oggettivo stato di dipendenza materiale trasforma gli ordini dei dirigenti, o
dell’autorità amministrativa di turno, in paradigmi del giuridico nell’agire quotidiano degli
operatori della pubblica amministrazione. Il dirigente (o l’autorità amministrativa) arriva così
a detenere un duplice potere: quello di disporre e quello di ordinare. Ciò crea le condizioni per la
formazione di un potere informe, inafferrabile e diffuso e, nel contempo, immenso e
fortemente autoritario.
Il tutto - va da sé - trae origine dall’intensificazione della gerarchia, che ora si manifesta
come il tratto più importante della vita lavorativa dei dipendenti pubblici. Dalla gerarchia sul
lavoro deriva la paura di sanzioni di vario tipo, dal declassamento al licenziamento, e «dalla
paura scaturisce un ordine sociale interno, differente da quello del contesto generale, che può
essere descritto senza esagerazione come feudale»75.
Si può affermare, in altre parole, che si sta realizzando una socializzazione, su larga
scala e con diffusione capillare, dell’arbitrio, della logica del “capo”. L’arbitrio diviene così il nuovo
paradigma del giuridico.
Sulla base di questa prospettiva, si può affermare che le forme del giuridico neoliberale
si adattano con estrema facilità alle esigenze dell’attuale sistema economico, il quale, per
esistere, necessita di uno schema di riproduzione coerente, efficiente e non ostacolabile dai
tempi e dalle istanze del “confronto democratico” (tradizionale) e, dunque, richiede la
materializzazione di un «regime di accumulazione sotto forma di norme, consuetudini, leggi,
reti di regolazione ecc., che garantisca l’unità del processo, cioè la coerenza dei
comportamenti individuali con lo schema di riproduzione»76. Il modello economico del tardo
capitalismo si fonda, quindi, su pratiche politiche e forme giuridiche che gli consentono di
preservare la sua estrema dinamicità e di acquisire, contemporaneamente, «sembianze
sufficientemente ordinate per funzionare in modo coerente»77.
Le forme del giuridico neoliberale, direttamente penetrate e definite dall’economico, –
sperimentate finora in maggior misura sulla popolazione immigrata - si prestano con estrema
facilità ad accogliere contenuti normativi che consentono di riprodurre ancor più efficacemente
l’asservimento o l’inferiorizzazione assoluta di individui, classi e popoli, strumenti necessari
per la riproduzione dell’attuale sistema economico e politico78.
Ivi, p. 184.
C. Robin, Paura. La politica del dominio, Università Bocconi Editrice, Milano, 2005, p. 253.
76 D. Harvey, La crisi della modernità. Riflessioni sulle origini del presente, il Saggiatore, Milano, 1997, p. 152.
77 Ibid.
78 L. Ferrajoli, Libertà di circolazione e di soggiorno. Per chi?, in M. Bovero (a cura di), Quale libertà. Dizionario minimo
contro i falsi liberali, Laterza, Roma-Bari, 2004, p. 181, rileva, a questo proposito, che: «i nuovi lavoratori
immigrati […], soprattutto se clandestini, non hanno diritti, e sono perciò esposti al massimo sfruttamento. Il
fenomeno non è nuovo. Sempre le diverse generazioni delle classi operaie sono state formate e alimentate da
flussi migratori: dall’emigrazione dalle campagne che fece nascere il primo proletariato industriale in Inghilterra;
da quella italiana e irlandese negli Stati Uniti tra la fine dell’Ottocento e il primo Novecento; dal Sud al Nord
dell’Italia nel nostro secondo dopoguerra. Sempre i nuovi venuti sono stati oggetto di discriminazioni e messi in
concorrenza con il vecchio proletariato. Ma oggi lo sfruttamento e l’oppressione sociale si avvalgono anche delle
disuguaglianze giuridiche che intervengono, nello status civitatis, tra cittadini e stranieri».
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