L’Unione europea e
l’occupazione:
la Strategia Europea per
l’Occupazione (SEO)
Politica dell’occupazione:
• Contenuto: Mercato del
lavoro (creazione di nuovi
posti di lavoro o
mantenimento di quelli
esistenti, formazione)
• Metodo: Misure più di
carattere politico che
giuridico: soft law, più
autorevolezza e
persuasione che
decisione
Politica sociale
• Contenuto: Diritti collettivi
ed individuali dei
lavoratori subordinati
(regolazione dei rapporti
individuali e collettivi di
lavoro)
• Metodo: più misure di
carattere legale che
politico (sp. direttive).
L’approccio comunitario
classico basato sulla hard
law
La politica dell’occupazione in quanto tale non è
presa in considerazione dall’originario
Trattato di Roma
sono pochi i precedenti riferimenti testuali alla
promozione dell’occupazione: vecchio art.123
(ora 162 TFUE) sul Fondo sociale europeo con il
“compito di promuovere all’interno della
Comunità le possibilità di occupazione” oltre alla
mobilità geografica e professionale dei lavoratori
Trattato di Maastricht: art. 2 TUE
la promozione di un “elevato livello
di occupazione” rientra fra gli
obiettivi dell’Unione
Nella nuova norma sugli obiettivi
dell’UE (art. 3 TUE)
il riferimento è alla “piena
occupazione”
Le politiche occupazionali dell’UE:
il contesto in cui nascono
• La disoccupazione diventa in Europa un problema che
impone strategie urgenti
• Fra il 1991 e il 1996 l’economia europea registra i
risultati peggiori dal dopoguerra per quel che concerne
sviluppo e occupazione. Mentre il tasso di occupazione
in Europa crolla dal 62% al 60,5, il tasso corrispondente
negli USA e nel Giappone tocca il record del 75%. Si
registrano forti disparità tra i paesi membri: dal 3% nel
Lussemburgo al 22.1% in Spagna
• Il Consiglio europeo di Essen (1994) delinea, per la
prima volta, le linee di una Strategia Europea per
l’Occupazione (SEO)
Il Trattato di Amsterdam:
• l’inserimento del titolo VIII nel
TCE (artt. 125-130)
• attuale titolo IX TFUE (artt.
145-150)
Qual è la principale novità?
«La Comunità risulta formalmente
legittimata a dispiegare la propria
influenza con riguardo ad un’area, le
politiche dell’occupazione e del mercato
del lavoro, sino ad allora di competenza
esclusiva dei singoli Stati membri»
(Roccella, Treu, 2009)
(art. 147, § 1, TFUE:) “Sono (…) rispettate le competenze degli Stati membri“
benché
gli Stati membri abbiano concordato di considerare la promozione dell’occupazione
una questione di interesse comune (art. 146 TFUE)
Il Trattato di Lisbona
La competenza in materia
occupazionale diventa
competenza “di coordinamento”
(come quella in materia di politica
economica) (art. 5 TFUE)
Il cd. “processo di Lussemburgo”
La Strategia europea per l'occupazione
(SEO) è stata avviata dal Consiglio
straordinario sull'occupazione di
Lussemburgo nel novembre del 1997:
per mettere in atto quanto disposto dal
Trattato di Amsterdam si decise di farne
applicazione immediata nonostante che il
Trattato di Amsterdam non fosse ancora
entrato in vigore
La cd. “strategia di Lisbona” (2000)
Le Conclusioni della Presidenza del Consiglio europeo di
Lisbona del 23/24.3.2000
Aveva fra i suoi obiettivi:
• far diventare l’U.E. «l’economia basata sulla
conoscenza più competitiva e dinamica del mondo,
in grado di realizzare una crescita economica
sostenibile con nuovi e migliori posti di lavoro e una
maggiore coesione sociale»
• tasso di occupazione al 70%
il tasso di occupazione dell’UE, che nel 2008 aveva raggiunto il 66% (dal 62% del
2000) è ora nuovamente sceso ma ciò è dipeso, principalmente, dalla crisi
economico-finanziaria
La “strategia di Lisbona” (2000) a
dieci anni dalla sua adozione
• COM (2010) 2020 del 3.3.2010, che presenta, a
dieci anni di distanza da Lisbona, una nuova
strategia – la cd. “Strategia Europa 2020”
• Il Documento di valutazione della strategia di
Lisbona varato dai servizi della Commissione lo
scorso febbraio [Sec (2010) 114 def.], nel quale
si legge che la strategia di Lisbona ha avuto,
nel complesso, «un’influenza positiva
sull’UE, anche se i suoi principali obiettivi
(tasso di occupazione al 70%…) non
verranno raggiunti»
Orientamenti
integrati per la
crescita e
l’occupazione
Annual progress
report
Piani nazionali di
riforma (PNR)
Raccomandazioni
sulla attuazione
delle politiche per
l’occupazione
Le misure di incentivazione: art.
149
analisi comparative dei modelli e delle soluzioni
praticati nei singoli Stati (social benchmarking);
ricerca ed emulazione delle migliori prassi (best
practices)
«scambi di informazioni e delle migliori prassi»
IMP: le misure di incentivazione «non
comportano l’armonizzazione delle
disposizioni legislative e regolamentari degli stati
membri»
incentivazione e
coordinamento
armonizzazione
Il comitato per l’occupazione
(art. 150)
• composizione
• funzioni:
• Il comitato è incaricato di:
— seguire la situazione dell'occupazione e le
politiche in materia di occupazione negli Stati
membri e nella Comunità,
— (…) formulare pareri su richiesta del Consiglio o
della Commissione o di propria iniziativa, e
contribuire alla preparazione dei lavori del
Consiglio di cui all'articolo 148.
L’EVOLUZIONE DEGLI
ORIENTAMENTI PER
L’OCCUPAZIONE
Gli Orientamenti hanno subito una notevole
evoluzione a partire dal 1997,
sviluppandosi, nell’arco di ormai più di un
decennio, attraverso tre distinte fasi.
La I fase (1998-2002): i cosiddetti
4 pilastri SEO:
• occupabilità: accrescere le capacità di trovare lavoro
attraverso misure di politica attiva e, soprattutto,
attraverso al formazione (iniziale e continua); obiettivi
quantificati (con misure di politica attiva devono essere
raggiunti almeno il 20% dei disoccupati)
• imprenditorialità: sviluppare lo spirito imprenditoriale ed il
lavoro autonomo;
• adattabilità: favorire l'adeguamento ai mutamenti del
mercato del lavoro; significato controverso:
deregolazione o flexicurity?
• pari opportunità: rafforzare le politiche di uguaglianza
delle opportunità per tutti.
All’interno di questi 4 pilastri si sviluppavano 22 linee- guida
La II fase (2003-2004)
Nel 2003 (Orientamenti per l’occupazione del 2003
(adottati con decisione del Consiglio n. 2003/578/CE/22
luglio 2003 e successivamente riproposti nel 2004), in
seguito al bilancio dei suoi primi cinque anni (v.COM
416/2002 Bilancio di cinque anni della strategia europea
per l’occupazione ), e alla Comunicazione della
Commissione sul Futuro della strategia europea per
l’occupazione (v. COM 6/2003), la SEO è stata
riformata e in sostituzione dei quattro pilastri iniziali sono
stati individuati tre nuovi grandi obiettivi strategici e
dieci priorità di azione
• raggiungere la piena occupazione;
• migliorare la qualità e la produttività del lavoro;
• rinforzare la coesione e l'inclusione sociale.
scompaiono i “pilastri”
La III fase (2005-2010)
• Un'ulteriore revisione (e semplificazione delle lineeguida) è stata compiuta nel 2005, nel contesto del
rilancio della Strategia di Lisbona (COM 24/2005). Si è
stabilito, fra l'altro, che le Guidelines vengano presentate
congiuntamente a quelle economiche (cdd. linee guida
integrate)
• Ciò è stato messo in pratica con le Guidelines integrate
per la crescita e l'occupazione 2005/2008. Constano
di: 1) una raccomandazione del Consiglio contenente
gli indirizzi di massima per le politiche economiche (ex art.
121 TFUE - Titolo “Politica economica e monetaria”); 2) una
decisione del Consiglio contenente gli Orientamenti
per le politiche a favore dell’occupazione
Diversamente da quanto è accaduto nella prima fase, nella
quale i parametri contenuti negli Orientamenti erano più
“stringenti” e, come tali, vincolanti per gli Stati membri,
gli Orientamenti delle ultime due fasi – e soprattutto
quelli assunti nella cd. “fase Barroso” – non contengono
“obiettivi quantificati” paragonabili a quelli compresi nel
“pilastro” della occupabilità della prima fase.
In generale, si è assistito ad una progressiva riduzione
quantitativa e ad una semplificazione delle lineeguida, anche per effetto dell’invito rivolto, in tal senso,
dalla Commissione nelle due Comunicazioni, dei
correttivi proposti dal Consiglio europeo di Barcellona del
2002 e dal Summit di Bruxelles del 2005.
Per effetto di tale evoluzione, le attuali linee-guida
integrate sono state ridotte ad otto rispetto alle
ventidue dell’inizio (1999) e alle tredici del periodo
intermedio (2003-2004).
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Or. 17: Attuare strategie volte alla piena occupazione, a migliorare la qualità e la
produttività sul posto di lavoro e a potenziare la coesione sociale e territoriale.
Or. 18: Promuovere un approccio al lavoro basato sul ciclo di vita.
Or. 19: Creare mercati del lavoro inclusivi e rendere il lavoro più attraente e proficuo
per quanti sono alla ricerca di impiego e per le persone meno favorite e inattive.
Or. 20: Migliorare la risposta alle esigenze del mercato del lavoro.
Or. 21: Favorire al tempo stesso flessibilità e sicurezza occupazionale e ridurre la
segmentazione del mercato del lavoro, tenendo debito conto del ruolo delle parti
sociali.
Or. 22: Garantire un’evoluzione del costo del lavoro e meccanismi per la
determinazione dei salari favorevoli all’occupazione.
Or. 23: Potenziare e migliorare gli investimenti in capitale umano.
Or. 24: Adattare i sistemi di istruzione e formazione ai nuovi requisiti in termini di
competenze.
SEO e Metodo Aperto di
Coordinamento (MAC)
Il coordinamento aperto è un metodo di lavoro, definito a
livello comunitario, per rafforzare la cooperazione,
diffondere le buone pratiche e conseguire una maggiore
convergenza verso le finalità principali dell'Unione.
New Governance - Libro Bianco sulla Governance della
Commissione (2001): esprime, comunque, una
preferenza per il “metodo comunitario classico”
il coordinamento per obiettivi: alternativa alla
armonizzazione e al metodo comunitario classico
Metodo Aperto di
Coordinamento (MAC)
Diversi tipi di MAC: il Consiglio Europeo di Lisbona
(2000) ha varato il MAC inclusione sociale
Sul versante del diritto primario dell’Unione, a partire dal
Trattato di Nizza, si è operata una valorizzazione delle
misure di “coordinamento” a scapito di quelle di
“armonizzazione”: nuove versioni degli artt. 13 e 137
TCE ed introduzione delle lett. j) e k) (previsione del
metodo del coordinamento nei settori dell’esclusione e
della protezione sociale).
Anche nelle materie sociali in cui è possibile l’adozione di
direttive (per es. condizioni di lavoro, misure di
protezione contro i licenziamenti) è sempre possibile
adottare misure di “coordinamento”, alle quali l’art. 153
TFUE fa riferimento prioritario nella lett. a del par. 2.
Il MAC: unica alternativa di
regolazione o “deriva regolativa”?
A seguito dell’allargamento dell’U.E. l’applicazione
del metodo comunitario classico risulta sempre
più difficoltosa – Il MAC rappresenta una tecnica
di regolazione che consente una qualche azione
di coordinamento sovranazionale laddove essa
sarebbe, altrimenti, del tutto preclusa
Ma, per gli scettici si tratta di una vera e propria
“deriva regolativa”, una sorta di “fuga” dagli
impegni vincolanti dovuta all’abbandono del
metodo della integrazione attraverso il diritto
Di fatto, la SEO e il MAC hanno prodotto, sin dall’inizio,
significativi effetti di convergenza delle politiche dell’occupazione nazionali
PROBLEMA
gli atti adottati all’interno del MAC (ed in
particolare, gli orientamenti) sono diritto
comunitario?
la loro attuazione da parte dei singoli Stati
costituisce attuazione del diritto comunitario?
In ogni caso, l’effetto dell’azione di indirizzo e di
coordinamento esercitata dal Consiglio, su
impulso della Commissione, è quello di vincolare
gli Stati ad un esercizio delle loro competenze, in
materia occupazionale, conforme alla “cornice
comune” fornita dalla Comunità
La giustiziabilità degli atti inerenti la
SEO
Ѐ possibile che la CGCE eserciti un controllo di
legittimità sulle misure di attuazione degli
Orientamenti approntate in ambito nazionale?
è possibile esperire ricorso per infrazione (ex artt.
226-228 TCE) nel caso di totale omissione
dell’attuazione delle linee-guida o nella ipotesi di
loro difettosa implementazione?
cfr. pure l’ex art. 10 TCE
Lettura:
Ravelli F., Il coordinamento delle politiche
comunitarie per l’occupazione e i suoi
strumenti, Dir.lav.merc., 2006, p. 67