Maurizio Zenezini1
(settembre 2005)
L’inconsistenza (e le conseguenze negative) della politica europea dell’occupazione
Sintesi
Quando parliamo della politica europea per l’occupazione abbiamo in mente uno “spazio” favorevole alla
convergenza verso condizioni di alta e civile partecipazione al mercato del lavoro, elevata tutela della
disoccupazione, identiche affermazioni dei diritti sindacali. L’esperienza storica mostra che la dimensione
europea, pur nella diversità delle realtà nazionali, ha potuto incoraggiare questi orientamenti onde, non senza
ragione e sia pure con una certa inclinazione retorica, si è potuto parlare di “modello sociale europeo”. La
Strategia Europea per l’Occupazione (SEO), avviata nel 1997 nel quadro del “processo di Lussemburgo”,
sembrò rappresentare un passo in questa direzione, mentre l’inclusione del capitolo “occupazione” nel
Trattato di Amsterdam sembrò accogliere le preoccupazioni di coloro, in particolare le organizzazioni del
mondo del lavoro, che temevano la deriva della costruzione europea verso la stabilità monetaria e
macroeconomica a danno della politica sociale. La “strategia di Lisbona”, enfaticamente lanciata nel 2000
come un progetto ambizioso per padroneggiare la crescita economica e stimolare l’occupazione, fu anche
una reazione simbolica dei capi di governo che desideravano mostrare un impegno per le questioni
occupazionali e sociali, tentando di contrastare l’apparente ruolo egemonico dei banchieri centrali e dei
ministri delle finanze.
Oggi sappiamo che una politica occupazionale dell’Unione Europea non c’è. La SEO ha certo favorito la
convergenza “cognitiva” sui temi del lavoro e dell’occupazione, comprende “indirizzi”, “linee guida” e
“raccomandazioni”, ma questo non è valso e non vale a produrre un trattamento unitario e coordinato alla
scala europea dei problemi del lavoro.
Quando il dibattito ufficiale europeo s’interroga sul ritardo di crescita accumulato dall’Europa negli ultimi
cinque anni, sui limiti “normativi” della SEO e sul sostanziale fallimento della “strategia di Lisbona”, esso
per lo più vede nella debolezza della governance europea le cause di questi insoddisfacenti sviluppi, mentre
si sprecano gli inviti a proseguire senza indugi nella strategia di “riforma” dei mercati del lavoro.
I limiti più seri della SEO sono invece i seguenti.
In primo luogo, lo squilibrio esistente tra il grado di coordinamento delle politiche monetarie e del mercato
interno e il coordinamento delle politiche occupazionali e sociali. Il coordinamento di queste ultime è
affidato a procedure di confronto reciproco e di apprendimento tra stati membri che se da un lato hanno
aumentato il grado di omogeneità nel “discorso” europeo sui temi dell’occupazione, dall’altro sono troppo
deboli per poter restituire risultati di rilievo, soprattutto nell’adozione di quelle “best practices” più esigenti
di risorse e di tutele per il lavoro. Di fatto, la “strategia di Lisbona” è diventata un contenitore vuoto in cui i
singoli stati membri possono mettere quello che credono e le parti sociali possono interpretare in modi
contrastanti. Già nel vertice di Lisbona, del resto, la coppia Blair-D’Alema insisteva su un approccio
“anglosassone” alle politiche del lavoro, mentre il francese Jospin si dichiarava favorevole alle “35 ore”.
In secondo luogo, il coordinamento delle politiche occupazionali trova ostacoli formidabili sia nelle
diversità, anche istituzionali, dei mercati del lavoro degli stati membri, sia nelle difficoltà di combinare una
politica “centralizzata” del lavoro con i requisiti di una unione monetaria.
In terzo luogo, il processo di creazione del mercato interno e della moneta unica ha nei fatti determinato una
distorsione verso orientamenti “offertisti” nelle politiche del lavoro e dell’occupazione. Se il “piano Delors”
(Commissione Europea, 1993) intendeva ancora integrare le politiche occupazionali in un quadro teorico di
prudente keynesismo (l’accento sugli investimenti pubblici, soprattutto in infrastrutture), già il Consiglio
Europeo di Essen del 1994 puntava all’obiettivo di aumentare l’intensità occupazionale della crescita
insistendo sulla compressione dei costi del lavoro e sulla mobilizzazione dell’offerta di lavoro. Ne è derivata
una tendenza a porre in secondo piano il ruolo delle politiche macroeconomiche a sostegno della politica del
lavoro, accentuando per contro il rilievo assegnato alle politiche di flessibilità della manodopera e del costo
del lavoro.
1
1. La politica economica europea: il posto delle politiche dell’occupazione
Una politica comunitaria dell’occupazione è virtualmente impossibile nell’attuale palinsesto della
politica economica europea.
Questo si compone di tre elementi – politica monetaria, politica fiscale e politiche dell’offerta (in
cui rientrano le politiche del lavoro e le politiche strutturali). La politica monetaria ha il compito di
controllare effetti – in particolare urti simmetrici - che si manifestano alla scala del sistema europeo
e dispone del più alto livello di coordinamento, trattandosi di politica delegata ad un organismo
indipendente quale è la Banca Centrale Europea. Le politiche fiscali e le politiche dell’offerta
mantengono dosi variabili di autonomia nazionale poiché ci si aspetta che esse affrontino
accadimenti specifici negli stati membri, ed in particolare gli effetti di shock asimmetrici, ma il
coordinamento delle politiche fiscali è, o dovrebbe essere assicurato, dai dispositivi di hard law
impliciti nel Patto di Stabilità e Sviluppo. E’ più morbido del coordinamento della politica
monetaria, in quanto dipendente, tra l’altro, dalle risoluzioni del Consiglio Europeo. Le politiche
dell’offerta, ed in particolare le politiche dell’occupazione, si realizzano in una cornice di direttive
a maglie larghe con strumenti di soft law, quali, ad esempio, la SEO e il Metodo Aperto di
Coordinamento (MAC), introdotto nell’agenda europea dal Consiglio di Lisbona del marzo 2000
(cfr. Rapporto Kok, 2004, p. 9). Il MAC, in buona sostanza, è un processo di interscambio e di
comunicazione tra organi comunitari e stati membri basato sulla comparazione dei comportamenti
nazionali in relazione alle linee guida e agli obiettivi fissati dagli organi comunitari (Consiglio e
Commissione) e sulla diffusione, il confronto e l’apprendimento delle best practices – anche
mediante la produzione di strumenti (indicatori, benchmark etc.) con cui sostenere e implementare
il monitoraggio e la valutazione del progresso e dei ritardi nei singoli stati membri. In questo
contesto, le politiche del lavoro restano sostanzialmente affidate alla responsabilità degli stati
membri e presentano quindi un grado di unitarietà molto modesto alla scala europea, sia perché le
linee guida della SEO non hanno carattere di obbligatorietà, sia a causa del debole impulso
impresso dai dispositivi di blando coordinamento impliciti nel MAC, per lo più affidato alla
pressione reciproca degli stati membri sollecitata dalle azioni di sorveglianza e dalle
raccomandazione della Commissione e di fatto privo di forza esecutiva.
Questa configurazione della politica economica europea ha nel tempo inevitabilmente finito per
imporre una gerarchia all’agenda europea in cui le politiche del lavoro e dell’occupazione hanno
una posizione secondaria rispetto alle politiche macroeconomiche. I mercati del lavoro devono
adattarsi all’impianto sostanzialmente rigido delle politiche macroeconomiche e alla “robustezza”
della politica economica – stabilità dei prezzi e vincoli del bilancio pubblico – devono
corrispondere la moderazione salariale e la flessibilità del lavoro. Nel suo primo rapporto annuale,
la Banca Centrale Europea aveva del resto affermato di ritenere impossibile l’uso della politica
monetaria per stimolare la domanda aggregata e la crescita, aggiungendo che ogni tentativo in tale
direzione avrebbe minacciato la stabilità dei prezzi e avrebbe avuto solamente effetti
controproducenti nel lungo periodo (BCE, 1999, pp. 30 sgg.). In seguito, la BCE ha più volte
presentato questo orientamento come un ferreo imperativo per le riforme dei mercati del lavoro che
dovrebbero essere disegnate in modo da aumentare il grado di adattamento dei lavoratori
all’evoluzione delle condizioni macroeconomiche (BCE, 2003, p. 50; BCE, 2005, p. 55).
Tra questi orientamenti e le enunciazioni sul cosiddetto “modello sociale europeo” vi è un evidente
contrasto, sul quale è stata più volte richiamata l’attenzione, anche nelle sedi istituzionali europee.
In diverse occasioni il Parlamento Europeo ha sostenuto la necessità di riequilibrare il
coordinamento delle politiche macroeconomiche e delle politiche dell’occupazione per evitare che a
queste ultime venga assegnato solamente un ruolo residuale (ad es., Parlamento Europeo, 2003). In
una direzione analoga, un recente documento della Confederazione dei Sindacati Europei afferma
che il ruolo subordinato delle politiche dell’occupazione riflette la prevalenza degli orientamenti
monetaristi nel disegno della politica macroeconomica europea (ETUC, 2005, p. 42; anche ETUC,
2004, pp. 47 sgg.). Per superare questo stato di cose, tanto il Parlamento europeo, quanto i Sindacati
2
europei hanno insistito sull’opportunità di coordinare alla scala europea anche le politiche del
lavoro e dell’occupazione e queste ultime, orizzontalmente, con le politiche macroeconomiche
(Parlamento Europeo, 2003).
2. Le deboli prospettive di una politica dell’occupazione europea
Questi rilievi e gli orientamenti verso una più decisa centralizzazione delle politiche occupazionali
sono tuttavia destinati ad infrangersi contro l’architettura della politica economica europea.
Quest’ultima ammette un elevato grado di centralizzazione nell’area del Mercato Unico e nella
politica monetaria, sulla base del presupposto che, in tali contesti, l’azione dei policy makers nei
singoli stati membri generi delle esternalità (in conseguenza, ad esempio, di aiuti di stato o di
svalutazioni competitive) attraverso le quali governi “inefficienti” potrebbero danneggiare governi
“virtuosi”.
Per quanto riguarda invece le politiche del lavoro e dell’occupazione, le giustificazioni, o le
possibilità, della centralizzazione appaiono molto più deboli. Secondo un punto di vista piuttosto
comune nel dibattito di politica economica, la centralizzazione delle politiche dell’occupazione e
del lavoro va sconsigliata per almeno due ragioni. In primo luogo, si argomenta che le regole della
democrazia rappresentativa impongano di attribuire le politiche del lavoro e dell’occupazione alle
responsabilità politiche dei singoli governi. In secondo luogo, si argomenta che le politiche del
lavoro e dell’occupazione attuate nei singoli stati non comportino esternalità, e in ogni caso non in
modo così ovvio come per le politiche commerciali e monetarie. Questo contribuisce a spiegare
perché in alcune aree di intervento la centralizzazione sia assicurata da dispositivi di hard law (si
pensi alla politica della concorrenza), mentre in altre aree, in particolare quella dell’occupazione e
del lavoro, il coordinamento sia affidato a meccanismi molto più morbidi, come il MAC.
Nessuna delle due ragioni contro la centralizzazione delle politiche dell’occupazione è veramente
convincente.
Non vi è infatti nessun buon motivo perché la sovranità debba essere ceduta nella gestione della
politica monetaria o nella politica di bilancio, e invece mantenuta nella politica del lavoro, anche
perché i vincoli macroeconomici tendono poi a restringere le opzioni effettivamente disponibili per
le politiche dell’occupazione.
D’altra parte, è evidente che anche le politiche dell’offerta condotte nei singoli stati membri, così
come le politiche di domanda, possono comportare esternalità. Si pensi al caso di due paesi integrati
in un’area monetaria e alla riduzione dei salari progettata in uno dei due per aumentare
l’occupazione: se tale politica incassa gli effetti sperati, essa quasi certamente deprimerà, a parità di
altre condizioni, la domanda di lavoro nell’altro paese.
In realtà, le ragioni che spiegano la configurazione della politica economica europea riflettono
circostanze storiche e scelte politiche, piuttosto che argomenti teoricamente incerti come le
esternalità o argomenti importanti, ma discutibili, come la difesa della sovranità dei singoli stati
membri sulle politiche dell’offerta.2
In primo luogo, per quanto riguarda le circostanze storiche, sappiamo di che si tratta: la costruzione
dei congegni di governance della politica economica europea comincia – con il trattato di
Maastricht - dal mercato unico e dalla moneta unica, definisce poi – con il Patto di Stabilità e
Sviluppo - una cornice comunitaria per le politiche fiscali e, alla fine, si accorge dell’occupazione.
Dapprima affronta la questione occupazionale con la debole proposta della SEO – con la quale si
vuole contrastare la disoccupazione soprattutto incoraggiando l’”adattabilità” della forza lavoro - e
poi con la più enfatica “strategia di Lisbona”. Gli obiettivi di Lisbona erano davvero ambiziosi: fare
dell’Europa, entro il 2010, ”l’economia basata sulla conoscenza più competitiva e dinamica del
mondo”: insomma, posti di lavoro più numerosi, migliori e ad elevata produttività, alta qualità della
vita in un quadro di coesione sociale, rispetto dell’ambiente e crescita sostenuta, tutto nella cornice
un po’ glamour della “società dell’informazione e della comunicazione” (l’infatuazione per la New
Economy era ancora là) (Gruppo Kok, 2004). Alla luce delle vicende dell’economia europea degli
3
ultimi cinque anni, la “strategia di Lisbona” – oggi sostanzialmente fallita (ci torneremo più sotto) si conferma in larga misura come una mossa ideologica senza vero mordente, un pretesto per
ripetere slogan.
In secondo luogo, il coordinamento “forte” delle politiche del lavoro e delle politiche
macroeconomiche è impossibile non solo perché la Banca Centrale “resta fuori dell’equazione” a
causa del suo obbligo costituzionale all’indipendenza, ma soprattutto perché, avendo un solo
strumento, la politica della Banca Centrale non può badare alle diverse realtà nazionali. In questo
contesto, la diversità dei tassi di disoccupazione nei singoli paesi potrebbe essere affrontata con una
politica fiscale centralizzata avente (anche) carattere (re)distributivo: una prospettiva
semplicemente irrealistica data la debolezza (e le risorse) della governance europea. (Del resto, è
lecito dubitare che abbiano avuto effetti di rilievo le stesse politiche strutturali dell’Unione Europea
disegnate esplicitamente allo scopo di affrontare i divari regionali).3 Si deve anche rammentare che
i rappresentanti delle organizzazioni imprenditoriali, dopo l’iniziale freddezza verso la SEO, hanno
pienamente accolto gli orientamenti della “strategia di Lisbona” sempre insistendo però sulla
necessità di mantenere solo un debole coordinamento delle politiche dell’occupazione a livello
europeo (Buchs, 2004).
In terzo luogo, una politica occupazionale europea richiederebbe, tra le altre cose, un
coordinamento delle politiche sindacali e salariali (un’opzione desiderabile dal punto dei vista dei
sindacati in un contesto di crescente integrazione dei mercati dei prodotti e dei capitali). Questo
passo – a parte alcune iniziali esperienze di ancora fiacco coordinamento e una maggiore visibilità
della Federazione Sindacale Europea (ETUC, 2004, 2005) - è nel medio termine virtualmente
impossibile: per la debole (e indebolita) azione sindacale, (nell’UE-15 il tasso di sindacalizzazione
non superava il 27 per cento nel 2001, contro il 32,8 per cento di dieci anni prima), per la
persistente competitività (esso stesso segnale di debolezza) tra le diverse organizzazioni sindacali
nei singoli stati (piuttosto accentuata in alcuni di essi)(Commissione Europea, 2004b), per le
diversità di tradizioni sindacali e per il limitato coinvolgimento dei sindacati nelle fasi di
implementazione della SEO (ETUC, 2005), che in molti casi non è andato oltre la mera
partecipazione formale.
In quarto luogo, il rafforzamento del mercato unico e gli orientamenti verso la deregolamentazione
dei mercati dei beni, sono fattori autonomi che nell’attuale contesto europeo tendono ad indebolire
l’azione sindacale, sottraendo loro margini per la redistribuzione dai profitti ai salari (Jackman,
2001; Blanchard, 2004). L’allargamento a 25 dell’Unione Europea, aumentando il grado di
eterogeneità tanto delle economie degli stati membri, quanto delle strutture sindacali, ha reso il
coordinamento sindacale ancora più improbabile.4
Vero è che la centralizzazione dell’azione sindacale a livello europeo, nonostante gli slogan sul
“dialogo sociale”, è di fatto scoraggiata proprio sul terreno salariale, in quanto potenzialmente in
conflitto con la filosofia neomonetarista implicita nel Patto di Stabilità e Sviluppo (Arestis et al,
2001) e con i requisiti di un’unione monetaria che impone alle singole economie di fronteggiare
shock negativi mediante aggiustamenti dei salari e dei mercati del lavoro.5 In questo senso, molto
esplicito è un recente rapporto di lavoro della Commissione Europea che invita gli stati membri ad
adottare politiche salariali diversificate e quanto più possibile “decentralizzate” (tra regioni, settori,
imprese, qualifiche), proprio per “assorbire” l’impatto differenziale della politica monetaria nei
diversi stati membri (Commissione Europea, 2005a, 2005b, p. 24).
3. Le tappe e i risultati della Strategia Europea per l’Occupazione: 1997-2004
La “strategia di Lussemburgo” si basava su quattro “pilastri”- adattabilità, imprenditorialità, parità
di genere, inclusione sociale – declinati in numerose “linee guida” (per una descrizione sintetica:
Ciccarone e Marchetti, 2004). Adottata nel 1997 con l’obiettivo principale di combattere la
disoccupazione, cinque anni dopo i suoi risultati sono stati valutati dalla Commissione Europea
4
(Commissione Europea, 2002a, b), ma già nel 2003 il Consiglio Europeo modificava la struttura
della SEO, riducendo drasticamente il numero delle “linee guida” e rinunciando a inquadrarle nei
“pilastri” (Consiglio Europeo, 2003). La “strategia di Lisbona” - che dal 2000 costituisce la nuova
cornice delle politiche dell’offerta dell’Unione Europea - sposta la priorità dalla riduzione della
disoccupazione all’aumento dell’occupazione, non solo tracciando linee guida, ma impegnandosi in
obiettivi quantitativi, fissati in una lista molto ampia di indicatori (dal mercato del lavoro
all’ambiente, dalle imprese ai divari sociali); al momento del suo lancio, immaginava una crescita
del 3 per cento all’anno nel decennio e indicava per il 2010 l’obiettivo del tasso di occupazione
aggregato del 70 per cento, del tasso di occupazione femminile del 60 per cento e del 50 per cento il
tasso di occupazione dei lavoratori più anziani.
“Imprenditorialità” e “adattabilità”
Lasciando stare le politiche per la parità di genere e la coesione sociale, che restano ovviamente
importanti enunciazioni di principio - nonostante gli abusi retorici che nascondono progressi nel
migliore dei casi molto deboli - sono i primi due pilastri che contano.
Il pilastro “imprenditorialità” concerne per lo più il tema delle procedure amministrative e dei costi
nella creazione di impresa. Qui, possiamo solo rammentare che un rapporto del Comitato per
l’Occupazione presso la Commissione Europea (Commissione Europea, 2002c) riferiva che (nel
2001) non più del 10 per cento delle piccole e medie imprese nell’UE-15 considerava gli oneri
amministrativi come un ostacolo maggiore, ma un terzo di questi oneri riguardava poi le condizioni
sanitarie e della sicurezza.6 E’ difficile immaginare che vi sia qui altro che un problema di secondo
ordine, nonostante la ripetitività con cui esso viene proposto nei documenti europei (mentre è ben
noto che la sollecitazione “artificiale” di alti tassi di creazione d’impresa e di lavoro autonomo
tende a sedimentare fenomeni di elevata turbolenza del mercato del lavoro: Taylor, 2002). Del
resto, in sede di valutazione dei primi cinque anni della SEO (Commissione Europea, 2002b), il
tema dell’imprenditorialità non ottenne che poche enunciazioni generiche. Inoltre, nonostante le
numerose misure riferibili al “pilastro imprenditorialità”, enunciate nei Piani d’Azione Nazionali
degli stati membri nel primo quinquennio della SEO, il rapporto concludeva che tali misure non
erano state soggette a valutazioni d’impatto. A ben vedere, se si esclude questo aspetto, il
riferimento alla “imprenditorialità” nei documenti comunitari nella maggior parte dei casi non è
molto di più di un appello - che si piega talvolta alla perorazione ideologica - a favore dello “spirito
imprenditoriale”, del lavoro autonomo e delle necessità di creare “un contesto favorevole agli
imprenditori” (Rapporto Kok, 2004, p. 31).7
Il pilastro centrale è dunque quello dell’“adattabilità”, e se non si tratta solamente di un concetto
vago, esso ha nel tempo progressivamente inteso significare che le politiche per l'occupazione
dovrebbero puntare soprattutto all’adeguamento dell'offerta di lavoro ai mercati e ai fabbisogni
delle imprese, attraverso la "flessibilità" dei contratti e delle prestazioni lavorative e attraverso la
formazione per aumentare il grado di "occupabilità" delle persone. Anche quando si sottolinea
l’importanza della qualità del lavoro, l’accento nei documenti ufficiali è il più delle volte posto
sulla qualità del lavoro come strumento per la produttività e la competitività, piuttosto che come
una prerogativa dei lavoratori (Consiglio Europeo, 2003). Qui c’è solo da rammentare che al
momento della sua attivazione, la SEO accettava integralmente l’idea che gli obiettivi occupazionali
possano e debbano essere perseguiti agendo sulla mobilizzazione dell’offerta di lavoro. 8
I risultati della SEO e la “strategia di Lisbona”
La Commissione Europea valutò molto positivamente la prima fase della SEO, sottolineando che tra
il 1997 e il 2001 nella UE-15 si crearono quasi undici milioni di posti di lavoro e la disoccupazione
diminuì di oltre quattro milioni di unità. Le valutazioni da parte dei singoli stati membri furono
invece molto più prudenti e in generale non attribuirono che un ruolo piuttosto limitato alla SEO
5
nei profili osservati dei mercati del lavoro nazionali.9 In effetti, misurati in una prospettiva di più
lungo periodo, e alla luce dell’esperienza degli ultimi anni, i risultati della SEO sono tutto tranne
che brillanti.
i)
Il quinquennio 1997-2001 fu un periodo relativamente fortunato di forte crescita del reddito
(il migliore in Europa dagli anni ottanta), dopo la crescita molto lenta del periodo 1992-1996
caratterizzata da una ingente distruzione di posti di lavoro (oltre quattro milioni e mezzo tra il 1991
e il 1994 nell’UE-15: Commissione Europea, 2003a, p. 209). Di fatto, più di un terzo dell’aumento
dell’occupazione tra il 1997 e il 2002 rappresenta un recupero delle perdite precedenti. Del resto, se
è vero che la sola area Euro poté creare più di 10 milioni di posti di lavoro nel primo quinquennio
della SEO, è anche vero che era riuscita a crearne quasi 13 nel quadriennio 1988-1992 (ed erano, in
media, posti di lavoro migliori e meglio pagati).
ii)
Il tasso di occupazione maschile nella UE-15 era nel 2002 allo stesso livello del 1992. E’
solo il tasso di occupazione femminile che aumenta durante il primo quinquennio della SEO (e di
quasi 6 punti tra il 1992 e il 2002 nell’Ue-15).
iii)
In sede di valutazione della SEO, la Commissione presentò le esperienze dei tre paesi
nordici, Danimarca, Svezia e Finlandia, e dell’Olanda, come casi di successo dell’’applicazione
della politica dell’”occupabilità” (Commissione Europea, 2002b, p. 12). Ora, qualunque sia il
significato di tale nozione, resta il fatto che l’accento sull”occupabilità” non ha impedito il crollo
del tasso di occupazione in Finlandia e Svezia (che ha coinvolto anche l’occupazione femminile) rispettivamente sette punti e dieci punti in meno tra il 1990 e il 2004 (OECD, 2005a).
iv)
Nel primo quinquennio della SEO la qualità del lavoro percepita dai lavoratori peggiora in
dieci paesi su 15, ma solo in Danimarca e Finlandia si rileva un miglioramento apprezzabile (Gallie
e Paugam, 2002).
v)
Negli ultimi quattro o cinque anni il tasso di occupazione dei lavoratori più anziani (55-64
anni) è aumentato nella media UE-15. E’ un buon risultato, ma si tratta di un fenomeno
relativamente recente comune a tutti i paesi OCSE (OECD, 2005a): semplicemente, le persone restano
più a lungo nel mercato del lavoro, in gran parte come conseguenza dell’aumento dei tassi di
scolarizzazione, dell’aumento dell’occupazione nei servizi e del part-time.
vi)
Se le politiche del lavoro funzionano non solo a prescindere dalle condizioni di domanda,
ma in sostituzione delle politiche di domanda (ad es. BCE, 2003, p. 45), allora il periodo di bassa
crescita dopo il 2001 avrebbe dovuto rappresentare il miglior banco di prova per una strategia che
insiste sulla mobilizzazione dell’offerta di lavoro quale condizione per l’aumento dell’occupazione.
Invece, negli ultimi cinque anni la crescita dell’occupazione è decisamente rallentata. Tra il 2000 e
il 2004 il tasso di occupazione aggregato nell’UE-15 aumenta solo di 1,3 punti (un terzo
dell’incremento del periodo 1997-2001), ma diminuisce quello maschile (sia pure di poco): nel 2004
in dieci paesi su 15 il tasso di occupazione maschile era diminuito rispetto al 2000. Solo in tre paesi,
Italia, Spagna e Grecia, si registrano aumenti di rilievo dei tassi di occupazione maschili, sebbene in
due, Italia e Grecia, si tratti di un recupero rispetto alla contrazione subita dopo il 1993 (in entrambi
i paesi i tassi di occupazione maschili nel 2003 erano sostanzialmente invariati rispetto a dieci anni
prima). Vero è , peraltro, che se la Spagna è il paese dell’UE-15 che ha registrato, tra il 1996 e il
2004, il più alto incremento nel tasso di occupazione, il dibattito interno spagnolo tende ad
attribuire questo risultato alla crescita economica e non alle politiche del lavoro (El Pais, 2005).10
Quanto alla Grecia, il balzo nel tasso di occupazione dopo il 2000-2001 è in larga misura una
conseguenza degli impulsi di spesa pubblica associati alle Olimpiadi (OECD, 2005b).
vii)
I tassi di occupazione femminili aumentano per l’intero periodo 1996-2004, ma erano
aumentati comunque più in fretta prima del 2000. Di nuovo, sono Italia e Spagna che recentemente
hanno registrato i migliori avanzamenti (5,6 punti in più per l’Italia tra il 2000 e il 2004, 7 punti per
la Spagna).
viii) Il tasso di disoccupazione nell’UE-15 ha ripreso ad aumentare dopo il 2001. Solamente
quattro paesi su 15 (Italia, Grecia, Finlandia e Regno Unito) hanno registrato una riduzione nei tassi
di disoccupazione maschili tra il 2000 e il 2004.
6
ix)
Dopo il suo pirotecnico lancio nel 2000, l’andamento dell’economia europea nell’ultimo
quadriennio dice che la “strategia di Lisbona” è virtualmente fallita. Nessun importante obiettivo
occupazionale intermedio (al 2005) è stato raggiunto, e si dubita di raggiungerli per il 2010.11 Basti
solamente rammentare che per realizzare l’obiettivo di Lisbona per i lavoratori di età 55-64 anni
occorrerebbe creare almeno 900 mila posti di lavoro all’anno, quando nel periodo 1997-2002 se ne
sono creati 250 mila (Commissione Europea, 2003a, p. 178). La crescita del PIL nel periodo 20012005 non è arrivata nemmeno alla metà dell’obiettivo allora fissato, la crescita della produttività,
dopo essere rallentata già nella prima fase della SEO, è diminuita ancora, sia in termini pro capite,
sia, recentemente, anche in termini orari.
Per farla breve. Se vi sono stati progressi nei tassi di occupazione e di disoccupazione nell’UE-15,
questi si sono manifestati per lo più prima del 2000-2001, ovvero prima che la SEO potesse
manifestare appieno i suoi effetti, prima dell’avvio della “Strategia di Lisbona” e in un contesto di
crescita sostenuta; sono diventati molto più opachi in seguito, quando il rallentamento
dell’economia avrebbe dovuto mettere alla prova gli impulsi autonomi promessi dalle riforme del
mercato del lavoro; in ogni caso, sono soprattutto i tassi di attività femminili che mostrano
avanzamenti consolidati, ma si tratta di una accertata tendenza di lungo periodo (OECD, 2005a):
quali che siano i fattori sottostanti, è improbabile che la SEO abbia fatto molta differenza.
4. Perché la strategia di Lisbona non sta funzionando?
Nel 2004 la Commissione Europea crea un gruppo di lavoro per valutare lo stato di avanzamento
della “strategia di Lisbona”. Il gruppo, presieduto dall’ex primo ministro olandese Wim Kok,
produce un rapporto che naturalmente reitera gli obiettivi di Lisbona, invita gli stati membri a darsi
di fare in modo più vigoroso sulla strada delle riforme, auspica l’equilibrio tra dinamismo
competitivo e “modello sociale europeo”, ma deve prendere atto che nella prima metà del percorso
l’economia europea è andata molto male e poco è stato fatto nella direzione dei maggiori obiettivi
(Gruppo Kok, 2004). All’inizio del 2005, la Commissione Europea ha preso atto di questo
rinunciando a presentare come priorità tanto la data del 2010, quanto gli obiettivi riguardanti i tassi
di occupazione (Commissione Europea, 2005e).
In effetti, la “strategia di Lisbona” è diventata un arnese barocco per il numero e la diversa qualità
degli obiettivi, la pluralità di orientamenti e di indicazioni spesso in conflitto reciproco, la
produzione di carta, la mancanza di trasparenza e la frammentazione delle iniziative, la ripetitività
delle enunciazioni: il “pacchetto di riforme” comprende 28 obiettivi principali, 120 sotto-obiettivi,
117 indicatori, e una procedura di rendicontazione da parte dei singoli stati membri che include non
meno di 300 rapporti annuali (che naturalmente nessuno legge). Ecco allora che, nello stesso
momento in cui cresce il fastidio per il deragliamento della governance europea, si moltiplicano i
pronunciamenti a favore di un approccio più realistico, di priorità meglio definite, di procedure più
snelle e coese.12
Sebbene questi rilievi siano appropriati, gli orientamenti delle politiche occupazionali impliciti nella
“strategia di Lisbona” presentano limiti ben più profondi: deboli fondamenti teorici, fragilità di
metodo, contraccolpi negativi.
I deboli fondamenti del riformismo
La politica occupazionale europea, i cui fondamenti sono stati fissati nel 1997 all’avvio della SEO e
poi accentuati dalla “Strategia di Lisbona”, nasce dalla convinzione che la crescita economica
dipenda dalla crescita dell’occupazione, che questa esiga la mobilizzazione dell’offerta di lavoro
che, da ultimo, si può e si deve realizzare soprattutto con le “riforme” dei mercati del lavoro. Gli
7
ingredienti maggiori di questo riformismo – a parte i ripetitivi appelli all’investimento in capitale
umano e il bavardage sull’innovazione - sono noti: riduzione delle tasse, snellimento dei sistemi di
protezione dell’occupazione, moltiplicazione dei contratti e delle modalità di erogazione del
lavoro.13
La fragilità di questo impianto teorico è persino troppo nota. Qui possiamo rammentare solo alcuni
rilievi critici.
i)
Sappiamo, innanzitutto, che una vasta letteratura empirica indaga da tempo e con
ostinazione la congettura secondo cui le “istituzioni” che regolamentano il mercato del lavoro
determinano l’evoluzione dei tassi di disoccupazione e di occupazione, ma le prove finora
accumulate a suo favore sono così deboli che non si perde niente a considerarla come un argomento
empiricamente falso o come un pregiudizio (Baker et al., 2002, 2004; Fitoussi, 2004; Freeman,
2005). In ogni caso, si tratta di basi troppo incerte per una politica che voglia convincere: “la
manipolazione delle istituzioni considerate oggi, abusivamente, come variabili strumentali va
valutata con scetticismo. La loro riforma produce effetti empiricamente mal definiti e ambigui”
(Fitoussi, 2004, p. 57).
ii)
L’efficacia delle politiche attive della manodopera (PAM), uno dei principali dispositivi di
attivazione dell’offerta di lavoro sui cui insiste la SEO, è notoriamente troppa modesta per
alimentare la crescita sostenuta di occupazione di qualità e combattere la disoccupazione generale
(OECD, 2004), ma soprattutto per colmare gli scarti occupazionali nei paesi in ritardo.14 Un recente
rapporto tecnico per la Commissione Europea calcola che l’aumento di un punto nella percentuale
sul PIL della spesa delle PAM comporti nel lungo periodo (grosso modo cinque anni) un aumento
del tasso di occupazione di 0,2 punti percentuali (Commissione Europea, 2004c, pp. 80 sgg.):
insomma, se la PAM si pone obiettivi occupazionali ambiziosi, diventa semplicemente troppo
costosa.
iii)
Le condizioni della domanda aggregata restano decisive, tanto che anche un rapporto del
Parlamento Europeo ha sentito il bisogno di sottolineare che la politica economica europea
richiederebbe non solo il coordinamento tra le politiche di domanda e quelle di offerta, ma
soprattutto dovrebbe poter contare su un più efficace adattamento del “lato domanda” che non si
limiti ad aspettare i cambiamenti dell’offerta (Parlamento Europeo, 2003).
iv)
Il ruolo della domanda è molto importante per quei segmenti di forza lavoro “secondaria”,
come i lavoratori anziani, che in alcuni paesi rappresentano uno dei fattori principali dei bassi livelli
di occupazione complessivi. L’inattività dei lavoratori anziani dipende in buona parte da una
insufficiente dotazione di posti di lavoro - o da fenomeni di discriminazione legati all’età: Auer e
Fortuny, 2000. Un rapporto europeo ha documentato che non meno del 6 per cento degli inattivi di
età 55-64 anni è disposto a lavorare; se questi lavoratori scoraggiati e i disoccupati anziani
venissero aggiunti agli attivi si realizzerebbe nell’UE-15 almeno metà dell’aumento del tasso di
occupazione dettato dall’obiettivo di Lisbona per questa classe di età (Commissione Europea,
2003a, p. 162). Questi indizi suggeriscono che il problema del lavoro degli anziani non è tanto
quello di trattenerli al lavoro (come?), ma anche, e forse soprattutto, per usare una formula precisa,
quello di “portare il lavoro agli anziani” (Accornero, 2003).
I limiti della SEO e del Metodo Aperto di Coordinamento (MAC)
In un contesto istituzionale in cui la sovranità sulle politiche occupazionali rimane in mano agli stati
membri e gli organismi comunitari non possono fare molto per “costringere” i singoli paesi ad
adottare particolari politiche, il MAC rappresenta il dispositivo “soft” mediante il quale il
confronto, l’apprendimento delle politiche e la reciproca valutazione dovrebbero incoraggiare i
singoli stati membri ad adottare pratiche convergenti. Nei fatti, il MAC è soprattutto uno strumento
“cognitivo” con una limitata e tendenzialmente asimmetrica portata “normativa”. Vediamo perché.
8
i)
Se il confronto riguarda singoli “modelli” nazionali, esso rischia troppo facilmente la
superficialità: non hanno senso equazioni comparative in cui i “modelli istituzionali” sono le
variabili, semplicemente perché questi “modelli” non sono esportabili.
ii)
Se i modelli istituzionali non si esportano, e’ difficile dire che cosa si possa davvero
imparare dai paesi che hanno avuto successo nel mercato del lavoro.
La nozione di competitività, ad esempio, ha un significato molto diverso in un paese piccolo come l’Irlanda (la cui crescita negli anni novanta non dipende dalle riforme del mercato del lavoro,
ma piuttosto dall’immigrazione e dai sussidi europei: Hanhan e Walsh, 2002) - e in un paese
grande, come la Germania. A suo modo, la Germania è competitiva – ha accumulato un ingente
avanzo commerciale - ma questo si è accompagnato ad una contrazione dei salari e della domanda
interna che l’ha trasformata nel malato d’Europa.
Quando, ecco un altro esempio, si elogia la politica occupazionale danese e si apprezza l’elevato
grado di mobilità del lavoro in quel paese, si deve anche dire che si tratta della politica più costosa
nel novero dei paesi OCSE: elevata incidenza delle politiche passive del lavoro, con sussidi di
disoccupazione che possono anche raggiungere il 96 per cento del salari per i lavoratori peggio
pagati, erogabili fino a quattro anni (OECD, 2004, p. 97), interventismo pubblico molto accentuato
(e dobbiamo anche rammentare l’altissimo tasso di sindacalizzazione).
iii)
Se il confronto riguarda singoli aspetti istituzionali, allora esso incorre nell’equivoco di
immaginarne gli effetti sul mercato del lavoro indipendentemente dalla loro coerenza nella
complessiva “architettura istituzionale” (Fitoussi, 2004, p. 57). Si determina in questo modo un
riformismo “à la carte” che incoraggia i singoli paesi non tanto a prendere i pezzi che servono, ma
quelli che sono (o che sembrano) più a buon mercato: il governo francese, pur dopo un dibattito sui
fasti del modello danese (nel 2004 alcuni ministri visitarono la Danimarca per vederlo in azione!),
propone oggi di ridurre le tasse ai ricchi (quando invece in Danimarca l’aliquota marginale
d’imposta è aumentata dopo il 1997) e di abrogare la legge delle 35 ore, nonostante i suoi accertati
buoni risultati occupazionali15. La Germania, con l’”Agenda 2010” – pienamente coerente, secondo
il Governo tedesco e la Commissione Europea, con la “strategia di Lisbona” (Buchs, 2004) aggredisce le tutele della disoccupazione, riduce il prelievo fiscale, inasprisce il sistema
pensionistico. Il “riformismo” italiano è consistito per lo più nell’invenzione di una pletora di
contratti di lavoro e nella politica di controllo dei salari: tra il 1999 e i 2004 la percentuale di adulti
in “life-long learning” è aumentata di 10 punti in Svezia, e supera oggi il 35 per cento, in Italia è
invece aumentata soltanto di due punti e resta sotto il 7 per cento; per contro, in Italia il cuneo
fiscale è diminuito mentre è rimasto alto, o forse aumentato, in Svezia, dove è maggiore che in Italia
(Commissione Europea, 2004c).
Questi esempi sono sufficienti a mostrare che, nell’attuale contesto della politica economica
europea, la SEO e il MAC tendono a catalizzare ricadute asimmetriche nei diversi paesi (se non
altro perché i cattivi esempi sono più facili da imitare): di fatto, è più probabile osservare la
convergenza verso politiche di deregolamentazione dei mercati del lavoro, anche se comportano
costi politici, piuttosto che verso interventi finanziariamente più costosi destinati a rafforzare i
sistemi di welfare (Buchs, 2004).16
I contraccolpi dell’”attivismo” delle politiche del lavoro
La “strategia di Lisbona” non ha mantenuto né la promessa sui tassi di occupazione, né quella sulla
produttività. Nel quinquennio 2001-2005 nell’area Euro la progressione della produttività del lavoro
nei settori di mercato è risultata modestissima, ancora più lenta rispetto al precedente quinquennio,
quando aveva già subito una forte contrazione rispetto ai profili di lungo periodo. Per farla breve,
qualunque successo sia stato conseguito dal lato dell’occupazione, è stato pagato con il vistoso
declino della produttività. Perché?
Il Rapporto Kok attribuisce il declino del ritmo della produttività a due fattori grosso modo
equivalenti: minori investimenti per dipendente e rallentamento del progresso tecnologico. Ma
9
poiché il progresso tecnico viene iniettato nel sistema per lo più attraverso gli investimenti, sono
questi che contano nel breve-medio termine. Da cosa dipende il sensibile rallentamento della
crescita degli investimenti nell’Unione Europea? In larga misura – risponde il rapporto Kok
(Gruppo 2004, p. 17) - dai “recenti successi dell’UE in termini di creazione di posti di lavoro […]
per lo più di impieghi a bassa produttività”. Si riconosce in tal modo che l’obiettivo di stimolare la
crescita spingendo sull’input di lavoro è fallito, sebbene questo non dovrebbe sorprendere, se si
rammenta il dichiarato obiettivo della SEO di aumentare l’occupazione rendendo più “appetibili”
i lavoratori per la domanda di lavoro. Questo obiettivo può infatti essere declinato in due modi:
aumentando l’efficienza e la qualità dei lavoratori (formazione, capitale umano etc.), oppure
comprimendo la dinamica dei costi del lavoro. La prima opzione, per quanto desiderabile, ha esiti
incerti e in ogni caso diluiti nel tempo, la seconda è quella adottata in quei paesi che, come la
Spagna e l’Italia, sono riusciti ad aumentare notevolmente il tasso di occupazione dopo il 2000:
sono però anche quelli in cui la produttività è andata peggio, semplicemente perché la
compressione dei salari ha reso conveniente impiegare i lavoratori in posti di lavoro scadenti e ha
spinto le persone ad accettarli. E per questo che l’OCSE, nel suo ultimo rapporto sull’Italia, deve
riconoscere che le “riforme del mercato del lavoro”, che avevano promesso meraviglie, hanno
invece contribuito al collasso della produttività e all’aumento dei profitti (OECD, 2005b), mentre
sappiamo che proprio in Spagna e in Italia è particolarmente alta (e crescente) la frazione di
occupati insoddisfatti della loro condizione lavorativa (Commissione Europea, 2003b, p. 9).
All’opposto, i paesi che sono riusciti a preservare un buon ritmo di aumento della produttività ci
sono riusciti, per così dire, “tenendo a bada” l’input di lavoro, arrestando o rallentando la crescita
dei tassi di occupazione o, in alcuni casi, riducendoli (Svezia e Finlandia). Il caso degli Stati Uniti è
qui rivelatore: dopo un lungo periodo di stagnazione dei salari reali e della produttività (grosso
modo dalla fine degli anni settanta fino alla prima metà degli anni novanta), la produttività ha
cominciato a crescere molto più in fretta che in Europa, ma il tasso di occupazione è diminuito e nel
2004 era sceso sotto il livello del 1990 (OECD, 2005a) (la fase recente è stata descritta come
“crescita senza occupazione”).
Sebbene sia imprudente trarre conclusioni troppo generali da questi indizi, il messaggio che essi
restituiscono sembra chiaro: le politiche “offertiste” dell’occupazione sono quasi certamente poco
efficaci come motore di crescita; ma quando riescono ad aumentare l’occupazione, soprattutto nelle
fasi di rallentamento dell’economia, è quasi inevitabile che finiscano per sacrificare la produttività,
la qualità del lavoro e i salari imponendo così una remora alla crescita di lungo periodo.
Distribuzione del reddito
Sappiamo come sono andate le cose. Già nel 1998 la Commissione Europea notava che nell’Unione
Europea i salari reali stavano da tempo crescendo meno della produttività determinando così una
riduzione della quota salari (scesa al di sotto dei valori degli Stati Uniti e del Giappone) e un
aumento della profittabilità degli investimenti (Commissione Europea, 1998, p. 7). Rapporti recenti
confermano la persistenza di profili molto fiacchi dei salari reali, ne prevedono la prosecuzione e
continuano a raccomandare la moderazione salariale (Commissione Europea, 2005c, p. 7, p. 38).
Che cosa si può aggiungere?
Conclusioni
Questa nota descrive alcuni aspetti della politica europea dell’occupazione, i cui elementi portanti
sono rappresentati dalla SEO prima e dalla “strategia di Lisbona” poi. La SEO, che inizialmente
dichiarava di ispirarsi alle esperienze di welfare inclusivo dei paesi nordici, ha nel tempo virato
verso approcci di tipo neoliberale, pienamente accolti dalla “strategia di Lisbona” che assegna alla
flessibilità del lavoro uno ruolo centrale tra i fattori della crescita economica. In questo senso, sotto
10
il profilo “ideologico”, la SEO e la “strategia di Lisbona” hanno contribuito a distillare in sede
europea gli orientamenti emersi nel dibattito socialdemocratico degli anni novanta sulla cosiddetta
“terza via” (Hemerijck, 2002). Si è certamente sviluppata una innocua omogeneizzazione
“discorsiva” nell’area dell’occupazione, ma né le concezioni di politica del lavoro, né i loro aspetti
sostanziali hanno mostrato alcuna significativa convergenza.
Sebbene questo rifletta la persistenza di accentuate differenze nazionali nelle istituzioni e nei
sistemi di welfare, è importante sottolineare che la convergenza nelle politiche dell’occupazione è
di fatto ostacolata dall’architettura istituzionale della politica economica europea.
Questa prevede tre aree di intervento largamente indipendenti: la politica monetaria, responsabilità
della BCE, la politica di bilancio, responsabilità dell’Ecofin e della Commissione, e la politica del
lavoro e dei redditi, prevalentemente affidata al cosiddetto “dialogo sociale”. In contesti di tipo
“neocorporativisti” un dispositivo istituzionale di questo tipo può essere in grado, sotto appropriate
condizioni di coordinamento orizzontale, di restituire equilibri macroeconomici non sfavorevoli al
lavoro, sia pure nella forma dello “scambio politico”. Qualunque sia il giudizio che siamo disposti a
dare di un simile disegno istituzionale, è evidente che esso non può funzionare nella dimensione
europea in cui la gerarchizzazione dei settori di intervento rende virtualmente impossibile la
cooperazione tra le aree di politica economica e trasforma il “dialogo sociale” in una frase vuota. Di
fatto, in un contesto in cui le politiche dal lato della domanda aggregata sono sottratte alla sovranità
decentrata degli stati membri e al “centro” è rimasto l’imperativo della stabilità dei prezzi, al
“dialogo sociale” è affidato il compito sussidiario di promuovere (residualmente) l’equilibrio del
mercato del lavoro nei singoli stati membri.
Poiché d’altra parte è impossibile sostenere con argomenti convincenti che le politiche del lavoro e
le “riforme del mercato del lavoro”, isolate da un contesto macroeconomico di crescita, abbiano
effetti positivi sull’efficienza sistemica e sul tasso di occupazione si deve concludere che esse siano
in realtà travestimenti di politiche distributive che ciascun paese deve attivare con i mezzi e con la
coesione sociale di cui dispone e con le coalizioni distributive che è in grado di suscitare.
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1
[email protected]
Su questo, v. il dibattito sulla Rivista del Manifesto, gennaio 2004: N. Acocella, E. Brancaccio, A. Graziani,
Galapagos, Uscire da Maastricht, da sinistra.
3
Basti pensare che il Rapporto McDougall del 1977 per la Commissione Europea valutava che il buon funzionamento
dell’UEM avrebbe richiesto un bilancio europeo almeno pari al 7,5 per cento del PIL dell’insieme degli stati membri!
(v. Arestis et al, 2001)
4
In un articolo del novembre 2004, l’Economist vedeva nell’allargamento un passaggio salutare per i paesi della
“vecchia” Europa grazie alla “pressione competitiva dell’affamata Europa centrale”.
5
Un rapporto della BCE è persino giunto a sostenere lo stupefacente argomento che le riforme del mercato del lavoro e
la flessibilità sono opportune in quanto faciliterebbero l’attività delle autorità monetarie (BCE, 2003, p. 3).
6
Lo stesso rapporto ricordava che nello scorcio finale degli anni novanta in Italia furono create 180000 mila nuove
imprese, contro le 60000 in un paese come il Regno Unito, spesso presentato come modello di dinamismo
imprenditoriale (Commissione Europa, 2002b).
7
Nelle 56 pagine della versione italiana del “Rapporto Kok” la parola “imprese” ricorre 56 volte (il sindacato,
naturalmente, è sparito).
Un recente rapporto prodotto dalla Commissione Europea sulle “buone pratiche nella promozione dell’imprenditorialità
attraverso l’istruzione” – perché “l’immagine positiva degli imprenditori non è mai stata altrettanto forte in Europa che
negli Stati Uniti” (Commissione Europea, 2004e, p. 5) - è in questo senso eloquente fino al punto da risultare
imbarazzante. Sono 21 le esperienze proposte come esempi da imitare: si va dal caso delle scuole elementari in cui si
educano i bambini alla “cultura d’impresa” - insegnando loro, ad esempio, a realizzare una centrale elettrica o un
negozio di prodotti del terzo mondo - alle “imprese virtuali” o alla “città imprenditoriali” nelle quali i ragazzi e gli
adolescenti possono imparare a gestire un’impresa, comprare e vendere azioni, e promuovere attività di marketing. Lo
scopo dichiarato è quello di rafforzare il legami tra il mondo della scuola e la comunità degli affari perché “anche se
alcuni individui eccezionali nascono imprenditori, lo spirito imprenditoriale può essere insegnato ai giovani fin dalla
scuola” (Commissione Europea, 2004a, p. 6).
8
Il documento Blair-D’Alema, presentato in occasione del Consiglio Europeo di Lisbona del 2000, era in questo senso
quasi un manifesto (Boeri et al., 2000). Layard (2004) fornisce una versione piuttosto radicale dell’idea che per
aumentare l’occupazione bisogna “mobilitare i disoccupati” (ovvero incoraggiarli ad accettare qualsiasi tipo di lavoro).
9
O perché le linee guida della SEO si aggiungevano a percorsi già avviati in alcuni paesi o perché non affrontavano , o
non erano adatti ai problemi specifici di alcuni paesi. I sindacati europei, dal canto loro, hanno denunciato
2
13
l’atteggiamento spesso burocratico con cui in molti stati membri le politiche nazionali sono state semplicemente
“inserite” nella SEO (ETUC, 2005).
10
Come per l’Italia negli ultimi anni e l’Irlanda negli anni novanta, un fattore importante è rappresentato dal forte
aumento degli immigrati.
11
Se nel prossimo quinquennio l’occupazione continuasse a crescere come nel periodo 2000-2004, solo quattro paesi
dell’EU-15 rientreranno nell’obiettivo di Lisbona per il tasso di occupazione, e cioè i quattro che ci sono già
(Danimarca, Olanda, Svezia, Regno Unito).
12
Un recente documento del Parlamento Europeo - a commento delle Raccomandazioni della Commissione sugli
orientamenti per la crescita e l ’occupazione per il 2005-2008 – rimprovera la Commissione di riprendere proposte
avanzate da anni con successo discutibile e di offrire raccomandazioni generiche al limite della banalità (Parlamento
Europeo, 2005).
13
Come esempio da imitare, un rapporto tecnico della Commissione Europea (Commissione Europea, 2005b) presenta
l’”agenda 2010” del governo tedesco (“legge Hartz” dal nome suo proponente, già direttore della Volkswagen), che ha
suscitato la collera dei sindacati e numerose manifestazioni di protesta. Per l’Italia, sono stati segnalati il Libro Bianco
del Governo Berlusconi dell’ottobre del 2001 e il “Patto per l’Italia” del luglio 2002 (Commissione Europea, 2004d, pp.
15 sgg.) che determinò un’aspra lacerazione sindacale.
14
Sebbene molte ricerche suggeriscano che specifiche tipologie di PAM possono avere effetti su particolari segmenti
della forza lavoro, effetti generali sono invece molto più incerti. Una delle ben note ragioni che contribuiscono a
spiegare la portata limitata delle PAM è che molto spesso esse non vengono indirizzate ai gruppi di forza lavoro – ad es.
i lavoratori precari e gli anziani - che ne avrebbero più bisogno o che potrebbero trarne più vantaggio (questo è vero
soprattutto per le attività di formazione).
15
Un rapporto francese stima che essa abbia contribuito a creare 350000 posti di lavoro tra il 1998 e il 2002 (Le Monde,
2005).
16
Pur deplorando gli insufficienti progressi verso l’allentamento dei sistemi di protezione dell’impiego, Blanchard
(2004) conclude che lo “spazio” europeo ha indubbiamente favorito la tendenza verso la deregolamentazione.
14