La tutela dei passeggeri nel mercato del
trasporto aereo: carta dei diritti del passeggero
e Reg. CE n. 261/2004
Avvocato Gianluca Lo Bianco
La liberalizzazione del trasporto aereo
 L’ampliamento della disciplina comunitaria del trasporto
aereo è finalizzato a garantire un mercato unico e
concorrenziale quale base economica dell’Unione.
 Il sistema dei trasporti è strumentale al funzionamento del
mercato complessivo.
 Il trasporto aereo ha assunto un ruolo sempre più
rilevante anche come settore economico considerato a
sé stante.
 Libro bianco della Commissione Europea su “La politica
europea dei trasporti fino al 2010: Il momento delle scelte”,
Com (2001), 370, del 12 settembre 2001, il trasporto aereo
ha registrato negli ultimi trenta anni il maggiore
tasso di crescita tra i modi di trasporto.
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La normativa comunitaria
 In esito a tale processo, con un fenomeno sempre più rapido
ed esteso, come rilevato dalla dottrina, si è passati ad una
regolazione quasi marginale del fenomeno, ad una
disciplina con caratteristiche di diffusività che tocca i
vari aspetti nevralgici del trasporto aereo:
 dal controllo sull’accesso dei vettori al mercato
all’assegnazione delle rotte infracomunitarie,
 dalla gestione delle infrastrutture aeroportuali alla tutela
del passeggero e dell’ambiente.
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Revisione assetti competitivi del
trasporto aereo
 A seguito del processo di liberalizzazione innestatosi sulla
base normativa comunitaria, il trasporto aereo passeggeri è
stato interessato, a livello europeo, da un processo di
profonda revisione degli assetti competitivi:
 ridimensionamento del ruolo degli ex monopolisti
nazionali;
 espansione di alcune compagnie di caratura nazionale e
l’affacciarsi sul mercato, non sempre con esiti positivi, di
numerose nuove imprese;
 affermazione di un nuovo modello organizzativo (low
cost) ha spinto i vettori tradizionali a rivedere le proprie
strategie commerciali.
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Tutela dei diritti del passeggero
 La normativa comunitaria, seppure diretta in primo luogo
a garantire lo sviluppo di un mercato unico e concorrenziale,
attraverso l’imposizione di regole di competizione tra i
vettori, indirettamente è finalizzata alla tutela dei
diritti del passeggero.
 L’obiettivo finale del legislatore è garantire all’utente del
trasporto aereo un servizio migliore a prezzi
vantaggiosi, anche attraverso l’introduzione di regole che
vadano a incidere sullo squilibrio contrattuale che
caratterizza il rapporto tra passeggero e vettore.
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Il reg. (CE) n. 261/2004
 A tal fine con il reg. (CE) n. 261/2004 dell’11 febbraio 2004 è
stata disposta una rafforzata protezione dei passeggeri
coinvolti in disservizi del trasporto aereo prevedendo, a carico
dei vettori, un obbligo standardizzato di assistenza
gratuita nei confronti di tutti i passeggeri coinvolti in una
serie di eventi come
 negato imbarco
 cancellazione del volo
 ritardo prolungato
e, nei casi previsti, anche nell’offerta di una compensazione
pecuniaria.
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Fonti
 A integrazione della disciplina dettata dal codice civile in
ordine alla responsabilità del vettore aereo (art. 1681
c.c.)
 le disposizioni dettate bella parte aeronautica del codice
della navigazione (artt. 941 e ss.), recentemente
riformata;
 in particolare art. 947 c. nav. – impedimenti del
vettore.
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Art. 947 c. nav. – impedimenti del
vettore
 L’art. 947 c. nav., in caso di inadempimento del vettore,
riconosce al passeggero i diritti previsti dalla normativa
comunitaria in caso di negato imbarco, di soppressione o
ritardo nella partenza, di interruzione del viaggio, anche
per cause di forza maggiore.
 La predetta norma individua, inoltre, nell’ENAC l’organismo
responsabile dell’applicazione della normativa comunitaria
che disciplina anche le modalità di presentazione dei
reclami da parte dei passeggeri e irroga le sanzioni
amministrative previste per legge.
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L’attuazione della normativa
comunitaria
 Quindi sia l’Autorità nazionale di regolazione nel settore
dell’aviazione civile, l’ENAC, che il giudice nazionale devono
dare attuazione, nell’ambito ognuno delle rispettive
competenze istituzionali, alla normativa comunitaria, che
ha relegato ormai, come giustamente rilevato dalla dottrina,
a ruolo sussidiario, le disposizioni interne, che restano
applicabili per i soli fini non previsti dal diritto
comunitario e internazionale.
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La tutela accordata dal reg. (CE) n.
261/2004
 La fonte regolatrice della responsabilità del vettore aereo è
costituita dal reg. (CE) n. 261/2004 dell’11 febbraio 2004, che
ha introdotto nell’ordinamento nuovi strumenti a tutela
dell’utente del trasporto aereo.
 Il reg. (CE) n. 261/2004 delinea, infatti, un sistema di tutela
minima e omogenea nei diversi ordinamenti in caso di
 negato imbarco
 cancellazione del volo
 ritardo prolungato
fattispecie che sono, evidentemente, causa di gravi disagi e
fastidi per i passeggeri.
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Precedenti disposizioni comunitarie
 Peraltro una forma di tutela era stata già introdotta in
precedenza la legislatore comunitario con il reg. (CE) n.
295/1991 del 4 febbraio 1991 che si limitava, però, a
stabilire, attraverso norme comuni relative ad un sistema di
compensazione, un regime di base per la protezione dei
passeggeri nel solo caso di
 negato imbarco
 limitatamente al trasporto aereo di linea
 solo per i passeggeri in partenza da un aeroporto
comunitario (con il reg. n. 261/2004 la tutela viene
accordata anche ai passeggeri di un volo in arrivo da una
Paese terzo diretto a un aeroporto comunitario, sempre
che il volo sia operato da un vettore comunitario).
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Limitazione degli obblighi
 L’unica fattispecie in cui è prevista una limitazione degli
obblighi che incombono sul vettore aereo operativo è
riconducibile ai casi in cui un evento è dovuto a
circostanze eccezionali, come peraltro previsto dalla
Convenzione di Montreal.
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Obbligo standardizzato di assistenza
gratuita
 Il reg. (CE) n. 261/2004 predispone una rafforzata
protezione dei passeggeri coinvolti in disservizi del
trasporto aereo prevedendo, a carico dei vettori aerei, un
obbligo standardizzato di assistenza gratuita nei confronti
di tutti i passeggeri coinvolti nel disservizio.
 Tale assistenza consiste in offerta di
 ristoro,
 pernottamento,
 voli alternativi,
 rimborso di biglietto
 e, nei casi previsti, anche nell’offerta di una
compensazione pecuniaria.
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Carta dei Diritti del Passeggero
 Stilata per la prima volta nel 2001 è arrivata ora in Italia alla 6a
edizione.
 È una sintesi ed una guida di riferimento alla normativa in
materia di trasporto aereo, che aiuta il passeggero a
muoversi in caso di disservizi.
 L’ultima edizione tiene conto, tra l'altro, delle disposizioni
europee sui diritti dei passeggeri diversamente abili, delle
normative in materia di sicurezza e sorveglianza sugli
operatori, del regolamento per il trasporto dei liquidi a
bordo degli aeromobili, nonché della recente sentenza della
Corte di Giustizia Europea del novembre 2009 sul
risarcimento ai passeggeri in caso di ritardo prolungato.
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ENAC organismo responsabile
dell’applicazione delle sanzioni
 In Italia, a seguito di legge delega 18 aprile 2005, n. 62,
veniva adottato il d. lgs. 27 gennaio 2006, n. 69, recante
«disposizioni sanzionatorie per le violazioni al reg. (CE) n.
261/2004» e col quale si individuava nell’ENAC
l’Organismo responsabile dell’applicazione delle
sanzioni medesime.
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Circolare ENAC APT 23A
 Di conseguenza, l’ENAC emanava dapprima la circolare APT
23 del 23 giugno 2006 e quindi la circolare APT 23A del 5
febbraio 2008 in materia di compensazione ed assistenza ai
passeggeri in caso di negato imbarco, cancellazione del volo e
ritardo prolungato, con lo scopo di individuare le modalità
procedurali per la comminazione delle sanzioni ai sensi del
citato d. lgs. n. 69/2006.
 La circolare fa riferimento ai principi generali in materia
di sanzioni amministrative contenuti nella legge 24
novembre 1981, n. 689, Modifiche al sistema penale,
richiamata nelle premesse del decreto legislativo di cui sopra.
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Art. 12 del reg. n. 261/2004
 Come si evince dalla semplice lettura dell’art. 12 del reg. (CE)
n. 261/04, al passeggero è riconosciuto il diritto ad ottenere
un risarcimento c.d. “supplementare” ossia ulteriore
rispetto a quello previsto dalla disciplina comunitaria. Lo
scopo della disciplina comunitaria è quello di assicurare una
tutela minima a favore del passeggero che non
condizioni, in alcun modo, la possibilità di ottenere
ulteriori somme.
 Peraltro, come espressamene previsto dall’art. 15, § 1, del
citato regolamento, gli obblighi nei confronti del passeggero
non possono essere oggetto di restrizioni o rinunce, per
effetto di clausole restrittive o derogatorie del contratto di
trasporto.
 Inoltre, grava sul vettore l’obbligo di fornire un’informativa
piena, fedele e tempestiva, in ordine ai diritti del
consumatore in caso di disfunzioni concernenti il volo.
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Il procedimento sanzionatorio
connesso alle violazioni del reg. (CE)
n. 261/2004: le varie fasi
 Come anticipato, in attuazione delle disposizioni di carattere
primario (regolamento (CE) n. 261/2004 e d.lgs. 27 gennaio
2006, n. 69), l’ENAC ha emanato la circolare APT 23A del 5
febbraio 2008 in materia di compensazione ed assistenza
ai passeggeri in caso di negato imbarco, cancellazione del
volo e ritardo prolungato, con lo scopo di individuare le
modalità di svolgimento del procedimento, di
accertamento delle violazioni alle prescrizioni del
regolamento (CE) n. 261/2004, di notificazione al vettore
interessato e irrogazione delle relative sanzioni.
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Fasi
 In sintesi il procedimento sanzionatorio si compone delle
seguenti fasi, alcune necessarie altre eventuali, come
individuate nella citata circolare:
 accertamento,
 contestazione e notificazione,
 eventuale pagamento in misura ridotta,
 obbligo del rapporto,
 eventuali controdeduzioni del vettore aereo,
 ordinanza-ingiunzione ovvero ordinanzaarchiviazione.
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Circostanze eccezionali e presunzione
di responsabilità del vettore
 Vi è tuttavia un’ipotesi nella quale il vettore, in caso di
cancellazione del volo, può sottrarsi all’obbligo risarcitorio.
 È la fattispecie contemplata dall’art. 5 del reg. (CE) n.
261/2004, se il vettore può dimostrare che la cancellazione è
dovuta a circostanze eccezionali che non si sarebbero
comunque potute evitare anche se fossero state adottate
tutte le misure del caso.
 Si tratterebbe, come giustamente sottolineato, di
impossibilità sopravvenuta della prestazione dovuta a
cause non imputabili al debitore-vettore (artt. 1256 e 1463
c.c.).
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Il vettore è tenuto ad assistere i
passeggeri: il caso del vulcano
islandese
 La predetta disposizione esonera il vettore dall’obbligo di
corrispondere la compensazione pecuniaria, ma non esclude gli
obblighi connessi all’assistenza.
 Paradigmatica dell’applicazione delle presenti norme è stata
nell’aprile del 2010 la vicenda, che ha coinvolto gran parte dei
vettori mondiali, connessa all’eruzione del vulcano islandese
Eyjafjallajökull. In tale circostanza, infatti, le compagnie aree
hanno dovuto sopportare pesanti oneri economici per assistere e
riproteggere migliaia di passeggeri, sebbene sicuramente
l’emissione di ceneri vulcaniche nell’atmosfera, potenzialmente
pericolose per il traffico aereo, sia un fenomeno ascrivibile al
novero degli eventi eccezionali, in alcun modo evitabili o
prevedibili.
 Il vettore è sempre ed in ogni caso, quindi, tenuto ad adempiere
agli obblighi di assistenza, quali l’avviso in tempo utile ai
passeggeri della cancellazione del volo e la riprotezione su altro
volo o il rimborso del biglietto.
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Definizione delle circostanze
eccezionali
 Tuttavia, come è facile immaginare, considerata la
eterogeneità della categoria “circostanze eccezionali”, sono
sorti forti contrasti sull’applicabilità di tale fattispecie. In
merito, ai fini dell’esegesi di tale disposizione, bisogna
innanzitutto muovere dal considerando n. 14 del reg. (CE) n.
261/2004 che, richiamando la Convenzione di Montreal,
definisce le circostanze eccezionali:
 instabilità politica;
 condizioni meteorologiche incompatibili con
l’effettuazione del volo in questione;
 rischi per la sicurezza;
 improvvise carenze del volo sotto il profilo della
sicurezza;
 scioperi che si ripercuotono sull’attività di un
vettore aereo operativo.
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Linee guida della Corte di Giustizia su
responsabilità del vettore
 La Corte di Giustizia, con una decisione che ha avuto
una larga eco tra gli interpreti, ha tracciato una sorta
di linee guida rispetto all’estensione della sfera di
responsabilità del vettore nel verificarsi di
circostanze eccezionali che possano incidere sulla
sicurezza dei voli (Corte Giust. CE Sez. IV 22
dicembre 2008, n. 549).
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Il giudice comunitario sulla
responsabilità del vettore
 Il giudice comunitario ha affermato:
 il diritto alla compensazione costituisce un principio
cardine per garantire un elevato livello di tutela del
passeggero e assicurare, più in generale, la protezione dei
consumatori;
 per cui, prevedendo il § 3 dell’art. 5 le condizioni alle quali
il vettore non è tenuto a versare tale compensazione,
questo va considerato norma derogatoria del principio
generale e come tale interpretata restrittivamente.
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Natura indicativa dell’elenco che
individua le circostanze eccezionali
 Sulla base di tali premesse, la Corte ha affermato che l’elenco
contenuto nel considerando n. 14 ha natura meramente
indicativa, senza escludere, quindi, che altre circostanze
possano essere ricondotte a tale categoria e che le stesse,
anche se ricomprese nell’elenco, devono assumere una
determinata gravità per essere ricomprese tra quelle
eccezionali.
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Imprevedibilità
 In applicazione di tali principi, il giudice ha statuito che un
evento per essere ascrivibile alla categoria delle circostanze
eccezionali, deve contenere l’elemento della
imprevedibilità, ossia che non sia riconducibile al
normale esercizio dell’attività del vettore, pur se
quest’ultimo abbia agito con diligenza.
 Per cui i problemi tecnici emersi in occasione della
manutenzione degli aeromobili, o a causa di una carenza di
manutenzione, non possono costituire “circostanze
eccezionali” ex art. 5, § 3, del reg. n. 261/2004.
 Diversamente:
 Vizio di costruzione dell’aeromobile in grado di incidere
sulla sicurezza dei voli;
 Danni dovuti a sabotaggio o terrorismo.
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Il vettore è tenuto a dimostrare che
non poteva fare nulla per evitare il
disservizio
 Il vettore, quindi, per essere esonerato dagli obblighi che su
di esso incombono, non solo deve provare che si è verificata
una circostanza eccezionale, ma anche che non poteva far
nulla per evitarla, pur mettendo in campo tutti i mezzi in
termini
 di personale;
 di materiale ;
 di risorse finanziarie.
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Art. 5, § 3: obbligo di assistenza del
vettore
 Peraltro, tali circostanze eccezionali rilevano solo ai fini
della corresponsione della compensazione pecuniaria
dovuta in caso di cancellazione del volo, come previsto
nell’art. 5, § 3, a nulla rilevando rispetto agli obblighi di
assistenza che il vettore è sempre ed in ogni caso tenuto ad
adempiere, quali l’avviso in tempo utile ai passeggeri della
cancellazione del volo e la riprotezione su altro volo o il
rimborso del biglietto.
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Conclusioni
 Con l’emanazione del regolamento
comunitario, si è data concretezza al
principio di elevata protezione del
consumatore, in considerazione dell’esigenza
di affermare la centralità del passeggero.
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