Le sanzioni amministrative per violazione dei
diritti dei passeggeri
Avvocato Gianluca Lo Bianco
Il Reg. (CE) n. 261/2004
 Il reg. (CE) n. 261/2004 dell’11 febbraio 2004 ha disposto
una rafforzata protezione dei passeggeri coinvolti in
disservizi del trasporto aereo prevedendo, a carico dei
vettori, un obbligo standardizzato di assistenza gratuita
nei confronti di tutti i passeggeri coinvolti in una serie di
eventi come
 negato imbarco
 cancellazione del volo
 ritardo prolungato
e, nei casi previsti, anche nell’offerta di una compensazione
pecuniaria.
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Fonti
 A integrazione della disciplina dettata dal codice civile in
ordine alla responsabilità del vettore aereo (art. 1681 c.c.)
 le disposizioni dettate nella parte aeronautica del
codice della navigazione (artt. 941 e ss.), recentemente
riformata;
 in particolare art. 947 c. nav. – impedimenti del
vettore.
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Art. 947 c. nav. – impedimenti del
vettore
 L’art. 947 c. nav., in caso di inadempimento del vettore,
riconosce al passeggero i diritti previsti dalla normativa
comunitaria in caso di negato imbarco, di soppressione o
ritardo nella partenza, di interruzione del viaggio, anche
per cause di forza maggiore.
 La predetta norma individua, inoltre, nell’ENAC
l’organismo responsabile dell’applicazione della
normativa comunitaria che disciplina anche le modalità di
presentazione dei reclami da parte dei passeggeri e irroga
le sanzioni amministrative previste per legge.
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Precedenti disposizioni comunitarie
 Peraltro una forma di tutela era stata già introdotta in
precedenza la legislatore comunitario con il reg. (CE) n.
295/1991 del 4 febbraio 1991 che si limitava, però, a stabilire,
attraverso norme comuni relative ad un sistema di
compensazione, un regime di base per la protezione dei
passeggeri nel solo caso di
 negato imbarco
 limitatamente al trasporto aereo di linea
 solo per i passeggeri in partenza da un aeroporto
comunitario (con il reg. n. 261/2004 la tutela viene accordata
anche ai passeggeri di un volo in arrivo da una Paese terzo
diretto a un aeroporto comunitario, sempre che il volo sia
operato da un vettore comunitario).
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Limitazione degli obblighi
 L’unica fattispecie in cui è prevista una limitazione degli
obblighi che incombono sul vettore aereo operativo è
riconducibile ai casi in cui un evento è dovuto a
circostanze eccezionali, come peraltro previsto dalla
Convenzione di Montreal.
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Obbligo standardizzato di assistenza
gratuita
 Il reg. (CE) n. 261/2004 predispone una rafforzata
protezione dei passeggeri coinvolti in disservizi del
trasporto aereo prevedendo, a carico dei vettori aerei, un
obbligo standardizzato di assistenza gratuita nei confronti
di tutti i passeggeri coinvolti nel disservizio.
 Tale assistenza consiste in offerta di
 ristoro,
 pernottamento,
 voli alternativi,
 rimborso di biglietto
 e, nei casi previsti, anche nell’offerta di una
compensazione pecuniaria.
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Carta dei Diritti del Passeggero ENAC
 Stilata per la prima volta nel 2001 è arrivata ora in Italia alla
6a edizione.
 È una sintesi ed una guida di riferimento alla normativa in
materia di trasporto aereo, che aiuta il passeggero a
muoversi in caso di disservizi.
 L’ultima edizione tiene conto, tra l'altro, delle disposizioni
europee sui diritti dei passeggeri diversamente abili, delle
normative in materia di sicurezza e sorveglianza sugli
operatori, del regolamento per il trasporto dei liquidi a
bordo degli aeromobili, nonché della recente sentenza della
Corte di Giustizia Europea del novembre 2009 sul
risarcimento ai passeggeri in caso di ritardo prolungato.
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ENAC organismo responsabile
dell’applicazione delle sanzioni
 In Italia, a seguito di legge delega 18 aprile 2005, n. 62,
veniva adottato il d. lgs. 27 gennaio 2006, n. 69, recante
«disposizioni sanzionatorie per le violazioni al reg. (CE) n.
261/2004» e col quale si individuava nell’ENAC
l’Organismo responsabile dell’applicazione delle
sanzioni medesime.
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Circolare ENAC APT 23A
 Di conseguenza, l’ENAC emanava dapprima la circolare
APT 23 del 23 giugno 2006 e quindi la circolare APT 23A
del 5 febbraio 2008 in materia di compensazione ed
assistenza ai passeggeri in caso di negato imbarco,
cancellazione del volo e ritardo prolungato, con lo scopo di
individuare le modalità procedurali per la comminazione
delle sanzioni ai sensi del citato d. lgs. n. 69/2006.
 La circolare fa riferimento ai principi generali in materia
di sanzioni amministrative contenuti nella legge 24
novembre 1981, n. 689, Modifiche al sistema penale,
richiamata nelle premesse del decreto legislativo di cui
sopra.
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Art. 12 del reg. n. 261/2004
 Come si evince dalla semplice lettura dell’art. 12 del reg.
(CE) n. 261/04, al passeggero è riconosciuto il diritto ad
ottenere un risarcimento c.d. “supplementare” ossia
ulteriore rispetto a quello previsto dalla disciplina
comunitaria. Lo scopo della disciplina comunitaria è quello
di assicurare una tutela minima a favore del passeggero
che non condizioni, in alcun modo, la possibilità di
ottenere ulteriori somme.
 Peraltro, come espressamene previsto dall’art. 15, § 1, del
citato regolamento, gli obblighi nei confronti del
passeggero non possono essere oggetto di restrizioni o
rinunce, per effetto di clausole restrittive o derogatorie del
contratto di trasporto.
 Inoltre, grava sul vettore l’obbligo di fornire
un’informativa piena, fedele e tempestiva, in ordine ai
diritti del consumatore in caso di disfunzioni concernenti il
volo ( art. 14 del reg. (CE) n. 261/04)n
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Fasi
 In sintesi il procedimento sanzionatorio si compone delle
seguenti fasi, alcune necessarie altre eventuali, come
individuate nella citata circolare:
 accertamento,
 contestazione e notificazione,
 eventuale pagamento in misura ridotta,
 obbligo del rapporto,
 eventuali controdeduzioni del vettore aereo,
 ordinanza-ingiunzione ovvero ordinanzaarchiviazione.
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Circostanze eccezionali e presunzione di
responsabilità del vettore
 Vi è tuttavia un’ipotesi nella quale il vettore, in caso di
cancellazione del volo, può sottrarsi all’obbligo risarcitorio.
 È la fattispecie contemplata dall’art. 5 del reg. (CE) n.
261/2004, se il vettore può dimostrare che la cancellazione
è dovuta a circostanze eccezionali che non si sarebbero
comunque potute evitare anche se fossero state adottate
tutte le misure del caso.
 Si tratterebbe, come giustamente sottolineato, di
impossibilità sopravvenuta della prestazione dovuta a
cause non imputabili al debitore-vettore (artt. 1256 e 1463
c.c.).
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Definizione delle circostanze eccezionali
 Tuttavia, come è facile immaginare, considerata la
eterogeneità della categoria “circostanze eccezionali”, sono
sorti forti contrasti sull’applicabilità di tale fattispecie. In
merito, ai fini dell’esegesi di tale disposizione, bisogna
innanzitutto muovere dal considerando n. 14 del reg. (CE)
n. 261/2004 che, richiamando la Convenzione di Montreal,
definisce le circostanze eccezionali:
 instabilità politica;
 condizioni
meteorologiche
incompatibili
con
l’effettuazione del volo in questione;
 rischi per la sicurezza;
 improvvise carenze del volo sotto il profilo della
sicurezza;
 scioperi che si ripercuotono sull’attività di un vettore
aereo operativo.
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Linee guida della Corte di Giustizia su
responsabilità del vettore
 La Corte di Giustizia, con una decisione che ha avuto una
larga eco tra gli interpreti, ha tracciato una sorta di linee
guida rispetto all’estensione della sfera di responsabilità
del vettore nel verificarsi di circostanze eccezionali che
possano incidere sulla sicurezza dei voli (Corte Giust. CE
Sez. IV 22 dicembre 2008, n. 549).
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Art. 5, § 3: obbligo di assistenza del
vettore
 Peraltro, tali circostanze eccezionali rilevano solo ai fini
della corresponsione della compensazione pecuniaria
dovuta in caso di cancellazione del volo, come previsto
nell’art. 5, § 3, a nulla rilevando rispetto agli obblighi di
assistenza che il vettore è sempre ed in ogni caso tenuto ad
adempiere, quali l’avviso in tempo utile ai passeggeri della
cancellazione del volo e la riprotezione su altro volo o il
rimborso del biglietto.
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Interpretazione estensiva della
nozione di negato imbarco (1)
Corte di giustizia UE, Sez. III, 4 ottobre 2012, Causa C321/11
Corte di giustizia UE, Sez. III, 4 ottobre 2012, Causa C-22/11
 La Corte dell’Unione Europea interpreta estensivamente la
nozione di “negato imbarco”
 Art. 2, lett. j, reg. (CE) n. 261/2004
 Rafforza la tutela del diritti del passeggero
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Nozioni di negato imbarco
(2)
 Il legislatore ha eliminato dalla nozione di “negato imbarco”
il riferimento alla causa per cui il vettore rifiuta di trasportare
il passeggero.
 In tal modo si è estesa la nozione di “negato imbarco”
anche a quelle ipotesi diverse da quelle conseguenti a
sovraprenotazione, previste dal precedente reg. (CEE) n.
295/91.
 Previsione in armonia con l’obiettivo del legislatore
comunitario di fornire un elevato livello di protezione del
passeggero.
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Fattispecie concrete negato imbarco:
Cause C-321/11 e C-22/11
 C-321/11:
 Il “negato imbarco” include la situazione in cui, nell’ipotesi
di un unico contratto di trasporto comprendente più
prenotazioni su voli immediatamente successivi e registrati
in concomitanza, il vettore aereo nega l’imbarco per
un’erronea valutazione sul ritardo del primo volo.
 C-22/11:
 Rientra tra i casi di “negato imbarco” anche quello in cui ad
un passeggero, presentatosi all’imbarco nelle condizioni
previste dall’art. 3, paragrafo 2, reg. (CE) n. 261/04, viene
negato l’imbarco in seguito alla riorganizzazione dei voli
effettuata dallo stesso vettore.
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Irrilevanza delle circostanze
eccezionali nel negato imbarco
 Contrariamente alle ipotesi di cancellazione del volo art. 5,
paragrafo 3, reg. (CE) c. 261/04, in caso di “negato imbarco”
connesso a “circostanze eccezionali” non è previsto alcun
esonero per il vettore dall’obbligo di corrispondere la
compensazione pecuniaria.
 La nozione di “negato imbarco” quindi, in base alla predetta
pronuncia, deve essere interpretata nel senso che essa
comprende non solo il “negato imbarco” dovuto a
situazioni di “overbooking”, ma anche a motivi diversi, per
esempio ragioni operative o di riorganizzazione dei voli.
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Ritardo nel trasporto aereo e diritto
alla compensazione pecuniaria
 Corte di Giustizia UE, Grande Sez., 23 ottobre 2012, Cause C-
581/10 e C-629/10
 Precedenti Sentenza Sturgeon (C. Giust. UE 19 novembre
2009)
 I passeggeri dei voli ritardati che raggiungono la loro
destinazione finale tre ore o più dopo l’orario di arrivo
originariamente
previsto
hanno
diritto
alla
compensazione pecuniaria (importo compreso tra 250 e
600 Euro in ragione della lunghezza della tratta), salvo che
il ritardo sia dovuto a circostanze eccezionali.
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Equiparazione del disagio subito in
caso di ritardo prolungato e
cancellazione del volo
 In base al principio della parità di trattamento, i passeggeri
di voli ritardati e quelli di voli cancellati devono essere
considerati in situazioni paragonabili ai fini della
compensazione pecuniaria prevista dal reg. (CE) n. 261/04;
 Tali passeggeri subiscono un disagio simile, ossia una
perdita di tempo pari o superiore a tre ore rispetto alla
programmazione originaria del loro volo;
 Esclusione se il ritardo prolungato è dovuto a circostanze
eccezionali.
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Compatibilità con la Convenzione di
Montreal
(1)
 La perdita di tempo costituisce un disagio e, al pari di altri disagi,
vi pone rimedio il reg. (CE) n. 261/04;
 La perdita di tempo non può essere qualificata come “danno
derivante da ritardo” ai sensi dell’art. 19 della Convenzione di
Montreal e, per tale motivo, essa si colloca al di fuori dell’ambito
di applicazione dell’art. 29 della medesima Convenzione;
 Si tratta di un disagio che riguarda in modo identico tutti i
passeggeri di voli ritardati e quindi è possibile porvi rimedio
mediante una misura standardizzata;
 Non sussiste necessariamente un senso di causalità tra il ritardo
effettivo, da un lato, e la perdita di tempo considerata come
rilevante per stabilire la sussistenza del diritto alla compensazione.
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Compatibilità con la Convenzione di
Montreal
(2)
 L’obbligo di compensazione pecuniaria è complementare
all’art. 29 della Convenzione di Montreal, in quanto esso
si colloca a monte del dispositivo previsto da tale articolo
(art. 12 reg. (CE) n. 261/04);
 L’obbligo di compensazione pecuniaria non osta di per sé
a che i passeggeri coinvolti, qualora il medesimo ritardo
causi loro anche danni individuali che diano diritto a
indennizzo, possono comunque
intentare le azioni
dirette ad ottenere il risarcimento del danno su base
individuale, alle condizioni previste dalla Convenzione di
Montreal.
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Conformità dell’obbligo di
compensazione pecuniaria con il
principio di proporzionalità
 La compensazione pecuniaria per il ritardo prolungato è




conforme al principio di proporzionalità in quanto consente di
porre rimedio a una perdita di tempo subita dai passeggeri
senza che questi ultimi siano tenuti a provare di aver subito un
danno individuale;
Riguarda solo i ritardi prolungati;
Esclusione in caso di circostanze eccezionali;
Fatta salva l’azione di regresso del vettore aereo nei confronti di
chi abbia cagionato il ritardo (art. 13 reg. (CE) n. 261/04);
In base ai dati la percentuale dei voli il cui ritardo dà diritto
alla compensazione pecuniaria in forza del reg. n. 261/04 è
inferiore allo 0,15%.
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Approfondimenti
 Gianluca Lo Bianco, Le sanzioni amministrative per
violazione dei diritti degli utenti-passeggeri in “Le
sanzioni in materia di trasporto marittimo, aereo,
terrestre e Codice della strada”, Torino, G. Giappichelli
Editore, 2012
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