Cultura:
modelli di governance e ruolo delle Province
A cura di
UPI - Assemblea Nazionale Assessori Provinciali Cultura
Bari, 9 febbraio 2011
ALCUNI DATI
4340 ISTITUTI NON STATALI:
•
(3409 musei, 802 monumenti, 129 siti archeologici)
•
45,5% dipendenti dai Comuni
•
62.701.994 visitatori (dati 2006)
•
35.068.423 visitatori paganti
420 ISTITUTI STATALI DI CUI:
•
•
•
•
•
207 Musei
213 monumenti e aree archeologiche
32.345.375 visitatori (dati 2009)
14.612.532 visitatori paganti
97.091.814 euro di incasso
DISTRIBUZIONE VISITATORI
ISTITUTI STATALI
• Oltre 1 milione di visitatori
• Meno di 20 mila visitatori
6 Istituti
268 Istituti
BIBLIOTECHE
12.400 di cui:
• 6378 appartenenti a enti pubblici territoriali
• 46 appartenenti allo Stato
• 2043 appartenenti all’Università
• 1261 appartenenti agli enti ecclesiastici
BENI VINCOLATI
TOTALE: 51.693 di cui
• 5.668 beni archeologici
• 46.025 beni architettonici
(dati 2004)
Dal 2004 al 2009:
• 8688 nuove dichiarazioni di interesse culturale
TERRITORI NATURALI TUTELATI
• Parchi, Riserve, Aree naturali:
922
SITI UNESCO
• 45 Siti italiani su 911 riconosciuti a livello
mondiale
• 3 beni immateriali
MUSEI DI ARTE CONTEMPORANEA
Musei statali:
2
• Musei regionali e locali
24
Trai primi 8 musei più visitati:
• Galleria Nazionale d’Arte Moderna
131.078
• Musei non statali (7)
798.761
MOSTRE
Anno 2009
• Tra le prime 15 mostre più visitate nessuna è stata
promossa dal Ministero per i beni culturali.
• 9 sono state promosse da Regioni e enti locali
• 6 da istituzioni private o private-no profit
TURISMO CULTURALE
77 milioni di arrivi e 310,4 milioni di presenze di cui:
• 33 milioni di arrivi e 91 milioni di presenze nelle
352 città di interesse storico-artistico
• 18,8 milioni (57%) di arrivi stranieri nelle città
d’arte italiane
• 9,4 miliardi di euro spesi da turisti stranieri nelle
città d’arte
• Turismo culturale: 29% del totale
• Turismo marino: 38% del totale
(dati 2008)
SPETTACOLO DAL VIVO
•
•
•
•
•
Luoghi di spettacolo
Spettacoli
Ingressi a pagamento
Spesi al botteghino
Volume d’affari
(dati 2009)
41.000
181.000
34, 3 milioni
637 milioni
818 milioni
RISORSE PER LA CULTURA
Ministero per i beni e le attività culturali (2009):
• 1.718.595.000 euro (0,23% del totale)
(nel 2000 2.102.267.762)
Amministrazioni Provinciali: (2008)
• Spese correnti: 235 milioni di euro (2,6% del totale)
• Spese in conto capitale: 60 milioni di euro (1,3%)
Amministrazioni comunali: (2008)
• Spese correnti: 1,751 miliardi (3,3% del totale)
• Spese in conto capitale: 710 milioni (3%)
Cultura
Funzioni e ruoli degli Enti locali
in tema di beni culturali
nella normativa statale e regionale
Sintesi dei temi indagati:
1. Le competenze previste dal Codice dei beni
culturali in tema di valorizzazione
2. La
legislazione
quinquennio
regionale
dell’ultimo
3. Considerazioni conclusive: quali i possibili
ruoli degli enti locali?
a cura di: Associazione Mecenate 90
1. Le competenze previste dal Codice in tema
di valorizzazione: il quadro costituzionale
La ricerca effettuata analizza innanzitutto il quadro
costituzionale in cui si inseriscono le competenze degli
Enti locali in materia di beni culturali.
In primo luogo, si ricorda il nuovo ruolo che la riforma
del Titolo V Cost., del 2001, assegna a Province e
Comuni, in un sistema definito “pluralismo istituzionale
paritario”.
Poi, si tracciano le linee che presiedono al riparto tra
Stato e Regioni del potere di dettare norme di legge in
materia di beni culturali, i cui filoni di intervento
vengono divisi dall’art. 117 Cost. in “tutela” – materia
spettante alla legislazione statale - e “valorizzazione” –
materia su cui lo Stato detta i principi fondamentali e le
Regioni la normativa di dettaglio.
a cura di: Associazione Mecenate 90
1. Le competenze previste dal Codice in tema di
valorizzazione: il quadro costituzionale
In secondo luogo, si rammenta come le funzioni amministrative debbano
essere ripartite in base al principio di sussidiarietà, ossia con l’attribuzione
delle stesse al livello di governo più vicino agli amministrati.
Nello specifico settore dei beni culturali, poi, oltre a tale principio, le funzioni
debbono essere svolte secondo il principio di cooperazione o leale
collaborazione, principio ritenuto necessario dalla Corte costituzionale.
Ne consegue che anche ove la funzione sia attribuita allo Stato – come
nel caso della tutela – essa debba essere svolta secondo il principio di
cooperazione; ancor più, la valorizzazione – che spetta a ciascun ente
“nel proprio ambito” – vede come modalità di svolgimento ordinaria
proprio gli strumenti di cooperazione-collaborazione.
a cura di: Associazione Mecenate 90
1. Le competenze previste dal Codice in tema di
valorizzazione: il quadro costituzionale
L’art. 112 del Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio
• L’art. 112 del Codice si intitola “Valorizzazione dei beni culturali di
appartenenza pubblica”. Esso dunque contiene la disciplina statale
di principio per la valorizzazione dei beni culturali pubblici.
• Il suo comma 4 prevede che gli Enti territoriali “stipulano accordi”
per determinare le strategie e gli obiettivi comuni, i conseguenti
piani strategici di sviluppo culturale e i relativi programmi operativi,
relativamente ad ambiti territoriali regionali o subregionali.
• Esso dunque indica come modalità “ordinaria” della valorizzazione
la conclusione di tali accordi.
a cura di: Associazione Mecenate 90
1. Le competenze previste dal Codice in tema di
valorizzazione: il quadro costituzionale
Le prime attuazioni dell’art. 112
• I primi accordi conclusi ai sensi dell’art. 112, comma 4, tra MiBAC,
singole Regioni ed Enti locali sono stati:
• 2007: area di Piombino-Populonia. Si trasferisce la disponibilità dei
beni statali al Comune, che poi ne esternalizza la gestione alla
società Parchi Val di Cornia Spa. Mirabile esempio di applicazione
del principio di sussidiarietà.
• 2008: Villa Reale di Monza. Gli enti territoriali costituiscono un
Consorzio cui affidare la valorizzazione e gestione del Parco.
• 2008: Venaria Reale. Gli enti partecipanti costituiscono il “Consorzio
di valorizzazione culturale La Venaria Reale”, cui vengono affidati in
gestione i beni, anche statali.
a cura di: Associazione Mecenate 90
2. Le leggi regionali 2006-2010: gli interventi
organici
Quattro Regioni hanno proceduto al riassetto normativo organico in
materia di valorizzazione:
A) Sardegna, l.r. 14/2006, Norme in materia di beni culturali, istituiti e
luoghi della cultura.
•
La legge appare decisamente improntata ai principi di sussidiarietà e
cooperazione: si prevede infatti che la Regione operi congiuntamente
con gli enti locali, promuova ogni intesa con lo Stato, con soggetti
pubblici e privati, elabori e promuova atti di coordinamento al fine del
conferimento di ulteriori funzioni e compiti di tutela nonché
dell’attribuzione della disponibilità e della gestione dei luoghi della
culturali statali al sistema regionale e locale.
•
Di grande rilievo appare la previsione della partecipazione locale alla
definizione di obiettivi e piani all’interno della programmazione
regionale e la necessaria partecipazione comunale alla
programmazione provinciale.
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2. Le leggi regionali 2006-2010: gli interventi organici
B) Liguria, l.r. 33/2006, Testo unico in materia di cultura.
• Anche in questa legge vi è la previsione di una partecipazione degli
Enti locali alla programmazione regionale: essi debbono infatti
essere “sentiti” prima dell’adozione dei relativi atti.
• Alle Province è attribuito un ruolo di programmazione e
coordinamento del sistema nel proprio territorio, “anche” in
collaborazione con i Comuni.
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2. Le leggi regionali 2006-2010: gli interventi organici
C) Marche, l.r. 4/2010, Norme in materia di beni e attività culturali.
• Decisamente improntata al principio di sussidiarietà appare questa
legge, che assegna alle Province addirittura la selezione dei progetti
di valorizzazione da ammettere ai finanziamenti regionali –
presentati tramite i Comuni -, curandone non solo l’istruttoria ma
anche la fase decisionale.
• Sono anche previste forme di consultazione e cooperazione
istituzionale, che la Regione deve promuovere.
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2. Le leggi regionali 2006-2010: gli interventi organici
D) Toscana, l.r. 21/2010, Testo unico delle disposizioni in materia di
beni, istituti e attività culturali.
• Si prevede che le funzioni regionali siano attuate “di norma”
attraverso forme di cooperazione strutturali e funzionali con lo Stato
e con gli Enti locali; spetta alla Giunta il compito di elaborare e
proporre i relativi atti di coordinamento, intesa e accordo.
• Da segnalare è la previsione della partecipazione degli Enti locali
alla definizione, attuazione, monitoraggio e verifica della
programmazione regionale.
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2. Le leggi regionali 2006-2010: gli interventi organici
Conclusioni:
Gli interventi legislativi organici degli ultimi cinque anni in materia
di valorizzazione appaiono senz’altro improntati ai principi di
sussidiarietà e di cooperazione nell’assegnazione delle competenze
e nella delineazione dei ruoli degli enti locali, pur se in misura
diversa e con differenti caratteristiche.
a cura di: Associazione Mecenate 90
2. Le leggi regionali 2006-2010: gli interventi settoriali
Anche alcune leggi regionali non organiche ma settoriali hanno
attribuito competenze agli enti locali in temi afferenti al patrimonio
culturale. Tra esse si segnalano:
A) Sardegna, l.r. 9/2006, Conferimento di funzioni e compiti agli enti
locali.
Si assegna alle Province la competenza alla programmazione ed
erogazione dei contributi per i musei locali, la promozione della
gestione associata dei beni culturali
a cura di: Associazione Mecenate 90
2. Le leggi regionali 2006-2010: gli interventi settoriali
B) Lazio, l.r. 26/2009, Disciplina delle iniziative regionali di
promozione della conoscenza del patrimonio e delle attività culturali
del Lazio.
Si prevede che la programmazione sia adottata dalla Regione
“anche sulla base di accordi ed intese con gli enti locali” e il Mbac.
C) Umbria, l.r. 34/2007, Promozione e disciplina degli ecomusei.
A fronte della puntuale elencazione delle funzioni e delle
competenze, vi è la previsione che la ripartizione delle stesse tra i
soggetti – anche privati - cui è affidata la gestione sia demandata a
specifici accordi, senza dunque una loro preventiva allocazione
bensì una libera determinazione tra i soggetti a diverso titolo
coinvolti.
a cura di: Associazione Mecenate 90
3. Considerazioni conclusive: quali i possibili ruoli
degli Enti locali?
• La normazione statale, da un lato, e le recenti discipline
regionali, dall’altro, sembrano dunque aprire il cammino a una
stagione di rapporti tra i diversi livelli di governo realmente
improntati ai principi di sussidiarietà e cooperazione, ormai
proclamati i soli criteri capaci di poter realizzare quello sviluppo della
cultura attraverso la valorizzazione del patrimonio culturale che l’art.
9 della Costituzione pone come principio fondamentale della
Nazione.
• Non sono le regole, dunque, che mancano. Certo, non tutte le
Regioni hanno proceduto al riassetto normativo che il nuovo sistema
costituzionale impone; non tutte le Regioni che a ciò già sono giunte
hanno d’altro canto accolto appieno le possibilità che i principi
normativi statali permettono di cogliere.
a cura di: Associazione Mecenate 90
3. Considerazioni conclusive: quali i possibili ruoli
degli enti locali?
• Quel che sembra ancora carente è invece il lato dell’applicazione
delle norme. Previsioni come quelle contenute nell’art. 112 del
Codice permettono, se applicate, di giungere a un sistema di
valorizzazione, nonché ovviamente anche di conservazione, che si
basi sulla programmazione congiunta e sulla negoziazione e
consultazione permanente tra gli attori istituzionali, pubblici e
anche privati.
• Solo, in conclusione, un ruolo attivo e propositivo dei livelli di
governo sub-statali può rendere tali previsioni capaci di operare e
di creare quel sistema integrato e concordato di valorizzazione che
appare come imprescindibile punto di arrivo del settore.
a cura di: Associazione Mecenate 90
Cultura
I sistemi e le reti culturali:
modelli e strumenti per la valorizzazione
integrata dei beni culturali
a cura di: Associazione Mecenate 90
I sistemi e le reti culturali
Un sistema/rete culturale nasce in relazione alla necessità
di coordinare - o ricondurre ad unità sotto il profilo
organizzativo - un insieme di luoghi della cultura (musei,
biblioteche, archivi, ecc.).
Lo scopo è quello di sviluppare forme di cooperazione utili
al loro miglior funzionamento e/o a una qualificazione dei
servizi e/o allo sviluppo del territorio.
a cura di: Associazione Mecenate 90
I Sistemi integrati di beni e servizi culturali
Le tipologie di istituti culturali interessate alla cooperazione
sono le più diverse:
musei, aree archeologiche e complessi monumentali;
biblioteche ed archivi;
teatri e, più in generale, istituzioni del settore spettacolo e
musica.
Quando ci si intende riferire all’intero ventaglio di tipologie
di istituti interessati si parla, infatti, di “sistemi integrati di
beni e servizi culturali”
a cura di: Associazione Mecenate 90
I Sistemi culturali : tipologie
I criteri di aggregazione possono essere diversi.
I criteri prevalenti sono :
 l’omogeneità tipologica (reti tematiche);
 la comune appartenenza a un determinato territorio (reti
territoriali);
 la condizione giuridica (reti proprietarie).
a cura di: Associazione Mecenate 90
I Sistemi culturali nella legislazione regionale
La legislazione regionale:
 a partire dalla fine degli anni “70, in attuazione del trasferimento alle
Regioni delle competenze in materia di musei e di biblioteche “di
interesse locale”, ha cominciato a prevedere forme di cooperazione in
ambito bibliotecario e museale;
 dalla fine degli anni “90, a seguito dell’evoluzione del quadro
normativo nazionale a favore dei principi di sussidiarietà e di
cooperazione interistituzionale in materia di valorizzazione, ha dato
nuovo impulso all’attivazione di sistemi culturali;
 in molti casi attribuisce alle Province il ruolo di ente promotore dei
sistemi.
a cura di: Associazione Mecenate 90
Obiettivi e finalità dei Sistemi culturali
Finalità
Ambiti d’intervento
Potenziamento delle
dotazioni e dei servizi
(in relazione spesso con
politiche di
incentivazione regionale
sugli standard)
Potenziamento
e/o
qualificazione dei servizi ( ad
es. catalogo unico collettivo)
Condivisione di risorse (ad es.
direzione
scientifica
assicurata a livello di sistema)
Coordinamento di
attività scientifiche e
culturali
Ricerca,
catalogazione,
formazione, ecc.
Valorizzazione turistica
Comunicazione e promozione
a cura di: Associazione Mecenate 90
I Sistemi culturali: i vantaggi della cooperazione
I vantaggi sono organizzativi, tecnici, scientifici, promozionali ed economici.
I principali sono :
maggiore quantità e più elevata qualità dei servizi:
la rete rende possibile l'accrescimento quali-quantitativo dell'offerta di
servizi anche in poli di piccole dimensioni, grazie all’opportunità di
realizzare economie: la rete consente di :
- effettuare investimenti ripartendo i costi tra i membri (ad es. per
iniziative di comunicazione e promozione);
- di usare in comune personale e dotazioni (ad es. direttore scientifico) ;
- di centralizzare alcune attività (ad es. per le biblioteche i servizi di
catalogazione)
accesso a finanziamenti (ad es. fondi regionali sugli standard museali)
aumento di visibilità e attrattività e conseguente aumento e/o migliore
distribuzione della domanda museale e anche turistica
maggiore coesione e coordinamento di iniziative
a cura di: Associazione Mecenate 90
I Sistemi culturali: i livelli di integrazione
Basso livello di
integrazione interna
Condivisione di alcuni
progetti o servizi comuni,
ad es.
-Promozione di itinerari;
-Catalogazione.
a cura di: Associazione Mecenate 90
Alto livello di integrazione
interna
Gestione integrata ad es:
- Soggetto gestore unico
I Sistemi culturali: modelli di governance
Per la governance, i modelli possibili sono due:
1)il primo attua il coordinamento tra le iniziative dei soggetti del sistema,
mantenendo inalterate le competenze degli enti interessati e il regime
giuridico dei beni. Lo strumento più utilizzato per la formalizzazione
dell’accordo è la convenzione. Tra i numerosi esempi di sistemi a base
provinciale regolati da convenzione, si ricordano quelli della Provincia di
Mantova;
2) il secondo attribuisce al sistema una distinta personificazione attraverso la
creazione di soggetti giuridici che attuano una o più delle funzioni messe in
rete (ad es. associazione o fondazione). Spesso questo modello rappresenta
un punto di arrivo, una fase avanzata del processo di cooperazione. Un
esempio di sistema culturale provinciale gestito attraverso una fondazione di
partecipazione è il Sistema dei musei senesi.
a cura di: Associazione Mecenate 90
Sistemi culturali: il ruolo della Provincia
Nei casi di sistemi/reti territoriali, la Provincia è quasi sempre il soggetto
che svolge compiti di promozione e, successivamente, funzioni di
coordinamento e di gestione, in quanto:
- la dimensione sovracomunale rimanda naturalmente al livello di
governo provinciale;
- di norma non esiste fra gli aderenti al sistema una leadership
riconosciuta diversa da quella della Provincia (ad es. un museo ovvero
una biblioteca che possa svolgere funzioni di coordinamento);
- un sistema museale ha di solito anche obiettivi di promozione turistica
del territorio e dunque trova nella Provincia il soggetto istituzionale più
idoneo a sostenere il processo;
-spesso la stessa legislazione regionale assegna alla Provincia questo
compito.
a cura di: Associazione Mecenate 90
I Sistemi museali: il ruolo della Provincia.
Il caso della Lombardia
Il ruolo delle Province è stato determinante per lo sviluppo dei sistemi
museali locali.
Ciascuna Provincia, sulla base degli indirizzi regionali, ha coordinato il
processo di costituzione dei sistemi. In particolare ha :
- approvato studi di fattibilità:
- individuato le modalità per la costituzione dei sistemi;
- promosso progetti di comunicazione e di promozione;
- acquisito professionalità museali.
I sistemi sono stato istituiti tutti con atti convenzionali o con
l’allargamento dei sistemi bibliotecari
Ad oggi la Regione ha riconosciuto 16 sistemi museali locali.
In alcuni casi i sistemi hanno una dimensione provinciale; in atri casi
sono nati più sistemi subprovinciali in una stessa provincia.
a cura di: Associazione Mecenate 90
Turismo
La legislazione delle Regioni: i Sistemi
Turistici Locali e le funzioni delle Province in
materia di turismo
Report di aggiornamento
a cura di: Associazione Mecenate 90
Il Sistema Turistico Locale
Si definiscono sistemi turistici locali i contesti turistici
omogenei o integrati, comprendenti ambiti territoriali
appartenenti anche a regioni diverse, caratterizzati
dall’offerta integrata di beni culturali, ambientali e di
attrazioni turistiche, compresi i prodotti tipici
dell’agricoltura e dell’artigianato locale, o dalla
presenza diffusa di imprese turistiche singole o
associate
(art. 5, L. 135/2001)
a cura di: Associazione Mecenate 90
L’adozione del modello: il recepimento dell’art.5,
L.135/2001
Non lo hanno recepito ( hanno
adottato modelli alternativi ):
Friuli Venezia Giulia
Piemonte
Toscana
Non lo ha ancora recepito :
Campania (bozza di
legge che recepisce
l’art.5)
a cura di: Associazione Mecenate 90
Lo hanno recepito :
Lombardia
Veneto
Liguria
Emilia Romagna
Umbria
Marche
Abruzzo
Molise
Lazio
Calabria
Basilicata
Puglia
Sardegna
Sicilia
L’applicazione del modello
I FASE : Recepimento
14 Regioni
II FASE: Attivazione STL
11 Regioni
Leggi
Regionali
Leggi + delibere
o regolamenti
Delibere
a cura di: Associazione Mecenate 90
Proposta di
istituzione e
riconoscimento
regionale di uno o
più STL
Funzioni delle Province in materia di STL
Regioni
Abruzzo
Basilicata
Calabria
Campania
Emilia e Romagna
Friuli Venezia Giulia
Lazio
Liguria
Lombardia
Marche
Molise
Piemonte
Puglia
Sardegna
Sicilia
Toscana
Umbria
Veneto
a cura di: Associazione Mecenate 90
Prevedono STL
o
o
o
o
o
o
o
o
o
o
o
o
o
o
Conferiscono funzioni alle
Province in materia di STL
Soggetto promotore
o
o
Possono partecipare agli STL
o
o
o
o
o
o
-
Funzioni delle Province in materia di turismo
N° macro-funzioni delegate alle Province
Veneto
Umbria
Abruzzo
8
6
Toscana
Basilicata
Calabria
Campania
4
2
Sicilia
Emilia Romagna
0
N° funzioni
Sardegna
Friuli Venezia Giulia
Puglia
Lazio
Piemonte
Liguria
Molise
Lombardia
Marche
a cura di: Associazione Mecenate 90