Università degli Studi di Cassino e del Lazio meridionale
Facoltà di Economia
Programmazione e controllo delle Imprese pubbliche
Docente: Prof. Roberto Diacetti
Collaboratori di cattedra: Dott. Paolo Pace
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Programmazione e controllo delle Imprese pubbliche
IL PARTENARIATO PUBBLICO PRIVATO
Per “partenariato pubblico privato” (PPP) si intendono le diverse forme di cooperazione tra
settore pubblico e settore privato, attraverso le quali le rispettive competenze e risorse si
integrano, per garantire il finanziamento, la progettazione, la costruzione e la gestione di
opere pubbliche o la fornitura di un servizio.
Caratteristiche principali
- durata relativamente lunga della collaborazione tra il partner pubblico e quello privato;
- finanziamento del progetto garantito, anche non in modo esclusivo, dal settore privato;
- ruolo centrale dell’operatore economico privato (che partecipa a tutte le fasi
dell’intervento) e focalizzazione del ruolo del partner pubblico principalmente sulla
definizione degli obiettivi dell'operazione e sul controllo del loro rispetto;
- ripartizione dei rischi tra partner pubblico e partner privato in base alla capacità dei
soggetti coinvolti di valutare e gestire i rischi stessi.
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TIPOLOGIE DI PPP
L’ordinamento italiano prevede molteplici forme di PPP, rientranti sia nella tipologia di PPP
contrattuale – disciplinate principalmente nel Codice dei Contratti Pubblici (D. Lgs. n.
163/2006), sia nella tipologia di PPP istituzionalizzato - disciplinate dal Testo Unico degli EE.LL.
(D. Lgs. n. 267/2000).
Le forme di PPP più utilizzate per la strutturazione di processi di trasformazione urbana sono:
-
finanza di progetto
-
concessione di lavori
-
concessione di beni immobili per la valorizzazione a fini economici
-
società a capitale misto pubblico-privato
-
società di trasformazione urbana
-
fondi immobiliari pubblico-privati
-
accordi urbanistici tra pubblico e privato.
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Finanza di progetto (project financing)
La finanza di progetto è una operazione di tecnica di finanziamento a lungo termine in cui il
ristoro del finanziamento stesso è garantito dai flussi di cassa previsti dalla attività di gestione
dell'opera prevista nel progetto.
Si tratta di un sistema che consente l’affidamento della progettazione, della realizzazione e
della gestione di un’opera pubblica mediante il concorso di un investitore privato, il cui
capitale sarà remunerato da entrate derivanti, in linea di principio, dalla gestione dell’opera
per un arco temporale contrattualmente determinato.
Attraverso la creazione di una società di progetto si opera la separazione giuridica e finanziaria
del progetto dai partner. La "società di progetto" o "concessionario", è il soggetto giuridico
costituito allo scopo che permette di mantenere separati i capitali destinati al progetto da
quelli dei soggetti proponenti l'iniziativa d'investimento (i cosiddetti "promotori").
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Finanza di progetto (project financing)
Disciplina
-
Legge 11 novembre 1998, n.415, cd. legge Merloni-ter (con l'obiettivo di contenere la spesa
pubblica e fornire una modalità alternativa alla finanza d'impresa per la realizzazione di
opere pubbliche, dove il finanziamento dell'opera con capitale privato è solo parziale)
-
Articoli 153 e ss. del Codice dei Contratti Pubblici (D. Lgs. n. 163/2006) ha riunito in un unico
corpo le disposizioni sulla contrattazione pubblica e, negli articoli da 153 a 160 ha riscritto la
disciplina nazionale del project financing, abrogando tutte le leggi precedenti
-
D. Lgs. n. 152/2008 (cd. Terzo Decreto Legislativo correttivo del Codice)
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Le fasi del Project Financing
Fase preliminare
Le amministrazioni devono pubblicare, in occasione della programmazione triennale, un avviso
che indichi quali opere pubbliche programmate sono realizzabili con capitali privati, in quanto
suscettibili di gestione economica. Entro il 30 giugno di ogni anno, i soggetti «promotori»
presentano alle amministrazioni aggiudicatrici proposte relative alla realizzazione di lavori
pubblici o di lavori di pubblica utilità inseriti nella programmazione triennale tramite contratti di
concessione.
L'Amministrazione effettua una valutazione di fattibilità della proposta, tenendo conto della
qualità dell'opera, dei tempi di realizzazione e delle tariffe che applicherà il soggetto
aggiudicatario per la gestione dell'opera stessa; la legge prevede il potere in capo
all'Amministrazione di concordare col promotore modifiche alla proposta, per mantenere
l'equilibrio economico-finanziario della programmazione triennale.
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Le fasi del Project Financing
Fase di gara
Valutate le proposte pervenute e redatto il progetto definitivo, l'Amministrazione bandisce una
gara ad evidenza pubblica (normalmente trattasi di licitazione privata) per scegliere le due
migliori offerte, ponendo a base d'asta il progetto presentato dal promotore ed esaminando
tutte le offerte pervenute e comparandole con la proposta del promotore. Al termine di tale
fase, l'Amministrazione intraprende una procedura negoziata tra il promotore e i due
competitori risultati vincitori della gara scegliendo l'aggiudicatario secondo il criterio dell'offerta
economicamente più vantaggiosa.
La legge n. 166/2002 ha riconosciuto in favore del soggetto promotore una sorta di diritto di
prelazione sull'aggiudicazione della procedura: se all'esito della procedura negoziata un
soggetto competitore dovesse presentare un'offerta migliore di quella del promotore,
quest'ultimo potrà adeguare la propria proposta a quella ritenuta più conveniente
dall'Amministrazione, aggiudicandosi così in ogni caso il project financing.
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Le fasi del Project Financing
Fase di costruzione e gestione
Il bando di gara per l’affidamento di una concessione per project financing deve prevedere la
facoltà dell’aggiudicatario della concessione di costituire una società di progetto in forma di
società per azioni o a responsabilità limitata, anche consortile.
La società di progetto diventa a tutti gli effetti concessionaria, subentrando nel rapporto di
concessione dell’aggiudicatario.
La durata della concessione deve remunerare la quota di capitale privato investita, dei canoni
di concessione allo Stato e di un'adeguata redditività.
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Project Financing - La proprietà dell'opera pubblica
La proprietà dell'opera realizzata è di regola dell'ente pubblico. La normativa in vigore
prevede una separazione fra proprietà e gestione.
Ogni anno, il privato paga un canone di concessione (in percentuale sul fatturato) al
proprietario dell'opera.
Il tempo di concessione inizia a decorrere dalla data prevista nel progetto per la conclusione
dei lavori. In caso di ritardi, si riduce il tempo di ripagamento (pay-back) dell'investimento e la
probabilità di recupero dei costi e di ritorno economico.
Scaduta la concessione, l'ente pubblico può assumere la gestione diretta dell'opera o indire
un'altra gara d'appalto per rinnovare la concessione, oppure trasferire la proprietà al
concessionario.
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Fondo immobiliare
I fondi immobiliari ad apporto pubblico – tipologia di partenariato pubblico-privato di tipo
contrattuale per la dismissione e la valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico - sono
disciplinati dall’art. 14-bis della Legge n. 86/1994, e appartengono alla più ampia categoria dei
fondi immobiliari.
Definizione:
Fondi istituiti con apporto di beni immobili o diritti reali immobiliari, per un valore maggiore del
51% del valore complessivo del patrimonio del fondo, effettuati esclusivamente dallo Stato, da
enti previdenziali pubblici, da regioni, da enti locali e loro consorzi, nonché da società da questi
interamente possedute, anche indirettamente.
Tale tipologia di fondo, grazie ai vantaggi operativi, finanziari e fiscali che lo caratterizzano,
rappresenta uno strumento molto conveniente anche per l’attuazione di progetti di sviluppo e
valorizzazione del territorio, per realizzare opere infrastrutturali o anche di edilizia sociale.
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Società di Trasformazione Urbana (STU)
Le Società di Trasformazione Urbana (STU) sono società per azioni a capitale misto pubblicoprivato, aventi la finalità di progettare e realizzare interventi di trasformazione urbana in
attuazione degli strumenti urbanistici vigenti, attraverso un’attività di acquisizione preventiva
degli
immobili
interessati
dall’intervento,
alla
loro
trasformazione
e
successiva
commercializzazione.
Rappresentano una forma di partenariato pubblico-privato istituzionalizzato.
Tale modello risulta idoneo a divenire lo strumento per il governo del territorio, favorendo la
collaborazione stabile tra pubblico e privato.
Disciplina
-
art. 17, comma 59, della Legge 15 maggio 1997, n. 127 (cd. Legge “Bassanini-bis”)
-
art. 120 del D. Lgs. n. 167/2000
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Società Miste
Le società a capitale misto, pubblico e privato, dotate di personalità giuridica propria, sono
costituite per la realizzazione e/o gestione di un’opera pubblica o di un servizio.
Forma di partenariato pubblico-privato istituzionalizzato.
L’apporto privato consiste nel conferimento di capitali o altri beni e nella partecipazione attiva
all’esecuzione dei compiti assegnati all’entità a capitale misto e/o nella gestione di tale entità.
Disciplina
art. 22 della Legge n. 142/1990
Attualmente le società miste sono utilizzate sia per l’esercizio di servizi pubblici che per la
realizzazione di infrastrutture e dotazioni pubbliche, anche nell’ambito di processi di
trasformazione urbana.