Nationalrat
Conseil national
Consiglio nazionale
Cussegl naziunal
12.415 n Iv.pa. Leutenegger Oberholzer. Riforma II
dell'imposizione delle imprese. Evidente errore di
valutazione delle conseguenze. Responsabilità
Rapporto dell'Ufficio del 9 novembre 2012
Riunitosi il 23 agosto 2012, l'Ufficio del Consiglio nazionale ha esaminato l'iniziativa
parlamentare presentata il 15 marzo 2012 dalla consigliera nazionale Susanne Leutenegger
Oberholzer (PS, BL), in presenza dell'autrice. L'iniziativa chiede di istituire una commissione parlamentare d'inchiesta secondo l'articolo 163
LParl, che faccia luce sui clamorosi errori commessi nel valutare le ripercussioni finanziarie
della riforma II dell'imposizione delle imprese e più in particolare del principio dell'apporto di
capitale. Proposta dell'Ufficio L'Ufficio propone con 8 voti contro 4 e 2 astensioni di non dare seguito all'iniziativa
parlamentare. Una minoranza dell'Ufficio (Tschümperlin, Graf­Litscher, Hodgers, Graf Maya)
propone di darvi seguito. Relatore: Büchler Jakob (ted.) In nome dell'Ufficio:
Il presidente Hansjörg Walter
1. Testo e motivazione 1. 1. Testo 1. 2. Motivazione 2. Accertamenti eseguiti finora dal Parlamento 3. Considerazioni dell'Ufficio 1. Testo e motivazione
1. 1. Testo
Fondandomi sull'articolo 160 capoverso 1 della Costituzione federale e sull'articolo 107 della
legge sul Parlamento presento la seguente iniziativa. Occorre istituire una commissione parlamentare d'inchiesta secondo l'articolo 163 LParl, che
faccia luce sui motivi all'origine dei clamorosi errori commessi nel valutare le ripercussioni
finanziarie della riforma II dell'imposizione delle imprese e più in particolare del principio
dell'apporto di capitale. Vanno chiarite in particolare le seguenti questioni: 1. L'attuazione della riforma II dell'imposizione delle imprese provoca massicce e impreviste
minori entrate, causate in particolare dall'introduzione del principio dell'apporto di capitale. Chi
aveva la responsabilità di valutare le ricadute di tale riforma? Il Consiglio federale o il
Dipartimento federale delle finanze? 2. È vero che la popolazione non è stata informata di tali minori entrate in occasione della
votazione popolare del 24 febbraio 2008? Queste informazioni sono state taciute di proposito? 3. Chi ha prestato consulenza al Consiglio federale o al Dipartimento federale delle finanze
nell'ambito di questa riforma dell'imposizione? Si è fatto capo a periti esterni? In caso
affermativo, a chi? 4. Come dimostrano le esperienze di altri Paesi, il principio dell'apporto di capitale può essere
attuato in diversi modi. In base a quali elementi sono state decise le modalità d'attuazione di
detto principio? 5. Prima della votazione sono state fatte promesse alle imprese riguardo all'attuazione del
principio dell'apporto di capitale? 1. 2. Motivazione
Nel febbraio del 2008 i cittadini hanno accettato di strettissima misura (con il 50,5 % di voti) la
riforma II dell'imposizione delle imprese, contro la quale era stato promosso il referendum.
L'impatto della riforma è stato tuttavia illustrato in modo impreciso; sono state taciute, in
particolare, le conseguenze del passaggio al principio dell'apporto di capitale, che permette la
distribuzione esentasse di riserve di aggio. Nel frattempo è emerso che la riforma in questione
comporterà per Confederazione, Cantoni e Comuni minori entrate fiscali quantificabili in
miliardi di franchi. Tale imprecisione nel valutare le ripercussioni della riforma lede il diritto di voto dei cittadini,
viola la Costituzione e ha falsato in modo evidente l'esito della votazione. Il Consiglio federale
ha nondimeno deciso di non fare ripetere la votazione, e il Tribunale federale ha avallato
questa decisione. È tuttavia indispensabile fare chiarezza quantomeno sulle cause di un così marchiano errore
di valutazione delle conseguenze della riforma fiscale. In particolare, occorre stabilire se si sia
trattato di una scelta deliberata o di una svista, accertando inoltre chi ne sia materialmente
responsabile. 2. Accertamenti eseguiti finora dal Parlamento
Nella sessione straordinaria del Consiglio nazionale del 12 aprile 2011 e in quella del Consiglio
degli Stati del 9 giugno 2011 sul tema della riforma II dell'imposizione delle imprese sono state
analizzate le minori entrate che, nel quadro di detta riforma, risultano dalla sostituzione del
principio del valore nominale con il principio dell'apporto di capitale. In risposta ai pertinenti interventi trattati in tale contesto (cfr. in particolare 11.3075 Mozione
Gruppo dei Verdi. Nuova decisione politica sulla riforma II dell'imposizione delle imprese;
11.3244 Interpellanza Kiener Nellen. Legge sulla riforma II dell'imposizione delle imprese.
Principio degli apporti di capitale. 7 miliardi di franchi di perdite fiscali nascosti al Popolo e
11.3308 Interpellanza Recordon. Conseguenze in caso di scoperta di un motivo che distorce
gravemente una votazione popolare), il Consiglio federale si è detto tra l'altro dispiaciuto che
nell'opuscolo con le sue spiegazioni in merito alla votazione sulla riforma II dell'imposizione
delle imprese non sia stato indicato esplicitamente che le minori entrate riconducibili al
principio dell'apporto di capitale non erano quantificabili con precisione, dando così
l'impressione che non ve ne sarebbero state o che comunque sarebbero state minime. La
responsabile del DFF ha inoltre fatto notare in Consiglio degli Stati come, nell'elaborazione del
progetto di legge, la questione del principio dell'apporto di capitale e delle sue ripercussioni
costituisse un aspetto secondario rispetto all'imposizione parziale dei dividendi e alla
successione aziendale (Boll. uff. 2011 pag. 519). 2
Già prima della sessione straordinaria in Consiglio nazionale, il 7 aprile 2011, la Commissione
delle finanze del Consiglio nazionale (CdF­N) ha discusso con la consigliera federale Widmer­
Schlumpf e con il direttore dell'Amministrazione federale delle contribuzioni (AFC) in merito
alle minori entrate. Dalla discussione è emerso che nell'elaborare il messaggio non sono stati
eseguiti i possibili sondaggi presso le imprese riguardo alle conseguenze finanziarie e non
sono state calcolate le relative stime. L'AFC ha ammesso errori e lacune nell'informazione
riguardante le minori entrate. La CdF­N ha deciso di raccomandare alla Commissione della
gestione di eseguire un'inchiesta in merito al modo di procedere nell'elaborazione del progetto
di legge, incaricando la sottocommissione DFF di esaminare il metodo delle stime relative alle
entrate e la questione di ulteriori possibili perdite di entrate dovute alla riforma II
dell'imposizione delle imprese. Il 3 maggio 2001 la Commissione della gestione del Consiglio nazionale (CdG­N) ha poi
esaminato la raccomandazione della CdF­N e una proposta, proveniente dai suoi ranghi, di
procedere a un'inchiesta sul modo in cui si è giunti alle norme riguardanti il passaggio al
principio dell'apporto di capitale della riforma II dell'imposizione delle imprese e in cui il
Consiglio federale e le unità amministrative coinvolte hanno informato pubblicamente in merito.
Con 12 voti contro 8 e un'astensione, la CdG­N ha deciso di non procedere ad alcuna
inchiesta in questo settore (cfr. il comunicato stampa della stessa CdG­N del 4 maggio 2011). La maggioranza della CdG­N ha accertato l'estrema difficoltà di stimare le perdite fiscali in
questo settore. Ha evidenziato come, a posteriori, sia la responsabile del DFF, sia
l'Amministrazione federale interessata, hanno ammesso lacune nell'elaborazione della riforma
II dell'imposizione delle imprese e nell'informazione al pubblico. Oggi tali lacune sono state
riconosciute dal Consiglio federale e anche dal Parlamento e non dovrebbero perciò più
presentarsi nel caso di futuri progetti analoghi. La maggioranza della CdG­N ha poi appurato
che, a causa di due ricorsi sulla votazione, è ancora in corso un'azione giudiziaria e la CdG­N
deve perciò procedere con prudenza a motivo della separazione dei poteri.[1]
La minoranza della CdG­N si è mostrata convinta dell'importanza che la CdG­N colmi le
lacune connesse alla riforma II dell'imposizione delle imprese per garantire piena trasparenza
in questa faccenda ed evitare che in situazioni analoghe si ripetano in futuro errori simili. Essa
ha ritenuto che l'azione giudiziaria in corso non avrebbe ostacolato un'inchiesta da parte della
CdG­N. In occasione della sua seduta del 28 e 29 novembre 2011, la Delegazione delle finanze ha
discusso con la presidente della Confederazione Widmer­Schlumpf sul tema delle stime
relative alle entrate nella riforma II dell'imposizione delle imprese, cui non sono seguite
decisioni di portata più ampia. La sottocommissione DFF della CdF­N si è da ultimo occupata il 26 marzo 2012, in occasione
di una visita informativa, dell'evoluzione dei proventi delle imposte; per quanto riguarda la
riforma II dell'imposizione delle imprese, e in particolare il principio dell'apporto di capitale, ha
posto l'accento sulla valutazione a medio e lungo termine. Essa ha deciso di occuparsi
dell'argomento anche in avvenire. 3. Considerazioni dell'Ufficio
L'Ufficio ha preso atto che nel maggio del 2011 la Commissione della gestione del Consiglio
nazionale, anche a causa di ricorsi sulla votazione pendenti, ha rinunciato a eseguire
un'inchiesta in merito alla maniera di procedere del Consiglio federale nell'elaborare il progetto
di legge relativo alla II dell'imposizione delle imprese. Nel frattempo il Tribunale federale ha
respinto i ricorsi. L'Ufficio ha quindi deciso, con 8 voti contro 3 e 3 astensioni, di invitare la
Commissione della gestione ad analizzare più nel dettaglio le cause che hanno portato a una
stima errata, così da evitare, in occasione di un successivo progetto di legge, che se ne ripeta
una analoga, con conseguente informazione lacunosa dell'elettorato. La Commissione delle
finanze del Consiglio nazionale aveva già espresso una pertinente raccomandazione nell'aprile
del 2011. 3
La maggioranza dell'Ufficio ritiene che non siano necessarie ulteriori misure. Reputa inutile o
sproporzionato istituire una CPI, lo strumento più drastico di cui dispone l'alta vigilanza
parlamentare. La maggioranza evidenzia la difficoltà di stimare le perdite fiscali in questo
settore. Ritiene che non vi sia stata volontarietà e pensa che ne siano stati tratti i dovuti
insegnamenti. Per finire, la maggioranza dell'Ufficio fa notare come il progetto di legge sia
stato discusso in Parlamento e che il Consiglio federale non è quindi l'unico responsabile della
stima errata. La minoranza dell'Ufficio considera indispensabile istituire una CPI. Essa sottolinea che
informare il corpo elettorale riveste un'importanza cruciale dal profilo della politica istituzionale
e che le disfunzioni in questo settore, messe in risalto anche dal Tribunale federale, vanno
risolte alla radice. Essa fa inoltre rilevare le massicce minori entrate e la mancanza di
disponibilità da parte della Commissione della gestione di andare, di sua iniziativa, a fondo
della questione. ______________________________
1) I ricorsi sulla votazione sono stati respinti dal Tribunale federale il 20 dicembre 2011 (cfr.
decisioni del tribunale federale 1C_174/2011 e 1C_176/2011). Conformemente alla decisione
del Tribunale federale, la certezza del diritto e la buona fede non ammettono l'annullamento
della votazione popolare. Esso ha comunque criticato la lacunosa situazione in materia di
informazione prima della votazione, che non ha consentito agli aventi diritto di formarsi
un'opinione affidabile.
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