Corso di Laurea magistrale
(ordinamento ex D.M. 270/2004)
in Economia e Gestione delle Aziende
Tesi di Laurea
L’Organizzazione Internazionale
del Lavoro.
Relatore
Ch. Prof. ssa Vania Brino
Correlatore
Ch. Prof. Martinengo Giovanni
Laureanda
Sabrina Ferracin
Matricola: 816975
Anno Accademico
2012/2013
Ai miei genitori per la forza e la perseveranza che mi hanno trasmesso.
1
Indice- Sommario
…Pag…… …...6
PREMESSA
.
CAPITOLO I
L’ORGANIZZAZIONE INTERNAZIONALE DEL LAVORO
1. L’origine storica della disciplina giuslavorista nello scenario internazionale …………………….9
1.1. Diritti sociali e Human Rights ………………………………………………………………………...14
2. La storia dell’O.I.L…………………………………………………………………………………………18
2.1 La Costituzione dell’O.I.L……………………………………………………………………………….20
3. La Dichiarazione di Filadelfia…………………………………………………………………………...24
4. L’attività dell’O.I.L. nel Secondo Dopoguerra…………………………………………………………26
5. L’assetto istituzionale………………………………………………………………………………………27
5.1 La Conferenza Generale………………………………………………………………………………....27
5.2 Il Consiglio di Amministrazione……………………………………………………………………...…28
5.3 L’ Ufficio Internazionale del Lavoro…………………………………………………………………...29
5.4 Le Conferenze Regionali………………………………………………………………………………....30
5.5 Le Commissioni d’Industria……………………………………………………………………………..30
6. L’importanza del Tripartitismo e del Dialogo sociale………………………………………………..31
7. La Dichiarazione del 1998 sui principi e i diritti fondamentali dei lavoratori…………………....33
8. La promozione del “Decent Work”………………………………………………………………………37
9. L’attività dell’O.I.L. oggi………………………………………………………………………………….43
2
CAPITOLO II
I DIRITTI FONDAMENTALI DEL LAVORATORE
1. La “globalizzazione” dei core labour standards………………………………………………………46
2. Il lavoro minorile oggi …………………………………………………………………………………….49
2.1. La Convenzione n. 138 del 1973………………………………………………………………………56
2.2 La Convenzione n. 182 del 1999……………………………………………………………………….59
2.3 Il programma IPEC …………………………………………………………………………………….61
2.4 La Convenzione Internazionale dei diritti del Fanciullo……………………………………………63
2.5 Prospettive future…………………………………………………………………………………………65
3. La problematica del lavoro forzato………………………………………………………………………65
3.1 La Convenzione n. 29 del 1930 ………………………………………………………………………..70
3.2 La Convenzione n. 105 del 1957………………………………………………………………………. 71
3.3 Il caso del Myanmar………………………………………………………………………………………72
4. Il divieto di discriminazione sul luogo di lavoro ……………………………………………………....74
4.1 La Convenzione n. 100 del 1951………………………………………………………………………..76
4.2 La Convenzione n. 111 del 1958………………………………………………………………………..78
4.3 La tutela del lavoro femminile …………………………………………………………………………79
4.4 La tutela dei lavoratori disabili…………………………………………………………………………79
4.5 La tutela del lavoratore migrante……………………………………………………………………….80
4.6 I malati di AIDS …………………………………………………………………………………………81
5. La libertà di associazione ………………………………………………………………………………...82
5.1 La Convenzione n. 87 del 1948 …………………………………………………………………………83
5.2 Il Comitato sulla Libertà di Associazione………………………………………………………......…84
5.3 La contrattazione collettiva……………………………………………………………………………...85
5.4 La Convenzione n. 98 del 1949…………………………………………………………………………85
3
6. Disposizioni in materia di sicurezza e protezione sociale ……………………………………………86
6.1 L’ispezione sul lavoro…………………………………………………………………………………….88
7. Prospettive…………………………………………………………………………………………………..90
CAPITOLO III
IL CONTROLLO SULL’APPLICAZIONE DELLE NORME
1.Introduzione al sistema di controllo………………………………………………………………………91
2. I meccanismi di controllo periodico……………………………………………………………………..92
3. I meccanismi di controllo occasionale ………………………………………………………………….95
3.1 La procedura particolare in materia di libertà sindacale …………………………………………..97
4.L’evoluzione delle procedure di controllo periodico …………………………………………………..98
4.1 L’attività di cooperazione tecnica………………………………………………………………………99
4.2 Le domande dirette……………………………………………………………………………………...100
4.3 I contatti diretti………………………………………………………………………………………..…101
4.4 Verso un regime maggiormente sanzionatorio : la lista speciale…………………………………102
5. L’evoluzione dei meccanismi occasionali……………………………………………………………..103
6. L’attività di reporting del CEACR ……………………………………………………………………..104
6.1 Considerazioni sul lavoro minorile …………………………………………………………………..109
6.2 Considerazioni sul lavoro forzato …………………………………………………………………....126
6.3 Considerazioni sul divieto di discriminazione……………………………………………………….132
6.4 Considerazioni sulla libertà di associazione………………………………………………………...138
7.Riflessioni conclusive……………………………………………………………………………………...145
4
Riferimenti bibliografici…………………………………………………………………………………….150
Sitografia……………………………………………………………………………………………………...156
Abbreviazioni…………………………………………………………………………………………………158
Appendice : Gli Stati Membri dell’OIL…………………………………………………………………...163
Appendice: La Costituzione dell’OIL ………………………………………………………………….…169
Estratto………………………………………………………………………………………………………...189
5
PREMESSA
L’aspirazione di tutti gli uomini dopo quella alla sopravvivenza e al
rispetto dei più elementari diritti umani è quella ad un lavoro degno. La
strada da percorrere perché a tutti sia garantita questa possibilità passa
necessariamente per una visione integrata dello sviluppo: non esiste
sviluppo economico senza sviluppo sociale; non esiste sviluppo senza
equità. E’ precisamente questo che significa dare un volto umano
all’economia globale”.
( Juan Somavia )
Si è voluto iniziare questo lavoro con una celebre citazione del presidente dell’OIL , che ben
riassume in poche righe il contenuto e lo scopo del presente elaborato. Il rispetto dei più basilari
diritti umani in materia di lavoro rappresenta , infatti, l’unica strada percorribile per rafforzare lo
sviluppo economico, in special modo nei paesi più poveri del mondo , ma soprattutto per
eliminare le disuguaglianze esistenti fra il Nord e il Sud del mondo .Il processo di globalizzazione
economica ,avviato a partire dagli anni Novanta dalle principali potenze occidentali , si è purtroppo
tradotto in una sfrenata ricerca del puro profitto economico ; provocando un sensibile aumento
delle delocalizzazioni produttive
nei paesi più poveri del mondo e
incremento delle violazioni dei più basilari diritti umani nel lavoro
conseguentemente un
.Questo fenomeno pertanto
non ha creato benessere per tutti , bensì ha contribuito ad ampliare quel divario sociale già esistente
fra la degradante miseria della maggior parte dei paesi del mondo e la prosperità riservata a una
limitata élite . Negli ultimi anni , infatti, tale divario si è drammaticamente incrinato , basti
pensare che solo ventidue paesi nel mondo , ovvero il 14% della popolazione del mondo ,
riescono a gestire gran parte dei flussi commerciali e degli investimenti esteri , sfruttando e
limitando i diritti dei lavoratori più vulnerabili. Giunti ormai nel ventunesimo secolo non è
accettabile che esistano ancora soprusi e violazioni di questo genere. Si rende quindi necessario un
ridimensionamento del processo di globalizzazione , che si deve trasformare in un processo più
giusto ed equo, in grado di redistribuire la ricchezza in modo eguale , dando così la possibilità a
tutte le popolazioni del mondo di creare un maggiore sviluppo e di garantire la tutela dei loro diritti
fondamentali. Come affermava
Papa Giovanni Paolo II, si dovrebbe promuovere una
globalizzazione della solidarietà volta cioè ad aumentare la responsabilità che ciascuna persona ha
verso il prossimo .In particolare come avremo modo di vedere nel corso dell’elaborato,
una
globalizzazione giusta deve potersi basare sul lavoro dignitoso che è la chiave di volta per uno
6
sviluppo globale equo e sostenibile . Tutte queste battaglie sono portate avanti da diversi anni da
un’importante agenzia delle Nazioni Unite specializzata nel campo del lavoro : l’Organizzazione
Internazionale del Lavoro ( OIL ) .Uguaglianza , giustizia sociale , lavoro dignitoso , Human
Rights rappresentano le colonne portanti dell’organizzazione, attraverso cui si promuove il decent
work . Il diritto ad un lavoro dignitoso dovrebbe , infatti, essere riconosciuto a ciascun soggetto
in modo tale da garantire lo sviluppo personale , una buona retribuzione, la sicurezza sul luogo di
lavoro e base minima di protezione sociale . L’OIL ha pertanto il compito di proteggere e
difendere , avvalendosi dei suoi
strumenti legislativi , i soggetti più vulnerabili incapaci di
difendersi e di far valere i loro diritti quali i minori , le donne, i lavoratori migranti , i soggetti
disabili . L’obiettivo per i prossimi anni è quello di creare un mondo migliore , ma soprattutto
quello di sensibilizzare l’opinione pubblica sull’importanza dei diritti fondamentali in materia di
lavoro , prerogativa di ciascun individuo a prescindere dalla razza dal colore della pelle , dalla
regione di appartenenza o ancora dalla religione. Con queste speranze ho deciso di concludere il
mio percorso di laurea analizzando il ruolo della più importante organizzazione internazionale
facente parte delle Nazioni Unite
e dedita al tema del lavoro e della giustizia sociale:
l’Organizzazione Internazionale del Lavoro ( OIL) . Dopo una prima parte di carattere storico ,
incentrata sulla nascita e sullo sviluppo dell’OIL si analizzerà l’attività normativa , focalizzando la
nostra attenzione sul corpus normativo dei quattro core labour standars ,ovverosia quel nucleo di
diritti inviolabili che spettano a ciascun individuo in quanto tale . In particolare si cercherà di
analizzare il fenomeno del lavoro minorile e il rilievo giuridico delle due Convenzioni fondamentali
: la Convenzione n. 138 e la Convenzione n. 192 , il divieto del lavoro forzato e l’analisi normativa
della Convenzione n. 29 e la Convenzione n. 105 , il divieto di ogni forma di discriminazione sul
luogo di lavoro attraverso l’esame della Convenzione n. 100 e della Convenzione n. 111 e infine la
libertà di associazione sancita dalla Convenzione n. 87 e dalla Convenzione n. 98. L’ultimo capitolo
è invece dedicato al sistema di controllo dell’OIL e all’analisi dello stato di applicazione delle
norme
con particolare riferimento all’ultimo rapporto della Commissione di Esperti
sull’Applicazione delle Convenzioni e Raccomandazioni ratificate ( CEACR). Dall’analisi di
quest’ultimo emerge purtroppo che il rispetto dei quattro core labour standards è ancora lontano
da un’applicazione universale ; l’auspicio per il prossimo futuro è quello di incentivare una loro
completa osservanza da parte degli stati inadempienti . Una possibile soluzione al riguardo può
essere quella di applicare un sistema di controllo maggiormente sanzionatorio , che vada oltre la
mera pubblicità negativa prevista dall’ordinamento originario , prevedendo l’irrogazione di misure
pecuniarie o addirittura penali. Infine un altro possibile rimedio può essere rappresentato dall’
attivazione di politiche volte a favorire il progresso sociale e l’ eliminazione dei flagelli umanitari
7
che ancora oggi colpiscono i popoli. Mi riferisco in special modo ai programmi attivati per
promuovere l’istruzione e la formazione di base anche nelle zone più remote e degradate del
pianeta,
ai programmi attivati per combattere le peggiori forme di lavoro forzato , alle misure
antidiscriminatorie e alle iniziative intraprese allo scopo di favorire le unioni sindacali. L’OIL in tal
senso ha svolto e continua a svolgere un’attività encomiante ; basti pensare per rendercene conto
all’attivazione del programma IPEC , all’istituzione della Giornata contro il lavoro minorile,
all’attivazione del programma HIV/ AIDS e del connesso Codice di Condotta
o ancora alle
strategie di integrazione sociale contenute nel programma MIGRANT. Tutte queste misure , infatti
, corroborano il ruolo e lo scopo che l’organizzazione ginevrina da sempre persegue ; ovverosia
la promozione della pace e della giustizia sociale in tutti i paesi del mondo .
8
CAPITOLO I
L’ORGANIZZAZIONE INTERNAZIONALE DEL LAVORO
SOMMARIO: 1. L’origine storica della disciplina giuslavorista nello scenario internazionale - 1.1.
Diritti sociali e Human Rights - 2. La storia dell’O.I.L. - 2.1 La Costituzione dell’O.I.L. - 3.
La
Dichiarazione di Filadelfia - 4. L’attività dell’O.I.L. nel Secondo Dopoguerra - 5. L’assetto
istituzionale - 5.1 La Conferenza Generale - 5.2 Il Consiglio di Amministrazione - 5.3 L’ Ufficio
Internazionale del Lavoro - 5.4 Le Conferenze Regionali - 5.5 Le Commissioni d’Industria - 6.
L’importanza del
Tripartitismo e del Dialogo sociale - 7. La Dichiarazione sui principi e i diritti
fondamentali dei lavoratori - 8. La promozione del “Decent Work” - 9. L’attività dell’O.I.L. oggi.
1.L’Origine storica della disciplina giuslavorista nello scenario internazionale .
La nascita della scienza giuslavorista è generata dalla necessità di tutelare il contraente più debole
del rapporto di lavoro , ma altresì dall’esigenza di assicurare ai lavoratori una concorrenza più
equa . 1 Quest’ultimo aspetto
risulta essere particolarmente evidente considerando il forte impatto
della globalizzazione2 economica sui diritti fondamentali dei lavoratori e sulla sfera giurisdizionale
dei vari ordinamenti giuridici. L’intensificarsi dei flussi commerciali e delle interdipendenze a
livello planetario , in particolare con i paesi emergenti ,
ha difatti favorito la ricerca di una
maggiore competitività , che si è tradotta nello sviluppo di forme di concorrenza sleale ( la c.d. race
to the bottom) ma soprattutto nella violazione di alcuni diritti sociali fondamentali . Il mancato
rispetto
degli standard universali in materia di lavoro permette , infatti , ai paesi in via di sviluppo
( PVS ) di praticare prezzi più bassi rispetto ai concorrenti occidentali, originando in tal modo il
fenomeno del dumping sociale3 . In tale contesto si rende pertanto necessaria la creazione di un
1
Cfr. Perulli A., Diritto del lavoro e Globalizzazione, clausole sociali , codici di condotta e commercio internazionale ,
CEDAM , Padova, 1999 , pag. 2.
2
Cfr. Turi C. , Globalizzazione dell’economia e diritti umani fondamentali in materia di lavoro : il ruolo dell’OIL e
dell’OMC , Giuffré Editore, Milano , 2007 , pag. 8. “ Con il termine globalizzazione si designa abitualmente un
fenomeno economico complesso in cui si possono distinguere differenti componenti quali l’aumento degli scambi
commerciali internazionali , le applicazioni ai settori produttivi delle tecnologie dell’ informazione e dell’informatica ,
l’intensificazione della concorrenza internazionale, l’ampliamento del numero e della potenza dei raggruppamenti
transnazionali d’imprese e la mondializzazione delle loro strategie … “
3
Cfr. Zanobetti -Pagnetti A., Il diritto internazionale del lavoro, Patron editore -Bologna, 2005 ,pag.292.” L’espressione
dumping sociale viene utilizzata quando il prezzo di una merce comparativamente basso è dovuto ad un costo del
lavoro il cui livello viene tenuto basso dal mancato rispetto dei diritti fondamentali dei lavoratori, e cioè da una bassa
retribuzione, da ritmi di lavoro troppo intensi , dal mancato rispetto della normativa sulla sicurezza. “
9
corpus normativo originato dalla collaborazione internazionale 4 , in quanto come afferma Albert
Le
Roy una legislazione sociale per essere veramente efficace deve oltrepassare l’orizzonte
nazionale e inserirsi in un piano internazionale. 5I primi interventi in materia di lavoro si riscontrano
in concomitanza con le grandi trasformazioni sociali che hanno caratterizzato la fine del XIX
secolo , mi riferisco in particolare alla nascita della classe operaia e allo sviluppo del capitalismo
industriale , quale sistema economico produttivo predominante . Quest’ultimo , infatti, se da un lato
ha contribuito ad accelerare il progresso economico-sociale e a trasformare il volto della società ,
dall’altro ha sollevato alcune problematiche sulle condizioni di vita e di lavoro dei proletari. Nella
logica capitalista, fondata sul perseguimento del profitto , il lavoro viene considerato una mera
merce e i capitalisti si sentono legittimati a sfruttare gli operai, costretti a subire turni di lavoro
massacranti e a lavorare in condizioni igienico sanitarie pessime . Sorgono così ben presto i primi
movimenti socialisti6 a difesa della classe operaia che si prefiggono l’obbiettivo di proclamare e
realizzare gli ideali di giustizia sociale e di solidarietà . A fronte di queste forti tensioni sociali ,
la teoria della mano invisibile di Adam Smith (la nota teoria del “ Laisser faire , laisser passer “ )
viene ben presto abbandonata e dalla concezione del liberismo economico si passa ad un ruolo
maggiormente attivo dello Stato7, preannunciando la creazione dello
Stato Sociale meglio
8
conosciuto come Welfare State . L’apparato statale assume , in tal guisa , un ruolo di primaria
importanza nella promozione del benessere e dell’uguaglianza del cittadino , attraverso l’erogazione
di interventi assistenziali e l’attuazione di politiche sociali volte a sostenere maggiormente il reddito
e i diritti
delle classi lavoratrici. Sotto la pressione della tanto agognata “ questione sociale “ ,
emergono i primi provvedimenti atti a garantire agli operai degli standard minimi in materia di
lavoro ( ad esempio i primi provvedimenti sull’assicurazione sociale o sulla sicurezza ) che
formano il corpus della nascente
legislazione operaia. Quest’ultima, infatti,
come afferma
Giovanni Cazzetta “ è progresso morale, è solidarietà , è trionfo dell’altruismo e del diritto dei
4
Cfr. Ufficio internazionale del lavoro , Dieci anni d’organizzazione internazionale del lavoro ,Casa Editrice Aracne ,
Roma, 1931, pag. 5 .
5
Le Roy A. , op. cit. , pag.10-11.
6
Cfr. Enciclopedia delle scienze sociali- Treccani “… in generale si può definire come un progetto e movimento di
riforma della società nella libertà che, finalizzata all’estensione dei diritti di uguaglianza , politici e sociali, pone al
centro di una pratica solidaristica l’etica del lavoro e della persona umana e privilegia finalità e comportamenti
collettivi contro l’esasperato utilitarismo individuale. “
7
Cfr. Boilley P., La législation internationale du travail , Félix Alcan , Paris, 1892, pag.23. “ A quoi bon le dissimuler , de
son vrai nom la réglementation du travail s’appelle intervention de l’Etat. …Réglementation , surveillance , côntrole ,
sanction pénale, tout cela se tient , se lie, ne fait qu’un ; et toute cela implique nécessairement l’ immixion active de
l’Etat dans les choses économiques…Le travailleur est comme la femme de Sganarelle qui voulait être battue ; il veut
lui, être règlementé”.
8
Cfr. Cittadini F., Welfare State oggi , pag.28 .
10
deboli9 e può essere colta solamente
osservando la sintesi tra elementi sociali, giuridici ed
economici “.10D’altro canto tale disciplina , contrariamente all’antico sapere privatistico da cui
peraltro prende origine, non si concentra sulle transazioni individuali, bensì sulle relazioni di
lavoro che vengono ad instaurarsi tra più contraenti . Gli ideali socialisti , in particolar modo il
problema della disuguaglianza sociale e della tutela delle classi meno abbienti , determinano
pertanto la nascita della scuola del socialismo giuridico11e delle
prime legislazioni sociali12 in
materia di assicurazione sugli infortuni, lavoro dei fanciulli e riconoscimento delle società operaie
di mutuo soccorso. L’urgente bisogno di una regolamentazione viene poi ribadito nel corso dell’
Ottocento anche dalla Chiesa Cattolica , attraverso
la stesura della lettera enciclica Rerum
Novarum13 di Papa Leone XIII . Tale documento ,infatti, oltre ad elogiare i valori della giustizia e
della carità cristiana , valorizza la collaborazione fra le classi sociali , riconoscendo in tal modo il
diritto di associazione e di rappresentanza sindacale. Volendo proporre un excursus storico sulla
nascita della suddetta materia nella vasta letteratura internazionale , possiamo affermare che essa
affonda le sue radici alla fine del XIX secolo grazie al contributo dei primi teorici socialisti molto
attenti alle questioni sociali . Fra questi ricordiamo in primis , Robert Owen 14il quale da convinto
sostenitore del socialismo utopistico , auspica un miglioramento delle condizioni di lavoro nelle
fabbriche e la creazione di una legislazione a tutela del lavoratore . Come possiamo , inoltre ,
facilmente dedurre dalla lettura
sottostante , egli condanna lo sfruttamento dei lavoratori più
deboli quali le donne e i bambini .
"Nelle nostre fabbriche, che sono tutte più o meno nocive per la salute, si fanno lavorare bambini piccolissimi.
Li si condanna a una routine di interminabile e invariabile lavoro al chiuso, in una età in cui il loro tempo
dovrebbe essere diviso esclusivamente tra salubri esercizi all'aria aperta ed educazione scolastica. In tal
9
Cfr. Cazzetta G. ,Leggi sociali, cultura giuridica ed origini della scienza giuslavoristica in Italia fra Otto e Novecento ,
quaderni fiorentini XVII , pag. 169.
10
Cfr. Giugni G., Diritto del Lavoro in Enciclopedia del Novecento , III, pag. 946.
11
Cfr. Gerretana V. , Antonio Labrola di fronte al socialismo giuridico , in Quaderni fiorentini per la storia del pensiero
giuridico moderno 3-4 ( 1974-1975 ), Giuffré Editore, pag. 57: l’espressione socialismo giuridico , proposta per la
prima volta da Achille Loria , indica un intervento diretto e positivo dello stato nella vita sociale , una sorta di
statalismo filantropico . Come possiamo leggere in uno dei suoi scritti “ è sorta da vari anni , a va acquisendo
autorevoli e valorosi aderenti , una scuola di giuristi , che potrebbe senza grave errore definirsi come la scuola del
socialismo giuridico . Invero son diverse le gradazioni dei vari scrittori che la compongono , sono diversamente
accentuate le loro censure ei loro disegni di riforma ; ma a tutti però è comune l’intento di assoggettare il diritto
vigente ad un critica rigorosa , ispirandosi al criterio della politica sociale , alla necessità di elevare le sorti delle classi
lavoratrici .”
12
Cfr. Cazzetta G. , Leggi sociali, cultura giuridica ed origini della scienza giuslavoristica in Italia fra Otto e Novecento ,
quaderni fiorentini XVII , pag. 163. “Le principali leggi sono : L. n. 1473 dell’8 luglio 1883, : cassa Nazionale di
assicurazione per gli infortuni sul lavoro, L.n.3657dell’11febbraio1886:lavoro dei fanciulli, L.15 aprile1886:
riconoscimento giuridico delle società operaie di mutuo soccorso.”
13
Cfr. Le Roy A., op.cit. pag. 12.
14
Cfr. Zanobetti Pagnetti , op.cit. ,pag. 3.
11
modo ... si blocca e si paralizza la loro forza intellettuale, come pure quella fisica, invece di permettere il
corretto e naturale sviluppo, mentre ogni cosa intorno a loro cospira a rendere depravato e pericoloso il loro
carattere morale". [1818, Robert Owen]
La questione della riduzione dell’orario di lavoro , sollevata per la prima volta in Inghilterra in
occasione dell’approvazione della legge Althorp 15 , viene esaminata successivamente da diverse
personalità. Citiamo al riguardo Daniel Legrand che si propone di eliminare ogni forma di “ lavoro
precoce ed eccesivo “16 e il belga Edouard Ducpétiaux17, il quale intravede nella limitazione
dell’orario uno strumento per favorire l’occupazione e creare nuovi posti di lavoro. Infine non si
può non menzionare J. Necker18, il quale nel suo trattato “ De l’importance des opinions réligieuses
“ rivendica il diritto al riposo settimanale , che dovrebbe coincidere se possibile con il giorno festivo
stabilito dalle norme religiose .
“ Il regno che , nella sua barbara ambizione ,abolisse il giorno di riposo stabilito dalle norme religiose , si
procurerebbe probabilmente un grado di superiorità se adottasse un simile cambiamento ; ma nel momento in
cui tutti i sovrani dovessero seguire quell’esempio , le proporzioni precedenti , che fissano oggi i vantaggi
rispettivi delle diverse nazioni mercantili , non sarebbero affatto alterate “. [1788, Jacques Necker ]
Ulteriori sviluppi di questa materia sono rinvenibili nel campo del pensiero filosofico politico
,
grazie al contributo di Karl Marx e Friedrich Engels . Questi due pensatori , infatti , attraverso
l’analisi delle classi operaie condannano il dispotismo della classe capitalista , lo
sfruttamento
della forza lavoro , nonché i diseguali rapporti di potere . Come possiamo , infatti , leggere
nell’opera i Manoscritti del 1944 di Karl Marx :
“ Certamente il lavoro produce per i ricchi cose meravigliose; ma per gli operai produce soltanto privazioni
.Produce palazzi, ma per l’operaio spelonche .Produce bellezza , ma per l’operaio deformità.
Sostituisce
il
lavoro con macchine , ma ricaccia una parte degli operai in un lavoro barbarico e trasforma l’altra parte in
macchine. Produce cose dello spirito , ma per l’operaio idiotaggine e cretinismo.”[ 1844 , Karl Marx ]
Proseguono poi la loro riflessione filosofica , mettendo in risalto l’importanza di una legislazione
operaia e dell’istruzione , quali mezzi idonei ad elevare le sorti degli operai.
15
Cfr. Le Roy A., op.cit. , pag. 11 . “ La legge Althrop limitava il lavoro dei ragazzi di nove anni a nove ore al giorno e a
quarantotto ore alla settimana. “
16
Cfr. Ufficio internazionale del lavoro , Dieci anni d’organizzazione internazionale del lavoro ,Casa Editrice Aracne ,
Roma, 1931, pag. 5 .
17
Cfr. Zanobetti- Pagnetti , op.cit. ,pag. 4 .
18
Cfr. Zanobetti -Pagnetti , op.cit., pag. 291.
12
“La legislazione sulle fabbriche rappresenta una grande conquista da parte della classe operaia in quanto
permette di distruggere tutte le forme antiquate e transitorie dietro le quali si nasconde ancora in parte il
dominio del capitale. “ [1867,Critica al Programma di Gotha , Karl Marx]
Negli anni successivi le iniziative portate avanti a diverse riprese da questi sostenitori , conducono
nel 1901 alla creazione dell’Associazione internazionale per la protezione legale dei lavoratori e
all’adozione , nella seconda Conferenza di Berna , di due importanti convenzioni internazionali
riguardanti la proibizione del lavoro notturno delle donne e l’abolizione dell’uso del fosforo bianco
nella fabbricazione dei fiammiferi . Durante la Prima Guerra Mondiale i sindacati continuano la loro
azione , chiedendo a gran voce l’istituzione di un Ufficio Internazionale del Lavoro e l’inclusione
nel futuro accordo di pace
di una clausola sociale19 a protezione dei diritti fondamentali dei
lavoratori . Tutte queste istanze vengono pertanto accolte dalla nascita del diritto internazionale del
lavoro , costituito da un insieme di norme internazionali vincolanti erga omnes . Le principali fonti
da cui trae origine la materia sono rintracciabili in strumenti internazionali a carattere universale e/o
regionale20. Tra le norme universali rivestono particolare rilevanza le disposizioni contenute nella
Dichiarazione Universale dei Diritti dell’Uomo , recepita il 10 Dicembre del 1948, e nei Patti delle
Nazioni Unite del 1966 . Tuttavia la normativa più completa e dettagliata si ravvisa in strumenti
settoriali
dedicati esclusivamente a determinate questioni sociali. Norme a carattere regionale,
invece , vengono sviluppate da organizzazioni regionali tra cui possiamo citare il Consiglio d’Europa
, l’Unione Europea, il NATFA , il MERCOSUR , l’Organizzazione degli Stati dell’America
Centrale , la Lega degli Stati Arabi o ancora l’Unione Africana.
21
Parlando di fonti normative si
deve fare un ulteriore distinguo tra le norme generali e le norme speciali. Fanno parte delle prime le
consuetudini ,ovverosia
quelle norme inderogabili sorte dal continuo svolgersi di determinate
condotte. Si definiscono , invece , norme speciali i trattati meglio conosciuti con il termine
Convenzioni o accordi . Questi ultimi , una volta ratificati dagli stati membri
, hanno carattere
coercitivo e quindi impongono degli obblighi a livello internazionale. In aggiunta a questi interventi
di hard law (dura lex ) , gli stati hanno inoltre la facoltà di ricorrere alle Raccomandazioni
22
, alle
19
Cfr. Perulli A. , Diritto del lavoro e Globalizzazione, clausole sociali , codici di condotta e commercio internazionale ,
CEDAM , Padova, 1999 , pag. 24…” Con tale locuzione si intende generalmente designare peculiari norme aventi ad
oggetto i diritti sociali del lavoratore (core labour standard ) che gli stati e conseguentemente le imprese devono
rispettare per beneficiare dei vantaggi introdotti dalla liberalizzazione economica” .
20
Cfr. Zanobetti Pagnetti ,op.cit. ,pag. 7.
21
Cfr. Zanobetti Pagnetti ,op.cit. ,pag. 2.
22
Cfr. AA.VV. L’Organizzazione internazionale del lavoro , Diritti fondamentali dei lavoratori e politiche sociali , a cura
di R. Blanpain e M. Colucci , Jovene Editore , Napoli , 2007, pag. 4.” Le raccomandazioni forniscono dei principi
direttivi alle azioni governative”.
13
risoluzioni e alle Dichiarazioni che nel complesso formano la c.d. soft law.23 Interessante è inoltre il
ricorso alle clausole di souplesse ( le c.d. clausole di flessibilità ) che consentono di applicare le
Convenzioni con alcune limitazioni , al fine di rendere possibile l’applicazione delle stesse anche
nei contesti sociali e geografici meno sviluppati . A conferma di quanto detto , l’articolo 19 della
Costituzione prescrive che nel formulare una Convenzione o Raccomandazione , ogni stato deve
considerare anche le possibili ripercussioni del clima o del grado di sviluppo sulle condizioni
industriali del paese . Così attraverso un’osservanza meno intransigente delle norme , si persegue
l’obiettivo di diffondere su scala planetaria le principali Convenzioni e Raccomandazioni . Si è ,
invece, unanimi nel respingere la pratica dell’apposizione delle riserve , utilizzate dagli stati per
omettere gli effetti giuridici di alcune disposizioni contenute nei trattati. Per concludere questa breve
panoramica sulla scienza giuslavorista si ritiene opportuno analizzare le principali istituzioni che si
occupano di promuovere le norme di diritto internazionale. Tra tutte primeggia
l’Organizzazione
delle Nazioni Unite ( ONU )24,organismo creato al temine del Secondo Conflitto Mondiale e
deputato a promuovere la giustizia sociale e lo sviluppo dei popoli nella democrazia e nella pace . L’
ONU , infatti , unitamente a due suoi istituti specializzati la Banca Mondiale e il Fondo Monetario
Internazionale , si impegna a favorire il commercio internazionale e a migliorare le condizioni di
vita dei lavoratori , innalzando il loro reddito . In questa direzione la Banca Mondiale , ha preso la
decisione di non finanziare i progetti che non rispettano la normativa in esame e di potenziare il
sistema dei controlli anche attraverso piani di formazione del personale . 25L’ONU è poi coadiuvata
da numerose altre istituzioni, come l’Organizzazione per l’alimentazione e l’agricoltura ( FAO ) ,
l’Organizzazione delle Nazioni Unite per l’Educazione , la Scienza e la Cultura ( UNESCO ) ,
l’Organizzazione Mondiale della Sanità ( OMS ), il Fondo Internazionale delle Nazioni Unite per
l’Infanzia (UNICEF, l’istituto delle Nazioni Unite per l’Università ( UNU ) .Ricordiamo infine che
accanto alle Nazioni Unite svolgono un ruolo considerevole l’Organizzazione per la Cooperazione e
lo Sviluppo Economico ( OCSE ), nonché le organizzazioni non governative ( ONG ) tra cui
possiamo ricordare Amnesty International e Human Rights Watch.
1.2 Diritti sociali e Human Rights.
La scienza giuslavorista, come abbiamo visto nel paragrafo precedente , trova il suo fondamento
nell’esigenza di tutelare i diritti sociali e in particolare i diritti fondamentali del lavoro ( i c.d. core
23
Cfr. Zanobetti Pagnetti ,op.cit. ,pag. 13…” con questo termine si intende quell’insieme di norme non vincolanti
adottate da organizzazioni internazionali a carattere universale , indirizzate alla generalità degli stati membri . “
25
Cfr. Turi C. , op.cit. , pag.38 .
14
labour standard ) , in quanto garanzie minime di ciascun lavoratore .L’espressione core labour
standard designa ,infatti , un complesso di norme inderogabili riguardanti principalmente quattro
ambiti tematici : la libertà di associazione e di contrattazione collettiva , il divieto del lavoro
minorile, il divieto del lavoro forzato e il divieto di discriminazione nell’assunzione . Negli ultimi
anni tale “ nocciolo duro “di diritti fondamentali ha assunto un tale protagonismo da farli rientrare
nella sfera dei diritti dell’uomo , giustificando così la fondatezza di una opinio iuris 26 che vincola la
comunità internazionale all’osservanza di tali precetti riconducibili allo ius cogens . Un primo
elemento a sostegno di questo collegamento fra le due materie è anzitutto rinvenibile nello stretto
legame di parentela tra i due istituti , essendo l’OIL un’agenzia specializzata dell’ONU , nonché
nell’attenzione comune verso la dignità umana.
Il forte legame viene poi confermato nella
Dichiarazione del Millennio adottata dal Summit mondiale per lo sviluppo sociale tenutosi a
Copenaghen . Tale documento , infatti ,nel capitolo intitolato “ Crescita dell’impiego produttivo e
riduzione della disoccupazione “ , sostiene che solamente un ”emploi de qualité27“ , rispettoso dei
diritti sociali fondamentali definiti dall’OIL , può condurre alla crescita economica e allo sviluppo
sostenibile .Ma ancor più interessante è il riconoscimento del carattere perentorio dei quattro core
labour standard , in virtù della loro appartenenza alla famiglia dei diritti fondamentali dell’uomo . Ed
è proprio questa interdipendenza che giustifica il loro riconoscimento universale
, permettendo
peraltro uno sviluppo sociale centrato sull’essere umano28. Un’ulteriore documentazione a conferma
del nostro ragionamento è rappresentata dal Global Compact , l’iniziativa lanciata durante il World
Economic Forum di Davos dal Segretario generale kofi
Annan. Tale progetto, finalizzato ad
umanizzare il mercato mondiale ( “ give a human face to the global market “ ) , invoca un maggior
rispetto dei principi contenuti nella Dichiarazione dei Diritti dell’Uomo, nella Dichiarazione di
Copenaghen , nella Dichiarazione di Rio sull’ambiente , ma soprattutto nella Dichiarazione sui diritti
e principi fondamentali dell’OIL29 .Secondo quanto afferma il Global Compact ,difatti , i principi
contenuti in quest’ultima Dichiarazione
hanno raggiunto un tale
consenso da meritare una
protezione universale a prescindere dalla ratifica degli Stati ; richiamando in tal senso lo stretto
legame tra i diritti sociali e gli Human Rights. Per completare questa rassegna , appare infine utile
fare un riferimento all’articolo 3 , comma 2 della Costituzione della Repubblica Italiana . Il testo
costituzionale , dopo aver riconosciuto i diritti inviolabili dell’uomo all’articolo 2
,si impegna a
rimuovere tutti gli ostacoli che impediscono la realizzazione dell’uguaglianza nel mondo del lavoro ,
affermando che : ”È compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale ,
26
Cfr. Perulli A. , op.cit. , pag. 48 .
Cfr. Turi C. , op.cit. , pag. 22.
28
Cfr. Turi C. , op.cit. , pag. 22.
29
Cfr. Turi C. ,op. cit. , pag. 23.
27
15
che , limitando di fatto la libertà e l’uguaglianza dei cittadini ,impediscono il pieno sviluppo della
persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica
e sociale del paese“30. Da quanto affermato dovrebbe essere chiaro che la scienza giuslavorista ha
assunto nel corso degli anni una rilevanza sempre maggiore, tanto da far assurgere i diritti sociali
fondamentali al rango dei diritti umani universalmente riconosciuti .In tal modo il confine di
demarcazione tra l’ambito dei diritti sociali e quello dei diritti umani cessa di esistere dando luogo ad
una nuova entità , nata dalla fusione delle due materie : i core labour standard . Essi , come avremo
modo di vedere più dettagliatamente nei prossimi paragrafi , vengono definiti per la prima volta dalla
Dichiarazione del 1998 sui principi e diritti fondamentali in materia di lavoro e non possono essere
infranti per nessun motivo in quanto assimilabili agli Human Rights
. Sulla base di queste
considerazioni , il diritto internazionale subisce alcuni perfezionamenti , che lo porteranno a
maturare un interesse sempre più vigoroso verso la protezione dei diritti umani. D’altro canto come
sosteneva Noberto Bobbio, il problema di fondo relativo ai diritti umani non è tanto quello di
giustificarli ,quanto quello di proteggerli “31 . A questo punto appare opportuno fare un breve
richiamo ai diritti umani , partendo da una definizione proposta da Abbagnano 32.”I diritti dell’uomo
ambiscono a tutelare gli uomini nella loro possibilità di partecipare in modo attivo e responsabile
alla vita della comunità . Si fa appello ai diritti dell’uomo quando il comportamento dello stato o di
altre istituzioni pubbliche o di strutture sociali- economiche o di gruppi di individui mette in forse
questa possibilità o la restringe a gruppi privilegiati , negandola all’uomo come tale”.
I
diritti
umani , riconosciuti per la prima volta dalla Dichiarazione Universale dei Diritti dell’Uomo del
1948, sono pertanto dei diritti inalienabili che sanciscono la libertà e la dignità di ciascuna persona
umana33. Su questa scia poi vengono ben presto ratificati numerosi altri documenti ; come i Patti
30
Cfr. Costituzione della Repubblica Italiana , articolo 3 , comma 2 .
Cfr. Del Debbio P. , No global new global etica e governo dei cambiamenti , fondazione Achille e Giulia Boroli ,2006 ,
pag. 151 .
32
Cfr. Abbagnano N., Per o contro l’uomo, Rizzoli , Milano , 1968 , pag.130 .
33
Il riconoscimento della dignità umana trova ragion d’essere nella solenne proclamazione dei diritti dell’uomo
avvenuta nel dicembre del 1948. Malgrado la recente nascita di questa precettistica , le prime avvisaglie della sua
genesi sono ravvisabili in alcune correnti di pensiero del passato .È evidente che essendo alla base dei diritti umani, il
concetto di dignità umana e dell’uguaglianza , il Cristianesimo risulta essere il primo movimento ad accreditare e
tutelare tali precetti. Tuttavia , il principale movimento filosofico che afferma e proclama i diritti dell’uomo , non
solo sul piano morale ma anche politico è il Giusnaturalismo, ovvero quella corrente di pensiero filosofico-giuridica ,
sorta tra il Seicento e il Settecento sotto l’influsso delle scienze naturali che rivendica la superiorità del diritto
naturale . Come afferma Ugo Grozio, autore del De iure belli ac pacis ( Il diritto della guerra e della pace ), “il diritto
naturale è una norma della retta ragione. “ Per renderci conto di questo basta sfogliare gli Institutes of the England
Law di Edward Coke , in essi si legge che “la ragione è l’anima e la vita del diritto e nulla che sia contro la ragione è
diritto”.In tal modo i legislatori sotto la spinta della razionalità e della veridicità delle scienze naturali allora tripudianti,
(si pensi a Keplero o a Galileo ) delineano un sistema legislativo / normativo basato sulla razionalità della ragione
dell’uomo. Per tutte queste ragioni , il giusnaturalismo può dunque ritenersi l’antitesi della filosofia politica
predominate dello stato assoluto; esso infatti definisce dei diritti basati sulla ragione , che in quanto tali non possono
31
16
per la salvaguardia dei diritti dell’uomo nel 1966 , la Carta Americana e la Carta Africana dei diritti
dell’uomo e infine la Carta dei Diritti fondamentali dell’Unione Europea dichiarata a Nizza il 7
Dicembre 2000 .34 Come si è già affermato , tali diritti sono fondati sul riconoscimento basilare
dell’uguaglianza di tutti gli uomini ( articolo 1 : “ tutti gli esseri umani nascono liberi ed uguali in
dignità e diritti umani” ) e possono essere suddivisi in almeno tre sottogruppi : a) i diritti di prima
generazione , tra cui ricordiamo i diritti civili e politici; b) i diritti di seconda generazione , ovvero i
diritti economici , sociali e culturali; c)
i diritti di terza generazione ovverosia i diritti
all’autodeterminazione , alla pace ,allo sviluppo e all’ambiente .
35
L’area di interesse dei diritti
umani , tutelati a livello universale, è diventata ormai decisamente vasta,
anzi volendo usare
un’espressione utilizzata da Antonio Cassese ,celebre esponente nel campo del diritto internazionale ,
potremo dire che la problematica dei diritti umani “è una galassia ideologica normativa in rapida
espansione e con una meta precisa: accrescere la salvaguardia della dignità della persona ”36.Nel
corso degli ultimi anni, infatti, la forte esigenza di assicurare il rispetto della dignità umana ha
ampliato enormemente il ventaglio di strumenti che si possono adoperare per la tutela di particolari
categorie di soggetti. In particolare si devono evidenziare : la Convenzione internazionale
sull’eliminazione di ogni forma di discriminazione razziale del 1965 ; la Convenzione di tutte le
forme di discriminazione nei confronti delle donne del 1979; la Convenzione sui diritti del fanciullo
del 1989; la Convenzione internazionale sulla protezione dei diritti dei lavoratori migranti e dei
membri delle loro famiglie del 1990 ;
2006;
la Convenzione sui diritti delle persone con disabilità del
la Dichiarazione di Vienna e il suo programma d’azione ( 1993) ;la Dichiarazione sul
diritto dei popoli alla pace ( 1984) ; la Dichiarazione sui diritti delle persone appartenenti alle
minoranze nazionali o etniche, religiose e linguistiche (1992) ; la Dichiarazione sull’eliminazione
di tutte le forme d’intolleranza e di discriminazione fondate sulla religione o il credo (1981) , il
essere disconosciuti da nessun potere. Malgrado l’importanza di questo movimento , il primo vero e proprio
riconoscimento dei diritti dell’uomo si verifica , però solamente con la proclamazione di indipendenza delle colonie
d’America dall’Inghilterra avvenuta il 4 luglio del 1776. Nello statuto d’indipendenza i diritti umani assumono, per la
prima volta, l’aspetto di leggi immutabili e prevalenti rispetto alle leggi statali , garantendo in questo modo la
costituzione di uno stato libero ed egualitario. Di massima importanza risulta essere successivamente , la
Dichiarazione dei diritti dell’uomo e del cittadino approvata durante la Rivoluzione Francese . In tale occasione ai
diritti imprescindibili dell’uomo vengono congiunti i diritti del cittadino e per la prima volta nella storia viene l’uomo
considerato un membro della società civile. L’Assemblea costituente francese pertanto il 26 agosto del 1789,
attraverso la pubblicazione della Dichiarazione dei Diritti dell’uomo e del cittadino , esprime a gran voce l’uguaglianza
di tutti di fronte alla legge , la libertà di pensiero , di stampa e di riunione , la libertà per la sovranità popolare e per il
diritto di proprietà. Tuttavia le angherie e i soprusi subiti nel corso della Seconda Guerra Mondiale , segnalano la
necessità e il dovere di ridefinire con più fermezza l’importanza dei diritti inviolabili dell’uomo. Così in seguito alla fine
della Seconda Guerra Mondiale, il 10 dicembre 1948 a Parigi , viene approvato dall’Assemblea delle Nazioni Unite la
Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo. Questa data assume una notevole importanza in quanto per la prima
volta tutte le Nazioni riconoscono, almeno in linea di principio , i diritti dell’uomo.
34
Cfr. Zancobetti-Pagnetti ,op.cit. 17.
35
Cfr. www.unimondo.org/Guide/Diritti
36
Cfr. Cassese A., I diritti umani nel mondo contemporaneo , Editori Laterza , 1999 .
17
Protocollo opzionale alla Convenzione sull’eliminazione di tutte le forme di discriminazione nei
confronti delle donne (1999) e la Dichiarazione sull’eliminazione della violenza contro le donne
(1993).37 Dopo queste doverose premesse possiamo analizzare l’istituto che si occupa in prima linea
della disciplina giuslavorista internazionale : l’OIL il protagonista assoluto per la promozione della
giustizia sociale e il riconoscimento a livello universale dei diritti umani nel lavoro.
2. La storia dell’O.I.L.
Per ripercorrere la storia dell’OIL dobbiamo partire dalla fine della Prima Guerra Mondiale ,
precisamente dall’Accordo di Pace di Versailles del 1919 ,nel quale gli stati si impegnano a
mantenere lo status quo ottenuto dai negoziati di pace , attraverso l’istituzione di un organismo
chiamato Società delle Nazioni . Tale ente però non resiste alle vicissitudini generate dai due
conflitti mondiali e nel 1945 viene supplito dall’Organizzazione delle Nazioni Unite , istituita con
la Carta di San Francisco il 26 giugno del 1945 . Parimenti il delinearsi di una maggiore conflittualità
causata dalla precaria condizione economica e sociale dopo il 1919 , suscita i primi subbugli della
classe operaia e dell’opinione pubblica . Già a partire dal 1914 le rappresentanze dei lavoratori
chiedono di poter partecipare come delegati alle negoziazioni dei Trattati di Pace
seguenti
38
.Negli anni
i movimenti sindacali si potenziano ulteriormente e nel 1916 a Leeds , nel 1917 a
Stoccolma e nel 1918 a Berna , chiedono ai trattati di pace di cautelare maggiormente la classe
operaia attraverso “ un minimo di garanzie d’ordine morale e materiale circa il diritto del lavoro , il
diritto sindacale , le migrazioni ,le assicurazioni sociali, la durata , l’igiene e la sicurezza del
lavoro”39 .Ben presto tutte queste richieste trovano accoglimento , in quanto anche i governi si
rendono conto della necessità di un nuovo ordine sociale che può essere raggiunto solamente
attraverso la creazione di un ente universale a composizioni tripartita . La nascita dell’OIL è
determinata non solo da motivazioni umanitarie dirette a rendere migliori le condizioni di vita della
classe proletaria , ma anche da moventi di natura politica ed economica
40
, diretti ad evitare le
eventuali tensioni sociali ed ingiustizie derivanti dal mancato rispetto della normativa giuslavorista .
Sin dall’inizio l’OIL si è distinta dalle altre organizzazioni per la sua intensa attività legislativa ,
grazie anche alla competenza e all’esperienza del suo primo direttore : Albert Thomas che ha
guidato l’organizzazione dal 1919 al 1932 . Grazie alle sue competenze e alla sua autorevolezza ,
infatti , dal 1919 al 1920 vengono adottate ben nove Convenzioni e dieci Raccomandazioni .L’attività
37
Cfr. unipd-centrodirittiumani.it
Cfr. Zanobetti-Pagnetti ,op.cit. 19.
39
Cfr. Ufficio internazionale del lavoro , Dieci anni d’organizzazione internazionale del lavoro , pag. 9 .
40
Cfr. AA.VV. , L’ILO : Che cos’è e cosa fa , a cura dell’Organizzazione Internazionale del Lavoro , Ufficio per l’Italia San
Marino, 2005.
38
18
di standard setting si protrae anche nell’arco di tempo compreso tra le due guerre , portando
all’approvazione di ben 67 Convenzioni e 66 Raccomandazioni. 41Le problematiche affrontate sono
le più svariate :dalla tutela del lavoro delle donne e degli adolescenti , alle assicurazioni sociali
contro le malattie e gli infortuni sul lavoro e al trattamento dei lavoratori indigeni. Nel 1932 , dopo la
morte di Albert Thomas , la direzione dell’OIL viene affidata a Harold Butler ; il quale in seguito alla
Grande Depressione Economica del 1929 attua alcuni programmi che permettono di frenare l’ormai
dilagante fenomeno della disoccupazione e di rilanciare l’economia . Un’ altra data fondamentale per
l’OIL risulta essere il 1944 , anno in cui la Conferenza Internazionale riunitasi a Filadelfia adotta la
Dichiarazione omonima
. In questo documento , come approfondiremo meglio
nei prossimi
paragrafi ,vengono ribaditi il diritto di libertà di espressione , il diritto di perseguire il benessere
materiale e spirituale ; ma soprattutto l’esortazione a non considerare il lavoro come una mera merce.
Dopo la conclusione della Seconda Guerra Mondiale, sotto l’egida del direttore David Morse ,
l’OIL
concentra maggiormente la sua attenzione sui
diritti umani ( libertà di associazione ,
eliminazione lavoro forzato e delle discriminazioni ) e su alcuni aspetti tecnici del mondo del
lavoro.42 L’importante ruolo svolto dall’organizzazione nel corso degli anni viene così riconosciuto
nel 1969 attraverso l’ assegnazione del Premio Nobel per la Pace . Superate le difficoltà della Guerra
Fredda , negli anni Novanta il nuovo direttore Blanchard introduce la politica del partenariato attivo
e promuove la diffusione dei core labour standard attraverso l’emanazione della Dichiarazione sui
principi e diritti fondamentali nel lavoro del 1988. Infine , a conclusione di questo breve excursus
storico, non possiamo non ricordare le azioni intraprese del cileno John Somavia , volte al
rafforzamento del tripartitismo e alla promozione del
“Decent work” , quale presupposto
fondamentale del progresso sociale , della pace mondiale e della riduzione del livello di povertà a
livello planetario.
Figura 1 : Il Direttore generale Juan Somavia
41
Cfr. AA.VV. , L’ILO : Che cos’è e cosa fa , a cura dell’Organizzazione Internazionale del Lavoro , Ufficio per l’Italia San
Marino, 2005.
42
Cfr. AA.VV. . , L’ILO : Che cos’è e cosa fa , a cura dell’Organizzazione Internazionale del Lavoro , Ufficio per l’Italia
San Marino, 2005.
19
L’Ufficio Internazionale del Lavoro è guidato dal Direttore Generale
nominato dal Consiglio di Amministrazione . Dal 1919 , l’Ufficio è stato guidato da :
Albert Thomas , Francia
(1919-1932)
Harold Butler , Regno Unito
(1932-1938)
John Winant , Regno Unito
(1939-1941)
Edward Phelan , Irlanda
(1941-1948)
David Morse , Stati Uniti
(1948-1970)
Wilfred Jenks , Regno Unito
(1970-1973)
Francis Blanchard , Francia
(1973-1989)
Michel Hansenne , Belgio
(1989-1999)
e da
Juan Somavia, Cile
1999.
2.1 La Costituzione dell’O.I.L.
Come abbiamo visto nel paragrafo precedente le forti agitazioni della classe operaia animate
dall’aspirazione alla giustizia sociale e alla pace reclamano un intervento risoluto , che avrebbe
dovuto anticipare la nascita delle Nazioni Unite . La Conferenza dei preliminari di pace già dal 25
Gennaio 1919
delibera di costituire una Commissione di
15 membri “ per intraprendere
un’inchiesta sulle condizioni di impiego dei lavoratori ed esaminare i mezzi internazionali necessari
ad assicurare un’azione comune circa le condizioni d’impiego degli operai “ 43, prevedendo in tal
modo la nascita dell’attuale O.I.L. Il primo Febbraio iniziano i lavori della Commissione grazie
alla partecipazione e all’intervento degli autori delle Convenzioni di Berna : Ernesto Mahaim,
Arturo Fointane , Sir Malcolm Delevingne e di alcuni importanti rappresentanti del mondo operaio
: Samuele Gompers , Vandervelde, G.N. Barnes , Leone Jouhaux , Angiolo Cabrini
43
44
44
. Finalmente
Cfr. Ufficio internazionale del lavoro , Dieci anni d’organizzazione internazionale del lavoro , pag.10.
Cfr. Ufficio internazionale del lavoro , op. cit. , pag.10.
20
, dopo ben trentacinque sedute della Commissione , l’11 Aprile G. N. Barnes presenta una prima
Convenzione che prevede la fondazione di un istituto sopranazionale incaricato di regolare la
disciplina del lavoro. Dopo alcuni espedienti volti a sollecitare la preparazione della prima sessione
della Conferenza Internazionale del Lavoro , il 28 Aprile la Conferenza dei preliminari di pace si
riunisce nuovamente e adotta questa volta
un disegno di Dichiarazione . Queste due
documentazioni (Convenzione e Dichiarazione) vengono poi inglobate sotto il titolo “Lavoro “
nelle
sezioni I e II della Parte XIII del trattato di Versailles 45,originando
la Costituzione
dell’O.I.L.. Tuttavia gli autori del trattato ben presto intuiscono che il semplice riconoscimento di
una nuova istituzione non avrebbe risolto il problema della questione operaia . Per questo decidono
di dare” un’anima46 “ all’organizzazione stessa , incorporando nello statuto ( parte XIII) due distinte
Dichiarazioni che rilevano gli intenti e le tendenze dell’O.I.L.: si tratta del Preambolo e
dell’Articolo finale. Nello specifico il Preambolo individua le sue due principali finalità nel
conseguimento della “ pace universale” e della “giustizia sociale “ , in quanto come risulta dal
primo capoverso “ la pace universale e durevole può essere fondata soltanto sulla giustizia
sociale”47.Questo legame di subordinazione tra la giustizia e la pace , viene però smentito dalla
presenza di svariate forme di ingiustizia e povertà che minacciano il mondo del lavoro. Per
questo motivo , “ Considerando che vi sono condizioni di lavoro che implicano per un gran
numero di persone ingiustizia, miseria e privazioni, generando tale malcontento da mettere in
pericolo la pace e l’armonia del mondo, urge prendere provvedimenti per migliorare simili
condizioni”
48
. In particolare
risultano essere particolarmente urgenti le seguenti questioni : “il
regolamento delle ore di lavoro, la fissazione della durata massima della giornata e della settimana
di lavoro, il reclutamento della mano d’opera, la lotta contro la disoccupazione, la garanzia di un
salario sufficiente ad assicurare convenienti condizioni di vita, la protezione dei lavoratori contro
le malattie generali o professionali e contro gli infortuni del lavoro, la protezione dei fanciulli,
degli adolescenti e delle donne, le pensioni di vecchiaia e d’invalidità, la difesa degli interessi dei
lavoratori occupati all’estero, il riconoscimento del principio «a lavoro eguale, retribuzione
eguale», il riconoscimento del principio della libertà sindacale, l’organizzazione dell’insegnamento
professionale e tecnico, e altri provvedimenti analoghi”49.
A conclusione del Preambolo si
ribadisce ancora una volta l’importanza dell’istituto in esame dal momento che “
la
non
adozione da parte di uno Stato qualsiasi, di un regime di lavoro veramente umano ostacola gli
45
Cfr. Ufficio internazionale del lavoro , op. cit. , pag.11.
Cfr. Ufficio internazionale del lavoro , op. cit. , pag.12.
47
Cfr. Costituzione dell’Organizzazione internazionale del lavoro , Preambolo .
48
Cfr. Costituzione dell’Organizzazione internazionale del lavoro , Preambolo
49
Cfr. Costituzione dell’Organizzazione internazionale del lavoro , Preambolo .
46
21
sforzi degli altri, che desiderano migliorare la sorte dei lavoratori nei propri paesi “ 50 .Sulla base
di questi intenti , viene quindi elaborata l’altra importante Dichiarazione di cui si è parlato , ossia
l’Articolo finale meglio conosciuto come Carta Internazionale del Lavoro
51
.In contrapposizione al
Preambolo , il quale individua una serie di condizioni da migliorare , la Carta Internazionale del
Lavoro indica in nove punti le modalità e i principi indispensabili per lo sviluppo e il progresso del
mondo operaio. Tra i nove principi vanno senz’altro annoverati : il riconoscimento del diritto
d’associazione sia per i datori di lavoro che per i lavoratori ; il diritto a percepire un salario
adeguato che assicuri un buon tenore di vita ; il diritto al riposo settimanale di almeno ventiquattro
ore ; l’istituzione della giornata di otto ore; la soppressione del lavoro minorile ;la garanzia di un
salario uguale senza distinzioni di sesso ; la protezione dei lavoratori migranti ; l’applicazione del
servizio d’ispettorato sull’applicazione delle leggi e infine il principio cardine che sovrasta tutti gli
altri è rappresentato dalla celebre affermazione “ che il lavoro non deve essere considerato come
una merce o un articolo di commercio”.52 Fatte queste considerazioni possiamo analizzare il corpo
della costituzione attuale
, composto da 40 articoli ripartiti
in quattro capi
rispettivamente alla sua organizzazione ( capo I ) , al suo funzionamento ( capo II)
prescrizioni generali ( capo III) e alle misure diverse ( capo IV ) . Il primo articolo
dedicati
, alle
, dopo aver
evidenziato il carattere permanente della suddetta organizzazione “è istituita un’organizzazione
permanente per promuovere l’attuazione del programma esposto nel Preambolo”53 , affronta la
questione degli stati membri . Sono stati membri dell’OIL gli stati membri al primo gennaio del
1945 e tutti quei stati che lo diventeranno sulla base delle disposizioni contenute nei paragrafi
seguenti dello stesso articolo. Sono altresì ammessi gli stati aderenti all’Organizzazione delle
Nazioni Unite, nonché i membri eletti con la maggioranza dei due terzi dei delegati presenti alla
sessione.
54
Gli articoli 2-13 delineano, invece la composizione e i principali organi dell’OIL , tra
cui ricordiamo il Consiglio d’Amministrazione , la Conferenza Generale e l’Ufficio Internazionale
del Lavoro conosciuto anche come BIT (le Bureau Internationale du Travail) . Gli articoli del
secondo capo , dedicati al funzionamento dell’OIL , passano in rassegna i meccanismi di
funzionamento del Consiglio d’Amministrazione e della Conferenza Generale. In particolare il
Consiglio d’Amministrazione stabilisce l’ordine del giorno della Conferenza ( articolo 14) e si
impegna a stabilire una procedura di preparazione tecnica e di consultazione tra i membri, che deve
necessariamente precedere l’accettazione delle Convenzioni o Raccomandazioni . Tra i compiti
50
Cfr. Costituzione dell’Organizzazione internazionale del lavoro , Preambolo .
Cfr. Ufficio internazionale del lavoro , op. cit. , pag.18.
52
Cfr. Ufficio internazionale del lavoro , op. cit. , pag.18.
53
Cfr. Costituzione dell’Organizzazione internazionale del lavoro , articolo 1.
54
Cfr. Costituzione dell’Organizzazione internazionale del lavoro , articolo 1.
51
22
della Conferenza Generale rientra la nomina del presidente , dei tre vicepresidenti e di eventuali
consiglieri tecnici ( articolo 17). Molto più interessante risulta essere l’articolo 19 ; esso infatti
prescrive l’obbligo della maggioranza dei due terzi dei voti per l’approvazione delle Convenzioni e
Raccomandazioni. La Conferenza nel formulare le Convenzioni e Raccomandazioni deve tener
conto delle speciali condizioni climatiche e dello sviluppo industriale , proponendo eventuali
rettifiche adatte al contesto. I paragrafi cinque e sei prevedono poi l’obbligo di sottoporre le
Convenzioni e le Raccomandazioni all’autorità nazionale o alle autorità competenti entro dodici
mesi o in casi eccezionali nel temine di diciotto mesi. In aggiunta ,ai sensi dell’articolo 22 ogni
stato deve assumersi l’impegno di presentare un rapporto sulle misure avviate per porre in essere le
Convenzioni. Questi
devono peraltro essere inviati anche alle organizzazioni sindacali dei
lavoratori e delle imprese e sono analizzati sistematicamente dalla Commissione di Esperti , la
quale a sua volta trasmette un
rapporto generale sull’applicazione delle Convenzioni alla
Commissione tripartita della Conferenza . Molto importanti sono poi gli articoli 24 e 25 in quanto
prevedono la possibilità di presentare ricorso al Consiglio di Amministrazione contro gli stati che
non rispettano le Convenzioni ratificate. Tuttavia non si tratta di una vera e propria sanzione ma di
un semplice atto di indirizzo, considerato che nel caso in cui lo stato non si uniformi alle
disposizioni , il Consiglio di Amministrazione si limita a rendere pubblico il ricorso ( sanzione
morale ). Tuttavia tale facoltà non è un’esclusiva delle organizzazioni sindacali , ma compete anche
ad ogni singolo membro . In questo caso se il Consiglio di Amministrazione non ritiene opportuno
divulgare il reclamo, il Consiglio può nominare una Commissione d’Inchiesta. 55 Questa ha il
compito di esaminare il reclamo e di compilare un nuovo rapporto contenente delle
Raccomandazioni. Entro tre mesi gli stati devono riferire se accettano o meno la Raccomandazione,
e in caso negativo possono ricorrere alla Corte Internazionale di Giustizia.( articolo 29 ) Solamente
nel caso in cui lo stato non si conformi alle disposizioni della Commissione d’Inchiesta o della
Corte Internazionale di Giustizia , il Consiglio di Amministrazione può proporre misure idonee a
garantire l’esecuzione delle suddette Raccomandazioni.56 Il terzo capo prevede alcune prescrizioni
generali in merito all’applicazione delle Convenzioni ratificate , basti pensare all’obbligo di
applicare le Convenzioni ratificate ai territori non metropolitani e di presentare una Dichiarazione
sull’applicazione delle Convenzioni . ( articolo 35 ) Le eventuali modifiche o aggiunte possono
essere avanzate ed accettate dalla Conferenza Generale
, seguendo l’ordinaria
logica della
maggioranza dei due terzi degli stati membri dell’organizzazione ; di cui almeno cinque devono
rappresentare i dieci stati più industrializzati presenti nel Consiglio di Amministrazione . ( articolo
55
56
Cfr. Costituzione dell’Organizzazione internazionale del lavoro , articolo 26.
Cfr. Costituzione dell’Organizzazione internazionale del lavoro , articolo 33.
23
36 ) Secondo l’articolo 37 tutte le controversie riguardanti l’interpretazione della suddetta
Costituzione devono essere esaminate dalla Corte Internazionale di Giustizia o in alcuni casi dal
Consiglio di Amministrazione , il quale ha la facoltà di sottoporre alla Conferenza delle norme
dirette alla costituzione di un tribunale incaricato di decidere su ogni questione o controversia
concernente l’interpretazione di una Convenzione 57. A conclusione nel quarto capo si enuncia la
personalità giuridica dell’OIL ovverosia la facoltà di concludere contratti , di acquistare beni
immobili e mobili e di stare in giudizio ( articolo 39 ) e la facoltà di usufruire di tutti i privilegi e di
tutte le immunità necessarie per il raggiungimento degli scopi dell’organizzazione. ( articolo 40 )
3. La Dichiarazione di Filadelfia .
Come abbiamo già detto la Costituzione dell’OIL viene completata nel 1944 dalla ” Dichiarazione di
Filadelfia” , ovverosia la Carta degli Obiettivi e dei Principi dell’organizzazione. Sulla base dell’
ideale della giustizia sociale , l’OIL nel primo articolo afferma quattro fondamentali principi.
Anzitutto si ribadisce con fermezza che “il lavoro non è soltanto una merce”58 o un articolo di
commercio ; si tratta invece di un rapporto caratterizzato da complesse relazioni umane . Il secondo
principio concerne la libertà di espressione e di associazione , l’uomo cioè
liberamente ed associarsi liberamente
deve potersi esprimere
in quanto la “ libertà d’espressione e d’associazione è
condizione indispensabile di un dignitoso progresso”59. Un altro punto importante è rappresentato
dalla lotta contro la povertà , in quanto la povertà può essere dannosa per la prosperità di tutti. Infine
l’ultimo principio afferma che “la lotta contro il bisogno dev’essere perseguita in ogni paese con
instancabile vigore ed accompagnata da continui ed accertati contatti internazionali nei quali i
rappresentanti dei lavoratori e dei datori di lavoro , in condizioni di parità con i rappresentanti
governativi , discutano liberamente e prendano decisioni di carattere democratico nell’intento di
promuovere il bene comune.” 60 Tale lotta deve quindi essere condotta ovunque da ciascun individuo
sia esso datore di lavoro o lavoratore al fine di raggiungere il principale fine dell’OIL : la
promozione della giustizia sociale .Quest’ultimo scopo
organizzazioni internazionali,
, che peraltro riguarda tutte le altre
secondo i sociologi cristiani può tradursi nell’ idea della
subordinazione dell’economico al sociale , cioè all’uomo e al bene comune 61. Al riguardo anche il
presidente Roosevelt dichiara che “la politica economica non deve essere fine a sé stessa , bensì un
57
Cfr. Costituzione dell’Organizzazione internazionale del lavoro , articolo 37 .
Cfr. Dichiarazione di Filadelfia , 1944 .
59
Cfr. Le Roy A., op. cit. , pag.53.
60
Cfr. Dichiarazione di Filadelfia , 1944 .
61
Cfr. Le Roy A., op. cit. , pag.54.
58
24
mezzo per realizzare scopi sociali”. Dopo aver affermato i principali obiettivi , il secondo articolo
della Dichiarazione afferma che tutti gli esseri umani indistintamente hanno il diritto di tendere al
loro sviluppo spirituale e al loro progresso materiale in condizioni di libertà , uguaglianza , di
sicurezza economica , con possibilità uguali62 . Inoltre tutti i provvedimenti siano essi nazionali o
internazionali che permettono di ottenere i risultati che abbiamo citato rappresentano l’attività
principale dell’OIL . Alla luce di questo si rende necessario definire i principali compiti richiamati
nel terzo articolo. Anzitutto si ribadisce l’impegno dell’OIL a garantire un posto d’impiego per tutti,
nonché l’elevazione del tenore di vita.
63
Ogni soggetto ha poi il diritto di
scegliere il lavoro più
idoneo alla sua personalità , il quale dev’essere eseguito non come una mansione integrata , bensì
con piacere , avendo la soddisfazione di mostrare tutte le proprie capacità . 64Tutto ciò ovviamente
richiede il potenziamento dell’ istruzione e il diritto all’istruzione a prescindere dalla condizione
socioeconomica della famiglia d’origine. Altro aspetto di notevole interesse riguarda i trasferimenti
dei migranti , che
devono essere organizzati in modo tale da migliorare le condizioni di ciascun
individuo . In aggiunta dato che tutti hanno diritto di partecipare al progresso sociale , l’OIL prevede
un sistema completo di sicurezza sociale volto a proteggere ogni individuo “dalla culla alla tomba”
ed ad assicurargli un reddito sufficiente65, nonché il riconoscimento effettivo del diritto di condurre
negoziati collettivi volti ad instaurare un dialogo costruttivo tra datori di lavoro e lavoratori. La
Dichiarazione, poi introduce altre misure rivolte alla tutela della salute dei lavoratori, alla protezione
dell’ infanzia e della maternità, al sostegno sociale, nonché alla garanzia di eguali possibilità nel
campo educativo e professionale 66. Come risulta evidente dal quarto articolo la realizzazione degli
obiettivi enumerati in questo programma dipende dalla coordinazione effettiva degli sforzi di tutti ,
tanto sul piano nazionale quanto sul piano internazionale. Nello specifico si richiede un insieme
coordinato di misure volte ad incrementare la produzione e i consumi , a valorizzare le regioni meno
progredite , ad armonizzare i prezzi mondiali attraverso l’espansione del commercio mondiale e ad
evitare le fluttuazioni economiche67 . La Conferenza si impegna pertanto ad unire i suoi sforzi con
tutte le organizzazioni internazionali alle quali potrà essere assegnata una parte di responsabilità
68
;
tra cui le Nazioni Unite e le sue istituzioni quali l’Organizzazione per l’Alimentazione e l’Agricoltura
, l’UNESCO , il Fondo Monetario Internazionale o ancora l’Organizzazione Mondiale della Sanità.
La Dichiarazione si conclude
ribadendo nuovamente l’universalità dell’Organizzazione
62
Cfr. Dichiarazione di Filadelfia 1944 , articolo II.
Cfr. Dichiarazione di Filadelfia 1944 , articolo III .
64
Cfr. Le Roy A., op. cit. , pag.55.
65
Cfr. Le Roy A., op. cit. , pag.55.
66
Cfr. Dichiarazione di Filadelfia 1944 , articolo III .
67
Cfr. Le Roy A., op. cit. , pag.56.
68
Cfr. Le Roy A., op. cit., pag. 56.
63
25
Internazionale del Lavoro. Tale obbiettivo non può essere considerato pura utopia, in quanto anche se
risulta essere di difficile
applicazione in certi paesi del mondo, esso non è riservato solo a
determinati paesi privilegiati ma a tutte le nazioni , dal momento che tali principi e obbiettivi valgono
per tutti i popoli che siano essi autonomi o non sono completamente indipendenti . In questo modo
l’Organizzazione Internazionale del Lavoro garantirà un giorno a tutti i lavoratori la giustizia sociale
e un continuo miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro.
4. L’attività dell’O.I.L. nel Secondo Dopoguerra.
L’attività dell’OIL continua con tenacia anche nel Secondo Dopoguerra ; già dal 1944 la Conferenza
riprende la sua normale attività . Nel giro di sei anni vengono adottate ulteriori 31 Convenzioni e 21
Raccomandazioni 69 , contemporaneamente aumentano il numero delle ratifiche e degli stati membri.
Un’attenzione particolare è data ai lavoratori dei territori metropolitani , un tempo designati come
lavoratori indigeni , attraverso l’introduzione di un vero e proprio codice volto a migliorare le
condizioni di vita in ambito igienico sanitario , educativo e sociale. L’obiettivo dell’OIL in questo
campo è quello di ridurre la povertà dei lavoratori indigeni e di favorire il loro sviluppo economico
mediante un’assistenza tecnica e finanziaria , condizione sine qua non del progresso sociale70.
Un’altra importante priorità concerne la protezione degli adolescenti. La decisione della Conferenza
tenuta a Parigi nel 1945 denominata “ Carta internazionale della gioventù lavoratrice”71 individua
una serie di misure dirette ad introdurre gli adolescenti nel mondo del lavoro e a prepararli al loro
dovere di cittadini. Tra queste misure hanno una notevole rilevanza l’obbligo del mantenimento
dei figli in carico alla famiglia attraverso gli assegni familiari , l’introduzione delle sovvenzioni per
l’alloggio e delle esenzioni fiscali , le cure mediche per le donne in gravidanza ,
l’obbligo
dell’istruzione generale per gli scolari fino ai sedici anni , l’istituzione di corsi post scolastici , la
regolamentazione dell’orario di lavoro e la proibizione del lavoro notturno. 72 Tale programma viene
poi completato dall’obbligo di un esame medico
diretto a verificare
e garantire la capacità
all’impiego. Come possiamo facilmente dedurre l’obiettivo principe di questa politica sociale è
quello di assicurare a ciascun individuo un lavoro conforme alle proprie attitudini e alle proprie
aspettative. A tal scopo si rende necessario garantire ai giovani una “eccellente” formazione
professionale completa di tirocinio e insegnamento tecnico , nonché
l’istituzione di un efficace
sistema per l’impiego posto sotto il controllo dell’autorità nazionale e di un servizio di protezione a
69
Cfr. Le Roy A. , op. cit., pag. 59.
Cfr. Le Roy A. , op. cit., pag. 61.
71
Cfr. Le Roy A. , op. cit., pag. 62.
72
Cfr. Le Roy A. , op. cit., pag. 62.
70
26
favore dei lavoratori migranti. L’opera dell’OIL nel dopoguerra concentra maggiormente la sua
attenzione su un nuovo problema: la regolamentazione dei salari . Infatti , nonostante i precedenti
sviluppi della materia riguardanti la fissazione del salario minimo ( 1928 ) e l’istituzione delle
statistiche salariali ( 1938 ) , l’opera dell’OIL trova pieno
compimento solamente nel periodo
successivo alla guerra. In tale periodo , difatti comincia ad emergere la preoccupazione di una
retribuzione uguale per mansioni di uguale valore onde evitare eventuali discriminazioni soprattutto
nei confronti delle donne e la necessità di garantire un salario mensile. Oltre a ciò l’OIL interviene
anche nell’ambito della sicurezza sociale ,attraverso la messa a punto di un sistema di assicurazioni
sociali contro tutti i rischi : malattia, invalidità , disoccupazione , spese eccezionali, ferie, o malattie
risultanti dal lavoro.73
A questo poi deve aggiungersi l’adozione di interventi volti alla protezione
degli infortuni ; ne è un esempio l’adozione nel 1948 del Codice di Sicurezza Industriale seguito più
tardi dal Codice di Sicurezza nelle miniere di carbone e da altri Codici per industrie simili .74 Da
ultimo non si può trascurare il problema della libertà sindacale. Già nel 1948 una Convenzione
riconosce il diritto dei lavoratori di organizzarsi liberamente senza alcuna autorizzazione in
associazioni di loro scelta , mentre l’anno seguente si individua
il divieto di licenziamento di un
lavoratore per la semplice appartenenza sindacale . Come si è visto a partire dalla seconda metà del
Novecento l’attività normativa dell’OIL si intensifica in modo esponenziale , perseguendo il triplice
scopo di creare un framework di pace , di progresso e di giustizia sociale . Dopo questa breve
panoramica storica , si ritiene opportuno analizzare più nel dettaglio la struttura organizzativa
dell’OIL al fine di definire meglio il suo ruolo e le sue politiche.
5. L’assetto istituzionale .
L’OIL nasce come organizzazione permanente
75
, universale e si caratterizza per una struttura
composta da tre organi fondamentali : la Conferenza Generale degli stati membri, il Consiglio di
Amministrazione e l’Ufficio Internazionale del Lavoro. A questi tre organi poi possono aggiungersi
le Conferenze Regionali e le Commissioni d’Industria.76
5.1 La Conferenza Generale.
Tra gli organi riveste particolare rilievo la Conferenza
Generale caratterizzata oltre che dalla
permanenza dalla periodicità delle sue convocazioni. Essa
viene infatti
considerata l’organo
73
Cfr. Le Roy A. , op. cit. , pag. 68.
Cfr. Le Roy A. , op. cit. , pag. 69.
75
Cfr. Ufficio internazionale del lavoro ,op. cit., pag. 38-39.
76
Cfr. Le Roy A. , op. cit. , pag. 16.
74
27
deliberativo
77
per eccellenza e si riunisce almeno una volta all’anno. Fin dalla sua istituzione , la
partecipazione degli stati è stata sempre molto attiva ; se nel 1919 alla Conferenza di Washington gli
stati rappresentati erano 40 , nel 1930 alla sessione di Ginevra partecipano ben 51 stati. 78 Oltre a ciò
si deve ricordare la sua particolare composizione
, che secondo gli autori della Costituzione
avrebbe dovuto ispirare maggiore fiducia al mondo operaio consolidando in tal modo l’operato
dell’organizzazione stessa .
La Conferenza è , infatti ,composta dai rappresentanti degli stati
membri che hanno il diritto di inviarvi quattro delegati, di cui 2 rappresentano i governi , uno i datori
di lavoro e uno i lavoratori , secondo il consueto schema di “rappresentanza tripartita”79 . I delegati
governativi sono scelti da ciascun governo , al contrario i delegati dei lavoratori e dei datori di lavoro
ai sensi dell’articolo 3 della Costituzione sono individuati ” di comune accordo con le organizzazioni
professionali più rappresentative”.
Una prima conseguenza di questa peculiare struttura della
Conferenza è rappresentata dall’istituzione dei gruppi. Fin dalla prima conferenza di Washington si
fa avanti l’idea di condurre delle riunioni separate ,al fine di considerare i rispettivi interessi delle tre
diverse categorie professionali: lavoratori, datori di lavoro e governi. Il meccanismo ha avuto un
grande successo tanto da divenire un “congegno normale “ della Conferenza e permette tra l’altro di
equiparare la Conferenza ad un Parlamento , dal momento che le tre diverse rappresentanze possono
essere considerate come dei partiti. Ciò malgrado
questo sistema è stato a volte censurato .
Monsignor Nolens80 , delegato governativo dei Paesi Bassi , nel 1928 denuncia la disciplina dei
gruppi, comprovando che il risultato di una votazione potrebbe essere alterato nel caso in cui la
minoranza di un gruppo sia costretta a conformarsi alle decisioni della maggioranza o nel caso in cui
il gruppo decida di astenersi. In aggiunta a ciò , cominciano a manifestarsi ulteriori preoccupazioni.
L’autonomia concessa ai singoli gruppi, difatti, può
favorendo così
accrescere la diffidenza tra le tre classi ,
l’insorgere di conflitti che ostacolano il mantenimento della pace.
nonostante questi timori,
Tuttavia ,
il meccanismo dei gruppi non è mai stato abolito , anzi è diventato un
ottimo terreno di prova per lo sviluppo della democrazia .
5.2 Il Consiglio di Amministrazione.
L’altro organo di fondamentale importanza per il buon funzionamento dell’OIL è rappresentato dal
Consiglio di Amministrazione. Quest’ultimo si riunisce quattro volte l’anno ed è composto da 56
membri classificati secondo il consueto schema tripartito : di cui 28 rappresentanti dei governi , 14
77
Cfr. Casale G., Il diritto internazionale del lavoro e il ruolo dell’Organizzazione internazionale del lavoro , in Diritto
del lavoro dell’Unione Europea a cura di Carinci F. e Pizzoferrato A. , Torino , Utet giuridica , 2010.
78
Cfr. Ufficio internazionale del lavoro ,op. cit., pag. 40.
79
Cfr. Le Roy A. , op. cit. , pag. 17.
80
Cfr. Ufficio internazionale del lavoro ,op. cit., pag. 46.
28
rappresentanti dei datori di lavoro e 14 rappresentanti dei lavoratori . 81 Viene quindi riproposta ,
seppur in proporzioni diverse, la medesima logica rappresentativa utilizzata
Generale.
Per quanto concerne i rappresentanti del governo
dieci
nella Conferenza
rappresentano i paesi più
industrializzati tra cui : Brasile , Cina, Francia , Germania, India , Italia, Giappone, Federazione
Russa, Regno Unito e gli Stati Uniti82 . Tutti gli altri soggetti sono invece eletti dalla Conferenza. A
parere di chi scrive il Consiglio di Amministrazione può essere considerato il vero timone dell’OIL,
in quanto rientrano tra i suoi compiti tutte le decisioni di maggior rilevanza : la nomina del direttore
generale del BIT , il controllo dell’attività del BIT , la fissazione dell’ordine del giorno della
Conferenza , la convocazione delle conferenze tecniche preparatorie o ancora la predisposizione delle
Convenzioni e delle Raccomandazioni.
5.3 Ufficio Internazionale del Lavoro ( BIT ).
L’idea di istituire un ufficio dedicato alla legislazione internazionale , nasce dalle assillanti richieste
del movimento operaio espresse nella
Conferenza di Berna del 1919.
83
Diversamente dalla
Conferenza e dal Consiglio di Amministrazione , l’Ufficio Internazionale del Lavoro non presenta
la consueta logica rappresentativa sopramenzionata . Si tratta infatti di un semplice organo
amministrativo ( il segretariato permanente dell’OIL 84 ) , una sorta di ministero del lavoro operante
sotto la supervisione
di un
Direttore Generale nominato direttamente
dal Consiglio di
Amministrazione . La designazione degli addetti dell’Ufficio stesso, invece , è di spettanza del
Direttore, il quale nell’intento di favorire le comunicazioni con l’Ufficio e di rafforzare lo spirito
internazionale , sceglie normalmente soggetti di diversa nazionalità. Tra i vari compiti l’Ufficio
prepara l’ordine del giorno della Conferenza , raccoglie le informazioni relative alla
regolamentazione del lavoro , esegue indagini e sviluppa relazioni con tutte le associazioni dei datori
di lavoro
, dei
lavoratori e con tutte quelle organizzazioni impegnate nel campo sociale .
Quest’ultimo aspetto fa dell’Ufficio Internazionale del Lavoro “il migliore osservatorio sociale del
mondo”85 , una sorta di laboratorio di studi sociali . In aggiunta a ciò rientra fra le sue attività la
pubblicazione e distribuzione di diverse riviste : la ”Revue International du travail” indirizzata ai
problemi economici sociali, “Les Informations sociales” specializzata sulle tematiche della vita
sociale, la “Série legislative” relativa ai problemi giuslavoristi
o ancora “La Chronique de la
sécurité industrielle” e “L’Annuaire des statistiques du travail” .86
81
Cfr. Casale G., op. cit. , pag. 37.
Cfr. Casale G., op. cit. , pag. 37.
83
Cfr. Ufficio internazionale del lavoro ,op. cit., pag.44.
84
Cfr. Blainpain R. ,Colucci M., op. cit. , pag. 3.
85
Cfr. Le Roy A. , op. cit. , pag. 25.
86
Cfr. Le Roy A. , op. cit. , pag. 26.
82
29
5.4 Le Conferenze Regionali.
Come si è più volte ripetuto uno degli aspetti caratteristici dell’Organizzazione Internazionale del
Lavoro è senza dubbio l’universalità . Tuttavia questo principio non può essere considerato in modo
assoluto , in quanto nella realtà si possono manifestare ostacoli e divergenze fra le diverse regioni
del mondo , tali da rendere inapplicabili le Convenzioni e Raccomandazioni internazionali. In un
primo momento per cercare di risolvere questo problema, la Costituzione prevede la possibilità di
prevedere determinate eccezioni alle Convenzioni di carattere generale87,applicabili esclusivamente
in determinati paesi. Questo primo espediente, però , ha scarsa efficacia , e viene ben presto
avvicendato dalla creazione delle Conferenze Regionali , che riuniscono i paesi di una determinata
regione e ne analizzano i rispettivi problemi , sotto l’egida dell’Organizzazione Internazionale del
Lavoro88 . Nel corso degli anni le Conferenze regionali riscuotono un grande successo tanto che nel
1945 vengono ufficialmente introdotte nella Costituzione e si diffondono rapidamente in tutti i paesi
del mondo . Queste , infatti, risultano estremamente valide nel supportare e nell’uniformare a livello
globale le decisioni della Conferenza Generale , dal momento che forniscono informazioni relative
ai problemi e ai bisogni internazionali .Ovviamente le Conferenze Regionali non possono essere in
contrasto con quella Generale ed inoltre non possono votare le Convenzioni e le Raccomandazioni,
compito questo, riservato unicamente alla Conferenza Generale .
5.5 Le Commissioni d’Industria.
In modo analogo alle Conferenze Regionali , le Commissioni d’Industria nascono dall’esigenza di
esaminare e risolvere i problemi di ciascuna industria , in quanto i problemi di sicurezza variano da
settore a settore e richiedono soluzioni ad hoc. Per fare qualche esempio i problemi di sicurezza che
si riscontrano nel settore marittimo differiscono completamente dai problemi tipici dell’ industria
metallurgica , lo stesso dicasi per le modalità di applicazione del riposo settimanale che deve tener
conto delle necessità delle diverse professioni. Così a partire dal 1945 , comincia a farsi strada l’idea
di creare delle commissioni tripartite specifiche per ogni industria , chiamate ad esaminare i diversi
problemi sociali : salari , durata e condizioni di lavoro , relazioni industriali , etc. senza tralasciare i
problemi economici e finanziari89 . Esse pertanto hanno una forte influenza non solo sull’ambito
particolare del loro settore di appartenenza , ma altresì sul progresso dell’intera società .
87
Cfr. Le Roy A. , op. cit. , pag. 27.
Cfr. Le Roy A. , op. cit. , pag. 27.
89
Cfr. Le Roy A. , op. cit., pag. 29.
88
30
6. L’importanza del tripartitismo e del dialogo sociale .
Figura 2: Il tripartitismo
Da quanto affermato nei paragrafi precedenti dovrebbe risultare evidente che i principali caratteri
distintivi dell’OIL sono senza dubbio il tripartitismo e la costante intesa fra i rappresentanti
governativi, padronali ed operai.
L’OIL è infatti l’unica organizzazione delle Nazioni Unite a
composizione tripartita in cui governi , datori di lavoro e lavoratori sono rappresentati in una
posizione paritetica e
democratica , la quale sostiene lo sviluppo del dialogo sociale e delle
relazioni industriali che si traducono in uno scambio di informazioni e in una consultazione tra i
diversi attori sociali . Di conseguenza , in tale contesto il principio della libertà di associazione dei
lavoratori e dei datori di lavoro diventa una conditio sine qua non per la creazione di forti e credibili
organizzazioni
90
, a loro volta essenziali per la diffusione di uno stabile sistema di relazioni
industriali . Le libertà di associazione e di contrattazione collettiva diventano pertanto gli elementi
basilari del dialogo sociale; in quanto
riconoscono il diritto dei lavoratori di appartenere ad un
sindacato o altra organizzazione di categoria a difesa dei loro interessi
economici e sociali,
favorendo in tal modo l’interazione fra i tre interlocutori sociali . Nell’attuale panorama legislativo
il principio della libertà d’associazione risulta essere un diritto irrevocabile di ciascun cittadino ,
garantito dalla legislazione internazionale e in particolare dai trattati sui diritti umani. Tuttavia, tali
libertà hanno conosciuto
un momento d’arresto nel periodo corporativo
91
, rappresentato dal
ventennio fascista . Durante il periodo fascista , infatti, il principio del pluralismo sindacale viene
bandito e sostituito dalla creazione di un unico sindacato , il sindacato fascista. Perciò in questo
periodo l’applicazione del tripartitismo affronta un primo momento di difficoltà legato alla
rappresentatività dei delegati , in ragione dell’avvenuta abolizione della libertà sindacale. Una
preoccupazione
analoga si presenta altresì nei paesi ad economia pubblica nei quali la classe
imprenditoriale coincide con il governo. Per fronteggiare tali minacce vengono così rafforzati gli
90
Cfr. Blainpain R. , Colucci M., op. cit. , pag. 24.
Cfr. Voce Corporativismo in Stato e Società , pag. 102 . Il Corporativismo rappresenta una dottrina politico
economica che si propone di superare i conflitti tra lavoro e capitale attraverso l’imposizione di un rigido controllo
dello stato . La nozione di Corporativismo ha precedenti storici consistenti ; discussa dapprima negli ambienti
tradizionali e cattolici nel corso dell’Ottocento , viene poi ripresa dal nazionalismo e dal fascismo. L’organizzazione
corporativa , proclamata nella “Carta del lavoro” (1926 ) decolla effettivamente nel 1934 . Nello specifico la nozione di
corporativismo prevede il riconoscimento di un unico sindacato per ogni categoria professionale e il raggruppamento
delle varie rappresentanze di categoria in organismi più ampi detti corporazioni.
91
31
strumenti per promuovere le forme di cooperazione tripartita , garantendo in questo modo il
rafforzamento
della democrazia e della stabilità sociale. I principali strumenti attuati sono la
Raccomandazione n. 113 del 1960 sulla consultazione, la Convenzione n. 144 del 1976 sulla
Consultazione tripartita ( Standards Internazionali del Lavoro ) e la Raccomandazione di
accompagnamento n. 152.92Nello specifico la Raccomandazione n. 113 prevede una concreta
cooperazione a livello nazionale tra le autorità pubbliche e i rappresentanti dei datori di lavoro e dei
lavoratori , aspirando in tal modo di migliorare gli standard di vita . I principali obiettivi che questa si
prefigge sono : a) l’elaborazione e l’attuazione di leggi e regolamenti relativi ai tre attori sociali, b) la
fondazione e il funzionamento di organismi nazionali ideati per tutelare l’occupazione , il lavoro e la
sicurezza , c) la predisposizione di piani di sviluppo economico-sociale. La Convenzione n. 144 e la
Raccomandazione n. 152 , invece , si occupano principalmente di avviare delle procedure idonee ad
innescare una serie di consultazioni tra i tre soggetti coinvolti : stato, imprenditori e lavoratori .Come
si evince dall’articolo 5 della Convenzione n. 144 gli argomenti oggetto di analisi sono : a) le
risposte dei governi ai questionari sui punti iscritti all’ordine del giorno della Conferenza
Internazionale del Lavoro e i commenti dei governi riguardo ai progetti di testi che devono essere
discussi dalla Conferenza; b) le proposte da presentare all’autorità o alle autorità competenti in
connessione con la presentazione delle Convenzioni e Raccomandazioni, conformemente
all’articolo 19 della Costituzione dell’Organizzazione Internazionale del Lavoro ; c) il riesame, a
intervalli adeguati, di Convenzioni non ratificate e di Raccomandazioni non ancora attuate, per
prendere i provvedimenti adattabili allo scopo di promuoverne, se necessario, l’attuazione e la
ratificazione; d) i problemi che possono sorgere in relazione ai rapporti da presentare all’Ufficio
Internazionale
del
Lavoro
secondo
l’articolo 22
della
Costituzione
dell’Organizzazione
Internazionale del Lavoro; e) le proposte inerenti alla denuncia di Convenzioni ratificate.93 Un
ulteriore aspetto riguarda la forma delle consultazioni , che ai sensi della Raccomandazione n. 152
paragrafo 23 possono essere avviate attraverso un comitato , un organismo con competenza generale
nel campo economico sociale o attraverso comunicazioni scritte . Prima di concludere è necessario
fare un riferimento alle disposizioni normative che regolano più nel dettaglio il dialogo sociale .
Sebbene siano ormai ben noti i notevoli benefici e vantaggi apportati dal dialogo sociale e dalle
relazioni sindacali alla produttività e alla crescita dell’ intera società , non può dirsi lo stesso sulla
conoscenza delle modalità di implementazione delle stesse . Proprio per sopperire a questa mancanza
nel 1952 l’OIL adotta la Raccomandazione n. 94 , la quale sottolinea l’importanza della
consultazione e della cooperazione in ogni impresa attraverso la promozione di leggi e regolamenti .
92
93
Cfr. Blanpain R. – Colucci M. , op. cit. , pag. 48.
Cfr. Convenzione n. 144 del 1976 , articolo n. 5.
32
In seguito, nel 1967 l’OIL adotta la Raccomandazione n. 129 relativa alle comunicazioni interne all’
impresa. Quest’ultima nello specifico porta all’adozione delle politiche volte a favorire un clima di
fiducia e di comprensione fra management e lavoratori a livello di impresa .
94
Ciò è reso possibile
da una rapida divulgazione di informazioni concernenti i diversi aspetti della vita lavorativa , ma
soprattutto dall’attuazione di un’efficace politica delle comunicazioni. Quest’ultima dovrebbe
assicurare un’effettiva comunicazione tra le parti attraverso l’utilizzo di diversi mezzi tra cui : a)
incontri informativi b) mezzi di informazione come i bollettini dei supervisori o i manuali di
politica, newsletters e depliants informativi ; c) strumenti di comunicazione che permettono ai
lavoratori di proporre suggerimenti relativamente alle problematiche aziendali . 95 Infine per quanto
concerne il contenuto di queste comunicazioni , una trattazione completa sarebbe riduttiva data la
vastità dei temi affrontati , basti qui segnalare ai nostri fini il continuo interesse verso i diritti
fondamentali di ciascun lavoratore , che costituisce perciò il nostro leit motiv.
7. La Dichiarazione del 1998 sui principi e i diritti fondamentali nel lavoro.
Riprendendo il nostro percorso sull’evoluzione storica dell’OIL , una tappa di fondamentale
importanza
per il progresso sociale del mondo intero è rappresentata dall’adozione della
Dichiarazione sui principi e diritti fondamentali nel giugno 1998. Attraverso questo documento
vengono così gettate le fondamenta di un nuovo strumento giuridico di vitale importanza per la
tutela internazionale dei più basilari diritti sociali. Questo interesse comincia a manifestarsi già a
partire dal 1994 , in occasione dell’ultimo negoziato del Gatt96 il c.d. Uruguay Round , che porta
all’istituzione dell’Organizzazione Mondiale del Commercio ( World Trade Organization : WTO
) e di conseguenza all’introduzione dei primi interventi legislativi in materia di lavoro . I negoziati
multilaterali avviati dopo la Seconda Guerra Mondiale , infatti, oltre ad eliminare le barriere
tariffarie al commercio mondiale , si preoccupano di sostenere la crescita economica e la
liberalizzazione dei mercati , attraverso un’attenta promozione degli standard sociali e del lavoro.
Del resto lo stesso Preambolo del WTO proclama che «trade should be conducted with a view to
raising standards of living, ensuring full employment (…) in accordance with the objective of
94
Cfr. Blainpain R. ,Colucci M., op. cit. , pag. 43.
Cfr. Blainpain R. ,Colucci M., op. cit. , pag. 45.
96
Cfr. Enciclopedia Treccani. GATT : Sigla di General Agreement on Tariffs and Trade , accordo firmato il 30 ottobre
1947 a Ginevra da 23 paesi con l’intento di realizzare un sistema multilaterale di relazioni commerciali e di favorire la
liberalizzazione del commercio mondiale . L’iniziativa viene avviata dapprima dal Consiglio economico e sociale delle
Nazioni Unite che si propone di istituire l’ITO (International Trade Organization) quale organizzazione permanente,
preposta a regolare il commercio mondiale. Tale accordo viene raggiunto nella Conferenza sul commercio e
l’occupazione delle Nazioni Unite tenutasi a L’Avana tra il 1947 e il 1948, ma la sua costituzione fu bloccata dal
governo statunitense. Nonostante ciò l’attività del Gatt procede gradualmente attraverso una serie di otto cicli di
negoziati , detti round , che conducono alla nascita del Wto , avvenuta a Marrakech nell’Aprile del 1994 .
95
33
sustainable development»97.Un ulteriore conferma dell’importanza dei diritti fondamentali proviene
dalla Dichiarazione di Copenaghen al Summit Mondiale sullo sviluppo sociale del 1995 . In essa si
dichiara di voler stabilire “un quadro legale stabile che preveda e favorisca l'uguaglianza e l'equità,
fra donne e uomini, così come il pieno rispetto dei diritti dell'uomo, delle libertà fondamentali e
dello stato di diritto, l'accesso alla giustizia e l'abolizione di tutte le forme di discriminazione ”.98
Tuttavia il punto focale della stessa
Dichiarazione è
rappresentato senza ombra di dubbio
dall’intento di proteggere i diritti fondamentali del lavoro , preservando nel contempo la qualità dei
posti di lavoro e il rispetto dei quattro core labour standards . In questo modo, tre anni prima della
Dichiarazione ufficiale , si individuano le Convenzioni che costituiscono il corpus dei core labour
standards . Nella stessa direzione si inserisce la prima Conferenza ministeriale dell’OMC , tenutasi
a Singapore99nel dicembre del 1996 . Come si evince dal punto quattro della Dichiarazione finale
della suddetta Conferenza , i delegati rinnovano il loro impegno verso il rispetto delle norme
giuslavoriste universalmente riconosciute , attestando il carattere universale dell’OIL e sostenendo
il suo operato. È utile infine ricordare che la Dichiarazione di Singapore sancisce che le norme non
dovrebbero avere scopi protezionistici , in modo da non recare danno ai paesi più poveri e quindi
più bisognosi di protezione
. Parallelamente
uno studio condotto dall’OCSE
fondamentali e sul commercio internazionale , permette di avvalorare
sui
diritti
la tesi che il mancato
rispetto della libertà sindacale non determina alcun vantaggio commerciale . A partire da tutte
queste considerazioni prende così corpo l’ipotesi di avviare la Dichiarazione internazionale sui
Diritti e principi fondamentali sul luogo di lavoro e il suo Follow up ( seguito ) , adottata del
Direttore Generale alla 86° sessione della Conferenza Internazionale . Così il 18 Giugno del 1998 ,
l’OIL raccogliendo le sfide della mondializzazione 100 adotta la Dichiarazione dell’OIL sui principi
e i diritti fondamentali del lavoro e suoi seguiti. Tale documento risponde alle preoccupazioni
della comunità internazionale derivanti sia dal processo di globalizzazione che dalle conseguenze
sociali della liberalizzazione del commercio
101
, e si sostanzia nell’enunciazione di otto
Convenzioni irrevocabili. In virtù del loro carattere “fondamentale” , difatti , queste Convenzioni
risultano essere
obbligatorie per tutti
gli stati per il semplice fatto di appartenere
all’Organizzazione Internazionale del Lavoro , indipendentemente dalla loro effettiva ratifica. In
97
Cfr. Onida F. , Globalizzazione , standard sociali e del lavoro e ruolo dell’ILO.
Cfr. Vertice mondiale per lo sviluppo sociale , Copenaghen Danimarca 1995 Dichiarazione del vertice mondiale per
lo sviluppo sociale.
99
Cfr. Casale G., Il diritto internazionale del lavoro e il ruolo dell’Organizzazione internazionale del lavoro , in Diritto
del lavoro dell’Unione Europea a cura di Carinci F. e Pizzoferrato A. , Torino , Utet giuridica , 2010.
100
Cfr. Dichiarazione dell’ILO sui principi e i diritti fondamentali del lavoro e suoi seguiti.
101
Cfr. AA.VV. , L’ILO : Che cos’è e cosa fa , a cura dell’Organizzazione Internazionale del Lavoro , Ufficio per l’Italia
San Marino, 2005 .
98
34
occasione dell’adozione della Dichiarazione del 1998 le Convenzioni individuate come
fondamentali sono sette: a) la Convenzione n. 29 sul lavoro forzato ( 1930) ;b) la Convenzione n.
87 sulla libertà di associazione e sulla protezione del diritto sindacale ( 1948 ); c) la Convenzione
n. 98 sul diritto di organizzazione e di contrattazione collettiva ( 1949 ) ; d) la Convenzione n. 100
sull’uguaglianza di retribuzione ( 1951) ; e) la Convenzione n. 105 sull’abolizione del lavoro
forzato ( 1957 ); f) la Convenzione n. 111 sulla discriminazione (1958 ) ; g) la Convenzione n.138
sull’età minima ( 1973 ). L’ottava ovvero la Convenzione n. 182 riguardante le forme peggiori di
lavoro minorile viene aggregata alle precedenti nel 1999 , completando in tal modo il c.d. ”zoccolo
duro” dei diritti inviolabili. Tale Dichiarazione , sottolinea inoltre che l’OIL deve sostenere i suoi
stati membri mediante l’utilizzazione di tutte le sue risorse di bilancio ed operative e in particolare
attraverso l’ individuazione e lo sviluppo di tre strumenti a) l’offerta di cooperazione tecnica e di
servizi volti a favorire la ratifica e l’attuazione delle Convenzioni ; b) l’assistenza ai membri ; c) la
creazione di un idoneo clima socio economico .102 A conclusione della
Dichiarazione ,
riprendendo quanto affermato nella Conferenza di Singapore , si richiama il divieto di utilizzare la
Dichiarazione medesima e il suo Follow up per fini protezionistici , in modo tale da non mettere in
discussione il vantaggio comparato
di ogni singolo paese. Tenendo presente quanto detto è
doveroso evidenziare il ruolo centrale del Follow up 103 ( allegato alla Dichiarazione del 1998 )
nella promozione dei diritti fondamentali dei lavoratori
e nel rafforzamento dell’attività di
cooperazione tecnica mediante l’utilizzo di vari strumenti. L’allegato in questione si divide in
quattro parti : le finalità generali( parte I ), il Follow up annuale in materia di Convenzioni
fondamentali non ratificate ( parte II ), la relazione annuale (
parte III ) e le proposte di
emendamento ( parte IV ) sotto forma di piani d’azione . Come si afferma nella prima parte ,
l’intento principale del Follow up è quello di “incoraggiare gli sforzi
compiuti dai membri
dell’organizzazione per promuovere i diritti e i principi fondamentali “ 104 enunciati nella
Dichiarazione stessa , attraverso il sostegno eventuale ed aggiuntivo , delle attività di cooperazione
tecnica . Su quest’ultimo aspetto è però necessario fare una precisazione ; il Follow up non può
sostituire i meccanismi di controllo o impedire il loro funzionamento , al contrario deve rinnovare
l’obbligatorietà delle relazioni previste dall’articolo 19.5 della Costituzione , impedendo in tal modo
l’indebolimento dei meccanismi di controllo e il doppio controllo degli stati membri. Alla luce di
quanto detto , la Dichiarazione assume una centralità e un’ entità tale da essere considerata il primo
102
Cfr. Casale G., op. cit. , pag. 48.
Cfr. Casale G., op. cit. , pag. 48.
104
Cfr. Dichiarazione dell’Organizzazione internazionale del lavoro sui principi e i diritti fondamentali nel lavoro e i
suoi seguiti , adottata dalla Conferenza internazionale del lavoro nella sua Ottantaseiesima sessione , Ginevra, 18
giugno 1998.
103
35
tentativo , peraltro pienamente riuscito, di regolamentare e legiferare la materia del lavoro ,
garantendo così a tutti i lavoratori il rispetto dei loro più basilari diritti. Sulla base di questo
documento verranno in seguito
redatti altri atti con il medesimo fine , che cercheranno di
promuovere maggiormente la salvaguardia dei diritti fondamentali dell’intera umanità.
Le Convenzioni fondamentali dell’OIL
N° 29 Sul lavoro forzato (1930)
Richiede l’eliminazione del lavoro forzato o coatto in tutte le sue forme. Sono previste alcune
eccezioni: servizio militare, lavoro penitenziario adeguatamente sorvegliato e il lavoro obbligatorio in
casi di forza maggiore quali guerre, incendi, terremoti.
N° 87 Sulla libertà di associazione e la protezione del diritto sindacale (1948)
Stabilisce il diritto di tutti i lavoratori e gli imprenditori a costituire e aderire a organizzazioni di loro
scelta, senza previa autorizzazione, e a disporre una serie di garanzie per il libero funzionamento di
queste organizzazioni senza l’ingerenza dell’autorità pubblica.
N° 98 Sul diritto di organizzazione e di contrattazione collettiva (1949)
Sancisce la protezione contro atti di discriminazione tendenti a compromettere la libertà sindacale, la
protezione delle organizzazioni di lavoratori e di imprenditori da atti di ingerenza reciproca e l’adozione
di misure di promozione della contrattazione collettiva.
N° 100 Sull’uguaglianza di retribuzione (1951)
Richiede l’uguaglianza di retribuzione e di benefici tra uomini e donne per un lavoro di valore uguale.
N° 105 Sull’abolizione del lavoro forzato (1957)
Proibisce ogni forma di lavoro forzato o coatto come mezzo di coercizione o di educazione politica;
come sanzione per aver espresso opinioni politiche o ideologiche; come metodo di mobilitazione della
manodopera; come misura disciplinare sul lavoro; come sanzione per aver partecipato a scioperi o
come misura di discriminazione.
N° 111 Sulla discriminazione (impiego e occupazione) (1958)
Prevede la formulazione di una politica nazionale intesa ad eliminare la discriminazione per motivi di
razza, colore, sesso, religione, opinione politica, discendenza nazionale o origine sociale in materia di
impiego, formazione professionale e condizioni di lavoro. Prevede anche la parità di opportunità e di
trattamento.
N° 138 Sull’età minima (1973)
Mira all’eliminazione del lavoro minorile e stabilisce che l’età minima di assunzione all’impiego non
dovrebbe essere inferiore all’età in cui termina la scuola dell’obbligo.
N° 182 Sulle forme peggiori di lavoro minorile (1999)
Richiede l’adozione di misure immediate ed efficaci per garantire la proibizione e l’eliminazione delle
peggiori forme di lavoro minorile, che comprendono la schiavitù o pratiche analoghe, il reclutamento
forzato nei conflitti armati, lo sfruttamento nella prostituzione, nella pornografia o in qualsiasi altra
attività illecita, nonché lavori che possano pregiudicare la salute, la sicurezza e la moralità del minore.
36
8. La promozione del “Decent Work”
Seguendo la prospettiva intrapresa nel 1998 , l’interesse e l’impegno dimostrato dall’OIL nei
confronti dell’ormai inarrestabile processo di
globalizzazione economica
e
sociale viene
ulteriormente confermato nel 1999 attraverso l’avvio , in occasione della 87° sessione della
Conferenza Internazionale del Lavoro, della strategia “Decent work” . L’apertura mondiale dei
mercati evidenzia , infatti , la persistenza
di situazioni di sfruttamento , lavoro precario ,
sottooccupazione o disoccupazione , che richiedono di essere maggiormente tutelate attraverso
l’individuazione di un nuovo paradigma: il lavoro dignitoso. Come afferma John Somavia , “Oggi il
principale obiettivo dell’OIL è quello di promuovere opportunità sia per le donne che per gli uomini
, di ottenere un lavoro decente e produttivo, in condizioni di libertà ,uguaglianza , sicurezza e dignità
umana”105. Tale paradigma è universale nel senso che è applicabile a qualsiasi lavoratore e
rappresenta il “cuore” del progresso sociale in quanto individua nella dignità , nella libertà , nella
pace e nella democrazia gli elementi chiave per ridurre la povertà e incentivare una globalizzazione
giusta , diretta a favorire uno sviluppo equo e sostenibile di tutti i paesi e specialmente di quelli più
poveri. Ancora oggi, infatti , in molte parti del mondo i lavoratori sono costretti a subire i nefasti
effetti arrecati dal lavoro forzato e minorile e dalle pratiche discriminatorie , che possiamo
sintetizzare nel mancato rispetto della dignità umana , della libertà e della sicurezza. Così l’obiettivo
del lavoro decente diventa un’aspirazione universale
dalla qualità delle risorse presenti e
106
, il cui raggiungimento dipende dalla storia ,
dalla struttura socioeconomica di ciascun paese. Questo
significa che le strategie di Decent work dovrebbero essere formulate singolarmente da ciascun
singolo paese in ragione delle sue specificità. Nonostante ciò è possibile raggruppare i diversi paesi
in ragione delle loro caratteristiche socio economiche in almeno tre categorie, divenute dei veri e
propri “modelli di decent work “. Anzitutto possiamo individuare un primo modello definito
“classico” tipico dei paesi industrializzati definito da tre peculiari caratteristiche : una forte
appartenenza al movimento sindacale ( dal 25 al 50 % ) , un’alta percentuale della forza lavoro
impiegata in forme di lavoro salariato ( dal 75 al 90 %
servizi e infine
107
) soprattutto nel settore industriale e dei
un’elevata spesa pubblica in favore della sicurezza sociale . I paesi europei che
negli ultimi anni hanno abbandonato il regime comunista in favore di un’economia di mercato sono
invece caratterizzati da un modello definito di transizione . Nonostante il minore reddito pro capite
questo secondo modello presenta delle analogie con il precedente ; una modesta appartenenza al
105
Cfr. ILO: report of the director general – Decent Work 87th Session 1999 .
Cfr. Ghai D. , op .cit. , pag. 4.
107
Cfr. Ghai D. , op. cit., pag. 5.
106
37
movimento sindacale ( dal 30 al 50 % ), un rigoglioso impiego salariato ( dal 70 al 90 %) e una
crescente spesa pubblica per la sicurezza . Il terzo modello , il modello di sviluppo invece, è tipico
dei paesi in via di sviluppo e presenta differenze significative rispetto ai precedenti . In questi paesi,
infatti, gran parte della forza lavoro viene impiegata in forme di lavoro atipiche soprattutto
nel
108
) e da
settore informale ed è contraddistinta da una scarsa presenza del sindacato ( dal 5 al 15 %
una limitata attenzione alla sicurezza sociale. Malgrado la presenza di queste discrepanze legate al
loro livello di sviluppo , i tre modelli di decent work sono però accomunati da quattro componenti
così declinabili : a) promozione dei diritti sul lavoro, b) maggiori opportunità di occupazione, c)
rafforzamento della protezione sociale, d) potenziamento del dialogo sociale.109 Il primo pilastro
essenziale è sicuramente rappresentato dalla promozione dei diritti sul lavoro , in quanto questi
rappresentano la base giuridica ed etica per lo sviluppo del lavoro dignitoso. Come si è più volte
ripetuto , tutti i lavoratori in particolar modo quelli più svantaggiati o poveri , sono titolari del diritto
di libertà di associazione e di rappresentanza, del diritto ad un lavoro dignitoso, del diritto ad un
impiego in condizioni salubri e ad una remunerazione adeguata . Tali diritti fondamentali, come si è
già ricordato nei paragrafi precedenti , sono una parte integrante dell’ampia agenda sui diritti umani
sorta sotto l’influsso di molteplici spinte filosofiche , teologiche e giuridiche . 110 Nati agli albori
dell’epoca industriale, questi diritti si sono progressivamente estesi in diversi ambiti coprendo oltre
i classici diritti di libertà di associazione , di non discriminazione, dell’ abolizione del lavoro forzato
e del lavoro infantile altre tematiche altrettanto importanti : la sicurezza sociale nel luogo di lavoro ,
l’esigenza di una remunerazione adeguata , l’erogazione di indennità in caso di cessazione del
rapporto di lavoro. All’inizio del ventesimo secolo e in particolare a seguito alla Seconda Guerra
Mondiale , tali diritti si rafforzano e si espandono tanto nei paesi industriali che in quelli sotto il
regime comunista o in via di sviluppo. Un importante ruolo nell’implementazione e promozione
degli stessi , viene svolto sia dalle autorità nazionali che dagli organismi internazionali tra cui la
Dichiarazione sui Diritti dell’Uomo e dalla Convenzione sui diritti sociali economici e culturali 111. In
aggiunta, è doveroso ricordare il
forte impatto esercitato dalle
Convenzioni e Dichiarazioni
elaborate dalle Nazioni Unite e dall’OIL relativamente alle donne , ai bambini, ai migranti e agli
indigeni. Sotto un altro profilo si pone la seconda componente delineata dalla questione dell’impiego
nelle sue varie forme compreso il lavoro salariato , il lavoro autonomo , il lavoro part time , il lavoro
full time e le prestazioni occasionali. Siffatto paradigma dovrebbe tradursi in concrete opportunità
108
Cfr. Ghai D. , op. cit., pag. 6.
Cfr. ILO Decent work 87th Session 1999. In www.ilo.org/global/about-the-ilo/decent-work-agenda.
110
Cfr. Ghai D. , op. cit., pag. 18 .
111
Cfr. Ghai D. , op. cit., pag. 8 .
109
38
d’impiego per chi cerca lavoro , nell’uguaglianza di trattamento tra uomo e donna , nell’assenza di
qualsiasi forma di discriminazione e nella creazione di posti di lavoro e di mezzi di sostentamento
sostenibili . Oltre a ciò ogni individuo deve poter scegliere liberamente la professione e deve essere
libero di aderire , senza per questo essere discriminato , alle associazioni ed organizzazioni sindacali
poste a difesa dei suoi interessi . D’altronde il rispetto di tutte queste condizioni , dovrebbe tradursi
nella concretizzazione della
dignità , così come nella soddisfazione e nell’appagamento112 di ogni
singolo lavoratore . Il terzo obiettivo cruciale è rappresentato dall’estensione della protezione e
della sicurezza sociale contro ogni forma di accidente o eventualità , attraverso la predisposizione di
incentivi economici e di misure medico sanitarie. Come si evince , peraltro , da una rapporto
dell’OIL, tale copertura riguarda un’ampia gamma di eventualità : maternità, cure mediche, malattia,
vecchiaia ed invalidità, disoccupazione, incidenti sul lavoro, reddito minimo ,
familiare e morte.
113
responsabilità
Una solida strategia di protezione sociale , dovrebbe poi rivolgersi agli
individui più fragili e vulnerabili ,quali i bambini , gli orfani, le persone affette da gravi disabilità , le
madri single e le persone anziane in difficoltà e dovrebbe essere finalizzata alla riduzione della
sofferenza , dell’insicurezza e della miseria. Come possiamo intuire, la definizione qui proposta va
oltre la ristretta nozione di sicurezza lavorativa per almeno due ordini di motivi.114 Anzitutto la
protezione sociale viene estesa anche a tutti i soggetti “vulnerabili e insicuri” estranei al rapporto di
lavoro e dal contesto familiare del lavoratore . In secondo luogo ridefinisce in modo radicale lo
spettro delle contingenze e delle vulnerabilità , travalicando le classiche situazioni di precarietà
individuate dalle Convenzioni dell’OIL e includendo tra le evenienze meritevoli di tutela anche le
gravi fluttuazioni economiche , l’indigenza e le catastrofi umane 115. Come all’origine ancora oggi la
responsabilità di garantire un adeguato livello di protezione sociale compete a vari istituti : autorità
pubbliche , famiglie , organismi caritatevoli e datori di lavoro . Anzi in generale può dirsi che nei
paesi economicamente più avanzati tale responsabilità compete essenzialmente alle autorità
pubbliche, al contrario nei paesi in via di sviluppo tale responsabilità continua a competere alle
famiglie e agli organismi caritatevoli. Per quanto concerne , invece , la progettazione della strategia
di protezione sociale, ogni paese
deve definire tre elementi tra loro interrelati : il livello di
protezione in termini di items ( le evenienze ) e i soggetti da tutelare , i mezzi necessari per fornire
la protezione e infine i dispositivi di supporto finanziario siano essi pubblici o privati . L’ultimo
pilastro riguarda , invece , l’instaurazione del dialogo sociale tra lavoratori e datori di lavoro . Come
risulta dalla vasta letteratura sulle relazioni industriali , il dialogo sociale presenta molteplici effetti
112
Cfr. Ghai D. , op. cit., pag. 11.
Cfr. www.ilo.org
114
Cfr. Ghai D. , op. cit., pag. 15.
115
Cfr. Ghai D. , op. cit., pag. 15.
113
39
positivi tra cui l’’aumento della produttività , la riduzione delle controversie sul luogo di lavoro , la
creazione di una forte coesione aziendale e può essere considerato giustamente “a vital element in a
representative and participatory democracy.”116 Nel complesso i quattro pilastri sopramenzionati
risultano essere profondamente interrelati tra loro ed esercitano una notevole influenza sulle politiche
socio economiche volte
alla riduzione della povertà e delle disuguaglianze sussistenti fra i paesi
occidentali e quelli in via di sviluppo . In tale direzione l’OIL sviluppa i programmi nazionali
integrati di lavoro decente , i c.d. Decent Work Country Programmes (DWCPs) , volti a definire
priorità ed obiettivi nei diversi contesti nazionali117”.
Tali programmi variano da paese a paese e
rappresentano un “mezzo“ di sostegno e presentano una duplice finalità : promuovere il lavoro
decente e sviluppare strumenti di difesa e di cooperazione tecnica .
Lo sforzo e l’interesse dell’OIL nei confronti del lavoro decente viene in seguito ripreso dalle
Nazioni Unite attraverso la pubblicazione nel 2005 della Dichiarazione del Millennio . Questa, in
particolare , pone l’accento su ben otto obiettivi , noti come Millennium Development Goals (
MDG)118 , che gli stati membri dell’ONU si impegnano a raggiungere entro il 2015. Come si evince
dal primo obiettivo (MDG 1) individuato dalla Dichiarazione del Millennio , il lavoro dignitoso
può costituire un elemento chiave per eliminare la povertà e rafforzare la crescita . Nonostante ciò
esso gioca un ruolo preponderante anche nel raggiungimento degli altri obiettivi. Lo sviluppo
economico e lo sradicamento del lavoro infantile contribuiscono a rendere universale l’educazione
primaria . ( MDG 2 ) La lotta contro le discriminazioni di genere e lo sviluppo dell’imprenditorialità
116
Cfr. Ghai D. , op. cit., pag. 18 .
Cfr. Volpi F., Lavoro decente , priorità dell’ILO, Enaip Formazione & Lavoro 2/2008.
118
Cfr. Solidar, Decent work and the Millenium Development Goals: a promising partnership. Gli obiettivi individuate
dalla Dichiarazione sono così declinabili :a) sradicare l’estrema povertà e la fame ,b) raggiungere l’obiettivo
dell’educazione primaria universale, c) promuovere l’uguaglianza di sesso, d) ridurre la mortalità infantile, e)
migliorare la salute delle madri , f) combattere la piaga dell’HIV / AIDS , g) promuovere la sostenibilità ambientale, h)
sviluppare partnership globali.
117
40
femminile rappresenta il terzo obiettivo ( MDG 3) , che a sua volta determina il conseguimento dei
due successivi goals : la riduzione della mortalità infantile (MDG 4) e il rinvigorimento della tutela
delle donne . ( MDG 5) L’introduzione delle politiche di prevenzione dell’HIV /AIDS contribuisce a
mantenere i lavoratori attivi e a ridurre il rischio della malattia. Infine il lavoro dignitoso permette di
promuovere la sostenibilità ambientale ( MDG 7) e si realizza attraverso lo sviluppo di partnership
globali (MDG 8 ) rese possibili dallo sviluppo del dialogo sociale. In tempi più recenti l’interesse
per il lavoro dignitoso viene richiamato alla nostra attenzione attraverso l’elaborazione del “Patto
globale per l’occupazione”. Quest’ultimo adottato all’unanimità dalla Conferenza Internazionale
del lavoro il 19 giugno 2009 , individua nel paradigma del lavoro dignitoso la principale risposta per
risollevare il mondo intero dalla recente crisi economica finanziaria. In particolare, innanzi al
vertiginoso aumento della disoccupazione , all’innalzamento progressivo del livello di povertà della
popolazione , all’inasprimento delle diseguaglianze sociali e alla scomparsa di molte imprese ,
l’OIL si impegna a favorire una rapida ripresa economica , basata su investimenti, occupazione e
protezione sociale119 . In tal senso si rende necessario intraprendere diverse misure politiche sia a
livello nazionale che internazionale , volte a sostenere le piccole imprese colpite dalla crisi, favorire
un rapido inserimento nel mercato del lavoro , proteggere le famiglie e gli individui più “vulnerabili”,
rafforzare i sistemi di protezione sociale e sollecitare le creazione di nuovi posti d’impiego. Come
emerge dal Preambolo del Patto stesso , infatti , il rispetto dei diritti fondamentali in materia di
lavoro , dell’uguaglianza di genere , della partecipazione e del dialogo sociale risultano essere
cruciali per la ripresa e lo sviluppo del paese , dal momento che consentono di ridurre le tensioni
sociali, di attenuare gli effetti negativi della recessione, di stimolare la domanda aggregata, di
rinforzare economie di mercato competitive e di promuovere un processo di crescita più inclusivo. 120
Così il Patto del 2009 può essere giustamente considerato una piattaforma per sviluppare il lavoro
dignitoso , unitamente allo sviluppo di una globalizzazione più equa e di una maggiore attenzione e
sensibilità alla sostenibilità ambientale. Ricordiamo inoltre che il successo delle azioni previste dal
Patto dipende dal concorso di molteplici attori ; in primis le autorità governative , che dovrebbero
rivestire un ruolo di prima linea nel potenziamento del lavoro dignitoso , poi le imprese , i lavoratori
, le unioni sindacali , i donatori e le istituzioni multilaterali. Ognuno di questi soggetti preso
singolarmente può fare molto ; tuttavia solamente la loro sinergia
può essere decisiva per il
superamento della crisi mondiale e per l’individuazione delle possibili soluzioni . Rimanendo sul
tema del lavoro dignitoso può essere utile richiamare le sei dimensioni concettuali proposte
119
Cfr. ILO, Superare la crisi, Un patto globale per l’occupazione , adottato dalla Conferenza Internazionale del Lavoro
alla sua novantottesima sessione Ginevra, 19 giugno 2009.
120
Cfr. ILO, Superare la crisi, Un patto globale per l’occupazione , adottato dalla Conferenza Internazionale del Lavoro
alla sua novantottesima sessione Ginevra, 19 giugno 2009.
41
dall’OIL nel rapporto “Measuring
Decent Work with Statistical Indicators”121, in quanto ci
forniscono una delucidazione più approfondita del paradigma in esame . Innanzitutto il lavoro
dignitoso deve essere inteso nell’accezione di uguali possibilità di accedere ad un lavoro per tutti i
soggetti in età lavorativa , dal momento che un lavoro dignitoso non può prescindere dal lavoro
stesso. Il lavoro poi deve essere condotto in condizioni di libertà , dev’essere scelto liberamente da
ciascun soggetto , ma soprattutto non dev’essere forzato. Tutto ciò dovrebbe comportare l’abolizione
completa del
lavoro forzato , del lavoro infantile e delle forme di schiavitù . Secondo la terza
dimensione il lavoro produttivo deve assicurare adeguati mezzi di sostentamento ai lavoratori e alle
loro famiglie , come pure una maggiore competitività alle imprese . L’equità nel lavoro , ovvero la
quarta dimensione , proclama la necessità di eque condizioni di lavoro , che possono interpretarsi
nell’assenza di qualsiasi forma di discriminazione e nella capacità di contemperare il lavoro con la
vita familiare. Continuando la quinta dimensione, inerente alla sicurezza nel lavoro , identifica il
bisogno di tutelare la salute , le pensioni e la protezione finanziaria . Infine dobbiamo ricordare la
dimensione della dignità , la quale riferendosi al vincolo di rispettare il lavoratore e di renderlo
partecipe alle decisioni , rappresenta di fatto l’ingrediente essenziale della libertà del lavoratore. 122
Tali dimensioni insieme al contesto socio economico assumono una rilevanza straordinaria per
qualsiasi essere vivente e hanno condotto all’identificazione di alcuni indicatori in grado di misurare
il grado di sviluppo della strategia di decent work . Lo studio condotto dall’OIL individua ben dieci
elementi fondamentali del lavoro dignitoso , integrati da un undicesimo gruppo di indicatori che
sintetizzano gli aspetti chiave del contesto economico e sociale del decent work.
123
Nel dettaglio
questi indicatori riguardano i seguenti ambiti: a) opportunità di impiego, b) lavoro inaccettabile, c)
remunerazione adeguata e produttività nel lavoro , d) orario di lavoro decente, e) stabilità e sicurezza
nel lavoro, f) combinazione tra impegno lavorativi e vita familiare , g) equo trattamento nel lavoro,
h) salubrità dell’ambiente di lavoro, i) protezione sociale , l) dialogo e relazioni sociali, m) contesto
sociale ed economico. Tutti questi nel complesso concorrono a definire quanto un impiego rispetta i
canoni del lavoro dignitoso e presentano un forte nesso di causalità con il grado di benessere umano .
( il c.d. standard of human welfare). Come è dimostrato dalla vasta letteratura , infatti, l’aumento
delle unioni sindacali determinano un innalzamento
della produttività e una maggiore
partecipazione nelle decisioni aziendali , che a sua volta si traduce in un livello più elevato di
soddisfazione del lavoratore . Al contrario la presenza di condizioni di lavoro insicure o insane
121
Cfr. Anker R., Chernyshev I., Egger P., Mehran F. and RitterJ. , Measuring Decent Work with Statistical Indicators
Working Paper N. 2 , Ginevra , 2002
122
Cfr. Anker R., Chernyshev I., Egger P., Mehran F. and RitterJ. , op. cit. , pag. 2.
123
Cfr. Anker R., Chernyshev I., Egger P., Mehran F. and RitterJ. , op. cit. , pag. 7.
42
accrescono il fenomeno dell’assenteismo e limitano la produttività . La conoscenza di questi legami ,
dovrebbe pertanto incoraggiare e sostenere una maggiore ottemperanza del paradigma del lavoro
dignitoso , considerato giustamente il cuore del progresso sociale.
9. L’attività dell’O.I.L. oggi.
Figura 3: La sede dell’Ufficio Internazionale del lavoro a Ginevra
In questo capitolo si è voluto analizzare l’evoluzione storica dell’ Organizzazione Internazionale del
Lavoro dalla sua nascita avvenuta nel 1919 al termine del Primo Conflitto Mondiale fino ai suoi
sviluppi più recenti. In particolare la stessa
oggi rappresenta la principale agenzia dell’ONU ,
attiva nel campo della promozione della giustizia sociale ed è composta attualmente da 185 membri
124
. Uno degli aspetti che più caratterizza l’OIL è certamente l’intensa attività normativa che essa
ha svolto fin dalle origini. Del resto la stessa Costituzione riflette l’immagine di una organizzazione
tutta incentrata sull’elaborazione di norme in materia di lavoro . 125 Tale attività si realizza mediante
l’impostazione di standard internazionali in materia di lavoro attraverso l’adozione di Convenzioni
e Raccomandazioni che nel loro insieme danno vita al codice di diritto internazionale . Le materie
di cui si occupa comprendono una vasta gamma di temi , dalla libertà di associazione , alla salute e
alla sicurezza sul lavoro, alla condizioni di lavoro sul settore marittimo , al lavoro notturno, alla
discriminazione, alle relazioni industriali , al lavoro minorile, al lavoro forzato
all’amministrazione del lavoro e all’ispezione del lavoro .
126
,
Oltre all’attività normativa riveste una
grande importanza l’attività di cooperazione tecnica volta ad assicurare il progresso sociale e la
crescita economica nel rispetto dei core labour standards . In particolare l’OIL si impegna a
124
Cfr. www.ilo.org , Si veda l’ Appendice
Cfr. Adam R. , Attività normative e di controllo dell’ OIL e evoluzione della comunità internazionale, Giuffré Editore
, Milano , 1993 , pag. 26.
125
126 Cfr. Casale G. , Il diritto internazionale del lavoro e il ruolo della Organizzazione internazionale del lavoro, in
Diritto del lavoro dell’Unione Europea a cura di Carinci F. e Pizzoferrato A. , Torino , Utet giuridica , 2010 , pag. 37.
43
promuovere l’occupazione e a contrastare la povertà attraverso vari programmi , come quello
lanciato nel Forum mondiale nel 2001127 . In particolare l’Agenda mondiale per l’occupazione
persegue l’obiettivo di frenare la crisi economica , ponendo il lavoro nel cuore delle politiche
sociali ed economiche. A tal fine l’Agenda incoraggia un maggior sviluppo dei fattori di crescita
economica , quali il commercio , il progresso delle tecnologie e lo spirito imprenditoriale ,
attraverso la promozione di partenariati e di collaborazioni tra governi e parti sociali. Da ultimo, ma
non per questo meno importante , si deve annoverare l’attività di controllo e di supervisione
sull’applicazione delle norme. Come avremo modo di vedere più in dettaglio nel terzo capitolo i
meccanismi di controllo si dividono in due categorie : i meccanismi basati sull’esame dei rapporti
periodici e i meccanismi di controllo occasionale. I primi come si evince dalla lettura dell’articolo
22 si basano sull’analisi dei rapporti inviati in modo sistematico dagli stati all’OIL e
associazioni di imprenditori
e lavoratori. Questi
alle
rapporti vengono esaminati dapprima dalla
Commissione di Esperti ( il c.d. CEACR Committee of Experts on the Applicationof Conventions
and Recommendations) , organo composto da venti giuristi esperti, la quale a sua volta elabora
un ulteriore rapporto . Quest’ultimo verrà poi analizzato dalla Commissione della Conferenza ,
che a partire dai giudizi degli esperti elabora delle soluzioni e delle proprie Raccomandazioni. Per
quanto concerne invece i controlli occasionali possono essere promossi dalle organizzazioni
sindacali dei lavoratori e dei datori di lavoro ( articoli 24 e 25 della Costituzione ) o da altri stati
membri contro le nazioni inadempienti .Le organizzazioni dei datori di lavoro possono in tal guisa
presentare una procedura di reclamo al Consiglio di Amministrazione , il quale dopo un attento
esame dei reclami può decidere di nominare
una Commissione d’Inchiesta( articolo 26) per
esaminare la questione e riferire in merito . Questa prepara un rapporto e una Raccomandazione
che il Consiglio di Amministrazione invia ai governi . Entro tre mesi i governi stessi possono
accettare la Raccomandazione , ovvero fare ricorso dinanzi alla Corte Internazionale di Giustizia (
articolo 29) . Nell’ipotesi in cui uno Stato Membro non si conformi entro il termine prescritto, né
alle Raccomandazioni proposte dalla Commissione d’Inchiesta
, né a quelle della Corte
Internazionale di Giustizia, il Consiglio di Amministrazione può proporre alla Conferenza le misure
che reputa opportune per garantire l’esecuzione di dette Raccomandazioni. ( articolo 33) Una
particolare attenzione viene dedicata inoltre ai controlli per la libertà sindacale , per i quali è
prevista l’istituzione di un organo ad hoc : il Comitato per la Libertà di Associazione (CFA ) .
Nominato dal Consiglio di Amministrazione nel 1951 , esso si occupa di esaminare tutti i casi di
violazione della libertà di associazione . Al di là di questa azione di costante monitoraggio , come
127
Cfr. AA.VV. , L’ILO : Che cos’è e cosa fa , a cura dell’Organizzazione Internazionale del Lavoro , Ufficio per l’Italia
San Marino, 2005 .
44
afferma Onida 128 l’attività dell’OIL si estende ad ulteriori tre profili. Anzitutto l’OIL svolge un
ruolo proattivo di moral suasion , dal momento che a partire dalla fine degli anni Settanta coadiuva
e incentiva
i governi a realizzare le misure legislative in materia di libertà sindacale e di
contrattazione collettiva . Nel campo della formazione del capitale umano riveste poi un’influenza
significativa il centro di formazione OIL di Torino . Quest’ultimo , infatti, da tempo si dedica alla
preparazione e all’addestramento di solide figure professionali ( avvocati , giuristi, sindacalisti,
funzionari pubblici ) attraverso l’attivazione di programmi di job search , recruiting, placement ,
job creation129 . Nell’attuale situazione l’azione di monitoraggio dell’OIL è resa possibile dalla
creazione di un complesso di uffici in collaborazione con gli uffici delle Nazioni Unite sui
programmi di sviluppo ( UNPD) nei paesi dove l’OIL è assente , accrescendo la propria voce
presso governi, datori di lavoro e organizzazioni datoriali o ancora sviluppando ulteriormente la
diffusione dei rapporti periodici .
130
L’ auspicio per i prossimi anni è quello di potenziare e
uniformare il livello di diffusione dei core labour standard nel mondo intero , eliminando così le
peggiori piaghe e i soprusi che ancora oggi affliggono il nostro pianeta ovvero: il lavoro infantile , il
lavoro forzato, l’interdizione della libertà sindacale e le varie forme di discriminazione che recano
danno alle donne lavoratrici , ai migranti e ai lavoratori disabili. Nel prossimo capitolo si cercherà
di analizzare più nel dettaglio l’attività normativa dell’OIL , con particolare riguardo a questi
quattro core labour standards e ai meccanismi di controllo sull’applicazione degli stessi .
128
Cfr. Onida F. , Globalizzazione, standard sociali e del lavoro e ruolo dell’ILO.
Cfr. AA.VV. , L’ILO : Che cos’è e cosa fa , a cura dell’Organizzazione Internazionale del Lavoro , Ufficio per l’Italia
San Marino, 2005.
130
Cfr. Onida F. , Globalizzazione, standard sociali e del lavoro e ruolo dell’ILO.
129
45
CAPITOLO II
I DIRITTI FONDAMENTALI DEL LAVORATORE
SOMMARIO: 1. La “globalizzazione” dei core labour standards - 2. Il lavoro minorile oggi - 2.1.
La Convenzione n. 138 del 1973 - 2.2 La Convenzione n. 182 del 1999 - 2.3 Il programma IPEC 2.4 La Convenzione Internazionale dei diritti
del Fanciullo - 2.5 Prospettive future- 3. La
problematica del lavoro forzato - 3.1 La Convenzione n. 29 del 1930 - 3.2 La Convenzione n. 105
del 1957- 3.3 Il caso del Myanmar - 4. Il divieto di discriminazione sul luogo di lavoro - 4.1 La
Convenzione n. 100 del 1951 - 4.2 La Convenzione n. 111 del 1958 - 4.3 La tutela del lavoro
femminile - 4.4 La tutela dei lavoratori disabili - 4.5 La tutela del lavoratore migrante - 4.6 I malati
di AIDS - 5. La libertà di associazione - 5.1 La Convenzione n. 87 del 1948 - 5.2 Il Comitato sulla
libertà di associazione - 5.3 La contrattazione collettiva - 5.4 La Convenzione n. 98 del 1949 - 6.
Disposizioni in materia di sicurezza e protezione
sociale - 6.1 L’ispezione sul lavoro - 7.
Prospettive.
1.La “globalizzazione” dei core labour standard .
Come si è già affermato nel capitolo precedente il processo di Globalizzazione economica risulta
essere sempre più incisivo e penetrante , tanto che
l’uso di questo
termine è entrato
prepotentemente nel linguaggio comune. A partire dagli anni Novanta , l’apertura dei mercati
mondiali, infatti, ha reso possibile la convergenza dei modelli produttivi , l’integrazione
transnazionale tra i vari paesi, la standardizzazione dei modelli di consumo , nonché l’ibridazione
di
culture diverse. Così si assiste ad un processo planetario
di omologazione economica e
culturale che trascina con sé diversi effetti tra cui possiamo citare lo sviluppo degli investimenti
diretti esteri (IDE) , l’abbattimento delle barriere tariffarie, la standardizzazione dei prodotti
finanziari , la deregolamentazione dei mercati, la convergenza dei prezzi, nonché il collegamento
in tempo reale tra località distanti , reso possibile da un uso massiccio delle tecnologie della
comunicazione e dell’informazione .131 In questa sede non è nostro scopo analizzare nel dettaglio
tale fenomeno , tuttavia ci preme mettere in evidenza la sua portata e la sua diffusione che
interessa oramai ogni angolo della terra. Al contrario, non può dirsi lo stesso per la diffusione e il
rispetto dei più basilari diritti del lavoratore , che rimangono ancora oggi un privilegio di pochi
131
Cfr. Perulli A., op.cit.
46
paesi sviluppati. Al riguardo Blanpain giustamente afferma che “ oggi viviamo in un’economia
globale, ma non in una società globale132” , nel senso che si è ancora lontani da un’applicazione
uniforme delle principali regole del lavoro. Nonostante le principali decisioni delle multinazionali
siano prese a livello sovranazionale, la disciplina giuslavorista dimostra una certa resistenza e
refrattarietà all’ipotesi di creare un ordinamento sovranazionale . Anche i governi e le imprese
mantengono una dimensione locale, i primi per creare le condizioni idonee ad attirare gli
investimenti diretti esteri , le seconde invece per deregolamentare i mercati del lavoro e abbassare i
costi. Tutto ciò avviene in conformità alle strategie del Fondo Monetario Internazionale e della
Banca Mondiale , che dichiarano ed applicano il
Washigton Consensus133 , termine coniato
dall’economista Williamson per designare un insieme di misure destinate a sostenere i paesi in via
di sviluppo.
Pertanto
di fronte alla crescente interdipendenza economica innescata dalla
globalizzazione assurge il paradosso di una rinazionalizzazione del diritto del lavoro , come viene
inoltre confermato dai Trattati di Amsterdam e di Nizza. Tuttavia il ricorso alla “lex loci”
rappresenta una
forma
di
dell’internazionalizzazione .
protezione
debole
e
di
breve
respiro nei confronti
In tal senso alla globalizzazione economica, deve pertanto
accompagnarsi quel processo di globalizzazione e uniformazione dei diritti umani , che va sotto il
nome di “Globalizzazione giuridica”134. Il rispetto dei core labour standard costituisce infatti una
conditio sine qua non per il successo della Globalizzazione economica135 , dal momento che il
buon esito dell’integrazione economica discende dall’esistenza di forti sistemi sociali in grado di
assicurare un livello ottimale di istruzione , sanità e pace . L’applicazione degli standards , infatti ,
costituisce un valido strumento di difesa per le categorie di lavoratori più vulnerabili e uno
strumento che consente allo stato di distribuire i benefici dello sviluppo. A ulteriore conferma di
quanto detto , è interessante ricordare il contributo di Jagdish Bhagwati136 , noto economista
sostenitore del liberismo. Questo autore
nel suo libro “Elogio alla globalizzazione” sostiene che
la globalizzazione dovrebbe avere un volto umano , enfatizzando quindi l’importanza del rispetto
dei diritti umani . Il primo interessamento verso la dimensione sociale della globalizzazione si può
far risalire al Summit Mondiale per lo Sviluppo Sociale di Copenaghen ( 1995 ) in occasione del
quale vengono individuati per la prima volta i quattro core labour standards , successivamente
132
Cfr. T. Halonen , 17 Novembre , 2003, disponibile sul sito www.ilo.org.
Cfr. Del Debbio, op. cit. , pag.41. “Il termine spesso usato come sinonimo di neoliberismo e globalizzazione , è il
nome che l’economista John Williamson ha dato nel 1989 a una lista di raccomandazioni per i paesi che vogliono
riformare le loro economie. Esso si basa su alcuni precetti chiave : le privatizzazioni, una forte disciplina fiscale , la
liberalizzazione del commercio”.
134
Cfr. Frosini V. , Diritti umani , diritti dei popoli e globalizzazione giuridica.
135
Cfr. Blainpain R. ,Colucci M., op. cit. , pag. 12 .
136
Cfr. Bhagwati J.N. , Il volto umano della globalizzazione , in rivista di politica economica , Novembre-Dicembre
2004.
133
47
riaffermati dalla Dichiarazione OIL del 1998. Gli standards sono poi precisati da altri organismi
operanti a livello sovranazionale quali le Nazioni Unite , l’OCSE, il Nafta. Le varie iniziative
individuate possono essere attuate sia nella forma di hard law che nella forma di soft law , le c.d.
linee guida non legalmente vincolanti contenute nei codici di condotta delle imprese. Tutti questi
principi e linee guida verranno applicati poi attraverso l’individuazione di quattro filoni137
alternativi , che permettono di affermare i diritti fondamentali di ciascun lavoratore . Anzitutto il
filone legale si basa sull’adozione di Convenzioni e Raccomandazioni da parte della Conferenza
Internazionale del Lavoro, attraverso la Commissione di Esperti , il Comitato sulla libertà di
associazione e il Comitato sull’applicazione delle Convenzioni e delle Raccomandazioni, impegnati
a verificare il rispetto dei core labour standars. Il secondo filone denominato volontario riguarda la
linee guida volontarie indirizzate alle multinazionali . Un terzo approccio consiste nel filone
promozionale che
rafforza i core labour standard e rappresenta la strada
intrapresa dalla
Dichiarazione OIL sui principi fondamentali e diritti al lavoro. Da ultimo il filone commerciale
rappresenta la corsia preferenziale delle multinazionali dato il crescente interesse del consumatore
nei confronti dei prodotti fabbricati nel rispetto dei core labour standards . Certamente la tematica
riflette un certo interesse nei diversi Paesi occidentali, numerose associazioni sindacali e gran parte
dell'opinione pubblica mondiale accusano i Paesi in via di sviluppo e le imprese operanti sul loro
territorio di tollerare ed attuare deliberatamente forme di concorrenza sleale ( dumping sociale )
basate sull'abbassamento dei costi di produzione conseguente al mancato rispetto delle norme
internazionali in materia di diritti sociali fondamentali ( core labour standards ) ; tra cui il divieto
del lavoro forzato o obbligatorio, il divieto dello sfruttamento del lavoro minorile, la tutela della
libertà sindacale e la proibizione della discriminazione sul lavoro. Passando in rassegna la
pubblicistica nel vasto campo delle scienze sociali sulla dimensione sociale della globalizzazione
un primo importante riferimento è costituito senza dubbio dal Summit Mondiale sullo sviluppo
sociale di Copenaghen del 1995 , che porta all’individuazione dei quattro core labour standards : la
libertà di associazione e il diritto di contrattazione collettiva , l’abolizione del lavoro minorile,
l’eliminazione del lavoro forzato e delle forme di discriminazione sul luogo di lavoro. La
globalizzazione può avere effetti negativi sui paesi del Terzo Mondo , compromettendo i diritti
fondamentali di ciascun lavoratore , l’integrità psico-fisica dei fanciulli, le disuguaglianze sul
campo del lavoro, il principio della libertà di associazione e di contrattazione collettiva. Nel corso
di questo capitolo è nostro intento analizzare il livello di promozione dei core labour standards nel
mondo e le disposizioni giuridiche individuate a tal uopo dall’OIL.
137
Cfr. Blainpain R. , Colucci M., op. cit. ,pag. 17.
48
2. Il lavoro minorile oggi .
La questione del lavoro minorile è sempre esistita fin dall’antichità , ma diventa un vero e proprio
problema sociale solo agli albori dell’Ottocento . Con l’avvento della Rivoluzione Industriale ,
infatti, molte imprese cominciano a fare un largo ricorso alla manodopera infantile, che viene così
privata del diritto all’educazione e al gioco. La situazione non sembra migliorare negli anni
successivi e si protrae fino alla fine della Prima Guerra Mondiale , quando vengono emanate le
prime Convenzioni per la tutela dei “ fanciulli “. Fortunatamente ai nostri giorni la realtà sembra
essere migliorata , ma il problema non è stato risolto completamente , in quanto soprattutto nei
paesi in via di sviluppo i minori subiscono molestie e soprusi . Le cifre più attendibili sembrano
essere quelle recentemente fornite dall’OIL , secondo le quali, sono circa 215 138 milioni di bambini
fra i 5 ed i 14 anni impiegati in attività lavorative , tra cui ben 115 milioni svolgono lavori
pericolosi. La maggior parte di questi vengono
impiegati da imprenditori senza scrupoli per la
produzione di articoli per il tempo libero e lo sport quali scarpe, palloni, abbigliamento di famosi
marchi sportivi, che in nome della globalizzazione sono prodotti in questi paesi privi di diritti
sociali e dove il costo della manodopera è irrisorio sen non nullo. Infatti , secondo alcuni sondaggi
redatti dall’OIL , oltre l’80 % dei piccoli lavoratori non vengono remunerati. Oltre a ciò si deve
considerare che , soprattutto in alcuni paesi del Sud-est asiatico e dell’Africa occidentale, esistono
ancora forme di schiavitù: i bambini sono venduti e trattati come merci, spesso utilizzati
nell’industria dei tappeti, del vetro o della prostituzione .La drammaticità del fenomeno è
ulteriormente amplificata
dall’analisi delle condizioni di lavoro , che spesso risultano essere
altamente pericolose per la salute dei lavoratori . Spesso l’ambiente di lavoro non rispetta le
benché minime condizioni di sicurezza ed espone i bambini al rischio d’incidenti, al contatto
prolungato con sostanze pericolose e a condizioni di lavoro malsane. Il problema della sicurezza
delle condizioni di lavoro in questi paesi non riguarda solo il lavoro minorile , ma come peraltro
sostenuto da una pubblicazione dell’ISPESL , a parità di condizioni la persona che non ha ancora
terminato la sua fase di sviluppo psicofisico sarà più vulnerabile.139 Si pensi alle conseguenze che il
trasporto di materiali pesanti può avere sulla formazione della colonna vertebrale e sulla futura
crescita del bambino. Numerosi studi dimostrano come il lavoro abbia conseguenze negative sullo
sviluppo della persona, sia in altezza che in peso, e sulla sua salute. Infine, chi inizia a lavorare da
138
Cfr. ILO , Accelerating actions against child labour , global report under the follow-up to the ILO Declaration on
Fundamental Principles and Rights at Work 2010 .
139
Cfr. ISPESL Istituto Superiore per la Prevenzione E la Sicurezza del Lavoro ; Proteggere il nostro futuro - Contributi
sul lavoro minorile.
49
piccolo, a parità d’ età sarà stato maggiormente esposto ai pericoli dell’ambiente di lavoro. 140Ciò
nonostante , in questi ultimi anni il fenomeno sta registrando una costante anche se lenta
diminuzione . Infatti , come si può riscontrare dalla lettura del Global Report OIL il numero di
bambini sfruttati nel 2008 è diminuito del 3,2% rispetto al dato del 2004 (da 222 milioni nel 2004 a
215 milioni nel 2008), con punte di riduzione fino al 10,2% (da 128 milioni nel 2004 a 115 milioni
nel 2008) per i lavori pericolosi svolti dai bambini tra i 5 e i 17 anni.141Fatte queste premesse
generali sulla situazione attuale, si reputa necessario esporre la distinzione definita dall’UNICEF
tra "child labour" e "child work". Per "child labour “ si intende un’attività che sfrutta e viola
sistematicamente i diritti fondamentali del bambino, impedendogli la normale frequenza scolastica e
sottoponendolo a mansioni pericolose. Inoltre , sempre secondo l'UNICEF , un lavoro è legato allo
sfruttamento se presenta una o più delle seguenti caratteristiche: a) si svolge a tempo pieno o per
elevato numero di ore e ad una età precoce; b) comporta pressioni dal punto di vista fisico e
psicologico; c) si svolge in strada in condizioni pericolose; d) la remunerazione è inadeguata; e)
viene data una eccessiva responsabilità al minore, f) impedisce l'educazione scolastica; g) lede
l'autostima e la dignità del fanciullo; h) è nocivo per lo sviluppo fisico, cognitivo, affettivo, sociale
e morale del fanciullo. Nella tabella sottostante, si ritiene interessante riportare alcuni dati sul
lavoro minorile relativi a diverse aree geografiche del mondo, che dovrebbero farci riflettere sulla
drammaticità del fenomeno.
Figura 4 : Il lavoro minorile nel mondo (Fonte OIL - Anno 2008).
" CHILD LABOUR "( 5-17 ANNI ) IN MILIONI
120
113,6
100
80
65
60
40
14,1
20
22,4
0
Asia e pacifico
Africa Sub-Sahariana
America Latina e
Caraibi
Altre regioni
140
Cfr.ISPESL Istituto Superiore per la Prevenzione E la Sicurezza del Lavoro ; Proteggere il nostro futuro - Contributi
sul lavoro minorile .
141
Cfr. INAIL - ex ISPESL - Dati sul lavoro minorile nel mondo - agg. maggio 2011 .
50
L’utilizzo del termine "child work” , è invece legato ad un'attività non totalizzante per la vita del
bambino e in qualche misura "benefica" , che non impedisce l'educazione e l'attività ludica.
142
Questo tragico fenomeno è presente , sebbene in forma diverse , sia nei Paesi più industrializzati
che in quelli più arretrati e in entrambi i casi consente
un maggior risparmio nel costo della
manodopera e un conseguente aumento del guadagno da parte dell’imprenditore . Sono migliaia le
storie di sfruttamento: i cucitori di palloni in Pakistan, gli intrecciatori di tappeti indiani, i
raccoglitori di canna da zucchero in Brasile e tanti altri casi. Le aree principalmente interessate al
lavoro minorile sono Asia, India, Pakistan, Nepal; Africa; America Latina. Non sono però esclusi
dal fenomeno Stati Uniti ed Europa, in particolare Regno Unito, Portogallo e Francia. I casi più
notevoli
si registrano però nei paesi dell’Asia meridionale
e possono essere ricondotti
sostanzialmente all’alto livello di povertà , alla debolezza del sistema scolastico e alle tradizioni
sociali di questi luoghi. In questi paesi , infatti , il totale dei lavoratori minorenni è altissimo, si
stima che siano circa 214.200.000 tra i 5 ed i 17 anni: il 25% del totale della popolazione infantile e
ben il 61% del totale dei minori lavoratori presenti in tutto il mondo.
143
In termini assoluti ,
pertanto il sud est asiatico rappresenta , senza ombra di dubbio , la zona del mondo con il numero
più alto di minori lavoratori ; ma ciò può essere ricondotto anche all’elevato numero di bambini e
adolescenti presenti in questo territorio . Per avere un quadro più chiaro del livello di sfruttamento
minorile, si ritiene utile proporre qui di seguito i dati forniti dall’OIL sulla percentuale di bambini
economicamente attivi d’età compresa tra i 10 e i 14 anni nei seguenti paesi selezionati 144:
Tabella 1: Bambini economicamente sfruttati nel continente asiatico .
Paese
% Bambini economicamente attivi nel Continente Asiatico
Buthan
55.10%
Nepal
45.18%
Bangladesh
30.12%
Pakistan
17.67%
Thailandia
16.22%
142
Cfr. www.ispel.it/lavorominorile
Cfr. www.onuitalia.it – Lo sfruttamento del lavoro minorile : la situazione asiatica di Francesca Quartieri, Volontaria
UNIC.
143
144
Cfr. ILO: Economical active population: Estimates and Projections, 1950-2010. Geneva, fourth edition, 1995,
Unpublished data available from the Bureau of Statistics, ILO, Ginevra.
51
India
14.37%
Cina
11.55%
Indonesia
9.35%
Vietnam
9.12%
Filippine
8.04%
Malesia
3.16%
Giappone
0.00%
Figura 5 :Bambini economicamente attivi nel continente asiatico , fonte : OIL
Bambini economicamante attivi nel continente
asiatico
60,00%
40,00%
20,00%
0,00%
Considerando poi i settori produttivi la maggiore concentrazione del lavoro minorile si riscontra nel
settore agricolo (60%). (figura 2). La stragrande maggioranza di questi
minori lavora con la
famiglia per sostenerla a livello produttivo, svolgendo le più svariate attività dalla raccolta del
caffè, allo spargimento di pesticidi , all’uso di macchinari o di strumenti pericolosi. Inoltre, uno
degli aspetti più tristi del lavoro agricolo è rappresentato dalle scarse, se non addirittura assenti,
opportunità di avanzamento o cambio di mansioni.145
145
Cfr. ISPESL Istituto Superiore per la Prevenzione E la Sicurezza del Lavoro ; Proteggere il nostro futuro - Contributi
sul lavoro minorile .
52
Figura 6: Dati sul child labour distribuito per settore produttivo , Fonte INAIL - ex ISPESL - Dati sul lavoro minorile
nel mondo -agg. Maggio 2011 .
SETTORE
7,40%
25,60%
60%
7%
AGRICOLTURA
INDUSTRIA
SERVIZI
NON DEFINITO
Naturalmente l’impiego della manodopera infantile non si limita al settore agricolo , ma coinvolge
altresì il settore dei servizi nel 25, 60% dei casi e l’industria nel 7% dei casi . Si pensi ai bambini
impiegati nelle miniere o ai pescatori di profondità delle Filippine, o, ancora, a quelli che lavorano
presso gli altiforni. A questi si aggiungono attività solo in apparenza salubri , che nella realtà
nascondono realtà inquietanti . E’ il caso del settore del "commercio, ristoranti ed alberghi", che da
solo impiega più dell’ 8 % dei lavoratori al disotto dei 15 anni. Molti studi confermano, inoltre, che
i bambini adibiti ai lavori domestici sono vittime d’abusi sessuali e punizioni inumane. In tali
condizioni, sono assai probabili danni permanenti di natura psicologica ed emozionale. Per non
parlare dei danni fisici e di tutte le malattie a trasmissione sessuale quali l’AIDS. 146 Come si è già
detto il lavoro minorile è un fenomeno sommerso e può assumere diverse forme , l’UNICEF al
riguardo ha individuato sette categorie . La prima forma considerata è il lavoro domestico , ovvero
quell’attività svolta dai minori a casa altrui, che assume spesso e volentieri la forma di una vera e
propria schiavitù come nel caso delle piccole restavek di Haiti o degli “incatenati” del
Bangladesh147. La seconda tipologia è il
lavoro forzato
che caratterizza oggi molte attività
lavorative svolte da minori nel mondo . Dai telai del Nepal alle piantagioni di canna da zucchero del
Brasile, dai cantieri edili in Myanmar alle tende nel deserto della Mauritania, centinaia di migliaia
146
Cfr. Quale rapporto tra globalizzazione dei mercati e lavoro minorile? Dr. Carlo Devillanova, Docente a contratto
presso l’Istituto di Scienza delle Finanze all’Università Bocconi di Milano.
147
Cfr. UNICEF , I bambini che lavorano , 1999 .
53
di bambini e adolescenti pagano con il loro sudore i debiti contratti dai loro genitori.148A questi si
aggiunge il lavoro nelle industrie e nelle piantagioni , che occupa diversi giovani in attività pesanti
e pericolose. Ci sono bambini che scavano carbone nelle miniere della Colombia, che raccolgono il
thè in piantagioni irrorate di pesticidi nello Zimbabwe, che tagliano la canna da zucchero in Brasile,
che fabbricano bracciali di vetro .149C’è poi il lavoro in famiglia che si differenzia dal primo per il
fatto di svolgersi entro le mura domestiche . Nello specifico questa occupazione comporta un
carico di lavoro tale da impedire la frequenza della scuola o da pregiudicare un sano sviluppo del
corpo .Un’altra forma lavorativa è costituita dal lavoro di strada , presente oramai in tutte le
metropoli latino-americane, asiatiche, africane e ormai anche in Europa orientale. Non è infrequente
vedere bambini che vendono bevande nella stazione ferroviaria , altri che lucidano scarpe o che
raccolgono rifiuti da riciclare.
Riportiamo
poi il drammatico e tragico fenomeno dello
sfruttamento sessuale a fini commerciali. Il business del turismo sessuale e della prostituzione
minorile coinvolge, secondo stime approssimative, circa un milione di minori all’anno nel mondo,
in gran parte bambine e ragazzine.150Infine l’UNICEF considera il lavoro delle bambine , che
costituiscono di fatto la maggior fonte di manodopera infantile. Ancora oggi , infatti , come
sottolinea l’UNICEF , valgono quei pregiudizi sessuali per cui alle femmine si nega al diritto allo
studio , mantenendole così ai livelli più miseri della scala sociale. In aggiunta , ricordiamo le
peggiori forme di lavoro minorile menzionate dalla Convenzione 182 dell’OIL 1999 : a) tutte le
forme di schiavitù – inclusi il traffico di bambini, il lavoro forzato e obbligatorio, la
schiavitù per
debiti e l’uso dei bambini nei conflitti armati; b ) l’uso, l’induzione o l’istigazione di bambini alla
prostituzione, o il loro utilizzo per scopi pornografici; c) l’uso, l’adescamento o l’offerta di bambini
per attività illecite, in particolare la produzione e il traffico di stupefacenti ;d) il lavoro che, per sua
natura o per le circostanze nelle quali viene svolto, può compromettere la salute, la sicurezza o la
psiche del bambino. Come viene messo in evidenza nel rapporto “ Proteggere il nostro futuro
“dell’ISPEL –INAIL la prima causa di questo fenomeno è sicuramente la povertà e la precarietà
delle condizioni di vita ; molte storie di sfruttamento partono dalla necessità di sfamare una famiglia
che ha perso il padre o che si è indebitata o più semplicemente che si è ampliata con l’arrivo di
nuovi nati. Molti Stati, inoltre, si sono indebitati con altri governi o con banche straniere private e
sono stati costretti a sopportare il peso degli interessi e della rivalutazione del dollaro. È per tal
motivo che , nonostante i piani di aggiustamento strutturale proposti dal Fondo Monetario
148
Cfr. UNICEF , I bambini che lavorano , 1999.
Cfr. UNICEF , I bambini che lavorano , 1999 .
150
Cfr. UNICEF , I bambini che lavorano , 1999.
149
54
Internazionale, nella seconda metà degli anni Ottanta, il potere d’acquisto medio delle famiglie
dell’Africa Subsahariana e dell’America Latina è ulteriormente crollato.151Ad aggravare
ulteriormente il problema si aggiungono anche le variabili culturali, sovrapponendo alle
complicazioni economiche, antiche e nuove disparità sociali; questo fenomeno è ad esempio molto
diffuso in India dove le leggi nazionali che proibiscono il lavoro per i minori di quattordici anni non
vengono messe in pratica per i bambini della casta degli “intoccabili”. Su tutte queste variabili
culturali, infine, domina quella “di genere”, che fa sì che nel mondo le bambine siano, a parità di età
e di provenienza sociale, più penalizzate dei maschi. A molte di esse si nega ancora il diritto
all’educazione di base con l’effetto di mantenerle ai livelli più bassi della scala sociale e di
assoggettarle, una volta cresciute, allo sfruttamento da parte del marito. L’istruzione pertanto è
l’unico vaccino efficace che può stroncare questa piaga tremenda. Non a caso , l’UNICEF sostiene
che lo sviluppo delle opportunità educative dovrebbe essere la principale strategia per eliminare
progressivamente il lavoro minorile e per assicurare migliori prospettive di vita .152Un ulteriore
causa è rappresentata dalla disoccupazione , in quanto esiste un forte legame tra la disoccupazione
ed il benessere economico della famiglia. Anche la migrazione verso le aree urbane gioca un ruolo
importante in quanto spesso è possibile associare il lavoro minorile ad alcune caratteristiche tipiche
della natura psicologico-culturale rurale delle famiglie. I nuclei familiari provenienti dalle zone
rurali, difatti, si caratterizzano per una forte cultura orientata alla produzione, che favorisce la
diffusione del lavoro dei minori. Da ultimi , ma non per questo meno importanti vanno considerati
i fattori educativi e le influenze sociali e psicologiche che contribuiscono a rendere diffuso il
fenomeno. Alcuni dei fattori sociali e psico-culturali che favoriscono il lavoro minorile vanno
ricercati153:1) nella tradizione secondo cui i bambini seguono le orme dei loro genitori, in una
determinata attività, imparando e praticando tale attività sin dalla tenera età; 2) nell’opinione
secondo cui le bambine, a differenza dei bambini, non necessitano di un’istruzione, e questo le porta
a lavorare a casa o ad essere impegnate nei lavori domestici; 3) nella convinzione che il lavoro
rappresenti un elemento positivo per la formazione del carattere e per l’acquisizione di capacità.
Una volta definite le cause del lavoro minorile è interessante analizzare, seppur brevemente, quale
sia l’impatto di questo fenomeno. Anzitutto è possibile distinguere conseguenze
fisiche ,
psicologiche e sociali . Le lunghe ore di lavoro , che il minore è costretto a subire , difatti , possono
comportare cali d’attenzione , aumentando così il rischio di subire incidenti o di contrarre malattie
151
Cfr. ISPESL Istituto Superiore per la Prevenzione E la Sicurezza del Lavoro ; Proteggere il nostro futuro - Contributi
sul lavoro minorile.
152
Cfr.UNICEF , I bambini che lavorano , 1999 .
153
Cfr. ISPESL Istituto Superiore per la Prevenzione E la Sicurezza del Lavoro ; Proteggere il nostro futuro - Contributi
sul lavoro minorile.
55
causate dall’ambiente insalubre ( lavoro nelle miniere sotterranee, l’esposizione a sostanze tossiche
che provocano il cancro o altre malattie, il trasporto di carichi pesanti con danni allo sviluppo del
sistema muscoloscheletrico sono soltanto alcuni esempi154) . Un altro effetto da non sottovalutare è
l’incidenza a livello psicologico , il bambino privato dell’ infanzia può subire gravi traumi che
persisteranno per tutto il resto della sua vita. Infine il fenomeno del lavoro minorile ha un effetto
negativo anche sulla società in generale, in quanto favorisce il mercato del lavoro illegale, la
svalutazione dei meccanismi normativi del lavoro, l’aumento della devianza sociale e del tasso di
criminalità, la familiarizzazione della società con questo fenomeno, il peggioramento del livello di
istruzione e l’aumento dell’analfabetismo.155
2.1 La Convenzione n. 138 del 1973.
Lo sradicamento del lavoro minorile costituisce uno degli obiettivi fondamentali dell’OIL ,che fin
dai primi anni
tenta di
arginare il fenomeno ,
attraverso l’innalzamento dell’età minima
lavorativa. Tra il 1919 e il 1965 vengono emanate ben 10 Convenzioni
settori economici , dall’industria ai lavori non industriali,
156
relative ai diversi
dall’agricoltura, al settore marittimo
.Tuttavia ben presto emerge l’inadeguatezza del metodo suddetto e l’esigenza di una normativa
uniforme , applicabile in qualsiasi settore indistintamente. Così la Conferenza Internazionale del
Lavoro , riunitasi a Ginevra il 6 Giugno del 1973 , nella sua cinquantottesima sessione , decide di
accogliere uno strumento globale che ingloba le sopramenzionate convenzioni settoriali : la
Convenzione n. 138 sull’età minima .Questa ultima viene poi accolta il 26 Giugno 1973 e ad oggi
ha ottenuto 157 ratifiche.157 Come emerge dalla lettura del primo articolo i principali scopi di
ciascun stato ratificante sono il perseguimento “ di una politica interna tendente ad assicurare
l’abolizione effettiva del lavoro “ e l’innalzamento progressivo “dell’età minima per l’assunzione
all’impiego ad un livello che permetta agli adolescenti di raggiungere il più completo sviluppo
fisico e mentale”. Proseguendo l’analisi della Convenzione 138 in ossequio al disposto dell’articolo
154
Cfr. ISPESL Istituto Superiore per la Prevenzione E la Sicurezza del Lavoro ; Proteggere il nostro futuro - Contributi
sul lavoro minorile.
155
Cfr. ISPESL Istituto Superiore per la Prevenzione E la Sicurezza del Lavoro ; Proteggere il nostro futuro - Contributi
sul lavoro minorile.
156
Cfr. Zanobetti -Pagnetti A., op. cit., pag. 74.” La prima Conferenza internazionale del lavoro , nel 1919 ,aveva
adottato la convenzione n. 5 sull’età minima di ammissione dei minori all’impiego nell’industria , che era stata
riveduta con la convenzione n. 59 del 1937; altre convenzioni settoriali erano state adottate negli anni successivi per
particolari attività lavorative : la n. 7 del 1920 sull’età minima ( lavoro marittimo ) riveduta con la convenzione n. 58
del 1936; la n. 10 del 1921 sull’età minima ( agricoltura ) ; la n. 15 del 1921 sull’età minima ( carbonai e fuochisti
navali) ; la n. 33 del 1932 sull’età minima ( lavori non industriali ) riveduta dalla convenzione n. 60 del 1937 ; la n. 112
del 1959 sull’età minima ( pescatori ) ; la n. 123 del 1965 sull’età minima ( lavori sotterranei ) .”
157
Cfr. Zanobetti -Pagnetti A., op. cit., pag. 75.
56
2 , si evince il dovere di ogni stato di specificare in un allegato l’età minima per l’ammissione al
lavoro , che non potrà mai essere inferiore ai quindici anni ovvero l’età in cui termina la scuola
dell’obbligo . Da queste prime disposizioni sembra emergere a prima vista un carattere fortemente
prescrittivo ed intransigente , screditato però dalla lettura approfondita degli articoli seguenti . Il
testo normativo , difatti , viene moderato dall’individuazione di una serie di clausole di souplesse
e di eccezioni , volte a garantire un’applicazione della stessa anche nei paesi meno sviluppati. La
prima di queste è individuata dal paragrafo 4 dell’articolo 2 , infatti , “ ciascun membro la cui
economia e le cui istituzioni scolastiche non sono sufficientemente sviluppate, potrà previa
consultazione delle organizzazioni dei datori di lavoro e dei lavoratori interessati , se esistono,
specificare, in un primo temo , un’età di quattordici anni.” 158 Ai sensi dell’articolo 3 paragrafo 1
nel caso dei lavori pericolosi per la salute , la sicurezza e la moralità dell’adolescente , l’età non
potrà essere inferiore in ogni caso ai diciotto anni , ad eccezione dei casi autorizzati dall’autorità
competente o dalla legislazione nazionale.
Altre importanti clausole di flessibilità sono poi
individuate dagli articoli 4 e 5 . Più precisamente l’articolo 4159 , prevede la possibilità di escludere
dal campo di applicazione della Convenzione alcune categorie di impiego , allorché l’applicazione
della stessa risulti particolarmente problematica. Ogni stato membro ratificante , dovrà poi indicare
nel suo primo rapporto previsto dall’articolo 22 della Costituzione OIL , sia le categorie di
lavoratori escluse ai sensi del primo paragrafo che le motivazioni sottostanti alla decisione. Nei
rapporti successivi , poi ogni stato dovrà fornire una panoramica sulle modalità di attuazione della
Convenzione da parte dei lavoratori esclusi. Un’ulteriore conferma del carattere flessibile si evince
dal successivo articolo 5 nella misura in cui afferma che , “ ciascun membro la cui economia e i cui
servizi amministrativi non abbaino raggiunto uno sviluppo sufficiente potrà , previa consultazione
delle organizzazioni dei datori di lavoro e dei lavoratori interessati, se esistono , limitare in un
primo tempo , il campo di applicazione della presente Convenzione. “160 Quest’ultimo articolo ,
considerando interi settori economici , prevede pertanto un ambito di applicazione più ampio
rispetto a quello previsto dal precedente articolo limitato invece a singole categorie lavorative . In
particolare il campo di applicazione comprende sicuramente le industrie estrattive , le industrie
manifatturiere , l’edilizia e i lavori pubblici , l’elettricità, il gas e l’acqua ,i servizi sanitari , i
trasporti , i magazzini e le comunicazioni, le piantagioni e le altre aziende agricole sfruttate
soprattutto per scopi commerciali , ad esclusione delle aziende familiari o di piccole dimensioni . 161
158
Cfr. Convenzione sull’età minima n. 138 , 1973 , articolo 2. Traduzione italiana non ufficiale pubblicata assieme al
testo ufficiale francese in Supplemento ordinario alla Gazzetta ufficiale della Repubblica Italiana , 29 Aprile 1981, n.
116.
159
Cfr. Convenzione sull’età minima n. 138 , 1973 , articolo 4.
160
Cfr. Convenzione sull’età minima n. 138 , 1973 , articolo 5.
161
Cfr. Convenzione sull’età minima n. 138 , 1973 , articolo 5, paragrafo 3.
57
In ciascuno di questi casi , sarà compito dello stato puntualizzare nei rapporti le condizioni
lavorative dei minori impiegati nei settori estranei all’applicazione di questa Convenzione.
Proseguendo nell’analisi del testo normativo , anche il lavoro condotto all’ interno di programmi
formativi e dell’istruzione scolastica in virtù dell’articolo 6
sono senz’altro esclusi .Di
fondamentale importanza è inoltre l’articolo 7 , in base al quale i giovani di età compresa fra i
tredici e i quindici anni possono essere impiegati in lavori leggeri a condizione che questi “non
danneggino la loro salute e non siano di natura tale da pregiudicare la loro frequenza scolastica ,
e la loro partecipazione a programmi di orientamento o di formazione professionale.”
162
Nei
paesi in via di sviluppo tali limiti possono essere ulteriormente abbassati a dodici e quattordici anni.
In ragione dell’articolato intrecciarsi delle diverse disposizioni
fin qui delineate
, sembra
opportuno proporre una sorta di resumen , ( quadro normativo ) volto a chiarire maggiormente i
vincoli vigenti nel contesto generale e nei paesi in via di sviluppo.
Tabella 2: Il quadro dell’età minima. Fonte: Blanpain R.- Colucci M. L’Organizzazione internazionale del Lavoro , pag.
121.
Generale
Per i paesi in via di sviluppo
Età minima in generale
Non prima della fine della 14 anni
( articolo 2 )
scuola dell’obbligo , 15 o più
anni
Lavoro leggero
13 anni
12 anni
( articolo 7 )
Lavoro pericoloso
18 anni (16 anni
( articolo 3 )
condizioni)
a certe 18 anni (16 anni a
certe
condizioni )
In sintesi può dirsi che l’età minima per l’accesso al lavoro non può mai essere inferiore a quindici
anni , ovvero quattordici nei paesi meno sviluppati . Nel caso dei lavori leggeri il limite può essere
ridotto a tredici anni e a dodici nei PVS
, mentre per quanto concerne i lavori pericolosi rimane
costante in entrambi i contesti, il limite dei diciotto anni derogabile a sedici nei casi autorizzati. È
opportuno rammentare , però , che la sola fissazione dei limiti d’età è una condizione necessaria ma
non sufficiente per debellare definitivamente il lavoro infantile. A tal uopo in occasione della stessa
sessione della Conferenza , viene approvata anche la Raccomandazione n. 146 includente alcune
misure di politica nazionale volte ad arginare tale problema . Tra queste possiamo citare :a) la
162
Cfr. Convenzione sull’età minima n. 138 , 1973 , articolo 7.
58
creazione di strutture adeguate per l’istruzione e la formazione professionale ; b) la promozione
dell’occupazione nelle aree rurali ed urbane ; c) il rafforzamento delle misure economiche e sociali
e la riduzione della povertà ; d) lo sviluppo della sicurezza sociale e delle misure poste a tutela
della famiglia ;e) la realizzazione di strutture a protezione dei bambini e degli adolescenti. 163
2.2 La Convenzione n. 182 del 1999.
Le difficoltà d’applicazione incontrate dalla Convenzione n. 138 , richiedono ben
presto
l’attuazione di un intervento decisivo in materia di lavoro infantile. Nonostante l’adozione della
Convenzione sull’età minima , il problema del child labour continua a persistere e si accentua in
maggior misura negli anni Ottanta. Così a partire dal 1996 il Consiglio di Amministrazione ,
sollecitato peraltro dalle azioni dell’OIL intraprese all’interno del programma IPEC , richiede di
attivare “ an urgent and immediate action”164 , volta a rafforzare l’urgente bisogno di azioni
inibitorie applicabili nei diversi contesti nazionali . A partire da questa data , infatti , l’OIL
abbandona la visione “occidentocentrica” tipica
della Convenzione n. 138 per concentrarsi
maggiormente sullo sradicamento delle peggiori forme di lavoro . In questo contesto , il 1999
rappresenta una tappa di fondamentale importanza giuridica per la lotta contro il lavoro minorile . In
occasione della sua ottantasettesima sessione , la Conferenza generale dell’OIL considerando la “
necessità di adottare nuovi strumenti miranti alla proibizione delle peggiori forme di lavoro
minorile quale priorità assoluta dell’azione nazionale ed internazionale , ivi incluse la
cooperazione e l’assistenza internazionali, allo scopo di completare la Convenzione e la
Raccomandazione sull’età minima per l’ammissione al lavoro del 1973” 165 e che “ l’effettiva
eliminazione delle forme peggiori di lavoro minorile richiede un’azione onnicomprensiva e
immediata, che tenga conto dell’importanza dell’istruzione di base gratuita e della necessità di
sottrare a tutte queste forme di lavoro i minori in questione e di provvedere alla loro riabilitazione
e al loro reinserimento sociale, prende anche in considerazione i bisogni delle famiglie“166, adotta
all’unanimità il 17 Giugno 1999 la Convenzione n. 182 sulle peggiori forme di lavoro minorile. È
importante evidenziare peraltro , come si è già menzionato sopra che la stessa fin dal primo articolo
ribadisce
l’importanza di intraprendere
“misure immediate ed efficaci atte a
garantire la
163
Cfr. Blanpain R.- Colucci , op. cit. , pag. 123.
Cfr. Nesi G. , Nogler L. , Pertile M. , University of Trento, Italy, Child Labour in a Globalized World A Legal Analysis
of ILO Action.
165
Cfr. Convenzione relativa alla proibizione delle peggiori forme di lavoro minorile n. 182, 1999. Traduzione italiana
non ufficiale pubblicata assieme al testo ufficiale francese in Supplemento ordinario alla Gazzetta ufficiale della
Repubblica Italiana, 12 giugno 2000, n. 135.
166
Cfr. Convenzione relativa alla proibizione delle peggiori forme di lavoro minorile n. 182, 1999. Traduzione italiana
non ufficiale pubblicata assieme al testo ufficiale francese in Supplemento ordinario alla Gazzetta ufficiale della
Repubblica Italiana, 12 giugno 2000, n. 135.
164
59
proibizione e l’eliminazione delle peggiori forme di lavoro minorile.”
167
Nello specifico l’articolo
tre analizza nel dettaglio tutte le peggiori forme di impiego vietate ai soggetti di età inferiore ai 18
anni . Queste includono : “a) tutte le forme di schiavitù o pratiche analoghe alla schiavitù, quali la
vendita o la tratta di minori , la servitù per debiti e l’asservimento , il lavoro forzato o
obbligatorio, compreso il reclutamento forzato o obbligatorio di minori ai fini di un loro impiego
nei conflitti armati , b) l’impiego , l’ingaggio l’offerta del minore a fini di prostituzione , di
produzione di materiale pornografico o di spettacoli pornografici , c) l’impiego , l’ingaggio del
minore ai fini di attività illecite , quali in particolare quelle per la produzione e il traffico di
stupefacenti, così come sono definiti dai trattati internazionali pertinenti , d) qualsiasi altro tipo di
lavoro che , per sua natura o per le circostanze in cui viene svolto rischi di compromettere la
salute, la sicurezza o la moralità del minore.”168 Le stesse possono poi essere ulteriormente distinte
in due principali forme : le “unconditional worst forms of child labour” assolutamente vietate ai
minori e individuate dagli 3a- 3c , e le forme di “hazardous work”
169
contemplate dall’articolo
3d. Queste ultime , in particolare, saranno determinate “dalla legislazione nazionale o dall’autorità
competente , previa consultazione delle organizzazioni dei datori di lavoro e dei lavoratori “170 e
tenendo conto dei paragrafi 3 e 4 della Raccomandazione n. 190 del 1999 . Stando al dettato del
paragrafo tre della sopracitata Raccomandazione , rientrano tra le attività pericolose: a) i lavori che
espongono il minore a violenze fisiche, psicologiche o sessuali; b) i lavori sotterranei , in
profondità ,in altezze pericolose o in spazi ristretti ; c) i lavori che richiedono l’impiego di
macchinari e strumenti pericolosi , ovvero che richiedono una certa manualità o il trasporto di
carichi pesanti ; d) i lavori in ambienti insalubri e che possono esporre il bambino al contatto con
sostanze pericolose , a rumori , temperature o vibrazioni elevate ; e) e infine tutti quei lavori che
comportano orari prolungati nonché i lavori notturni . Oltre a ciò rivestono un ruolo importante
anche i meccanismi di controllo , previsti dall’articolo 5 , in base al quale ciascun membro , dopo
essersi consultato con le organizzazioni dei datori di lavoro e dei lavoratori , devono “ istituire i
meccanismi idonei per monitorare l’applicazione dei provvedimenti attuativi della presente
167
Cfr. Convenzione relativa alla proibizione delle peggiori forme di lavoro minorile n. 182, 1999. Traduzione italiana
non ufficiale pubblicata assieme al testo ufficiale francese in Supplemento ordinario alla Gazzetta ufficiale della
Repubblica Italiana, 12 giugno 2000, n. 135 , articolo 1.
168
Cfr. Convenzione relativa alla proibizione delle peggiori forme di lavoro minorile n. 182, 1999. Traduzione italiana
non ufficiale pubblicata assieme al testo ufficiale francese in Supplemento ordinario alla Gazzetta ufficiale della
Repubblica Italiana, 12 giugno 2000, n. 135 , articolo 3.
169
Cfr. Nesi G. , Nogler L. , Pertile M. , University of Trento, Italy, Child Labour in a Globalized World A Legal Analysis
of ILO Action.
170
Cfr. Convenzione relativa alla proibizione delle peggiori forme di lavoro minorile n. 182, 1999. Traduzione italiana
non ufficiale pubblicata assieme al testo ufficiale francese in Supplemento ordinario alla Gazzetta ufficiale della
Repubblica Italiana, 12 giugno 2000, n. 135 , articolo 4.
60
Convenzione. “
171
In aggiunta , si deve menzionare che l’effettiva eliminazione delle peggiori
forme di child work non può non prescindere dalla realizzazione di concreti piani d’azione e dalla
collaborazione e cooperazione con le istituzioni pubbliche e le organizzazioni di datori di lavoro e
di lavoratori. ( articolo 6 ) Ogni stato , considerando che l’istruzione rappresenta l’unica strada
percorribile
per l’effettiva eliminazione del problema , si impegna ad avviare una serie di
accorgimenti volti ad : “a) impedire che i minori siano coinvolti nelle peggiori forme di lavoro; b)
fornire l’assistenza diretta necessaria ed appropriata per sottrarli alle peggiori forme di lavoro
minorile e garantire la loro riabilitazione e il loro reinserimento sociale ; c) garantire l’accesso
all’istruzione di base gratuita e , ove sia possibile e opportuno , alla formazione professionale , a
tutti i minori che sono stati sottratti alle forme peggiori di lavoro ; d) individuare i minori esposti a
rischi particolari ed entrare in contatto diretto con loro ;e) tenere conto della situazione
particolare delle bambine e delle adolescenti “.172
2.3 Il programma IPEC .
Tra gli sforzi compiuti dall’organizzazione va senz’altro annoverata l’istituzione nel 1992 di un
programma volto a formulare piani d’azione per combattere il lavoro minorile : l’ International
Programme on the Elimination of Child Labour (IPEC) .Tale progetto nasce grazie all’iniziale
contributo del governo tedesco , per poi estendersi in tutti i cinque continenti tanto da comprendere
oggi 90 paesi . 173 Il programma ,
quindi , si basa essenzialmente sui contributi finanziari dei
paesi donatori e rappresenta un apprezzabile esempio di solidarietà internazionale dal momento
che attraverso i suoi programmi fornisce una piattaforma base per il supporto di molti paesi. A tal
riguardo è necessario precisare che lo stesso presenta una struttura organizzativa molto
decentralizzata con diverse ramificazioni nei diversi contesti locali. Per rendercene conto , basti
pensare che quasi il 90%
174
del suo staff, composto da più di 400 addetti , opera direttamente nei
contesti locali. Il personale della sede principale sostiene e supporta il lavori di questi ultimi
171
Cfr. Convenzione relativa alla proibizione delle peggiori forme di lavoro minorile n. 182, 1999. Traduzione italiana
non ufficiale pubblicata assieme al testo ufficiale francese in Supplemento ordinario alla Gazzetta ufficiale della
Repubblica Italiana, 12 giugno 2000, n. 135 , articolo 5.
172
Cfr. Convenzione relativa alla proibizione delle peggiori forme di lavoro minorile n. 182, 1999. Traduzione italiana
non ufficiale pubblicata assieme al testo ufficiale francese in Supplemento ordinario alla Gazzetta ufficiale della
Repubblica Italiana, 12 giugno 2000, n. 135 , articolo 7 .
173
Cfr. OIL , The International Programme on the Elimination of Child Labour ( IPEC) , What it is and what it does ,
pag. 3.
174
Cfr. OIL , op.cit. , pag. 4.
61
attraverso la raccolta di informazioni e l’attuazione di ricerche volte ad incrementare la conoscenza
del problema. Gli uffici locali , invece gestiscono i problemi locali o regionali
specialisti del lavoro minorile , consulenti del lavoro
avvalendosi di
e coordinatori sub regionali. L’attività
dell’IPEC viene svolta in stretta collaborazione con il Ministero dell’istruzione e del lavoro e viene
costantemente controllata sia dalle National Steering Committees che dalle Project/ Programme
Advisory Committee175. Uno degli obiettivi fondamentali dell’OIL è rappresentato dal
rafforzamento della capacità di raccogliere dati statistici
inerenti
la conoscenza del
lavoro
minorile. In tal senso a partire dal 1998 , è stato sviluppato il programma SIMPOC ( Statistical’s
Information and Monitoring Programme on Child Labour ). Quest’ultimo in particolare,
avvalendosi peraltro dell’ausilio del progetto Understanding Children’s Work ( UCW) 176 , fornisce
assistenza tecnica nella raccolta dei dati , permettendo così di conoscere meglio le tendenze del
child work , i fattori determinanti nonché la situazione delle bambine. Come possiamo notare dal
grafico sottostante la sua diffusione e distribuzione interessa oramai qualsiasi angolo del pianeta e
in particolar modo i paesi dell’America Latina 33.33 %) , dell’Africa sub sahariana ( 36.36 %) e
dell’Asia ( 9.09 %) . In tutti questi casi l’attivazione del programma IPEC si basa principalmente
Figura 7 : Distribuzione regionale del SIMPOC , FONTE OIL
Paesi
sviluppati
7,58%
Asia ePacifico;
10,61%
America
Latina e
Caraibi
33,33%
Economie di
transizione
9,09%
Africa sub
sahariana ;
36,36%
Medio Oriente
e Nord Africa
3,03%
su interventi volti a sviluppare il sistema educativo di base e su azioni di mobilitazione sociale. Tra
le azioni di mobilitazione sociale va ricordata in primis l’’istituzione della
Giornata mondiale
contro il lavoro minorile ,viene celebrata ogni anno il giorno 12 Giugno 177, divenuta è diventata
175
Cfr. OIL , op. cit. , pag. 4.
Cfr. OIL , op. cit. , pag. 4.
177
Cfr. OIL , op. cit., pag. 8.
176
62
un evento globale ma soprattutto un attrazione per i media di tutto il mondo . Oltre a ciò ricordiamo
che l’IPEC nelle sue attività di sensibilizzazione si avvale anche dell’utilizzo di programmi basati
su attività artistiche e di spettacolo; quali il programma SCREAM ( Supporting Childrens Rights
throught Education , Art and the Media) 178 .
Paesi
Oltre a ciò il programma IPEC permette di garantire ai minori la possibilità di ricevere un’istruzione
, di reinserirsi socialmente , di avere un’alimentazione adeguata e di accedere ai servizi socio
sanitari . Esso si avvale della collaborazione di migliaia di partner : governi , agenzie locali,
imprese multinazionali , associazioni imprenditoriali e sindacali e organizzazioni internazionali
quali l’UNICEF e la Banca Mondiale. L’OIL , infine per rispondere al desiderio di alcuni paesi di
eliminare completamente le peggiori forme di lavoro infantile entro dieci anni , ha attivato dei “
programmi a tempo definito179” . Si tratta di un progetto ambizioso che richiede un forte impegno
politico da parte dei governi coinvolti , nonché la creazione di stabili forme di collaborazione tra
imprenditori e lavoratori. In particolare il successo dell’iniziativa dipende anche dall’adozione di
adeguate azioni di prevenzione e di riabilitazione delle vittime e dall’individuazione di mezzi
alternativi di reddito a favore delle famiglie.
2.4 La Convenzione Internazionale dei diritti del Fanciullo.
Accanto all’opera dell’OIL , riveste un ruolo di vitale importanza anche l’ONU , autrice della
Convenzione sui diritti dell'infanzia, il trattato sui diritti umani più importante e lo strumento
giuridico più completo in materia di sviluppo e tutela dei diritti dell’infanzia. Essa è stata approvata
dall’ assemblea generale dell’ONU il 20 novembre 1989 a New York ; dove i rappresentanti di
178
179
Cfr. OIL , op. cit. , pag. 8.
Cfr. AA.VV. L’ILO : Che cos’è e cosa fa , pag.20.
63
tutti gli stati avvalorando l’idea che “l’umanità ha il dovere di dare al fanciullo il meglio di sé”, 180
approvarono all'unanimità la Convenzione Internazionale sui Diritti dell'Infanzia. 181 Composta da
54 articoli che delineano e contemplano un’ampia gamma di diritti , non solo civili e politici ma
anche sociali , culturali ed economici , entra in vigore il 2 settembre del 1990 . Quest’atto formale
racchiude in sé un significato di portata storica: per la prima volta infatti i diritti dei bambini
entrano a pieno titolo nel mondo giuridico internazionale. Con l’adozione della Convenzione
Internazionale dei diritti del fanciullo , si assiste alla nascita dei diritti dell’infanzia ; diritti e libertà
che gli stati firmatari hanno l’obbligo di garantire ,ma soprattutto di far rispettare ed attuare. Infatti
, i diritti che vengono per la prima volta codificati sotto forma di trattato hanno forza vincolante per
gli stati che lo hanno ratificato. I “ fanciulli” sono riconosciuti come individui , non sono possesso
dei genitori né tanto meno dello stato ; gli stati hanno la responsabilità di riconoscere i loro diritti in
quanto cittadini distinti ad ogni livello della società . Gli stati perciò devono uniformare le norme di
diritto interno a quelle della Convenzione per far sì che i diritti e le libertà in esse proclamate siano
resi effettivi . L’importanza e l’interesse della tematica si scorge anche da un altro elemento , tutti
gli stati del mondo tranne Stati Uniti e Somalia hanno adottato tale trattato
, allineandosi e
conciliandosi con i principi internazionali dei diritti umani e rispettando tradizioni , culture
,religioni , società ed economie estremamente diverse tra loro. Si riportano qui di seguito gli
articoli più significativi della convenzione , in quanto chi scrive ritiene sia fondamentale la tutela
dei diritti di questi soggetti deboli.

“ art. 2: Non ha importanza il colore della pelle, la razza, il sesso, la religione, la lingua che
parla, in un bambino; né se è un disabile, oppure ricco o povero..

art. 3: Gli stati e gli adulti devono assicurare cure, protezione e benessere per il bambino.

art. 6: Tutti devono riconoscere che il bambino ha un diritto inerente alla vita.

art. 7: Ogni bambino ha il diritto di avere un nome, la cittadinanza e a conoscere i genitori ed
essere allevato da essi.

art. 8: Gli Stati devono concedere assistenza ai bambini abbandonati.
180
Cfr. Dichiarazione Universale dei diritti del fanciullo ( dichiarazione di New York 1959 ) ONU, New York - Novembre
1959 , Preambolo, V Paragrafo.
181
Cfr. La Convenzione di New York è stata adottata ed aperta alla sottoscrizione, ratifica ed adesione con Risoluzione
dell’Assemblea Generale n.44/25 del 20 novembre 1989 ed è entrata in vigore il 2 settembre 1990, conformemente
all’art.49.
64

art. 9: Gli Stati vigilano affinché il bambino non sia separato dai genitori se non per il suo
bene. Se viene maltrattato o abusano di lui deve essere allontanato dalla famiglia. Se i genitori
vivono separati il bambino vivrà con uno solo di essi, ma ha il diritto di vedere entrambi.”
2.5 Prospettive future.
Nonostante il lento ma costante declino del lavoro minorile , centinaia di milioni di bambini sono
intrappolati in questo in quest’ orribile flagello.182 Al riguardo l’OIL nel suo Rapporto Globale
identifica alcune sfide che servono a dare attuazione all’agenda della lotta contro il lavoro minorile.
Anzitutto si deve rinforzare il senso di responsabilità di ogni singola nazione attraverso il supporto
delle organizzazioni dei datori di lavoro e dei lavoratori. Una seconda strada percorribile è
rappresentata dallo sviluppo dei diritti umani e in particolare degli obiettivi del millennio ( MDGs)
e delle strategie di riduzione della povertà ( PRSs) . Altri aspetti di cruciale importanza sono
rappresentati dalla necessità di sostegno finanziario internazionale , dallo sviluppo dell’Agenda
dello sviluppo internazionale per l’Africa Sub-Sahariana
e dei programmi contro l’HIV/ AIDS.
Lo stesso rapporto , inoltre si prefigge di sopprimere tutte le peggiori forme di lavoro minorile
entro il 2016. Quest’ultimo rappresenta tanto un obiettivo pratico nel senso che definisce un piano
d’azione e gli interventi della comunità internazionale , ma è altresì
politico dal momento che
sollecita i paesi ad accogliere il criterio più consono al raggiungimento dell’obiettivo. Data
l’attuale situazione , non è azzardato affermare che il lavoro minorile può essere eliminato entro un
periodo di tempo limitato , attraverso il sapiente utilizzo di un’azione concertata , di una saggia
governance , di una crescita economica e di un reale impegno politico.183 Purtroppo tale problema
rappresenta una questione alquanto complessa , la cui risoluzione richiede un approccio integrato ,
tale da rompere il circolo virtuoso della povertà e della disuguaglianza sociale. 184
3. La problematica del lavoro forzato .
Il secondo core labour standard individuato dalla disciplina giuslavorista
internazionale è
rappresentato dal divieto del lavoro forzato, che rappresenta ancora oggi una delle peggiori piaghe
della società . Difatti , secondo recenti stime proposte dall’OIL
le vittime del lavoro forzato nel
2011 si aggirano intorno a 20,9 milioni di persone 185 .
182
Cfr. Blanpain R.- Colucci , op. cit. , pag. 132.
183
Cfr. Blanpain R.- Colucci , op. cit. , pag. 134.
Cfr. Blanpain R.- Colucci , op. cit. , pag. 126.
185
Cfr. OIL , Global Estimate of Forced Labour Results and methodology , Special Action Programme to Combat Forced
Labour (SAP-FL) 2012 , pag. 13.
184
65
Figura 8. Le forme di lavoro forzato. Fonte : OIL Global Estimate of Forced Labour Results and methodology.
sfruttamento
sessuale ;
4500000,00
(22%)
lavoro forzato
impost odallo
stato ;
2200000,00
(10%)
sfruttamento
sul lavoro
14200000,00
(68%)
Come risulta evidente dal grafico sopra riportato , il lavoro forzato può essere classificato in tre
categorie : lavoro forzato imposto dallo stato , sfruttamento sessuale e sfruttamento sul lavoro. La
distribuzione delle vittime del lavoro forzato è ben visibile nella figura 2 ; dei 20.9 milioni ben
18.7 sono sfruttati nell’economia privata ; nello specifico 4.5 milioni di persone sono vittime dello
sfruttamento sessuale e 14.2 milioni di persone sono vittime dello sfruttamento nel lavoro agricolo ,
nelle costruzioni nella manifattura e nel lavoro domestico. I restanti 2.2 milioni sono vittime di
lavoro forzato imposto dallo stato. ( lavoro nelle prigioni in forme che trasgrediscono gli standard
lavorativi , forme di lavoro imposte dallo stato militare o dalle forze armate ) Per quanto riguarda il
genere , possiamo senz’altro dire che le principali vittime del lavoro forzato sono le donne con 11.4
milioni186 di vittime, in rapporto ai 9.5 milioni di vittime maschili .Nella maggior parte dei casi ,
inoltre ,le donne sono le principali vittime dello sfruttamento sessuale ( 98% dei casi ) e del lavoro
forzato imposto dallo stato ( 58 % dei casi)187. Per quanto riguarda , invece , lo sfruttamento nel
lavoro la situazione delle donne sembra migliorare , dal momento che interessa solamente il 40%
dei casi a fronte del 60% della popolazione maschile. Il fenomeno colpisce principalmente la
popolazione adulta dal momento che il 74 % ( 15.4 milioni ) delle vittime sono adulti , tuttavia non
tralascia nemmeno i giovani e i minori , che rappresentano il 26 % ( 5.5 milioni ) del totale . La
drammaticità del fenomeno comprende oltre ai tre casi sopracitati dello sfruttamento sul lavoro ,
dello sfruttamento sessuale e delle forme di lavoro coercitive imposte dallo stato , anche il
fenomeno del traffico degli esseri viventi , meglio conosciuto con il termine “modern day slavery
“188.
186
Cfr. OIL , op. cit. , pag. 14.
Cfr. OIL , op. cit. , pag. 14.
188
Cfr. OIL , op. cit. , pag. 14.
187
66
Figura 9. Distribuzione del lavoro forzato per genere . Fonte : OIL Global Estimate of Forced Labour Results and
methodology.
100%
2%
90%
80%
42%
45%
58%
55%
60%
70%
60%
50%
98%
40%
30%
40%
20%
Sfruttamento
10%
sessuale
0%
nell'economia
Sfruttamento
lavorativo
nell'economia
Lavoro forzato
statale
Totale
Un ulteriore aspetto interessante riguarda la dispersione e collocazione geografica del fenomeno. Al
riguardo si possono ottenere risultati diversi a seconda della metodologia di calcolo utilizzata.
Considerando il numero di vittime ogni mille abitanti ( figura 3 ) , i maggiori casi si verificano nei
paesi dell’Europa centrale e sud orientale e del Commonwealth (CSEE&CIS ) con un tasso del 4.2,
e nel continente Africano con un tasso del 4 .
Figura 10. Vittime del lavoro forzato per regione ( n. vittime ogni 1000 abitanti ). Fonte : OIL Global Estimate of
Forced Labour Results and methodology.
67
Seguono per ordine d’importanza i paesi del Medio Oriente (3.4) , l’Asia ( 3.3), l’America Latina
(3.1) e infine i paesi più sviluppati e l’Unione Europea. (1.5)
L’ampia diffusione nei paesi
dell’Europa centrale potrebbe essere dovuta all’esiguo numero di abitanti, all’opposto la bassa
diffusione nei paesi dell’Unione Europea è riconducibile alla presenza di validi meccanismi
regolatori.
189
Da una analisi dei dati assoluti , invece , la situazione risulta essere completamente
diversa . Al primo posto figurano i paesi asiatici con 11.7 milioni di lavoratori forzati , seguiti al
secondo posto dall’ Africa con 3.7 milioni di vittime e al terzo posto dall’America Latina con 1.8
milioni di vittime. Al quarto posto figurano i paesi dell’Europa centrale e sud orientale , i paesi
sviluppati con 1.5 milioni e infine il Medio Oriente con 600 000 vittime.
Figura 11. Vittime del lavoro forzato per regione ( in numero assoluto ) Fonte : OIL Global Estimate of Forced
Labour Results and methodology
Come possiamo intuire si tratta di un problema estremamente diffuso e attuale ; oggigiorno infatti si
contano ancora ventisette milioni gli schiavi nel mondo190 ; dai raccoglitori di cacao in Costa
d’Avorio , ai bambini domestici di Haiti , ai lavoratori cinesi sfruttati nelle fabbriche illegalmente
per più di 15 ore al giorno .
Secondo Antislavery International , un’importante organizzazione
non governativa da anni impegnata nella lotta contro questa piaga , si possono individuare almeno
sei tipologie di lavoro forzato : a) il bonded labour ( lavoro vincolato o vincolo da indebitamento )
191
diffuso soprattutto in India , Pakistan , Bangladesh e Nepal ; b) il traffico di esseri umani 192 ; c)
189
Cfr. OIL , op. cit. , pag. 15.
Cfr. Blainpain R. – Colucci M. , op. cit. , pag. 97.
191
Cfr. www.antislavery.org “Bonded labour - or debt bondage - is probably the least known form of slavery today,
and yet it is the most widely used method of enslaving people. A person becomes a bonded labourer when their
labour is demanded as a means of repayment for a loan. The person is then tricked or trapped into working for very
little or no pay, often for seven days a week. The value of their work is invariably greater than the original sum of
money borrowed.”
190
68
i bambini vittime del mercato del sesso193, d) lo sfruttamento dei minori in lavori massacranti194 , e)
le forme di matrimonio vincolato195 , f) la vendita di uomini e donne. Tuttavia una definizione più
precisa ci è fornita dalla lettura del rapporto OIL “Stopping forced labour . In tale importante
documento l’OIL individua le seguenti tipologie di lavoro forzato : a) la schiavitù e i rapimenti; b)
la partecipazione obbligatoria in progetti pubblici; c) il lavoro forzato in agricoltura e in aree
remote ; d) i lavori domestici che contengono elementi di lavoro forzato ; e ) il lavoro vincolato ; f)
il lavoro vincolato imposto da militari o da altre autorità ; g) il traffico di persone ;h ) il lavoro
carcerario.
Prima di addentrarci nell’analisi della normativa internazionale
, sembra però
opportuno capire le origini del fenomeno .Sebbene la schiavitù sembri un tema legato al passato , in
realtà essa è presente ancora oggi , anche se ovviamente in forme diverse. Basti , infatti , pensare
all’enorme numero di aziende dei paesi sviluppati che delocalizzano la loro produzione nei PVS .
Qui molto spesso le persone vengono messe in schiavitù garantendo alle aziende un notevole
profitto in quanto il costo del lavoro viene completamente azzerato. Viene infatti a mancare il “
sinallagma “ contrattuale , ovverosia quel rapporto di prestazione e controprestazione che si instaura
tra datore di lavoro e lavoratore . Il fenomeno inoltre inizia ad ingigantirsi ulteriormente dopo la
Seconda Guerra Mondiale grazie all’aumento demografico e presenta oggigiorno una tragica
diffusione planetaria . Infatti , in un mondo fondato ormai quasi esclusivamente sui valori del
denaro e del profitto , la schiavitù risulta essere purtroppo un fenomeno difficilmente controllabile
. Negli ultimi anni , tuttavia, si sono intensificati i richiami al divieto di lavoro forzato e riduzione in
schiavitù a livello internazionale e comunitario , spostando così il fulcro d’interesse dall’entità
economica alla persona umana . È ovvio, infatti, che la tutela della persona e dei suoi diritti non
può riguardare solo determinate zone e paesi , ma al contrario deve essere in grado di oltrepassare
qualsiasi confine. Al riguardo , come vedremo nei prossimi paragrafi , l’OIL ha individuato due
Convenzioni fondamentali : la n. 29 del 1930 e la n. 105 del 1957.
192
Cfr. Blainpain R.- Colucci M. , op. cit. , pag. 98:” Il traffico di esseri umani è la forma di crimine più redditizia dopo
il traffico illegale di armi e droga “.
193
Cfr. Blainpain R.- Colucci M. , op. cit. , pag. 98 :” Altre vittime del mercato del sesso sono le donne si stima
cinquecentomila le donne dell’Est Europeo, introdotte con la forza o l’inganno in Oriente o in Europa Occidentale ,
e in cinquantamila quelle latino-americane portate clandestinamente ogni anno negli Stati Uniti .”
194
Cfr. Blainpain R.- Colucci M. , op. cit. , pag. 98:”Centosettantamila sono i bambini che in tutto il mondo vengono
sfruttati . Esempi ne sono i ragazzini che tessono tappeti per 12 ore al giorno nelle baracche dell’Afghanistan , vivendo
in una situazione di quasi schiavitù , i bambini lavoratori delle miniere d’oro e d’argento in Perù preferiti agli adulti a
perché più abili a muoversi negli stretti cunicoli del sottosuolo , i bambini pakistani sfruttati dall’alba al tramonto per
costruire mattoni.”
195
Cfr. Blainpain R.- Colucci M. , op. cit. , pag. 98:” Il matrimonio precoce appartiene alla tradizione di molti paesi , ma
a volte diventa una vera e propria forma di schiavitù moderna . Così come accade in Cina ,dove i trafficanti di donne
comprano dalle famiglie le bimbe cambogiane o vietnamite , e le rivendono a migliaia di contadini poveri del sud . Si
stimano in cento milioni le spose bambine nel mondo. “
69
3.1 La Convenzione n. 29 del 1930 .
Il primo dei due strumenti sopracitati viene elaborato dalla Conferenza Internazionale del Lavoro
, la quale in occasione della sua quattordicesima sessione adotta il 21 Giugno 1930 la Convenzione
n. 29 denominata Convenzione sul lavoro forzato.196 Dalla lettura di quest’ultima viene alla luce
l’obbligo di ogni stato membro di abolire nel più breve tempo possibile il lavoro forzato in tutte le
sue forme . L’unica deroga ammissibile è prevista solamente nel periodo transitorio e in vista di fini
pubblici e a titolo eccezionale. Una buona definizione del lavoro forzato ci è fornita dall’articolo 2 ,
ai sensi del quale il termine lavoro forzato designa qualsiasi forma di lavoro estorto a una persona
con la minaccia o la punizione . In ogni caso non rientrano nella fattispecie considerata : “a) ogni
lavoro o servizio di carattere puramente militare richiesto dalla legge sul servizio militare
obbligatorio; b) ogni lavoro o servizio facente parte dei normali obblighi civili dei cittadini di un
paese che si governi in piena indipendenza ; c) ogni lavoro o servizio richiesto a una persona in
seguito di una condanna emessa in tribunale , a condizione che tale lavoro o servizio venga
eseguito sotto la vigilanza e il controllo delle pubbliche autorità e che la persona non sia impiegata
o messa a disposizione di singoli privati , o di imprese e società private ; d)ogni lavoro o servizio
richiesto in situazioni di emergenza , cioè in caso di guerra , di calamità o minaccia di calamità ,
come incendi , inondazioni , carestia , terremoti, epidemie ed epizoozie violente , invasioni di
animali , insetti o parassiti vegetali nocivi , e in genere ogni circostanza che metta – o rischi di
mettere – in pericolo la vita e le condizioni normali di esistenza dell’insieme o di una parte della
popolazione; e) i piccoli lavori di interesse collettivo, cioè i lavori eseguiti dai membri di una
comunità nell’interesse della stessa .”197Negli articoli 4-7 si dispone poi che il lavoro forzato può
essere intrapreso solo in certe condizioni previste dalla Pubblica Amministrazione .In particolare
ogni autorità competente potrà consentire l’utilizzo del lavoro forzato solo dopo aver verificato : “a)
che il servizio o il lavoro da eseguire presenti un interesse considerevole e diretto per la collettività
;b) che esso abbia carattere di necessità attuale o immediata ; c) che è stato impossibile procurarsi
la manodopera volontaria per l’esecuzione di questo servizio o lavoro ; d) che l’esecuzione di detto
lavoro o servizio non richieda un onere eccessivo per la popolazione presente 198. “ Sono poi
previste agli articoli 19 e 20 delle restrizioni del lavoro forzato per quanto concerne le coltivazioni
forzate e il lavoro in miniera. In ogni caso in conformità all’articolo 22 , gli stati membri sono
196
Cfr. Convenzione sull’abolizione del lavoro forzato , 1957 –Koyanec G. , Convenzioni e Raccomandazioni
dell’organizzazione internazionale del lavoro 1919-1968, Padova, 1969
197
Cfr. Convenzione sull’abolizione del lavoro forzato , 1957 –Koyanec G. , Convenzioni e Raccomandazioni
dell’organizzazione internazionale del lavoro 1919-1968, Padova, 1969 , articolo 2.
198
Cfr. Convenzione sull’abolizione del lavoro forzato , 1957 –Koyanec G. , Convenzioni e Raccomandazioni
dell’organizzazione internazionale del lavoro 1919-1968, Padova, 1969 , articolo 9.
70
obbligati a presentare delle relazioni sullo stato di applicazione del lavoro forzato e sulle misure da
essi prese per dare applicazione alla Convenzione .Da ultimo è interessante notare che ai sensi
dell’articolo 25 della presente Convenzione il lavoro forzato è passibile di sanzioni penali , che
dovranno essere rigorosamente applicate nei confronti dei trasgressori. Tutte queste disposizioni
sono poi ulteriormente integrate dalla successiva Convenzione n. 105 del 1957 .
3.2 La Convenzione n.105 del 1957.
Come si è preannunciato nel paragrafo precedente il secondo strumento elaborato dall’OIL in
materia di lavoro forzato è costituito dalla Convenzione n. 105.In occasione della quarantesima
sessione della Conferenza Internazionale del Lavoro riunitasi a Ginevra il 5 Giugno del 1957 , dopo
un attento esame della Convenzione sul lavoro forzato del 1930, della Convenzione del 1926 sulla
schiavitù e della Convenzione supplementare del 1956 sull’abolizione della schiavitù
, il
venticinque Giugno del 1957 l’OIL adotta la Convenzione n. 105 sull’abolizione del lavoro
forzato.199 In modo analogo alla precedente Convenzione , anche quest’ultima , nella limitatezza
dei suoi soli dieci articoli ,rinnova l’impegno a combattere il lavoro forzato. Come si può leggere
nel suo primo articolo , infatti ,ogni stato che abbia ratificato la presente Convenzione si impegna ad
abolire il lavoro forzato e a non valersi del suo uso come misura coercitiva o di educazione politica,
come metodo di mobilitazione della forza lavoro , come sistema regolatore del lavoro o ancora
come misura discriminatoria , mentre ai sensi del secondo articolo ogni stato dovrebbe
poi
preoccuparsi di prendere delle misure efficaci e adatte per dare attuazione al precedente articolo .
Fatta questa breve analisi normativa sembra opportuno presentare un caso concreto di violazione
del divieto del lavoro forzato , a testimonianza dell’attualità e della drammaticità di questa piaga
sociale.
199
Cfr. Convenzione sull’abolizione del lavoro forzato , 1957 –Koyanec G. , Convenzioni e Raccomandazioni
dell’organizzazione internazionale del lavoro 1919-1968, Padova, 1969.
71
3.3 Il caso del Myanmar.
Un caso che ha fatto scalpore agitando l’opinione pubblica è rappresentato dalle violazioni della
Convenzione n. 29 e dai crimini di guerra perpetuati nella Repubblica della Birmania( rinominata
Myanmar nel 1989 ). Come spiega Cecilia Brighi
200
, responsabile della sezione esteri della CISL
, quella del Myanmar è una situazione fatta di orrori e di violenze quasi mai denunciate. Si
contano , infatti , un milione e mezzo di casi di lavoro forzato ,1.300 prigionieri politici , 70.000
bambini soldato e moltissimi casi di violenza sulle donne. I maggiori casi si concentrano nell’area
sud orientale del paese , dove ogni anno migliaia di rifugiati si spostano verso i campi profughi
stabiliti lungo il confine con la Tailandia . Ciò nonostante le speranze di migliorare le condizioni di
vita non sono delle migliori, data la totale assenza di energia elettrica e di medicinali e la morsa
della fame che ancora affligge il paese. Le prime violazioni dei diritti umani risalgono addirittura
al 1955, anno in cui viene approvata la Convenzione n. 29 sul lavoro forzato. La giunta militare al
potere dal 1962 , infatti , sfrutta la popolazione locale attraverso deportazioni di massa , arresti ,
200
Cfr. D’Emilio L. , Lavori forzati in Birmania, piccolo passo del regime , 01/03/2007.
72
reclutamenti forzati. In questo contesto “chiunque può essere prelevato dai militari e portato via
per cinque o sei mesi senza avere il diritto a contattare la propria famiglia né di essere curato se ha
bisogno “201 La drammaticità della situazione sembra subire una battuta d’arresto nel 1990 , anno
in cui la Lega Nazionale per la Democrazia ( LND) ottiene un grandioso successo alle elezioni
popolari ; tuttavia la vittoria è effimera dal momento che la giunta militare provvede ad incarcerare
tutti i dirigenti della LND , compresa la leader Aung San Suu Kyi , riprendendo così le redini del
potere. Le violazioni dei diritti umani e in particolare del divieto di lavoro forzato continuano senza
sosta , tanto che
nel 1996 venticinque delegati della Conferenza Internazionale del Lavoro
avanzano un reclamo contro il Myanmar . A seguito della mancata collaborazione da parte del
governo , il Consiglio di Amministrazione ha istituito una Commissione d’Inchiesta , la quale nel
1998 dopo opportune indagini ha elaborato un rapporto contenente alcune Raccomandazioni . In
particolare dallo stesso è emerso che il carattere sistematico e pervasivo del lavoro forzato , che
interessa tutte le fasce della popolazione e tutti i settori economici senza alcuna esclusione . La
Commissione ha pertanto ribadito l’urgenza delle azioni indicate , ma i risultati non sono stati
soddisfacenti . Perciò per la prima volta nella storia dell’OIL si è data applicazione all’articolo 33
della Costituzione , secondo il quale “ nei casi in cui uno stato membro non si conformi alle
Raccomandazioni contenute nel rapporto della Commissione d’Inchiesta o alla decisione della
Corte Internazionale di Giustizia , il Consiglio di Amministrazione può proporre alla Conferenza le
misure che reputa più opportune per garantire l’esecuzione delle Raccomandazioni”. In tempi più
recenti il problema del lavoro forzato in Birmania è stato fronteggiato nel 2007 attraverso la
stipulazione tra il governo birmano e l’OIL di un “protocollo d’intesa” , volto a risarcire le
vittime del lavoro forzato. L’Accordo prevede , infatti ,
la libertà di sporgere denuncia presso il
Liason Officer dell’OIL a Yangon, capitale commerciale della Birmania.
202
Tale risarcimento è
però subordinato all’accertamento da parte dell’OIL della sussistenza dell’ effettiva violazione.
Tutto ciò , come è facile intuire ha determinato un aumento delle denunce , tanto che dall’inizio del
2010 la sede di Yangon ha ricevuto 506 esposti
203
Da ultimo si rende necessario precisare che il
lavoro forzato in Birmania è alimentato anche da altre grandi società petrolifere occidentali . Al
riguardo si può citare il caso della Unocal , che insieme alla Total e alla PTT , ha partecipato al
progetto della costruzione del gasdotto di Yadana . In questo progetto , infatti ,secondo un
rapporto della Confédération International des Syndacats Libres ( CISL ) , gli abitanti di sedici
villaggi birmani
sono stati sfruttati nei lavori infrastrutturali connessi alla realizzazione del
gasdotto .
201
Cfr. D’Emilio L. , Lavori forzati in Birmania, piccolo passo del regime , 01/03/2007.
Cfr. D’Emilio L. , Lavori forzati in Birmania, piccolo passo del regime , 01/03/2007.
203
Cfr. www.asianews.it
202
73
4. Il divieto di discriminazione sul luogo di lavoro .
In questo paragrafo andremo ad analizzare un concetto di assoluta importanza e di estrema attualità
, ovverosia il divieto di discriminazione sul luogo di lavoro .In un contesto in cui le imprese sono
sempre più proiettate in un ambito internazionale , la non discriminazione verso culture e tradizioni
di altri paesi è , infatti , di fondamentale importanza in quanto rappresenta un segno di civiltà , ma
soprattutto di progresso sociale e di benessere economico.
204
Il principio dell’uguaglianza , sancito
per la prima volta nella Dichiarazione di Filadelfia , viene poi ribadito e sottolineato in molti atti
normativi come la Carta delle Nazioni Unite del 1945 e la Dichiarazione Universale dei Diritti
dell’Uomo del 1948. In questi ultimi anni purtroppo con l’aumento delle migrazioni globali ,
l’inasprirsi degli effetti della crisi economico finanziaria e l’aumento sproporzionato delle
disuguaglianze non ha fatto altro che alimentare le discriminazioni razziali e religiose ,innescando
così il problema della xenofobia. In genere il problema della discriminazione è basato sulla razza e
sul genere , tuttavia essa può riguardare anche la disabilità , l’HIV e l’orientamento sessuale. La
Convenzione n. 111 al riguardo definisce in maniera completa la nozione di discriminazione in
materia di lavoro. Essa , in particolare , individua sette principali elementi di discriminazione : razza
, colore della pelle , sesso , religione , opinione politica , l’origine nazionale e l’origine sociale .
Come dimostra il terzo rapporto globale sulla discriminazione , essa risulta essere ancora un
problema persistente e attuale
205
,soprattutto in tempi di crisi economica e finanziaria. Secondo
un recente studio dell’OIL 206 i lavoratori migranti sono particolarmente colpiti dalla crisi , tanto che
in molti paesi si è registrato un brusco calo del numero dei lavoratori migranti. Per esempio , in
Australia si è passati da 133.500 migranti nel 2008 a108.100 nel 2009
207
; in Tailandia
e
similmente in Polonia sono state imposte delle restrizioni all’entrata dei lavoratori migranti nel
tentativo di creare occupazione per i propri cittadini. Questa preoccupazione è stata peraltro rilevata
dal Financial Times secondo il quale più del 50% degli abitanti del Regno Unito sarebbero
favorevoli all’applicazione di restrizioni all’accesso al mercato del lavoro inglese . La drammaticità
del fenomeno è stata peraltro evidenziata da uno studio sull’ impatto della crisi sul livello di
impiego occupazionale tra i lavoratori migranti e quelli nazionali. Come possiamo notare dal
grafico sottostante , l’avvento della crisi economica ha determinato un innalzamento del livello
204
Cfr. Blainpain R. Colucci M. , op. cit. , pag. 57.
Cfr. OIL , Uguaglianza nel lavoro : una sfida continua - Rapporto globale previsto dalla dichiarazione dell’OIL sui
principi e diritti fondamentali nel lavoro. Conferenza internazionale del lavoro 100ma sessione 2011. Rapporto I(B).
206
Cfr. OIL , Equality at work: The continuing challenge , Report of the Director General , Global Report under the
follow-up to the ILO Declaration on Fundamental Principles and Rights at Work , International Labour Conference ,
100th Session 2011Report I(B), Geneva , pag. 5.
207
Cfr. OIL , op. cit, pag. 5.
205
74
della disoccupazione che ha colpito in primis i migranti
208
nei seguenti paesi: Stati Uniti, Irlanda,
Italia, Portogallo, Paesi bassi , Svezia, Francia e Spagna. Naturalmente , si deve notare che gli
effetti peggiori si sono verificati in quei paesi e in quei settori maggiormente colpiti dalla crisi
quali il settore dell’edilizia e delle costruzioni.
Il forte impatto della crisi ha colpito anche le forme di lavoro femminile , soprattutto quelle
incentrate sul settore commerciale e sulle esportazioni. A titolo d’esempio l’industria tessile
africana , composta per il 90%
209
da forza lavoro femminile , in seguito al forte calo delle
esportazioni ha registrato un taglio del suo personale. Come evidenzia un report delle Nazioni
Unite , la situazione attuale è simile a quella che si è verificata negli anni Novanta a seguito della
crisi asiatica e induce molte donne disoccupate a dedicarsi a forme di lavoro sommerse e precarie .
Lo stesso non può dirsi per i paesi sviluppati , nei quali al contrario non si è verificato un impatto
così negativo sull’impiego femminile. Negli Stati Uniti , nell’arco di tempo compreso tra il 2007 e
il 2010 le donne hanno perso in media solo 46 posti di lavoro in confronto ai 100 posti persi dai
maschi , mentre uno studio dell’OIL dimostra che le lavoratrici migranti sono impiegate in
prevalenza in quei settori non colpiti dalla crisi210. Analogamente anche il gap di salario tra uomini
e donne si sta progressivamente attenuando e può rappresentare una valida strategia per ridurre la
povertà , dal momento che gran parte della popolazione povera è costituita da donne.
211
208
Cfr. OIL , op. cit, pag. 5.
Cfr. OIL , op. cit, pag. 6.
210
Cfr. OIL , op. cit, pag. 7.
211
Cfr. OIL , op. cit, pag. 7:”Recent data show that 829 million people living in poverty in the world are women,
compared to 522 million men. “
209
75
L’irrompere della crisi economica ha difatti incrementato il livello di povertà , che non si traduce
solamente nella riduzione del reddito , ma anche e soprattutto nel peggioramento della salute e delle
condizioni di lavoro , nella riduzione della produttività , nella diminuzione delle aspettative di vita
, o ancora nell’accentuazione dell’analfabetismo e delle peggiori forme di lavoro infantile. I livelli
più alti si registrano tra le popolazioni indigene e gli abitanti dei certe regioni africane o del sud est
asiatico e risultano essere la risultante di atti discriminatori basati sul colore , sulla razza , sul sesso
o sulla religione. Gli effetti della crisi si ripercuotono anche sulle persone disabili , che hanno visto
sensibilmente decrescere le loro opportunità lavorative e di inserimento sociale212 e
sulla
popolazione giovanile che sta progressivamente perdendo la speranza di ottenere un impiego fisso.
Non è nostro scopo qui fare una trattazione dettagliata del fenomeno , tuttavia ci preme evidenziare
che la discriminazione rappresenta ancora oggi un serio e delicato problema e che l’attivazione di
una valida strategia di riduzione del gap di salario ( wage gap ) permette di ridurre il grado di
povertà nel mondo. A prova di quanto detto , uno studio condotto nel 2008 , sugli effetti della
discriminazione di genere in Brasile, dimostra che l’attivazione di politiche antidiscriminatorie
comporta un crollo del 10%
213
del livello di povertà . Risultati simili sono stati ottenuti da altri
studi effettuati in diversi paesi europei e comprovanti la sussistenza di un forte legame tra povertà
e uguaglianza . Tutto questo
dovrebbe farci riflettere
sull’urgente necessità di ripensare
l’approccio strategico delle politiche antidiscriminatorie , che dev’essere incentrato non più
solamente sul reddito ma altresì su altre variabili sociali. In questa direzione alcuni paesi hanno
cominciato a perfezionare le loro politiche reddituali attraverso l’osservanza delle politiche sociali
, in tema di occupazione e discriminazione. Data la drammaticità del fenomeno l’OIL ha
provveduto a fornire due principali strumenti : la Convenzioni n. 111 del 1948 e la Convenzione
n. 100 del 1948.
4.1 La Convenzione n. 100 del 1951 .
La Conferenza internazionale del lavoro riunitasi il 6 Giugno 1951 in occasione della sua
trentaquattresima sessione, il 29 Giugno 1951 decide di adottare la Convenzione n. 100 del 1951
sull’uguaglianza di retribuzione fra mano d’opera maschile e mano d’opera femminile per un lavoro
di valore eguale.214 Dopo una prima definizione del termine retribuzione
come “ salario o
212
Cfr. OIL , op. cit, pag. 8:”In Japan, for example , the number of dismissed workers with disabilities increased on a
quarter to quarter basis for five consecutive months from November 2008 to March 2009.”
213
Cfr. OIL , op. cit, pag. 8.
214
Cfr. Koyanec G., Convenzioni e raccomandazioni della organizzazione internazionale del lavoro 1919-1969, Padova ,
1969.
76
trattamento ordinario , di base o minimo , e tutti gli altri emolumenti in moneta o in natura “ 215 il
legislatore si preoccupa di “incoraggiare e, nella misura in cui ciò sia compatibile con detti metodi,
assicurare l’applicazione a tutti i lavoratori dell’uguaglianza di retribuzione fra mano d’opera
maschile e femminile “.216 Ciò potrà avvenire ai sensi del secondo paragrafo dell’articolo 2
attraverso una costante attenzione alla
legislazione nazionale, la predisposizione di contratti
collettivi stipulati fra datori di lavoro e lavoratori , l’utilizzo di qualsiasi sistema retributivo o
ancora mediante una combinazione di questi mezzi.
Sancito il principio de quo , l’articolo 3 poi
rimarca la necessità di favorire una “valutazione obiettiva degli impieghi sulla base delle attività
che comportano.”217 In particolare , come si evince dal secondo paragrafo dello stesso articolo, i
metodi di valutazione dei tassi di retribuzione potranno basarsi sulle decisioni delle autorità
competenti ovvero delle parti stipulanti, nel caso in cui i tassi siano oggetto di contratti collettivi.
È interessante notare inoltre che la Convenzione ammette una deroga
al principio di parità di
retribuzione solo nel caso in cui i dislivelli retributivi siano dovuti ,” senza considerazione di sesso,
a differenze risultanti da una valutazione obiettiva nei lavori.”218 A completamento di quanto detto
, la Raccomandazione n. 90 sulla Parità di retribuzione estende le misure soprariportate anche in
tutti i comparti della Pubblica Amministrazione centrale e locale e a tutti i settori soggetti al
controllo e alla regolamentazione pubblica. Interessante è inoltre la disposizione secondo cui nel
caso in cui si riveli impossibile applicare direttamente il principio in questione è utile adottare delle
“disposizioni appropriate per l’applicazione progressiva del principio .219 “ Queste nella pratica
possono tradursi nel tentativo di uniformare i tassi di remunerazione maschili e femminili per
lavori di eguale valore e nell’eguale concessione di aumenti retributivi . Allo scopo poi di favorire
l’applicazione del principio , in alcune circostanze potrebbe risultare utile l’adozione di misure
appropriate per aumentare il rendimento delle donne lavoratrici, assicurando facilitazioni uguali o
equivalenti , consigli professionali in materia di formazione professionale o di collocamento. Gli
stati dovrebbero poi prevedere la costituzione di servizi sociali e di benessere che rispondano alle
necessità delle donne , in particolare di quelle che hanno carichi di famiglia , sia mediante il ricorso
a fondi pubblici generali che fondi di sicurezza sociale o mediante fondi d’impresa. Dopo questa
analisi passiamo all’esame del secondo strumento individuato dall’OIL : la Convenzione n. 111.
215
Cfr. Koyanec G., Convenzioni e raccomandazioni della organizzazione internazionale del lavoro 1919-1969, Padova ,
1969 , articolo 1.
216
Cfr. Koyanec G., Convenzioni e raccomandazioni della organizzazione internazionale del lavoro 1919-1969, Padova ,
1969 , articolo 2.
217 217
Cfr. Koyanec G., Convenzioni e raccomandazioni della organizzazione internazionale del lavoro 1919-1969,
Padova , 1969 , articolo 3.
218
Cfr. Koyanec G., Convenzioni e raccomandazioni della organizzazione internazionale del lavoro 1919-1969, Padova ,
1969 , articolo 3, 3.
219 219
Cfr. Koyanec G., Convenzioni e raccomandazioni della organizzazione internazionale del lavoro 1919-1969,
Padova , 1969 , articolo 1.
77
4.2 La Convenzione n. 111 del 1958 .
La Conferenza Internazionale del Lavoro convocata a Ginevra nella sua quarantaduesima sessione,
considerando il contenuto della Dichiarazione di Filadelfia e della Dichiarazione Universale dei
Diritti dell’uomo,
adotta il 21
Giugno del 1948 , la Convenzione sulla discriminazione in
materia di impiego e nelle professioni. Come si evince dal primo articolo per discriminazione deve
intendersi “ ogni distinzione , esclusione o preferenza fondata sulla razza , il colore , il sesso, la
religione , l’opinione politica, la discendenza nazionale o l’origine sociale o qualsiasi altra
distinzione che ha per effetto di negare o alterare l’uguaglianza di possibilità o di trattamento in
materia d’ impiego “220. Ogni stato membro ratificante deve impegnarsi a promuovere una politica
antidiscriminatoria attraverso la promulgazione di determinate leggi e programmi di educazione e
l’attivazione di specifiche misure .In particolare dall’articolo 3 emerge che ogni stato deve : “ a)
cercare di ottenere la collaborazione delle organizzazioni di datori di lavoro e dei lavoratori e
degli altri organismi idonei, per favorire l’accettazione e l’applicazione di questa politica; b)
promulgare leggi e incoraggiare programmi di educazione rivolti ad assicurare questa
accettazione ed applicazione ; c) abrogare ogni disposizione legislativa e modificare ogni
disposizione o prassi amministrativa contraria a detta politica ; d) assicurare l’applicazione di
questa politica nelle attività dei servizi di orientamento professionale e di collocamento sottoposti
al controllo di una autorità nazionale ; e) indicare nei propri rapporti annuali sull’applicazione
della convenzione , le misure adottate conformemente a questa politica e i risultati ottenuti . “ 221
Sono escluse dal divieto di discriminazione “ le distinzioni , le esclusioni e le preferenze fondate
su qualificazioni ovvero su alcuni requisiti particolari che si esigono per un impiego determinato “(
articolo 1, paragrafo 2 ) , nonché “le misure riguardanti una persona sospettata di dedicarsi ad
un’attività dannosa per la sicurezza dello stato“222. Una terza categoria di eccezioni è poi
rappresentata
dalle
“misure speciali di protezione o di assistenza previste nelle altre
Convenzioni”.223 Dopo quest’analisi normativa sulle due Convenzioni fondamentali si ritiene utile
esaminare più nel dettaglio alcuni aspetti del fenomeno e precisamente : la tutela del lavoro
femminile, la tutela del lavoratore disabile , del lavoratore migrante e dei lavoratore affetto
dall’HIV/AIDS.
220
Cfr. Koyanec G., Convenzioni e raccomandazioni della organizzazione internazionale del lavoro 1919-1969, Padova ,
1969 , articolo 1.
221
Cfr. Koyanec G., Convenzioni e raccomandazioni della organizzazione internazionale del lavoro 1919-1969, Padova ,
1969 , articolo 3.
222
Cfr. Koyanec G., Convenzioni e raccomandazioni della organizzazione internazionale del lavoro 1919-1969, Padova ,
1969 , articolo 4.
223
Cfr. Koyanec G., Convenzioni e raccomandazioni della organizzazione internazionale del lavoro 1919-1969, Padova ,
1969 , articolo 5.
78
4.3 La tutela del lavoro femminile .
Come si è visto uno degli obiettivi continuamente perseguiti nel panorama giuridico è rappresentato
dal principio della parità di trattamento tra uomo e donna. Tale principio è stato recepito oltre che
dai vari ordinamenti giuridici nazionali , anche dall’OIL che ha provveduto ad emanare oltre ai
sopracitati strumenti altri mezzi dedicati esclusivamente alla tutela legislativa del lavoro femminile ,
tra cui riveste particolare importanza la Convenzione n. 183224 sulla protezione della maternità del
2000. Nella stessa viene , infatti , stabilito all’articolo 8 il divieto da parte del datore di lavoro di
licenziare una donna durante la gravidanza, il congedo ovvero in seguito al suo rientro dal congedo
( determinato secondo la legislazione nazionale ) , salvo che per cause avulse alla maternità . In
questa ipotesi , sarà compito del datore di lavoro attestare la non inerenza dei moventi alla base del
licenziamento
con la gravidanza e la nascita del bambino. Sempre secondo lo stesso articolo,
inoltre una volta terminato il congedo di maternità , la donna ha il diritto di essere reinserita nel suo
precedente impiego ovvero in una mansione di equivalente retribuzione. Molto interessante è anche
l’articolo 9 , il quale dopo aver ribadito il divieto di discriminazione nei confronti delle donne in
stato di gravidanza , sancisce il divieto di subordinare l’assunzione delle donne all’effettuazione
del test di gravidanza o all’esibizione di un “certificato attestante o meno lo stato di gravidanza” 225
, eccetto per quei lavori ritenuti pericolosi per la salute della donna e del bambino o completamente
vietati dalla legislazione nazionale. In quest’ottica è prevista una disciplina specifica nel caso delle
madri che allattano
226
. Esse hanno, infatti, diritto ad una o più pause quotidiane e ad un orario di
lavoro ridotto , determinato dalle varie legislazioni e prassi nazionali.
4.4 La tutela dei lavoratori disabili .
L’OIL e le Nazioni Unite dimostrano un grande interesse anche nei confronti delle persone affette
da disabilità . Già a partire dal 1975 , infatti , l’Assemblea generale dell’ONU elabora un
documento importante : la Dichiarazione dei diritti delle persone disabili .Nella stessa direzione
224
Convenzione 183, concernente la revisione della convenzione ( riveduta) sulla protezione della maternità
,traduzione italiana non ufficiale a cura del Ministero degli Affari Esteri - Servizio del Contenzioso Diplomatico e dei
Trattati.
225
Cfr. Convenzione 183, articolo 9.
226
Cfr. Convenzione 183, articolo 10.
79
l’OIL nel 1985 elabora la Convenzione n. 159227 , che promuove il reinserimento professionale ed
occupazionale delle persone disabili . Gli stati che ratificano questo atto devono pertanto studiare ed
effettuare una politica nazionale volta a sviluppare e a potenziare determinati servizi per facilitare il
reinserimento delle persone diversamente abili. Tale politica deve basarsi su un principio
imprescindibile : il principio di uguaglianza. I lavoratori disabili , infatti, devono godere delle
stesse opportunità e dello stesso trattamento riservato agli altri lavoratori. Per la realizzazione di tale
politica le organizzazioni dei lavoratori e dei datori di lavoro si dovranno consultare al fine di
progettare provvedimenti efficaci per la promozione e il coordinamento tra istituzioni pubbliche e
private che si occupano di reinserimento professionale. La Convenzione suddetta risulta , pertanto
, un documento di notevole importanza per la tutela del lavoratore disabile ,dal momento che
garantisce un reinserimento professionale e sociale a delle persone che , altrimenti , non sarebbero
in grado di trovarsi un’occupazione.
4.5 La tutela del lavoratore migrante.
Il fenomeno delle migrazioni di migliaia di lavoratori stranieri e membri delle loro famiglie verso
paesi più ricchi e promettenti è un fenomeno attualmente molto diffuso . Secondo uno studio della
ISCOS CISL nel 2010 i migranti internazionali sono stati ben 214 milioni di persone 228 , di cui il
90 % è rappresentato da lavoratoti emigranti. La drammaticità del problema risulta poi
ulteriormente aggravata dall’elevato numero di migranti clandestini ed irregolari , di cui non si
dispongono stime certe . In questo scenario, la protezione
del lavoratore migrante e della sua
famiglia diventa una priorità per l’OIL , che fin dal 1939 provvede ad emanare uno strumento di
portata generale. Quest’ultimo viene poi riveduto nel 1949 attraverso l’adozione della Convenzione
n. 97 sui lavoratori migranti . La Convenzione pone anzitutto all’articolo 1 l’obbligo di scambio di
informazioni tra gli Stati e l’OIL , per facilitare così un maggior controllo del flusso delle masse
migratorie. La parte fondamentale della Convenzione è però contenuta nell’articolo 6 , il quale
impone di accordare ai lavoratori migranti e ai membri delle loro famiglie un trattamento non mero
favorevole di quello spettante ai cittadini rispetto ad una serie di materie quali: la remunerazione,
la durata dell’orario di lavoro, l’età di ammissione all’impiego , l’apprendistato e la formazione
professionale, il lavoro delle donne e dei fanciulli , la libertà di associazione sindacale. Nel 1975
viene poi adottata la Convenzione n.143 a integrazione della precedente . Quest’ultima si divide in
due parti ; la prima regolamenta le migrazioni “in condizioni abusive “ , mentre la seconda parte
impone dei vincoli relativi alla parità di trattamento .L’OIL ha inoltre istituito un’unità responsabile
227
228
Cfr. Convenzione sul reinserimento professionale e l’occupazione ( persone disabili ) 1985.
Cfr. www.solidar.org , ISCOS CISL - Lavoro dignitoso , migrazioni e sviluppo , pag. 5.
80
delle migrazioni: l’International Migration Branch ( MIGRANT ) 229. Essa ha il compito
di
promuovere la ratifica e l’implementazione degli standards internazionali e di fornire servizi di
consulenza e di assistenza verso gli immigrati.
4.6 I malati di AIDS.
La diffusione dell’HIV/ AIDS
costituisce ancora oggi un grave problema sociale e una delle
minacce più complesse per il progresso sociale . Nei paesi più colpiti , quali l’Africa Sub Sahariana
, essa si ripercuote nell’indebolimento dell’economia oltre che della sicurezza sociale . L’HIV/
AIDS , infatti
, colpisce il settore più produttivo della forza lavoro
230
, comportando una
contrazione dei profitti e un notevole aumento dei costi del lavoro. Tuttavia , ciò che più ci
interessa in questa sede sono le sue ripercussioni sui diritti
fondamentali dei lavoratori e in
particolare sul diritto di eguaglianza e di parità di trattamento. Essa , infatti, colpendo in prevalenza
i soggetti più vulnerabili
,ovverosia le donne e i bambini , contribuisce ad incrementare la
discriminazione di genere e ad aggravare ulteriormente gli effetti negativi del child work. Per tutti
questi motivi, l’OIL a partire dal 2000 ha adottato il programma HIV/AIDS diretto a contrastare i
problemi discriminatori e di esclusione legati all’HIV positivo
231
. Infatti lo scopo del programma è
quello di potenziare la normativa esistente attraverso l’inclusione di nuove direttive internazionali
volte a fissare delle regole di condotta da tenersi nei luoghi di lavoro.
successivo l’OIL decide di adottare un ulteriore strumento : il
e il mondo del lavoro
In aggiunta a ciò , l’anno
Codice di Condotta sull’HIV/AIDS
232
. Si tratta di uno sorta di guida pratica rivolta sia ai governi che alle
organizzazioni sindacali, prodotta dall’OIL con il sostegno delle sue componenti tripartite nonché
dei suoi partner internazionali. Esso , in particolare, permette di contrastare la tremenda piaga
attraverso l’individuazione di alcuni principi chiave inerenti : la lotta alla discriminazione sul
lavoro, l’uguaglianza di genere, lo screening e il diritto alla riservatezza, il dialogo sociale, la
prevenzione , l’assistenza e il sostegno . Il codice , inoltre, prevede una serie di prescrizioni
specifiche sulla protezione dei diritti dei lavoratori, la loro privacy, il divieto di procedere al test
dell’AIDS al momento del reclutamento senza il consenso dell’interessato.
233
Un’ultima sezione
del codice è invece dedicata all’assistenza e alle forme di sostegno e di solidarietà che devono
essere attivati nel luogo di lavoro. Anzitutto è indispensabile creare un clima di accettazione e di
229
Cfr. www.ilo.org/migrant /
Cfr. www.ilo.org : L’HIV/AIDS e il mondo del lavoro codice di condotta , Ufficio internazionale del lavoro Ginevra
,2005
231
Cfr. Blainpain R.- Coluucci M. , op. cit. , pag. 70.
232
Cfr. www.ilo.org : L’HIV/AIDS e il mondo del lavoro codice di condotta , Ufficio internazionale del lavoro Ginevra ,
2005.
233
Cfr. Blainpain R.- Colucci M., op. cit., pag. 71.
230
81
protezione nei confronti dei soggetti affetti da sieropositività, in modo tale da impedire qualsiasi
forma di discriminazione o stigmatizzazione . In secondo luogo si prevede l’obbligatorietà di un
servizio di counselling e di altre attività di sostegno sociale .
234
Come possiamo dedurre ,
nonostante il suo carattere volontario, si tratta di uno strumento estremamente importante per la
sconfitta di questa piaga sociale e per la protezione della dignità dei lavoratori . Infine
ricordare che
l’OIL congiuntamente ad altre otto organizzazioni
235
finanzia
si deve
il programma
congiunto delle Nazioni Unite sull’HIV/AIDS ( UNAIDS). Terminata questa breve panoramica
sulle forme di discriminazione , si procederà con l’analisi del quarto core labour standard
individuato dall’OIL: la libertà di associazione e di contrattazione collettiva.
Figura 12 : Il programma UNAIDS
5. La libertà di associazione .
Il diritto sindacale internazionale nasce contestualmente alla disciplina giuslavorista in epoca
industriale , segnando il passaggio da un’economia di tipo curtense ad un’economia incentrata
sulla fabbrica. La legislazione sindacale scaturisce, infatti dall’esigenza di regolare le relazioni
industriali e di fornire un livello minimo e uniforme di tutela ai lavoratori di tutto il mondo. In
particolare in questa sede si cercherà di analizzare la libertà di associazione , ovverosia la facoltà
riconosciuta sia ai datori di lavoro che ai lavoratori di associarsi in organizzazioni sindacali236 .
Tale principio , incorporato nella Costituzione dell’OIL , viene poi riconosciuto da altri importanti
234
Cfr. www.ilo.org : L’HIV/AIDS e il mondo del lavoro codice di condotta , Ufficio internazionale del lavoro Ginevra ,
2005.
235
Cfr. www.cooperazioneallosviluppo.esteri.it : “Lavorano collegati Unhcr, Unicef, Wfp, Undp, Unfpa, Unodc, Ilo,
Unesco, Who e Banca Mondiale. “
236
Cfr. Blainpain R.- Colucci M., op. cit., pag. 78.
82
strumenti normativi internazionali quali la CEDU , la CADU e la Carta Africana . Ciò nonostante ,
la libertà sindacale purtroppo non è ancora un diritto riconosciuto in tutti i paesi ; ad oggi si assiste
ancora a molteplici casi di violazione della libertà sindacale . Infatti dai dati dell’Annual Survey of
Violation of Trade Union Rights del 2006 , indagine svolta dall’ICTFU , risulta chiaramente che la
violazione di tale libertà è spesso collegata al basso livello di istruzione dei paesi sottosviluppati.
Difatti , ancora oggi in diverse parti del mondo quali America Latina , Medio Oriente e Asia
si
registrano numerosi assassini connessi all’attività sindacale . In Asia ed Africa inoltre numerosi
lavoratori vengono incriminati e perseguitati per sciopero illegale. Nei paesi sottosviluppati e in
quelli in via di sviluppo, difatti , le organizzazioni sindacali sono considerate pericolose in quanto
hanno la capacità di far conoscere ai lavoratori i loro diritti e di garantire il rispetto delle normative
internazionali sul lavoro , sfavorendo così il dumping sociale. La situazione risulta ulteriormente
aggravata ed oppressiva in Oman , Arabia Saudita, Burma ,Cina , Egitto e Siria , paesi in cui è
presente un solo sindacato di stato e non sono ammesse altre organizzazioni alternative. Tra questi
il più eclatante è senza dubbio il caso della Repubblica Popolare Cinese , in cui l’ unico sindacato
ammesso è l’All China Federation Of Trade Unions ( ACFTU). Fatta questa premessa di carattere
generale , sarà nostro interesse analizzare la normativa internazionale elaborata dall’OIL e in
particolare la Convenzione n. 87 del 1948 e la Convenzione n. 98 del 1949.
5.1 La Convenzione n. 87 del 1948.
L’adozione della Convenzione n. 87 sulla libertà di associazione non è stata immediata , bensì
rappresenta il frutto di un lungo processo di negoziazione
237
. Già a partire dal 1921 l’OIL adotta la
Convenzione n. 11 relativa al riconoscimento del diritto all’associazionismo sindacale in agricoltura
che concede ai lavoratori agricoli ed industriali il diritto di iscriversi in associazioni di loro scelta.
In seguito alla Dichiarazione di Filadelfia ,
la terza Conferenza degli Stati membri emana una
risoluzione sulla libertà di associazione238 , che rappresenta peraltro la base giuridica della
Convenzione n. 87. Successivamente , l’ Economic and Social Council of United Nations (
ECOSOC) a seguito dell’accertamento della diffusione della libertà di associazione , chiede all’OIL
di includere suddetta questione nella sua agenda di lavoro. A tal uopo la Conferenza Internazionale
del Lavoro , riunitasi a Ginevra in occasione della sua trentunesima sessione , adotta il nove luglio
millenovecento-quarantotto , la Convenzione sulla libertà sindacale e la protezione del diritto
sindacale . Il testo presenta un articolato molto ampio ( ben 21 articoli ) , tuttavia i più rilevanti ai
fini del presente lavoro sono senza dubbio i primi articoli. Dopo aver ribadito l’obbligo di ogni
237
238
Cfr. Blainpain R.- Colucci M., op. cit., pag. 80.
Cfr. Blainpain R.- Colucci M., op. cit., pag. 80.
83
stato membro dell’OIL di rispettare la presente Convenzione ,
l’articolo 2 stabilisce che “i
lavoratori e i datori di lavoro hanno il diritto , senza alcuna distinzione e senza autorizzazione
preventiva, di costituire delle organizzazioni di loro scelta , nonché di divenire membri di queste
organizzazioni , alla sola condizione di osservare gli statuti di queste ultime”.239 Queste
organizzazioni hanno , inoltre ai sensi dell’articolo 3 , la facoltà di “elaborare i propri statuti e
regolamenti amministrativi , di eleggere liberamente i propri rappresentanti , di organizzare la
propria gestione e la propria attività e di formulare il proprio programma d’azione240.” Le stesse
inoltre non possono essere sciolte per via amministrativa ( articolo 4 ) e hanno la facoltà di
costituire federazioni e confederazioni e di divenirne membri ( articolo 5) .In aggiunta a ciò , la
Convenzione ribadisce che le attività pubbliche non possono restringere i diritti dei lavoratori , dei
datori di lavoro e delle loro organizzazioni. ( articolo 6 ) Un ulteriore principio introdotto è il
principio della territorialità in quanto si afferma che le organizzazioni di datori di lavoro ,dei
lavoratori come pure tutte gli altri soggetti devono rispettare la legislazione del luogo. Da ultimo si
ricorda che lo stato dovrebbe prendere tutte le misure necessarie per garantire la tutela del diritto di
organizzazione .
5.2 Il Comitato sulla Libertà di Associazione .
Conseguenza fondamentale dell’adozione della Convenzione n. 87 è stata la creazione di una
procedura a garanzia del diritto d’associazione . Nel 1951 viene creato il Comitato sulla Libertà di
Associazione
241
( Committee on Freedom of Association , CFA ), un
organismo indipendente
interno al Consiglio di Amministrazione. Esso è composto di 9 membri a rappresentanza delle tre
parti sociali , rispettivamente governi, datori di lavoro e lavoratori e dal 1978 è presieduto da un
soggetto indipendente estraneo al Consiglio di Amministrazione . Il compito principale di questo
organismo è la verifica dell’attuazione delle Convenzioni sulla libertà sindacale sia dal punto di
vista normativo che pratico. Inoltre , in quei casi di mancata ratifica delle Convenzioni in esame ,
il CFA potrà informare il Direttore Generale e promuovere in tal modo la libertà di associazione. È
bene però precisare che il suo ruolo è
L’apertura di un esame , infatti ,
accertamento della violazione ,
essenzialmente di natura politica242 e non giudiziaria .
dà avvio ad un lungo processo che si conclude , in caso di
con la promulgazione di una Raccomandazione non vincolante .
239
Cfr. Koyanec G., Convenzioni e raccomandazioni della organizzazione internazionale del lavoro 1919-1969, Padova ,
1969 , Convenzione n.87 articolo 2.
240
Cfr. Koyanec G., Convenzioni e raccomandazioni della organizzazione internazionale del lavoro 1919-1969, Padova ,
1969 , Convenzione n.87 articolo 3.
241
Cfr. Blainpain R.- Colucci M., op. cit., pag. 87.
242
Cfr. Blainpain R.- Colucci M., op. cit., pag. 88.
84
L’iter della procedura inizia con
la denuncia delle violazioni da parte di un’organizzazione
sindacale o di un altro soggetto interno allo stato e in seguito il governo può decidere di presentare
o meno le proprie osservazioni o le informazioni aggiuntive richieste dal CFA. In tale ipotesi il
CFA esaminerà il caso sulla base degli allegati forniti dal soggetto denunciante
243
. Tale metodo ,
un tempo utilizzato solamente per valutare l’esecuzione delle Convenzioni all’interno degli stati
membri dell’OIL , dal 1971 è stato esteso anche all’elaborazione delle Raccomandazioni .
5.3 La contrattazione collettiva.
La contrattazione collettiva rappresenta il vero e proprio fulcro delle relazioni sindacali. Essa ,
infatti, oltre ad essere utile per la fissazione delle retribuzioni risulta essere uno strumento utile
anche per il raggiungimento di accordi e concessioni sul tema delle condizioni di lavoro e di
impiego.
Al riguardo la contrattazione può dar luogo a due tipi di interpretazioni :
un’interpretazione generale e una stretta. In senso generale la contrattazione collettiva è un processo
di composizione di interessi , nel senso più stretto invece è un processo di negoziazione tra datore di
lavoro con i sindacati dei lavoratori che firmano il contratto collettivo , che determina la
retribuzione e le condizioni minime di lavoro.
244
Oggigiorno la contrattazione collettiva si è
sviluppata ulteriormente ,tanto che alla classica contrattazione collettiva si sono affiancate altre
tematiche quali l’inquadramento professionale, la cessazione del rapporto di lavoro , l’assunzione ,
bonus e benefit , indennizzo della malattia. Dal punto di vista più prettamente giuridico , sono
diversi gli strumenti elaborati nel corso degli anni ; tuttavia i più significativi sono senza dubbio la
Convenzione sul diritto di organizzazione e di contrattazione collettiva n. 98 del 1949 con la
connessa Raccomandazione n. 91 sui contratti collettivi del 1951; la Convenzione n. 151 sui
rapporti di lavoro ( pubblico servizio ) e la connessa Raccomandazione n. 159 del 1978 ; la
Convenzione sulla contrattazione collettiva n. 154 e la relativa Raccomandazione n. 163 del 1981
245
. Tuttavia in questa sede sarà nostra premura analizzare solamente la principale Convenzione n.
98 del 1949 e la relativa Raccomandazione n.91 .
5.4 La Convenzione n. 98 del 1949.
La Conferenza Internazionale del lavoro , riunitasi a Ginevra riunitasi l’8 Giugno 1949 in occasione
della sua trentaduesima sessione , adotta il primo Luglio 1949 la Convenzione n. 98 sul diritto di
organizzazione e di contrattazione collettiva. Quest’ultima prevede anzitutto l’obbligo di tutela dei
lavoratori da ogni “atto di discriminazione tendente a compromettere la libertà sindacale in
243
Cfr. Blainpain R.- Colucci M., op. cit., pag. 88.
Cfr. Blainpain R.- Colucci M., op. cit., pag. 32.
245
Cfr. Blainpain R.- Colucci M., op. cit., pag. 33.
244
85
materia di impiego246 “.Nella pratica ciò si traduce nel divieto di subordinare l’assunzione di un
lavoratore alla non adesione ad un sindacato , ma altresì nel divieto di licenziamento a causa della
sua affiliazione sindacale o partecipazione ad attività sindacali . Oltre ciò , ai sensi dell’articolo 2
“le
organizzazioni dei lavoratori e dei datori di lavoro devono beneficiare di un’adeguata
protezione contro tutti gli atti di ingerenza delle une verso le altre, dove per atti di ingerenza
devono intendersi tutte le misure tendenti a provocare la creazione di organizzazioni di datori di
lavoro , o a sostenere delle organizzazioni di datori di lavoro con mezzi finanziari o in altro modo ,
allo scopo di porre queste organizzazioni sotto il controllo del datore di lavoro.”
247
Va peraltro
ricordato che la ratifica della presente Convenzione si basa sul rispetto di alcuni specifici obblighi.
In particolare dalla lettura degli articoli 3 e 4 emerge che ogni stato membro è obbligato ad istituire
un meccanismo di negoziazione adatto alle condizioni naturali del luogo. Lo stesso principio viene
ulteriormente confermato dalla Raccomandazione n. 91 del 1951 . Essa, infatti, afferma che ciascun
paese dovrebbe adottare un meccanismo adatto alle sue condizioni mediante l’adozione di un
accordo tra le parti ovvero di una legge nazionale. Una volta adottati i contratti collettivi assumono
efficacia legale : essi diventano vincolanti
per i firmatari , mentre le clausole contrarie alle
previsioni contrattuali sono da considerarsi nulle.
6. Disposizioni in materia di sicurezza e protezione sociale.
Nei paragrafi precedenti si è cercato di analizzare l’attività di core labour setting , tuttavia sarebbe
un errore limitare il raggio d’azione dell’OIL a questi quattro provvedimenti dal momento che
l’OIL si è occupata anche di altre importanti questioni quali la sicurezza e protezione sociale e
l’ispezione sul lavoro. Già nella notte dei tempi , viene data grande attenzione alla tematica della
sicurezza e protezione sul luogo di lavoro. I principali sviluppi sono rinvenibili nell’
Inghilterra
dell’XIX secolo che con l’avvio della Rivoluzione Industriale costringe molti lavoratori a lavorare
in pessime condizioni igienico sanitarie. Nel nostro paese , invece , il problema si manifesta a
partire dal 1888 anno
in cui viene fondata l’Associazione nazionale per il controllo della
combustione248 ( Ancc ) , un importante istituto per la sicurezza e la prevenzione. Successivamente
sotto l’influsso dell’Enciclica Rerum Novarum del 1891 del Papa Leone XIII , alcuni industriali
lombardi decidono di creare l’Associazione per la prevenzione infortuni sul lavoro , che da lì a
pochi anni sarà rinominata Associazione nazionale per la prevenzione degli infortuni ( Anpi ) .
246
Cfr. Koyanec G., Convenzioni e raccomandazioni della organizzazione internazionale del lavoro 1919-1969, Padova ,
1969 , articolo 1.
247
Cfr. Koyanec G., Convenzioni e raccomandazioni della organizzazione internazionale del lavoro 1919-1969, Padova ,
1969 , articolo 2.
248
Cfr. www.prevenzionedoc.it: Sicurezza sul lavoro , le origini della normativa
86
Dopo questa breve parentesi storica , possiamo inoltrarci nella più vasta disciplina internazionale
elaborata dall’OIL , a sostegno e a promozione del servizio di prevenzione e sicurezza nel luogo di
lavoro. Sebbene non inclusa nei core labour standard la tematica della sicurezza e della prevenzione
riveste un importante ruolo nell’ambito dell’OIL . Gli infortuni e le malattie professionali rivestono
, infatti, un’importanza cruciale dal momento che secondo stime attendibili ogni anno si verificano
270 milioni di incidenti e 160 milioni di malattie professionali.
249
In questa direzione l’OIL
promuove diverse disposizioni volte alla protezione e alla sicurezza sociale, quali la Convenzione n.
121 sulle prestazioni in caso di infortuni sul lavoro e malattie professionali , la Convenzione n. 128
sulle prestazioni di invalidità di vecchiaia e dei superstiti e Convenzione n.130 del 1969 sulle cure
mediche e le indennità di malattia . Nella medesima direzione l’OIL poi promuove il Programma
lavoro sicuro ( Safework )
250
con l’intento di dare un maggiore impulso alla protezione e di
sensibilizzare maggiormente la popolazione sulle conseguenze degli incidenti . Oltre a ciò l’attività
dell’OIL si è incentrata sulla protezione sociale e sull’attivazione di politiche idonee a contrastare
l’eccessiva insicurezza e instabilità che caratterizzano l’epoca attuale. Le trasformazioni
economiche e sociali conseguenti al fenomeno della globalizzazione difatti, hanno contribuito ad
incrementare i rischi di vulnerabilità e di esclusione. Nei paesi industrializzati si assiste ad un
progressivo incremento della povertà , della disoccupazione , dell’ invecchiamento della
popolazione ; mentre nei PVS
aumenta l’esclusione sociale e l’inadeguatezza dei sistemi di
protezione sociale. Tutto ciò si è quindi tradotto nell’elaborazione di una politica incentrata su tre
principali obiettivi . Anzitutto quello di garantire un livello minimo di benessere a tutti , attraverso
l’accesso a beni e servizi essenziali; poi quello di garantire l’adozione di politiche e strategie di
protezione e prevenzione contro i principali rischi che caratterizzano la società del XXI secolo.
251
L’ultimo obiettivo riguarda la possibilità di potenziare l’emancipazione sociale e lo sviluppo
sostenibile , tramite l’eliminazione delle discriminazioni, la promozione delle pari opportunità e
dell’istruzione. Del resto , considerando che non esiste un unico sistema di protezione sociale,
l’OIL attraverso la sua struttura tripartita ha da sempre sostenuto il dialogo sociale. In questa ottica,
si possono considerare i diversi progetti avviati nei PVS e diretti a creare interessanti sinergie tra
politiche pubbliche e iniziative comunitarie, in una logica di partnership.
252
A fronte del forte
impatto della globalizzazione finanziaria , il Direttore Generale dell’OIL sostiene la possibilità di
sostenere lo sviluppo dei sistemi nazionali di protezione sociale attraverso il finanziamento
249
Cfr. AA.VV. , L’ILO : Che cos’è e cosa fa , a cura dell’Organizzazione Internazionale del Lavoro , Ufficio per l’Italia e
San Marino, 2005, pag. 31.
250
Cfr. AA.VV. , L’ILO : Che cos’è e cosa fa , a cura dell’Organizzazione Internazionale del Lavoro , Ufficio per l’Italia e
San Marino, 2005, pag. 31.
251
Cfr. Blanpain R.-Colucci M., op. cit. , pag. 149.
252
Cfr. Blanpain R.-Colucci M., op. cit. , pag. 149
87
internazionale. In questa direzione , il Social Security Department ha coniato l’innovativa nozione
di Global Social Trust253 , quale meccanismo per contrastare la povertà nei PVS. Il tema della
sicurezza socio economica viene affrontato per la prima volta nell’immediato dopoguerra ,
attraverso l’emanazione della Income Security Recommendation n. 67 del 1944 . Questa , dopo aver
richiamato il contenuto delle Convenzioni e Raccomandazioni sul tema elaborate dall’OIL
,
individua alcuni principi base che dovrebbero essere seguiti dagli Stati membri. In primo luogo si
rende opportuno predisporre degli
schemi di income security, volti a soddisfare i bisogni
fondamentali e a reintegrare il mancato reddito nei casi di inabilità al lavoro ( compresa la
vecchiaia ) o di morte dell’unico titolare di reddito.
254
In secondo luogo si richiede l’utilizzo di
strumenti contributivi obbligatori per le prestazioni di malattia , maternità , invalidità , vecchiaia ,
disoccupazione e nel caso di infortuni .Sulla base di questo primo strumento , in tempi più vicini a
noi l’OIL ha rinforzato il ruolo e l’importanza della sicurezza di base , attraverso l’adozione del
Infocus programme on Socio Economic Security e del programma STEP ( Strategies and tools
against social exclusion and poverty )
255
. Il primo di questi presenta un approccio integrato che si
sostanzia in un’attenta combinazione di politiche e strumenti di tutela dell’individuo nel mercato
del lavoro e nella società. Al riguardo riveste un’importanza cruciale il tema del basic income , che
deve essere inteso quale un diritto economico e sociale , indiscriminato e universale.
256
Esso
,quindi , dovrebbe essere riconosciuto a ciascun individuo in misura eguale ,difendendo in tal modo
non solo il diritto al lavoro , ma altresì la libertà di poter scegliere l’attività lavorativa più
confacente alla propria personalità. Il programma STEP , invece,
quale programma globale di
lotta contro la povertà e l’ esclusione sociale , si inserisce all’interno della Global Campaign on
Social Security and Coverage for All257. Le sue misure , in particolare , si concretizzano nella
diffusione e nell’agevolazione all’accesso ai principali servizi ( cure mediche , istruzione , crediti ,
lavoro ) alle fasce più deboli della popolazione .
6.1 L’ispezione sul lavoro .
L’applicazione della legislazione internazionale in materia di lavoro si accompagna allo sviluppo di
un sistema di ispezione volto
a verificare l’effettiva attuazione delle normative sociali nei vari
luoghi di lavoro. Il primo esempio risale al 1833 , anno in cui l’Inghilterra dà avvio alle prime
attività e meccanismi di controllo del lavoro delle donne e dei fanciulli. Negli anni seguenti , già a
253
Cfr. Blanpain R.-Colucci M., op. cit. , pag. 150.
Cfr. Blanpain R.-Colucci M., op. cit. , pag. 150.
255
Cfr. Blanpain R.-Colucci M., op. cit. , pag. 152.
256
Cfr. Blanpain R.-Colucci M., op. cit. , pag. 152.
257
Cfr. Blanpain R.-Colucci M., op. cit. , pag. 153.
254
88
partire dalla prima Conferenza di Berlino viene ribadita l’urgenza di un sistema di ispezione sul
lavoro , ripresa poi dalle successive conferenze ed inserita nel trattato di Versailles. In un primo
momento l’OIL disciplina la materia attraverso l’emanazione di semplici Raccomandazioni : la
Raccomandazione n. 5 del 1919 , concernente l’ispezione dei servizi per la tutela della salute dei
lavoratori ; la Raccomandazione n. 20 del 1923 ; la Raccomandazione n. 28 del 1926 e la n.54 del
1937 inerenti al settore marittimo e al settore delle costruzioni 258 . Oggi , invece , si fa riferimento
alla Convenzione n. 81 del 1947 e alle due Raccomandazioni di accompagnamento : la n. 81 del
1947 sull’ispezione del lavoro nell’industria e nel commercio e la n. 82 sull’ispezione del lavoro
nei settori minerario e dei trasporti. La Convenzione n. 81 sull’ispezione, in particolare dopo aver
definito il dovere degli stati membri a mantenere un sistema di ispezione del lavoro negli
stabilimenti industriali, precisa all’articolo 3 le
principali funzioni dell’ispettorato . Queste
consistono principalmente nel “garantire l’applicazione delle disposizioni di legge relative alle
condizioni di lavoro ed alla protezione dei lavoratori nell’esercizio della loro professione, quali le
disposizioni relative alla durata del lavoro, ai salari, alla sicurezza, all’igiene ed al benessere,
all’impiego dei fanciulli e degli adolescenti, e ad altre materie connesse, nella misura in cui gli
ispettori del lavoro sono incaricati di garantire l’applicazione di dette disposizioni”. In aggiunta a
ciò , il sistema di ispezione ha altresì il compito di “ fornire informazioni e consigli tecnici ai
datori di lavoro ed ai lavoratori sui mezzi più efficaci per osservare le disposizioni di legge e di
sottoporre all’attenzione dell’autorità competente le insufficienze o gli abusi che non sono
specificamente coperti dalle disposizioni di legge esistenti.” 259 Il testo normativo ,inoltre ,
ci
fornisce importanti disposizioni anche sui compiti degli ispettori che ai sensi dell’articolo 12 della
Convenzione
sono autorizzati :” a) ad accedere liberamente senza preavviso, in ogni ora del
giorno e della notte, in qualsiasi stabilimento soggetto al controllo dell’ispezione ; b) ad accedere
di giorno in qualsiasi locale, quando abbiano motivo ragionevole di supporre che esso sia soggetto
al controllo dell’ispezione ; c) a procedere a qualsiasi esame, controllo o inchiesta che ritengano
necessari per sincerarsi che le disposizioni di legge vengano effettivamente osservate, e in
particolare : i) ad interrogare, soli o in presenza di testimoni, il datore di lavoro o il personale
dell’impresa su tutte le questioni relative all’applicazione delle disposizioni di legge ; ii) a
richiedere la presentazione di tutti i libri, registri e documenti che la legislazione relativa alle
condizioni di lavoro prescrive di tenere, al fine di verificare che siano in conformità con le
disposizioni di legge e di copiarli o ottenerne degli estratti ; iii) ad esigere l’affissione degli avvisi
la cui apposizione è richiesta dalle disposizioni di legge ; iv) a prelevare ed a portare via, al fine di
258
259
Cfr. Zanobetti- Pagnetti , op. cit. , pag. 101.
Cfr. Convenzione 81 , sull’ispezione del lavoro nell’industri e nel commercio, 1947 , articolo 3.
89
farli analizzare, campioni dei materiali e delle sostanze utilizzate o manipolate nello stabilimento,
purché il datore di lavoro o il suo rappresentante sia avvertito che materiali o sostanze sono stati
prelevati e portati via a tale scopo.”260 Ci preme, infine ,sottolineare che la Convenzione ha
riscosso un tale successo che ormai ogni singolo paese presenta un proprio ispettorato sul lavoro
. Un buon sistema di ispezione ,infatti , garantisce una piena applicazione delle disposizioni di
legge e combatte il lavoro sommerso .
7. Prospettive.
In questo capitolo si è cercato di analizzare l’attuazione dei quattro core labour standards a livello
planetario. Da questa analisi è emerso che l’attuazione è ancora una pratica ancora lontana
dall’applicazione universale, soprattutto nei paesi meno sviluppati , in cui i diritti umani vengono
sistematicamente violati . A fronte del costante
processo di globalizzazione economica ,
bisognerebbe promuovere un processo di globalizzazione dei diritti umani in materia di lavoro ,
anche attraverso la messa a punto di un sistema di controllo maggiormente rigido e sanzionatorio.
Come vedremo nel prossimo capitolo è compito dell’OIL
, sulla base dell’articolo 22 della
Costituzione predisporre un sistema di controllo dei rapporti periodici , che permetta di monitorare
costantemente il livello di applicazione dei quattro core labour standards e di individuare i principali
ostacoli e impedimenti incontrati nelle varie realtà regionali.
260
Cfr. Convenzione 81 , sull’ispezione del lavoro nell’industri e nel commercio, 1947 , articolo 12.
90
CAPITOLO III
IL SISTEMA DI CONTROLLO SULL’APPLICAZIONE DELLE NORME
SOMMARIO: 1. Introduzione al sistema di controllo - 2. I meccanismi di controllo periodico - 3. I
meccanismi di controllo occasionale - 3.1 La procedura particolare in materia di libertà sindacale
- 4. L’evoluzione delle procedure di controllo periodico - 4.1 L’attività di cooperazione tecnica 4.2 Le domande dirette - 4.3 I contatti diretti - 4.4 Verso un regime maggiormente sanzionatorio :
la lista speciale - 5. L’evoluzione dei meccanismi occasionali - 6. L’attività di reporting del CEACR
- 6.1 Considerazioni sul lavoro minorile - 6.2 Considerazioni sul lavoro forzato - 6.3
Considerazioni sul divieto di discriminazione - 6.4 Considerazioni sulla libertà di associazione - 7
Riflessioni conclusive.
1.Introduzione al sistema di controllo.
Nel corso di questo lavoro si è cercato di analizzare il ruolo dell’ Organizzazione Internazionale del
Lavoro , con un particolare interesse per la sua attività normativa e di standard setting . Tuttavia ,
l’OIL si contraddistingue non solo per il suo corpus di Convenzioni e Raccomandazioni , ma anche
e soprattutto per il suo sistema di controllo sull’applicazione delle norme, distinto
per il suo
carattere di avanguardia nel panorama istituzionale della comunità internazionale 261. In particolare ,
come avremo modo di vedere più dettagliatamente nei prossimi paragrafi , il processo di controllo
e monitoraggio si articola nei meccanismi di controllo a carattere periodico e in quelli a carattere
occasionale , attivati su richiesta di terzi soggetti . Il buon funzionamento degli stessi dipende poi
dall’operato di diversi organi che possono assumere le vesti di organi politici a composizione
tripartita o di organi tecnici , che
in quanto tali non devono rappresentare le tre
categorie
professionali . L’attuale assetto del sistema di controllo viene precisato in primis dalla Costituzione
stessa e nel corso degli anni ha subito diversi perfezionamenti promossi da parte della Conferenza
e del Consiglio di Amministrazione . Alcuni di questi sono stati realizzati negli anni successivi
all’origine dell’OIL , tuttavia gli aggiustamenti e le modifiche più significative sono senza dubbio
collocate nel periodo successivo alla Seconda Guerra Mondiale. Al riguardo gli emendamenti del
1946 decretano l’obbligo del controllo permanente e individuano
una particolare procedura in
materia sindacale , che condurrà nel 1950 alla creazione di un comitato ad hoc. Nel corso degli anni
261
Cfr. Adam Roberto , Attività normative e di controllo dell’O.I.L. e evoluzione della comunità internazionale ,
Milano – Dott. A. Giuffrè Editore – 1993, pag. 136.
91
poi si sono verificati ulteriori mutamenti , che hanno comportato la creazione di nuove procedure ,
la modifica delle funzioni e del ruolo degli organi competenti , ma soprattutto il cambiamento
delle principali caratteristiche e finalità dell’azione di controllo ; la quale si è vista attribuire ruoli e
responsabilità ben diversi da quelli che la Costituzione formalmente le assegnava. 262 Nel corso di
questo capitolo , sarà nostro interesse analizzare i due principali meccanismi di controllo (
periodici e occasionali ) attraverso i quali l’OIL svolge il controllo sull’applicazione delle norme .
Una particolare attenzione verrà accordata al meccanismo di controllo periodico e all’attività di
reporting condotta dalla Commissione di Esperti sull’Applicazione delle Convenzioni e
Raccomandazioni (CEACR) sui quattro core labour standards presentati nel capitolo precedente .
Tuttavia prima di addentrarci in questa trattazione è bene dar conto delle procedure di controllo
utilizzate dall’OIL e del loro processo di evoluzione iniziato a partire dal termine del Secondo
Conflitto Mondiale .
2. I meccanismi di controllo periodico.
Le procedure di controllo periodico , come previsto dagli articoli 19 e 22 della Costituzione ,
prevedono una serie di impegni vincolanti a carico degli stati membri. Come si è già avuto modo di
dire , ai sensi dell’articolo 19 tutti gli stati entro un anno o in casi eccezionali entro 18 mesi sono
vincolati a sottoporre il testo di una Convenzione o di una Raccomandazione alle autorità nazionali
competenti in materia. In un secondo tempo , ottenuto l’assenso dall’autorità competente , gli stati
sono obbligati a notificare la loro ratifica al Direttore Generale e a riferire le misure intraprese per
dare attuazione alle disposizioni. Per quanto concerne le Convenzioni e Raccomandazioni non
ratificate, invece gli stati sono invitati , su istanza del Consiglio di Amministrazione, ad inviare
rapporti inerenti lo stato di attuazione della legislazione e delle
prassi nazionali ; precisando le
misure utilizzate per mettere in atto le Convenzioni sul piano legislativo e amministrativo, nonché
le difficoltà che ostacolano la ratifica delle stesse .263 L’articolo 22 , invece , dispone che ogni stato
deve inviare all’Ufficio Internazionale del Lavoro dei rapporti annuali contenenti tutte le
informazioni sulle misure utilizzate per dare compimento alle Convenzioni e alle Raccomandazioni
ratificate . Questi in particolare devono essere redatti nel rispetto dei parametri definiti
dal
262
Cfr. Adam Roberto , op. cit., pag. 138.
Cfr. Costituzione OIL , articolo 19 , n. 5 . “Si une convention n’obtient pas l’assentiment de l’autorité ou des
autorités dans la compétence desquelles rentre la matière , le Membre ...devra faire rapport au Directeur général du
Bureau international du Travail , à des périodes appropriées , selon ce que décidera le Conseil d’administration , sur
l’état de sa législation et sur sa pratique concernant la question qui fait l’objet de la convention , en précisant dans
quelle mesure l’on a donné suite ou l’on se propose de donner suite à toute disposition de la convention par voie
législative , par voie administrative , par voie de contracts collectifs ou par toute autre voie, , et en exposant quelles
difficultés empêchent ou retardent la ratification d’une telle convention.”
263
92
Consiglio di Amministrazione; ovverosia forma , contenuto e riferimento temporale . In ogni caso
sia i rapporti previsti dall’articolo 19 , che quelli previsti dall’articolo 22 , devono essere comunicati
alle diverse organizzazioni nazionali dei lavoratori e dei datori di lavoro , allo scopo di considerare
anche le loro osservazioni in merito all’argomento. In pratica queste organizzazioni devono
presentare ai rispettivi governi commenti ed eventuali suggerimenti
sui rapporti concernenti
l’implementazione delle Convenzioni . Le procedure di controllo periodico,
si prefiggono
l’obiettivo di analizzare attraverso determinate procedure l’insieme delle informazioni desumibili
dai rapporti che i vari stati hanno l’obbligo di inviare. Tuttavia, è bene precisare che saltuariamente
il loro incarico si identifica con quello attribuito ai meccanismi di controllo internazionale
264
, dal
momento che non sempre le informazioni contenute nei rapporti attestano la corrispondenza con gli
obblighi internazionali. Come si è già detto, infatti, una parte dell’attività degli organi di controllo
periodico verte sui rapporti concernenti le Convenzioni non ratificate e le Raccomandazioni , che in
quanto tali non
consentono di verificare l’esatto adempimento dell’obbligo costituzionale di
sottoporre i testi normativi alle autorità competenti.
265
D’altronde come sostengono Valticos e
Charpentier266 ,il controllo sulle Convenzioni non ratificate e sulle Raccomandazioni
non
costituisce un riscontro di legalità , bensì un’opportunità attraverso cui stilare un resoconto della
situazione esistente
e dare impulso all’istituto della ratifica. Le peculiarità procedurali sinora
viste sono ravvisabili in tutti i rapporti previsti , tuttavia ci preme sottolineare che le indicazioni
fornite dalla Costituzione sull’esame di questi rapporti
sono piuttosto scarne. Dalla lettura
dell’articolo 23, infatti si desume unicamente l’obbligo del
Direttore Generale di presentare alla
Conferenza un riassunto ( résumé) sulle informazioni ricevute. In tal senso si è provveduto alla
creazione di due commissioni: la Commissione di Esperti per l’applicazione delle Convenzioni e
delle Raccomandazioni ( CEACR ) e la Commissione della Conferenza Internazionale del Lavoro
per l’applicazione delle Convenzioni e Raccomandazioni , che rappresentano le due colonne
portanti del meccanismo di controllo periodico. La prima viene creata nel 1926 grazie ad una
decisione del Consiglio di Amministrazione come suo organo ausiliario e si compone di 20
membri eletti per un periodo di tre anni . Questi sono esperti in materia giuridica e sono nominati
dal Governing Body
267
su proposta del Direttore Generale. La CEACR si riunisce ogni anno nel
periodo di Novembre-Dicembre per analizzare i rapporti elaborati dai vari stati e redige un ulteriore
264
Cfr. Adam Roberto , op. cit., pag. 141.
Cfr. Adam Roberto , op. cit., pag. 141.
266
Cfr. Adam Roberto , op. cit., pag. 142.
267
Cfr. OIL, 102nd Session, 2013 , Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and
Recommendations , Third item on the agenda: Information and reports on the application of Conventions and
Recommendations Report III , pag. 2.
265
93
rapporto annuale composto di due volumi . Il primo (il c.d. Report III 1A ) 268 si compone di una
parte generale il c.d. General Report riguardante gli sviluppi dell’attività della Commissione e il
grado di diffusione degli obblighi costituzionali
, e di una seconda sezione dedicata
all’approfondimento dello stato di avanzamento delle disposizioni fondamentali nei singoli paesi.
L’elaborato viene poi completato dal secondo volume ( il c.d. Report III , parte 1 B ) includente
l’indagine generale ( General Survey )
parte 2 ), che ci offre una
269
e da un documento informativo ( il c.d. Report III,
panoramica sui recenti sviluppi della disciplina giuslavorista, nonché
indicazioni sulle ratifiche delle Convenzioni per ciascun paese. La Commissione della Conferenza
, invece , è una commissione interna alla Conferenza Internazionale del Lavoro ( CIL ) e presenta
una composizione tripartita dal momento che i suoi funzionari appartengono alle tre classi sociali.
In occasione di ogni sessione la Conferenza elegge il suo presidente fra gli aderenti alla classe
governativa , due vicepresidenti a rappresentanza della parte padronale e di quella lavorativa e
infine un reporter scelto fra gli esponenti del governo. 270 Per quanto riguarda il suo mandato questa
si riunisce annualmente nella Sessione di Giugno , valuta
le misure volte a dare effetto alle
Convenzioni ratificate e sulla base di queste elabora un rapporto . In conformità dell’articolo 7
degli ordini permanenti della Conferenza la Commissione dovrebbe considerare :a) misure prese per
favorire l’attuazione delle ratifiche delle Convenzioni b) reports realizzati in accordo con l’articolo
19 della Costituzione c) misure prese in conformità dell’articolo 35 della Costituzione
271
procedimenti della Commissione della Conferenza sull’applicazione degli Standard danno
. I
la
possibilità ai rappresentanti dei governi , dei datori di lavoro e dei lavoratori, di esaminare insieme
la modalità attraverso cui ciascun stato adempie i suoi obblighi derivanti dalla ratifica delle
Convenzioni. I governi inoltre hanno anche la possibilità ,
sulla base di informazioni
precedentemente fornite dalla Commissione degli Esperti , di elaborare ulteriori misure prese o
suggerite sin dall’ultima sessione della Commissione degli Esperti e di portare alla luce le avversità
incontrate durante l’adempimento degli obblighi , nonché le modalità attraverso cui contrastarle. Il
lavoro della Commissione inizia proprio con una discussione generale basata sostanzialmente sul
rapporto generale presentato dalla Commissione degli Esperti e sull’indagine generale.
Considerando l’allineamento delle materie dell’indagine generale con gli obiettivi strategici stabiliti
nell’allegato della Dichiarazione del 1998 sui principi i diritti fondamentali del lavoro, il risultato
della
discussione
viene
trasmesso
alla
Commissione
della
Conferenza
responsabile
268
Cfr. OIL , op. cit. , pag. 3.
Cfr. OIL , op. cit. , pag. 3 .
270
Cfr. OIL, op. cit. , pag. 3.
271
Cfr. OIL, op. cit. , pag. 3.
269
94
dell’esaminazione dei report. In seguito alle discussioni generali , la Commissione della Conferenza
esamina i casi di inadempimento degli obblighi . Finalmente la Commissione della Conferenza
svolge
il suo principale compito ovverosia
esaminare un certo numero di casi riguardanti
l’applicazione delle ratifiche delle Convenzioni, che sono state materia di studio della Commissione
degli Esperti. La Commissione della Conferenza invita pertanto i rappresentanti dei governi
coinvolti, a partecipare a una delle sedute per discutere il problema in questione. Alla fine di
questo confronto la Commissione della Conferenza adotta delle soluzioni adeguate. In
corrispondenza ad una risoluzione adottata nel 2000, inoltre viene predisposta in ogni sessione della
Conferenza , un sitting speciale per promuovere l’applicazione della Convenzione n. 29 sul lavoro
forzato 272. Nello specifico nel suo report si invitano gli stati ad accettare l’assistenza tecnica o altri
tipi di missioni volte a soddisfare l’urgente bisogno di progresso sociale.
3. I meccanismi di controllo occasionale.
A lato delle procedure sinora viste completano il quadro del sistema di controllo i due meccanismi
di carattere puramente occasionale : il reclamo e il ricorso ( plainte ) . Il primo di questi è
disciplinato dagli articoli 24 e 25 della Costituzione e viene attivato attraverso un Reclamo
(réclamation ) presentato all’Ufficio Internazionale del Lavoro dalle organizzazioni dei datori di
lavoro o dei lavoratori
273
. Questo viene poi segnalato al Consiglio di Amministrazione che può
decidere di trasmetterlo allo stato interessato , affinché questo possa elaborare ed attuare delle
dichiarazioni confacenti. Va poi ricordato che in assenza di risposta o nel caso di dichiarazioni
insoddisfacenti il Consiglio di Amministrazione può avvalersi del diritto dei rendere pubblico sia il
reclamo ricevuto che la dichiarazione inviata . Nel quadro dei meccanismi di controllo occasionale
il reclamo appare senza dubbio la
“soluzione minore“ 274 , almeno per due ordini di motivi.
Anzitutto il testo costituzionale ci offre concise indicazioni concentrate in due soli articoli, in
secondo luogo perché tale meccanismo risulta essere
inadeguato per esaminare le violazioni delle
norme internazionali del lavoro . D’altro canto l’eventuale condanna è solo indiretta e la sanzione
è limitata poiché il reclamo non sempre viene pubblicato e produce gli effetti sperati. Se da un lato
la pubblicazione del reclamo potrebbe indurre lo stato autore della violazione a porvi rimedio , è
altresì vero che viene a mancare una presa di posizione dell’OIL sulle cagioni alla base del reclamo
272
Cfr. OIL, op. cit. , pag. 4.
Cfr. art 24:” Toute réclamation adressée au Bureau international du Travail par une organisation professionelle des
travailleurs ou des empleyeurs , et aux termes des laquelles d’un quelconque des Membres n’aurait pas assure d’une
manière satisfaisante l’exécution d’une convection à laquelle ledit Membre a adhéré , pourra être transmise par le
Conseil d’Administration au gouvernement mis en cause et ce gouvernement pourra être invité à faire sur la matière
telle declaration qu’il jugera convenable.”
274
Cfr. Adam Roberto , op. cit., pag. 146.
273
95
data l’impossibilità del Consiglio di Amministrazione di manifestare le sue opinioni al riguardo.
Per tutti questi motivi il reclamo viene considerato alla stregua di una sanzione morale piuttosto
che una vera e propria sanzione legale. Nonostante ciò la procedura ha avuto ulteriori sviluppi che
hanno introdotto la possibilità di estendere la facoltà di attivare il reclamo non solo ai soggetti
privati ,ma anche ai soggetti estranei allo stato accusato e non direttamente lesi
275
. Un’iniziativa di
questo genere , difatti, potrebbe favorire il secondo meccanismo di carattere occasionale
individuato dall’articolo 26 : il ricorso (“plainte“ 276 ) . In particolare ciascuno di questi soggetti
suindicati , dopo aver inutilmente avviato la procedura del reclamo
, potrebbe decidere di
mettere in moto il meccanismo del ricorso . Quest’ultimo , come il reclamo , consiste in una
querela contro uno stato non rispettoso delle Convenzioni internazionali dallo stesso ratificate e
può essere avviato da un altro stato membro, da un delegato alla Conferenza Internazionale del
Lavoro o ancora dal Consiglio di Amministrazione . Oltre a ciò , il ricorso si distingue dal reclamo
per la sua maggiore complessità . L’articolo 26 prevede , infatti, la possibilità di istituire una
Commissione d’Inchiesta ogniqualvolta l’applicazione dell’articolo 24 non sortisce gli effetti
desiderati , ovverosia quando il Consiglio di Amministrazione non reputa indispensabile
comunicare il reclamo al governo in causa e nel caso in cui non sia pervenuta alcuna risposta
esaudiente nei termini fissati. La Commissione d’Inchiesta è costituita da tre membri e
contrariamente a quanto il suo nome potrebbe far credere , non ha una funzione solamente
“strumentale”277 volta all’accertamento dei fatti; essa piuttosto esprime il suo giudizio
sulle
violazioni dei diritti e formula delle Raccomandazioni . Secondo l’articolo 28 della Costituzione ,
infatti, giunta al termine dei suoi lavori , la Commissione deve stilare un rapporto contenente le
sue osservazioni e le sue Raccomandazioni proposte per
reintegrare i diritti violati. Questo
rapporto deve essere comunicato anche al Consiglio di Amministrazione e ai governi interessati ,
in quanto ai sensi dell’articolo 29 ,
Direttore Generale del BIT
questi ultimi entro il termine di tre mesi devono riferire al
il loro intento di accettare o meno le Raccomandazioni. In caso di
mancato accoglimento , lo stato può rivolgersi alla Corte Internazionale di Giustizia , che a sua
volta potrà riconfermare ovvero rettificare le conclusioni della Commissione d’Inchiesta . Al
riguardo si deve notare che il ricorso alla Corte rimane comunque un’opzione facoltativa , nel
senso che ogni singolo stato può esercitare la facoltà di non avvalersi del suo intervento. Va
peraltro ricordato che nel caso
in cui lo stato non si conformi né alle disposizioni della
Commissione d’Inchiesta né della Corte, il Consiglio di Amministrazione ai sensi dell’articolo
275
Cfr. Adam Roberto , op. cit., pag. 149.
Cfr. Adam Roberto , op. cit., pag. 147.
277
Cfr. Adam Roberto , op. cit., pag. 150.
276
96
33278 può indicare determinate misure coercitive nei confronti degli stati non rispettosi degli
standards internazionali. In realtà, però, tale misura presenta un carattere eccezionale tale da
giustificare il suo esiguo ricorso . Ad oggi , infatti, l’unico caso di applicazione dell’articolo 33 si è
avuto nel 1999 , attraverso l’introduzione di misure volte ad assicurare il rispetto delle norme sul
divieto del lavoro forzato nello stato del Myanmar.
3.1 La procedura particolare in materia di libertà sindacale.
Tra i meccanismi di carattere occasionale va inoltre annoverata la particolare procedura in materia
di libertà sindacale. La sua istituzione viene prevista subito dopo il termine del Secondo Conflitto
Mondiale da una delibera del Consiglio di Amministrazione , successivamente promossa dalla
Conferenza Internazionale del Lavoro e dal Consiglio Economico e Sociale delle Nazioni Unite. 279
Così, con lo scopo di dare attuazione e osservanza al principio della libertà sindacale , nel 1950
si decide di creare una Commissione di investigazione e conciliazione
. Fin da subito l’iniziativa
solleva parecchie critiche , prima fra tutte la possibilità di applicare questa procedura anche agli
stati che non hanno ratificato le Convenzioni internazionali in materia di libertà sindacale. Come si
è già visto nei capitoli precedenti, difatti, il principio della libertà sindacale sancito dapprima nel
preambolo della Costituzione del 1919 , con la dichiarazione di Filadelfia viene innalzato e fatto
rientrare nell’ entourage dei
principi fondamentali ( core labour standards ) . Indi per cui ciascun
stato membro dell’OIL è obbligato a rispettare questo principio costituzionale per la semplice
appartenenza all’Organizzazione Internazionale del Lavoro. Per quanto riguarda la procedura ,
possiamo senz’altro dire che essa ricalca sostanzialmente quelle precedentemente analizzate.
Anch’essa , infatti , è attivabile attraverso una “plainte” da parte di uno stato membro o di una
organizzazione di datori di lavoro o lavoratori.280 Un primo esame preliminare viene condotto dal
Comitato della libertà sindacale , organo tripartito istituito nel 1951 dal Consiglio di
Amministrazione281 con il fine di analizzare la “plainte” e di fare un rapporto al Consiglio di
Amministrazione. Una volta accolta la “plainte” il Consiglio di Amministrazione ovvero la
Conferenza Internazionale possono decidere di notificarla alla Commissione di investigazione e
conciliazione. Su un punto è però necessario soffermare la nostra attenzione
istituire la
Commissione di investigazione e conciliazione
; la decisione di
non dipende solamente dalla
278
Cfr. Articolo 33 Costituzione OIL: “Si un membre quelconqe ne se conforme pas dans le délai prescrit aux
recommendations éventuellement contenues soit dans le rapport de la Commision d’enquête , soit de la Cour
international de Justice , selon le cas, le Conseil d’admistration pourra recommander à la Conférence telle mesure qui
lui paraîtra opportune pour assurer l’exécution de ces recommandations.”
279
Cfr. Adam Roberto , op. cit., pag. 165.
280
Cfr. Adam Roberto , op. cit., pag. 168.
281
Cfr. Adam Roberto , op. cit., pag. 168.
97
discrezionalità dell’organizzazione , ma altresì dal consenso dello stato accusato. L’unica eccezione
è rappresentata dai casi di violazione commessi dagli stati membri che hanno ratificato la
Convenzione, in quanto si ricadrebbe nell’ipotesi prevista dall’articolo 26 che come si è visto
consente di costituire una Commissione d’Inchiesta , a prescindere dal consenso dello stato in
causa. In tal caso , infatti, il Consiglio di Amministrazione in base al potere conferitogli dal
sopracitato articolo 26 paragrafo 4 , può utilizzare come Commissione d’Inchiesta la Commissione
di investigazione e conciliazione.282 Quest’ultima in particolare
ha il compito di verificare le
controversie e di formulare Raccomandazioni e suggerimenti idonei a rimuovere le cause della
violazione della libertà sindacale. Anche in questo caso qualora lo stato non provveda a conformarsi
alle Raccomandazioni proposte, potrà intervenire il Consiglio di Amministrazione .
4. L’evoluzione delle procedure di controllo periodico.
A partire dagli anni Cinquanta il sistema di controllo periodico ha subito profondi cambiamenti
che hanno interessato in special modo la Commissione degli Esperti. Nata come organo tecnico
finalizzato ad esaminare i rapporti , la CEACR ha progressivamente visto mutare i suoi compiti . Il
primo segnale di questa trasformazione è rintracciabile nei già menzionati emendamenti del
1946283. A partire da questa data , infatti, la Commissione viene incaricata di esaminare anche i
rapporti sulle Convenzioni non ratificate e sulle Raccomandazioni e di realizzare uno
d’insieme
a carattere tematico“284 ,
Raccomandazioni afferenti alle
“studio
incentrato sull’analisi delle Convenzioni e delle
materie individuate dal Consiglio di Amministrazione. Questo
allontanamento dai suoi iniziali compiti , viene successivamente confermato nel 1955 attraverso la
decisione del Consiglio di Amministrazione di estendere la prassi degli studi d’insieme anche ai
rapporti previsti dall’articolo
un’opportunità
19 e
dall’articolo 22. In tal modo , gli studi forniscono
per esaminare il livello di sviluppo raggiunto , nonché un incentivo ad avviare
nuovi programmi normativi e pratici. Molto più interessate è invece la trasformazione delle funzioni
della Commissione di Esperti , in quanto vero e proprio organo di controllo internazionale285. Al
riguardo questa modificazione scaturisce da una successione di modifiche formali e di risposte
tattiche , che ostacolano l’individuazione delle sue cause determinanti . Certamente , però ,
giocano un ruolo preponderante il fenomeno della decolonizzazione , lo sviluppo della compagine
degli stati membri dell’OIL, nonché le disparità economiche e sociali presenti tra le diverse regioni
282
Cfr. Adam Roberto
Cfr. Adam Roberto
284
Cfr. Adam Roberto
285
Cfr. Adam Roberto
283
, op. cit., pag. 170.
, op. cit., pag. 174 .
, op. cit., pag. 174 .
, op. cit., pag. 175 .
98
del mondo. In linea di principio tutti questi fattori , infatti, dovrebbero promuovere l’osservanza
delle norme giuridiche e lo sviluppo del dialogo con gli stati membri inadempienti. Tuttavia , gli
stessi e in particolar modo l’entrata nell’organizzazione dei paesi in via di sviluppo , possono
accentuare i casi di non applicazione delle norme , frenando così l’azione di controllo . Come si è
già visto nel primo capitolo, il fenomeno della decolonizzazione rappresenta una seria minaccia per
lo sviluppo dell’ OIL , in quanto richiede una maggior attenzione ai processi di cambiamento
economico e sociale. Così , per questi ed altri motivi si assiste al passaggio da un’attività della
Commissione degli Esperti strettamente tecnica ad un’attività politica , sulla base di tre principali
leve: lo sviluppo della cooperazione tecnica e l’istituzione dei meccanismi delle domande dirette
e dei contatti diretti. Parallelamente la trasformazione coinvolge anche la Commissione della
Conferenza , che invece si distingue per un approccio maggiormente sanzionatorio.
4.1 L’attività di cooperazione tecnica.
Di fronte alla necessità di garantire un livello uniforme di applicazione delle disciplina giuslavorista
sul panorama internazionale , l’OIL intraprende diverse strade che non riguardano direttamente
l’azione di controllo , bensì altri aspetti dell’organizzazione. Difatti, a partire dagli anni Sessanta
comincia a farsi viva l’idea di ricorrere all’attività di cooperazione tecnica. Del resto come afferma
Valticos286 quest’ attività permette di aiutare i paesi in via di sviluppo ad implementare gli standards
internazionali e a superare le difficoltà relative all’applicazione delle Convenzioni ratificate. Gli
stessi organi dell’OIL si rendono conto dell’importanza dell’attività , tanto che nei rapporti
dell’epoca si trovano numerosi inviti al ricorso della cooperazione tecnica.
287
Nonostante ciò, le
aspettative si rivelano deludenti , dal momento che i governi non si concentrano sull’attuazione
degli obblighi costituzionali. Per tal motivo si avverte ben presto l’urgenza di attuare un intervento
sui controlli di carattere periodico , che si è tradotto nel passaggio da una funzione di mero
accertamento tecnico giuridico ad una collaborazione diretta con i governi. È facile capire che
questa nuova interpretazione della funzione del controllo periodico non può più basarsi solamente
sull’operato della Commissione di Esperti, ma interessa altresì la Commissione della Conferenza.
Quest’ultima , infatti diversamente dalla prima basata sul mero accertamento tecnico , assicura il
dialogo e il confronto con i governi inottemperanti. Tuttavia , va peraltro considerato che la
Commissione della Conferenza non rappresenta in assoluto la soluzione più idonea ad eliminare le
inosservanze degli obblighi costituzionali, dato che la partecipazione delle delegazioni governative
e non degli altri paesi osteggia la partecipazione dello stato accusato. Al riguardo , è utile peraltro
286
287
Cfr. Adam Roberto , op. cit., pag. 179.
Cfr. Adam Roberto , op. cit., pag. 179.
99
notare che la
stessa prassi della Commissione di Esperti di segnalare
Commissione solamente i casi più gravi risulta essere improduttiva. Per
nel rapporto della
rimediare a tale lacuna
dal 1957, infatti , gli Esperti stabiliscono che le forme di violazione più gravi devono essere
inserite nel rapporto sotto forma di “osservazioni”, mentre gli altri casi di minore interesse vengono
comunicati ai governi interessati attraverso l’istituzione delle “domande dirette”288. In tal guisa ,
le diverse forme di inadempimento vengono notificate alla Commissione della Conferenza , che
può intervenire incentivando
la collaborazione e la consultazione degli stati inadempienti con
l’organo di controllo.
4.2 Le domande dirette .
Come si avuto modo di accennare nel paragrafo precedente , il lento processo di rinnovamento
della Commissione degli Esperti nella direzione sopracitata , è riconducibile proprio alla decisione
del 1957 di istituire il sistema delle domande dirette.
La Commissione degli Esperti decide ,
infatti , che le questioni ( inadempimenti ) più tecniche sollevate dall’esame dei rapporti , invece di
essere pubblicate nel suo rapporto alla Commissione della Conferenza, debbano essere comunicate
direttamente allo Stato interessato tramite l’Ufficio Internazionale del Lavoro
289
“demandes directes” .
, attraverso le
Lo stato interpellato da parte sua è tenuto a rispondere alla Commissione
stessa avvalendosi dell’Ufficio stesso e
qualora non risponda nei termini previsti
, la
Commissione riferirà queste segnalazioni alla Conferenza attraverso l’inserzione nel rapporto di
apposite osservazioni . Da quanto detto , emerge quindi la costante attenzione al dialogo diretto e
alla collaborazione con le autorità statali richiamata nel paragrafo precedente. La disciplina viene
poi arricchita dalla previsione di due ulteriori novità. Nel 1961 si decide di affidare al BIT l’incarico
di assicurarsi se i rapporti statali tengono conto dei rilievi mossi290 , in caso negativo il governo
sarà invitato a fornire alla Commissione tutte le informazioni necessarie .In seguito , nel 1965 la
procedura viene estesa anche all’obbligo di sottoposizione alle autorità nazionali previsto
dall’articolo 20. In tal modo ,attraverso le citate innovazioni si persegue il duplice obiettivo di
facilitare l’esame dei rapporti eseguito dalla CEACR e di semplificare il carico di lavoro della
Commissione della Conferenza . È interessante notare peraltro che le due innovazioni appena
delineate non contrastano con l’atto istitutivo della CEACR del 1927 , dal momento che nello
stesso si afferma che il
compito della Commissione è quello di completare il quadro delle
288
Cfr. Adam Roberto , op. cit., pag. 182.
Cfr. Adam Roberto , op. cit., pag. 183.
290
Cfr. Adam Roberto , op. cit., pag. 183.
289
100
informazioni fornite dai rapporti.
interessi
291
All’opposto sarebbe errato ritenere che
la Conferenza si
solamente dei casi di inadempimento più gravi individuati dalla Commissione degli
Esperti . Infatti , nonostante il sistema originario sia fondato su di una “doppia lettura” da parte
delle due Commissioni, resta in ogni caso valida la possibilità della Commissione della Conferenza
di estendere il suo raggio d’azione altresì a quelle problematiche estranee al rapporto . In realtà,
tuttavia, ciò si verifica in un numero limitato di casi , dato che la Commissione della Conferenza
ha poco tempo a disposizione e non viene informata del contenuto delle domande dirette .
292
La
gestione di queste ultime, difatti, è affidata esclusivamente alla Commissione di Esperti che in tal
modo si allontana sempre più dal suo incarico originale, assumendo così un ruolo esterno al
procedimento di esame dei rapporti statali 293. Da ultimo, è interessante notare che la procedura in
esame ha avuto un risvolto positivo anche per lo sviluppo
dei contatti diretti , che saranno
esaminati più dettagliatamente nel prossimo paragrafo.
4.3 I contatti diretti.
L’occorrenza di instaurare un dialogo con i governi , inizialmente adempiuta per iscritto dal
sistema delle domande dirette,
viene ulteriormente sviluppata attraverso
il meccanismo dei
contatti diretti. Nel 1969 viene , infatti , accolta in seno all’Organizzazione Internazionale del
Lavoro la proposta della Commissione di Esperti di creare una procedura destinata ad integrare
l’esame periodico dei rapporti nazionali.294 Nello specifico queste consistono in visite ufficiali
ovvero missioni , svolte da un rappresentante dell’organizzazione nominato dal Direttore Generale
all’interno di uno stato membro. Queste missioni vengono utilizzate per accertare le problematiche
connesse all’applicazione delle Convenzioni ratificate al fine di trovare una soluzione in accordo
con lo stato interessato. Per quanto concerne la procedura , essa è subordinata ad una serie di
regole e procedure e può essere attivata dalla Commissione di Esperti e dalla Commissione della
Conferenza dopo aver ottenuto il consenso dal governo,
ovvero
direttamente dallo Stato
interessato.295 In ogni caso il presupposto necessario per attivare il meccanismo dei contatti diretti è
la richiesta di
una certa rilevanza e un certo interesse della materia .Nel corso del tempo i
meccanismi qui descritti vengono modificati dalla Commissione degli Esperti , così a partire dal
1973 il campo di applicazione viene esteso anche agli impedimenti alla ratifica e alla non corretta
291
Cfr. Adam Roberto , op. cit., pag. 184.”Nella decisione istitutiva della Commissione era previsto che essa avesse tra
l’altro la mission.. d’obtenir telles données prévues dans les formulaires approuvés par le Conseil d’Administration et
qui pourraient paraître nécessaires pour compléter les informations déjà fournies.”
292
Cfr. Adam Roberto , op. cit., pag. 184.
293
Cfr. Adam Roberto , op. cit., pag. 184.
294
Cfr. Adam Roberto , op. cit., pag. 186.
295
Cfr. Adam Roberto , op. cit., pag. 186.
101
applicazione degli articoli 19 e 22. Nello stesso anno , la Commissione di Esperti decide poi di
estendere la suddetta pratica anche alle organizzazioni nazionali dei datori di lavoro e dei lavoratori
, in modo da aggiornarle sulle questioni e conoscere la loro opinione in merito. Ricordiamo infine
che di fronte la possibilità concessa agli stati di utilizzare i contatti diretti quale espediente per
ritardare i meccanismi di controllo , la Commissione stabilisce che l’esame di ogni questione deve
avvenire entro l’anno .296Un ultimo punto su cui appare interessante soffermarsi è costituito dalla
collocazione dello strumento dal punto di vista giuridico, difatti nonostante lo stesso venga ideato
quale meccanismo di controllo periodico , nella realtà l’utilizzo dello stesso avviene in modo
occasionale e riguarda specialmente i paesi in via di sviluppo.
4.4 Verso un regime maggiormente sanzionatorio : la lista speciale.
Contrariamente a questo visto per la Commissione degli Esperti , gli sviluppi della Commissione
della Conferenza per l’applicazione delle Convenzioni e delle Raccomandazioni avvenuti nel
dopoguerra, presentano un carattere maggiormente sanzionatorio . Infatti dal 1957 la Commissione
della Conferenza , sollecitata dai delegati imprenditoriali e governativi, decide di istituire la
procedura della c.d. “ lista speciale“.297 , inserita nel rapporto finale . Si tratta in sostanza di una
lista in cui vengono inseriti i paesi irrispettosi delle Convenzioni , creata allo scopo di promuovere
un maggior rispetto della legislazione
. Tuttavia , fin da subito si manifestano le prime critiche
relativamente alla mancanza di precise ragioni legittimanti l’inclusione nella lista .Così , già a
partire dal 1959 la Commissione provvede a definire i sette criteri da utilizzare nella redazione
della lista .298 In particolare i primi sei criteri contemplano i casi di mancata collaborazione con gli
organi del controllo periodico. Più precisamente questi contemplano i seguenti eventi : a) mancato
invio dei rapporti sulle Convenzioni ratificate ; b) mancata trasmissione dei primi rapporti seguenti
la ratifica delle Convenzioni per due anni ; c) mancato invio dei rapporti sulle Convenzioni non
ratificate e sulle Raccomandazioni per cinque anni consecutivi ; d) assenza di informazioni sulla
sottoposizione alle autorità competenti sulle Convenzioni adottate nei sei anni antecedenti ; e)
incapacità di risposta alle osservazioni o alle domande dirette della Commissione ;f) scarsa
partecipazione del governo alle discussioni della Commissione della Conferenza. Il più interessante
è però senza dubbio il settimo , in esso si stabilisce che uno stato può essere incluso nella lista
speciale solamente in caso di violazione a più riprese di una Convenzione. Questa procedura è stata
296
Cfr. Adam Roberto , op. cit., pag. 188.
Cfr. Adam Roberto , op. cit., pag. 194 :”una lista dei casi in cui les divergences signalées presentment un caractère
si important ou existent depuis une si longue durée que l’attention de la Conférence devrait être attirée sur cette
situation peu satisfaisante. “
298
Cfr. Adam Roberto , op. cit., pag. 194.
297
102
però oggetto di molte critiche relative sia ai criteri su menzionati che la sua legittimità . Per questo
nel 1980 la Commissione della Conferenza decide di introdurre alcune modifiche al fine di ridurre
gli effetti negativi. Perciò il nuovo rapporto presenta una sezione intitolata “Application des
Conventions ratifiées” in cui viene analizzato il livello di applicazione degli obblighi costituzionali
e diversi paragrafi inseriti alla fine di ogni sezione del rapporto segnalanti le ipotesi di mancato
invio delle informazioni . 299
5. L’evoluzione dei meccanismi occasionali.
Anche le procedure di carattere occasionale
hanno conosciuto un profondo processo di
cambiamento , che ha interessato in particolar modo le procedure in materia di libertà sindacale e la
procedura dei reclami ( articolo 24 ). La prima importante modifica è costituita dalla sostituzione
della Commissione di investigazione e di conciliazione con il nuovo
Comitato della libertà
sindacale. Composto di nove membri nominati dal Consiglio e provenienti dalle tre parti , esso ha
assunto maggiore autonomia tanto da integrare e rivedere il proprio regolamento . Il suo compito
non si limita più all’analisi delle “plaintes “, bensì si estende alla valutazione delle stesse . In
particolare esso può avanzare possibili soluzioni , proposte e in alcuni casi addirittura misure
sanzionatorie , quali la pubblicità nonché la diffusione del proprio rapporto
300
. Il Comitato ha
peraltro provveduto a definire un quadro di regole delineanti i limiti della propria competenza
“ratione personae” e
i limiti “ratione materiae”
301
, relativi ai rapporti esistenti tra la libertà
sindacale e gli altri diritti civili e sociali . Nato come una procedura scritta , il Comitato della
libertà sindacale nel tempo si arricchisce di nuovi meccanismi verbali , finalizzati ad integrare la
conoscenza della situazione recriminata. Così nel
1971 il Comitato , emulando l’iniziativa già
intrapresa dalla CEACR, decide di ricorrere al meccanismo dei contatti diretti nei casi più gravi di
violazione della libertà sindacale . In tal caso però , i contatti diretti si distinguono per la loro
funzione d’inchiesta302 , volta a integrare le informazioni emerse dai procedimenti scritti ; ma
soprattutto per la loro capacità di risolvere le questioni . Altrettanto significativa è
l’evoluzione
della procedura del reclamo , frutto di un processo di revisione del Consiglio di Amministrazione .
La prima novità consiste nel trasferimento della responsabilità dell’esame dei reclami in capo ad un
Comitato tripartito303 , che subentra così al Consiglio di Amministrazione. Tuttavia, questo non
rappresenta un elemento innovativo dal momento che il Consiglio di Amministrazione fin
299
Cfr. Adam Roberto
Cfr. Adam Roberto
301
Cfr. Adam Roberto
302
Cfr. Adam Roberto
303
Cfr. Adam Roberto
300
, op. cit., pag. 196.
, op. cit., pag. 220.
, op. cit., pag. 222.
, op. cit., pag. 224.
, op. cit., pag. 215.
103
dall’origine si è valso di un Comitato composto da tre membri provenienti dalle tre diverse classi
sociali. Nella sua veste originaria il Comitato viene nominato dal Consiglio di Amministrazione
quale organismo di supporto e svolge una semplice funzione solamente istruttoria304, dal momento
che il suo scopo principale consiste nel predisporre le ordinanze del Consiglio di Amministrazione .
Dopo un primo esame del reclamo attuato dal Comitato, infatti, il Consiglio può intraprendere
diverse iniziative : archiviare il caso, richiedere ulteriori informazioni, ovvero pubblicare il reclamo
conformemente all’articolo 25 della Costituzione. Al contrario , in base alla nuova normativa il
Comitato acquisisce una maggiore autonomia e responsabilità , tanto da divenire l’asse portante
dell’intera procedura.305 Con le modifiche apportate il compito del Consiglio di Amministrazione si
limita all’individuazione del Comitato , che diventa pertanto il principale responsabile del reclamo.
Tra i suoi compiti rientrano infatti la richiesta di informazioni aggiuntive , il ricorso ad audizioni
orali e la redazione di un rapporto finale volto a preparare la decisione finale del Consiglio di
Amministrazione.
6. L’attività di reporting del CEACR .
Fatta questa rapida panoramica sul sistema di controllo utilizzato dall’OIL , intendiamo focalizzare
maggiormente la nostra attenzione sui meccanismi di controllo periodico
paragrafo è infatti
. Lo scopo di questo
quello di analizzare la stato dell’arte della legislazione sociale a livello
planetario; per cui dopo una breve presentazione a carattere descrittivo della CEACR , sarà nostra
premura analizzare i rapporti pervenuti
nel 2012 sui quattro core labour standards.
La
Commissione di Esperti sull’applicazione delle Convenzioni e delle Raccomandazioni , ha tenuto
la sua ottantatreesima sessione a Ginevra nel periodo di tempo che va dal 21 novembre al 7
dicembre 2012 . Come si evince dall’ultimo rapporto , i principali esponenti presenti risultano
essere i seguenti: Mario Ackerman ( Argentina ) , Denys Barrow ( Belize) , Lelio Bentes Corrêa
(Brasile ) , James Brudney ( Stati Uniti) , Halton Cheadle ( Sud Africa) , Laura Cox ( Regno Unito
) , Graciela Josefina Dixon Caton (Panama ) , Rachid Filali Meknassi ( Marocco ) , Abdul G.
Koroma ( Sierra Leone ) , Dierk Lindemann ( Germania ) ,Pierre Lyon Caen ( Francia ) , Elena
Machulskaya ( Russia ), Vitit Muntarbhorn ( Tailandia ) , Rosemary Owens ( Australia ) ,
Francisco Pérez de los Cobos Orihuel ( Spagna ), Paul Gérard Pougoué ( Cameron ) , Raymond
Ranjeva ( Madagascar ) e Yozo Yokota ( Giappone ) . 306 Nel corso di questi ultimi anni l’attività
304
Cfr. Adam Roberto , op. cit., pag. 215.
Cfr. Adam Roberto , op. cit., pag. 216.
306
Cfr. OIL, op. cit. , pag. 7.
305
104
della Commissione si è concentrata sull’esame dei metodi di lavoro ed ha previsto l’istituzione di
una sottocommissione , finalizzata a favorire tale riflessione. Questa, infatti,
a partire dall’esame
dei metodi di lavoro e delle materie collegate ,si propone l’obiettivo di fornire adeguate
raccomandazioni alla Commissione. Nel periodo di tempo compreso fra il 2002 e il 2004 la
sottocommissione si è riunita solamente tre volte ,mentre nel biennio 2005 -2006 tutti i problemi
sui metodi di lavoro sono discussi in seduta plenaria . Quest’anno poi è stata creata una nuova
sottocommissione sull’ottimizzazione del trattamento di certi rapporti 307 . Questa si è già riunita
due volte prima dell’inizio dei lavori della Commissione ed ha esaminato le osservazioni generali
e le richieste dirette ( 269 osservazioni, 462 richieste dirette ) che le hanno permesso di redigere il
suo rapporto e di richiamare l’attenzione sui principali problemi emersi. Pertanto come possiamo
dedurre, essa si rileva di grande importanza dal momento che permette al CEACR di risparmiare
tempo prezioso nell’esame delle osservazioni e delle richieste dirette . La suddetta Commissione
inoltre
ha da sempre dimostrato
uno spirito di mutuo rispetto e di collaborazione con la
Commissione della Conferenza e il Consiglio di Amministrazione. Del resto ciò risulta evidente
dalle relazioni che intercorrono fra il presidente della CEACR e i due vice presidenti della classe
imprenditoriale ( Mr. Christopher Syder
308
) dei lavoratori ( Mr. Marc Leemans
309
) appartenenti
alla Commissione della Conferenza . A riprova di quanto detto , basti ricordare che in occasione
della 101esima sessione della Conferenza internazionale del lavoro , il vice presidente dei datori di
lavoro enfatizza
l’importanza della collaborazione e della cooperazione fra le due suddette
Commissioni. Nata come organo tecnico la CEACR assume ben presto una spiccata connotazione
politico-giudiziaria, tanto che , a partire dal 1928 la stessa CEACR e il vice presidente dei lavoratori
della Commissione della Conferenza dichiarano che la stessa non deve limitarsi a valutare la
concordanza fra le disposizioni nazionali e quelle internazionali; bensì interpretare le disposizioni
e sostenere
l’effettiva applicazione delle Convenzioni
.310
La stessa diventa pertanto uno
strumento per migliorare l’applicazione delle norme e per preparare il lavoro della Commissione
della Conferenza , che rappresenta la seconda colonna portante del sistema di supervisione e
controllo. Riferendoci ancora al mandato della Commissione , è interessante poi notare che il suo
mandato si basa su tre presupposti fondamentali : l’importanza della valutazione, l’uguaglianza
307
Cfr. OIL, op. cit. , pag. 8 .
Cfr. OIL, op. cit. , pag. 8 .
309
Cfr. OIL, op. cit. , pag. 8 .
310
Cfr. OIL, op. cit. , pag. 10 : “ The Conference Committee on the application of standards had considered , after
noting that the Committee of Experts was confining itself to examining the compliance of national laws and regulation
with international Conventions, that its analysis of the subject should not be limited to assessing the concordance of
the provisions of national laws and regulations with those of Conventions , but should also go more deeply into the
issue of the effective application of the Conventions.“
308
105
nel trattamento e la sua composizione .
Innanzitutto la
valutazione311 dev’essere
integrale
all’applicazione delle Convenzioni ratificate , in modo tale da permettere di valutare i casi di non
conformità con il dettato normativo e di interpretare sia la legislazione internazionale che il testo
delle Convenzioni . In secondo luogo l’esigenza di un trattamento eguale312 nell’applicazione
delle convenzioni assicura la il rispetto della legalità e della sicurezza , garantendo in tal modo il
buon funzionamento dell’OIL
. Da ultimo , riveste un ruolo di primaria importanza
la
composizione313 della Commissione , costituita da stimate personalità con grande esperienza sia nel
campo del diritto del lavoro che in quello dei diritti umani. Come si è più volto ripetuto nel corso di
questo lavoro , il principale compito della CEACR è quello di esaminare i rapporti relativi alle
Convenzioni ratificate( art. 22 ) e quelli applicabili ai territori non metropolitani (art. 35 ) . In
quest’ultimo anno , in particolare, complessivamente sono stati richiesti 2393 rapporti
314
, di cui
ne sono stati pervenuti solo 1664 . Più precisamente , con riferimento ai rapporti sulle convenzioni
ratificate, dei 2207 rapporti richiesti se ne sono ottenuti solo 1497 , mentre per quanto concerne i
territori non metropolitani dei 186 rapporti richiesti ne sono stati ottenuti 167 .In ogni caso da due
anni non è stato ricevuto alcun report dai seguenti dieci paesi : Burundi, Chad , Gibuti ,Kiribati,
Libia, San Marino , Sao Tome e Principe , Sierra Guinea , Guinea Equatoriale e Somalia.
315
In
tutti questi casi , come osserva puntualmente la Conferenza , il mancato invio dei rapporti potrebbe
essere arrecato da problemi amministrativi o di altra natura che impediscono il corretto
adempimento degli obblighi costituzionali. Altra questione cruciale riguarda l’obbligo ,previsto
dall’articolo 22 ,di comunicare i rapporti alle organizzazioni sindacali .Nel 2012 esso è stato
rispettato da quasi tutti i paesi con alcune eccezioni : Afghanistan , Guyana, Namibia e Zambia 316,
mentre è stato parzialmente adempiuto per le Bahamas, la Costa d’Avorio e il Sud Africa. Le
maggiori inosservanze dell’articolo 22 si osservano in special modo nel continente africano, dal
momento che in diversi stati quali il Burundi , il Chad, il Gibuti
non è stato redatto alcun rapporto
sull’applicazione delle norme. Si ricorda da ultimo che secondo la normativa vigente i rapporti
sulle convenzioni ratificate dovrebbero pervenire all’ufficio nell’arco di tempo compreso fra il 1
311
Cfr. OIL, op. cit. , pag. 11 :”First , assessment and evaluation of textual meaning was locally integral to the
application of ratified Conventions. “
312
Cfr. OIL, op. cit. , pag. 11:”Second, the equal treatment and uniformity of the application of Conventions assured
predictability.”
313
Cfr. OIL, op. cit. , pag. 11:” Third, the Committee stressed that its composition , i.e. independent persons with
distinguished backgrounds in the law and direct experience of the different national legal systems to which
Conventions were applied , helped to ensure a broad acceptance within the ILO community of its views on the
meaning of Conventions. “
314
Cfr. OIL, op. cit. , pag. 15.
315
Cfr. OIL, op. cit. , pag. 17.
316
Cfr. OIL, op. cit. , pag. 47 .
106
giugno e il 1 settembre . Nella realtà dei fatti , però tale imposizione non viene sempre rispettata
dato che il numero di rapporti ricevuti in tempo rimane ancora basso . Nel 2012 , nonostante la
lieve ma costante tendenza al rialzo rispetto agli anni precedenti , sono solamente
38 i paesi 317
che hanno provveduto ad inviare tutti i rapporti entro i termini previsti. Per di più come nota la
Commissione , è divenuta ormai abituale la prassi di inviare i rapporti richiesti oltre il termine del
primo Settembre ,
determinando così conseguenze negative per il regolare svolgimento del
sistema di supervisione . Nello specifico la pratica di posticipare l’invio dei rapporti , nel periodo
compreso fra la fine della sessione della Commissione e l’inizio della nuova Conferenza
Internazionale del lavoro , viene applicata nei seguenti paesi : Algeria, Angola, Bulgaria, Congo,
Croazia, Danimarca, Eritrea, Fiji, Francia , Polinesia Francese,
Germania , Grecia , Guinea,
Guyana, Ungheria Iraq, Kenya, Kyrgyzstan, Lebanon, Liberia, Lussemburgo , Malesia, Malta,
Mongolia, Nepal, Paesi Bassi ,Norvegia , Panama, Paraguay, Peru, Ruanda, Senegal, Slovacchia ,
Slovenia, Spagna Tailandia , Timor-Leste, Tunisia, Uganda, Regno Unito e Yemen.318 Per tutti
questi motivi la CEACR, si propone di assicurare un maggior rispetto dei limiti temporali e dei
contenuti informativi , richiedendo ai diversi stati di intensificare l’attività di assistenza tecnica .
Non a caso la combinazione del lavoro dei corpi di sorveglianza con la guida pratica offerta dalle
attività di cooperazione e di assistenza tecnica , rappresenta da sempre un elemento chiave del
sistema di controllo dell’OIL. Inoltre a partire dal 2005 , su iniziativa della Commissione della
Conferenza, il rilievo di questa combinazione è stato ulteriormente rafforzato , in modo tale da
favorire l’implementazione delle Convenzioni ratificate e in particolare dei core labour standards.
Nella stessa direzione poi
la Commissione nella sua settantanovesima sessione ( Novembre-
Dicembre 2000)319 ha deciso di mettere in evidenza i casi in cui l’assistenza tecnica si rivela
particolarmente utile .Facendo riferimento alle Convenzioni fondamentali n. 29 , n. 87 ,n. 98 , n.
100 , n. 105 , n. 111 , n. 138 e n. 182 essa risulta essere specialmente necessaria per gli stati
elencati nella seguente tabella .
Tabella 3: Lista dei casi in cui l’attività di assistenza tecnica risulta essere particolarmente utile. ( Fonte OIL )
STATO
N. CONVENZIONE
Bangladesh
87 , 100
317
Cfr. Cfr. OIL, op. cit. , pag. 17:”Antigua and Barbuda, Austria, Bahrain, Bosnia and Herzegovina, Cameroon , Cape
Verde, China, Colombia, Cuba, El Salvador, Eritrea, Estonia, Fiji , Finland , Gabon , Georgia, Germany, Guatemala, Haiti,
India, Israel, Jordan, Myanmar, Netherlands , Philippines, Poland , Romania, Saint Kitt and Nevis, Saint Lucia, Senegal ,
South Africa, Sweden, The former Yugoslav Republic of Macedonia, Timor-Leste, United Kingdom, Uruguay,
Uzbekistan and Zimbabwe.”
318
Cfr. OIL, op. cit. , pag. 17.
319
Cfr. OIL, op. cit. , pag. 31.
107
Botswana
98
Bulgaria
87
Burkina Faso
87
Cambogia
100
Capo Verde
100 , 111
Colombia
87
Congo
111
Egitto
87, 100
Etiopia
87
Guatemala
87
Guinea
87
Guinea Bissau
138
Honduras
87
Indonesia
87
Iran
111
Liberia
87
Mauritania
29
Mozambico
138 , 182
Paesi Bassi : Aruba
138
Nigeria
138
Paraguay
87 , 98
Perù
29 ,87 ,98
Serbia
87
Seychelles
87, 138, 182
Tanzania
29, 105
Tanzania : Zanzibar
87
Tunisia
87
Turkmenistan
87
Uzbekistan
98, 182
Yemen
138
Zimbabwe
87
108
È importante inoltre ricordare la decisione del Consiglio di Amministrazione ha allocato speciali
fondi
al fine di
realizzare alcune attività volte a rafforzare l’implementazione dei diritti
fondamentali. Nello specifico si è cercato di aiutare i paesi nell’assolvere il loro obbligo di
reporting attraverso una particolare assistenza chiamata “ safety net” 320
e nel ridurre il gap di
implementazione delle Convenzioni .Dopo queste premesse di carattere tecnico , sarà nostro
interesse nei prossimi paragrafi analizzare le modalità di attuazione dei quattro core labour
standards nel vasto panorama internazionale , mediante l’analisi dei rapporti pervenuti nel 2012.
6.1 Considerazioni sul lavoro minorile .
Scopo di questo paragrafo è quello di analizzare lo status quo del lavoro minorile nei vari paesi del
mondo attraverso l’analisi del rapporto elaborato dal CEACR
sull’applicazione delle due
Convenzioni fondamentali : la n. 138 del 1973 e la 182 del 1999. Quest’analisi oltre a consentirci di
valutare il grado di implementazione e di sviluppo degli strumenti sopracitati , ci permette altresì
di conoscere meglio le strategie e i mezzi utilizzati per dare attuazione alle due Convenzioni
internazionali ,
nonché le difficoltà che possono frenare la loro ratifica ed attuazione. Tuttavia
nei casi più gravi ed urgenti la CEARC non ha fatto ricorso alla procedura dei rapporti , bensì alla
più celere procedura delle domande dirette, che come si è già visto consente di riferire le eventuali
inadempienze direttamente allo stato interessato .
Bahamas
Nello stato delle Bahamas , il rispetto della convenzione sul child work risulta piuttosto recente.
Infatti la Convenzione n. 138 del 193 è stata ratificata solamente nel 2001 , mentre il Child
320
Cfr. OIL, op. cit. , pag. 33.
109
Protection
Act entra in vigore nell’ottobre del 2009. Uno
studio321 condotto nel 2005
in
collaborazione con l’OIL e il CIDA( Canadian International Development Agency ) , inoltre rivela
la decisione del ministro del lavoro di istituire una Commissione nazionale sul lavoro infantile ,
creata al fine di elaborare una politica sul lavoro minorile . Un primo punto su cui interviene la
Commissione riguarda l’età minima per l’accesso al lavoro. Al tempo della ratifica , infatti l’età
minima era fissata a 14 anni , tuttavia la sezione 7(2) del Child Protection Act prevede che nessun
giovane di età inferiore ai 16 anni possa essere impiegato , salvo i casi eccezionali previsti nello
stesso atto. Data questa incongruenza , la Commissione richiede al governo di innalzare l’età
lavorativa iniziale in accordo con il Child Protection Act. Altra questione cruciale su cui interviene
la Commissione riguarda l’obbligo di frequenza scolastica . Secondo l’Education Act tale obbligo
deve estendersi fino ai 16 anni , tuttavia stando alle statistiche fornite dall’UNESCO il tasso di
iscrizione alla scuola dell’obbligo di primo grado si attesta al 92 % per le bambine e all’89% nel
caso dei bambini322 , mentre per la scuola di secondo grado tale livello si abbassa ulteriormente
all’84 % e all’83% , compromettendo in tal modo il raggiungimento dell’obiettivo del progetto
Education For All ( EFA) entro il 2015. Data la mancanza di queste informazioni sul report del
governo , la Commissione richiede di prendere tutte le misure necessarie per innalzare il tasso di
frequenza scolastica e raggiungere così l’obiettivo dell’EFA. Anche per quanto concerne i lavori
rischiosi (hazardous work ) il governo non fornisce alcuna informazione ; anzi l’Employment Act
sembra non fornire alcuna interdizione al riguardo. In tal senso la Commissione , rifacendosi alla
sezione 7(1) del Child Protection Act , esprime il suo desiderio di innalzare l’età lavorativa a 18
anni per i lavori pericolosi per la salute e lo sviluppo psico fisico . Oltre a ciò la Commissione
sottolinea l’importanza disporre in accordo con l’OIL una lista di impieghi pericolosi all’interno dei
suoi Decent Work Country Programmes323. In definitiva la Commissione richiede al governo delle
Bahamas di attuare le disposizioni legali e di fornire tutte
le consultazioni tenute con le
organizzazioni di lavoratori e datori di lavoro al fine di definire le categorie di hazardous work.
Infine un ulteriore punto su cui è utile soffermarsi riguarda l’applicazione delle misure
sanzionatorie , che dovranno essere applicate dall’autorità competente in tutti i casi di violazione
del Child Protection Act. La Convenzione n. 182 , al contrario non è ancora stata ratificata.
321
Cfr. OIL, op. cit. , pag. 293.”Review of child labour law of the Bahamas – A guide to legislative reform ( ILO and CIDA
regional child labour project study )”.
322
Cfr. OIL, op. cit. , pag. 293.
323
Cfr. OIL, op. cit. , pag. 293.
110
Burkina Faso
La ratifica della Convenzione n. 138 sull’età minima in Burkina Faso è anch’essa recente : risale
al 1999 .Da uno studio condotto nel 2006 con il supporto dell’OIL , dell’IPEC e del SIMPOC324 è
emerso che il lavoro infantile colpisce il 41,1% dei bambini di età compresa tra i 5 e i 17 anni
325
per un totale di 1.658.869 di piccoli lavoratori. Da questa analisi inoltre emerge che la maggior
parte di questi bambini viene impiegata in agricoltura , nella pesca, nella caccia e nei lavori
domestici. Dati questi motivi il governo , attraverso la collaborazione dell’OIL e dell’IPEC ha
deciso di
adottare il National Plan of Action against the worst forms of child labour ( PAN-
PFTE) . La Commissione nota inoltre che il governo ha adottato il decreto n. 2009365/PRES/PM/MTSS/MS/ MASS del 28 Maggio 2009
326
che individua i diversi tipi di lavori
pericolosi vietati nello stato. Più precisamente la sezione 2 vieta : tutti quei lavori che per loro
natura possono pregiudicare la salute, la sicurezza e la moralità dei fanciulli, tutti quei lavori che
espongono il minore a violenze fisiche psicologiche o sessuali , tutti i lavori svolti in profondità , in
altezza e infine tutti quei lavori che richiedono l’uso di particolari macchinari o strumenti ritenuti
pericolosi . In aggiunta a ciò la sezione cinque completa il quadro fornito , individuando una serie
di settori stimati pericolosi : il settore agricolo, la pesca, la caccia , la silvicoltura, l’industria,
l’estrazione mineraria, le costruzioni , il settore informale , l’artigianato , i trasporti e il settore
sanitario327. La Convenzione n. 182 del 1999 inerente alle peggiori forme di lavoro minorile è stata
, invece ratificata nel 2001 . In questo caso la Commissione , dopo aver notato che la vendita e il
traffico di bambini rappresentano ancora un serio crimine ( dato l’elevato numero di rapimenti e di
procedimenti giudiziari per il traffico di esseri umani ) , chiede di prendere le giuste misure
punitive per i trasgressori . A tal uopo è interessante notare che il governo ha intrapreso diverse
iniziative volte a prevenire tale fenomeno ( traffico di bambini) in collaborazione con il MASSN (
Ministry of Social Action and National Solidarity) . Tra il 2008 e il 2009 , infatti, sono state
pubblicate e divulgate più di 15.000328 copie dell’ “Act to combat trafficking in persons and similar
practices “ e condotte diverse campagne di sensibilizzazione che hanno raggiunto un totale di
70.834 persone. In aggiunta a quanto detto è doveroso ricordare
l’importanza progetto
dell’UNICEF “ Child labour in artisanal mines and quarries”, attivato a partire 2009 in cinque
regioni del Burkina Faso . La sua attivazione ha infatti permesso di sottrare ben 11.123 bambini
324
Cfr. OIL, op. cit. , pag. 295: si tratta dell’indagine ENTE (national survey of child labour ) .
Cfr. OIL, op. cit. , pag. 295.
326
Cfr. OIL, op. cit. , pag. 295.
327
Cfr. OIL, op. cit. , pag. 295.
328
Cfr. OIL, op. cit. , pag. 297.
325
111
(6.021 bambini e 5.012 bambine ) 329 dal lavoro nei pozzi estrattivi e nelle cave , e di assicurare loro
una minima formazione scolastica.
Burundi
Anche nel Burundi la ratifica della Convenzione n. 138 del 1973 è piuttosto recente ; risale infatti
al 2000. Nonostante il mancato invio dell’ultimo rapporto da parte del governo , può sicuramente
dirsi sulla base dei rapporti precedenti e delle osservazioni dell’ITUC
,che il lavoro minorile
costituisce ancora una grave piaga , particolarmente nel settore agricolo e nell’economia informale.
È doveroso, peraltro , notare che la guerra ha contribuito a indebolire il sistema scolastico ,
attraverso la distruzione di molte scuole e la morte o il rapimento di molti insegnanti.
330
Sempre
secondo le stime dell’ITUC il tasso di frequenza scolastica è molto basso e il tasso di analfabetismo
è molto alto soprattutto nella popolazione femminile. A fronte di ciò nel 1996 il governo ha
provveduto a preparare un Global Plan of Action for Education , diretto a migliorare il sistema
formativo e a garantire l’ accesso scolastico indistintamente a tutta la popolazione , screditando in
tal modo il dettato del Decreto legislativo n. 1/025 del 1989331 , che non riconosce il diritto a
un’educazione primaria obbligatoria e gratuita.
Chad
Nello stato del Chad la Convenzione n. 138 non è ancora stata ratificata , mentre la n. 182 sulle
peggiori forme di lavoro minorile è stata ratificata nel 2000. Purtroppo anche in questo caso come
nel precedente non ci è pervenuto alcun rapporto. Tuttavia dal rapporto delle Nazioni Unite del
2008 sui conflitti armati in Chad , risulta ancora molto frequente la pratica di arruolare i bambini e i
giovani di età inferiore ai 18 nei conflitti armati. Nonostante l’ordinanza n. 1 del 16 gennaio 1991
332
, che fissa l’età minima del reclutamento a 18 anni per i volontari e a 20 anni per i militari di leva,
il fenomeno dei bambini soldato rappresenta ancora una tragica realtà. Per questo la Commissione
richiede al governo del Chad di attuare dei provvedimenti urgenti diretti a smilitarizzare tutti questi
bambini e a porre fine a questi orribili crimini.
Emirati Arabi Uniti
Negli Emirati Arabi Uniti la Convenzione n. 138 viene ratificata nel 1998. Dall’analisi del rapporto
del governo la Commissione riscontra l’effettivo rispetto del divieto dei lavori pericolosi per i
329
Cfr. OIL, op. cit. , pag. 297.
Cfr. OIL, op. cit. , pag. 299.
331
Cfr. OIL, op. cit. , pag. 299.
332
Cfr. OIL, op. cit. , pag. 299.
330
112
soggetti di età inferiore ai 18 anni. Infatti la sezione tre dell’ ordine ministeriale n. 803 del 2012 , a
rettifica del precedente ordine n. 1189 del 2010333, individua ben 31 tipi di lavoro pericolosi , tra
cui
l’estrazione mineraria nelle cave e nei pozzi petroliferi , i lavori nei nightclub e nei bar , i
lavori che richiedono l’impiego di macchinari pericolosi o sostanze esplosive , le attività
siderurgiche e la macellazione di animali. Lo stesso rigore però non si nota , nell’ambito della
formazione professionale poiché ai sensi della sezione 42 del Codice del lavoro l’età minima
prevista per la stipulazione di un contratto di apprendistato è fissata a 12 anni . Si deve tuttavia
notare che è in atto una rettifica del testo normativo volta ad innalzare l’età minima per l’accesso
alla formazione professionale a 15 anni . La ratifica della Convenzione n.182 risale invece al 2001 .
Anzitutto la Commissione nota che la sezione 346 del Codice Penale 334 vieta
bambini, mentre la sezione 363 dello stesso inibisce qualsiasi forma di
il traffico dei
prostituzione.
Ciò
nonostante secondo il rapporto NCCHT (National Committee to Combat Human Trafficking ) si
sono verificati nel 2012 ben 17 casi di traffico di esseri umani , dei quali quattro coinvolgono
ragazzi di età compresa tra i 14 e i 17 anni, e 51 vittime
335
. In questi casi , i trasgressori in virtù
dell’Atto federale n. 51 del 2006 saranno condannati ad una reclusione da tre a dieci anni .
Gabon
Lo stato del Gabon ha ratificato solamente la Convenzione n. 182 nel 2001. Dal rapporto pervenuto
si evince la drammaticità del fenomeno della vendita e del traffico di bambini . La Commissione
nota dal rapporto dell’UNICEF del 2006 intitolato “ Trafficking in Human being , in particolar
women and children , in West and Central Africa “336 che moltissimi bambini provenienti dal
Benin, dal Burkina Faso , dal Cameroon , dalla Guinea, dal Niger, dalla Nigeria e dal Togo sono
vittime del traffico in Gabon. Infatti , come si evince dal rapporto sopra menzionato , malgrado il
governo abbia provveduto a conformarsi alla legislazione internazionale , si è ancora lontani da una
sua imposizione assoluta .
Georgia
La Georgia ha accolto solamente la Convenzione n. 138 nel 1996 e ha provveduto a inviare il suo
rapporto unitamente ai commenti della GTUC ( Georgian Trade Union Confederation ). Da questo
emerge una situazione allarmante : il 30%337 dei bambini di età compresa tra i 5 e i 15 anni viene
sfruttato soprattutto nel settore agricolo e nelle attività commerciali svolte nelle strade del paese.
333
Cfr. OIL, op. cit. , pag. 401.
Cfr. OIL, op. cit. , pag. 401.
335
Cfr. OIL, op. cit. , pag. 401.
336
Cfr. OIL, op. cit. , pag. 301.
337
Cfr. OIL, op. cit. , pag. 304.
334
113
Ciò nonostante riferendoci in particolare al fenomeno dei “street children” , la situazione attuale
risulta senza dubbio migliore rispetto agli anni passati , stando alle stime del
MICS ( Multiple
Indicator Cluster Survey) si è passati da un tasso del 30% del 1999 al 18% nel 2005338 . In questo
contesto il governo , consapevole dell’importanza dell’istruzione di base, ha attivato il programma
“ Public Schools Rehabilitation Programme “339, che ha permesso di investire maggiormente nel
sistema educativo pubblico rinnovando ben 300 istituti . Oltre a ciò , è stata creato un voucher
system diretto a garantire il benessere e il supporto finanziario dei bambini di strada .
Grecia
In Grecia fino ad oggi è stata ratificata solamente
la Convenzione n. 138 ( 1986) , anche se non
può dirsi che il suo rispetto sia totale . Dall’esame del rapporto pervenuto e dalle osservazioni
della Greek General Confederation of Labour ( GSEE) emerge , infatti , una incongruenza con la
normativa internazionale . Stando al dettato del
decreto
presidenziale n. 62/1998 340
, un
adolescente , ovverosia una persona di almeno quindici anni che abbia terminato la scuola
dell’obbligo, può essere impiegato nei lavori ritenuti pericolosi. L’articolo 3 della Convenzione n.
138 , invece come ben sappiamo risulta più restrittiva , fissando l’età minima a sedici solamente
nei casi in cui siano rispettate la salute , la morale e la sicurezza. La Commissione invita , pertanto ,
il governo a prendere delle misure adatte ad uniformare la sua legislazione al disposto dell’articolo
3 dello standard internazionale.
Guatemala
Il Guatemala ha provveduto a ratificare entrambe le Convenzioni, la prima nel 1990 e la seconda
nel 2001. Data la drammaticità del problema341 , il governo fin da subito ha provveduto , in
collaborazione con l’OIL- IPEC , a sviluppare progetti e iniziative ( tra cui ricordiamo ), dirette a
liberare il Guatemala dalla piaga del child work. Tuttavia , come ha notato la Commissione sui
Diritti del Bambino (CRC) l’applicazione di queste misure si rivela ancora insufficiente data la
mancanza di un sistema di valutazione . Per questo si rende necessario intensificare l’attività del
servizio di ispezione sul lavoro. In applicazione della Convenzione n. 182 è stato sviluppato il
progetto “ Eliminating child labour in America Latina” al fine di misurare i risultati ottenuti. Nella
338
Cfr. OIL, op. cit. , pag. 304.
Cfr. OIL, op. cit. , pag. 304.
340
Cfr. OIL, op. cit. , pag. 306.
341
Cfr. OIL, op. cit. , pag. 308 : Secondo il National Study of Living Conditions ( ENCOVI ) del 2011 il 13.4% dei bambini
, di età compresa fra i 7 e i 14 anni ,sono impiegati in attività economiche. Di questi il 39.4 % lavorano esclusivamente ,
mentre il 17.3 % riescono a lavorare e a frequentare la scuola.
339
114
stessa direzione si inserisce la decisione del governo di stabilire nei ventidue dipartimenti del paese
delle Commissioni per l’eliminazione del lavoro minorile ( CONAPETI ) , in modo da ridurre il
fenomeno a partire dal livello locale . Inoltre per quanto concerne i lavori pericolosi , il Government
Agreement 250/2006342 individua una lista completa di lavori ritenuti pericolosi e perciò vietati ai
minori di 18 anni.
Guinea
La Convenzione sulle peggiori forme di lavoro minorile n. 182
rafforzata nel 2008
dall’adozione del
, ratificata nel 2003 , viene
Guinean Children’s Code
, nel quale viene vietato
esplicitamente la vendita e il traffico dei bambini .La sezione 386 dello stesso dispone che chiunque
partecipi o sia complice nel traffico di minori sarà punito con una reclusione da tre a dieci anni e
con un’ammenda del valore compreso tra 1 e 3.5 milioni di franchi guineani.343 Il governo sta
inoltre preparando un disegno di legge sull’abolizione del lavoro minorile in modo tale da
conformare la legislazione nazionale alla Convenzione n. 182 sulle peggiori forme di lavoro
minorile. In aggiunta a ciò, la sezione 429 del codice sopracitato dispone che nessun minore può
essere arruolato nelle forze armate , pena la detenzione da due e cinque anni e la sanzione da 50 a
500 franchi guineani. Analogamente anche le attività illecite legate allo sfruttamento sessuale e alla
pornografia sono vietate e punite con la reclusione da un a cinque anni e con una multa pecuniaria
il cui valore varia dai 300.000 a un milione di franchi. Per quanto concerne i lavori ritenuti
pericolosi lo stato dispone che i minori potranno essere impiegati solamente nel rispetto di certe
condizioni individuate dagli ordini ministeriali.
Haiti
La Convenzione n. 182 sulle peggiori forme di lavoro minorile è stata ratificata nel 2007. Ciò
nonostante , come osserva la Commissione sui diritti del bambino , i casi di traffico e contrabbando
di bambini da Haiti verso la Repubblica Domenicana sono ancora molto elevati. Oltre a ciò è molto
diffuso anche il fenomeno dei restavèks 344, ovverosia quei bambini prelevati dalle zone rurali per
essere impiegati come domestici nelle famiglie urbane .Al riguardo il governo sta preparando un
abbozzo di legge relativo al tema del traffico degli esseri umani , secondo il quale “ il lenocinio,
l’arruolamento , il trasporto ,l’accompagnamento di un bambino per scopi di sfruttamento
costituiscono una violazione della legge. “345Tuttavia la Commissione sull’eliminazione della
342
Cfr. OIL, op. cit. , pag. 309.
Cfr. OIL, op. cit. , pag. 311.
344
Il termine restavèks designa quei bambini impiegati come lavoratori domestici.
345
Cfr. OIL, op. cit. , pag. 313.
343
115
discriminazione contro le donne ( CEDAW ) è preoccupata del fatto che nonostante l’elevato
numero di vittime di sesso femminile, l’abbozzo di legge non è ancora stato approvato dal
Parlamento. Molti di questi bambini sono costretti a sopportare orari prolungati senza recepire
alcuna paga e sono privati dei loro più basilari diritti quale quello dell’istruzione. Per questo il
governo ha deciso di attivare una child protection brigade ( BPM) 346 , ovverosia un’unità di polizia
specializzata nel traffico dei bambini. Oltre a ciò è interessante notare che il Social Welfare and
Research Institute (IBESR) in collaborazione con altre organizzazioni internazionali ha attivato
diversi programmi per il reinserimento sociale e la riabilitazione fisica dei bambini restavèks.
Honduras
In Honduras sono state ratificate entrambe le Convenzioni fondamentali , la prima nel 1980 e la
seconda nel 2001.Tuttavia il fenomeno è ancora preoccupante , dato che il 14.3 %
347
dei bambini e
degli adolescenti sono impiegati in attività economiche . Per questo il governo ha adottato un Piano
d’azione
per l’eliminazione del lavoro minorile , che prevede tra l’altro l’istituzione nei
dipartimenti di Valle, Copan e La Paz di ben 30 difensori comunali del bambino e di quattro
commissioni tecniche subregionali composte da lavoratori , organizzazioni di datori di lavoro e
rappresentanti della società civile. Inoltre a fine di eliminare il problema entro il 2020 il governo in
accordo con il programma OIL IPEC ha realizzato una “Roadmap for the Prevention and the
Eradication of child labour in its worst forms “
348
, che suggerisce diverse politiche e strategie per
contrastare il fenomeno. Tra queste , in particolare, possiamo citare la decisione di ampliare
l’assistenza finanziaria alle famiglie con figli minori attraverso l’istituzione del programma “ Bono
10.000”349 , la realizzazione di diversi workshop sul tema del lavoro minorile e il rafforzamento del
ruolo e dei compiti dell’ispettorato sul lavoro. La Convenzione n. 182
sulle peggiori forme di
lavoro minorile è stata , invece, ratificata nel 2001. Il perseguimento della stessa , ha permesso di
eliminare le peggiori forme di sfruttamento minorile attraverso la creazione di unità speciali
all’interno delle polizia e del pubblico ministero .
Indonesia
In Indonesia sono state ratificate entrambe le Convenzioni , la n. 138 nel 1999 e la 182 nel
2000.Ciò nonostante , come risulta dalla Child Labour Survey del 2009 ancora 1.76350 milioni di
346
Cfr. OIL , op. cit., pag. 314.
Cfr. OIL , op. cit., pag. 315.
348
Cfr. OIL , op. cit., pag. 315
349
Cfr. OIL , op. cit., pag. 317.
350
Cfr. OIL , op. cit., pag. 319.
347
116
bambini sono impiegati in attività lavorative e in particolare nel settore agricolo. ( compresa la
silvicoltura ,la caccia e la pesca ) Preoccupato dalla situazione , il governo ha attivato delle
iniziative volte a prevenire l’impiego degli adolescenti di età inferiore ai 15 anni. Tra questi
possiamo citare il programma Child Social Welfare
351
,creato dal ministero degli affari sociali al
fine di sostener economicamente e incoraggiare il ritorno a scuola dei minori , il Reduction Child
Labour Programme , creato su iniziativa del Ministero dell’istruzione
National Development Plan ( 2010-2014 ) dell’OIL –IPEC .
e infine il Mid-Term
Il lavoro minorile in Indonesia
riguarda principalmente il settore informale ed irregolare , per questo la sezione 75 del Manpower
Act
352
( atto n. 13 del 2003) obbliga il governo a prendere delle misure idonee a fronteggiare il
grave problema del lavoro irregolare. Con riferimento alle peggiori forme di lavoro minorile ,
possiamo dire anzitutto che la Convenzione n. 182 è stata adottata nel 2000. Ciò nonostante come
possiamo notare dall’allegato dell’ITUC sono ancora molteplici i casi di violenza fisica e
psicologica .Perciò il governo , in collaborazione con diverse organizzazioni non governative, ha
varato diverse misure volte a prevenire i lavori domestici pericolosi. Al fine di combattere il
fenomeno del traffico di persone , poi è stato poi rafforzato il ruolo della polizia , attraverso la
creazione di una Women and children’s service unit353 ed è stato sviluppato a National Plan of
Action on the Eradication of trafficking .
Jamaica
In Jamaica entrambe le Convenzioni sono state ratificate nel 2003. Con riguardo alla Convenzione
n. 138 è interessante notare che il governo ha individuato, attraverso il progetto Tackling Child
Labour with Education (
18 anni .
Le
TACKLE) 354 , una lista di 45 tipi di impieghi 355 vietati ai minori di
penalità previste per i trasgressori comprendono una multa , il cui importo può
oscillare dai 250.000 ai 1.000.000 dollari giamaicani, nonché un
superiore ai tre mesi.
periodo di detenzione non
Tali sanzioni potranno inoltre essere ulteriormente rafforzate dall’istituzione
di un servizio di ispettorato. Oltre a ciò , per combattere le peggiori forme di lavoro e nello
specifico l’utilizzo della manodopera infantile per scopi illeciti , sono state intraprese varie misure ,
tra cui merita di essere citato il Plan of Action to combat Trafficking in persons.
351
Cfr. OIL , op. cit. , pag. 320.
Cfr. OIL , op. cit. , pag. 320.
353
Cfr. OIL , op. cit. , pag. 321.
354
Cfr. OIL , op. cit., pag. 324.
355
Cfr. OIL , op. cit., pag. 324.
352
117
Kazakhstan
La Convenzione n.183 viene ratificata nel 2001 , ma il numero di bambini lavoratori rimane
comunque alto. Per far fronte a questa situazione il governo collabora con l’OIL , partecipando tra
l’altro al progetto SIMPOC .
La Convenzione n. 182 viene ratificata nel 2003.Come risulta da
diversi studi i bambini lavoratori vengono impiegati soprattutto nel settore informale e in quello
agricolo. Riferendoci in particolare a quest’ultimo, va notato che sebbene sia vietato per i minori di
18 anni, nella realtà dei fatti sono moltissimi i bambini impiegati nelle coltivazioni di cotone e di
tabacco. Come si può osservare nel report “Hellish Work Exploitation of Migrant tobacco workers
in Kazakhstan356” molti bambini vengono impiegati nelle coltivazioni di tabacco e sottoposti a
condizioni pericolose , tra cui alte temperature , esposizione a pesticidi , orari prolungati e scarsa
igiene. Il governo pertanto , attraverso l’attivazione di misure specifiche , si impegna a rafforzare il
divieto previsto dalla Convenzione n. 182.
Kenya
La Convenzione n. 138 in Kenya è stata ratificata già nel 1979. Secondo il programma OIL IPEC in
Kenya sono state attuate diverse misure che hanno permesso di sottrarre 1050357 bambini dal lavoro
minorile e di reinserirli nel mondo scolastico . In questa direzione l’attuazione del programma
Kenya Education Sector Program ( KESSP ) ha permesso di incrementare il tasso di frequenza
scolastica della scuola primaria dal 83.2 % registrato nel 2005 al 92.5 % del 2008358 , anche se
circa il 20% di questi non completa il ciclo di istruzione primaria. In tal senso il governo ha
provveduto a rafforzare i County Child Labour Committee (CCLCs) e le ispezioni sul lavoro
minorile. È opportuno ricordare, inoltre , che una recente revisione dell’Education Bill propone di
estendere l’istruzione obbligatoria fino ai 18 anni. Nel complesso tutte misure permettono ,infatti ,
di dare attuazione alla Convenzione n. 138 limitando in tal modo i casi di impiego minorile .
Kyrgyzstan
La Convenzione n. 182 sulle peggiori forme di lavoro minorile viene ratificata nel 2004 . La
sezione 124 del Codice criminale vieta qualsiasi forma di traffico di esseri umani e in special modo
dei minori . Come sostiene la Commissione sui diritti del bambino , le principali vittime del traffico
in Kyrgyzstan sono le donne e i bambini .Per quanto riguarda i lavori pericolosi la Commissione
356
Cfr. OIL, op.cit., pag. 329.
Cfr. OIL. op. cit. , pag. 329.
358
Cfr. OIL. op. cit. , pag. 329.
357
118
nota che la sezione 294 del Codice del Lavoro vieta l’impiego dei minori in una serie di
occupazioni tra cui in primis l’impiego nelle piantagioni di tabacco , riso e cotone.
Madagascar
Il Madagascar ha dato attuazione a entrambe le Convenzioni , rispettivamente nel 2000 e nel 2001.
Secondo la National Survey on Chid Labour del 2007 condotta dal National Bureau of Statistics in
collaborazione con ILO / IPEC / SIMPOC, circa il 28 %359 dei bambini di età compresa tra i 5 e i
17 anni è economicamente attivo. Il problema si verifica con maggior incidenza nelle zone rurali
del paese , dove la manodopera infantile viene utilizzata nell’attività agricola e nella pesca. Inoltre ,
come si rileva dalla General Confederation of Workers’ Unions of Madagascar ( CGSTM) 360,
molteplici sono i casi di bambini impiegati come domestici . Tra le strategie intraprese dal governo
per combattere questo problema , ricordiamo anzitutto l’adozione del Piano d'azione nazionale per
la lotta contro il lavoro minorile in Madagascar (PNA) , nonché i sei piani di azione inerenti
settore rurale, le attività estrattive, la manifattura ,
il
il lavoro domestico, la ristorazione , il
commercio ed altre attività. 361 A questa si aggiunge poi il piano previsto dal National Committee to
Combat Child Labour ( CNLTE) , il progetto AMAV contro il lavoro minorile domestico e i piani
contro il lavoro minorile nelle piantagioni di vaniglia nella regione di Sava e contro il lavoro nelle
miniere e cave nella regione Atsimo Andrefana, attuati nel contesto del progetto TACKLE ILO /
IPEC.362 Infine il governo si impegna ad innalzare l’età minima di accesso al lavoro , facendola
coincidere con l’età di completamento della scuola dell’obbligo. Per quanto concerne, invece , la
Convenzione n. 182 , essa viene ratificata nel 2001. L’implementazione della stessa viene peraltro
rafforzato dalla previsione di severe sanzioni penali nei confronti dei responsabili delle peggiori
forme di lavoro minorile.
Malesia
In Malesia , la Convenzione n. 138 viene ratificata nel 1997 .L’applicazione della stessa viene
rinforzata dal Childen and Young Person Act del 1966 (CYP Act),
363
in base al quale nessun
bambino o giovane dovrebbe essere impiegato in alcuna attività pericolosa. Purtroppo secondo la
Commissione dei diritti del bambino l’applicazione della suddetta Convenzione risulta essere
ancora debole e insufficiente. Il lavoro minorile in Malesia , infatti , si svolge principalmente
all’interno della famiglia nel settore agricolo
, in quello della ristorazione e
in quello del
359
Cfr. OIL. op. cit. , pag. 339.
Cfr. OIL. op. cit. , pag. 339.
361
Cfr. OIL. op. cit. , pag. 339.
362
Cfr. OIL. op. cit. , pag. 340.
363
Cfr. OIL. op. cit. , pag. 345.
360
119
commercio al dettaglio. In tal senso il governo intende rafforzare il ruolo dell’ispettorato sul lavoro
, in modo tale da monitorare meglio il fenomeno e da fornire dati aggiornati. La Convenzione n. 182
viene invece ratificata nel 2000. Anche in questo caso il governo , dopo aver individuato le peggiori
forme di lavoro minorile, si impegna a prendere delle misure adeguate e in particolar modo sanzioni
penali e pecuniarie.
Marocco
In Marocco la Convenzione n. 138 è stata ratificata nel 2000 . In tale contesto il Marocco ha deciso
di adottare un National Action Plan for Childrens (PANE ) 364, volto a combattere il lavoro minorile.
Tale progetto , infatti , si prefigge di ridurre del 10% l’impiego minorile e di migliorare la
situazione delle famiglie bisognose. In aggiunta , è stato adottato anche un disegno di legge sul
lavoro domestico, diretto a determinare le condizioni di lavoro ma soprattutto a vietare l’impiego
dei giovani con meno di quindici anni. Sempre in questa direzione
poi ,considerando che
l’istruzione è l’unico mezzo per combattere il problema, il ministero dell’istruzione ha creato 499
nuove scuole
365
, di cui 205 scuole primarie , 88 scuole medie e 136 scuole superiori .In questo
modo il governo persegue lo scopo di innalzare il tasso di iscrizione scolastica , prevedendo tra
l’altro delle misure di formazione personalizzata rivolte agli studenti con difficoltà . Tutto ciò
viene inoltre completato dalla previsione di misure sanzionatorie . Infatti ,ai sensi della sezione 151
del Codice del Lavoro, l’impiego di un minore di età inferiore ai quindici anni , è sanzionabile con
una multa dai 25.000 ai 30.000 dirhams e un periodo di detenzione dai sei giorni ai tre mesi. Si
tratta in ogni caso di misure non del tutto sufficienti a garantire lo sradicamento totale del
problema. Per quanto concerne , invece , la Convenzione n. 182 essa è stata ratificata nel 2001 e
assume un’importanza notevole , dal momento che il lavoro forzato e in particolare
quello
domestico rappresenta ancora una realtà piuttosto diffusa . In collaborazione con il programma OIL
IPEC è stato pertanto lanciato il National Programme to Combat the Use of Young Girls in
Domestic Work
366
(INQAD) , seguito poi da una campagna di sensibilizzazione lanciata dal
Ministero dello sviluppo sociale , della famiglia e della solidarietà. Per fronteggiare il problema
dello sfruttamento sessuale , invece , sono state create cinque child protection units( UPEs)
367
,
volte ad assicurare assistenza medica , psicologica e legale alle piccole vittime. Per tutte le altre
364
Cfr. OIL, op. cit. , pag.359.
Cfr. OIL, op. cit. , pag.360.
366
Cfr. OIL, op. cit. , pag.363.
367
Cfr. OIL, op. cit. , pag.363.
365
120
forme di lavoro pericoloso o forzato sono poi previste specifiche misure sanzionatorie e penali ,
previste sia nel Codice del Lavoro che in quello Penale.
Namibia
In Namibia è stata ratificata solamente la Convenzione n. 182 sulle peggiori forme di lavoro
minorile nel 2000.Lo studio “Childrens used by adults to commit crime “( CUBAC) 368, però
dimostra che circa un terzo dei bambini vengono utilizzati dagli adulti per compiere crimini e nelle
attività illecite. Il governo ha pertanto deciso di sviluppare con l’ausilio della Labour Advisory
Committee una lista di lavori proibiti , quale deterrente del lavoro minorile.
Nepal
In Nepal la Convenzione n. 138 viene ratificata già nel 1997. Dall’esame del rapporto emerge che
circa l’82 %
369
dei bambini lavoratori ha meno di quindici anni ed è impiegato in occupazioni
agricole. Oltre a ciò l’ITUC nel suo report “Internationally recognized core labour standards in
Nepal “ indica che la manodopera infantile viene impiegata anche nelle miniere /cave e nel lavoro
domestico. Data la portata del fenomeno il governo del Nepal si impegna , perciò , a diffondere e a
rafforzare il servizio di ispettorato sul lavoro , in modo tale da frenare il fenomeno del lavoro
minorile. In aggiunta , nel 2011 è stato lanciato un programma dell’OIL IPEC sull’eliminazione
del lavoro minorile al fine di implementare il Nepal’s National Master Plan on the Elimination of
Child Labour nel periodo 2011-2020. Riferendoci , invece , alla Convenzione n. 182 ratificata nel
2002 , possiamo notare che il governo si è impegnato fin da subito a prendere la opportune misure
volte ad assicurare che nessun minore di diciotto anni sia impegnato nelle attività illecite e nei
lavori pericolosi per la loro salute fisica e morale .Anche in questo caso assume un ruolo centrale l’
ispezione sul lavoro , nonché il servizio di raccolta dei dati svolto dal governo in collaborazione con
la Central Children Welfare Committee( CCWC). 370
Nigeria
In Nigeria la Convenzione n. 138 è stata ratificata nel 2002. Dall’esame del rapporto emerge che
l’età minima per l’accesso al lavoro non può essere inferiore ai 15 anni , mentre secondo la sezione
59 del Labour Act del 1990 congiuntamente alla sezione 91 dello stesso “ nessun bambino al di
sotto dei 12 anni dovrebbe essere impiegato in alcuna attività, eccetto i casi di lavoro agricolo e
369
370
Cfr. OIL , op. cit., pag. 369.
Cfr. OIL , op. cit., pag. 371.
121
domestico svolto all’interno della famiglia . 371” Inoltre secondo l’UNICEF Information Sheet on
Child Labour in Nigeria 15 milioni di bambini sono impiegati irregolarmente nel settore agricolo e
come domestici. Data la serietà e la drammaticità del problema , la Commissione richiede al
governo di fornire informazioni sulle misure intraprese .
Paesi Bassi ( Aruba)
In Aruba la Convenzione n. 138 viene attuata e rafforzata da un’ordinanza di stato per l’istruzione
obbligatoria (AB 2011 Numero 82)372 approvata il 23 dicembre 2011. Ai sensi della presente
ordinanza, infatti, l'istruzione è obbligatoria per tutti i bambini di età compresa tra i 4 ei 16 anni e il
non rispetto di tale diritto comporta una multa a carico dei genitori . Inoltre, per garantire un
maggior rispetto dell’ordinanza in questione il governo sta prendendo le opportune misure per
creare l’Ufficio sull'istruzione obbligatoria . Per quanto concerne invece la questione delle
peggiori forme di lavoro minorile , è opportuno rammentare la sezione 17 del decreto del lavoro la
quale vieta l’impiego dei minorenni nel lavoro notturno e nei lavori di natura pericolosa. Nella
stessa direzione, inoltre , il Comitato per la modernizzazione della legislazione del lavoro (CMLL)
incoraggia l’attuazione di politiche volte a determinare le principali tipologie di lavoro pericoloso.
Ruanda
In Ruanda la Convenzione n. 138 viene ratificata nel 1981. Come dimostra la National Child
Labour Survey ( NCLS) del 2008 , circa il 6.1 dei bambini di età compresa tra i 5 e i 14 anni sono
impiegati in attività economiche , soprattutto nel settore agricolo. A partire dal 2007 quindi si è
provveduto ad elaborare un Piano nazionale d’azione
373
, peraltro ancora in fase di revisione. Il
governo del Ruanda, inoltre, partecipa al “ Project Development Awareness Raising and Support
for the Elimination of the worst forms of child labour by 2016”374 e si impegna ad innalzare l’ età di
completamento dell’ istruzione obbligatoria . Infine si deve notare che l’ordine ministeriale n. 06
del 13 luglio 2010 ha determinato una lista delle peggiori forme di lavoro minorile tra cui sono
inclusi :il lavoro in sotterraneo, il lavoro nelle miniere, il lavoro a grandi altezze; il lavoro in luoghi
poco igienici; lavoro con alte temperature, rumori e vibrazioni; il lavoro che richiede l’utilizzo di
macchine o altri materiali pericolosi, lavori che comportano il sollevamento di carichi pesanti , il
lavoro domestico al di fuori della famiglia, lavori di costruzione, e la conduzione di macchine
371
Cfr. OIL , op. cit., pag. 381.
Cfr. OIL , op. cit., pag. 372.
373
Cfr. OIL , op. cit. , pag. 389: si tratta del NAP ( National Action Plan for the Elimination of Child Labour).
374
Cfr. OIL , op. cit. , pag. 389.
372
122
pesanti. Il Decreto ministeriale contiene inoltre
un elenco di categorie di enti che non sono
autorizzati a impiegare i bambini, come ad esempio le imprese che effettuano la macellazione di
animali, le imprese di estrazione, le imprese che producono sostanze tossiche , imprese edili,
nonché le imprese che producono e vendono alcolici.
Russia
La Russia ha adottato la Convenzione n. 138 sull’età minima adottata nel 1979. In questa direzione
la sezione 63 del Codice del Lavoro , impedisce ai giovani di età inferiore ai 16 anni di stipulare un
contratto d’impiego.375 Ciò nonostante, come dimostra la Commissione sui diritti Economici,
Sociali e Culturali, l’impiego illegale dei minori è ancora frequente nell’economia informale tanto
da compromettere la regolare frequenza scolastica. Uno studio condotto nel 2009 dall’OIL-IPEC
dimostra che nella regione di San Pietroburgo molti bambini di età compresa fra gli 8 e i 9 anni
sono impiegati in disparate attività economiche : dalla raccolta di bottiglie vuote e carta , al
trasporto di beni o ancora alle pulizie e al lavaggio di auto. A tal riguardo nel 2010 sono state
realizzate ben 1267 ispezioni
376
in modo da verificare la conformità con la legislazione. Nel 2003
la Russia ha inoltre ratificato la Convenzione n. 182 sulle peggiori forme di lavoro minorile , che
però continuano a persistere. Infatti, secondo l’International Trade Union Confederation( ITUC)
sono ancora centinaia i casi di traffico di esseri umani. Per questo la Commissione richiede misure
immediate ed efficaci volte ad eliminare il problema e ad assicurare l’imposizione di adeguate
sanzioni.
Senegal
In Senegal la Convenzione n. 182 sulle peggiori forme di lavoro minorile viene ratificata nel 2000 .
Tuttavia la Commissione dei diritti del Bambino è preoccupata dalla pratica dei marabout (
insegnanti delle scuole coraniche ) di impiegare i talibé children377 nel settore agricolo e nelle
attività illecite .Secondo un rapporto dell’ITUC , nel 2010 il numero di bambini tabilé si aggirava
intorno ai 50.000378.La maggior parte dei questi vive nelle zone rurali del Senegal e sono vittime
del traffico da parte dei paesi confinanti (Mali, Guinea Bissau ) . Come è facile immaginare ,questi
bambini non ricevono un’istruzione adeguata e vivono in condizioni di povertà . Tuttavia questa
forma di sfruttamento non viene punita , in quanto secondo la sezione 245 del Codice Penale l’atto
375
Cfr. OIL , op. cit. , pag. 387.
Cfr. OIL , op. cit. , pag. 387.
377
Cfr. OIL , op. cit. , pag. 390 : i talibè children sono piccoli mendicanti. Essi vengono solitamente affidati dalle
proprie famiglie ad un marabout, un maestro del Corano, il quale dovrebbe farsi carico del loro mantenimento e della
loro educazione religiosa. Tuttavia, spesso , dietro a ciò si nasconde, un vero e proprio meccanismo di sfruttamento .
378
Cfr. OIL , op. cit. , pag. 390.
376
123
di chiedere l’elemosina nelle forme e nei giorni stabiliti dalle tradizioni religiose non può essere
vietato. Considerato ciò la Commissione richiede pertanto di intraprendere misure urgenti sanzioni
penali volte ad arginare il problema.
Stati Uniti
Negli Stati Uniti la Convenzione n. 182 viene ratificata nello stesso anno in cui viene emanata,
ovvero nel 1999. Tra le attività ritenute pericolose rientra anche l’attività agricola per la quale ,
come stabilisce la sezione 213 della Fair Labor Standards Act (FLSA) 379, l’età minima
per
l’accesso all’impiego è fissata a 16 anni. Tuttavia come emerge dalla denuncia della Federazione
Americana del Lavoro e al Congresso delle Organizzazioni Industriali (AFL-CIO) i minorenni
impiegati in agricoltura sono ancora molti e sono sottoposti a condizioni pessime .( orari di lavoro
lunghi , esposizione a pesticidi, lesioni gravi). In tal senso , l'Istituto Nazionale per la sicurezza e
la salute (NIOSH) ha emesso alcune Raccomandazioni volte a cambiare gli ordini pericolosi
esistenti (Os)
380
. In particolare si è provveduto ad elaborare una lista di occupazioni vietate ai
minori , in quanto ritenute pericolose.
Togo
Il Togo ha ratificato la Convenzione sull’età minima nel 1984 da anni combatte il fenomeno del
lavoro minorile attraverso l’implementazione dei programmi formativi attivati all’interno del
progetto OIL IPEC .Come emerge da una recente indagine condotta nel 2010381, circa il 58.1% dei
bambini di età compresa fra i 5 e i 17 anni , risulta economicamente attivo. Di questi una buona
parte viene impiegata nel lavoro agricolo e nei lavori domestici. In questo contesto il programma
OIL IPEC ha permesso di sottrarre ben 12.279 bambini 382dalle peggiori forme di lavoro minorile
svolte nell’ambito dell’economia informale. In aggiunta a ciò il governo sta sviluppando un piano
d'azione nazionale (PAN) contro il lavoro minorile , focalizzato principalmente sulle seguenti
strategie : rafforzamento dell’istruzione, sensibilizzazione dell’opinione pubblica , applicazione
della legislazione e sviluppo di programmi preventivi e di controllo .
383
Inoltre per estendere la
protezione previsa dal Codice del Lavoro del 2006384 a tutti i bambini , il governo ha deciso di
rafforzare l’azione del servizio di ispezione sul lavoro. Ciò è stato reso possibile dall’incremento del
379
Cfr. OIL , op. cit. , pag. 403.
Cfr. OIL , op. cit. , pag. 403.
381
Cfr. OIL, op. cit. ,pag.395: si tratta della “national survey on child labour in Togo ( ENTE )”.
382
Cfr. OIL, op. cit. ,pag.395.
383
Cfr. OIL, op. cit. ,pag.395.
384
Cfr. OIL, op. cit. ,pag.395:section 150 of the Labour Code of 2006 provide that childrens under 15 years cannot be
employed in any enterprise or perform any type of work. “
380
124
numero di ispettori , dalla presenza di risorse umane di alta qualità e dall’ampliamento della rete
di copertura. Il governo nel 2000 ha ratificato altresì, la Convenzione n. 182 , di cui purtroppo non
ci è pervenuto il rapporto.
Trinidad e Tobago
In Trinidad e Tobago la Convenzione n. 182 sulle peggiori forme di lavoro minorile è stata
ratificata nel 2003. È interessante notare che l ’attuazione della suddetta Convenzione è stata
accompagnata dall’adozione di due strumenti : il Trafficking in Persons Act e il Children Bill. 385 Il
primo vieta la vendita e il traffico di bambini al di sotto dei 18 anni e nei casi di mancato rispetto
comporta una pena di 20 anni di reclusione e un’ammenda di un milione di dollari
386
. II Children
Bill e in particolare la sezione 46, prevede invece delle disposizioni relative all’impiego dei minori
in attività illecite .
Uzbekistan
La ratifica della Convenzione n. 182 del 1999 risale al 2008 e viene corroborata dall’applicazione
di tre importanti disposizioni legislative nazionali : l’articolo 37 della Costituzione, la sezione 7 del
Codice del Lavoro e la sezione 138 del Codice Criminale . Tra queste assume particolare rilievo la
sezione 241 del Codice del Lavoro , in quanto vieta di assumere giovani di età inferiore ai 18 anni
nell’ attività di raccolta del cotone e nelle connesse attività agricole. Tuttavia , nonostante queste
disposizioni è doveroso notare che il governo ricorre sistematicamente all’impiego dei fanciulli in
età scolastica nelle attività di raccolta del cotone . Al riguardo uno studio condotto dall’ITUC ha
rilevato che metà del cotone raccolto in Uzbekistan è il risultato del lavoro forzato minorile e che
ogni anno centinaia di migliaia387 di bambini sono costretti a sacrificare la frequenza scolastica per
dedicarsi alla raccolta del cotone . Questi fanciulli , inoltre , sono costretti a lavorare in condizioni
malsane , dal momento che sono impiegati in lavori ritenuti pericolosi a causa dei prolungati orari
di lavoro , dell’esposizione ai pesticidi utilizzati e delle dure condizioni climatiche .
Yemen
Lo Yemen ha ratificato solamente la Convenzione n. 138 nel 2000 .Ciò nonostante la prima
inchiesta sul lavoro infantile viene condotta solamente nel 2010 dalla CSO ( Central Statistical
Organization ) in collaborazione con l’OIL-IPEC e rileva che il 21%
388
dei bambini tra i 5 e i 17
385
Cfr. OIL, op. ctr. ,pag.398.
Cfr. OIL, op.cir. ,pag.398.
387
Cfr. OIL, op.cir. ,pag. 406.
388
Cfr. OIL, op. cit. , pag. 410.
386
125
anni è impiegato principalmente nel settore agricolo ( 56.1 %) e nel lavoro domestico ( 29 %) .
Dall’analisi della sezione 5 dell’Atto ministeriale n. 56 del 2004 389 si evince che l’età minima per
l’accesso al lavoro non deve essere inferiore ai 15 anni , mentre all’epoca della ratifica l’età minima
per l’accesso al lavoro era fissata a 14 anni. ( Yemeni Child Rights Law of 2002 ) In tale direzione
il governo ha poi provveduto a migliorare il sistema scolastico e a garantire una formazione di base
a tutti , senza alcuna discriminazione di genere.
Domande dirette
In aggiunta alle osservazioni sopra riportate è importante evidenziare che alcune questioni sono
state comunicate direttamente agli stati interessati attraverso il sistema delle domande dirette. Per
quanto concerne la Convenzione n. 138 le principali richieste hanno interessato i seguenti stati :
Burkina Faso, Burundi, Chad, Comoros, Repubblica del Congo , Gibuti , Guinea Equatoriale ,
Gabon, Gambia, Georgia, Germania , Grenada, Guatemala, Guinea , Guinea, -Bissau, Guyana,
Haiti, Indonesia, Iraq, Irlanda Israele , Italia , Giordania , Kazakhstan, Kenya, Kuwait, Kyrgyzstan,
Repubblica Democratica del Lao , Libano , Mauritania, Moldavia , Montenegro, Mozambico ,
Namibia, Nepal, Paesi Bassi , Nigeria, Ruanda, Samoa, Sao Tome and Principe, Seychelles,
Thailand, Trinidad and Tobago e Tunisia . Con riferimento , invece , alla Convenzione n. 182 le
domande dirette hanno interessato i seguenti stati : Bahamas, Burkina Faso, Chad, Comoros,
Congo, Gibuti , Guinea Equatoriale , Gabon, Gambia , Georgia, Germania ,Ghana, Grecia ,
Grenada, Guatemala, Guinea, Guinea-Bissau, Guyana , Haiti , Honduras, Ungheria, Islanda,
Indonesia, Iran, Iraq, Irlanda , Israele, Italia , Giamaica , Giappone , Giordania, Kazakhstan, Kenya,
Kuwait, Kyrgyzstan, Repubblica democratica del Lao , Lettonia , Libano , Lesotho, Liberia,
Lithuania, Madagascar, Malawi, Malaysia, Mali, Mauritania, Mexico, Moldavia , Mongolia,
Montenegro, Marocco, Mozambico , Namibia, Nepal, Paesi Bassi , Nuova Zelanda , Niger, Nigeria,
Norvegia , Russia , Ruanda, Samoa, Sao Tome and Principe, Senegal, Seychelles, Slovacchia,
Slovenia, Tailandia , Timor-Leste, Togo, Trinidad e Tobago, Tunisia, Uganda, Emirati Arabi ,
Regno Unito , Stati Uniti , Uzbekistan, Yemen.
6.2 Considerazioni sul lavoro forzato .
Analogamente a quanto fatto per il lavoro minorile , in questo paragrafo si cercherà di analizzare lo
stato dell’arte del lavoro forzato
in alcuni paesi del mondo attraverso l’analisi del rapporto
elaborato dal CEACR sull’applicazione delle due Convenzioni fondamentali : la n.29 del 1930 sul
389
Cfr. OIL, op. cit. , pag. 410.
126
lavoro forzato e la n. 105 del 1957 sull’abolizione del lavoro forzato .Oltre alla pubblicazione dei
rapporti , la CEARC in alcuni casi ha fatto ricorso al più rapido sistema delle domande dirette .
Cambogia
In Cambogia la Convenzione n. 29 viene ratificata nel 1969 . L’applicazione della stessa viene
rafforzata dall’adozione della legge sulla soppressione del traffico umano e sullo sfruttamento
sessuale .390 Il governo in tal senso ha preso delle misure idonee volte a favorire la distribuzione di
materiale informativo concernente la legislazione internazionale . Inoltre la National Committee to
lead the Suppression of Human Trafficking , Smuggling , Labour Exploitation in Women and
Children ( STSLS)391 ha attivato un piano d’azione per il 2011-2013 volto a sopprimere il
problema dello sfruttamento . Questa Commissione coopera con diversi gruppi a livello provinciale
, locale e con le autorità responsabili dell’implementazione del Memoranda of Understanding (
MOUs)
392
.Ciò nonostante il problema del lavoro forzato continua ad essere un serio problema del
paese ; dal momento che secondo le stime del 2009 della Commissione sui diritti economici sociali
e culturali , ogni mese si registrano circa 400 -800 casi di traffico di donne e bambini cambogiani .
Un’altra questione di fondamentale importanza riguarda la situazione dei lavoratori migranti , i
quali sono maggiormente soggetti e vulnerabili al lavoro forzato. In particolare , dal report “
Internationally recognised core labour standards in Cambodia : report for the WTO General
Council Review of the Trade Policies of Cambodia “ risulta che le principali vittime del lavoro
forzato sono le donne cambogiane che migrano in Malesia come lavoratrici domestiche e i
pescatori che si spostano in Tailandia. Inoltre nella maggior parte dei casi questi lavoratori migranti
non sono consapevoli dei loro diritti , per questo a partire dal 2011 il Ministero del lavoro ha
390
Cfr. OIL, op. cit. , pag. 221.
Cfr. OIL, op. cit. , pag. 221.
392
Cfr. OIL, op. cit. , pag. 221.
391
127
iniziato a fornire a tutti i lavoratori migranti una formazione pre-departure
ultimo è importante attivare alcune misure volte a proteggere i lavoratori
393
sui loro diritti. Da
da qualsiasi pratica
illecita, quali la privazione della loro libertà , la ritenzione dei loro passaporti o ancora il mancato
pagamento del loro salario .
Giamaica
In Giamaica le due Convenzioni fondamentali in materia di lavoro forzato sono state ratificate nel
1962 .Al fine di eliminare il lavoro forzato il governo ha adottato il Trafficking in persons Act del
2007. Sulla base di quest’ultimo , inoltre , è stata istituita una National Task Force Against
Trafficking in Persons ( NATFATIP)
394
responsabile dell’implementazione di un piano nazionale
sull’abolizione del traffico degli esseri umani . Quest’ultimo , in particolare, si concentra sulla
prevenzione e repressione della tratta degli esseri umani,
sull’assistenza alle vittime e sul
rafforzamento delle procedure giudiziarie. A tal uopo il governo ha attivato misure preventive ,
quali i programmi di formazione rivolti alla polizia e altre autorità competenti e diverse attività di
sensibilizzazione dell’opinione pubblica. Tra le misure di assistenza , invece possono farsi rientrare
i servizi di ricovero , l’ assistenza medica / psicologica , il sostegno linguistico e il reinserimento
sociale. Da ultimo sono stati istituite delle procedure giudiziarie specifiche volte a facilitare lo
scambio di informazioni inerenti al traffico delle persone e a rafforzare la cooperazione con le
autorità regionali ed internazionali. La CEACR , quindi, chiede al governo di rafforzare i suoi
sforzi , svolgendo indagini approfondite e compiendo severe misure giudiziarie nei confronti dei
trasgressori.
India
In India la Convenzione n. 29 sul lavoro forzato viene ratificata nel 1954. Il problema del lavoro
forzato e in particolare il bonded labour , infatti , costituisce ancora un serio problema del paese. Il
bonded labour in particolare si verifica nel settore agricolo e nelle industrie di estrazione , nelle
industrie edilizie e nella produzione del cotone e della seta. Proprio per combattere il bonded
labour il governo con la collaborazione dell’OIL ha deciso di stabilire attraverso il Bonded Labour
Suystem Abolition Act
395
( BLSA ) ,una Commissione di vigilanza , mentre la Commissione
nazionale sui diritti umani (NHRC) organizza workshop di sensibilizzazione sul problema.
Il
Ministero del lavoro e dell’impiego con l’appoggio del programma speciale contro il lavoro forzato
393
Cfr. OIL, op. cit. , pag. 221.
Cfr. OIL, op. cit. , pag. 235.
395
Cfr. OIL , op.cit. , pag. 229.
394
128
dell’OIL , ha avviato un programma volto a ridurre la vulnerabilità del bonded labour e a
promuovere il decent work nella regione di Tamil Nadu.
396
Il progetto è stato poi esteso anche in
altre regioni del paese , quali Andhra Pradesh, Orissa, Uttar Pradesh, Jharkhand e Chattisgarh.
Facendo riferimento al lavoro forzato minorile , è interessante
Prohibition and Regulation) Act ( CLPRA )
397
notare che il Child Labour (
nel 2011 è stato modificato con l’aggiunta di due
ulteriori professioni vietate ai minori. In aggiunta a ciò il governo ha implementato un National
Child Labour Project ( NCLP) 398 che permette di identificare i piccoli lavoratori e di iscriverli in
speciali scuole prima di essere integrati nel normale sistema scolastico. Il governo , inoltre , in
collaborazione con l’OIL IPEC ha lanciato un programma 399 che ha come obiettivi principali la
riabilitazione educativa delle vittime del lavoro minorile e la riabilitazione economica delle loro
famiglie . Lo stesso progetto , inoltre, sviluppa delle strategie anche per i lavoratori migranti e per i
bambini oggetto del traffico . Al fine di attivare tutti questi progetti il Ministero del Lavoro e
dell’occupazione sta attivando molteplici sinergie con diversi Ministeri : a) il Ministero delle donne
e dell’infanzia ; b) il Ministero dello sviluppo delle risorse umane ; c) il Ministero dello sviluppo
rurale .400
Myanmar
Il caso del Myanmar è senza dubbio il più significativo ed eclatante. La Convenzione n.29 viene
ratificata nel 1955 .Come si è avuto modo di vedere nel capitolo precedente nel marzo del 1997 il
Consiglio di Amministrazione ha nominato una Commissione d'Inchiesta , la quale ha esortato il
governo ad adottare alcuni interventi volti ad assicurare : a) la conformità dei principali testi
legislativi401 con la disciplina internazionale ;b) l’eliminazione totale del lavoro forzato ; c ) il
rafforzamento delle sanzioni penali previste nella sezione 374 del Codice Penale. Oltre a ciò la
Commissione enfatizza la necessità di assumere immediate azioni concrete dirette a porre fine al
lavoro forzato .
In particolare tra queste misure possono farsi rientrare : a) l’erogazione di
specifiche istruzioni alle autorità civili e militari ; b) la diffusione di materiale pubblicitario ; c) la
dotazione di adeguati mezzi finanziari per la sostituzione del lavoro forzato ; d) il rafforzamento
del divieto di lavoro forzato .402 Un altro sviluppo molto interessante è rappresentato dalla decisione
di istituire un “complaints mechanism”, il quale offre la possibilità alle vittime del lavoro forzato di
396
Cfr. OIL , op.cit. , pag. 230.
Cfr. OIL , op.cit. , pag. 230.
398
Cfr. OIL , op.cit. , pag. 231.
399
Cfr. OIL , op.cit. , pag. 231: si tratta del progetto “Converging against Child Labour: support for India’s model .
400
Cfr., OIL, op. cit. ,pag. 231.
401
Cfr., OIL, op. cit. ,pag. 251:” si tratta del Village Act e del Towns Act”.
402
Cfr., OIL, op. cit. ,pag. 251.
397
129
presentare le loro lamentele alle autorità competenti
collegamento . In questo scenario si
, attraverso il servizio dei funzionari di
inseriscono poi le varie iniziative del governo volte a
incentivare l’applicazione di azioni disciplinari severe , a favorire il pagamento dei salari dei
dipendenti pubblici , a tradurre le brochures e il materiale informativo sui meccanismi del reclamo
nelle diverse lingue locali , ad accelerare lo sradicamento delle diverse forme di lavoro forzato;
nonché all’elaborazione di un Action Plan403 per l'eliminazione di tutte le forme di lavoro forzato
in Myanmar. In aggiunta a ciò , è interessante notare che attraverso l’adozione del Ward or Village
Act del febbraio 2012, sono state introdotte alcune disposizioni penali . Un ruolo importante è
stato svolto anche dal Consiglio di Amministrazione ; esso infatti ha accolto : a ) diverse riunioni
della nuova Commissione per l'eliminazione del lavoro forzato presieduta dal Ministro del Lavoro;
b)l'istituzione di una Commissione tecnica volta ad assicurare la tempestività degli interventi
previsti dall’Action Plan , nonché il coordinamento e la cooperazione interministeriale
; c)
l'implementazione dell’ILO Action Plan on under-age military recruitment e del Joint Action Plan
on children in armed conflicts ; d) il rilascio di 46 reclute minorenni; e ) la preparazione e la
distribuzione di opuscoli sul lavoro forzato in ben sette lingue, f) altre attività di sensibilizzazione
per le autorità civili e militari.404
Sudan
In Sudan la Convenzione n. 29 viene ratificata nel 1957. La situazione ,tuttavia , continua ad essere
drammatica dal momento che la pratica dei rapimenti e del lavoro forzato
coinvolge ancora
centinaia di bambini e di donne . Per questi motivi nel giugno del 2010 la CEACR ha intrapreso
delle misure volte a migliorare la situazione dei diritti umani nel paese e ad attuare l’accordo
globale di pace del 2005.405 In particolare il governo si è impegnato ad sradicare il fenomeno dei
rapimenti delle donne fornendo un continuo supporto alla Commissione per l’eliminazione dei
rapimenti di donne e bambini ( CEAWC )406 . Il governo , infatti , si è impegnato a rafforzare il
dialogo sociale in modo da risolvere i conflitti all’interno del paese. Inoltre si è preoccupato di
fornire opportunità di sostegno psicologico e sociale e programmi di formazione rivolti in particolar
modo ai bambini. La maggior parte dei rapimenti si verifica all’interno delle tribù presenti in quelle
regioni caratterizzate dal conflitto armato o soggette ad un’amministrazione congiunta.
407
Negli
ultimi tempi la situazione si è ulteriormente peggiorata soprattutto nella zona del Darfure, del Sud
403
Cfr., OIL, op. cit. ,pag. 252.
Cfr., OIL, op. cit. ,pag. 253.
405
Cfr., OIL, op. cit. ,pag. 272.
406
Cfr., OIL, op. cit. ,pag. 272.
407
Cfr., OIL, op. cit. ,pag. 272.
404
130
Kordofan e del Abyei . La Commissione , pertanto , dall’analisi dei rapporti pervenuti invita il
governo ad aumentare i suoi sforzi al fine di garantire la completa eliminazione del lavoro forzato e
dei rapimenti . Al riguardo è interessante notare che il Codice criminale punisce il rapimento con
un periodo di detenzione. In modo analogo anche la relazione speciale sulla situazione dei diritti
umani in Sudan (A/HRC/11/14, giugno 2009)408 ribadisce la necessità di dare giustizia a ogni sorta
di violazione dei diritti umani. La Commissione , inoltre , ricorda che ai sensi dell'articolo 25 della
Convenzione, "l'estorsione illegale del lavoro forzato o obbligatorio è punito come un reato penale
e sarà obbligo di ogni Stato membro , che ratifica la Convenzione , garantire che le sanzioni
imposte dalla legge siano
adeguate e rigorosamente rispettate ". La Convenzione n. 105
sull'abolizione del lavoro forzato viene ratificata nel 1970. Una prima applicazione della stessa si
può rinvenire nella decisione di modificare le sezioni 50 , 66 e 69 del Criminal Act e le sezioni 112,
119 e 120 del Codice del Lavoro.
409
Queste ultime , infatti , prevedono la possibilità di imporre il
lavoro forzato come punizione nei confronti di chi manifesta opinioni politiche contrarie al sistema
socio politico dominante e di chi partecipa in modo pacifico agli scioperi. Tali riforme, pertanto , in
conformità alle disposizioni della Convenzione n. 105 vietano il ricorso al lavoro forzato quale
mezzo di coercizione politica ovvero quale mezzo di punizione .
Domande dirette
Come si è visto nel corso di questo capitolo , in molti casi la CEACR non ricorre ai rapporti ma
comunica direttamente allo stato interessato gli eventuali inadempimenti , attraverso il ricorso al
sistema delle domande dirette. Nel caso del lavoro forzato e in particolare della Convenzione n. 29
le domande dirette hanno riguardato i seguenti stati : Algeria, Angola, Armenia, Burkina Faso,
Burundi, Cambogia, Chad, Comoros, Congo, Repubblica democratica del Congo, Gibuti, Guinea
Equatoriale , Etiopia, Gabon, Gambia, Georgia, Ghana, Guatemala, Guinea, Guinea-Bissau, Haiti,
Honduras, India, Repubblica islamica dell’ Iran, Iraq, Irlanda , Giamaica, Giordania, Kazakhstan,
Kenya, Kiribati, Kuwait, Kyrgyzstan,
Repubblica Democratica del Lao ,Lettonia , Libano,
Lesotho, Liberia, Lithuania, Lussemburgo , Madagascar, Malawi, Malaysia, Mali, Mauritius,
Moldavia , Mongolia, Morocco, Mozambico , Namibia, Nepal, Paesi Bassi , Nuova Zelanda,
Nicaragua, Niger, Nigeria, Paraguay, Filippine Polonia Portogallo, Romania, Russia , Ruanda,
Samoa, Sao Tome and Principe, Arabia Saudita , Isole Solomon , Sud Africa, Sri Lanka, Svizzera ,
Tanzania, Timor-Leste, Togo, Tunisia, Turchia , Uganda, Ucraina, Emirati Arabi , Regno Unito :
Anguilla, Regno Unito : St Helena, Uruguay, Vanuatu, Venezuela, Vietnam, Yemen, Zambia,
408
409
Cfr., OIL, op. cit. ,pag. 273.
Cfr. , OIL , op. cit. , pag. 275.
131
Zimbabwe . Per quanto concerne , invece, la Convenzione n. 105 le domande dirette hanno
coinvolto i seguenti stati : Angola, Armenia, Barbados, Burkina Faso, Burundi, Chad, Comoros,
Congo, repubblica Democratica del Congo, Gibuti , Guinea Equatoriale , Etiopia, Gabon, Gambia,
Georgia, Ghana, Grenada, Guinea, Guinea-Bissau, Honduras, Ungheria , India, Indonesia, Iraq,
Israele, Italia, Giordania , Kazakhstan, Kenya, Kiribati, Kyrgyzstan, Lettonia , Libano , Lesotho,
Liberia, Madagascar, Malawi, Mali, Mauritania, Moldavia , Mongolia, Mozambico , Namibia,
Nepal, Paesi Bassi , Paesi Bassi : Aruba, Niger, Perù , Filippine, Romania, Ruanda, Samoa, Sao
Tome e Principe, Sierra Leone, Slovacchia, Sud Africa, Sri Lanka, Suriname, Tanzania, Tailandia
, Togo, Uganda, Stati Uniti , Uzbekistan, Vanuatu, Yemen, Zimbabwe .
6.3 Considerazioni sul divieto di discriminazione.
In questo paragrafo analizzeremo il divieto di discriminazione nei vari paesi del mondo attraverso
l’analisi del rapporto elaborato dal CEACR sull’applicazione delle due Convenzioni fondamentali :
la n.100 del 1951 sulla parità di retribuzione per lavori di eguale valore e la n. 111 del 1958 sul
divieto di discriminazione . Anche in questo caso la CEARC , nei casi più gravi ed urgenti ha
ritenuto opportuno segnalare direttamente allo stato interessato le eventuali inadempienze attraverso
il ricorso al sistema delle domande dirette , piuttosto che attraverso la più laboriosa procedura dei
rapporti.
Afghanistan
L’Afghanistan ha ratificato le due Convenzioni fondamentali nel 1969 . Al riguardo è stata
costituito un gruppo tripartito finalizzato a migliorare le condizioni lavorative per tutti e a rispettare
132
il principio dell’uguale remunerazione tra uomo e donna per lavori di eguale valore. Lo stesso
principio viene poi ribadito dal Decent Work Country Programme del paese . Inoltre, sulla base del
divieto generale di discriminazione , viene elaborato il National Action Plan for Women of
Afghanistan ( NAPWA)410, il quale prevede una strategia per migliorare le condizioni socioeconomiche delle donne e favorire l’implementazione degli standards internazionali. In questa
stessa direzione , inoltre il governo sta preparando delle misure protettive nei confronti dell’impiego
femminile , tra cui l’indicazione di una serie di occupazioni vietate per legge alle donne.
Argentina
In Argentina la Convenzione n. 100 sull’eguaglianza di retribuzione viene ratificata nel 1956 .Dalle
osservazioni della Confederazione dei lavoratori argentini ( CTA)
411
tuttavia emerge la presenza di
un forte gap retributivo e la sussistenza di una forte disuguaglianza. Come emerge , infatti , da una
comunicazione della Confederazione generale del lavoro ( CGT) del 2012 questo forte dislivello
può essere dovuto ai diversi livelli di responsabilità , ma altresì all’ aumento dei lavori condotti in
regime informale .
In questi ultimi anni , perciò , il governo ha promosso programmi televisivi a
difesa dei diritti delle donne , manuali e workshop sull’uguaglianza di genere; tuttavia non è ancora
stata intrapresa nessuna misura per eliminare o quantomeno ridurre il gap retributivo. La
Convenzione n. 111 , invece, viene ratificata nel 1968. Sulla base di queste disposizioni l'Istituto
Nazionale contro la discriminazione, la xenofobia e il razzismo (INADI) sta attuando il programma
"State consensus against gender discrimination " 412e sviluppando una serie di piani d’azione e di
politiche dirette ad eliminare la discriminazione nei confronti delle donne . In aggiunta molto
importanti sono le attività del Tripartite Committee on Equality of Opportunity and Treatment
(CTIO) e del Coordinator of Gender Equity and Equal Opportunity at Work (CEGIOT), dirette alla
formazione delle donne mediante l’attivazione del “ Programme on New Skills for Women 413”. Il
governo , inoltre ,ha attivato dei programmi, come il Programma per la parità sul lavoro ,il
Programma Enterprise Network e il programma sulle buone pratiche nel pubblico impiego. Molto
importanti sono poi le iniziative rivolte alla protezione dei lavoratori domestici in termini di orario
di lavoro ,permessi e ferie . In particolare è in atto una modifica della Convenzione n. 189 sui
lavoratori domestici , volta a migliorare le loro opportunità di lavoro. Infine con riferimento a
410
Cfr. , OIL , op. cit. , pag. 413.
Cfr. , OIL , op. cit. , pag. 418.
412
Cfr. , OIL , op. cit. , pag. 419.
413
Cfr. , OIL , op. cit. , pag. 419.
411
133
lavoratori con disabilità , il governo prevede una serie di meccanismi, tra cui la legge n. 22431414 ,
volti ad assicurare l'inclusione delle persone con disabilità nel pubblico impiego.
Azerbaijan
In Azerbaijan le due Convenzioni fondamentali in materia di uguaglianza vengono ratificate
entrambe nel 1992.Con riferimento al principio dell’uguaglianza di retribuzione possiamo
senz’altro dire che il suo rispetto non è completo; le ultime statistiche del 2011 dimostrano ,infatti ,
che in media
le donne guadagnano molto meno rispetto ai maschi415 .Per questo può essere utile
ricorrere alla stipulazione di accordi collettivi , volti a garantire un maggior rispetto del principio
dell’eguale remunerazione per lavori di eguale valore. Il Codice del Lavoro prevede una serie di
disposizioni volte a limitare la discriminazione . Anzitutto , nessuna persona affetta dal virus HIV
può essere licenziata privata del suo diritto al lavoro , salvo alcuni casi particolari , indicati dal
governo .Per quanto concerne il lavoro femminile
, il governo sta compiendo diversi sforzi per
assicurarsi che tutte le esclusioni delle donne da certe occupazioni siano connesse alla protezione
della maternità. Lo sviluppo dell’uguaglianza di genere e delle pari opportunità viene inoltre
consolidato dal “State programme on implemnentation of the employment strategy for 20072010”416. Quest’ultimo , infatti , in accordo con il Decent Work Country Programme ( DWCP)
contribuisce a rafforzare le possibilità di impiego delle donne e l’imprenditorialità femminile.
Come risulta dal rapporto “ Evaluation of the situation for the development of woman
entrepreneurship “ , la maggior parte dei ruoli direzionali e degli incarichi pubblici sono assunti
dagli uomini. Una possibile soluzione al riguardo è quella di rafforzare la formazione professionale
attivando nuovi centri formativi , nonché quella di incrementare le possibilità di avanzamento e di
promozione nei confronti delle donne .
Colombia
In Colombia la Convenzione n. 100 sull’uguaglianza di retribuzione viene ratificata nel 1963 . Una
prima applicazione della suddetta Convenzione è rinvenibile nell’adozione dell’atto n. 1496
417
del
29 dicembre 2011 , il quale assicura la parità di remunerazione tra manodopera maschile e
femminile . Quest’ultimo prevede , infatti, una serie di fattori di valutazione quali la natura del
414
Cfr. OIL , op. cit. ,pag. 420.
Cfr. OIL , op. cit. ,pag. 421 : “With respect to average wages, according to the statistics for 2011 provided by the
Government, women were earning significantly less than men in many sectors of the economy: 38.4 per cent less in
oil and gas production; 35.1 per cent less in health care and social services; and 30.8 per cent less in chemical
industries.”
416
Cfr. OIL , op. cit. ,pag. 422.
417
Cfr. OIL , op. cit. , pag. 441.
415
134
lavoro , le condizioni di ammissione al lavoro e le condizioni di lavoro . Ogni impresa , sia pubblica
che privata , deve poi tenere un registro riportante per ogni mansione la remunerazione assegnata
ai due diversi generi. Sarà compito del ministro del lavoro poi verificare il rispetto del principio in
esame , effettuando periodici controlli ed adottando le misure necessarie volte ad assicurare la
parità di trattamento. Inoltre nella stessa direzione , sono state elaborate delle strategie per la
divulgazione dei diritti delle donne ed è stato istituito un sistema di 'ispezione preventiva nei luoghi
di lavoro al fine di evitare ogni violazione della parità di remunerazione. Dall’esame del rapporto
emerge , inoltre, la segregazione occupazionale persiste ancora , dal momento che sono ancora poco
rappresentate nei settori dell’edilizia , dell’elettricità e in quello agricolo. A tal uopo il governo
intende sviluppare programmi di formazione diretti ad incentivare l’impiego femminile in quei
settori in cui domina ancora la popolazione maschile. La Convenzione n. 111 viene invece ratificata
nel 1969. Il governo colombiano , in particolare
promuove i diritti fondamentali dei lavoratori
attraverso l’attivazione di diverse strategie volte a prevenire ogni forma di discriminazione.
418
Inoltre , il governo ha attivato un programma , per lo sviluppo delle popolazioni afro colombiane ,
articolato in cinque strategie fondamentali : affrontare il ritardo istituzionale, la creazione di capitale
umano, lo sviluppo economico, il rafforzamento istituzionale e dei Millenium Development Goals .
All’interno di queste strategie si collocano poi ulteriori misure pratiche tra
cui l'istituzione di un
sistema di istruzione compresa l’istruzione universitaria , nonché l’attivazione di specifiche misure
volte ad assicurare una maggiore integrazione delle donne nel mercato del lavoro .
India
In India la Convenzione n. 100 viene ratificata nel 1958 . Dal rapporto pervenuto , in particolare, si
evince il continuo impegno del governo rivolto al potenziamento del ruolo delle donne nel mercato
del lavoro .Tra le varie iniziative la più importante è senza dubbio l’implementazione dell’ Equal
Remuneration Act ( ERA ) 419 del 1976 . La Commissione della Conferenza, richiede al governo di
attuare una serie di attività , tra cui lo studio dei gap remunerativi , il potenziamento dell’ERA e dei
vari regolamenti relativi all’equa remunerazione , nonché il ricorso alla job evaluation e all’
assistenza tecnica dell’OIL . Nel febbraio del 2012, inoltre, è stato organizzato un workshop
tripartito , finalizzato a rafforzare l’efficacia dell’ERA , in conformità alla Convenzione dell’OIL.
Nella General Survey del 2012 sulle Convenzioni fondamentali , inoltre , la CEARC , ha sollecitato
l’utilizzo del concetto di “ Work of equal value” in modo tale da eliminare qualsiasi forma di
418
Cfr. OIL , op. cit. , pag. 443: si tratta delle strategie “ Towards a national decent work policy in the framework of
fundamental rights” e “strategy to promote dignified and decent work , from a corporate social responsibility
perspective , for vulnerable population groups in Colombia”.
419
Cfr. , OIL, op. cit. , pag. 476.
135
discriminazione remunerativa. Al riguardo , la sezione 39 della Costituzione dell’India , prevede un
remunerazione eguale per lavori di eguale valore , mentre la sezione 4 dell’ERA obbliga i datori di
lavoro a remunerare in modo eguale i lavoratori che eseguono lo stesso lavoro o lavori simili, a
prescindere dal loro genere. Ciò nonostante i differenziali retributivi tra i due generi continuano a
verificarsi in diversi settori economici . Alcune recenti statistiche fornite dal governo mostrano ,
infatti, che i differenziali più significativi interessano i settori manifatturiero , estrattivo , agricolo
e quello dei servizi 420. Per questo il Center for Gender and Labour of the National Labour Institute
421
ha deciso di intraprendere uno studio sulle cause del divario retributivo e sull’effettiva
implementazione dell’ERA. Per contrastare il problema discriminatorio, inoltre la Commissione
della Conferenza ha cercato di rafforzare il rispetto del principio dell’eguale remunerazione
attraverso l’attivazione di programmi di sensibilizzazione ( 68.700 donne hanno beneficiato delle
attività svolte dall’ERA) e di progetti formativi svolti dal Central Board for Workers’Education .
La Convenzione n. 111 sul divieto di discriminazione viene invece ratificata nel 1960 , ma non
viene ancora totalmente rispettata . Difatti, come risulta dal rapporto pervenuto , in India vige
ancora il sistema delle quote per l’impiego e la popolazione è ancora suddivisa in diverse caste. 422
Nel periodo 2009-2010 sono state implementate diverse iniziative dirette alla formazione e al
rafforzamento economico e sociale delle caste , tra cui la diffusione in ben mille villaggi del
programma “ Pradham Mantri Adrash Gram Yojana”( PMAGY ). 423 Considerando che la
discriminazione per la semplice appartenenza alle caste è inaccettabile , sono state lanciate alcune
campagne di sensibilizzazione e attraverso il 11th Plan i diritti di istruzione , di formazione
professionale e di impiego sono stati riconosciuti a tutti gli individui, a prescindere dalla casta di
appartenenza . Con riguardo poi alla protezione legislativa il governo ha adottato due importanti
strumenti : il Protection and Civil Right Act ( PRC Act ) e il Scheduled Castes and Scheduled
Tribes ( Prevention of Atrocity ) Act. ( POA) 424. Nonostante ciò, i casi di discriminazione sono
ancora numerosi tanto che la CEACR ha richiesto al governo di applicare azioni aggiuntive volte a
potenziare i due atti sopracitati . Un caso particolare riguarda la pratica del
( ovverosia la pratica di rovistare tra i rifiuti)
manual scavenging
che coinvolge principalmente le donne Dalit , in
ragione della loro origine sociale. Secondo le stime del 11th Plan moltissime donne e uomini sono
ancora intrappolati in questa pratica disumana , tanto che l’OIL ha deciso di lanciare un progetto
420
Cfr. , OIL, op. cit. , pag. 477.
Cfr. , OIL, op. cit. , pag. 477.
422
Cfr. , OIL, op. cit. , pag. 478: “The Committee notes from the figures provided by Government that as of 1 January
2008, persons considered to belong to “scheduled castes “were represented in central government services as
follows: 12.5 per cent in group A ;14.9 per cent in group B ; 15.7 per cent in group C; and 19.4 per cent in group D”.
423
Cfr. , OIL, op. cit. , pag. 478.
424
Cfr. , OIL, op. cit. , pag. 478.
421
136
speciale per l’India finalizzato ad eliminare il fenomeno del manual scavenging e di promuovere
l’uguaglianza nell’impiego. Infine è importante ricordare che l’adozione del Mahatma Ghandi
NATIONAL Rural Employment Guarantee Act , 2005 ( MGNREGA) 425, ha permesso di
combattere il fenomeno della discriminazione attraverso la predisposizione di employment
guarantee schemes , l’erogazione di sussidi di disoccupazione e l’organizzazione di corsi di
formazione professionali rivolti a tutta la popolazione .
Turchia
In Turchia le due
Convenzione
fondamentali in materia di uguaglianza vengono
ratificate
entrambe nel 1967. Con riguardo al principio della parità di remunerazione il governo ha più volte
ribadito la necessità di rafforzare lo status socio-economico delle donne e di aumentare
l'occupazione delle donne . A tal scopo sono stati
creati un Coordination Commettee on
Employment of Women426 e una sezione del General Directorate of Disadvantaged Groups ,
responsabile della promozione dell’importanza di suddetto principio. La Commissione ricorda ,
inoltre , che il potenziamento del servizio di ispezione sul lavoro rappresenta un valido strumento
per prevenire e ridurre i gap retributivi. Con riferimento al generale divieto di discriminazione
contenuto nella Convenzione n. 111, possiamo dire che la forma di discriminazione più diffusa è
quella basata sulle opinioni politiche . Secondo la Confederation of Turkish Trade Unions ( TURK
IS)427 , centinaia di giornalisti sono stati arrestati e hanno subito dei processi a causa delle loro
opinioni . Un’altra forma di discriminazione ancora molto diffusa è quella basata sul genere . In
questa specifica ipotesi , oltre alle misure
previste per la Convenzione n. 100, sono stati attivati il
National Monitoring and Coordination on Equality on the Employment of Women e il National
Action Plan on Gender Equality428 ( 2008-2013) finalizzato a migliorare le condizioni di impiego
delle donne e in particolare delle donne impiegate nel settore rurale. In aggiunta a ciò , tra il 2009
e il 2010 sono stati organizzati vari workshop regionali e un’indagine concernente l’impatto di
alcuni progetti sull’imprenditorialità femminile. Ricordiamo , infine , che gli atti discriminatori
possono verificarsi anche nel primissimo stadio iniziale di un rapporto di lavoro e precisamente in
fase di reclutamento e selezione . Al riguardo la sezione 122 del Turkish Penal Code prevede un
periodo di reclusione ( tra sei mesi e un anno ) per chiunque commetta questi atti discriminatori .
Tuttavia la Turkish Confederation of Employer Associations ( TISK)
ha notato che nella
maggior parte dei casi le vittime della discriminazione non hanno la possibilità di rivendicare
425
Cfr. , OIL, op. cit. , pag. 480.
Cfr. , OIL, op. cit. , pag. 512.
427
Cfr. , OIL, op. cit. , pag. 513.
428
Cfr. , OIL, op. cit. , pag. 514.
426
137
alcun risarcimento , per cui la CEACR sollecita gli organi competenti ad adottare adeguati rimedi
volti a frenare questa pratica e a consolidare le disposizioni della sezione 122 del Codice Penale.
Domande dirette
Anche nel caso del divieto di discriminazione in materia di lavoro , la CEACR ha fatto ricorso al
sistema delle domande dirette per comunicare in modo più rapido alcuni inadempimenti. Per quanto
concerne la Convenzione n. 100 le domande dirette hanno interessati i seguenti stati : Albania,
Algeria, Angola, Antigua e
Barbuda, Argentina, Armenia, Australia: Norfolk Island, Austria,
Azerbaijan, Bahamas, Barbados, Bielorussia, Belgio , Belize, Benin, Bolivia, Bosnia Herzegovina,
Botswana, Brasile , Bulgaria, Burkina Faso, Burundi, Cambogia, Cameroon, Canada, Capo Verde,
Repubblica dell’Africa Centrale , Chad, Cile, Cina , Comoros, Congo, Costa Rica, Costa d’Avorio ,
Croazia , Cuba, Cipro, Repubblica Ceca, Congo, Danimarca , Gibuti , Repubblica Domenicana ,
Equador, Egitto El Salvador, Eritrea, Estonia, Etiopia, Fiji, Finlandia , Francia , Germania , Ghana,
Grenada, Guinea, Guyana, Haiti, Ungheria , Islanda , India, Irlanda , Israele, Italia, Kazakhstan,
Nigeria, Panama, Ruanda, Samoa, San Marino, Sierra Leone, Singapore, Sri Lanka, Siria , Turchia ,
Uganda, Yemen . Facendo riferimento , invece , alla Convenzione n. 111 le domande dirette hanno
interessato i seguenti stati: Afghanistan, Albania, Algeria, Angola, Antigua e Barbuda, Argentina,
Armenia, Austria, Azerbaijan, Bahamas, Bahrain, Bangladesh, Barbados, Bielorussia, Belgio,
Belize, Benin, Bolivia, Bosnia Herzegovina, Botswana, Brasile , Bulgaria, Burkina Faso, Burundi,
Cambogia, Cameroon, Capo Verde, Repubblica centrale africana , Cile, Cina , Comoros, Congo,
Costa Rica, Costa d’Avorio, Croazia, Cuba, Cipro, Repubblica Ceca , Congo, Danimarca, Gibuti ,
Repubblica Domenicana , Equador, Egitto, El Salvador, Guinea Equatoriale , Eritrea,Estonia,
Etiopia, Fiji, Finlandia, Francia, Germania , Ghana, Grenada,Guinea, Guyana, Haiti, Hungary,
Islanda , India, Irlanda, Israele, Italia , Korea, Kyrgyzstan, Liberia, Lussemburgo, Mongolia,
Nicaragua, Nigeria, Panama, Ruanda, Samoa, San Marino, Turchia , Uganda, Yemen.
6.4 Considerazioni sulla libertà di associazione e di contrattazione collettiva.
In questa sede ci preme focalizzare la nostra attenzione sullo stato di applicazione delle convenzioni
relative alla libertà sindacale nelle diverse parti del mondo , attraverso l’esame del rapporto
elaborato nel 2012 dalla CEACR sull’applicazione delle due Convenzioni internazionali : la n. 87
del 1948 sulla libertà di associazione e la n. 98 del 1949 sulla contrattazione collettiva. Oltre a
questi rapporti poi ulteriori problematiche sono state affrontate attraverso il ricorso al sistema delle
domande dirette.
138
Algeria
In Algeria la Convenzione n. 87 sulla libertà di associazione viene ratificata nel 1962. La
Commissione nell’elaborare il rapporto si avvale delle osservazioni elaborate dall’organizzazione
imprenditoriale internazionale ( IOE ) , dalla Confederazione internazionale sindacale ( ITUC) ,
dalla unione autonoma sullo staff della pubblica amministrazione ( SNAPAP)
e dall’unione
nazionale autonoma degli insegnanti di scuola secondaria tecnica. ( SNAPEST) .
429
La
Commissione in particolare nota che l’esercizio dell’attività sindacale è possibile solamente in un
ambiente rispettoso dei diritti umani , privo di violenza , di pressione o di minacce .Per quanto
concerne l’articolo 2 della Convenzione ovverosia il diritto di stabilire unioni sindacali , dobbiamo
partire dalla sezione 6 dell’atto n. 90-14 del 2 Giugno 1990430 , il quale restringe il diritto di
associazione ai soli individui algerini per nascita e a coloro che abbiano ottenuto la nazionalità
algerina da almeno dieci anni . Ricordando che tale diritto dovrebbe essere riconosciuto a ciascun
soggetto , emerge l’urgenza di una riforma in grado di rettificare il precedente atto n. 90-14, in
modo da garantire tale diritto a tutti i cittadini , indipendentemente dalla loro nazionalità. 431Discorso
analogo può farsi per gli articoli 2 e 5 concernenti il diritto di costituire organizzazioni di propria
scelta , nonché
la facoltà di rimuovere tutti gli ostacoli alla costituzione di federazioni e
confederazioni .
429
Cfr. OIL, op. cit ., pag. 51 .
Cfr. OIL, op. cit ., pag. 51 .
431
Cfr. OIL, op. cit ., pag. 51 . “The Committee hopes that the announced legislative reform will occur in the near
future and urges the Government to provide information on developments in this respect , especially regarding any
amendment of section 6 of act90-14 securing to all workers , without distinction as to nationality, the right to form a
trade union.”
430
139
Argentina
In Argentina è stata ratificata solamente la Convenzione n. 87 sulla libertà di associazione .Come
risulta dalla lettura del rapporto l’implementazione della stessa è stata rinforzata dall’adozione a
partire dal 2003 di
una politica volta a rafforzare il principio della libertà di associazione e il
dialogo sociale . Nella stessa direzione, inoltre , tra il gennaio 2011 e l’ottobre 2012 sono stati
elaborati ben 298
“ trade union status”432 , si sono registrate 682 iscrizioni ai sindacati e si è
riscontrato un forte sviluppo del potere di negoziazione collettiva . In aggiunta
433
Commissione nota che l’applicazione dell’“Act on trade union associations”
rispetto
a ciò , la
assicura un pieno
delle Convenzioni n. 87 e n.98 , nonché una protezione sociale minima assicurata
dall’esistenza di uno statuto delle organizzazioni sindacali. Tuttavia, come nota la CEACR , a
partire dal 2005 l’applicazione dello statuto è stata sospesa e non è ancora stata presa una
decisione relativamente alla sua applicazione . Considerando la sezione 28 del trade union
associations ,infatti per ottenere lo statuto un’organizzazione deve presentare una quota associativa
piuttosto vasta434 , mentre secondo le sezioni 29 e 30 dello stesso atto un’organizzazione può
ottenere il trade union status solamente se nella stessa area geografica non esiste nessun’altra
associazione in possesso dello statuto e se presentano interessi diversi dai sindacati già esistenti. È
utile notare da ultimo che l’ottenimento del trade union status può comportare diversi benefici , tra
cui ricordiamo la concessione dei diritti sindacali ( sezione 38) e di un trattamento preferenziale (
sezione 48-52) . Inoltre la stessa Commissione sulla base delle osservazioni della Corte Suprema
di Giustizia, ha dichiarato l’incostituzionalità delle sezioni 28, 29 e 30 dell’atto sopra citato e
sollecita il rafforzamento del principio della libertà di associazione .
Canada
Il Canada ha ratificato la Convenzione n. 87 nel 1972. La Commissione , in particolare dalle
osservazioni dell’
ITUC, dell’ IOE e del Canadian Labour Congress ( CLC ) nota un notevole
incremento dei casi di violazione del diritto di libertà sindacale e una considerevole lentezza da
parte delle autorità provinciali nel dare attuazione alle Raccomandazioni proposte. In particolare i
lavoratori agricoli delle province dell’Alberta e dell’Ontario
435
per anni sono stati esclusi dalla
432
Cfr. OIL, op.cit. , pag. 52: “the trade union status is a status which confers certains exclusive rights such as the
conclusion of collective agreement , protection of union officers, receipt of trade union dues through deducyions from
wages by the employer: “
433
Cfr. OIL, op.cit. , pag. 52.
434
Cfr. OIL, op.cit. , pag. 53:”the association claiming trade union status must have at least 10 per cent more duespaying member than the union which currently hold the status.”
435
Cfr. OIL, op. cit ., pag. 74.
140
protezione legislativa relativa alla libertà di associazione. Tuttavia una sentenza della Corte
Suprema del Canada ha modificato l’ Agricultural Employees Protection Act (AEPA)436 , in modo
da garantire ai lavoratori agricoli il diritto di organizzarsi liberamente e di beneficiare della
protezione necessaria . In modo analogo, godono dello stesso diritto : gli architetti , i dentisti , gli
avvocati , i dottori , gli ingegneri , gli infermieri professionisti, i direttori e i vice direttori degli
istituti scolastici , nonché i dipendenti degli istituti pubblici . Oltre a ciò è interessante notare che la
Commissione invita i vari governi locali ad attuare tutte le azioni necessarie per uniformare la
legislazione nazionale con gli standards internazionali sulla libertà di associazione.
Colombia
La Colombia ha ratificato la Convenzione n. 87 nel 1978. Dal rapporto pervenuto e in particolare
dai commenti della World Federation of Trade Unions ( WFTU) ,della Confederation of Workers
of Colombia ( CTC) ,dell’ International Trade Union Confederation ( ITUC ) si evince il continuo
perpetuarsi di atti di violenza e di omicidi nei confronti dei sindacalisti
.A fronte di questa
situazione , il governo nell’Agosto 2012 ha deciso di lanciare un programma per promuovere la
conformità con la normativa internazionale .Le principali finalità del progetto sono : a) il
rafforzamento della capacità istituzionale del Ministro del Lavoro e del servizio di ispezione del
lavoro
, b) il rafforzamento del dialogo sociale a livello dipartimentale e locale
potenziamento delle misure di protezione a favore dei rappresentanti sindacali .
437
, c) il
Il progetto ,
inoltre , intende fornire al Ministero del Lavoro l’ assistenza tecnica necessaria per combattere le
violazioni sindacali . Tra le varie iniziative intraprese, inoltre, va annoverato l’invito rivolto al
direttore del dipartimento degli standards internazionali dell’OIL a visitare il paese. In tale
occasione il direttore dell’OIL ha ottenuto varie informazioni riguardanti
: a) la struttura e gli
obiettivi del Ministro del Lavoro ; b) le misure pratiche e legislative adottate al fine di combattere
gli atti di violenza nei confronti dei sindacalisti ; c) le misure adottate per rafforzare il sistema di
ispezione del lavoro.
438
Durante lo stesso incontro è stato poi firmato un Memorandum of
Understanding diretto a stabilire e a rafforzare la cooperazione e lo scambio di informazioni. È
inoltre interessante , come emerge
dall’esame
dalle osservazioni della
National Employes
Association of Colombia ( ANDI ), che il governo per far fronte alla situazione di impunità delle
frequenti violazioni sindacali , in questi ultimi anni ha attivato alcuni validi piani d’azione.
Anzitutto ha esteso le misure di sicurezza e protezione anche a quei lavoratori che pur non
appartenenti alle unioni sindacali subiscono delle minacce ; ha poi nominato 153 officiali della
436
Cfr. OIL, op. cit ., pag. 74.
Cfr. OIL , op. cit., pag. 79.
438
Cfr. OIL , op. cit. , pag. 80.
437
141
polizia e 60 nuovi procuratori e infine ha incrementato il budget dei programmi di protezione dei
leader sindacali.
Guatemala
In Guatemala è stata ratificata solamente la Convenzione n. 87 sulla libertà di associazione nel
1952. Tuttavia , le violazioni della libertà sindacale sono ancora numerose , difatti nel 2011 sono
stati assassinati ben sette leader sindacali e due membri delle organizzazioni sindacali. Inoltre gli
studi condotti dal Trade Union Confederation of Guatemala ( UNSITRAGUA) , dalla General
Confederation of Workers of Guatemala ( CGTG), dal Trade Unions’ Unity of Guatemala ( CUGS)
, nonchè dall’ Indigenous and Rural Workers’ Trade Union Movement of Guatemala ( MSICG ) 439
confermano la costante violazione dei diritti sindacali sia nell’ambito privato che pubblico e il
verificarsi di continui atti di violenza contro i sindacalisti , incluso l’assassinio di un leader
sindacalista nell’Agosto 2012. Al riguardo un gruppo di delegati dei lavoratori , riuniti alla
101esima sessione della Conferenza del Lavoro , ha avanzato delle lamentale relativamente alla
limitata applicazione delle Convenzioni. Il nuovo governo , entrato in carica nel gennaio del 2012,
al fine di risolvere questi problemi ha
invitato il direttore generale dell’OIL e il direttore del
dipartimento degli International Labour Standards a visitare il paese e a supportare gli sforzi del
governo per implementare le Convenzioni. Come nota la CEACR i principali progressi del nuovo
governo si sono registrati nelle seguenti aree: l’implementazione di una nuova politica nazionale
per l’impiego dignitoso , sicuro , e di qualità ; il potenziamento istituzionale , normativo ed
economico del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, incluso l’estensione della copertura
dell’ispettorato al lavoro; la conclusione di un accordo di cooperazione
tra il Guatemala e
l’International Labour Standards Department dell’OIL ; l’estensione del dialogo sociale e del
tripartitismo e un maggior coordinamento tra le varie istituzioni statali in modo tale da contrastare
gli atti di violenza contro i sindacalisti .
440
La Commissione ha inoltre notato che per diversi anni
gli atti di violenza nei confronti dei sindacalisti sono rimasti impuniti e che il sistema di ispezione
del lavoro risulta essere ancora poco sviluppato. In particolare la missione condotta in Guatemala
nel 2011 ha permesso di rilevare che la situazione di violenza è generalizzata e coinvolge ogni anno
circa 10.000 vittime441 , tra sindacalisti e operai. Le principali vittime appartengono solitamente
alle categorie più vulnerabili , anche se oggigiorno il settore più colpito è quello dei passeggeri e dei
conducenti dei mezzi di trasporto . Gli autori di questi atti di violenza , inoltre, sono solitamente
439
Cfr. OIL , op. cit. , pag. 110.
Cfr. OIL , op. cit. , pag. 110 .
441
Cfr. OIL , op. cit. , pag. 111.
440
142
collegati al crimine organizzato e al traffico della droga , che recentemente risulta essere un
crimine molto diffuso in Guatemala e negli altri stati dell’America centrale. Inoltre la Trade Union
Confederation e la Coordinating Committee of Agricultural , Commercial , Industrial and Financial
Associations ( CACIF) 442 enfatizzano la debolezza dei servizi di sicurezza e del sistema giudiziario
, rimarcando tra l’altro il loro desiderio di sradicare la violenza e di fortificare il sistema legislativo.
Nella maggior parte dei casi di violenza , inoltre, non si dispongono di informazioni complete ed
aggiornate , per cui la Tripartite Commission on Labour Affairs ha richiesto di istituire un servizio
di investigazione speciale .In tale contesto , la Commissione richiede al governo di attuare una serie
di misure volte a controbattere il fenomeno. Anzitutto è necessario sanzionare i responsabili degli
atti di violenza e assicurare ai membri dei sindacati la giusta protezione . In secondo luogo è
necessario trasmettere all’ufficio del Public Prosecutor e alla Suprema Corte di Giustizia i timori
concernenti la lentezza e l’inefficienza del sistema giudiziario nonché la necessità di illustrare tutti
i casi di omicidio commessi nei confronti di membri sindacali , in modo tale da punire i principali
responsabili.
Filippine
Nelle Filippine le due Convenzioni fondamentali in materia di libertà sindacale e di contrattazione
collettiva vengono ratificate entrambe nel 1953. Dalle informazioni fornite dalla Trade Union
Confederation (ITUC) in particolare emerge che per favorire il rispetto dei diritti sindacali il
governo ha emesso diverse linee guida
443
e organizzato dei
seminari
di orientamento in
collaborazione con il dipartimento del lavoro e dell’occupazione ( DOLE) . Inoltre per facilitare
l’applicazione degli standards internazionali il National Tripartite Industrial Peace Council (NTIPC)
ha deciso di istituire un sistema di monitoraggio regionale in grado di assicurare l’osservanza degli
standards internazionali e un meccanismo di controllo nazionale, posto sotto il controllo della
Commissione dei diritti umani , creato al fine di tenere sotto controllo le uccisioni extragiudiziarie .
Sono state
extragiudiziari
poi create
una Commissione per la prevenzione e l’indagine
delle uccisioni
e una task force speciale facente capo al dipartimento della giustizia ( DOJ)
incaricata di riesaminare i casi ancora irrisolti .
presenza di alcune discrepanze
internazionale. Per
Dall’esame del rapporto emerge inoltre la
tra la disciplina del Codice del Lavoro e la Convenzione
questo motivo
è stata avanzata
una riforma del Codice del Lavoro ,
preannunciata tra l’altro da ben tre disegni di legge. Innanzitutto sono state modificate le sezioni
442
Cfr. OIL , op. cit. , pag. 111.
Cfr. OIL , op. cit. , pag. 145: si tratta delle Guidelines in the Conduct of PNP Personnels economic zone police and
security guards and similar personnels during labour disputes e delle Joint guidelines on the Conduct of the AFP/ PNP
relative to the exercise of workers’ right to freedom of association , collective bargaining , concerted actions and
other trade union activities ( AFP guidelines) .
443
143
269 e 272 del Codice in modo tale da garantire il diritto di associazione a tutti i lavoratori residenti
nelle Filippine . In secondo luogo si è deciso di ridurre il numero minimo di membri richiesti per la
formazione di un’organizzazione sindacale indipendente . A tal scopo il disegno di legge intitolato
“ Union Registration Bill or an Act Further Strengthening Workers’ Right to Self Organization” 444,
tenta di modificare la sezione 234 del Codice del Lavoro , proponendo di ridurre del
20% il
numero dei membri. Un ‘altra modifica importante concerne la possibilità di limitare l’interferenza
delle autorità pubbliche . Da ultimo è interessante notare le modifiche apportate alle sezioni 264 e
272 del Codice del Lavoro ,
dirette ad abrogare le sanzioni penali previste nel caso di
partecipazione agli scioperi . Facendo riferimento , invece , al diritto di contrattazione collettiva
nel settore pubblico , è interessante che le questioni relative ai salari , alle pensioni , ai benefit o
ancora alle promozioni non sono negoziabili
negoziazione
.Rientrano
invece tra le materie oggetto di
: a) i programmi di vacanza ; b) lo sviluppo e la crescita personale ; c) le
comunicazioni interne ed esterne ; d) l’assegnazione degli incarichi ; e) la distribuzione del carico di
lavoro ; f) le disposizioni di protezione e sicurezza; g) le disposizioni sui servizi previsti per le
persone disabili ; h) le disposizioni per i servizi medici e di supporto; i) le disposizioni per i servizi
familiari e le donne sposate; k) esami medici annuali ;l) attività sociali , ricreative e servizi .
445
La
CEACR , quindi sollecita il governo a prendere tutte le misure legislative necessarie al fine di
includere le condizioni di impiego e i salari tra la materie oggetto della contrattazione collettiva.
Repubblica Domenicana
Nella Repubblica Domenicana sinora è stata ratificata solamente la Convenzione n. 98 ( nel 1953)
sul diritto di contrattazione collettiva. Il rapporto pervenuto e i commenti della Confederazione
delle unità sindacale (CNUS),della Confederazione Autonoma Sindacati Lavoratori (CASC) e della
Confederazione Nazionale dei Lavoratori Dominicana (CNTD) 446, hanno evidenziato la mancanza
di adeguate sanzioni contro gli atti di discriminazione antisindacale e le frequenti infrazioni della
libertà di associazione . A tal riguardo la Commissione ha richiesto al governo di indicare le
eventuali misure dissuasive nei confronti degli atti antisindacali. La sezione 392 del Codice del
Lavoro il licenziamento senza giusta causa dei lavoratori appartenenti alle organizzazioni sindacali
deve considerarsi nullo . Inoltre nel caso in cui un’impresa termini la sua relazione d’impiego con
un lavoratore protetto dalle organizzazioni sindacali , il Codice del Lavoro prevede una serie di
disposizioni. Anzitutto il licenziamento deve essere considerato nullo e il lavoratore deve essere
444
Cfr. OIL op. cit., pag. 147.
Cfr. OIL op. cit. , pag. 149.
446
Cfr. OIL op. cit. , pag. 90.
445
144
prontamente reintegrato nel suo posto di lavoro . Inoltre l’impresa dovrà versare al lavoratore tutti i
salari dovuti dalla data di cessazione del rapporto alla data di riassunzione
e assicurare la
previdenza sociale . Potrebbe infine essere richiesto il pagamento di una multa e il risarcimento dei
danni accidentali richiesti da parte del lavoratore.447 In aggiunta a ciò , la sezione 333 del Codice
del Lavoro vieta ai datori di lavoro di : a) impedire ai lavoratori di aderire ai sindacati ;b) realizzare
delle rappresaglie contro i lavoratori per l’appartenenza ai gruppi sindacali; c) licenziare o
sospendere il lavoratore ; d) negare le trattative necessarie per la conclusione dei contratti collettivi
in materia di condizioni di lavoro; e) intervenire nella creazione e nell’amministrazione di
un’organizzazione sindacale ; f) respingere le relazioni con i rappresentati dei lavoratori
; g)
ostacolare l’esercizio dei diritti sindacali attraverso l’uso della forza , della violenza o della
minaccia. 448
Domande dirette
Oltre ai rapporti pervenuti , la CEACR in alcuni casi ha ritenuto opportuno comunicare direttamente
agli stati interessati le inadempienze attraverso il sistema delle domande dirette . In particolare con
riferimento alla Convenzione n. 87 le domande dirette hanno interessato i seguenti stati: Burkina
Faso, Burundi, Croazia, Gibuti, Egitto , Eritrea, Ghana, Grenada, Haiti, Ungheria, Indonesia,
Kyrgyzstan, Myanmar, Pakistan, Papua Nuova
Guinea, Perù, Portogallo, Romania, Russia ,
Ruanda , Saint Kitts and Nevis, Saint Lucia, Samoa, Serbia, Sierra Leone, Spagna, Sri Lanka,
Suriname, Swaziland, Svizzera
, Tajikistan, Macedonia, Timor-Leste, Togo, Turkmenistan,
Uganda, Regno Unito. Con riferimento , invece , alla Convenzione n. 98
sono state inviate
domande dirette ai seguenti paesi : Armenia, Barbados, Burkina Faso, Islanda
, Irlanda
Kyrgyzstan, Malawi, Senegal, Slovacchia , Sud Africa, Suriname, Tajikistan, Timor-Leste,
Turkmenistan, Regno Unito.
7. Riflessioni conclusive
Nel corso di questo capitolo si è cercato di analizzare le due categorie di controlli applicati
dall’OIL: i controlli a carattere periodico condotti con una certa regolarità e i controlli a carattere
occasionale , attivati solamente nei
casi di necessità . La nostra attenzione si è concentrata
prevalentemente sui primi e sull’attività della CEACR . Nello specifico da un esame attento dei
rapporti relativi a quest’ultimo anno si evince che l’applicazione dei core labour standards non è
447
448
Cfr. OIL op. cit. , pag. 90.
Cfr. OIL op. cit. , pag. 90.
145
completamente uniforme soprattutto nei paesi in via di sviluppo, a causa della mancanza di adeguati
ordinamenti giuridici adatti a mettere in pratica gli standards internazionali
pertanto, promuovere
maggiormente
. È auspicabile ,
lo sviluppo di questi standards minimi
che peraltro
dovrebbero essere riconosciuti a tutti i cittadini in quanto appartenenti allo “ius cogens” . In
particolare chi scrive ritiene cha una globalizzazione giusta e benefica per tutti dovrebbe basarsi sul
rispetto universale dei diritti umani minimi , soprattutto nei paesi più poveri e meno sviluppati del
globo .Appare opportuno , giunti al termine di questo lavoro , riassumere i principali risultati della
ricerca condotta .Dall’indagine svolta , in particolare ,risulta evidente la scarsa implementazione
dei quattro core labour standards e la debolezza dei meccanismi di controllo dal momento che
ancora molti paesi non inviano i loro rapporti periodici alla CEACR. In generale si rendono ,
pertanto , necessarie alcune misure tra cui ricordiamo il rafforzamento dell’obbligo previsto
dall’articolo 22 attraverso l’individuazione di severe sanzioni in caso di mancato rispetto e il
potenziamento del dialogo sociale con gli stati inadempienti. Un’ulteriore misura è rappresentata
dall’aumento del numero degli ispettori sul lavoro e della frequenza dei controlli. Tuttavia oltre a
questi interventi generali si possono individuare ulteriori soluzioni ad hoc per ogni singolo core
labour standard . In particolare , come si è visto , il lavoro minorile continua a rappresentare una
seria minaccia in molti paesi del mondo ; basti pensare al fenomeno dei Meninos e Meninas de
Rua in Brasile , dei bambini restaveks ad Haiti impiegati come domestici o ancora ai bambini
talibé in Senegal costretti a chiedere l’elemosina . Una strada percorribile è il rafforzamento e
l’emanazione di Convenzioni internazionali, al fine di uniformare in tutti i paesi le leggi sullo
sfruttamento del lavoro minorile. Tuttavia, da sola essa non può bastare. In primo luogo, perché è
quasi impossibile verificare la conformità dei vari paesi alle regole stabilite e punire quelli che
eventualmente le trasgredissero. In secondo luogo, perché gli effetti di una regolamentazione
uniforme potrebbero avere conseguenze indesiderate e drammatiche sui bambini stessi. In molte
realtà, il divieto ad impiegare bambini nelle fabbriche costringerebbe migliaia di loro alla
disoccupazione, alla fame, al lavoro nero, alla prostituzione, alla delinquenza. 449 Piuttosto , è ormai
opinione diffusa , che la questione del lavoro minorile debba essere risolta in modo globale,
attraverso un mix di politiche e programmi, che richiedono un’attenzione particolare alle riforme
legislative e ai soggetti coinvolti ( governi, organizzazioni imprenditoriali e dei lavoratori, ONG ).
In primis , come afferma anche l’UNICEF , bisogna intervenire per spezzare il circolo vizioso
povertà-lavoro minorile-ignoranza-povertà. 450 Per fare ciò è necessario lottare contro la povertà
449
450
Cfr. Devillanova C, Quale rapporto tra globalizzazione dei mercati e lavoro minorile?
Cfr. UNICEF , I bambini che lavorano , 1999.
146
affinché le famiglie non abbiano più bisogno di far lavorare i loro figli, e garantire la scuola
obbligatoria e gratuita , attraverso anche
il supporto di movimenti culturali
a favore
dell’educazione quali, “Educazione per tutti”451. In secondo luogo , è doveroso penalizzare quelle
imprese che ricorrono al lavoro minorile e aiutare i bambini che già lavorano a recuperare i loro
diritti. Oltre a ciò bisogna considerare che l’eliminazione del fenomeno dipende dall’innalzamento
del reddito pro- capite del paese e che nei paesi estremamente poveri l’introduzione di norme
restrittive non accompagnate da sostegni finanziari possono provocare risultati ancora più negativi.
In questo contesto risultano allora più idonee quelle misure adottate da alcuni governi , per cui
vengono allestite apposite strutture di laboratorio-scuola452 , che alternano mansioni lavorative
con attività formative e scolastiche . In tal modo si riesce sia ad innalzare il reddito familiare sia
garantire una formazione professionale al minore.
a
Oltre a quelle sopraelencate sono numerose le
iniziative proposte dall’OIL , tra cui ricordiamo l’istituzione della Giornata Mondiale contro il
Lavoro Minorile , creata con lo scopo di promuovere la lotta al lavoro minorile; l’attivazione del
programma OIL-IPEC o ancora la creazione di speciali Commissioni di vigilanza. Tutte queste
iniziative , sebbene lodevoli purtroppo sono ancora ben lontane dalla completa eliminazione del
problema , dato che si tratta nella maggior parte dei casi
di lavoro sommerso e di difficile
rilevazione . In ogni caso ciò non deve distoglierci dalla lotta contro questo
fenomeno ,ma al
contrario deve spronarci ad intervenire ulteriormente per sottrarre migliaia di bambini dalla piaga
del child work , permettendo loro di godere del diritto all’infanzia e al gioco. Ricordiamo inoltre
che oggigiorno le ONG presenti nel mondo sono moltissime e dimostrano un impegno sempre più
crescente, dando vita a numerose campagne contro il lavoro minorile . Al riguardo un esempio
significativo è rappresentato dalla Global March che dal 1998 lotta contro questo fenomeno e
cerca di sensibilizzare l’opinione pubblica sul problema .
Questo movimento “ , infatti , cerca di promuovere i diritti dei bambini, in particolar modo il
diritto all’istruzione gratuita e cerca di eliminare lo sfruttamento almeno in quei lavori dannosi per
451
Cfr. Istruzione per tutti ( Education For All ) è un movimento globale che tenta di soddisfare le necessità di
apprendimento di tutti i bambini , dei giovani e degli adulti entro il 2015.
452
Cfr. CNEL , Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro , “La valorizzazione del ruolo dell’’International Labour
Office“
147
lo sviluppo fisico, mentale e sociale. Le organizzazioni che fanno parte della” Global March
Against Child Labour “ già da tempo hanno iniziato un percorso preparatorio a livello nazionale e
regionale, coinvolgendo i bambini, i sindacati, il mondo dell’associazionismo, le scuole e le
Istituzioni.
453
Tra i principali obiettivi individuati i principali sono a) la sensibilizzazione sul tema
dello sfruttamento infantile; b) la ratifica e l’ applicazione da parte degli stati delle leggi esistenti e
delle convenzioni sul lavoro minorile; c) il
massimo stanziamento di risorse nazionali e
internazionali per garantire l’istruzione a tutti i bambini e le bambine del mondo; d) la
mobilitazione dell’opinione pubblica per lottare contro le ingiustizie sociali che obbligano i bambini
a lavorare; e) l’ eliminazione immediata delle forme più intollerabili di lavoro minorile; f) la
promozione di azioni concrete da parte di imprenditori e consumatori; g) la riabilitazione e la
reintegrazione sociale dei bambini lavoratori. Per quanto concerne il problema del lavoro forzato e
della riduzione in schiavitù anch’esso risulta essere un problema alquanto diffuso e drammatico ,
tanto che rappresenta un giro d’affari di circa 32 miliardi di dollari statunitensi. 454 Anche in questo
caso, sono senz’altro valide le iniziative previste per l’abolizione del child work , nonché la
previsione di severe sanzioni penali e pecuniarie. In aggiunta a ciò ulteriori soluzioni attivabili
vanno dalla prevenzione , dall’assistenza alle vittime , dalla distribuzione di materiale informativo
volto a sensibilizzare la popolazione e al potenziamento del ruolo dei media . Alcuni stati , hanno
poi istituito speciali Commissioni con il compito di sopprimere il tragico fenomeno del traffico
umano e del lavoro minorile , nonché dei particolari meccanismi di complaints , attraverso cui le
vittime possono presentare le loro lamentele alle autorità competenti . In altri casi il governo ha
attivato un piano d’azione pre departure training , attraverso il quale i lavoratori vengono messi a
conoscenza dei loro diritti in modo da non essere vittime dello sfruttamento quando emigrano in
altri paesi. In questo contesto inoltre ha assunto un’importanza sempre maggiore nel corso degli
ultimi anni, il concetto di Responsabilità Sociale delle Imprese ( RSI),455che permette di assicurare
il rispetto dei diritti fondamentali dei lavoratori . Un terzo obiettivo
cruciale per l’OIL è
rappresentato dall’eliminazione di qualsiasi forma di discriminazione nel luogo di lavoro. Come si è
già avuto modo di dire nel corso di questo lavoro , la discriminazione e l’esclusione sociale
453
Cfr. Cutillo M. , GLOBAL MARCH contro lo sfruttamento minorile , in Piroga 10-04.-12.
Cfr. www.ilo.org
455
Cfr. Blanpain R.-Colucci M. , op. cit. , pag. 201 :”Il termine viene utilizzato per delineare tutta una serie di
interventi e iniziative in ambito economico , sociale ed ambientale compiute dalle imprese. La RSI si sviluppa dalla
consapevolezza che un’impresa che è sensibile ai temi sociali e ambientali può creare un’immagine più positiva e
fiduciosa sia da parte dei consumatori che dagli stessi dipendenti . Tutto questo può comportare ad un incremento del
volume degli affari e può inoltre facilitare la gestione delle risorse umane . La RSI diventa così un elemento
fondamentale per la competitività delle imprese. “
454
148
favoriscono il conflitto sociale e
la ghettizzazione
, riducendo in tal modo
la produttività
industriale . Per questi motivi è opportuno attuare alcuni programmi e interventi volti ad arginare il
problema. In primo luogo si possono imporre delle sanzioni inflessibili per le
infrazioni
discriminatorie commesse in modo da evitare che il fenomeno di possa ulteriormente diffondersi.
In secondo luogo si possono attivare specifici programmi volti a combattere
i vari tipi di
discriminazioni sul luogo di lavoro che possono essere legati alla maternità , alla disabilità , al virus
HIV o ancora all’origine sociale .Tutto ciò potrà essere reso possibile dallo sviluppo dei decent
work country programmes (DWCP) e dei Millenium Development Goals . Facendo riferimento al
principio delle pari opportunità si possono promuovere azioni proattive e programmi di sviluppo
imprenditoriale
femminile
, anche attraverso la trasmissione di programmi televisivi e la
pubblicazione di manuali , diretti a promuovere il principio dell’uguaglianza di genere . Infine si
possono attivare delle misure volte ad assicurare l’impiego dei disabili e l’adozione dei programmi
HIV/AIDS e MIGRANT volti a tutelare rispettivamente i lavoratori affetti dal virus dell’HIV e i
lavoratori migranti .Infine il quarto core labour standard relativo alla libertà di associazione e di
contrattazione collettiva presenta anch’esso una scarsa implementazione dal momento che gli
arresti e le uccisioni per motivi di appartenenza sindacale sono ancora all’ordine del giorno in
molte parti del mondo. Per affrontare questo problema
può essere utile rafforzare il sistema di
ispezione sul lavoro e rinvigorire la consapevolezza dei cittadini relativamente al loro diritto di
libertà sindacale , attraverso la pubblicazione di linee guida / codici e l’organizzazione di seminari
o workshop. Ulteriori espedienti per facilitare lo sviluppo della libertà di associazione sono quelli
di ridurre i requisiti richiesti per la formazione di un’organizzazione sindacale ; l’estensione dei
programmi di protezione sindacale ; il potenziamento del dialogo sociale o ancora la nomina di
nuovi ufficiali della polizia . Va , inoltre , ricordato che il licenziamento senza giusta causa dei
lavoratori appartenenti alle organizzazioni sindacali , è nullo e il lavoratore deve essere reintegrato
nel suo posto e risarcito degli eventuali danni. Con queste possibili soluzioni si auspica un
miglioramento , seppur minimo del rispetto della disciplina giuslavorista internazionale garantendo
a tutti i lavoratori del mondo un lavoro dignitoso e produttivo in condizioni di libertà , uguaglianza,
sicurezza e dignità umana. In tal senso l’OIL da anni si impegna a promuovere un mondo migliore e
assume un’importanza centrale in quanto rappresenta la più importante agenzia delle Nazioni Unite
volta a garantire la pace , il progresso e la giustizia sociale in tutti i paesi del mondo e in special
modo in quelli in via di sviluppo ( PVS) .
149
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www.asianews.it
www.cooperazioneallosviluppo.esteri.it
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157
Abbreviazioni
ACFTU
All China Federation Of Trade Unions
ACNUR
Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati
ACP
Africa, Caraibi e Pacifico
AFL
American Federation of Labour
ANCC
ANPI
BIT
BLSA
Associazione nazionale per il controllo della combustione
Associazione nazionale per la prevenzione degli infortuni
Bureau International du Travail
Bonded Labour System Abolition
CACIF Coordinating Committee of Agricultural , Commercial , Industrial and Financial association
CADU
Convenzione Americana sui Diritti Umani
CCLCs
County Child Labour Committees
CEACR
CEDAW
Committee of Experts on the Application of Conventions and Reccommendation
Committee on the Elimination of Discrimination Against Women
CEDU Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali
CETCOIT Commission on Wage and Labour Policies and the Special Committee for the Handling
of Conflits
CFA
CGSTM
CGTG
CIDA
CMLL
CIS
CISL
Committee on Freedom of Association
General Confederation of Workers’Unions of Madagascar
General Confederation of Workers of Guatemala
Canadian International Development Agency
Comitato per la modernizzazione della legislazione del lavoro
Commonwealth Indipendent States
Confédération International des Syndicats Libres
CLS
Core Labour Standard
CLU
Child Labour Unit
158
CMLL
CNLTE
CONAPETI
Comitato per la modernizzazione della legislazione del lavoro
National Committee to Combat Child Labour
Government’ National Commission for the Eradication of Child Labour
CRC
Convenzione sui Diritti del Bambino
CRS
Corporate Social Responsibility
CSO
Central Statistical Organization
CUGS
DWCPs
ECOSOC
EFA
ENTE
Trade Unions’ Unity of Guatemala
Decent Work Country Programmes
Economic and Social Council of the United Nations
Education For All
National Survey of Child Labour
FAO
Organizzazione per l’alimentazione e l’agricoltura
FMI
Fondo Monetario Internazionale
GATT
General Agreement on Tariffs and Trade
GSEE
Greek General Confederation of Labour
GSP
GTUC
HIV/AIDS
IBESR
ICFTU
ICJ
ICLS
Sistema delle preferenze generalizzate
Georgian Trade Union Confederation
Human Immunodeficiency Virus/Acquired Immune Deficiency Syndrome
Social Welfare and Research Institute
International Confederation Of Trade Unions
International Court of Justice
International Conference of Labour Statisticians
IDE
Investimento Diretto Estero
ILC
International Labour Conference
INADI
INE
National Institute against Discrimination, Xenophobia and Racism
Istituto Nazionale di Statistica
159
INQAD
Programma nazionale per combattere l'uso di giovani ragazze nel lavoro domestico
IOE
International Organization of Employers
IPEC
International Programme on the Elimination of Child Labour
ISCO-88
International Standard Classification of Occupations
ISCOS
Istituto Sindacale per la Cooperazione allo Sviluppo
ITUC
International Trade Union Confederation
LND
Lega Nazionale per la Democrazia
MGNREGA
Mahatma Ghandi NATIONAL Rural Employment Guarantee Act , 2005
MASSN
Ministry of Social Action and National Solidarity
MDG
Millennium Development Goal
MERCOSUR
MICS
MIGRANT
MNE
MoSAL
MSICG
Mercato Comune del sud ( Mercado Común del Sur )
Multiple Indicator Cluster Survey
International Migration Branch
Multinational Enterprise
Ministry of Social Affairs and Labour
Indigenous and Rural Workers’ Trade Union Movement of Guatemala
NAALC
North American Agreement on Labor Cooperation
NAFTA
North American Free Trade Agreement (Accordo nordamericano per il libero scambio
NAPWA
NATFATIP
NATO
NCCHT
NPAs
NTIPC
National Action Plan for Womer of Afghanistan
National Task Force Against Trafficking in Persons
North Atlantic Treaty Organization
National Committee to Combat Human Trafficking
National Plans of Action
National Tripartite Industrial Peace Council
160
OATUU
OCSE
OIL
OMS
Organization of African Trade Union Unity
Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico
Organizzazione internazionale del lavoro
Organizzazione Mondiale per la Sanità
ONG
Organizzazioni Non Governative
ONU
Organizzazione delle Nazioni Unite
OSA
Organizzazione degli Stati Americani
PAN- PFTE
POA
PRC Act
National Plan of Action against the worst forms of child labour
Scheduled Castes and Scheduled Tribes ( Prevention of Atrocity ) Act
Protection and Civil Right Act
PRS
Strategie di riduzione della povertà
PVS
Paesi in Via di Sviluppo
SCREAM
Supporting Childrens Rights throught Education , Art and the Media
SIMPOC
Statistical Information and Monitoring Programme on Child Labour
SNAPAP
SNAPEST
STEP
TACKLE
TURK IS
UCW
UE
Unione Autonoma sullo Staff della Pubblica Amministrazione
Unione Nazionale Autonoma degli Insegnanti di Scuola Secondaria Tecnica
Strategies and Tools against Social Exclusion and Poverty
Tackling Child Labour with Education
Confederation of Turkish Trade Unions
Understanding Children’s Work
Unione Europea
UNAIDS
Joint United Nations Programme on HIV/AIDS
UNESCO
Organizzazione delle Nazioni Unite per l’educazione , la scienza e la cultura
UNFPA
United Nations Population Fund
UNHCR
Alta Commissione delle Nazioni Unite per i Rifugiati
161
UNICEF
UNODC
UNPD
UNSITRAGUA
Fondo internazionale delle Nazioni Unite per l’infanzia
United Nations Office on Drugs and Crime
United Nations Development Programme
Trade Union Confederation of Guatemala
UNU
Istituto delle Nazioni Unite per l’Università
WFP
World Food Programme
WFTU
WTO
World Federation of Trade Unions
World Trade Organization
162
Appendice : Gli Stati Membri dell’OIL
1.
Afghanistan
2.
Albania
3.
Algeria
4.
Angola
5.
Antigua e Barbuda
6.
Arabia Saudita
7.
Argentina
8.
Armenia
9.
Australia
10.
Austria
11.
Azerbaijan
12.
Bahamas
13.
Bahrain
14.
Bangladesh
15.
Barbados
16.
Belgio
17.
Belize
18.
Benin
19.
Bielorussia
20.
Bolivia
21.
Bosnia and Herzegovina
22.
Botswana
23.
Brasile
24.
Brunei
25.
Bulgaria
26.
Burkina Faso
27.
Burundi
28.
Cambogia
29.
Cameron
30.
Canada
31.
Capo Verde
32.
Chad
163
33.
Cile
34.
Cina
35.
Cipro
36.
Colombia
37.
Comoros
38.
Congo
39.
Corea
40.
Costa d’Avorio
41.
Costa Rica
42.
Croazia
43.
Cuba
44.
Danimarca
45.
Egitto
46.
El Salvador
47.
Emirati Arabi
48.
Equador
49.
Eritrea
50.
Estonia
51.
Etiopia
52.
Federazione Russa
53.
Fiji
54.
Filippine
55.
Finlandia
56.
Francia
57.
Gabon
58.
Gambia
59.
Georgia
60.
Germania
61.
Ghana
62.
Giamaica
63.
Giappone
64.
Gibuti
65.
Giordania
164
66.
Grecia
67.
Grenada
68.
Guatemala
69.
Guinea
70.
Guinea Bissau
71.
Guinea Equatoriale
72.
Guyana
73.
Haiti
74.
Honduras
75.
India
76.
Indonesia
77.
Iran
78.
Iraq
79.
Irlanda
80.
Islanda
81.
Isole Marshall
82.
Israele
83.
Itali
84.
Kazakhstan
85.
Kenya
86.
Kiribati
87.
Kuwait
88.
Kyrgyzstan
89.
Laos
90.
Le isole Solomon
91.
Lesotho
92.
Lettonia
93.
Libano
94.
Liberia
95.
Libia
96.
Lituania
97.
Lussemburgo
98.
Macedonia
165
99.
Madagascar
100. Malawi
101. Maldive
102. Malesia
103. Mali
104. Malta
105. Marocco
106. Mauritania
107. Mauritius
108. Messico
109. Moldavia
110. Mongolia
111. Montenegro
112. Mozambico
113. Myanmar
114. Namibia
115. Nepal
116. Nicaragua
117. Niger
118. Nigeria
119. Norvegia
120. Nuova Zelanda
121. Oman
122. Paesi Bassi
123. Pakistan
124. Palau
125. Panama
126. Papa Nuova Guinea
127. Paraguay
128. Perù
129. Polonia
130. Portogallo
131. Qatar
166
132. Regno Unito
133. Repubblica Ceca
134. Repubblica Centrale dell’Africa
135. Repubblica Democratica del Congo
136. Repubblica Dominicana
137. Romania
138. Ruanda
139. Saint kitts e Nevis
140. Samoa
141. San Marino
142. San Vincenzo e Grenada
143. Santa Lucia
144. Sao Tome e Principe
145. Senegal
146. Serbia
147. Seychelles
148. Sierra Leone
149. Singapore
150. Siria
151. Slovacchia
152. Slovenia
153. Somalia
154. Spagna
155. Sri Lanka
156. Stati Uniti
157. Sud Africa
158. Sudan
159. Sudan del sud
160. Suriname
161. Svezia
162. Svizzera
163. Swaziland
164. Tailandia
167
165. Tajikistan
166. Tanzania
167. Timor Leste
168. Togo
169. Tobago
170. Trinidad e Tobago
171. Tunisia
172. Turchia
173. Turkmenistan
174. Tuvalu
175. Ucraina
176. Uganda
177. Ungheria
178. Uruguay
179. Uzbekistan
180. Vanuatu
181. Venezuela
182. Vietnam
183. Yemen
184. Zambia
185. Zimbabwe
168
Appendice : La Costituzione dell’OIL
Preambolo
Considerando che una pace universale e durevole può essere fondata soltanto sulla
giustizia
sociale;
Considerando che vi sono condizioni di lavoro che implicano per un gran numero di persone
ingiustizia, miseria e privazioni, generando tale malcontento da mettere in pericolo la pace e
l’armonia del mondo, e che urge prendere provvedimenti per migliorare simili condizioni: come,
per esempio, il regolamento delle ore di lavoro, la fissazione della durata massima della giornata e
della settimana di lavoro, il reclutamento della mano d’opera, la lotta contro la disoccupazione, la
garanzia di un salario sufficiente ad assicurare convenienti condizioni di vita, la protezione dei
lavoratori contro le malattie generali o professionali e contro gli infortuni del lavoro, la protezione
dei fanciulli, degli adolescenti e delle donne, le pensioni di vecchiaia e d’invalidità, la difesa degli
interessi dei lavoratori occupati all’estero, il riconoscimento del principio «a lavoro eguale,
retribuzione eguale», il riconoscimento del principio della libertà sindacale, l’organizzazione
dell’insegnamento professionale e tecnico, e altri provvedimenti analoghi;
Considerando che la mancata adozione, da parte di uno Stato qualsiasi, di un regime di lavoro
veramente umano ostacola gli sforzi degli altri, che desiderano migliorare la sorte dei lavoratori nei
propri paesi;
Le Alte Parti Contraenti, mosse da sentimenti di giustizia e di umanità, e dal desiderio di assicurare
una pace mondiale durevole, nell’intento di raggiungere i fini enunciati nel preambolo, approvano
la presente Costituzione dell’Organizzazione internazionale del Lavoro:
Capo I
Organizzazione
Art. 1
1. È istituita un’organizzazione permanente per promuovere l’attuazione del programma esposto nel
preambolo della presente Costituzione e nella Dichiarazione sugli scopi dell’Organizzazione
internazionale del Lavoro, adottata a Filadelfia il 10 maggio 1944, il testo della quale si trova
allegato alla presente Costituzione.
169
2. Membri dell’Organizzazione internazionale del Lavoro sono gli Stati che erano Membri
dell’Organizzazione il 1o novembre 1945 e tutti gli altri Stati che lo diventeranno conformemente
alle disposizioni dei paragrafi 3 e 4 del presente articolo.
3. Qualsiasi Membro originario delle Nazioni Unite e qualsiasi Stato ammesso in qualità di membro
delle Nazioni Unite con decisione dell’Assemblea generale, conformemente alle disposizioni della
Carta può diventare Membro dell’Organizzazione internazionale del Lavoro comunicando al
Direttore generale dell’Ufficio Internazionale del Lavoro la sua accettazione formale degli obblighi
derivanti dalla Costituzione dell’Organizzazione internazionale del Lavoro.
4. La Conferenza generale dell’Organizzazione internazionale del Lavoro può parimente ammettere
dei Membri nell’Organizzazione a maggioranza dei due terzi dei delegati presenti alla sessione,
compresi i due terzi dei delegati governativi presenti e volanti. Questa ammissione diventerà
effettiva quando il governo del nuovo Membro avrà comunicato al Direttore dell’Ufficio
internazionale del Lavoro la sua accettazione formale degli obblighi derivanti dalla Costituzione
dell’Organizzazione.
5. Nessun Membro potrà uscire dall’Organizzazione internazionale del Lavoro senza avere
preventivamente comunicato la sua intenzione al Direttore generale dell’Ufficio internazionale del
Lavoro. Siffatta dichiarazione avrà effetto due anni dopo la data del suo ricevimento da parte del
Direttore generale con la riserva che il Membro a questa data abbia adempito tutti gli obblighi
finanziari risultanti dalla sua qualità di Membro. Nel caso in cui un Membro abbia ratificato una
convenzione internazionale del lavoro, questa uscita non infirmerà in modo alcuno la validità, per
il periodo previsto dalla convenzione, degli obblighi risultanti dalla convenzione stessa o che ad
essa si riferiscono.
6. Nel caso in cui uno Stato avesse cessato di essere Membro dell’Organizzazione, la sua
riammissione come Membro sarà disciplinata dalle norme dei paragrafi 3 o 4 del presente articolo.
Art. 2
L’Organizzazione permanente comprende:
a) una Conferenza generale di rappresentanti dei Membri;
b) un Consiglio d’amministrazione composto conformemente all’articolo 7;
c) un Ufficio internazionale del Lavoro sotto la direzione del Consiglio d’amministrazione.
Art. 3
170
1. La Conferenza generale si riunisce ogni volta che sia necessario e almeno una volta l’anno. È
composta di quattro rappresentanti per ciascuno dei Membri; due saranno delegati del governo e gli
altri due rappresenteranno, rispettivamente, i datori di lavoro e i lavoratori che appartengono a
ciascuno dei Membri.
2. Ogni delegato può essere accompagnato da consiglieri tecnici, in numero non maggiore di due
per ogni argomento iscritto all’ordine del giorno della sessione. Quando devono essere esaminate
questioni che interessano specialmente le donne, almeno uno dei consiglieri tecnici deve essere una
donna.
3. Ogni Membro responsabile della condotta delle relazioni internazionali di territori non
metropolitani può designare come consiglieri tecnici supplementari per accompagnare i suoi
delegati:
a) persone da esso nominate rappresentanti di siffatto territorio per certe questioni che sono di
competenza propria delle autorità di detto territorio;
b) persone da esso designate per assistere i suoi delegati quando si tratta di questioni che
concernono territori che non si governano da sé.
4. Se il territorio si trova sotto l’autorità congiunta di due o più Membri, potranno essere designate
persone per assistere i delegati di questi Membri.
5. I Membri si impegnano a designare i delegati e i consiglieri tecnici non governativi d’accordo
con le organizzazioni professionali più rappresentative, se ve ne sono, sia dei datori di lavoro, sia
dei lavoratori del rispettivo paese.
6. I consiglieri tecnici possono prendere la parola soltanto a richiesta del delegato al quale sono
aggiunti e con la speciale autorizzazione del Presidente della Conferenza; non possono prendere
parte alle votazioni.
7. Un delegato, rivolgendosi per iscritto al Presidente, può designare come suo supplente uno dei
suoi consiglieri tecnici e questi potrà prendere parte, in tale qualità, alle discussioni ed alle
votazioni.
8. I nomi dei delegati e dei loro consiglieri tecnici saranno comunicati all’Ufficio internazionale del
Lavoro a cura del governo di ciascuno dei Membri.
9. Le credenziali dei delegati e dei loro consiglieri tecnici sono soggette a verifica da parte della
Conferenza, che può, a maggioranza di due terzi dei voti espressi dai delegati presenti, rifiutare di
ammettere quei delegati o consiglieri tecnici che reputa non designati conformemente al presente
articolo.
Art. 4
171
1. Ogni delegato ha diritto di votare individualmente su tutte le questioni sottoposte alle
deliberazioni della Conferenza.
2. Qualora uno dei Membri non avesse designato uno dei delegati non governativi cui ha diritto,
l’altro delegato non governativo avrà facoltà di prendere parte alle discussioni della Conferenza, ma
non di votare.
3. Qualora la Conferenza, in virtù dei poteri ad essa attribuiti dall’art. 3, rifiutasse di ammettere un
delegato di uno dei Membri, si applicheranno le disposizioni del presente articolo come se quel
delegato non fosse stato designato.
Art. 5
Le sessioni della Conferenza sono tenute, con riserva di qualsiasi decisione che la Conferenza stessa
potesse
prendere
durante
una
sessione
precedente, al
luogo stabilito
dal
Consiglio
d’Amministrazione.
Art. 6
Qualsiasi trasferimento della sede dell’Ufficio internazionale del Lavoro è deciso dalla Conferenza
alla maggioranza di due terzi dei voti emessi dai delegati presenti.
Art. 7
1. Il Consiglio d’amministrazione è composto di cinquantasei3 persone: Ventotto rappresentano i
Governi, quattordici rappresentano i datori di lavoro, quattordici rappresentano i lavoratori.
Art. 8
1. A capo dell’Ufficio internazionale del Lavoro è posto un Direttore generale, designato dal
Consiglio d’amministrazione, dal quale riceve le istruzioni e di fronte al quale è responsabile del
buon andamento dell’Ufficio e della esecuzione di tutti gli altri compiti che possono essergli
affidati.
2. Il Direttore generale o il suo supplente assistono a tutte le sedute del Consiglio
d’Amministrazione.
Art. 9
1. Il personale dell’Ufficio internazionale del Lavoro è nominato dal Direttore generale,
conformemente alle norme approvate dal Consiglio d’amministrazione.
172
2. Per quanto lo consente il migliore rendimento del lavoro d’ufficio, il Direttore generale deve
scegliere persone di cittadinanza diversa.
3. Un certo numero di queste persone deve essere di sesso femminile.
4. Le funzioni del Direttore generale e del personale hanno un carattere esclusivamente
internazionale. Nell’esercizio delle loro funzione, il Direttore generale ed il personale non devono
domandare né ricevere istruzioni da nessun governo od autorità straniera alla Organizzazione. Essi
devono astenersi da qualsiasi azione incompatibile con la loro qualità di funzionari internazionali,
responsabili soltanto di fronte all’Organizzazione.
5. Ogni Membro dell’Organizzazione si impegna a rispettare il carattere esclusivamente
internazionale del Direttore generale e del personale, e rinuncia ad esercitare qualsiasi influenza
sugli stessi.
Art. 10
1. I compiti dell’Ufficio internazionale del Lavoro comprendono la raccolta e la distribuzione di
ogni informazione concernente la disciplina internazionale delle condizioni dei lavoratori e del
regime del lavoro, in particolare lo studio delle questioni da sottoporre alla Conferenza per la
conclusione di convenzioni internazionali e l’esecuzione di inchieste speciali ordinate dalla
Conferenza o dal Consiglio di amministrazione.
2. Con riserva delle direttive che potrebbero essergli impartite dal Consiglio d’amministrazione,
l’Ufficio:
a) prepara la documentazione concernente i diversi oggetti all’ordine del giorno delle sessioni della
Conferenza;
b) fornisce ai governi, se richiesto e nel limite dei mezzi a sua disposizione, un adeguato aiuto per
l’elaborazione delle leggi in base alle decisioni della Conferenza, come pure per il miglioramento
della pratica amministrativa e dei sistemi d’ispezione;
c) adempie, secondo le disposizioni della presente Costituzione, gli obblighi che gli incombono per
quanto concerne l’osservanza effettiva delle convenzioni;
d) redige e pubblica nelle lingue che il Consiglio d’amministrazione reputa opportuno scritti
concernenti questioni d’interesse internazionale relative all’industria ed al lavoro.
3. In generale esercita tutti gli altri poteri e funzioni che la Conferenza od il Consiglio
d’amministrazione stima opportuno di assegnarli.
Art. 11
I dicasteri di ciascun Membro, competenti per le questioni operaie, possono comunicare con il
Direttore generale per mezzo del rappresentante del proprio governo nel Consiglio di
173
amministrazione dell’Ufficio internazionale del Lavoro, o, in mancanzadi questo rappresentante,
per mezzo di un altro funzionario competente, designato a questo fine dal governo.
Art. 12
1. L’Organizzazione internazionale del Lavoro collabora, nell’ambito della presente Costituzione,
con ogni organizzazione internazionale generale incaricata di coordinare le attività d’organizzazione
di diritto internazionale pubblico che assolvono
compiti speciali e con le organizzazioni di diritto internazionale pubblico che hanno un compito
speciale in campi affini.
2. L’Organizzazione internazionale del Lavoro può prendere i provvedimenti adeguati concernenti
la partecipazione, senza diritto di voto, dei rappresentanti delle organizzazioni di diritto
internazionale pubblico alle sue deliberazioni.
3. L’Organizzazione internazionale del Lavoro può prendere qualsiasi misura utile per la
consultazione, secondo il suo libero apprezzamento, di organizzazioni internazionali non
governative riconosciute, comprese le organizzazioni di datori di lavoro, di lavoratori, di agricoltori
e di cooperatori.
Art. 13
1. L’Organizzazione internazionale del Lavoro può concludere con le Nazioni Unite quegli accordi
finanziari e di bilancio che meglio sembrano appropriati.
2. Nell’attesa della conclusione di siffatti accordi o se, ad un dato momento, nessun accordo è in
vigore:
a) ciascun Membro pagherà le spese di viaggio e di soggiorno dei suoi delegati e dei loro consiglieri
tecnici, come pure dei suoi rappresentanti che prendono parte alle sessioni della Conferenza e del
Consiglio d’amministrazione, secondo i casi:
b) tutte le altre spese dell’Ufficio internazionale del Lavoro, delle sessioni della Conferenza o quelle
del Consiglio d’amministrazione saranno pagate dal Direttore generale dell’Ufficio internazionale
del Lavoro che le mette a carico del bilancio generale dell’Organizzazione internazionale del
Lavoro;
c) le disposizioni concernenti l’approvazione del bilancio dell’Organizzazione internazionale del
Lavoro, come pure la fissazione e l’esazione dei contributi, saranno prese dalla Conferenza a
maggioranza dei due terzi dei voti emessi dai delegati presenti e stabiliranno che il bilancio e gli
accordi concernenti la ripartizione delle spese tra i Membri dell’Organizzazione saranno approvati
da una commissione di rappresentanti dei governi.
174
3. Le spese dell’Organizzazione internazionale del Lavoro saranno messe a carico dei Membri,
conformemente agli accordi vigenti in virtù del paragrafo 1 o del paragrafo 2, c) del presente
articolo.
4. Un Membro in arretrato col pagamento del suo contributo alle spese dell’Organizzazione non può
partecipare al voto nella Conferenza, nel Consiglio d’amministrazione o in qualsiasi commissione,
né all’elezione dei membri del Consiglio d’amministrazione, se l’ammontare dei suoi arretrati è
uguale o superiore al contributo da esso dovuto per gl’interi due anni trascorsi. La Conferenza può
tuttavia, con decisione presa a maggioranza di due terzi dei voti emessi dai delegati presenti,
autorizzare questo Membro a particolare al voto, qualora accerti che il ritardo è dovuto a circostanze
indipendenti dalla sua volontà.
5. Il Direttore generale dell’Ufficio internazionale del Lavoro risponde al Consiglio
d’amministrazione circa l’uso dei fondi dell’Organizzazione internazionale del Lavoro.
Capo II
Funzionamento
Art. 14
1. Il Consiglio d’amministrazione stabilisce l’ordine del giorno delle sessioni della Conferenza dopo
avere esaminato tutte le proposte concernenti gli oggetti che devono essere iscritti all’ordine del
giorno, fatte dal governo di uno dei Membri e da una delle organizzazioni rappresentative indicate
nell’articolo 3, o da qualsiasi organizzazione di diritto internazionale pubblico.
2. Il Consiglio d’amministrazione fissa la procedura necessaria per garantire una seria preparazione
tecnica ed una conveniente consultazione dei Membri che sono maggiormente interessati da parte di
una conferenza tecnica preparatoria o in altro modo, prima che la Conferenza accetti una
convenzione od una raccomandazione.
Art. 15
1. Il Direttore generale esercita le funzioni di Segretario generale della Conferenza e deve mandare
l’ordine del giorno di ogni sessione, quattro mesi prima dell’apertura, a ciascun Membro e, per
mezzo di essi, ai delegati non governativi, quando siano stati designati.
2. I rapporti concernenti gli oggetti all’ordine del giorno devono essere trasmessi in modo che i
Membri abbiano il tempo sufficiente per procedere ad un conveniente esame dei rapporti stessi
prima della Conferenza. Il Consiglio d’amministrazione emana le norme d’applicazione della
presente disposizione.
175
Art. 16
1. Qualunque Governo dei Membri ha il diritto di opporsi all’iscrizione all’ordine del giorno di uno
o più degli oggetti proposti. I motivi di tale opposizione devono essere esposti in una nota
esplicativa indirizzata al Direttore generale, il quale dovràdarne comunicazione ai Membri
dell’Organizzazione.
2. Gli argomenti ai quali è stata fatta opposizione rimangono tuttavia iscritti all’ordine del giorno, se
la Conferenza decide in tal senso a maggioranza di due terzi dei voti espressi dai delegati presenti.
3. Se la Conferenza decide, salvo quanto è prescritto nel capoverso precedente, a maggioranza di
due terzi dei voti espressi dai delegati presenti, che una questione debba essere esaminata, detta
questione sarà inclusa nell’ordine del giorno della sessione seguente.
Art. 17
1. La Conferenza elegge un presidente e tre vicepresidenti. I tre vicepresidenti devono essere
rispettivamente un delegato governativo, un delegato dei datori di lavoro ed un delegato dei
lavoratori. La Conferenza determina la propria procedura e può nominare commissioni incaricate di
studiare e riferire su qualsiasi soggetto.
2. La semplice maggioranza dei voti espressi dai Membri presenti decide in tutti i casi in cui non sia
disposto altrimenti in modo esplicito dalle disposizioni della presente Costituzione o da altro
istrumento che conferisce poteri alla Conferenza, oppure dagli accordi finanziari o di bilancio
approvati in virtù dell’articolo 13.
3. Nessuna votazione è valida se il numero dei voti espressi è inferiore alla metà del numero dei
delegati presenti alla sessione.
Art. 18
La Conferenza può aggiungere alle Commissioni da essa istituite consiglieri tecnici i quali non
hanno diritto di voto deliberativo.
Art. 19
1. Se la Conferenza approva proposte relative a un oggetto iscritto all’ordine del giorno, essa deve
precisare se tali proposte debbano assumere la forma: a) di una convenzione internazionale; b) o di
una raccomandazione, quando l’oggetto trattato o uno dei suoi aspetti non si presta all’adozione
immediata di una convenzione.
176
2. In entrambi i casi, affinché una convenzione o una raccomandazione siano approvati dalla
Conferenza nella votazione finale, è necessaria la maggioranza di due terzi dei voti espressi dai
delegati presenti.
3. Nel formulare qualsiasi convenzione o raccomandazione di applicazione generale, la Conferenza
deve tener conto delle speciali condizioni determinate in alcuni paesi dal clima, dall’incompleto
sviluppo dell’organizzazione industriale e da altre circostanze particolari, e suggerire tutte quelle
modificazioni che possono essere ritenute necessarie per rispondere alle condizioni proprie di tali
paesi.
4. Due copie della convenzione o della raccomandazione devono essere firmate dal presidente della
Conferenza e dal Direttore generale. Una di queste due copie è depositata negli archivi dell’Ufficio
internazionale del Lavoro e l’altra presso il Segretario generale delle Nazioni Unite. Il Direttore
generale trasmette una copia autentica della convenzione o della raccomandazione a ciascun
Membro.
5. Se si tratta di una convenzione:
a) la convenzione è trasmessa per ratificazione a tutti i Membri;
b) ciascun Membro si impegna a sottoporre, entro un anno dalla chiusura della sessione della
Conferenza (o appena sarà possibile, ma non oltre 18 mesi fosse impossibile di provvedere entro un
anno), la convenzione all’autorità od alle autorità competenti, perché sia convertita in legge o
perché siano presi provvedimenti di altro genere.
c) i Membri informano il Direttore generale dell’Ufficio internazionale del Lavoro delle misure
prese, in virtù del presente articolo, per sottoporre la convenzione all’autorità od alle autorità
competenti, e gli comunicano ogni schiarimento concernente l’autorità o le autorità considerate
competenti e le decisioni di quest’ultime;
d) il Membro che ha ottenuto il consenso dell’autorità o delle autorità competenti comunica la sua
ratificazione formale della convenzione al Direttore generale e prende le misure necessarie per
l’esecuzione delle disposizioni della convenzione;
e) se una convenzione non ottiene il consenso dell’autorità o delle autorità competenti, il Membro è
unicamente tenuto a fare rapporto al Direttore generale dell’Ufficio internazionale del Lavoro, a
intervalli adeguati, conformemente a quanto decide il Consiglio d’amministrazione, sullo stato della
sua legislazione e sulla sua prassi per quanto concerne la questione che è oggetto della convenzione;
deve essere precisato in che misura è stato dato seguito o si intende dare seguito alle disposizioni
della convenzione tanto nel campo legislativo, quanto in quello amministrativo, oppure mediante
l’introduzione di contratti collettivi od in qualsiasi altro modo, e devono essere specificate le
difficoltà che impediscono o ritardano la ratificazione di una siffatta convenzione.
177
6. Se si tratta di una raccomandazione:
a) la raccomandazione è trasmessa a tutti i Membri per esame, al fine di farle acquistare efficacia
come legge nazionale od in altro modo;
b) ciascun Membro si impegna a sottoporre, entro un anno dalla chiusura della sessione della
Conferenza (o appena sarà possibile, ma non oltre 18 mesi dalla chiusura della sessione della
Conferenza, se per circostanze eccezionali fosse impossibile di provvedere entro un anno), la
raccomandazione alla autorità o alle autorità competenti, perché sia convertita in legge o perché
siano presi provvedimenti d’altro genere;
c) i Membri informano il Direttore generale dell’Ufficio internazionale del Lavoro delle misure
prese, in virtù del presente articolo, per sottoporre la raccomandazione all’autorità od alle autorità
competenti, e gli comunicano ogni schiarimento concernente l’autorità o le autorità considerate
competenti e le decisioni di quest’ultime;
d) eccettuato l’obbligo di sottoporre la raccomandazione all’autorità o alle autorità competenti, i
Membri sono unicamente tenuti a fare rapporto al Direttore generale dell’Ufficio internazionale del
Lavoro, a intervalli adeguati, conformemente a quanto decide il Consiglio d’amministrazione, sullo
stato della loro legislazione e sulla loro prassi per quanto concerne la questione che è oggetto della
raccomandazione; deve essere precisato in che misura è stato dato seguito o si intende dare seguito
alle disposizioni della raccomandazione tanto nel campo legislativo quanto in quello
amministrativo, oppure mediante l’introduzione di contratti collettivi o in qualsiasi altro modo, e
deve essere indicato quali modificazioni di siffatte disposizioni paiono o potranno parere necessarie
per l’accettazione o l’applicazione delle disposizioni stesse.
7. Se si tratta di uno Stato federativo, sono applicabili le seguenti disposizioni:
a) per quanto concerne le convenzioni e le raccomandazioni, per le quali il governo federale reputa
un intervento federale conforme alla sua costituzione e conveniente, gli obblighi dello Stato
federativo sono identici a quelli dei Membri che non sono Stati federativi;
b) per quanto concerne le convenzioni e le raccomandazioni, per le quali il governo federale reputa
che, secondo il suo sistema costituzionale, l’azione degli Stati federali, delle province o dei cantoni
è preferibile ad una azione federale, detto governo deve:
I) in conformità della sua costituzione e delle costituzioni degli Stati federati, delle province o dei
cantoni interessati, concludere accordi effettivi perché siffatte convenzioni o raccomandazioni siano
sottoposte, entro 18 mesi al massimo della chiusura della sessione della Conferenza, alle competenti
autorità federali, od a quelle degli stati federati, delle province o dei cantoni, in previsione di una
azione legislativa o di qualsiasi altra azione;
178
II) con riserva dell’approvazione dei governi degli Stati federati, delle province o dei cantoni
interessati, prendere provvedimenti per stabilire consultazioni periodiche tra le autorità federali da
una parte e le autorità degli Stati federati, delle province e dei cantoni dall’altra, allo scopo di
sviluppare nello Stato federativo stesso un’azione coordinata che permetta di attribuire efficacia alle
disposizioni di siffatte convenzioni e raccomandazioni;
III) informare il Direttore generale dell’Ufficio internazionale del Lavoro delle misure prese in virtù
del presente articolo per sottoporre le convenzioni e le raccomandazioni alle competenti autorità
federali, come pure alle autorità delle province o dei cantoni, e comunicargli ogni schiarimento
concernente l’autorità o le autorità considerate competenti e le decisioni di quest’ultime;
IV) per quanto concerne le singole convenzioni non ratificate, presentare al Direttore generale
dell’Ufficio internazionale del Lavoro, a intervalli adeguati, conformemente alle decisioni del
Consiglio d’amministrazione, un rapporto sullo stato della legislazione e della prassi della
federazione e degli Stati federati, delle sue province o dei suoi cantoni per quanto concerne la
questione che è oggetto della convenzione; deve essere precisato in che misura è stato dato seguito
o si intende dare seguito alle disposizioni della convenzione, tanto nel campo legislativo quanto in
quello amministrativo, oppure mediante l’introduzione di contratti collettivi od in qualsiasi altro
modo.
V) per quanto concerne le singole raccomandazioni, presentare al Direttore generale dell’Ufficio
internazionale del Lavoro, a intervalli adeguati, conformemente alle decisioni del Consiglio
d’amministrazione, un rapporto sullo stato della legislazione e della prassi della federazione e degli
Stati federati, delle sue province o dei suoi cantoni per quanto concerne la questione che è oggetto
della raccomandazione; deve essere precisato in che misura è stato attribuito o si intende attribuire
efficacia alle disposizioni della raccomandazione e deve essere indicato quali modificazioni di
siffatte disposizioni paiono o potranno parere necessarie per l’accettazione o per l’applicazione
delle disposizioni stesse.
8. In nessun caso l’accettazione di una convenzione o di una raccomandazione da parte della
conferenza, o la ratificazione di una convenzione da parte di un Membro devono essere interpretate
nel senso che esse siano di pregiudizio a leggi, sentenze, usanze o accordi che garantiscono ai
lavoratori condizioni più favorevoli di quelle previste nella convenzione o nella raccomandazione.
Art. 20
Ogni convenzione così ratificata è comunicata dal Direttore generale dell’Ufficio internazionale del
Lavoro al Segretario generale delle Nazioni Unite per essere registrata conformemente alle
179
disposizioni dell’articolo 102 della Carta delle Nazioni Unite, ma impegna soltanto gli Stati che
l’hanno ratificata.
Art. 21
1. Ogni disegno che nello scrutinio finale sul suo complesso non raccoglie la maggioranza dei due
terzi dei voti espressi dai Membri presenti, può formare oggetto di una speciale convenzione tra i
Membri dell’Organizzazione che lo desiderino.
2. Qualsiasi convenzione così conclusa è comunicata dai governi interessati al Direttore generale
dell’Ufficio internazionale del Lavoro ed al Segretario generale delle Nazioni Unite per essere
registrata conformemente alle disposizioni dell’articolo 102 della Carta delle Nazioni Unite.
Art. 22
Ciascun Membro s’impegna a presentare all’Ufficio internazionale del Lavoro un rapporto annuale
sui provvedimenti da esso presi allo scopo di porre in esecuzione le convenzione alle quali ha
aderito. Questi rapporti saranno stesi nella forma indicata dal Consiglio d’amministrazione e
dovranno contenere gli schiarimenti chiesti da quest’ultimo.
Art. 23
1. Il Direttore generale presenta, alla prima sessione seguente, un riassunto delle informazioni e dei
rapporti che gli sono stati comunicati dai Membri conformemente agli articoli 19 e 20.
2. Ogni Membro trasmette alle organizzazioni, riconosciute rappresentanti in base all’articolo 3,
copia delle informazioni e dei rapporti comunicati al Direttore generale in applicazione degli
articoli 19 e 22.
Art. 24
Ogni reclamo diretto all’Ufficio internazionale del Lavoro da una organizzazione professionale di
lavoratori o di datori di lavoro contro uno dei Membri, perché non avrebbe provveduto in modo
soddisfacente all’esecuzione di una convenzione cui ha aderito, può essere trasmesso dal Consiglio
di amministrazione al governo posto in causa, il quale potrà essere invitato a fare le dichiarazioni
che riterrà opportune al riguardo.
Art. 25
180
Se, entro un conveniente termine, il governo posto in causa non presenta alcuna dichiarazione, o se
la dichiarazione non sembra soddisfacente al Consiglio di amministrazione, quest’ultimo avrà il
diritto di rendere pubblico il reclamo ricevuto e, se occorre, la risposta inviata.
Art. 26
1. Ciascun Membro può presentare un reclamo all’Ufficio Internazionale del Lavoro contro un altro
Membro che, a parer suo, non provveda in modo soddisfacente all’esecuzione di una convenzione
da entrambi ratificata a norma degli articoli precedenti.
2. Il Consiglio d’amministrazione, se lo stima opportuno, prima di deferire la questione a una
Commissione di inchiesta secondo la procedura seguente, può mettersi in rapporto con il governo
interessato, nel modo indicato all’articolo 24.
3. Se il Consiglio d’amministrazione non ritiene necessario comunicare il reclamo al governo posto
in causa, o se, dopo la comunicazione, non è pervenuta una risposta soddisfacente entro un termine
adeguato, il Consiglio può nominare una Commissione d’inchiesta, per esaminare la questione e
riferire in merito.
4. La stessa procedura può essere iniziata dal Consiglio, sia d’ufficio, sia in seguito al reclamo di
uno dei delegati alla Conferenza.
5. Quando una vertenza sorta in applicazione dell’articolo 25 o 26 è portata davanti al Consiglio, il
governo chiamato in causa, se non ha già un rappresentante in seno al Consiglio, ha il diritto di
designare un delegato per prendere parte alle sue deliberazioni concernenti detta vertenza. La data
in cui le discussioni devono aver luogo sarà notificata in tempo utile al governo messo in causa.
Art. 27
Qualora un reclamo fosse rinviato, in virtù dell’articolo 25, davanti ad una Commissione
d’inchiesta, ciascuno dei Membri, sia o non sia direttamente interessato nel medesimo, s’impegna a
mettere a disposizione della Commissione tutte le informazioni in suo possesso circa l’oggetto del
reclamo.
Art. 28
La Commissione d’inchiesta, dopo un esame completo del reclamo, redige un rapporto contenente
le sue costatazioni su tutte le circostanze di fatto che permettono di precisare la portata della
contestazione e le proposte che crede di dover formulare circa i provvedimenti da prendere, per dare
soddisfazione al governo reclamante, e circa i termini in cui questi provvedimenti devono essere
presi.
181
Art. 29
1. Il Direttore generale dell’Ufficio internazionale del Lavoro comunica il rapporto della
Commissione d’inchiesta al Consiglio di amministrazione e ad ogni Stato interessato nella
controversia e provvede alla sua pubblicazione.
2. Ogni governo interessato deve comunicare al Direttore generale dell’Ufficio internazionale del
Lavoro, entro il termine di tre mesi, se accetta o non accetta le raccomandazioni contenute nel
rapporto della Commissione e, in caso negativo, se desidera sottoporre la controversia alla Corte
internazionale di giustizia.
Art. 30
Qualora un Membro non prendesse, per quanto concerne una convenzione od una raccomandazione,
i provvedimenti indicati nei paragrafi 5b), 6b), o 7b) I) dell’articolo 19, ogni altro Membro ha il
diritto di deferire la vertenza al Consiglio d’amministrazione. Se il Consiglio d’amministrazione
reputa che il Membro non ha preso le misure prescritte, esso ne fa rapporto alla Conferenza.
Art. 31
La Corte internazionale di giustizia decide definitivamente i ricorsi e le controversie che le sono
sottoposti conformemente all’articolo 29.
Art. 32
Le conclusioni o le raccomandazioni eventuali della Commissione d’inchiesta possono essere
confermate, modificate o annullate dalla Corte internazionale di giustizia.
Art. 33
Se un Membro non si conforma, entro il termine prescritto, alle raccomandazioni che possono
essere contenute sia nel rapporto della Commissione d’inchiesta, sia nella decisione della Corte
internazionale di giustizia, il Consiglio di amministrazione può proporre alla Conferenza le misure
che reputa opportune per garantire l’esecuzione di dette raccomandazioni.
Art. 34
Il governo inadempiente può in qualunque tempo informare il Consiglio d’amministrazione di avere
preso i provvedimenti necessari per conformarsi sia alle raccomandazioni della Commissione di
182
inchiesta, sia a quelle contenute nella decisione della Corte internazionale di giustizia, e può
domandare l’istituzione di una Commissione d’inchiesta incaricata di verificare le sue dichiarazioni.
In questo caso sono applicabili le disposizioni degli articoli 27, 28, 29, 31 e 32 e, se il rapporto della
commissione d’inchiesta o la decisione della Corte internazionale di giustizia sono favorevoli al
governo inadempiente, il Consiglio di amministrazione deve immediatamente proporre la revoca dei
provvedimenti presi in virtù dell’articolo 33.
Capo III
Prescrizioni generali
Art. 35
1. I Membri s’impegnano ad applicare le convenzioni che hanno ratificato, conformemente alle
disposizioni della presente Costituzione, ai territori non metropolitani che rappresentano nelle
relazioni internazionali, compresi i territori sotto tutela che sono incaricati di amministrare, a meno
che le questioni trattate nella convenzione siano di competenza propria delle autorità del territorio, o
che la convenzione sia resa inapplicabile dalle condizioni locali; restano riservate le modificazioni
che fossero necessarie per adattare le convenzioni alle condizioni locali.
2. Ogni Membro che ratifica una convenzione deve, entro il più breve termine possibile dopo la
ratificazione, presentare al Direttore generale dell’Ufficio internazionale del Lavoro una
dichiarazione che specifichi, per quanto concerne territori che non siano quelli previsti nei paragrafi
4 e 5 del presente articolo, in che misura esso s’impegna a fare applicare le disposizioni della
convenzione e contenga tutti gli schiarimenti prescritti da siffatta convenzione.
3. I Membri che hanno presentato una dichiarazione in virtù del capoverso precedente possono
comunicare periodicamente, in conformità della convenzione, nuove dichiarazioni che modifichino
dichiarazioni anteriori e precisino la situazione dei territori contemplati nel capoverso precedente.
4. Quando le questioni trattate dalla convenzione sono di competenza propria delle autorità di un
territorio non metropolitano, il Membro responsabile delle relazioni internazionali di detto territorio
deve comunicare la convenzione entro il più breve termine possibile al governo del territorio,
affinché questo governo possa legiferare in merito o prendere altre misure. In seguito il Membro,
d’intesa con il governo del territorio, può presentare al Direttore generale dell’Ufficio
internazionale del Lavoro una dichiarazione con la quale accetta gli obblighi della convenzione in
nome del territorio di cui si tratta comunicata al Direttore generale dell’Ufficio internazionale del
Lavoro:
a) da due o più Membri dell’Organizzazione per un territorio posto sotto la loro autorità congiunta;
183
b) da qualsiasi autorità internazionale responsabile dell’amministrazione di un territorio in virtù
delle disposizioni della Carta delle Nazioni Unite o di altre disposizioni in vigore concernenti detto
territorio.
6. L’accettazione degli obblighi di una convenzione in virtù dei capoversi quarto e quinto implica
l’accettazione, in nome del territorio interessato, degli obblighi che derivano dalla convenzione e
degli obblighi che, secondo la Costituzione dell’Organizzazione si applicano anche alle
convenzione ratificate. Nella dichiarazione di accettazione possono essere specificate le modifiche
della convenzione che fossero necessarie per adattare la convenzione alle condizioni locali.
7. Ogni Membro o autorità internazionale che ha presentato una dichiarazione in virtù dei capoversi
quarto o quinto del presente articolo può comunicare periodicamente, in conformità della
convenzione, nuove dichiarazioni che modificano dichiarazioni precedenti o disdicono
l’accettazione degli obblighi di convenzioni in nome del territorio interessato.
8. Se gli obblighi di una convenzione non sono accettati in nome di uno dei territori contemplati nei
capoversi quarto o quinto del presente articolo, il Membro o i Membri oppure l’autorità
internazionale presentano al Direttore generale dell’Ufficio internazionale del Lavoro un rapporto
sulla legislazione e sulla prassi di questo territorio per quanto concerne le questioni trattate nella
convenzione; il rapporto deve indicare in che misura le disposizioni della convenzione hanno
acquistato o acquisteranno efficacia nella legislazione, nei provvedimenti amministrativi, nei
contratti collettivi o in qualsiasi altro provvedimento, e deve inoltre specificare quali difficoltà
impediscono o ritardano l’accettazione della convenzione.
Art. 36
Gli emendamenti alla presente Costituzione adottati dalla Conferenza a maggioranza dei due terzi
dei voti emessi dai delegati presenti entreranno in vigore quando saranno stati ratificati o accettati
dai due terzi dei Membri dell’Organizzazione in cui sono compresi cinque degli dieci13 membri
rappresentati nel Consiglio di amministrazione come membri più influenti per importanza
industriale, conformemente alle norme del terzo capoverso dell’articolo 7 della presente
Costituzione.
Art. 37
1. Tutte le questioni o controversie concernenti l’interpretazione della presente Costituzione e delle
successive convenzioni concluse dai Membri in virtù di detta Costituzione devono essere sottoposte
all’esame della Corte internazionale di giustizia.
184
2. Il Consiglio d’amministrazione può, nonostante le disposizioni del primo capoverso del presente
articolo, stabilire e sottoporre alla Conferenza, per approvazione, norme per l’istituzione di un
tribunale, incaricato di decidere ogni questione o controversia concernente l’interpretazione di una
convenzione, che potesse essere deferita al tribunale dal Consiglio d’amministrazione, o
conformemente ai termini di detta convenzione. Le decisioni o i pareri consultivi della Corte
internazionale di giustizia vincolano i tribunali istituiti in virtù del presente capoverso. Le sentenze
di siffatti tribunali devono essere comunicate ai Membri dell’Organizzazione e le osservazioni di
questi ultimi saranno presentate alla Conferenza.
Art. 38
1. L’Organizzazione Internazionale del Lavoro può convocare le conferenze regionali e fondare le
istituzioni regionali che le sembrassero utili per il raggiungimento degli scopi dell’Organizzazione.
2. I poteri, le funzioni e la procedura delle conferenze regionali sono soggetti alle norme stabilite
dal Consiglio d’amministrazione e da esso presentate alla Conferenza generale per conferma.
Capo IV
Misure diverse
Art. 39
L’Organizzazione Internazionale del Lavoro ha la personalità giuridica; in particolare essa ha la
capacità:
a) di concludere contratti;
b) di acquistare beni mobili ed immobili e di disporre degli stessi beni;
c) di stare in giudizio.
Art. 40
1. L’Organizzazione internazionale del Lavoro gode, sul territorio di tutti i suoi Membri, dei
privilegi e delle immunità che le sono necessari per raggiungere i suoi scopi.
2. I delegati alla Conferenza, i Membri del Consiglio d’amministrazione come pur il Direttore
generale ed i funzionari dell’Ufficio godono parimente dei privilegi e delle immunità necessari per
il libero esercizio delle loro funzioni riferentesi all’Organizzazione.
3. Questi privilegi ed immunità saranno determinati mediante un accordo speciale, che sarà
preparato dall’Organizzazione e proposto all’accettazione degli Stati Membri.
185
Allegato
Dichiarazione sugli scopi dell’Organizzazione Internazionale del Lavoro
La Conferenza generale dell’Organizzazione Internazionale del Lavoro, riunita a Filadelfia nella sua
ventiseiesima sessione, adotta in questo decimo giorno di maggio1944 la presente dichiarazione
sugli scopi e le mete dell’Organizzazione internazionale del Lavoro e sui principî che devono
guidare la politica dei suoi Membri.
I.
La Conferenza riafferma i principî fondamentali sui quali si fonda l’Organizzazione, cioè in
particolare:
a) il lavoro non è una merce;
b) la libertà d’espressione del pensiero e di associazione è una condizione indispensabile di un
progresso continuo;
c) la povertà, ovunque si trovi, è un pericolo per la prosperità di tutti;
d) la lotta contro il bisogno deve essere condotta con energia instancabile non solo nelle singole
nazioni, ma anche in campo internazionale mediante una collaborazione continua; a questa lotta
devono partecipare con eguali diritti e doveri i rappresentanti dei e dei datori di lavoro da una parte
e i rappresentanti dei governi dall’altra; di comune intesa essi procederanno a libere discussioni e
prenderanno decisioni di carattere democratico intese a favorire il bene della comunità.
II.
Convinta che l’esperienza ha pienamente dimostrato la fondatezza della dichiarazione contenuta
nella Costituzione dell’Organizzazione internazionale del Lavoro, secondo la quale una pace
durevole può essere fondata unicamente sulla giustizia sociale, la conferenza afferma che:
a) tutti gli uomini, qualunque sia la loro razza, la loro confessione od il loro sesso, hanno il diritto di
aspirare al loro progresso materiale ed al loro sviluppo spirituale nella libertà e nella dignità, nella
sicurezza economica e con eguali possibilità per tutti;
b) l’attuazione delle condizioni che permetteranno di giungere a questo risultato deve costituire il
fine essenziale di ogni politica nazionale ed internazionale;
c) tutti i programmi d’azione e tutte le misure prese nel campo nazionale ed internazionale, in
particolare nel campo economico e finanziario, devono essere valutati in base a questo principio ed
186
accettati solo in quanto appaiono atti a favorire, e non a intralciare, il raggiungimento di questo fine
fondamentale;
d) spetta all’Organizzazione Internazionale del Lavoro esaminare mirando a questo fine
fondamentale tutti i programmi d’azione e tutte le misure di carattere economico o finanziario
d’importanza internazionale;
e) nel compimento dei compiti che le sono affidati l’Organizzazione Internazionale del Lavoro può,
dopo avere tenuto conto di tutti i fattori economici e finanziari determinati, includere nelle sue
decisioni e raccomandazioni ogni altra disposizione che reputi opportuna.
III.
La Conferenza riconosce l’obbligo solenne per l’Organizzazione Internazionale del Lavoro di
favorire l’attuazione, nelle varie nazioni del mondo, di programmi che si propongono di conseguire:
a) l’occupazione totale ed il miglioramento delle condizioni di vita;
b) l’impiego degli operai in lavori che procurino loro la soddisfazione di provare tutta la loro abilità
e le loro cognizioni professionali e di contribuire nella maggiore misura possibile al benessere
comune;
c) l’attuazione di questo scopo, creando, mediante garanzie adeguate per tutti gli interessati,
possibilità di formazione ed istituendo mezzi atti a facilitare il trasferimento di lavoratori, comprese
le migrazioni di mano d’opera e di coloni;
d) un regolamento dei salari e dei guadagni, della durata del lavoro e delle altre condizioni di
lavoro, che dia a tutti la possibilità di equamente godere i frutti del progresso, e garantisca a coloro
che hanno bisogno di siffatta protezione il salario minimo indispensabile per vivere;
e) il riconoscimento effettivo del diritto di procedere a trattative collettive e la cooperazione tra i
datori di lavoro e la mano d’opera, allo scopo di migliorare continuamente l’organizzazione della
produzione, come pure la collaborazione dei lavoratori e dei datori di lavoro nell’elaborazione e
nell’applicazione della politica sociale ed economica;
f) l’estensione delle misure di sicurezza sociale, per potere garantire a tutti coloro che hanno
bisogno di siffatta protezione, un reddito base, come pure cure mediche complete;
g) una protezione adeguata della vita e della salute dei lavoratori in ogni campo d’attività;
h) la protezione dell’infanzia e della maternità;
i) l’introduzione di condizioni soddisfacenti, alimentari e di alloggio, come pure l’istituzione di
sufficienti possibilità ricreative e culturali;
j) la garanzia di possibilità eguali nel campo dell’educazione e della formazione professionale.
187
IV.
La Conferenza è convinta che un’utilizzazione più completa e più estesa delle risorse produttive
della terra, necessaria per l’attuazione degli scopi enumerati nella presente Dichiarazione, può
essere garantita mediante un’azione efficace nel campo
nazionale ed internazionale, in particolare con misure intese a promuovere l’espansione della
produzione e del consumo, a evitare gravi fluttuazioni economiche, a conseguire il progresso
economico e sociale delle regioni meno progredite, a garantire una maggiore stabilità dei prezzi
delle materie prime e delle derrate sul mercato mondiale e a favorire lo sviluppo di un commercio
internazionale esteso e costante. La conferenza promette perciò l’intera collaborazione
dell’Organizzazione internazionale del Lavoro a tutte le organizzazioni internazionali, alle quali
fosse affidata una parte di responsabilità nell’attuazione di questo grande compito, come pure nel
miglioramento della sanità, dell’educazione e del benessere di tutti i popoli.
V.
La Conferenza afferma che i principi enunciati nella presente Dichiarazione sono integralmente
applicabili a tutti i popoli del mondo e che, se nella loro applicazione, si deve tenere debito conto
dello sviluppo sociale ed economico di ogni popolo, la loro applicazione progressiva ai popoli che
sono ancora dipendenti da altri, come pure a tutti i popoli che si governano da sé, interessa il mondo
civile nel suo complesso.Il testo che precede è il testo autentico dello strumento d’emendamento
della Costituzione dell’Organizzazione internazionale del Lavoro, del 1946, debitamente ratificata
dalla Conferenza generale dell’Organizzazione internazionale del Lavoro il nove ottobre mille
novecento quarantasei, nel corso della sua ventinovesima sessione, riunitasi a Montréal.
188
Estratto
Studente: Sabrina Ferracin
Matricola: 816975
Corso di Laurea Magistrale: Economia e gestione delle aziende
Titolo della tesi: L’Organizzazione Internazionale del Lavoro
Riassunto
Nel panorama giuridico internazionale ,la disciplina giuslavorista e il rispetto degli Human
Rights
assumono
un’importanza sempre maggiore, tanto da giustificare la crescente
importanza dell’Organizzazione Internazionale del Lavoro ( OIL ). Nata al termine del primo
conflitto mondiale attraverso il trattato di Versailles , l’OIL rappresenta oggi la principale
agenzia delle Nazioni Unite dedita alla promozione della giustizia sociale , della pace, del
lavoro dignitoso e dei diritti fondamentali in materia di lavoro. Dopo una prima parte di
introduzione storica, il presente lavoro si concentra sull’analisi giuridica dei quattro core
labour standards , individuati dalla Dichiarazione sui principi e diritti fondamentali del 1998.
Nello specifico si tratta del riconoscimento della libertà di associazione e dell’interdizione del
lavoro forzato , del lavoro minorile e di ogni forma di discriminazione. Da ultimo si esamina il
sistema di controllo sull’applicazione delle norme , ponendo particolare enfasi al ruolo e
all’attività svolta della Commissione degli esperti ( CEACR) . Dall’analisi dell’ultimo rapporto
sull’applicazione delle Convenzioni e Raccomandazioni elaborato dalla stessa Commissione
emerge, infatti, la non completa osservanza dei core labour standards. Per questo è auspicabile
rafforzare ulteriormente l’attività di controllo dell’OIL , attraverso l’imposizione di misure
sanzionatorie o di altro tipo nei confronti dei trasgressori di questi diritti inviolabili .
Abstract.
In the international legal view , the labor law discipline and the respect for Human Rights are
gaining in importance, so as to justify the growing importance of the International Labour
Organisation (ILO). Born at the end of the First World War by the Treaty of Versailles, the ILO
is now the leading United Nations agency dedicated to the promotion of social justice, peace,
decent work and fundamental rights in the field of work. After the first part of historical
introduction, this paper focuses on the analysis of the four core labor standards, as recognized
in the Declaration on Fundamental Principles and Rights of 1998. Specifically, it is the
recognition of freedom of association and the interdiction of forced labor, child labor and all
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forms of discrimination. Finally, we examine the control system enforcement, with particular
emphasis on the role and activities carried out by the Commission of experts ( CEACR ) . An
analysis of the latest report on the application of Conventions and Recommendations prepared
by the same Commission show, in fact, that the observance of the core labor standards is not
yet full. For this reason is desirable to reinforce further the OIL’s control activity by the
imposition of sanctions or other measures towards the offenders of these infringeable rights .
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