6° Relazione trimestrale Settembre 2001
aggiornamento novembre 2001
Breve sintesi
Il paese vive ancor oggi una fase di "assuefazione" alla democrazia dell'alternanza, nel senso che
l'abbandono del "bipartitismo imperfetto" è accompagnato dal permanere di abitudini polemiche che stentano
ad entrare nella nuova logica. Eppure, nelle nostre condizioni, la necessaria competizione tra le diverse
proposte non provoca necessariamente un dialogo tra sordi. Non è inevitabile che "il gatto si morda la coda"
o che il "giuoco sia a somma zero".
Nel suo piccolo, la vicenda recente dell'emersione mostra infatti che, per una strada tortuosa e tramite
sorprendenti cambiamenti di fronte, un accumulo di esperienze e di risultati è effettivamente possibile.
Schematicamente, si può ricordare che, dopo una prima fase di incubazione caratterizzata dai contratti di
riallineamento, l'interesse per il tema ha preso il volo suggerendo l'esperienza indiretta di emersione (cui
sono dedicare le Relazioni trascorse) e poi l'attuale "Piano per l'emersione".
La presente Relazione concentra il proprio interesse su quest'ultima fase per capirne la genesi, la
prospettiva e la misura chiave: per approntare gli strumenti applicativi conseguenti e per reindirizzare il
lavoro fin qui svolto alla luce della nuova impostazione. Essa intende chiarire il passo avanti che il "Piano per
l'emersione" può rappresentare per una questione d'interesse pubblico di primaria importanza come questa.
Il vasto consenso che oggi circonda il tema dell'emersione, i progressi ottenuti, la significatività degli
strumenti messi in campo (che pongono il nostro Paese in una posizione di avanguardia a livello europeo:
cfr. gli allegati A della V e della presente Relazione) e la determinazione nella loro applicazione lasciano
intender che, effettivamente, sia possibile imboccare un sentiero inedito del cambiamento economico
sociale.
Genesi del "Piano"
1. Non bisogna dimenticare che la questione dell'emersione è stata a lungo ostacolata dalla cultura
economico-statistica ufficiale. Solamente nel 1998-99 il tema ha cominciato ad uscire dall'ambito
dell'accordo tra le parti - contratti di riallineamento - per acquisire una propria cittadinanza (minoritaria). Ed è
soltanto nel 2000 che ha conquistato davvero un ruolo di primo piano nell'agenda politica del Paese.
Centrale, in tale sviluppo, è stato indubbiamente il cambio della guardia alla direzione della Confindustria.
Fino ad allora - ha riconosciuto onestamente il direttore del suo Centro studi - nell'ambiente non era
penetrata l'idea che l'elevato saggio delle dichiarazioni di disoccupazione del Sud potesse nascondere la
realtà del sommerso. Non solo: non bisogna pensare - come ora diremo - che sia stato facile recepire la
svolta di Antonio D'Amato.
Facciamo un passo indietro. Arzano, la cittadina di provenienza del dott. D'Amato (vicino a Grumo Nevano, a
nord di Napoli) fa parte di quel "quadrilatero atellano" studiato a fondo nella seconda metà degli anni
Novanta (cfr. ad es. "La mobilità della società italiana" a cura di G.P. Galli, SIPI, Roma, 1996 e "L'Italia che
non c'è", a cura di L. Meldolesi e V. Aniello , Rivista di Politica economica, 1998). Si tratta, dunque,
fondamentalmente, di quella economia semisommersa che ora, in una lunga serie di discorsi, il dott.
D'Amato propone di superare.
Non basta, egli argomenta, il riallineamento salariale o la repressione: le imprese hanno bisogno che si
garantisca loro la possibilità di sopravvivere e di essere competitive ad emersione avvenuta. E'
un'opportunità che può essere ghermita solo se si verificherà un'effettiva riduzione dei costi e dunque
innanzitutto una consistente riduzione della pressione fiscale e del carico contributivo. Da qui l'esigenza di
puntare contemporaneamente sulla crescita e sulla riduzione del "cuneo" fiscale-contributivo: due obiettivi
"complementari e interdipendenti" perché non è possibile ridurre la pressione (tributaria e contributiva) senza
un consistente aumento delle entrate generato dall'emersione; e viceversa non si può indurre emersione
senza un effettivo abbattimento di tale "cuneo".
2. Tuttavia, per mesi interi, questa impostazione innovativa trovò difficoltà a trasformarsi in proposta.
Nonostante il "salto" analitico cui prima si accennava (ripreso nella quarta Relazione del Comitato
nazionale), l'"intuizione" di Antonio D'Amato fece fatica a farsi avanti. Gli stessi materiali sul tema, preparati
per la Finanziaria 2001, vennero considerati troppo iniziali; né, all'interno della Confindustria, nacque
un'effettiva "specializzazione" sull'emersione. La questione doveva attendere l'iniziativa di Gualtiero Soldera,
Giuseppe Vialetti e di Gianfranco Polillo, consiglieri del Ministro Tremonti.
Che fosse possibile trasformare il punto di vista della Confindustria in un nuovo, importante provvedimento
finalizzato direttamente all'emersione (allegato B) è un fatto nuovo che non era stato preventivato. Da qui la
sorpresa, l'interesse ed anche il "divertimento" di chi, su questo tema, ripone molte speranze per l'avvenire
del Paese (cfr ad es. l'allegato C).
Nella primavera del 1998 Vitaletti aveva preso parte alla Commissione istituita congiuntamente dal Ministero
del Lavoro e dal Ministro del Tesoro da cui sarebbe scaturita la proposta del Comitato nazionale e delle
Commissioni territoriali per l'emersione. La sua specializzazione di professore di scienza delle finanze gli
suggerì un meccanismo fiscale-contributivo per l'emersione che, al di là della volontà della Commissione,
non trovò allora riscontro politico. Vitaletti si ritrasse dalla scena: ma, evidentemente, continuò a pensare al
suo progetto.
Conclusione: mentre l'esperienza dell'art. 78 ex lege 448/1998 cominciava gradualmente la sua navigazione
verso i lidi dell'intervento indiretto e delle Commissioni locali (documentati nelle precedenti Relazioni), si
andava formando gradualmente, una nuova ipotesi di intervento diretto per l'emersione che ha infine trovato
sbocco nei provvedimenti dei "100 giorni" presentati dal Ministro Tremonti in Parlamento. Con il loro "Capo I:
Norme per incentivare l'emersione dell'economia sommersa" e con le integrazioni, concordate con le parti
sociali, che l'hanno seguito (cfr. l'allegato B) e quelle sul lavoro che seguiranno, tali norme hanno conferito al
problema un'importanza ed un'urgenza davvero inedita.
Le fasi e i compiti
3. Retrospettivamente, ciò suggerisce, dunque, di distinguere tre fasi di politica economica per l'emersione.
La prima scaturisce dall'accordo tra le parti sociali in una zona specifica del Paese (quella del leccese e del
brindisino); che poi, nel settore extra-agricolo, trova soltanto qualche "spin off" in altre zone, nonostante il
grande sforzo di generalizzazione. La seconda si dedica alla costruzione di una rete territoriale di
Commissioni collegate al Comitato nazionale per l'emersione all'interno delle attività di sviluppo comunitarie,
nazionali e regionali insieme all'intervento indiretto (in materia di credito d'imposta per l'occupazione, di
"contatore" INAIL, di studi di settore, di prestito d'onore ecc.) creando per questa via una prima, importante
tendenza all'emersione pari forse alla metà della crescita dell'occupazione (cfr. Il Sole - 24 ore del 30 agosto
2001); la terza, in cui stiamo entrando, riprende il tema dell'intervento diretto.
Viene qui al pettine una constatazione palmare e disarmante. Nel settore extragricolo i contratti di
riallineamento si sono sviluppati dall'interno di una condizione minoritaria del lavoro irregolare: quella del
"nero-bianco", ovvero di rapporti di lavoro formalmente regolari che nascondono una forte decurtazione del
salario (e che quindi si prestano ad un percorso di graduale riallineamento). Invece il "Piano di emersione" si
riferisce alla condizione molto più comune, presente con gradazioni diverse in tutta la Penisola, del "neronero" di primo lavoro; ovvero del lavoro formalmente e sostanzialmente irregolare.
A partire dalle imprese del sommerso e del semi-sommerso, è questo il "target" del nuovo provvedimento
che si aggiunge alla "cassetta degli attrezzi" per l'emersione che si è andata formando nel tempo. È
un'angolazione che non pretende di ritornare alla logica dell'unica misura, ma che al contrario arricchisce
considerevolmente gli strumenti disponibili. Ciò trova, come è logico, una eco partecipe nei lavoro del
Comitato nazionale per l'emersione: dal riconoscimento della nuova impostazione, alla difesa della
opportunità insperata che essa implica, alle proposte di miglioramento dell'articolato legislativo che il
Comitato suggerisce (Cfr. l'allegato D).
4. E' vero dunque che la presentazione del "Piano" ha impresso una svolta importante all'intera problematica
dell'emersione. Per il piccolo drappello di "palombari in servizio attivo" che negli ultimi anni ha concentrato i
propri sforzi sul tema, ciò è motivo di soddisfazione.
Si conferma infatti una tendenza che si era già manifestata sul piano locale: quella che consente a questa
tematica di farsi strada verso la cittadinanza in generale, fino a raggiungere un bacino di riferimento del 8090 per cento della popolazione. Così con l'appoggio prevalente ora dell'uno ora dell'altro campo, la peculiare
epidemia dell'"emersione" che abbiamo inteso promuovere ha attecchito in tutto lo schieramento politico;
anche se si tratta probabilmente di una "conversione sulla via di Damasco", ancora troppo recente,
sostenuta da troppi "generalisti" (preoccupati cioè di fare di tutto un po', saltando da palo in frasca; e dunque
di aggiungere il tema dell'emersione alla lunga lista dei loro impegni quotidiani).
D'altra parte, la presente Relazione viene scritta in corso d'opera con uno scopo di orientamento delle attività
del Comitato nazionale e delle Commissioni territoriali per l'emersione. Essa intende documentare il lavoro di
chiarimento che parallelamente è stato svolto con il nuovo Governo (allegato E) e che suggerisce, sia pur in
modo non definitivo, un dispiegamento inedito delle iniziative per l'emersione (dirette ed indirette, centrali e
locali).
E' chiaro infatti che, alla luce del "Piano per l'emersione" le priorità del Comitato e delle Commissioni, organi
tecnici delle rispettive Autorità politiche, debbono essere ridefinite. Rilievo acquistano (innanzitutto) la
comprensione della nuova normativa che sta per essere varata; la logica della sua implementazione; la
campagna d'informazione, anche televisiva, che dovrà seguirla (e che va dunque predisposta); il
monitoraggio e la valutazione delle prospettive di emersione ad essa collegate; i provvedimenti di
accompagnamento alla legge Finanziaria 2002.
Una volta acquisito questo "compito principale", sarà possibile riesaminare (sotto altre vesti) diversi aspetti
del lavoro di analisi, indirizzo, coordinamento e sostegno delle attività di emersione svolte fin qui.
Il Comitato e le Commissioni
5. Inevitabilmente, ogni cambiamento di Governo implica una sosta e poi una fase di rodaggio da parte
dell'Amministrazione - rendendo inevitabile un marcato rallentamento delle attività (Relazioni incluse).
Naturalmente, ciò risulta più accentuato nel caso dell'alternanza tra le due ali dello schieramento politico, a
causa dei "muri" informativi che, inavvertitamente, si ergono tra di essi; tanto che il loro superamento impone
la dissoluzione di comprensibili diffidenze. Tuttavia, nel caso in esame, tale passaggio è stato facilitato dalla
decisione della nuova maggioranza di includere il "Piano per l'emersione" nei provvedimenti dei "100 giorni":
ciò ha, indubbiamente, creato una nuova attenzione per la "ragione sociale" del Comitato di Piazza S.
Silvestro. Eppure il processo è stato complesso, non tanto sul piano intellettuale, quanto su quello fattuale
ed amministrativo.
Con un sistema politico che, raggiunto un nuovo equilibrio, stava cercando la propria velocità di crociera, con
il desiderio - condiviso dalla grande maggioranza degli operatori - di contribuire alle nuove politiche
dell'emersione e di agganciarle al meglio dei risultati raggiunti, il Comitato per l'emersione si è aperto alla
nuova problematica: ha partecipato alla discussione sugli emendamenti al "Piano", ha chiarito lo stato di
cose presente in materia di emersione, ha presentato una serie di nuove proposte (allegato F), ha precisato
il ruolo che la rete delle Commissioni territoriali potrà svolgere nell'implementazione della legge ecc. In una
parola, è riuscito a creare quel clima di trasparenza, di lealtà istituzionale e di fiducia indispensabile alla
ripresa.
Tuttavia, retrospettivamente, bisogna riconoscere che il grado di cesura tra le due esperienze è stato più
marcato di quanto si potesse prevedere. Come si ricorderà dalla lettura delle precedenti Relazioni, dopo un
lungo periodo di "surplace" e di vischiosità, la legge finanziaria per il 2001 ha finanziato adeguatamente il
funzionamento del Comitato ed i tutori per l'emersione (ex comma 7 art. 116, lege 338/2000); ma il Governo,
tramite il Sig. Sottosegretario al Ministero del Lavoro con delega per l'emersione, ha fornito le indicazioni
necessarie all'utilizzo dei fondi solo il 17 maggio 2001. Contemporaneamente, nell'autunno 2000 il
Segretario Generale ha autorizzato l'espansione del lavoro del Comitato da cui, tramite una sorta di
"animazione istituzionale" a livello locale, è scaturito (finalmente) un movimento di formazione delle
Commissioni territoriali nel Mezzogiorno; e con esso una serie di incontri e di riconoscimenti istituzionali. Ma
poi ben sedici incarichi di esperto, debitamente autorizzati, attribuiti a giovani laureati che hanno fatto un
lavoro davvero straordinario, non sono stati controfirmati dal Sig. Sottosegretario alla Presidenza: un vero
rompicapo da cui non si sa più come uscire ...
In altri termini, la nuova fase che stiamo iniziando può far leva sul lavoro e sulla legislazione preesistenti vale a dire, su un'eredità morale e materiale che sarebbe assurdo disperdere; ma a patto di superarne i
limiti. Con un'espressione colorita (e patriottica) si potrebbe dire che il lavoro garibaldino di tanti anni deve
ormai indossare la divisa dell'esercito regolare; deve rientrare nel funzionamento ordinario della Pubblica
Amministrazione. Cosa non facile, perché quest'ultima non è abituata ad assecondare e ad utilizzare
tempestivamente i ritmi del cambiamento sociale.
Si tratta di valorizzare gli aspetti positivi del cambiamento e di ridurre (e/o di neutralizzare) quelli negativi. In
tal modo, pur subendo "tempi" lontani dal desiderabile, si può forse dire che, con la collaborazione preziosa
delle Autorità preposte, il Comitato per l'emersione della Presidenza del Consiglio, dopo molte settimane
difficili, è riuscito ad avvicinarsi gradualmente al traguardo della piena operatività - nel senso di sede,
personale indispensabile, riordino amministrativo, attivazione dei tutori per l'emersione ecc.; ma non l'ha
ancora raggiunto.
6. D'altra parte - lo si è avvertito - il nuovo "Piano" si inserisce in un set di politiche per l'emersione che ha
ormai un ruolo di primo piano, anche a livello europeo. Esiste un problema di applicazione e di monitoraggio
della nuova normativa; e della vigilanza rafforzata che la dovrà seguire. Esiste un problema di
"manutenzione" delle leggi (dirette ed indirette) per l'emersione; di prosecuzione della ricerca finalizzata al
loro miglioramento. Esiste, più specificamente, un problema di analisi, valutazione e reindirizzo; di
orientamento e mobilitazione di tutte le forze che possono svolgere una funzione positiva rispetto alla
regolarizzazione del lavoro e delle imprese. Esiste infine un'esigenza di collegamento con altre politiche,
come quelle della crescita, dell'immigrazione, dell'ordine pubblico e persino della lotta al terrorismo esigenza (purtroppo) drammaticamente attuale.
A tutto questo il Comitato per l'emersione intende far fronte con le sue poche forze, ma anche con la
collaborazione della rete sempre più consistente delle Commissioni regionali e provinciali per l'emersione e
del mondo culturale, sociale ed istituzionale ad esse collegato. A tale proposito, bisogna sottolineare che la
causa dell'emersione, con le sue benefiche ricadute su molti piani differenti, ha conquistato, negli ultimi mesi,
nuovi consensi; che le Commissioni territoriali, a cui verrà dedicato tra breve un nuovo quaderno di
documentazione (che seguirà quello del maggio scorso) e una presenza nel sito del Comitato
(http://www.governo.it/presidenza/lavoro/index.html), rappresentano ormai un arcipelago variegato, con
significative esperienze d'avanguardia che si alternano a Commissioni in fase d'avvio ed a situazioni ancora
dormienti; che il lavoro delle Università meridionali da cui è scaturito tanto interesse sul tema è oggi in buona
salute; che in collaborazione con Unioncamere sta per nascere un'inedita iniziativa sulla valutazione delle
politiche per l'emersione ecc.
In altre parole, all'inizio di questa nuova fase - quando dalla nuova legislazione, dall'interesse degli operatori
locali e dal rafforzamento della struttura organizzativa già si percepisce la possibilità di un nuovo, importante
impulso di emersione in tutto il Paese - è soprattutto necessario ritrovare e sviluppare lo spirito originario, di
ampia collaborazione alla battaglia collettiva. E' tale spirito che, per quanto in modo intermittente, ha
consentito a forze politiche, istituzionali, sociali, culturali e della società civile di diversa e talvolta
contrapposta esperienza, di unire le proprie energie e di contribuire a raggiungere, negli ultimi anni,
importanti risultati: quelli che, per intendersi, dopo decenni di deludenti acque basse hanno cominciato a
spostare verso l'alto la curva dell'occupazione regolare italiana.
In questa luce, le nuove opportunità del "Piano" e della campagna nazionale per l'emersione meritano
indubbiamente di venir utilizzate; anzi di trasformarsi in un passo decisivo di un cammino che continuerà ad
impegnare il Paese negli anni a venire.
Allegato A
Primo seminario internazionale su "The Shadow Economy: Empirical Evidence and New Policy
Issues at a European Level": piano del governo, proposte di accompagnamento e iniziativa locale
Il 20 e 21 Settembre, a Ragusa si è tenuto un seminario internazionale su "L'economia sommersa: evidenze
empiriche e nuovi tematiche politiche a livello europeo", organizzato dall'Accademia "Avignon" per le piccole
imprese e l'artigianato in Europa.
Il seminario ha portato l'esperienza italiana al centro di un dibattito che ha visto impegnati professori
universitari di 5 paesi Europei (Spagna, Olanda, Austria, Svezia e Italia), rappresentanti della DG
Occupazione e della DG Regio della Commissione europea e i Segretari generali dell'UEAPME (unione
europea delle associazioni delle piccole e medie imprese), della CNA, e della Confartigianato.
Il seminario ha messo a confronto esperienze innovative condotte nei paesi europei, secondo approcci
diversi, e cercato basi scientifiche per lo sviluppo di una politica europea che possa integrare e rafforzare le
iniziative degli Stati membri per far emergere le attività sommerse, un obiettivo che sta acquisendo sempre
maggiore rilievo a livello comunitario ed è cruciale per progredire nella costruzione europea e per l'apertura
al Mediterraneo.
L'Italia ha già più volte fatto da apripista sull'argomento, introducendo la questione e identificando
metodologie di ricerca. Con questo seminario, l'Italia ha offerto la sua esperienza e le sue iniziative,
soprattutto meridionali, a livello centrale e locale, e ha confermato il suo ruolo propulsivo sia nella ricerca sia
nell'elaborazione di policy.
Il seminario ha avuto il patrocinio della Camera di Commercio di Ragusa e della Città di Ragusa ed è stato
organizzato per iniziativa delle organizzazioni d'impresa CNA e Confartigianato, della Camera di Commercio
austriaca e del Comitato Nazionale per l'emersione.
Allegato B
Legge 18 ottobre 2001, n. 383
"Primi interventi per il rilancio dell'economia"
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 248 del 24 ottobre 2001
Capo I
NORME PER INCENTIVARE L'EMERSIONE DALL'ECONOMIA SOMMERSA
Art. 1.
(Dichiarazione di emersione).
1. Gli imprenditori che hanno fatto ricorso a lavoro irregolare, non adempiendo in tutto o in parte agli obblighi
previsti dalla normativa vigente in materia fiscale e previdenziale, possono farlo emergere, tramite apposita
dichiarazione di emersione, da presentare entro il 30 novembre 2001. Il Comitato interministeriale per la
programmazione economica (CIPE), sentite le organizzazioni sindacali e di categoria, approva i programmi
di emersione di cui all'articolo 2, comma 4.
2. Per il periodo di imposta in corso alla data di presentazione della dichiarazione di emersione di cui al
comma 1, e per i due periodi successivi, la medesima dichiarazione costituisce titolo di accesso al seguente
regime di incentivo fiscale e previdenziale:
a) gli imprenditori che, con la dichiarazione di cui al comma 1, si impegnano nel programma di emersione, e
conseguentemente incrementano l'imponibile dichiarato, rispetto a quello relativo al periodo di imposta
immediatamente precedente, hanno diritto, fino a concorrenza del triplo del costo del lavoro che hanno fatto
emergere con la dichiarazione, all'applicazione sull'incremento stesso di una imposta sostitutiva dell'imposta
sul reddito delle persone fisiche (IRPEF), dell'imposta sul reddito delle persone giuridiche (IRPEG) e
dell'imposta regionale sulle attività produttive (IRAP), con tassazione separata rispetto al rimanente
imponibile, dovuta in ragione di un'aliquota del 10 per cento per il primo periodo di imposta, del 15 per cento
per il secondo periodo di imposta e del 20 per cento per il terzo periodo di imposta. Per il secondo ed il terzo
periodo di imposta, nel calcolo dell'incentivo si tiene conto delle eventuali variazioni in diminuzione del costo
del lavoro emerso. Sul maggiore imponibile previdenziale relativo ai redditi di lavoro emersi dichiarati, e
conseguente alla dichiarazione di emersione, si applica una contribuzione sostitutiva, dovuta in ragione di
un'aliquota dell'8 per cento per il primo periodo, del 10 per cento per il secondo periodo e del 12 per cento
per il terzo periodo;
b) i lavoratori che, parallelamente, si impegnano nel programma di emersione sono esclusi da contribuzione
previdenziale e, sui loro redditi di lavoro emersi, si applica una imposta sostitutiva dell'IRPEF, con
tassazione separata rispetto al rimanente imponibile, dovuta in ragione di un'aliquota del 6 per cento per il
primo anno, dell'8 per cento per il secondo anno e del 10 per cento per il terzo anno.
3. Per gli imprenditori, su specifica richiesta, la dichiarazione di emersione vale anche come proposta di
concordato tributario e previdenziale, se presentata prima dell'inizio di eventuali accessi, ispezioni e verifiche
o della notifica dell'avviso di accertamento o di rettifica. In questo caso, fino a concorrenza del costo del
lavoro oggetto della dichiarazione di emersione, l'imprenditore dichiara, per ciascuno dei periodi precedenti,
il costo del lavoro irregolare utilizzato. Per ciascuno di questi periodi il concordato si perfeziona con il
pagamento di un'imposta sostitutiva dell'IRPEF, dell'IRPEG, dell'IRAP, dell'imposta sul valore aggiunto (IVA)
e dei contributi previdenziali, con tassazione separata rispetto al rimanente imponibile, dovuta in ragione di
un'aliquota dell'8 per cento del costo del lavoro irregolare utilizzato e dichiarato, senza applicazione di
sanzioni e interessi. Per ciascuno degli stessi periodi, sul presupposto della sussistenza dei requisiti di
legge, il concordato produce effetti preclusivi automatici degli accertamenti fiscali relativi all'attività di impresa
e previdenziali, fino a concorrenza del triplo del costo del lavoro irregolare utilizzato. Il pagamento
dell'imposta sostitutiva può essere effettuato in unica soluzione, entro il termine di presentazione della
dichiarazione di emersione, con una riduzione del 25 per cento, ovvero in ventiquattro rate mensili a partire
dal predetto termine, senza applicazione di interessi. Con l'integrale pagamento sono estinti i delitti di cui agli
articoli 4 e 5 del decreto legislativo 10 marzo 2000, n. 74, il delitto di cui all'articolo 37 della legge 24
novembre 1981, n. 689, nonché i reati contravvenzionali e le violazioni amministrative e civili connessi alle
violazioni fiscali e previdenziali relative all'esistenza del lavoro sommerso. In caso di rateazione, sono
sospesi i termini di prescrizione degli illeciti di cui al presente comma.
4. I lavoratori delle imprese che aderiscono ai programmi di emersione possono, parallelamente, estinguere i
loro debiti fiscali e previdenziali, connessi alla prestazione di lavoro irregolare, per ciascuno degli anni che
intendono regolarizzare, mediante il pagamento di una contribuzione sostitutiva, con tassazione separata
rispetto al rimanente imponibile, dovuta in ragione di lire 200.000 per ogni anno pregresso, senza
applicazione di sanzioni e interessi. Il pagamento è effettuato nei termini e con le modalità di cui al comma 3.
È precluso ogni accertamento fiscale e previdenziale sui redditi di lavoro per gli anni regolarizzati. I lavoratori
possono, a domanda, ricostruire in tutto o in parte la loro posizione pensionistica per gli anni pregressi, fino
ad un massimo di cinque anni esclusivamente mediante contribuzione volontaria integrata fino al massimo di
un terzo con trasferimenti a carico del fondo di cui all'articolo 5 della legge 23 dicembre 2000, n. 388, nei
limiti delle risorse disponibili presso il predetto fondo.
5. Le disposizioni di cui ai commi da 1 a 4 non si applicano con riferimento al lavoro irregolare prestato dai
soggetti richiamati all'articolo 62, comma 2, del testo unico delle imposte sui redditi, di cui al decreto del
Presidente della Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917.
6. Restano fermi, in alternativa, per gli interessati, i regimi connessi ai piani di riallineamento retributivo e di
emersione del lavoro irregolare, di cui all'articolo 5 del decreto-legge 1° ottobre 1996, n. 510, convertito, con
modificazioni, dalla legge 28 novembre 1996, n. 608, agli articoli 75 e 78 della legge 23 dicembre 1998, n.
448, e successive modificazioni, all'articolo 63 della legge 23 dicembre 1999, n. 488, e successive
modificazioni, e all'articolo 116 della legge 23 dicembre 2000, n. 388.
7. Con decreto di concerto dei Ministri competenti, è definito un piano straordinario di accertamento,
operativo dal 1° gennaio 2002, mirato al contrasto dell'economia sommersa. Il piano costituisce priorità di
intervento delle autorità di vigilanza del settore ed è basato su idonee forme di acquisizione ed utilizzo
incrociato dei dati dell'anagrafe tributaria e previdenziale, dei gestori di servizi di pubblica utilità, dei registri
dei beni immobili e dei beni mobili registrati.
8. Le maggiori entrate derivanti dal recupero di base imponibile connessa ai programmi di emersione, con
esclusione di quelle contributive, affluiscono al fondo di cui all'articolo 5 della legge 23 dicembre 2000, n.
388. Con uno o più decreti del Ministro dell'economia e delle finanze è determinata la quota del predetto
fondo destinata al riequilibrio dei conti pubblici. Con decreto emanato dal Ministro dell'economia e delle
finanze, di concerto con il Ministro del lavoro e delle politiche sociali, è determinata la quota destinata alla
riduzione della pressione contributiva, al netto delle risorse destinate all'integrazione del contributo
previdenziale dei lavoratori che si impegnano nei programmi di emersione ai sensi del comma 2, lettera b),
del presente articolo, e agli oneri concernenti la eventuale ricostruzione della loro posizione previdenziale
relativamente agli anni pregressi, ai sensi del comma 4 del presente articolo; con lo stesso decreto è inoltre
determinata la misura dell'eventuale integrazione del contributo previdenziale relativo ai lavoratori per i
periodi oggetto della dichiarazione di emersione, nei limiti delle risorse all'uopo disponibili presso il fondo,
nonché la quota del trattamento previdenziale relativa ai medesimi periodi in proporzione alle quote
contributive versate, senza oneri aggiuntivi a carico della finanza pubblica. I commi 2 e 3 dell'articolo 5 della
citata legge n. 388 del 2000 sono abrogati.
Art. 2.
(Ulteriori effetti della dichiarazione di emersione - Delega al Governo in materia di tutela ambientale).
1. Gli imprenditori che aderiscono ai programmi di emersione di cui all'articolo 1 possono regolarizzare i loro
insediamenti produttivi, accedendo al regime di cui agli articoli 20, 21 e 24 del decreto legislativo 19
dicembre 1994, n. 758, esteso anche alle violazioni amministrative e penali in materia ambientale che
determinano solo lesione di interessi amministrativi e sono caratterizzate dalla messa in pericolo e non dal
danno al bene protetto. Sono sempre esclusi i casi di esecuzione di lavori di qualsiasi genere su beni
culturali nonché ambientali e paesaggistici, realizzati senza le autorizzazioni prescritte dagli articoli 21 e 163
del testo unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali, di cui al decreto
legislativo 29 ottobre 1999, n. 490, o in difformità dalle medesime autorizzazioni.
2. Il Governo è delegato ad adottare, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno
o più decreti legislativi in materia di tutela ambientale aventi lo scopo di introdurre:
a) una causa estintiva speciale dei reati ambientali, in connessione ad ordini di fare emanati dalla pubblica
amministrazione, consistente nel pagamento di una somma di denaro a titolo di sanzione pecuniaria
amministrativa non inferiore alla metà del massimo di quella prevista per il reato commesso e
nell'ottemperanza all'ordine di fare mirante a ricondurre il destinatario dell'ordine al rispetto della normativa
ambientale;
b) una procedura di ravvedimento operoso, prima dell'accertamento, per tutte le violazioni ambientali di
carattere amministrativo, consistente nel pagamento di una somma ridotta per chi regolarizza le violazioni.
3. La delega è esercitata nel rispetto dei seguenti princípi e criteri direttivi:
a) esclusione dai predetti meccanismi di tutte le violazioni connotate da danno ambientale cosí come
accertato da autorità pubblica competente;
b) semplicità e rapidità delle procedure volte alla verifica dell'adempimento agli ordini di fare;
c) automaticità dell'estinzione delle violazioni amministrative in caso di ravvedimento operoso.
4. Al fine di una compiuta ed efficiente attuazione dei piani di emersione, sentite la Conferenza unificata di
cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e le organizzazioni sindacali e di categoria, su
proposta del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio, il CIPE adotta programmi di coordinamento e
incentivazione delle attività delle autonomie locali finalizzati al risanamento ambientale, al recupero dei siti
inquinati ed alla riqualificazione urbana, anche ai fini della regolarizzazione degli insediamenti produttivi
esistenti.
Art. 3.
(Disposizioni di attuazione).
1. Con decreto interministeriale sono determinati forma e contenuto della dichiarazione di emersione di cui
all'articolo 1 e degli altri modelli di dichiarazione, in modo da garantire l'applicazione dell'incentivo fiscale a
tassazione separata in caso di cumulo tra redditi agevolati ed altri redditi, nonché le modalità di pagamento
delle imposte e delle contribuzioni sostitutive di cui all'articolo 1, commi 2, 3 e 4. Con lo stesso decreto sono
approvate le istruzioni sulle modalità di presentazione delle dichiarazioni predette e sulle attività
amministrative idonee a garantire adeguate forme di partecipazione delle organizzazioni sindacali e di
categoria al fine di favorire l'emersione dell'economia sommersa.
2. Le imposte e le contribuzioni sostitutive di cui all'articolo 1, commi 2, 3 e 4, non sono comunque
compensabili e non sono deducibili ai fini della determinazione di alcuna imposta, tassa o contributo. Per
l'accertamento, la riscossione, il contenzioso e le sanzioni si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni
previste per le imposte sui redditi.
3. L'imposta sostitutiva di cui all'articolo 1, comma 2, lettera a), non genera credito di imposta in favore del
socio, ai sensi dell'articolo 14 del testo unico delle imposte sui redditi, di cui al decreto del Presidente della
Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917, e successive modificazioni.
4. Con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, sentita la Conferenza unificata di cui all'articolo 8
del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sono determinate le regolazioni contabili degli effetti finanziari
per lo Stato, le regioni e gli enti locali, conseguenti all'attuazione del presente capo.
5. Le disposizioni del presente capo concernenti gli imprenditori si applicano, in quanto compatibili, anche ai
titolari di redditi di lavoro autonomo.
Allegato C
TROPPO OTTIMISMO SUL SOMMERSO
Il messaggero, 7 luglio '01
dì CORRADO GIUSTINIANI
Intervista a Luca Meldolesi (estratti)
ROMA
Professore, sono velleitarie queste "norme per incentivare l'emersione dall'economia sommersa"?
"Niente affatto. Oggi tutti si sono resi conto che l'emersione è una straordinaria opportunità per il nostro
paese. Il Centro-Destra è giunto per ultimo a questa consapevolezza, ma vuole prendere il toro per le corna,
per arrivare al più presto ai risultati. Per me è davvero interessante. Direi quasi divertente".
Che dimensione ha il problema del Sommerso?
"Enorme. Ho stimato, sulla base di dati lnps, Inail, delle Camere di commercio e della contabilità nazionale,
che in Italia sono 19 milioni gli occupati regolari. Dunque, appena l' 48 per cento della popolazione in età
lavorativa. Negli Usa e in Svezia, siamo al 75 per cento. (...). A spingerci in basso sono il lavoro nero e il
nostro esiguo tasso di attività. Ma agendo su entrambi gli aspetti, possiamo portare a un lavoro regolare 10
milioni di persone. Una splendida scommessa"
Fino ad oggi che si è fatto per favorire l'emersione?
"Si è fatto, si è fatto. Nel 2000 l'occupazione è cresciuta di 400 mila unità, e della stessa cifra salirà nel 2001.
La metà buona dei nuovi posti deriva dall'emersione. Hanno pesato misure indirette, come il credito di
imposta triennale se l'impresa fa nuove assunzioni, 800 mila lire al mese nel Centro-Nord e 1 milione e 200
mila al Sud, i prestiti d'onore e il cosiddetto "contatore Inail". Ma ci voleva qualcosa di più".
Il piano di Berlusconi può essere quel qualcosa in più?
"Lo sto esaminando adesso. Ripeto: è interessante. È stato pensato soprattutto per l'industria manifatturiera:
nasce dalla preoccupazione degli imprenditori per la concorrenza sleale creata dall'economia sommersa.
Alcune modifiche potrebbero renderla ancora più efficace."
Quali, professore?
"Intanto mi sembra troppo ottimistico, troppo ravvicinato il termine del 30 novembre 2001, entro il quale gli
imprenditori debbono presentare la "dichiarazione di emersione". Poi (…) bisognerebbe impegnare le
Commissioni per l'emersione già esistenti sul territorio e coordinate da Palazzo Chigi, una quarantina in tutto
di cui 26 nel Mezzogiorno.."
E poi?
"Rivedere la parte sul riscatto volontario dei contributi pregressi da parte dei lavoratori. Va bene andare
indietro di cinque anni, ma con agevolazioni maggiori. Non è credibile che si paghino botte di 20 milioni..."
E se, dopo i tre anni di emersione agevolata le imprese tornano indietro?
"E' un problema, certo. Ma fa bene il governo ad affiancare l'intervento con un piano straordinario di controllo
del territorio, che si basi anche sui consumi di elettricità.
Usciranno di certo anche stranieri clandestini impiegati a nero. Allora che si farà una sanatoria?
"Questo termine, sanatoria, suona male. Sa di ennesimo favore. In realtà, bisogna mettere allo stesso tavolo
Ministero dell'Interno e del Lavoro, operazione fino ad oggi non riuscita, per distinguere fra extracomunitari
intrufolati e quanti da tempo sono fra noi e lavorano. (…)."
L'annunciata abolizione del cumulo di pensione-lavoro?
"Approvo: il sommerso si contrasta anche così. Amato era impensierito dall'abolizione totale. I pensionati
non tolgono lavoro a nessuno: da noi chi vuole, lo trova." (…).
Allegato D
Luca Meldolesi
Sul "Programma di emersione"
Questo piccolo "dossier" comprende alcuni testi, scritti tra la fine di giugno ad oggi. Il primo scaturisce dalla
proposta di legge del Governo e dalla richiesta di chiarimento di alcune Commissioni regionali e provinciali
per l'emersione. Il secondo dall'esame dei testi di accompagnamento. Il terzo da incontri e discussioni
conseguenti.
Insieme, essi rispondono anche ad una domanda personale. Ho sentito il bisogno di chiarire perché tali
proposizioni ufficiali mi hanno interessato, sorpreso e persino divertito (cfr Messaggero del 7 luglio). Post
festum argomenterei così:
- dopo aver tanto "predicato", vedo con piacere che si intende prendere il toro (dell'emersione) per le corna;
- anche se l'emersione è ormai in cammino, l'esigenza di "sbloccamento" esiste davvero: il Governo ha
trovato la volontà di affrontarla ed ha preso giustamente il rischio di "sbilanciarsi" ( di "compromettersi" si
direbbe in dialetto);
- il provvedimento è migliorabile e val la pena di lavorare sodo insieme alle istituzioni e alle parti sociali per
migliorarlo, creando nello stesso tempo un vasto consenso collettivo: cfr, ad esempio la numerose proposte
che concludono il dossier;
- il lavoro fin qui compiuto dal Comitato e dalle Commissioni per l'emersione (ex art. 78, legge 448/1998)
risulta complementare alla nuova normativa: può sostenerla e condurla vigorosamente più oltre.
Roma, 22 luglio 2001
11 luglio 2001
Luca Meldolesi
Note sul "Programma di emersione"
Un giudizio equilibrato sulla recente proposta di legge del Governo in materia di emersione deve
sottolinearne innanzitutto l'intenzione e l'ingegnosità. Si tratta dunque di un giudizio positivo; a patto di
evitare la sottovalutazione della sfida e di mantenersi, di conseguenza, in un ambito di strumenti molteplici e
di impegno prolungato.
1- In primo luogo, la questione dell'emersione delle attività e del lavoro (finalmente riconosciuta a tutto tondo
a livello ufficiale) è talmente seria ed incombente rispetto alle ambizioni ed agli impegni internazionali del
Paese che una nuova, importante misura come quella delle "norme per incentivare l'emersione
dell'economia sommersa" (Titolo I de "La manovra dei cento giorni") non può che essere benvenuta. Si tratta
di un provvedimento diretto di emersione che, in quanto tale, si differenzia dalle molte misure finalizzate
ufficialmente ad altri scopi (come il credito di imposta, gli studi di settore, il "contatore" INAIL, il prestito
d'onore ecc. ecc.) che hanno a tale proposito un effetto indiretto. Esso ha nella nostra legislazione il solo
precedente dei contratti di riallineamento.
2- Il confronto con quest'ultimo mostra alcune importanti peculiarità del nuovo Istituto. Innanzitutto la diversa
angolatura. I contratti di riallineamento sono nati spontaneamente in alcune zone specifiche di "nero-bianco"
(irregolari nella sostanza, ma regolari nella forma), mentre invece la nuova misura si riferisce alla condizione
molto più comune dell'irregolarità formale e sostanziale. Inoltre, i contratti di riallineamento sono scaturiti
dall'accordo privato tra le parti sociali (poi regolamentato per legge), mentre il "piano di emersione" è un
provvedimento legislativo rivolto direttamente all'imprenditore ed al lavoratore. Infine, come vedremo, la
storia dei contratti di riallineamento ed il confronto tra i due Istituti suggeriscono di concentrare l'attenzione
sull'accesso ai benefici e sul buon fine del provvedimento.
3- La nuova misura non è un semplice condono: è un "ravvedimento" indotto da importanti facilitazioni fiscali
e contributive per imprenditori e lavoratori parzialmente o completamente irregolari, sia per il futuro che per il
passato. Per il futuro l'orizzonte è di tre anni, per il passato è il periodo dichiarato. L'idea è di aprire la strada
alla regolarizzazione, sistemando diverse pendenze (incluse quelle urbanistiche ed ambientali, di cui non ci
occupiamo in questa sede) e consentendo al lavoratore di costruirsi una base contributiva volontaria (max
cinque anni).
4- L'articolato legislativo rispecchia diverse esigenze. Riguarda l'intero territorio nazionale (anche per ovviare
ad una tipica obiezione di Bruxelles); ha una scadenza molto breve (30 novembre) in modo da collegarla
all'introduzione dell'euro (come dire, moneta nuova vita nuova) ed alla conclusione dei contratti di
riallineamento provinciali (4 ottobre). Inoltre, contrariamente a quanto ipotizzato all'inizio, non ha una
funzione di "cassa", ma di avvio di un processo di "sbloccamento" economico-sociale che deve condurre nel
tempo ad un ampliamento della base imponibile. Infine, stempera le obiezioni sindacali prevedendo vantaggi
(ancora modesti) per i lavoratori emergenti.
5- Riguardo a quest'ultimo punto, bisogna ricordare che, dal punto di vista del lavoratore, i contratti di
riallineamento sono fondamentalmente legati ad un problema di salario. Il lavoratore è spesso in regola da
un punto di vista contributivo, mentre gli preme recuperare quote di salario inizialmente decurtate. Invece,
come si è accennato, la condizione più comune esistente in "natura" è quella del lavoratore al nero che non
è stato dichiarato all'INPS e che quindi non matura nessuna pensione. Dopo aver a lungo perorato la causa
di questo tipo di lavoratore (chiedendo tra l'altro la messa in opera almeno sperimentale di una norma
inapplicata: art.23, comma 1, lettera d, legge 24/06/1997, n.196), vedo con piacere che la questione è
venuta al pettine.
6- Rimangono tuttavia da superare alcune perplessità. Innanzitutto quella della convenienza per l'impresa.
L'orizzonte di tre anni è breve ed il salto dalle basse percentuali concesse per tale periodo al pagamento
pieno di fisco e contribuzione è molto elevato. In realtà, la misura ha poi bisogno di un abbattimento del
cuneo fiscale-contributivo corrente - un evento tanto desiderato quanto difficile. Se così stanno le cose, è
possibile che nel mondo del sommerso e del semi-sommerso continui a prevalere un certo scetticismo
condito di sfiducia nelle istituzioni.
7- Tuttavia, se i vantaggi pensionistici del "ravvedimento operoso" diventassero più consistenti, i lavoratori
potrebbero consigliare ai loro datori di lavoro di prendere la strada della nuova legislazione. Si creerebbe
allora una situazione analoga a quella dei contratti di riallineamento; quella di un accordo che risulta
temporaneamente conveniente per ambedue le parti, ma che in seguito non riesce ad ovviare ad un valore
aggiunto troppo contenuto rispetto al costo unitario del lavoro. Sarebbe consigliabile interrogarsi più a fondo
sullo sbocco da dare ad ambedue gli Istituti sul piano locale; anche collegando la problematica appena
menzionata con quella dello sviluppo locale e dell'emersione che si sta dispiegando in molte regioni (tramite
la nuova programmazione, la contrattazione programmata, le commissioni per l'emersione ecc.)
8- Inoltre, la "filosofia" del provvedimento non appare del tutto chiara. Si offre una via d'uscita e nello stesso
tempo si intendono accrescere i controlli tramite un piano straordinario che incroci a dovere i dati in
possesso delle Autorità. D'accordo, ma non è saggio creare illusioni di breve periodo. Come l'induzione,
anche la prevenzione e la vigilanza richiedono ingegnosità e continuità. Talvolta, lo ha mostrato la vicenda
del nuovo regime sanzionatorio dell'INPS, il grado di repressione deve venir ammorbidito, per poter essere
applicato. Comunque, si tratta di un lavoro complesso che non si può risolvere once and for all. In altri
termini, carota e bastone sono ambedue necessari: bisogna mettersi nell'idea di migliorare gradualmente
l'una e l'altro.
9- D'altra parte, come si è accennato all'inizio, insieme a provvedimenti diretti, esiste un'intera serie di misure
indirette di emersione già operanti (ed un'altra serie può e deve essere costruita). Bisogna dunque evitare di
cadere nella logica dell'unico provvedimento, come è a lungo accaduto per i contratti di riallineamento, per
accedere invece a quella delle molteplici misure per l'emersione. Inoltre, bisogna tener presente che il
miglioramento della condizione occupazionale degli ultimi tempi contiene certamente un'importante
componente di emersione (forse la metà) indotta quasi completamente da processi spontanei e da
provvedimenti ad effetto indiretto. La nuova misura va quindi aggiunta all'esistente, come foriera di un
impulso ulteriore.
10- I target del "Programma di emersione" sono, a quanto pare, le PMI, soprattutto manifatturiere. Nulla si
dice dei settori a lavoro saltuario (turismo, edilizia ed agricoltura) che hanno un ruolo chiave in tante zone del
Sud, dei servizi alla persona, del lavoro autonomo, dell'induzione involontaria al nero del settore pubblico,
delle leggi per combattere la disoccupazione che generano lavoro irregolare ecc. In altre parole, non bisogna
perdere di vista la vastità della questione, il caleidoscopio del reale e la tastiera delle possibili soluzioni che
dobbiamo continuamente arricchire e perfezionare.
Nuove note sul "Programma di emersione"
Il governo ha diffuso due testi di accompagnamento del progetto di legge sull'emersione che consentono una
migliore messa a punto di questo importante "turn of the wheel".
Intenzioni e motivazioni
Nella "Relazione" al disegno di legge le norme per incentivare l'emersione dell'economia sommersa sono
parte di una manovra volta a sbloccare "fattori economici fondamentali nella strategia dello sviluppo" al fine
di "riallineare la crescita alle effettive capacità del paese"; vale a dire, vengono proposte come uno degli
interventi che "sbloccano risorse, accrescono le 'chances' di sviluppo, correggono le aspettative".
Inoltre dopo aver ricordato la dimensione economica e morale collegandosi a quanto espresso in passato
dal CNEL e dalla Banca d'Italia, il testo sostiene che, quando l'irregolarità riguarda i "grandi numeri", "vuol
dire che non sbagliano solo i trasgressori (imprenditori e lavoratori)", ma che " sbagliano pure i legislatori".
A tale proposito, la relazione afferma che le politiche seguite fin qui (in primo luogo i contratti di
riallineamento) "sono stati necessari ma non sufficienti" "perché non hanno agito con la necessaria forza".
Ciò giustifica la messa in campo di un nuovo, più robusto dispositivo.
D'altra parte la "Relazione tecnica" al DDL contiene alcune motivazioni ulteriori, sia nella "Premessa", sia
nella sezione conclusiva "Effetti secondari del provvedimento". Qui si legge (tra l'altro): "il provvedimento è di
importanza critica per il pieno inserimento dell'economia italiana nell'economia europea su basi di parità e
per il suo sviluppo a ritmi elevati, specie nelle aree arretrate". Con l'introduzione della moneta unica, l'elevato
saggio di sommerso del nostro paese "potrebbe compromettere l'armonia comunitaria". Esso inoltre è
contrario alle raccomandazioni del Fondo Monetario Internazionale. (Di più - verrebbe da aggiungere - si
colloca agli antipodi rispetto alla "fiducia fino a prova contraria" che è un fondamento etico dell'economia
americana e della mondializzazione dei mercati).
Esiste - sostiene il testo - "una situazione di tensione estrema: da un lato molte imprese e molti lavoratori
vorrebbero emergere; dall'altro lato il farlo, in presenza delle attuali aliquote fiscali e contributive, potrebbe
porre a rischio la presenza sul mercato delle imprese (…). L'offerta della possibilità di emersione ad aliquote
agevolate, con la prospettiva di inserirsi a regime in un sistema fiscale e previdenziale strutturalmente più
leggero in termini di aliquote, potrebbe costituire il grande fattore di sblocco di questa situazione".
La logica del provvedimento
- Si tratta di "un piano straordinario mirato ad incentivare l'emersione" come "investimento (necessario) sul
futuro del Paese" Esso - sostiene la "Relazione" - promuove la sequenza "assunzione di lavoratori pagamento - perdono". Inoltre, riducendosi l'area dell'economia sommersa, "si determinano nel futuro
immediato reali condizioni per un'efficace contrasto dell'illegalità". Si tratta quindi di un piano duplice - da un
lato induttivo, dall'altro repressivo - che mira ad accrescere in termini assoluti e relativi l'area
dell'occupazione legale: un "bene collettivo" con conseguenze positive molteplici, economiche e politiche.
- La dichiarazione di emersione del lavoro irregolare fornita dall'imprenditore (entro il 30 novembre 2001)
costituisce titolo di accesso ad una serie di incentivi fiscali e previdenziali per il periodo di imposta in corso e
per i due successivi. In particolare: la proposta di legge prevede un'imposta sostitutiva (rispettivamente del
10, 15, 20 per cento), al posto di quelle ordinarie, su una quota di maggiori utili rispetto al passato pari a tre
volte il costo del lavoro emerso - disposizione indubbiamente generosa perché un rapporto di tre ad uno non
è ipotesi ragionevole.
Inoltre, il progetto stabilisce un onere previdenziale ridotto per i lavoratori emersi (rispettivamente del 8, 10, e
12 per cento). Ancora (aspetto di cui non ci occuperemo) gli imprenditori possono sistemare alcune
irregolarità amministrative, urbanistiche ed ambientali con il pagamento di una somma aggiuntiva.
Infine, con il pagamento di una imposta sostitutiva (l'8 per cento) del costo del lavoro irregolarmente
utilizzato, gli imprenditori possono tacitare il loro passato fiscale e contributivo proteggendosi dagli
accertamenti per un valore triplo rispetto al costo del lavoro regolarizzato.
- Quanto poi ai lavoratori, oltre alla conquista del posto regolare, regolano le proprie pendenze con il fisco
con la modica cifra di 200 mila lire per ciascun anno pregresso, mentre possono ricostruire la loro carriera
lavorativa a fini pensionistici fino a cinque anni versando contributi volontari all'INPS. Infine, per i tre anni del
procedimento è dovuta solo un'imposta proporzionale (rispettivamente del 6, 8 e 10 per cento) sul loro
reddito ufficiale.
- La proposta prevede infine un piano straordinario di contrasto dell'economia sommersa operativo dal 1°
gennaio 2001 e prioritario per le autorità di vigilanza del settore.
Chiarimenti ed osservazioni
- La logica del provvedimento è di imprimere all'irregolarità del lavoro e ad altre irregolarità collegate uno
shock salutare che in un breve lasso di tempo modifichi fondamentalmente la situazione per via induttiva e
repressiva; cambiando le opportunità e i comportamenti.
La misura rappresenta un'alternativa ai contratti di riallineamento che restano in vigore (e che risultano più
convenienti sul piano retributivo e contributivo, molto meno su quello fiscale, mentre hanno vantaggi e
svantaggi rispetto al pregresso).
Inoltre, precisa la "Relazione" (p. 6), "le nuove assunzioni [ottenute tramite la dichiarazione di emersione]
sono, in parallelo, incentivate dalla permanenza dei 'premi di assunzione' (introdotti per la prima volta nel
1994, e poi giustamente confermati)". Ciò significa, a quanto pare, (cfr. la stampa del 4 luglio) che i benefici
della nuova misura si sommeranno ai premi di assunzione, in primo luogo al credito di imposta per
l'occupazione.
Evidentemente tale disposizione attribuisce al piano di emersione una spinta propulsiva straordinaria:
risponde all'esigenza di agire "con la necessaria forza sui 'fattori ostacolo' all'emersione". Ma potrebbe
indurre all'abuso (anche per la scadenza ravvicinata e per l'assenza di verifiche previste, su cui torneremo).
In altre parole, per alcuni operatori potrebbe essere conveniente la "messa in scena" dell'emersione al posto
della semplice assunzione.
- Un secondo aspetto riguarda l'ampiezza del provvedimento. Per quanto presentato in termini generali, esso
sembra riferirsi agli imprenditori e ai lavoratori delle PMI del settore manifatturiero - innanzitutto. Infatti esso
insiste sulle convenienze rispettive di imprenditori e lavoratori in generale; ma non contiene alcun accenno ai
settori a lavoro prevalentemente saltuario (agricoltura, edilizia, turismo), ai servizi alla persona, commercio,
trasporto ecc..
Inoltre sembra suggerire che, aggredendo l'irregolarità nella manifattura, si produrrebbe un effetto trainante
rispetto al resto - un effetto che, presumibilmente, potrebbe essere amplificato da misure ad hoc.
Un modo per verificare tale "sensazione" è scorrere l'interessante "Relazione tecnica" con in mente tale
problema. La natura "molto prudenziale" delle stime spinge gli estensori ad un ragionamento "al ribasso".
Esso inizia da dati indubbiamente sottostimati: 3,5 milioni di lavoratori non regolari di cui 3 milioni dipendenti
(ISTAT). Ipotizza che un quarto dei lavoratori irregolari possa aderire al programma di emersione; procede
poi stimando valore aggiunto, evasione, emersione di base imponibile (un quinto), ecc.
Evidentemente i "fini cautelativi" più volte richiamati hanno la conseguenza di restringere il "target" implicito
del provvedimento. Se così è, mi pare prematuro scrivere (come si legge nella "Relazione" -/p 10) che il
piano straordinario di controllo previdenziale e fiscale e di repressione dell'utilizzazione del lavoro irregolare
"consente di evitare che per l'avvenire permangano fasce di lavoro sommerso e giustifica il carattere
straordinario delle misure ora offerte per la regolamentazione dei rapporti di lavoro irregolari, nell'imminenza
dell'avvio di un programma di massiccia repressione degli illeciti in materia".
Forse sarebbe meglio riconoscere che un piano di repressione "basato su idonee forme di acquisizione ed
utilizzo incrociato dei dati dell'anagrafe tributaria e previdenziale, di gestori dei servizi di pubblica utilità, di
registro dei beni immobili e dei beni mobili registrati" può colpire innanzitutto il lavoro non regolare di attività
continuative con un certo numero di dipendenti irregolari, ovvero la PMI, soprattutto della manifattura. In altri
termini, la questione riguarda più le partite IVA con dipendenti dichiarati (1,5 milioni) che quelle senza (4
milioni); più il lavoro salariato irregolare continuativo che quello saltuario.
Certo, aprendo un varco importante, la misura crea anche le condizioni di una regolarizzazione più vasta,
che tuttavia può e deve essere favorita da ulteriori interventi.
- Terzo aspetto. Come suggerito da Rosario Averna e da altri imprenditori, la ratio della manovra è
condivisibile a patto che al termine dei tre anni di facilitazioni, la riforma abbia abbattuto il "cuneo" fiscale e
previdenziale fino al punto da consentire alle imprese la permanenza sul mercato. E' questa a quanto pare la
prospettiva perseguita dal Governo (cfr. la "Relazione tecnica" p. 12).
Ma per anticipare un'eventuale tendenza alla reimmersione sarebbe bene prevedere fin d'ora una seconda
strada di consolidamento. Ad esempio, una volta avvenuta l'autodenuncia, come incentivo ulteriore si
possono concentrare sull'emersione un grappolo di strumenti (facenti capo all'ICE, Sviluppo Italia, POR,
contrattazione programmata ecc) per favorire la ristrutturazione e il salto di produttività che consentirebbe
alle imprese di cambiare vita davvero.
Miglioramenti
Le osservazioni appena elencate contengono una serie di proposte che val la pena esplicitare; anche per
rispondere alla disponibilità del Governo verso contributi migliorativi e per creare le condizioni di un più vasto
consenso giustamente auspicato dai documenti ("Relazione" p. 6 e 7).
1. La "Relazione tecnica" (p. 3) sostiene che alla base del provvedimento vi è "il tentativo di rompere
l'elemento collusivo tra lavoratore e datore di lavoro". In particolare il lavoratore è "spinto a diventare
soggetto attivo dell'emersione, onde riconquistare diritti, specie in tema di previdenza, a lungo negati".
Tuttavia, all'atto pratico il provvedimento consente di ricostruire (fino a cinque anni) la carriera ai fini
pensionistici tramite la contribuzione volontaria. Penso che sia necessario andare incontro al lavoratore su
questo punto. Infatti, dal momento che l'aliquota di contribuzione volontaria è del 29,07%, un lavoratore che
intendesse riscattare cinque anni ai fini pensionistici e percepisse una retribuzione annua di 14 milioni
dovrebbe sborzare oltre 20 milioni - un ammontare davvero irrealistico.
Per migliorare le cose dall'interno della proposta di legge, sarebbe possibile assicurarsi che il Fondo (ex art.
5, legge 23/12/2000 n 388) tramite cui il comma 4 dell'articolo 1 consente di integrare eventualmente le
contribuzioni volontarie dei lavoratori fino al massimo di un terzo, sia adeguatamente fornito; accertarsi che
"le maggiori entrate derivanti dal recupero di base imponibile connessa ai piani di emersione" lo alimentino
sufficientemente; accrescere la percentuale di contribuzione volontaria coperta da tale Fondo; concedere ai
lavoratori ulteriori dilazioni di pagamento ecc. Meglio: sarebbe utile rifare questi conti e riassumerli in una
proposta diretta e semplice, analoga a quella tributaria - tipo, per ciascun anno pregresso (fino a cinque)
ciascun lavoratore pagherà tot.
Questa evoluzione mi pare corrispondere allo spirito della proposta di legge - quella di uno Stato amico,
generoso e severo nello stesso tempo. Penso infatti che se i lavoratori irregolari che "mettono su famiglia"
avranno l'opportunità di regolarizzare la propria posizione pensionistica diventeranno davvero uno dei motori
dell'emersione.
2. Un secondo miglioramento possibile riguarda l'applicazione della legge. La proposta (comma 1 art.1 e
comma 4 art. 2) prevede che le dichiarazioni ed i programmi di emersione siano approvati dal CIPE, sentite
le parti sociali; e che, previo parere della Conferenza unificata, su proposta del Ministero dell'Ambiente e
della tutela del territorio, "il CIPE adotti programmi di coordinamento e incentivazione delle attività delle
autonomie locali finalizzate al risanamento ambientale, al recupero dei siti inquinati e alla riqualificazione
urbana, anche ai fini della regolarizzazione degli insediamenti produttivi esistenti".
Vi è qui, a mio avviso, un'esigenza di collegamento con la legislazione vigente; ed in particolare con il
comma 1 dell'art.78 ex legge 448/1998 (che attribuisce al Comitato per l'emersione del lavoro non regolare
presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri l'attuazione di "tutte le iniziative ritenute utili a conseguire una
progressiva emersione del lavoro irregolare, anche attraverso campagne di sensibilizzazione e di
informazione tramite i mezzi di comunicazione e nelle scuole" e l'esame delle " proposte contrattuali di
emersione istituite dalle commissioni locali per la successiva trasmissione al CIPE per la deliberazione del
caso") e con il comma 4 del medesimo articolo (che attribuisce alle Commissioni regionali e provinciali per
l'emersione presso le Camere di Commercio compiti "di analisi del lavoro irregolare a livello territoriale, di
promozione, di collaborazione ed intesa istituzionale, di assistenza alle impresa e finalizzata in particolare
all'accesso al credito agevolato, alla formazione ovvero alla predisposizione di aree attrezzate, che stipulano
contratti di riallineamento retributivo anche attraverso la presenza di un apposito tutore").
Avendo profuso grandi sforzi nella costruzione di tali strutture (si tratta al momento di un Comitato nazionale
e di una quarantina di Commissioni regionali e provinciali di cui 24 nel Sud), non sarebbe il caso che lo Stato
le impegnasse anche in un utile lavoro di accompagnamento della nuova normativa?
Tale interrogativo si ripresenta, d'altra parte, appena cerchiamo di prevedere le difficoltà cui andrà in contro
l'applicazione della normativa esposta più sopra.
Come si è avvertito, si tratta di disposizioni generose ma severe; che si mettono in moto per domanda, ma
che prevedono poi un'intensificazione dell'attività di vigilanza sulla base di un programma straordinario.
Evidentemente, bisognerà prevenire gli abusi e concentrare gli sforzi su un certo "target". Su ambedue i
versanti occorrerà evitare che l'applicazione della norma risulti la più conveniente a breve termine ma la
meno favorevole nel medio periodo. Vale a dire: bisognerà prepararsi a contrastare false emersioni,
tendenze protettive dell'irregolarità, spinte alla reimmersione ecc. E' un lavoro difficile che richiede una
conoscenza approfondita del territorio, una vera capacità di "monitorare" la situazione, un'iniziativa di
orientamento e di correzione del tragitto ecc.
3. Di più. Attingendo all'esperienza del Comitato e delle Commissioni per l'emersione (e quindi alle istituzioni
e alle parti sociali che vi sono rappresentate) è possibile affiancare alla nuova normativa una serie di
provvedimenti ulteriori che si muovono nella medesima direzione (seguendo così la logica di promuovere
una serie di iniziative complementari di "sbloccamento").
Ad esempio, si può lavorare fin da ora ad un "capo" della Finanziaria 2001 di provvedimenti collegati al
"Programma per l'emersione" sopra richiamato, messi a punto anche tramite il coordinamento istituzionale e
sociale fornito dell'art. 78 sopra richiamato, su materia di :
- singoli settori (cfr. ad es. la tesi del credito d'imposta part time verticale sull'occupazione già suggerita per il
turismo dalla quinta Relazione del Comitato nazionale);
- collegamento tra i settori (cfr. l'effetto "musical chairs" di tanti lavoratori che cambiano settore - ad es.
dall'agricoltura, all'edilizia, al turismo - per sfruttare "al meglio" le legislature rispettive sulla disoccupazione);
- abolizione generalizzata del divieto di cumulo tra pensione e reddito, gia proposta dal Governo;
- doppio lavoro, straordinario, fuori busta irregolari;
- contrasto dell'induzione involontaria all'irregolare da parte del settore pubblico (perché un impegno di
lavoro leggero è l'anticamera del doppio lavoro nero);
- premio all'occupazione e non alla disoccupazione (perché, se invece di erogare sussidi al lavoro o alla
condizione lavorativa pregressa, li si legano ad una condizione di disoccupazione si spingono tante persone
che desiderano il sussidio a mantenersi disoccupati e dunque a lavorare in nero)
- riesame dell'incentivazione delle PMI e delle politiche del lavoro per renderle compatibili (e se possibile
favorevoli) all'emersione;
- riforma del welfare per favorire l'emersione e migliorare il servizio con una data erogazione di risorse (ad
esempio, mentre la CIG ed istituti assimilabili inducono sommerso e favoriscono determinate categorie
rispetto ad altre, ciò è molto meno vero per l'integrazione al sussidio di disoccupazione fornito localmente
tramite gli Enti Bilaterali in alcune province).
4. Il ragionamento torna infine sul livello locale. Come si è già accennato l'emersione ha bisogno di
riorganizzazione industriale, di consorzi, di accesso ai mercati, di innovazione, di "salto" della produttività.
Esistono a tale proposito importanti esperienze in alcune zone del Sud, altre possono e debbono essere
costruite, anche orientando lo sviluppo locale e coinvolgendo gli enti territoriali verso tale scopo decisivo. In
tale prospettiva le Commissioni per l'emersione possono ampliare le funzioni che la legge attribuisce loro e
che sono state richiamate più sopra.
Ulteriori miglioramenti
Elenco qui alcuni punti scaturiti da discussioni con esponenti delle istituzioni e delle parti sociali
1. La logica del provvedimento è di fissare un termine breve di autodenuncia oltre il quale procedere per via
repressiva. Si possono avanzare due obiezioni. La prima: il termine per le domande (30 novembre) è
amministrativamente e socialmente troppo ravvicinato. Basta fare due calcoli per capire che sarà difficile
rispettarlo. E poi, conviene? Probabilmente no. E' stato fissato per agganciarlo all'arrivo dell'Euro nelle
tasche degli italiani. Ma il Sud è "tommaseo", se non vede non crede. In altre parole sarebbe difficile far
passare a freddo il discorso dell'emersione, tipo: bisogna autodenunciarsi perché dopo avremo l'Euro.
Sarebbe invece più convincente suggerirlo agli operatori quando il processo della transizione all'Euro si è
messo in moto: nella fase transitoria in cui gli italiani avranno in mano le due monete. Come dire: vi conviene
mettervi in regola finché siete in tempo.
2. Inoltre se il target vero (come ho scritto più sopra e come viene confermato dagli incontri con le parti
sociali) sono le PMI manifatturiere del sommerso e del semisommerso, bisogna accertarsi di raggiungere "by
and large" quel risultato. Nello stesso tempo bisogna tenere la porta aperta verso tutto il resto; e riservarsi
magari di completare l'opera con misure ad hoc in finanziaria, rivolte a zone specifiche dell'economia (come
l'edilizia, il commercio, l'agricoltura, i servizi), all'offerta di lavoro e al welfare (cfr. il punto 3 più sopra).
3. Per nutrire una ragionevole aspettativa di emersione delle PMI manifatturiere del sommerso e del
semisommerso bisogna accertarsi innanzitutto che l'operazione sia plausibile, sia dal lato induttivo, sia da
quello repressivo. A ciò che ho scritto riguardo ai lavoratori, bisogna aggiungere che trattandosi di
autodenuncia bisogna che gli imprenditori non si "tirino addosso" involontariamente conseguenze non
desiderate. Qui la proposta di legge va probabilmente "ritoccata" riguardo al pregresso. Ad esempio: con
l'autodenuncia l'imprenditore si espone (sic stantibus rebus) ad un'azione giudiziaria perché non ha
rispettato la legislazione previdenziale, della sicurezza del lavoro, ecc. Una parola chiara al riguardo risulta
indispensabile (Più in generale, questo aspetto mostra l'origine "tributarista" della proposta di legge: è
indispensabile riesaminarla da altri punti di vista; da quello del consulente del lavoro, come da quello della
political economy).
4. Quanto poi alla repressione, il testo di legge prevede un "incrocio" ex ante di tutti i dati possibili - inclusi
quelli delle pubbliche utilità - per identificare i luoghi produttivi sommersi (in tutto o in parte) e il reimpiego a
tale scopo del personale, ora disponibile, proveniente dalle successioni e dalle donazioni: circa 1600 unità.
In altri termini, si intende approfondire quel lavoro di vigilanza tributaria che negli anni trascorsi ha dato buoni
risultati soprattutto riguardo ad imprese completamente sconosciute al fisco. A tale proposito,
un'informazione più dettagliata non guasterebbe. In particolare, una struttura repressiva tributaria così
rafforzata (e presumibilmente coordinata meglio con le altre: Inps, Inail, Ispettorato, Nucleo ecc..) può
effettivamente scovare il grosso delle PMI del sommerso e del semi-sommerso che non si autodenunciano?
Nulla si dice inoltre della possibilità, che pure esiste, di cominciare ad utilizzare (con mano leggera e
comparativa) gli studi di settore ad un punto di vista occupazionale.
5. Più in generale, l'affidarsi esclusivamente al meccanismo proposto porta con sé alcuni problemi. In primo
luogo per quanto possa essere imbarazzante per l'attuale discussione del provvedimento in Parlamento,
bisogna probabilmente ammettere che, facendo i passi avanti proposti più sopra a favore di lavoratori ed
imprenditori emergenti, sarebbe più giusto proporre la nuova normativa come una sorta di "partita di giro".
Vale a dire: le piccole somme pagate dagli imprenditori e dai lavoratori (stimate nel 2,5% di quanto sarebbe
effettivamente dovuto) possono alimentare un fondo che serve essenzialmente a "mettere in regola" l'attività
produttiva (pensioni, sicurezza sul lavoro, ambiente, ecc.). Il vantaggio per il bilancio pubblico è differito:
consiste essenzialmente in un allargamento della base imponibile.
6. Il provvedimento va inquadrato nel DPEF di legislatura appena sfornato. Da questo punto di vista è chiaro
che i tre anni di facilitazioni previste non sono sufficienti. Infatti con una riduzione molto graduale del cuneo
fiscale e contributivo, l'emergente rischia di non superare la prova e ciò può indurlo persino a non tentarla
nemmeno. Vale a dire: la gradualità va probabilmente estesa.
7. Con tutto questo, non siamo affatto certi che il territorio, disomogeneo com'è, reagisca correttamente alla
nuova normativa, E' probabile, piuttosto, che alcune comunità, spaventate dalle conseguenze (palesi o
"supposte") tendano a difendere lo status quo; che altre fiutino invece l'affare e, contando sulla difficoltà di
controllare gli eventi da parte di un'amministrazione tradizionalmente "sfuocata" cerchino di far passare per
emersione le semplici assunzioni (incluse quelle di parenti ed amici); che altre ancora agiscano in modo
contraddittorio. Per scoraggiare insieme ritrosie ed imbrogli è importante coinvolgere le parti sociali locali. Le
Commissioni per l'emersione possono farlo.Bisogna dare loro fiducia e funzioni.
8. Aggiungo infine un ultimo punto: l'emersione degli extracomunitari non può venire elusa. Se hanno un
permesso di soggiorno possono rientrare nella normativa soprarichiamata. Ma se, come spesso accade, ne
sono sprovvisti la questione diventa molto delicata. Si tratta in sostanza di un impedimento all'emersione
analogo a quello del dichiararsi disoccupato per ottenere il sussidio. E' una questione che va risolta
separando i clandestini indesiderabili (che vanno espulsi) da quelli che lavorano da tempo in modo
ineccepibile e che bisogna assimilare sub specie emersionis.
Allegato E
INIZIATIVE E COMMISSIONI PER L'EMERSIONE - una nota sulle regioni Obiettivo 1.
Anche in ottemperanza del comma 1 b) ex art. 78 (lege 448 /98), la Presidenza del Comitato per l'emersione
"monitora" le iniziative relative sul territorio nazionale, concentrando l'attenzione sulle regioni dell'Obiettivo 1.
A tal fine, la Presidenza del Comitato ha riunito settimanalmente a Roma, per alcuni mesi, un gruppo di
giovani esperti che rappresentano il Comitato nazionale in tali regioni, alla presenza di un rappresentante del
Capo dello Stato; e poi, dalla fine di aprile fino ad oggi, ha continuato a seguire l'evolversi della situazione,
anche tramite frequenti interventi.
In breve, delle sette regioni dell'Obiettivo 1, la Sardegna e la Sicilia non hanno ancora istituito la
Commissione regionale per l'emersione prevista dalla legge, mentre le altre hanno già provveduto. In
Sardegna, nonostante un incontro con il Presidente della Regione (e le iniziative di un rappresentante locale
del Comitato nazionale), l'impegno per l'emersione è ancora a livello universitario: si sostanzia in inchieste e
ricerche che, per quanto illuminanti, non sono ancora riuscite a "contagiare" pienamente il mondo
istituzionale e sociale dell'Isola.
Invece, in Sicilia, il ritardo accumulato per l'instabilità politica del Governo regionale, non ha impedito che
l'iniziativa per l'emersione interessasse sette province su nove. Vanno segnalate, in particolare, le attività
delle Commissioni provinciali di Enna (diretta da un professore universitario), di Messina (diretta da un
imprenditore) e di Catania (diretta dall'Assessore al lavoro). La prima si sta distinguendo particolarmente nel
lavoro di ricerca e di contatto territoriale; la seconda ha avuto un buon avvio organizzativo e d'iniziativa
pubblica; la terza ha ospitato con successo un incontro nazionale (Catania, 7-8 giugno). Infine, pur in
assenza della Commissione provinciale, su invito della CNA-Ragusa e del Comune e del polo universitario di
Modica, il Presidente ed i tre rappresentanti siciliani del Comitato nazionale hanno dato vita ad alcune
iniziative pubbliche e di ricerca nel ragusano, considerato una delle più importanti zone d'emersione del
Mezzogiorno. Un'altra iniziativa in loco promossa dall'Accademia di Avignone (Confartigianato e CNA) con la
partecipazione di alcuni funzionari della Commissione Europea è prevista per il 21-2 settembre.
In tema di iniziative per l'emersione, la Calabria rappresenta in questo momento la regione più progredita
dell'Obiettivo 1. L'intesa personale tra il Presidente Chiaravalloti ed il Presidente del Comitato nazionale, la
celere costituzione della Commissione regionale (diretta da un imprenditore) e di tre Commissioni provinciali
(rispettivamente di Catanzaro, Reggio e Vibo, a cui si sta aggiungendo Cosenza), l'affiancamento dei
rappresentanti calabresi del Comitato nazionale (cinque) al lavoro delle Commissioni finora costituite hanno
infatti prodotto una serie di risultati sorprendenti, tra cui:
- il finanziamento in loco della Commissione regionale e la nascita della sua agile struttura organizzativa
(con sede presso l'Unioncamere di Lamezia);
- il successo di un incontro nazionale (Reggio, 23-4 aprile);
- la redazione di programmi regionali e provinciali efficaci e di un primo Rapporto semestrale sull'attività della
Commissione regionale (10 luglio);
- l'indicazione della Commissione regionale dell'emersione come strumento attuativo del POR;
- l'inserimento nella misura 3.12 del POR Calabria di una serie di punti qualificanti del programma della
Commissione regionale, tra cui un PIS relativo alla comunicazione, alla ricerca ed alle politiche di emersione;
- un progetto di Master in sviluppo locale ed emersione proposto congiuntamente dal Comitato nazionale e
dalla Commissione regionale.
Dopo un incontro del Presidente del Comitato nazionale con il Vice-Presidente della Regione Puglia dott.
Brienza, la Giunta della Regione Puglia ha preso recentemente la decisione di istituire la Commissione
regionale per l'emersione. Inoltre, l'iniziativa pugliese a livello provinciale è già molto viva e può contare su
un lavoro di ricerca e di organizzazione preesistente.
Come è noto, le provincie di Lecce e di Brindisi sono state la culla dei contratti di riallineamento, la provincia
di Bari ha una piccola tradizione di studi universitari per l'emersione, mentre le province di Taranto e di
Foggia sono forse un po' più avanti nel lavoro delle Commissioni provinciali. In totale, esistono dunque in
Puglia cinque Commissioni provinciali per l'emersione, collegate a tre rappresentanti pugliesi del Comitato
nazionale. Esiste infine un consorzio di sette comuni della conca barese (appoggiato dal Comitato
nazionale) per promuovere iniziative di emersione.
Tra le regioni dell'Obiettivo 1, la Campania ha indubbiamente la maggiore tradizione di collegamento tra
Università e PMI finalizzata allo sviluppo locale e all'emersione. Numerosi sono i consorzi di piccole imprese
collegati al Comitato nazionale (Napoli 2001, Sartorie di Positano, Sapori abatesi, porcellane di
Capodimonte, guanti, lavagna ecc.). Inoltre, in collaborazione con il Comune di Napoli, è in corso la
costituzione dei centri CUORE di animazione e di emersione in alcuni quartieri di Napoli est e nord. Infine,
con lo Iacocca Institute della Pensilvania e con il Comune di S. Marco dei Cavoti (Benevento), è nata
un'iniziativa campano-americana che intende promuovere un Master in sviluppo locale ed emersione a
favore dei piccoli imprenditori.
Sono attività seguite dai quattro rappresentanti campani del Comitato nazionale in collaborazione con alcuni
ex-allievi, tra cui un piccolo gruppo di funzionari di Sviluppo Italia. Ma, tranne eccezioni, il riscontro
istituzionale a tali iniziative è stato finora inferiore alle attese. Nonostante gli sforzi profusi, la Commissione
regionale (probabilmente per la sua ispirazione "operaista") e le tre Commissioni provinciali (di Napoli,
Avellino e Benevento) per la loro recente costituzione non sono ancora riuscite ad "ingranare" davvero.
In due incontri degli ultimi giorni, il Presidente del Comitato nazionale ed i Sottosegretari di Stato on.
Martusciello e Viespoli hanno convenuto che l'iniziativa per l'emersione in Campania deve essere ripresa
vigorosamente appena possibile, iniettando elementi di competitività nel tessuto istituzionale ed estendendo
il lavoro al livello del Comune o del gruppo di Comuni.
Infine, riguardo alle piccole regioni dell'Obiettivo 1, bisogna segnalare che la Commissione regionale del
Molise (diretta da un funzionario INPS) ha avuto un buon inizio di organizzazione e d'iniziativa; mentre,
nonostante gli sforzi del rappresentante lucano del Comitato nazionale, la Commissione regionale della
Basilicata è stata appena costituita (ed è diretta dall'Assessore al lavoro).
Roma, 20 luglio 2001
DICHIARAZIONE
La Presidenza del Comitato per l'emersione del lavoro non regolare presso la Presidenza del Consiglio dei
Ministri, preso atto
- che l'esperienza inaugurata dall'art. 78 (ex lege 448/1998), come si è andata concretamente configurando,
ha al suo fondamento l'incontro tra istituzioni, parti sociali e mondo universitario,
- che tale caratteristica è stata considerata positivamente dalle più alte cariche dello Stato ed ha condotto tra
l'altro ad un Forum sulle Università meridionali come possibili strumenti per l'emersione (disponibile sul sito:
http://www.governo.it/presidenza/lavoro/index.html),
- che esiste di conseguenza una prima rete di docenti interessati alla questione dell'emersione con cui il
Comitato ha cominciato a collaborare,
- che si manifesta inoltre, soprattutto nel Mezzogiorno, un acuto bisogno di formazione post-universitaria per
istruire, in pratica ed in teoria, gruppi di giovani laureati al supporto tecnico dello sviluppo locale e
dell'emersione,
- che alcune Commissioni regionali e provinciali per l'emersione - innanzitutto la Commissione regionale
della Calabria - hanno interpellato il Comitato nazionale su tale problema e su come farvi fronte,
invita i docenti già in contatto con il Comitato nazionale a costituire il gruppo promotore di un comitato
scientifico (da integrare e specificare regionalmente) di un'iniziativa formativa nazionale che potrà prender
corpo nel tempo in diverse regioni del paese;
decide di affiancare con i propri rappresentanti locali la Commissione regionale della Calabria nella
progettazione di un'iniziativa formativa pilota - un Master post-universitario - per sperimentare a breve
termine fattibilità, efficacia ed efficienza di tale compito;
impegna i Commissari nazionali ed i rappresentanti territoriali del Comitato a collaborare a questo obiettivo
ed invita le Commissioni regionali e provinciali per l'emersione di tutto il Paese a studiare analoghe iniziative,
corrispondenti alle loro specifiche esigenze.
Roma, 16 luglio
Il Presidente
Commissioni Regionali
Abruzzo
Campania
Calabria
Molise
Basilicata
Puglia
Piemonte
Liguria
Marche
Emilia Romagna
Fruili Venezia Giulia
Commissioni Provinciali
Enna
Messina
Siracusa
Ragusa
Catania
Caltanissetta
Agrigento
Catanzaro
Reggio Calabria
Vibo
Foggia
Lecce
Taranto
Brindisi
Bari
Napoli
Avellino
Benevento
Roma
Massa
Livorno
Arezzo
Pistoia
Pisa
Bologna
Reggio Emilia
Modena
Bolzano
Trento
Siena
La Liguria ed il Piemonte hanno deciso di istituire le Commissioni provinciali.
Commissioni Meridionali
Monitoraggio
Commissioni Regionali Presidente Recapiti
Abruzzo
Dr. Miletti Tel. 085 737216
Campania
Calabria
Molise
Basilicata
Puglia
Stato di avanzamento
Semplice decisione
Dr. Buffardi Tel. 081 7966350
Funzionante
Fax. 081 7966355
Dr. Barile Tel/fax 096 841510
Funzionante
Email: [email protected]
Dr. Giorgilli Fax. 087 4429569
Funzionante
Email: [email protected]
Dr. Blasi
.
Fax. 0971 668082
.
Commissioni Provinciali
Enna
Presidente
Prof. Tulumello
Messina
Siracusa
Avvio
Semplice decisione
Stato di avanzamento
Funzionante
Dr. Miloro
.
Recapiti
Fax. 093 5500429
Tel. 091 325344
Fax. 090 715165
.
Ragusa
Catania
Caltanissetta
Dr. Maltese
Dr. Bottino
.
Fax. 0932 667072
Fax. 095335238
Fax. 0934575045
Semplice decisione
Avvio
Semplice decisione
Agrigento
Catanzaro
.
Dr. Capellupo
Fax. 0922401908
Tel. 0961 752979
Fax. 0961 793942
Semplice decisione
Funzionante
Reggio Calabria
Vibo Valentia
Cosenza
Dr. Calabrò
De Grano
.
Fax. 0965 311491
Fax. 0963 997223
.
Funzionante
Funzionante
Semplice decisione
Foggia
Dr. Calamita
Fax. 0881 707569
Funzionante
Lecce
Taranto
Brindisi
Dr. Petraroli
Dr. Pardo
.
.
Fax. 0994 335001
.
Funzionante
Funzionante
Semplice decisione
Bari
Potenza
Napoli
.
.
Dr. Lamberti
Semplice decisione
Semplice decisione
Funzionante
Avellino
Dr. Cordillo
.
.
Fax. 081 5528115
Tel. 081 7949164
Fax. 082 526409
Tel. 082 5281854
Benevento
.
.
Semplice decisione
Funzionante
Semplice decisione
Funzionante
Allegato su alcuni esempi di funzionamento delle Commissioni regionali e provinciali per l'emersione
Linee guida della Commissione regionale della Calabria
La Commissione regionale della Calabria si è costituita il giorno 8 gennaio 2001.
Al momento è stata fatta richiesta per poter nominare dei tutor che sosteranno l'operato della Commissione.
L'approccio che si vuole sostenere consiste nel definire un quadro organico degli interventi nella filiera
Emersione che potrebbe trovare una sua definizione formale anche in riferimento agli strumenti individuati
nel Por-Calabria attraverso l'elaborazione di un:
1- Progetto Integrato Strategico "Progetto Emersione Calabria (PEC)" di livello territoriale; Sono state
individuate 3 sezioni operative:
Prima Sezione/Comunicazione
2- Comunicazione: sito web; materiale di presentazione della Commissione Regionale, etc..; pubblicazione
Atti Convegno Reggio Calabria;
3- Promozione di uno sportello, attraverso il sito web, finalizzato a raccogliere le osservazioni delle aziende,
degli operatori economici, su aspetti riguardanti lo sviluppo, le difficoltà e gli ostacoli, compresi ritardi e
disfunzioni della pubblica amministrazione;
4- Rapporto annuale sull'emersione;
Seconda Sezione/Ricerca
5- Monitoraggio Consorzio fidi in Calabria;
6- Indicatori di emersione
7- Emersione dei Sistemi Locali (Centri storici)
8- Progetto Osservatorio regionale (INPS, INAIL, Ufficio del Lavoro, etc..);
Terza sezione/Politiche di sviluppo
9- Avvio Agenzia di sviluppo Emersione Calabria: costituire una rete di animatori locali attraverso una azione
di formazione; attivazione delle misure del POR CALABRIA, asse III, misure 3.12;
10- Attivazione delle misure del POR CALABRIA sull'emersione: Asse IV- Emersione Turismo per progetto
speciale sul riuso delle seconde case e sul recupero del patrimonio edilizio non occupato nei centri storici;
11- Elaborzione Testo unico di Legge regionale per le attività economico e produttive;
12- Incentivazione all'applicazione degli articoli della Legge Finanziaria 2001: è consentito ai datori di lavoro
che emergono da condizioni di lavoro non regolare, l'applicazione di sgravi contributivi decrescenti per i
lavoratori completamente in nero, inseriti nei contratti riallineamento, che saranno sottoscritti entro il
prossimo autunno.
Lo sconto contributivo, che vale per cinque anni, sarà pari al 100% il primo anno, all'80% il secondo anno, al
60% il terzo anno, al 40% il quarto anno e al 20% il quinto anno.
Linee guida della Commissione regionale dell'Emilia Romagna
La Commissione intende valorizzare gli strumenti che l'attuale quadro normativo possiede.
Il ricorso ad un policy mix consente di individuare alcune linee operative che intervengano sul tema delle
banche dati e delle analisi, dei controlli, della comunicazione/informazione/formazione/, delle qualificazione
del lavoro, anche con progetti a medio periodo.
1. Analisi e banche dati
Promozione diretta, raccolta e coordinamento di analisi e studio condotte, sui diversi fenomeni che danno
luogo all'area del sommerso nella nostra Regione, con particolare attenzione al legame con le questioni della
sicurezza e degli infortuni sul lavoro. Da questo possono derivare sia indagini mirate e approfondimenti,
anche settoriali così come un'attenzione diretta ala messa in rete delle banche dati degli Enti con funzioni di
controllo e vigilanza.
2. Coordinamento e controllo:
- raccolta e monitoraggio dei protocolli e delle intese a qualunque titolo sottoscritti in regione da Enti pubblici
e/o soggetti privati su materie inerenti la legalità, gli appalti, la sicurezza, verificandone la reale applicazione
e i relativi effetti e socializzandone i contenuti.
- Individuazione di ambita di priorità per gli interventi di contrasto e vigilanza su programmare e coordinare
tra loro i piani d'azione dei soggetti di vigilanza.
3. Informazione, comunicazione, formazione
-definizione di percorsi formativi comuni per il personale dei Centri per l'impiego, Inps, Inail, Asl, per fornire
validi strumenti di coordinamento nella lotta al lavoro irregolare.
-Attivare azioni mirate di informazione e formazione alla legalità del lavoro (raccordandole con quelle relative
alla sicurezza nei luoghi di lavoro e sull'antinfortunistica) con particolare attenzione alla scuola.
-Ideazione e attuazione di una campagna di sensibilizzazione e informazione, anche in merito alla
divulgazione delle iniziative sorte sulla base dell'intesa fra istituzioni e parti sociali, in quest'ambito il portale
della Regione può costituire un importante veicolo.
4. Qualificazione del lavoro.
- affiancare i tradizionali strumenti della prevenzione, del controllo e della repressione, con altri (anche su
base volontaria e incentivata) in grado di certificare la qualità delle prestazioni lavorative, gli impatti
ambientali, per arrivare ad un vero e proprio "marchio di qualità sociale" che possa qualificare ulteriormente il
sistema produttivo della regione.
Stato dell'arte della Commissione provinciale di Taranto
Il 27 febbraio 2001 viene costituita la commissione provinciale con atto giuntale n° 54. Tale atto contiene i
designati dei vari enti, delle parti sociali, ecc. L'assessore Pardo (Presidente delegato della Commissione
Provinciale) ha inoltrato la richiesta di utilizzo della figura del tutor di emersione e, quindi, degli incentivi
previsti per legge.
In data 22 marzo 2001 l'assessore Pardo organizza un seminario dal tema "Legge 448/98: emersione del
lavoro non regolare sul territorio", a cui partecipano numerosi studenti, le parti sociali (datoriali e dei
lavoratori), le università (pubbliche e cattoliche), ecc. Chiude i lavori il Prof. Meldolesi.
Il 28 aprile 2001 dall'incontro tra il referente territoriale jonico e il neo presidente emerge un accordo su una
ipotesi di programma da sottoporre all'attenzione dei commissari per valutarne la fattibilità. L'incontro è
previsto per la prima decade di luglio 2001 esso prevede:
1) Costituzione di un gruppo di tecnici da reperire innanzitutto tra il personale dell'Amministrazione
Provinciale (si propone tra l'altro l'ingresso nel gruppo della Sig.ra Rosanna Fatiguso e il Referente
Territoriale Jonico Dott.ssa Giuseppina Di Cesare).
2) Acquisizione di informazioni dai Comuni della provincia sulla presentazione e sui finanziamenti ottenuti dal
Governo Centrale o dall'Unione Europea in merito ai Patti Territoriali (espansione del territorio), ai PRUSST
(Programma di riqualificazione urbana e di sviluppo sostenibile del territorio), ai GAL (Gruppo di Azione
Locale) e qualsiasi altro tipo di intervento o progetto che riguardi lo sviluppo locale e l'emersione del lavoro
non regolare.
3) Incontro con il mondo Accademico per progettare iniziative e interventi per educare e favorire la "Legalità".
4) Realizzazione di un opuscolo contenente informazioni sul Comitato Nazionale e sulle Commissioni
Provinciali e Regionali per l'emersione del lavoro non regolare, schede semplificative delle misure della
finanziaria 2001 relative all'emersione del lavoro non regolare e allo sviluppo locale, leggi ed informazioni
sulle opportunità finanziarie, formative e sugli incentivi all'occupazione.
5) Incontro da organizzare in collaborazione con l'Ordine dei Commercialisti e dei Consulenti del Lavoro (ma
anche con le imprese) per confrontarsi sulle misure della finanziaria 2001 e per diffondere il più possibile le
informazioni in nostro possesso.
6) Riflessioni sulle problematiche del settore artigianato al fine di tracciare delle possibili soluzioni nell'ambito
della Commissione con il sostegno e il contributo di alcuni rappresentanti della Commissione Provinciale
dell'Artigianato (Presidente Dr. Ranaldo, segretaria Dott.ssa Svelto, Trisciuzzi, ecc.). I commissari
riceveranno copia dell'intervista in profondità effettuata dal Referente Territoriale Jonico alla Dott.ssa Svelto
e ai suoi collaboratori.
7) Raccolta dati e informazioni sui Contratti di Riallineamento (CCRR) per comprendere l'entità del ricorso a
tale strumento nei diversi settori economici e per valutare la necessità di una ricerca valutativa sullo stesso.
8) Utilizzo misura 3.11 - Sviluppo e consolidamento dell'imprenditorialità, emersione del lavoro non regolare
(FSE) o altre misure presenti nel POR Puglia per l'elaborazione di un progetto ad esempio nel settore del
turismo.
9) Collaborazione con il Prof. Vittorio Nicolardi dell'Università di Taranto per la realizzazione di una ricerca
progetto sul prepensionamento e sulla cassaintegrazione per studiare l'incidenza del fenomeno "lavoro
sommerso" tra queste categorie e per individuare possibili soluzioni.
Stato dell'arte della Commissione provinciale di Catania
La Commissione di Catania per l'emersione del lavoro irregolare è stata formalmente costituita con
determinazione del Presidente della Provincia di Catania n° 54 del 26 marzo 2001.
Con detta determinazione sono stati elencati i quindici organismi che compongono la Commissione e,
contestualmente, è stato designato quale rappresentante della Provincia l'Assessore alle politiche attive del
lavoro il quale ha assunto le funzioni di Presidente della Commissione.
Dopo aver espletato gli adempimenti amministrativi necessari, richiedendo le designazioni agli organismi in
precedenza indicati, si è proceduto all'effettivo insediamento della Commissione.
L'insediamento della Commissione è avvenuto il 27 aprile 2001, con una riunione effettuata nella sede della
Provincia Regionale di Catania alla presenza del Presidente del Comitato Nazionale per l'emersione del
lavoro non regolare Prof. Luca Meldolesi.
Durante la riunione i componenti della Commissione hanno proceduto a darsi delle priorità nel lavoro da
svolgere, priorità sintetizzabili in due punti cardine:
· Promozione della cultura del lavoro regolare attraverso un'articolata campagna d'informazione;
· Agevolazione dell'accesso al credito da parte degli imprenditori, condizione ritenuta necessaria per favorire
la regolarizzazione delle imprese e dei lavoratori.
La Commissione si è poi riunita giorno 5 giugno 2001 per raccordarsi in merito al contributo da dare, in
termini di partecipazione ed interventi programmati, nell'ambito del seminario dal titolo: Sviluppo locale ed
emersione, le Commissioni e il Comitato per l'emersione incontrano la cultura e gli operatori locali,
organizzato dal Comitato nazionale con la collaborazione della Provincia Regionale di Catania e svoltosi, a
Catania, nei giorni 7 ed 8 giugno 2001
Stato dell'arte della Commissione provinciale di Napoli
La Commissione provinciale è operativa da alcuni mesi.
Il Presidente della Commissione provinciale ha espresso la volontà di individuare figure professionali,
all'interno degli enti facenti parte in maniera diretta o indiretta ai lavori della Commissione, per verificare
alcuni distacchi sia presso la Provincia sia presso il Ministero del lavoro.
Sono stati individuati i seguenti punti su cui lavorare:
1. Ricognizione di tutti i lavori sullo sviluppo locale e l'emersione trattati dai Commissari (ricerche, indagini
sul campo, proposte emerse durante convegni seminari, atti di precedenti commissioni ecc.).
L'approfondimento delle tematiche, trattate da diverse angolazioni, doterà i partecipanti di una base cognitiva
comune.
2. Individuazione strumenti per l'emersione:
· legge 327/2000 sugli appalti - preparare informativa da inviare agli enti che appaltano opere e bandiscono
gare.
· Agevolazioni previste dalla legge finanziaria in materia di emersione. Redazione e divulgazione schede
informative.
· Divulgazione incentivi sulla creazione ed il consolidamento delle imprese.
3. Divulgazione degli strumenti.
4. Sperimentazioni da attuare in aree specifiche (PIT, Patti territoriali, ecc.).
5. Individuazione di aree dimesse nelle quali allocare attività produttive.
6. Ricognizione ed analisi dei colli di bottiglia che ostacolano l'emersione delle attività economiche.
7. Accompagnamento ai percorsi di emersione attraverso strutture preposte (ad esempio C.U.O.R.E. e centri
per l'impiego).
8. Creazione di una pagina WEB per promuovere le attività della Commissione.
9. Apertura di una casella di posta elettronica al fine di raccogliere indicazioni, spunti, suggerimenti e
segnalazioni di imprese e/o territori riguardo lo sviluppo locale e l'emersione del lavoro non regolare.
10. Raccolta proposte operative dei commissari ed individuazione di un calendario di priorità. Promozione di
incontri e dibattiti per trovare soluzioni a problemi comuni.
Allegato organizzativo
Da un punto di vista amministrativo, il Comitato per l'emersione del lavoro non regolare è inquadrato nel
Dipartimento degli Affari Economici della Presidenza del Consiglio ed è un centro autonomo di spesa.
Più che dal lato finanziario, le sue difficoltà riguardano oggi il reperimento, la mobilitazione e l'uso efficiente
di persone e cose.
Finanziamento. Dopo una fase iniziale di assoluta penuria, il Comitato ha ricevuto un piccolo finanziamento
di 300 milioni (poi accresciuti a 400) per l'anno 2000; 500 per l'anno in corso - come appannaggio della
Presidenza del Consiglio. 1000 milioni attribuiti dal Ministero del Lavoro (art.116 della Legge finanziaria per il
2001), da spendere secondo indicazioni appena specificate e da rendere operative (a ciò va aggiunto infine
il finanziamento per l'istituzione di tutor territoriali per l'emersione previsto dal medesimo articolo ed ancora
inattuato). L'utilizzo di tali finanziamenti (per missioni, incontri, esperti, ricerche) è intenzionalmente oculato,
tenendo basse le erogazioni, sollecitando il cofinanziamento locale, puntando a risultati significativi con
piccoli importi ecc.. . Ma la liquidazione delle spese (lo si chiarirà più avanti) non è sempre all'altezza.
Locali. Il Comitato dispone di un solo ufficio con telefono e di tre computers (di cui due portatili) presso il
Dipartimento per gli Affari Economici (Piazza San Silvestro 13). Su prenotazione esso utilizza inoltre una
sala della Presidenza di via Barberini 47 e, per le riunioni del Comitato, la 215 di Palazzo Chigi. Questa
dotazione è talmente esigua che l'INPS ha consentito al Comitato l'uso temporaneo di due uffici di via Ciro il
Grande, mentre l'Unioncamere ha declinato un analogo invito.
Personale. Al momento della sua costituzione, al Comitato non è stato attribuito nessun personale. Ciò ha
imposto dei veri "salti mortali" per poter assicurare anche il più semplice lavoro di segreteria e di regolarità
amministrativa. La legge istitutiva prevede, è vero, la possibilità di comandare da altre amministrazioni fino a
20 unità, ma prevede anche che esse mantengano la remunerazione-base di provenienza e quindi in pratica
esige una riduzione del loro appannaggio. Da qui (comprensibilmente) una scarsità drammatica di domande.
Attualmente il Comitato dispone a Roma di una sola unità - la dott.ssa Giuseppina Di Cesare - è impegnata,
inoltre, in un lavoro di ricerca sul campo e di "animazione istituzionale" nella provincia di Taranto. Infine due
analoghe domande (rispettivamente per le province di Avellino e di Enna) risultano attualmente pendenti. La
richiesta avanzata dal Comitato (già nella seconda relazione:febbraio 2000) di modificare la legge istitutiva
per consentire la continuità e l'approfondimento del lavoro non ha trovato riscontro.
Esperti. Si capisce allora che, se il lavoro del Comitato ha superato i limiti di una semplice rielaborazione
centrale, per investire invece un vasto arco di rapporti con le istituzioni, le parti sociali ed i territori
meridionali, ciò è merito in primo luogo di un gruppo di giovani esperti, attentamente selezionati, impegnati in
ricerche e contatti e riuniti ogni lunedì a Roma, per diversi mesi, per fare il punto sul lavoro a partire dalla
formazione delle Commissioni regionali e provinciali del Sud. Purtroppo incuria e lungaggini davvero
incredibili hanno fatto sì che 16 incarichi d'importo modesto regolarmente attribuiti a tali esperti non siano
stati firmati.
Università. Il Comitato ha iniziato il suo lavoro sulla base delle conoscenze acquisite nell'apparato
istituzionale, le parti sociali, gli uffici studi e le Università. In particolare, docenti provenienti da 15 Università
meridionali hanno dato vita ad un dibattito sull'emersione organizzato a Roma nel febbraio 2001 (i cui atti
sono disponibili sul sito http://www.governo.it/sez_presidenza/lavoro/index.htm). Da esso è nata l'idea di
acquisire gradualmente al Comitato alcuni giacimenti di conoscenza in tema di sviluppo locale ed emersione
tramite finanziamenti di modesto ammontare, creando così una retrovia conoscitiva utile al processo di
costituzione delle commissioni territoriali ed al lavoro degli esperti del Comitato a livello locale che ha
suscitato tanti apprezzamenti (anche al più alto livello). E' un progetto in via d'attuazione.
Altre iniziative. Il Comitato ha firmato un protocollo d'intesa con Sviluppo Italia ed è in procinto di
sottoscriverne un altro con l'Istituto per il Commercio Estero. Collabora regolarmente in materia di emersione
con l'Ufficio dei Servizi all'Impiego del Ministero del Lavoro e con il Dipartimento per le Politiche di Sviluppo e
Coesione del Ministero del Tesoro.
Ha sottoscritto un protocollo d'intesa con sette Comuni della conca barese, patrocina il progetto Cuore del
Comune di Napoli, un gruppo di consorzi ecc...
Conclusione. Il Comitato ha urgente bisogno di un indirizzo politico amministrativo che, dato il livello di
risorse assegnate, gli consenta, nell'interesse del Paese, di bruciare le tappe del pieno utilizzo delle sue
potenzialità elaborative e d'intervento territoriale.
Breve memoria sull'emersione
A mo' di executive summary, la presente memoria intende racchiudere in poche righe alcuni aspetti salienti
della questione del sommerso e dell'emersione delle attività economiche e del lavoro, facendo riferimento
all'esperienza del Comitato per l'emersione del lavoro non regolare presso la Presidenza del Consiglio dei
Ministri. In un secondo momento, se lo si riterrà necessario, questo o quel capoverso potrà esser svolto (e
documentato) a dovere.
1) Il Comitato (ex art.78, legge 448/1998) opera da un anno e mezzo con un ruolo di indirizzo e di
coordinamento in materia di emersione del lavoro non regolare. Comprende dieci Commissari indicati da
altrettante realtà istituzionali e discute con le parti sociali le proprie elaborazioni. Ha una funzione di analisi,
di proposta e d'iniziativa, anche in collaborazione con le Commissioni regionali e provinciali per l'emersione
previste dal medesimo articolo di legge.
Attingendo a conoscenze pregresse ed accrescendole via via tramite studi e ricerche, il Comitato ha inteso
"mettere a fuoco" la diagnosi e la prognosi del sommerso. Dal punto di vista strettamente fattuale, esso ha
posto l'accento sulle statistiche amministrative (INPS, INAIL, Unioncamere) del lavoro regolare riferendole
all'obiettivo del vertice di Lisbona (70% di occupazione delle persone in età da lavoro e 60% di quella delle
donne in età da lavoro).
Pur con alcune limitazioni, ciò consente (in linea di principio) una "mappatura" dello scostamento del lavoro
regolare rispetto a tale obiettivo a livello regionale, provinciale e comunale per il 1997 e 1998 e uno studio
dei tassi di variazione successivi fino a noi. Così, tramite uno stage di un gruppo di laureati presso la
Presidenza del Consiglio, ha preso forma lo spaccato 1997 della occupazione regionale e provinciale italiana
che ora viene proseguito per il 1998 ed elaborato ulteriormente, anche in collaborazione con il DPS Tesoro e
l'ISTAT.
2) Come è noto, il lavoro e le attività irregolari sono assai diffuse nel nostro Paese, soprattutto in forma
parziale (tipo caffè e latte). Accanto al primo lavoro (a cui indirettamente si riferisce il ragionamento sub 1),
tale fenomeno spesso coinvolge il secondo lavoro, lo straordinario, il fuori busta, la contabilità, la vita
commerciale ecc.
E' una matassa molto imbrogliata, in cui è necessario saper distinguere i peccati veniali da quelli che non lo
sono, lo stato di necessità dalla tendenza alla frode ai danni dello Stato, la mancata implementazione di
alcune norme che non sono "tarate" sulle specificità (locali o settoriali) da comportamenti considerati
inaccettabili dagli stessi operatori.
Nel suo complesso, è pratica diffusa: fa parte di un "disordine" più vasto che comprende il rispetto parziale di
molte leggi (sul lavoro, la sicurezza, il fisco, l'ambiente, l'urbanistica ecc.). E' un dato di fatto che delinea una
condizione generale di semi-regolarità, accentuata in alcune zone del Mezzogiorno, ma presente in tutto il
Paese.
Retaggio del passato (e del presente), nel tempo dell'Euro essa richiede una grande "battaglia di civiltà". Si
tratta (fortunatamente) di una prospettiva in cui il miglioramento economico si lega all'accresciuto rispetto
della legge ed al progresso civile. Ciò racchiude, dunque, un'importante opportunità; anche per l'uso più
efficiente delle capacità e risorse intrappolate nel sommerso e per il miglioramento dei conti pubblici e la
creazione di un "ambiente" più salubre che l'emersione consentirebbe.
3) "Sticks, Carrots and Sermons": prendendo a prestito questo titolo di Ray Rist, si può sostenere che, senza
disdegnare i predicozzi, il Comitato ha concentrato innanzitutto la sua attenzione su bastoni e carote.
Rifuggendo da atteggiamenti moralistici o persecutori, esso ha cercato di guardare i problemi con gli occhi
delle PMI e di impostare la risoluzione delle irregolarità (in primis di quelle del lavoro) come parte
dell'avanzamento delle piccole imprese. Ha appoggiato il miglioramento della prevenzione e della vigilanza
(si pensi al "contatore" INAIL o al nuovo regime sanzionatorio dell'INPS). Ma ha anche sostenuto, sulla base
di molteplici esperienze concrete, che gli uffici preposti non debbono procedere in ordine sparso: è
necessario un coordinamento che ponga in primo piano l'avvenire delle piccole imprese e dei lavoratori ad
esse afferenti.
L'idea è di migliorare per fasi successive, partendo dalle infrazioni più gravi, l'attività generale di prevenzione
e di vigilanza e nello stesso tempo di mettere in cantiere interventi di regolarizzazione di zona attentamente
programmati, compatibili con l'evoluzione economica delle imprese.
In altri termini, via via che la realtà locale progredisce, anche per effetto delle politiche induttive (le carote)
cui ora accenneremo, è possibile, anzi è necessario, accompagnarla con una politica repressiva ad hoc,
territorialmente mirata.
4) Il Comitato per l'emersione ha dovuto lavorare dall'interno dei limiti imposti ai "fondamentali" economici del
nostro Paese. Oltre ai vincoli congiunturali, di bilancio, normativi ecc.., l'Italia incontra, come è noto, una
particolare difficoltà a far funzionare adeguatamente i differenziali territoriali del costo del lavoro, sia dal lato
fiscale e contributivo (per via dell'art. 92 del trattato di Roma), sia dal lato sociale. Ciò ostacola il
funzionamento di quei meccanismi di mercato che in Europa favoriscono invece lo sviluppo di alcuni Paesi di
piccole dimensioni e le regioni frontaliere dei principali poli accumulativi (incluse quelle del Nord Italia).
Pur auspicando una maggiore flessibilità (secondo la tesi dell'Area Monetaria Ottima), il Comitato ha preso
atto dello stato di cose presente ed ha concentrato l'attenzione sulla possibilità di compensare tale handicap
con interventi a favore della riduzione dei costi e dell'aumento della produttività delle imprese, soprattutto nel
Mezzogiorno.
Più esattamente, il Comitato ha collocato il problema-opportunità dell'emersione dall'interno dei vincoli e
dell'andamento del Paese; ha inserito il superamento del lavoro irregolare in una problematica complessiva
di regolarizzazione, sicurezza e qualificazione del lavoro; ha generalizzato il tema dell'emersione a tutti gli
aspetti della vita associata che possono essere valorizzati; ed ha suggerito, infine, la ricerca di soluzioni ad
essi adeguate, come parte di una riflessione più vasta sulle potenzialità di crescita economica e di sviluppo
civile e democratico del Paese.
5) Il Comitato valuta positivamente l'esperienza dei contratti di riallineamento e sostiene il loro sviluppo
ulteriore, da un punto di vista economico e sociale. Ma intende anche studiarne i limiti: limiti di
concentrazione in poche zone per le attività extragricole e di dispersione senza riallineamento in quelle
agricole, limiti di percorso e di risultato, limiti di parzialità di un intervento basato sul solo accordo tra le parti,
limiti della normativa negoziata con la Commissione Ue (inclusa la sua prossima e definitiva scadenza), limiti
della sua implementazione ecc.. .
Per tutte queste ragioni, il Comitato ha voluto anche battere nuove strade, collegandosi alle organizzazioni di
PMI, incoraggiando l'associazionismo ed i consorzi di piccole imprese (cfr. gli atti del Primo Forum),
coinvolgendo nel lavoro di analisi e di sostegno degli addensamenti industriali un "giro" di docenti afferenti a
quindici Università meridionali (come testimonieranno gli atti del secondo Forum), coagulando le conoscenze
delle istituzioni presenti nel Comitato, delle parti sociali e delle realtà territoriali collegate per costruire
gradualmente una sorta di piattaforma per l'emersione.
Tale idea, già presente nella prima relazione del Comitato (disponibile come le successive nel sito
http://www.governo.it/presidenza/lavoro/index.html), è stata sviluppata nella seconda e nella terza relazione.
In breve, prendendo atto della complessità del compito affidatogli e pur auspicando una riduzione
progressiva delle imposte (a partire da quelle che gravano sulle piccole attività), il Comitato ha abbandonato
la logica della singola soluzione (qualunque essa sia) per accedere a quella della "tastiera", che propone
numerosi risultati da raggiungere per generare un "crescendo" qualificante.
6) Più volte discussa nel Comitato per l'emersione e in riunioni con le parti sociali, la piattaforma per
l'emersione venne sintetizzata in 16 punti nel settembre 2000 ed utilizzata per la redazione della Legge
finanziaria. Dal confronto dei testi (cfr. la quarta e la quinta relazione del Comitato) tale recepimento risulta
parziale.
Da un lato è vero che la legge finanziaria per il 2001 contiene importanti provvedimenti (come il credito
d'imposta per l'occupazione e gli investimenti o il nuovo regime sanzionatorio INPS) ed in generale è più
orientata all'emersione di quanto è stato generalmente riconosciuto (anche dal governo). Dall'altro è anche
vero che alcuni provvedimenti proposti dal Comitato non sono stati accolti e che per altri si è seguita una via
troppo angusta.
Si noti, in particolare, come in tema di regolarità dei grandi appalti, di sperimentazione delle emersione
tramite gli studi di settore, di capitalizzazione volontaria di parte delle pensioni di anzianità per accedere a
prestiti convenzionati ed iniziare una nuova attività, di riallineamento pensionistico, di microcredito e di
autocertificazione non sia stato possibile progredire. Si noti ancora come, riguardo all'abolizione del divieto di
cumulo di alcune pensioni, fu il Parlamento ad aprire un varco che ora bisognerebbe ampliare; e come,
rispetto al trattamento fiscale delle nuove e delle piccolissime imprese, le soluzioni adottate siano lontane da
quelle auspicate dal Comitato e dalle associazioni di categoria.
E' vero piuttosto - lo si legge nella quinta relazione - che, in sintonia con le parti sociali e con il dott. P.
Brunello, consigliere del Ministro delle Finanze, il Comitato sostenne un'evoluzione fiscale più favorevole alle
PMI che non trovò riscontro nell'attuazione legislativa.
In conclusione: almeno nel Capo III (Disposizioni per favorire lo sviluppo equilibrato), nel XIII (Interventi in
materia previdenziale e sociale), nel XVIII (interventi in materia di lavoro) e XIX (Interventi in materia di
agricoltura) della Legge finanziaria si respira per la prima volta un aroma d'emersione. Ma la battaglia è
appena iniziata: per affrontarla davvero, è necessario uno sforzo collettivo sostenuto e coerente.
7) D'altra parte, nel lavoro delle ultime settimane il Comitato ha intensificato i contatti e le ricerche sul campo
ed è giunto ad alcuni convincimenti ulteriori.
E' necessario studiare più approfonditamente le realtà territoriali afferenti alle Commissioni regionali e
provinciali per l'emersione ed i settori economici che le caratterizzano. Ad esempio, le attività stagionali come gran parte dell'agricoltura, dell'edilizia e del turismo - hanno bisogno di una legislazione che premi
l'occupazione regolare (piuttosto che tentare di lenire la disoccupazione), in modo da ovviare ad una certa
tendenza al raggiro ai danni della collettività che spesso si riscontra nelle analisi sul campo ad esse
corrispondenti.
E' necessario riesaminare dal punto di vista dell'emersione la legislazione minuta sui vari sussidi pubblici che
si è accumulata nel tempo e che (involontariamente) presta il fianco al diffondersi del sommerso. Vale a dire:
non si mette in discussione la legittimità dei vari sussidi, ma alcune conseguenze non desiderate della loro
erogazione - allo scopo di migliorarne le leggi (per un dato ammontare di finanziamento). Ad esempio, non si
può pretendere che chi desidera un reddito minimo di inserimento sia senza lavoro perché, in tal caso, pur di
non perdere il sussidio, egli accetterà un lavoro irregolare.
E' necessario, più in generale, rivedere numerosi aspetti del sistema pubblico (orari, funzioni, intensità del
lavoro) per evitare che essi risultino nei fatti sommerso-compatibili.
E' necessario, infine, riconsiderare la legislazione degli ammortizzatori sociali dal punto di vista
dell'emersione per migliorarne copertura e risultati. Ad esempio, soprattutto nel Sud la cig ed i
prepensionamenti da crisi industriale sono all'origine di tormentoni infiniti. Eppure, per merito degli Enti
Bilaterali, in alcune zone del Paese esiste una "buona pratica" di integrazione locale del sussidio di
disoccupazione che amplia alle PMI la copertura e migliora notevolmente il risultato dell'intervento. Non
varrebbe la pena di darle ascolto?
8) Riguardo poi alla questione assai delicata del "pregresso", il Comitato ha riflettuto sui limiti pratici della
soluzione adottata dai contratti di riallineamento e sull'eventualità di intervenire nuovamente in merito.
Inoltre esso ha preso atto dei risultati di emersione inattesi generati da alcuni provvedimenti - come il prestito
d'onore (studiato da Sara Gaudino), il credito d'imposta 1997-9 (che si intende sottoporre ad attenta
valutazione con il concorso del Ministero delle Finanze, il Dipartimento degli Affari Economici della
Presidenza ed il "giro" universitario del punto 5), il "contatore" INAIL (il cui "affinamento" viene seguito con
interesse) e gli studi di settore (cfr. l'appendice G della quarta relazione).
Da tutto questo il Comitato ha tratto la convinzione che, accanto ad eventuali nuove misure generali ed al
rafforzamento di prevenzione e vigilanza, un contributo importante può essere fornito (indipendentemente ed
indirettamente) da misure come quelle appena elencate che, per il loro accesso, richiedono la piena
regolarità dei richiedenti, ma che non pretendono (e come potrebbero?) di conoscerne "vita, morte e
miracoli".
Ciò suggerisce una proposizione ulteriore. Procedendo nella direzione del miglioramento generale e
territoriale del controllo e del suo coordinamento (cfr. il punto 3), potrebbe avere successo sul territorio un
gentlemen's agreement (con l'autorevole supervisione delle Commissioni regionali e provinciali per
l'emersione). Infatti, la volontà manifestata in concreto dalle imprese di regolarizzare la loro posizione (anche
per accedere alle misure di sostegno) potrebbe evolvere di pari passo con un atteggiamento responsabile da
parte delle Autorità preposte - sia nel senso di favorire l'emersione tacita delle imprese (benign neglect), sia
nel senso di sollecitare la loro emersione senza rinvangare il passato.
In altri termini, è importante convincersi che l'emersione è necessaria e utile per tutte le dramatis personae.
E' importante lanciare il messaggio che emergere conviene: mostrare, conti alla mano, che esistono buone
opportunità. E' importante incrementarle tramite iniziative pubbliche (come la predisposizione di aree
attrezzate, politiche locali di sostegno, di formazione ecc.) e private (come attività consortili o animazioni di
settore), tramite accordi ad hoc che prevedano, ad esempio, la partecipazione di Agenda 2000, di Sviluppo
Italia, dell'ICE ecc. In tal modo è possibile combattere localmente lo scetticismo e creare un clima di operosa
fiducia che riesca a scoccare la scintilla del cambiamento.
9) Il Comitato ritiene che, seguendo l'aureo principio di "fare molto con poco" e migliorando la collaborazione
tra tutte le parti in causa, è possibile far funzionare effettivamente il dettato dell'art. 78 della legge 448/1998.
Nonostante alcuni limiti di tale norma (evidenziati già nella seconda relazione e purtroppo ancora da
superare), nonostante le difficoltà implicite nella costruzione ex novo dell'attività che essa prevede e la
carenza di strutture adeguate a livello centrale e locale, l'esperienza mostra che il lavoro di analisi, di
elaborazione e di intervento a favore dell'emersione può dare buoni risultati.
Nei mesi scorsi, l'intenso lavoro di ricerca e di sostegno di un gruppo di giovani esperti collegati al Comitato
per l'emersione ha avuto un ruolo di primo piano nella costituzione delle Commissioni regionali e provinciali
nel Mezzogiorno.
La formazione di tali Commissioni - attualmente 37, di cui 22 nel Sud; i loro incontri con il Comitato per
l'emersione (a marzo a Roma, ad aprile a Reggio Calabria ed a giugno a Catania); le esperienze delle
istituzioni e delle parti sociali che esse indirizzano e coordinano; le analisi ed i progetti che le caratterizzano
e che qualificano indirettamente la tematica sorella dello sviluppo locale, fornendole un anello chiave ancora
mancante: sono tutti aspetti salienti dell'attuale "congiuntura".
Essi lasciano pensare che una vigorosa iniziativa di sussidiarietà attiva, in cui i diversi livelli istituzionali
previsti dalla legge concentrino gli sforzi su obiettivi condivisi, facendo un uso intelligente di capacità e
professionalità giovani e motivate, potrebbe inaugurare effettivamente una politica territoriale per l'emersione
di ampio respiro.
10) E' vero d'altra parte che la composizione e il modus operandi del Comitato e delle Commissioni sono tali
da costruire analisi, proposte ed iniziative, da un lato, e generare dall'altro il consenso necessario a renderle
operative.
E' un lavoro che dalle istituzioni si irradia alle forze sociali ed alla società civile e che mostra come le
politiche di emersione e di regolarizzazione rispondano ad esigenze molto sentite; faccian parte di quella
cerchia di temi (che include il rispetto della legge e delle istituzioni, la partecipazione all'Ue, la moneta unica
ecc.) che riscuote nel Paese una maggioranza schiacciante (dell'80 o 90 per cento)
- una maggioranza che, come è accaduto in passato (si pensi al risanamento dei conti pubblici o
all'abbattimento dell'inflazione) risulta spesso decisiva per condurre in porto grandi processi di cambiamento.
Ma è un lavoro che, per non deludere le attese, ha bisogno di grande continuità e di iniziativa. Per tale
ragione, anche per accompagnare con il proprio supporto tecnico-scientifico priorità e decisioni del sistema
politico, il Comitato ritiene necessario mantenere elevata la tensione collettiva verso il raggiungimento della
piena regolarizzazione dell'economia e del lavoro; e verso la valorizzazione conseguente delle grandi
capacità e risorse italiane ancora "nascoste, disperse o mal utilizzate".
Roma, 14 giugno 2001.
Ai Sig. Presidenti
delle Regioni e delle Province ed
ai Sig. Presidenti
delle Commissioni Regionali e Provinciali per l'Emersione.
P/C al Sig. Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio
Dott. G. Letta e al
Sig. Ministro dell'Economia
Dott. G. Tremonti.
Sedi.
Oggetto: Piano di Emersione e Commissioni per l'Emersione.
Prot. N. 139 DAE celi 2001
Gentili Sig. Presidenti,
il "Piano per l'emersione" presentato dal Governo come parte dei provvedimenti dei "Cento Giorni" ha
inaugurata nel nostro Paese una nuova, importante iniziativa a favore dell'emersione delle attività e del
lavoro irregolari e parzialmente irregolari. Tale normativa, arricchita dagli emendamenti già approvati in
Commissione è sul punto di essere approvata in via definitiva dalla Camera dei Deputati (cfr. a tale proposito
lo "stato dell'arte" disponibile sul sito del Comitato Nazionale per l'Emersione che ho l'onore di presiedere:
www governo. it /presidenza del consiglio /comitati della presidenza). Per tutti coloro che sono impegnati in
questa grande questione, si prospettano, evidentemente, mesi prossimi futuri assai laboriosi.
Di concerto con il Sig. Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio, ho così pensato di indire a
breve termine la Prima Conferenza dei Presidenti delle Commissioni Regionali e Provinciali per l'Emersione.
La Conferenza si terrà nella Sala Verde di Palazzo Chigi alla presenza del Sig. Sottosegretario di Stato e del
Sig. Ministro dell'Economia. Le modalità di tale incontro saranno comunicate appena possibile.
Anche in vista di tale scadenza, mi preme ricordarVi che le Commissioni Regionali e Provinciali per
l'Emersione (ex art.78, lege 448/1998) attualmente a conoscenza del Comitato Nazionale sono 42 (di cui 25
nel Mezzogiorno) e che dunque mancano ancora all'appello numerose Commissioni. Per far fronte alle
scadenze incombenti, è quindi necessario procedere con maggior lena al completamento della rete
nazionale delle Commissioni. E' inoltre necessario far funzionare a dovere le Commissioni esistenti ed
utilizzare a mo' d'esempio quelle che hanno già acquisito una buona esperienza.
Così, anche a costo di sembrare pedante, mi permetto di elencare alcuni suggerimenti ed informazioni di
base, più volte richiamati in passato (e che in versione più completa sono reperibili nelle relazioni del
Comitato presenti nel sito sopracitato)
- Secondo l'interpretazione fin qui seguita, l'adempimento dell'obbligo di legge della costituzione delle
Commissioni Regionali e Provinciali per l'Emersione spetta all'Autorità Politica degli Enti Locali
corrispondenti e dunque, in primo luogo, ai Presidenti delle Regioni e delle Province. Per chi deve ancora
avviare la procedura di Costituzione, si consiglia di iniziare dalla nomina del Presidente e dalla lista degli enti
che debbono nominare i loro rappresentanti, in modo da poter operare fin da subito, senza dover aspettare
tali nomine - operazione che prende normalmente qualche settimana. Inoltre, si consiglia, quando lo si
ritenga utile, di invitare (temporaneamente o stabilmente) ai lavori delle Commissioni personalità od enti che
non ne fanno parte di diritto, ma che sono in grado di offrire un proprio fattivo, contributo.
- Le Commissioni sono organi tecnici che coadiuvano l'Autorità Politica. E' molto importante che i loro
Presidenti, qualunque sia la loro provenienza (imprenditori, professionisti, accademici, funzionari ecc.), siano
persone appassionate che si occupano quotidianamente del lavoro della Commissione.
- Per legge la sede spetta alla locale Unioncamere o Camera di Commercio. I primi finanziamenti per iniziare
l'attività vanno reperiti localmente. La legge consente il comando di personale tecnico ed amministrativo
proveniente dal sistema pubblico. Si consiglia al Presidente di organizzare immediatamente il gruppo di
lavoro tecnico-amministrativo, di equipaggiarlo a dovere (ad es. con un minimo di conoscenze informatiche e
statistiche), di fornirlo di un piccolo programma, sia per far fronte ai nuovi impegni nazionali, sia per
partecipare, con la propria fisionomia, alle iniziative territoriali sullo sviluppo locale e l'emersione.
- In modi e forme che verranno comunicati, il Comitato Nazionale emanerà a breve termine un regolamento
delle proprie attività. Inoltre attiverà (e seguirà sistematicamente) i tutors di emersione previsti dall'art. 116
della legge 338/2000 per coadiuvare il lavoro delle Commissioni Territoriali. Infine, intraprenderà con queste
ultime e con le Istituzioni e le Parti Sociali interessate le attività di incontro e di proposta e le forme di
collaborazione che riterrà più necessarie all'implementazione del "Piano per l'emersione".
Vi prego di gradire i miei più cordiali saluti
Prof. Luca Meldolesi
Comitato per l'emersione
del lavoro non regolare
Note di funzionamento interno del Comitato Nazionale per l'Emersione
Sulla base dell'esperienza fin qui acquisita dal Comitato Nazionale e dalle Commissioni Regionali e
Provinciali per l'Emersione, il Comitato Nazionale, su sollecitazione di alcune Commissioni Territoriali e
previa consultazione con la Autorità competenti, ha deciso di compilare le presenti note che riguardano il
proprio operato, ma che sono scritte anche nella speranza che le Commissioni Regionali e Provinciali,
traducendole per la propria realtà ed inserendovi le modifiche che riterranno opportune, possano utilizzarle
come punto di riferimento per emanare (eventualmente) le loro note di funzionamento.
Art.1 Il Comitato per l'emersione del lavoro non regolare presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri (ex
art. 78 lege 448/1998) è un comitato tecnico con funzioni di analisi, elaborazione, proposta, promozione,
attuazione e coordinamento delle iniziative in materia di emersione che risponde e riferisce direttamente
all'Autorità Politica (Presidente del Consiglio o Autorità da questi delegata) e all'Autorità Amministrativa
(Segretario Generale della Presidenza e suoi collaboratori).
Art.2 Il Comitato, presieduto da un Presidente designato dal Presidente del Consiglio, è composto da dieci
Componenti, si riunisce regolarmente, secondo le disposizioni ricevute, nella sede istituzionale appropriata
(Palazzo Chigi, stanza 215).
Art. 3 Il Comitato può inviare alle sue riunioni in forma temporanea o permanente altri Componenti utili al
perseguimento dei suoi fini istituzionali.
Art.4 Il Presidente del Comitato organizza quotidianamente il lavoro, coadiuvato dalla segreteria
amministrativa e dal personale tecnico comandato o distaccato (ex comma 3 del cit art.78); e dagli eventuali
esperti previsti dalla legge 400 del 1988.
Art.5 Il Comitato discute, emenda ed approva le Relazioni sul lavoro svolto proposte dal Presidente.
Art.6 Il Comitato è un autonomo centro di spesa della Presidenza del Consiglio incardinato nel Dipartimento
per gli Affari Economici. Esso discute al suo interno e fornisce alle Autorità competenti un bilancio di
previsione che indirizza la spesa corrente dall'interno del normale funzionamento della Presidenza del
Consiglio.
Art.7 Anche ai sensi del comma 1b del cit, art 78, il Comitato ed il suo Presidente intrattengono rapporti
regolari con le Commissioni Regionali e Provinciali per l'Emersione e vengono incontro, per quanto è
possibile, alle loro esigenze tramite gli strumenti previsti dalla legge.
Art. 8 Il Presidente del Comitato può indire Forum, incontri nazionali con le commissioni, riunioni regolari dei
rappresentanti locali e dei tutori per l'emersione; può organizzare corsi di aggiornamento ecc.
Art.9 Il Presidente del Comitato, qualora ne ravvisi la necessità, può indire "riunioni ufficiali" del Comitato con
le Parti Sociali per discutere normative, proposte o Relazioni sull'emersione.
Art.10 Il Presidente del Comitato, coadiuvato dallo staff di cui dispone, può intraprendere inchieste e ricerche
dirette ed indirette, da tavolino e sul campo, anche in collaborazione con le Università; può richiedere la
collaborazione sul tema ad altre Istituzioni pubbliche; può collaborare con le Parti Sociali e con la società
civile ad analisi ed iniziative relative all'emersione, secondo lo spirito e la lettera della legge.
Art.11 Nell'ambito dell'attuazione delle iniziative ritenute utili a conseguire una progressiva emersione
(comma 1a del cit. art. 78) il Comitato può agire direttamente o in partnership con le Commissioni Territoriali,
gli Enti Locali, le Parti Sociali, la società civile ecc.
Art.12 In tale logica, assume particolare rilievo il coordinamento orizzontale o verticale, provinciale, regionale
o interregionale del Comitato, volto a facilitare la messa in opera della normativa vigente (diretta ed indiretta,
induttiva e repressiva) in materia di emersione; ed a progettare, finanziare, implementare e valutare progetti
di sviluppo locale e di emersione con il concorso delle Autorità locali e nazionali competenti.
COMITATO PER L'EMERSIONE
DEL LAVORO NON REGOLARE
ORIENTAMENTO PER L'ISTITUZIONE DEL TUTORE PER L'EMERSIONE
In previsione dell'implementazione a livello territoriale del "Piano per l'emersione" proposto dal Governo e in
attuazione della normativa vigente (ex art. 116, com. 7, lege 388/2000), delle disposizioni ricevute
(Sottosegretario di Stato Dir. Gen. Impiego, Min. del Lavoro, 17/5/2001, Prot. N. 483), delle proposte
avanzate dal Comitato per l'emersione (App. D della terza relazione - ottobre 2000) e delle esigenze
concrete rilevate sul campo, si ritiene di proporre le seguenti linee di orientamento relativo all'istituzione del
tutore per l'emersione.
Art. 1 Per venir nominato secondo la procedura indicata dal cit. art.116, com. 7, il candidato a "tutore per
l'emersione" deve essere in possesso delle seguenti caratteristiche, esperienze e competenze.
1- Deve essere persona appassionata al progetto economico-sociale dell'emersione, dinamica, disponibile
ad un "surlavoro" in sede locale, da svolgersi prevalentemente sul campo, a contatto con le micro-iniziative
del sommerso e del semi-sommerso.
2- Deve avere un'esperienza e una competenza almeno biennale in materie attinenti allo sviluppo locale, e/o
al lavoro, e/o alla previdenza e/o all'imposizione.
3- Deve possedere un diploma di laurea, anche triennale, in discipline economiche, sociali, giuridiche,
scientifiche o umanistiche; preferibilmente ottenuto tramite studi e/o ricerche concernenti il tema
dell'emersione delle attività economiche e/o della regolarità e/o della sicurezza del lavoro.
4- Deve fornire un proprio curriculum vitae con l'indicazione di eventuali, ulteriori caratteristiche, esperienze
e competenze rilevanti - incluse le pubblicazioni, le partecipazioni a stages e corsi post-universitari e le
attività lavorative (presso imprese, enti pubblici, studi professionali, associazioni datoriali, organizzazioni
sindacali ecc.)
Art. 2 Il candidato, qualora nominato "tutore di emersione", deve inoltre impegnarsi ad espletare il proprio
incarico esclusivamente nell'interesse pubblico ed a seguire scrupolosamente le seguenti indicazioni.
1- Agire in diretta collaborazione con la Presidenza della Commissione territoriale di appartenenza e,
qualora essa risulti mancante o inattiva, con la Presidenza del Comitato nazionale.
2- Svolgere in loco un lavoro di informazione (e di convincimento) relativo alla legislazione (diretta ed
indiretta) per l'emersione.
3- Collaborare con le istituzioni competenti (afferenti all'economia, alle attività produttive, al welfare ecc.),
con le parti sociali e la società civile per favorire i processi di emersione.
4- Partecipare, ove richiesto, alle riunioni indette (saltuariamente o regolarmente) dal Comitato nazionale o
dalla Commissione regionale.
5- Partecipare ai corsi di aggiornamento organizzati dal Comitato nazionale e trasformarsi, ove necessario,
in istruttore di emersione verso terzi sul piano locale.
6- Inviare brevi rapporti sull'attività svolta con cadenza bimestrale alla Presidenza del Comitato nazionale.
7- Partecipare all'analisi, all'intervento ed alla valutazione dei processi di emersione in loco, in collaborazione
con le Commissioni territoriali (provinciale e regionale) di appartenenza e con il Comitato nazionale.
8- Svolgere un ruolo attivo, di "ufficiale di collegamento" per mobilitare sul tema dell'emersione ogni forza
disponibile.
9- Fornire sostegno e consulenza agli imprenditori per favorire l'emersione.
10- Partecipare alla progettazione, applicazione e valutazione di eventuali iniziative programmate di zona
per lo sviluppo locale e l'emersione.
Art.3 La verifica e la valutazione del lavoro di ciascun tutor spetta al Presidente del Comitato nazionale.
Qualora l'attività svolta venga ritenuta manchevole, essa può essere reindirizzata ovvero l'incarico può
essere revocato.
Presidente del Comitato per
l'emersione del lavoro non regolare
Prof. Luca Meldolesi
Testo approvato nella riunione del Comitato Nazionale tenutasi nella sala 215 di Palazzo Chigi il giorno
giovedì 27 settembre 2001
Allegato F
25 settembre 2001
ELENCO DI MISURE
A gentile richiesta, si propone qui un elenco di possibili provvedimenti (da includersi presumibilmente in
Finanziaria) che potrebbero accompagnare la nuova normativa sull'emersione. Si tratta di misure specifiche
o generali, già impostate o da studiare, raccolte in numerosi incontri con istituzioni o parti sociali. La loro
utilità complessiva risiede nel giro d'orizzonte di opportunità d'emersione prevalentemente indiretta che esse
lasciano intravvedere.
1. eliminazione del divieto di lavoro notturno per gli apprendisti panettieri maggiorenni - proposta self-evident
avanzata congiuntamente da alcuni responsabili della Confesercenti e della CGIL; modifiche analoghe e
semplificazioni amministrative possono essere studiate più in generale, anche tramite accordi tra le parti, per
tutti gli apprendisti maggiorenni;
2. abolizione dello strabismo pubblico nel turismo stagionale (da un lato favorisce l'allargamento della
stagione turistica, dall'altro premia la sua riduzione tramite il sussidio di disoccupazione, ed induce così il
raggiro e il nero); soluzione possibile: credito d'imposta per l'occupazione a part-time verticale - proposta
ormai matura, avanzata dalle parti sociali del settore e discussa in più occasioni; eventuale ampliamento di
tale beneficio al lavoro turistico temporaneo;
3. studio di provvedimenti corrispondenti (che premino cioè il lavoro e non la disoccupazione) per gli altri
settori con lavoro a termine (in primis, edilizia ed agricoltura): in edilizia il raggiro è sistematico e desumibile
dai tabulati INPS (è la tesi di un ex presidente regionale INPS) cosicchè la proposta del credito d'imposta per
l'occupazione a part-time verticale avanzata in una conferenza nazionale UIL di settore è stata bene accolta
dalle associazioni di categoria e dai sindacati; invece in agricoltura la questione va ancora istruita a dovere;
4. blocco dello "slalom" tra settori con lavoro a termine per evitare che i soggetti sfruttino pro domo propria la
legislazione vigente in materia di disoccupazione: molti prendono sussidi da più fonti (approfittando del fatto
che esse non sono in comunicazione), mentre mantengono contemporaneamente una attività in nero;
soluzione possibile: introdurre una sorta di divieto di cumulo generale dei sussidi annuali e un controllo
informatizzato INPS sui medesimi - ha bisogno di venir discussa con le parti sociali;
5. abolizione generalizzata del divieto di cumulo tra pensione e reddito (già proposta dal Governo): elimina
una ragionevole giustificazione del nero dei pensionati e consente di intervenire nelle situazioni ad elevato
tasso di pensioni di anzianità e di nero;
6. recepimento ed incoraggiamento dell'integrazione locale al sussidio di disoccupazione, tipo quella
praticata da alcuni Enti Bilaterali in caso di interruzione del lavoro, come completamento/alternativa alla CIG
(base notoria di lavoro nero): è un'idea scaturita dai buoni risultati in materia ottenuti da alcuni Enti Bilaterali un'attenzione a tale opportunità suona innanzitutto come giusto riconoscimento, poi come "buona pratica"
che va incontro alle legittime aspirazioni dell'85% dei dipendenti (sforniti di CIG), infine come strumento
gestito localmente che facilita la ristrutturazione, previene l'incancrenirsi delle difficoltà economico-sociali e
rappresenta in prospettiva un'alternativa valida allo stato di cose presente; possibile combinare questo
meccanismo con quello del credito d'imposta a part-time verticale spalmato su più annualità;
7. alternativa secca tra un vero lavoro e una lump sum (collegabile accortamente ai punti 13 e 22) per gli
LSU et similia (altra base notoria di lavoro nero): proposta avanzata dalla Confartigianato di Enna per una
questione che pesa spropositatamente sulla vita quotidiana di tante città meridionali; per la cronaca, solo un
"articolista" su 50 ha accettato finora in Sicilia la bella sommetta di 70 milioni come alternativa al sussidio;
8. intensità piena del lavoro (full-time e part -time) del pubblico impiego, pari a quella del lavoro privato, in
modo da evitare che lo scarso impegno lavorativo pubblico nasconda il nero: in altri termini, il divieto o la
procedura di autorizzazione del doppio lavoro non hanno sortito effetti positivi; bisogna cambiare, inserendo
tale preoccupazione nelle politiche di recupero dell'efficacia/efficienza pubblica;
9. brainstorming su doppio lavoro, straordinario e fuori busta irregolari nel settore privato: si tratta di un tema
finora off-limits; le uniche proposte conosciute sono quelle degli sgravi; si potrebbe pensare, ad esempio, a
finanziamenti pubblici ad hoc per consentire una contribuzione virtuale e/o una fisco virtuale (parziale o
totale) per la parte della retribuzione che eccede il salario contrattuale nazionale (sottoscritto dalle
associazioni e dai sindacati comparativamente più rappresentativi) - misura che indurrebbe anche
l'emersione della parte di sottofatturazione corrispondente al salario emergente (e che quindi finirebbe,
probabilmente, per produrre un surplus di entrate); si potrebbe pensare, inoltre, a liberalizzazioni parziali; ad
un deal di impegno pubblico locale in cambio di una regolarizzazione graduale delle imprese beneficiate;
all'affinamento ulteriore degli studi di settore ecc.;
10. accompagnare l'attuale soppressione della certificazione amministrativa della disoccupazione con
l'abolizione della normativa pregressa che attribuisce alla condizione di disoccupazione titolo per accedere a
piccole facilitazioni (annidiate nei concorsi pubblici locali, graduatorie, assegnazioni di case, ecc.) e che
quindi suggerisce di mantenersi in nero; al suo posto, vanno invece premiati le lavoratrici ed i lavoratori di
condizione modesta (anche ad occupazione saltuaria o temporaneamente senza lavoro): si potrebbe
pensare ad un intesa ad hoc nella Conferenza Unificata;
11. riesame accurato di tutti i sussidi per assicurarsi che la loro erogazione sia svincolata dalla convenienza
al nero: il mantenimento dei primi non deve portare con sé la seconda; va tenuto presente nella riforma degli
ammortizzatori sociali; presuppone un esame attento degli articolati legislativi; insieme al punto 10, richiede
un lavoro di applicazione e di sperimentazione, che migliori, ad es., le attività relative dei Comuni e
dell'INPS;
12. completamento della riforma del "contatore" INAIL in modo da colpire (per via legislativa e/o
amministrativa) le imprese che denunciano gli "incidenti del primo (e del secondo) giorno", ad es.
escludendole da previsti benefici di legge e/o dall'oscillazione del tasso ai fini del tasso specifico INAIL:
richiede una discussione con la direzione INAIL;
13. valutazione e revisione della legislazione sul microcredito, il prestito d'onore, l'enterprise creation, i
consorzi, i consorzi fidi, i fondi di garanzia ecc., per renderla più favorevole all'emersione: dal momento che,
generalmente, tale legislazione non ha tenuto in considerazione il nostro problema, è probabile che con
piccole modifiche normative si possano ottenere notevoli risultati;
14. procedura di dichiarazione di regolarità dell'occupazione con premio di tot punti nelle graduatorie dei
POR et similia - proposta della Commissione per l'emersione della Regione Calabria: rappresenta un
incentivo competitivo a regolarizzare il proprio operato, perché tale dichiarazione è "contestabile" dalle
imprese concorrenti;
15. istituzione del controllo unificato (INPS, INAIL, Cassa Edile) per l'edilizia su commessa pubblica,
secondo l'esperienza umbra del terremoto - proposta sindacale ormai matura, discussa in diverse occasioni,
arricchita da ulteriori esperienze;
16. verifica e applicazione della 327/2000 sui costi di lavoro e la sicurezza nelle gare d'appalto; legge
importante scarsamente applicata: si potrebbe aggiungere un seminario nazionale rivolto agli operatori
pubblici, una severa messa in guardia e magari l'introduzione di una penale salata a favore dell'impresa
danneggiata;
17. liberalizzazione delle licenze dei mestieri contingentati rispetto alla popolazione (barbieri, parrucchieri,
panettieri, tassisti ecc.) : proposta Confartigianato e UIL;
18. "prova d'arte", valutazione dell'apprendistato e percorsi guidati di apprendimento per le attività che
richiedono la qualificazione professionale con responsabile tecnico (ex lege 46/90 e 122/92); vie d'uscita per
le situazioni locali bloccate, come quella di tanti autoriparatori del sommerso (esperienza di Marano) problematica arata a dovere con le associazioni di categoria che attende soluzioni conseguenti; studio della
sua estensione ad altre categorie di apprendisti, magari coinvolgendo gli Enti Bilaterali;
19. ampliamento del forfait per gli oneri fiscali dei piccolissimi, agganciati agli studi di settore - questione
lasciata in sospeso dalla precedente Finanziaria che, con l'ausilio di Piero Brunello, sarebbe il caso di
chiudere;
20. facilitazioni fiscali per i Comuni marginalizzati (quasi 2.000 su un totale di 8.000) in cambio di servizi
erogati in loco: proposta Confcommercio e Confartigianato;
21. uso degli studi di settore per l'identificazione dell'occupazione semi-sommersa e per l'emersione (ad es.
tramite detrazioni fiscali differenziate per chi assume) - tema chiave che può venir sviluppato, dal lato
induttivo e da quello repressivo, con il concorso dei costituendi osservatori provinciali;
22. sgravio fiscale per l'impiego di lavoratori domestici in famiglie di condizione modesta con bambini piccoli,
malati cronici, handicappati, ecc.: alternativa agli sgravi attuali che favoriscono la classe media; punto di
partenza per avviare una battaglia più vasta;
23. capitalizzazione volontaria di parte dei sussidi pubblici di qualsiasi tipo (pensioni, sussidi di
disoccupazione, assegni, ecc.) come strumento per accendere prestiti convenzionati ed iniziare un'attività questione da collegare al punto 13.; cfr. la proposta INPS e Comitato per l'emersione per le pensioni di
anzianità (seconda relazione, app. D);
24. tassazione separata delle pensioni (fino ad una certa soglia): proposta che, riducendo indirettamente il
carico fiscale del reddito, favorisce la sua emersione;
25. esenzione dell'IRAP per un periodo determinato collegata all'occupazione addizionale: proposta Vitaletti
(oggi ripresa dalla Regione Calabria) che facilita l'emersione;
26. misure ad hoc per sottosettori ad alto saggio d'irregolarità, come l'intrattenimento giovanile, l'affitto di
appartamenti per la stagione turistica, i servizi personali, le palestre, i condomini, le belle arti; ad es.
detraibilità IVA (fino ad un determinato ammontare) per le opere d'arte acquistate dalle imprese:
provvedimento (in vigore negli Stati Uniti) che induce la regolarizzazione down the line;
27. codice fiscale obbligatorio per tutta la popolazione maggiorenne - inclusa quella extra-comunitaria:
proposta INPS, discussa in molte occasioni, che consente di monitorare nel tempo la condizione lavorativa
di ciascun soggetto;
28. unificazione e semplificazione estrema dell'aspetto procedurale degli adempimenti delle imprese aspetto che, nelle more burocratiche, suggerisce involontariamente il nero; ad es. tramite uno sportello unico
coordinato per via informatica con gli enti pubblici che debbono ricevere gli adempimenti, in modo da
consentire all'impresa di agire contemporaneamente "in tempo reale" per tutti gli uffici;
Nata da un numero molto ampio di incontri centrali e locali con istituzioni e parti sociali, il presente elenco di
misure possibili è stato discusso con numerosi specialisti delle associazioni e dei sindacati prima di venir
sottoposto al Comitato nazionale per l'emersione.