ACCESSO AI
IN EUROPA
DIRITTI SOCIALI
Rapporto preparato da Mary Daly
Queen’s University, Belfast
con l’assistenza del Gruppo di redazione del Rapporto
sull’accesso ai diritti sociali (CS-ASR)
adottato dal Comitato europeo per la Coesione sociale
(CDCS)
alla sua 8a riunione
(Strasburgo, 28-30 maggio 2002)
Gruppo di redazione del Rapporto sull’accesso ai diritti sociali (CS-ASR)
Comitato europeo per la Coesione sociale (CDCS)
Consiglio d’Europa
Edizione francese:
L’accès aux droits sociaux en Europe
ISBN 92-871-4984-4
Edizione inglese:
Access to Social Rights in Europe
ISBN 92-871-4985-2
Le idee espresse in questa pubblicazione sono quelle dell’autore e non riflettono
necessariamente le opinioni ufficiali del Consiglio d’Europa.
Tutti i diritti riservati. Nessuna parte di questa pubblicazione può venir riprodotta
o trasmessa in nessun modo o su nessun mezzo di comunicazione, elettronico
(CD-Rom, Internet, ecc.) o meccanico, compresa la fotocopia, la registrazione o
qualsiasi altro sistema di memorizzazione, senza la previa autorizzazione scritta
della Divisione delle Pubblicazioni, della Comunicazione e della Ricerca (F-67075
Strasburgo, oppure [email protected]).
Questa non è una traduzione ufficiale del Consiglio d’Europa.
Consiglio d’Europa
F-67075 Strasburgo Cedex
© Consiglio d’Europa, luglio 2003
Stampato negli atelier del Consiglio d’Europa
Indice
Pagina
Premessa .......................................................................................................
7
Prefazione .....................................................................................................
9
Elenco delle abbreviazioni ............................................................................
11
Introduzione ..................................................................................................
13
Definizione e portata ...............................................................................
15
Metodologia ed impostazione ..................................................................
15
1. Tendenze ed evoluzioni attuali in materia di diritti sociali in Europa ......
17
1.1. Lo sviluppo dei diritti sociali in Europa .............................................
17
1.2. I diritti sociali e le società europee in mutazione ..............................
22
1.3. Implicazioni di un approccio che non tenga conto dei diritti ............
26
2. Quadro d’analisi dell’accesso ai diritti sociali .........................................
31
2.1. Definizione dei diritti sociali e della loro portata ...............................
31
2.2. Quadro d’analisi dello studio sull’accesso ai diritti sociali ..................
32
3. Accesso ai diritti sociali in Europa – la realtà ..........................................
35
La catena degli ostacoli ai diritti sociali .....................................................
35
3.1. Ostacoli derivanti dalla forma del diritto e dall’adeguatezza o meno
delle disposizioni giuridiche e di altra natura .....................................
35
3.1.1. Mancanza di precisione nell’enunciato del diritto .................
36
3.1.2. Diritti limitati a categorie particolari della popolazione e a
situazioni particolari ..............................................................
38
3.1.3. Lacune della rete di sicurezza sociale ....................................
39
3.1.4. Assenza di una soglia o di un criterio minimo .......................
39
3.1.5. Condizioni restrittive per far valere o aver accesso a un diritto
39
3.1.6. Contrasto tra la natura delle disposizioni e le necessità da
soddisfare .............................................................................
40
3.2. Ostacoli legati ad un controllo ed un’applicazione inadeguati ..........
41
3.2.1. Controllo inadeguato ............................................................
41
3.2.2. Protezione inadeguata contro il mancato esercizio dei diritti
41
3.2.3. Trattamento differenziato e/o discriminazione ......................
42
3.2.4. Responsabilità insufficienti verso gli utilizzatori dei servizi .........
42
3
Accesso ai diritti sociali in Europa
3.3. Ostacoli legati alle risorse .................................................................
43
3.3.1. Ostacoli legati alle risorse dei fornitori di prestazioni e servizi
43
3.3.2. Ostacoli legati alle risorse dei beneficiari potenziali ...............
44
3.4. Ostacoli legati alla gestione e alle procedure ....................................
45
3.4.1. Compartimentazione tra i vari livelli dell’amministrazione e
dei servizi .............................................................................
45
3.4.2. Concertazione e consultazione inadeguata con le ONG e gli
utenti ....................................................................................
46
3.4.3. Complessità delle procedure .................................................
48
3.4.4. Ostacoli legati alle modalità e alle pratiche di erogazione dei
servizi ...................................................................................
48
3.5. Ostacoli legati all’informazione e alla comunicazione .......................
50
3.5.1. Informazioni insufficiente e scarsa diffusione di informazioni di
buona qualità ........................................................................
50
3.5.2. Inadeguatezza della forma e della natura dell’informazione
fornita ..................................................................................
51
3.5.3. Uso insufficiente dei canali di informazione “nuovi” o alternativi
e scarsa presa in considerazione delle opinioni dei beneficiari
51
3.6. Ostacoli legati a fattori psicologici e socio-culturali ..........................
52
3.6.1. Ostacoli psicologici e socio-culturali dei fornitori di servizi ....
52
3.6.2. Ostacoli psicologici e socio-culturali relativi agli utenti ..........
53
3.7. Ostacoli legati ad un’insufficiente attenzione ai gruppi vulnerabili e
alle regioni svantaggiate ..................................................................
54
3.7.1. Gruppi vulnerabili .................................................................
54
3.7.2. Regioni svantaggiate ............................................................
55
3.8. Sintesi delle sfide principali all’accesso ai diritti sociali in Europa ...........
56
4. Buone pratiche per promuovere l’accesso ai diritti sociali ......................
57
4
4.1. Principi e pratiche ...........................................................................
57
4.1.1. Servizi orientati all’utente .....................................................
57
4.1.2. Favorire la responsabilità e lo sviluppo ..................................
58
4.1.3. Qualità .................................................................................
60
4.1.4. Integrazione dei servizi e delle prestazioni ............................
61
4.1.5. Partnership ed inclusione ......................................................
62
4.1.6. Trasparenza ed apertura .......................................................
63
4.1.7. Uguaglianza .........................................................................
63
4.1.8. Controllo e valutazione dell’applicazione ..............................
64
4.2. Alcuni esempi di applicazione di buone pratiche ................................
65
Indice
5. Linee guida politiche ...............................................................................
75
5.1. Rafforzare l’esercizio dei diritti sociali e migliorare le prestazioni ......
75
5.1.1. Definire i diritti in modo completo e preciso .........................
75
5.1.2. Verso delle disposizioni più adeguate ....................................
78
5.2. Rafforzare il controllo e l’applicazione ..............................................
78
5.3. Accrescere le risorse per i diritti sociali ..............................................
80
5.3.1. Assegnazione delle risorse ai fornitori di servizi .....................
80
5.3.2. Fornire risorse e responsabilizzare i richiedenti ......................
81
5.4. Modifica e miglioramento della gestione e delle procedure ..............
82
5.4.1. Ridurre la compartimentazione .............................................
82
5.4.2. Coinvolgimento delle ONG, degli utenti e degli altri attori
della società civile .................................................................
82
5.4.3. Snellire la complessità e attenuare i problemi legati all’accesso
83
5.5. Miglioramento dell’informazione e della comunicazione ..................
84
5.6. Superare gli ostacoli psicologici e socio-culturali ...............................
86
5.7. Presa in considerazione specifica dei gruppi e delle regioni vulnerabili
87
5.7.1. Gruppi vulnerabili .................................................................
87
5.7.2. Regioni vulnerabili – la dimensione territoriale ......................
88
Allegato I:
Informazioni di carattere empirico raccolte dai Comitati CS-LO,
CS-PS, CS-EM e SP-SPM ...........................................................
89
Allegato II: Linee guida politiche per l’accesso all’abitazione per le categorie
di persone svantaggiate ............................................................
91
Allegato III: Linee guida per migliorare l’accesso alla protezione sociale .......
100
Allegato IV: Linee guida per delle iniziative locali nel campo dell’occupazione
104
Allegato V: Raccomandazione Rec(2001)12
del Comitato dei Ministri agli Stati membri
sull’adeguamento dei servizi sanitari alle richieste
di cure e di servizi da parte degli emarginati .............................
107
Allegato VI: Composizione del Gruppo CS-ASR ............................................
116
Riferimenti bibliografici ..................................................................................
118
5
Premessa
I diritti sociali costituiscono uno dei caposaldi sui quali si è andata edificando
l’Europa nel corso dell’ultimo secolo. Tuttavia, malgrado i notevoli progressi
realizzati in questo campo nel nostro continente, i diritti sociali sono lungi
dall’essere pienamente garantiti, nella pratica, a tutti gli Europei. Come lo
dimostra chiaramente il presente rapporto, l’accesso al diritto alla protezione
sociale, alla sanità, all’occupazione, all’abitazione e all’istruzione incontra
ancora ripetuti e molteplici ostacoli. Pertanto, quale valore attribuire a un
diritto che non può essere effettivamente esercitato?
Il presente rapporto evidenzia le sfide principali che devono essere ancora
affrontate per garantire che i cittadini europei possano oggi pienamente
godere dei diritti sociali. Esso sottolinea la necessità di rafforzare tali diritti e
di considerarli un mezzo per ridurre la vulnerabilità degli individui di fronte ai
mutamenti strutturali, per sviluppare la loro capacità di adattamento e, di
conseguenza, per superare gli ostacoli che ancora si frappongono all’esercizio
dei diritti da parte delle fasce più vulnerabili della società.
Nel rilevare l’interdipendenza dei diritti sociali, il rapporto fornisce un valido
contributo alla riflessione e alle iniziative da intraprendere per migliorare
l’accesso a tali diritti. Esso invita a seguire delle impostazioni integrate, che
tengano conto della molteplicità delle esigenze dei singoli individui.
Al di là della loro giustificazione etica, le linee guida politiche che vengono
proposte per migliorare l’accesso ai diritti sociali forniscono ugualmente delle
risposte ad alcune delle questioni fondamentali relative alla lotta contro la
povertà e l’esclusione sociale.
Il rapporto ribadisce la rilevanza dei diritti sociali in Europa e la necessità
di promuovere un’impostazione ispirata allo sviluppo sostenibile e basata
sui diritti dell’uomo, quale viene raccomandata dal Consiglio d’Europa
attraverso i suoi strumenti giuridici e le sue attività.
Desidero ringraziare l’autrice del rapporto e i membri del gruppo di redazione, che hanno contribuito all’eccellente qualità di questo documento.
Confido che la presente pubblicazione, ponendo l’accento sulla necessità di
proseguire il processo di applicazione dei diritti sociali, servirà a ricordare che
la via da percorrere per liberarsi dall’esclusione è ancora ardua per molti, e
che spetta a noi adoperarci perché vengano messi a loro disposizione i mezzi
necessari per superare le difficoltà che ancora ostacolano il loro cammino.
7
Accesso ai diritti sociali in Europa
I diritti sociali sono tuttora un tema di attualità. Fare in modo che gli Europei
possano godere di tali diritti non può che aiutare a consolidare la democrazia
e ad attuare delle riforme strutturali in Europa, in un clima di fiducia.
Garantire i diritti sociali, come lo dimostra il presente rapporto, costituisce
quindi un fattore essenziale per il successo delle riforme economiche, politiche e sociali attualmente in corso in Europa.
Gabriella Battaini-Dragoni
Direttrice Generale della Coesione sociale
8
Prefazione
I Capi di Stato e di governo dei paesi membri del Consiglio d’Europa, riunitisi
nell’ottobre 1997 a Strasburgo in occasione del Secondo Vertice
dell’Organizzazione, hanno riconosciuto che la coesione sociale è “una delle
esigenze fondamentali dell’Europa allargata e ….un complemento
essenziale per la promozione dei diritti dell’uomo e della dignità umana”
(Dichiarazione finale). Essi hanno incaricato il Comitato dei Ministri di
definire una strategia di coesione sociale per raccogliere le sfide della società
e realizzare le adeguate riforme strutturali in seno al Consiglio d’Europa.
La prima misura adottata dal Comitato dei Ministri è stata l’istituzione di un
nuovo comitato direttivo intergovernativo, il Comitato europeo per la
Coesione sociale (CDCS), che raggruppa vari settori di attività precedentemente trattati in modo distinto, quali la politica sociale, la sicurezza sociale e
l’occupazione. Le attività in materia di coesione sociale sono quindi condotte
su una base multidisciplinare. Come previsto nel suo mandato, il primo compito del suddetto Comitato europeo è stato quello di predisporre una
Strategia per la coesione sociale, approvata dal Comitato dei Ministri nel
2001. Tale strategia comprende un programma di attività a medio termine.
Uno dei fattori principali della Strategia per la coesione sociale del Consiglio
d’Europa è la promozione di un accesso effettivo ai diritti sociali, che rivolga
una particolare attenzione ai gruppi più vulnerabili che, a causa della loro
situazione, hanno maggiori difficoltà a far valere i propri diritti.
Il desiderio di affrontare la questione dell’accesso ai diritti sociali in una
dimensione multidisciplinare si rispecchia sia nel mandato, che nella composizione dei gruppi di esperti successivamente istituiti. Il Gruppo di specialisti
sull’accesso alla sicurezza sociale (CS-PS), il Gruppo di specialisti sull’accesso
all’abitazione (CS-LO) e il Comitato di Esperti sull’accesso all’occupazione
(CS-EM), che si riunirono tra il 1999 e il 2001, erano composti infatti di
esperti nazionali, di rappresentanti di organizzazioni non governative e di
studiosi nel campo sociale, provenienti da molti Stati membri del Consiglio
d’Europa.
Il Rapporto sull’Accesso ai diritti sociali in Europa contiene le conclusioni dei
lavori di questi gruppi di specialisti1 e di altre attività condotte in seno al
Consiglio d’Europa nel campo della sanità e dell’educazione. Il Rapporto
pone inoltre in risalto l’interdipendenza dei diritti sociali, cogliendo le numerose analogie esistenti tra le conclusioni dei vari comitati.
______
1. Vedi Allegati da II a V del presente rapporto.
9
Accesso ai diritti sociali in Europa
Mary Daly, Docente di Sociologia all’Università Queen’s di Belfast (Irlanda
del Nord) è stata incaricata dal Consiglio d’Europa di preparare un rapporto
sull’Accesso ai diritti sociali in Europa, con l’assistenza di un gruppo editoriale, composto di esperti governativi, di rappresentanti di organizzazioni non
governative e di ricercatori nel campo sociale1.
Il Comitato europeo per la Coesione sociale (CDCS) ha adottato il Rapporto
sull’Accesso ai diritti sociali in Europa nel corso della sua 8a riunione, svoltasi dal 28 al 30 maggio 2002. Consapevole dell’importanza delle conclusioni
e delle raccomandazioni formulate nel rapporto, il Comitato ha invitato degli
esperti provenienti dai quarantaquattro2 Stati membri, oltre che da numerosi
Stati non membri, ad una Conferenza a Malta nel novembre 2002, allo
scopo di approfondire gli orientamenti politici proposti nel rapporto.
______
1. Vedi allegato VI del presente rapporto.
2. La Serbia e Montenegro è il quarantacinquesimo stato ad aver aderito al Consiglio d’Europa il 3 aprile
2003.
10
Elenco delle abbreviazioni
CDCS = Comitato europeo per la Coesione sociale
CECODHAS = Comitato europeo di collegamento per gli alloggi popolari
CPLRE = Congresso dei Poteri Locali e Regionali d’Europa
CS-ASR = Gruppo di redazione del Rapporto sull’accesso ai diritti sociali
CS-EM = Comitato di Esperti sulla promozione dell’accesso all’occupazione
CS-LO = Gruppo di Specialisti sull’Accesso all’abitazione
CS-PS = Gruppo di Specialisti sull’Accesso alla protezione sociale
E2C = Scuole della Seconda Chance
EAPN = Rete europea contro la povertà
CES = Confederazione europea dei Sindacati
FEANTSA = Federazione europea degli organismi nazionali a favore dei
senzatetto
HDSE = Progetto sulla dignità umana e l’esclusione sociale
NAPs/incl = Piano d’azione nazionale contro la povertà e l’esclusione sociale
PRAPS = Programmi Regionali per l’accesso alla prevenzione e alle cure
mediche
SP-SPM = Gruppo di Specialisti sull’adeguamento dei servizi sanitari alle
necessità degli emarginati
UNDP = Programma di Sviluppo delle Nazioni Unite
UNECE = Commissione Economica delle Nazioni Unite per l’Europa
UNHCHR = Alto Commissario delle Nazioni Unite per i Diritti dell’Uomo
UNIRMET = Unione nazionale per la riqualificazione dei metalmeccanici
OMS = Organizzazione Mondiale della Sanità
11
Introduzione
I diritti sociali hanno svolto un ruolo rilevante nello sviluppo dell’Europa e
distinguono il nostro continente da altre regioni del mondo. Il modello europeo dei diritti sociali ha consentito di creare e di continuare a mantenere la
coesione sociale e la solidarietà. Tuttavia si deve constatare che tale modello
subisce attualmente la pressione congiunta dell’evoluzione economica e di
altri fattori. Il tramonto dell’età dell’oro della crescita economica in Europa,
le difficoltà incontrate dai paesi dell’Europa centrale ed orientale per passare
da un’economia centralizzata ad un’economia di mercato e la mondializzazione dell’economia hanno modificato le relazioni tra lo Stato, la politica e il
mercato. L’emergere di una società frammentata, in seno alla quale molti
cittadini vengono esclusi dalla piena partecipazione alla vita del paese o
dipendono dall’assistenza e dai servizi pubblici, costituisce una delle sfide
maggiori per la coesione sociale in Europa. In tale contesto, le questioni
relative all’accessibilità, al contenuto e alla sostenibilità dei diritti sociali
assumono un carattere particolarmente urgente.
Il Consiglio d’Europa è in prima linea nella lotta per la redifinizione del
concetto di cittadinanza sociale e per il miglioramento delle condizioni di vita
dei gruppi vulnerabili e degli esclusi. Esso riconosce la necessità di ridefinire
l’equilibrio tra la responsabilità individuale e la solidarietà sociale, e di accordare maggiore attenzione all’accesso ai diritti sociali, in un contesto di rinnovamento democratico. E’ a tal fine che il presente rapporto intende fornire
un’analisi e una rassegna delle modalità di accesso ai diritti sociali nell’Europa
contemporanea, presentando un compendio delle varie attività del Consiglio
d’Europa condotte negli ultimi anni sull’accesso all’abitazione, alla sicurezza
sociale, all’occupazione, alla salute e all’educazione. L’attenzione è rivolta
in particolare al modo di garantire l’accesso ai diritti sociali in una realtà
caratterizzata da rapidi mutamenti economici e sociali.
Il rapporto si basa sulla Strategia di coesione sociale del Consiglio d’Europa,
che integra vari settori di attività del Consiglio d’Europa, precedentemente
trattati in modo distinto. La Strategia sviluppa il concetto secondo il quale la
coesione sociale comprende sia la società nella sua totalità, sia il ruolo e il
posto occupato all’interno della società da gruppi e da persone vulnerabili.
Migliorare l’accesso ai diritti sociali è un obiettivo strategico del Comitato
europeo per la Coesione sociale (CDCS) ed uno dei principali elementi costitutivi della Strategia per la coesione sociale. L’accento posto sull’accesso ai
diritti sociali in quanto parte integrante del programma del CDCS rientra nel
quadro delle attività intraprese per proseguire gli orientamenti del precedente Progetto del Consiglio d’Europa sulla Dignità umana e l’esclusione
13
Accesso ai diritti sociali in Europa
sociale (HDSE) (Duffy 1998), che ha evidenziato come l’accesso all’abitazione, alla protezione sociale, all’occupazione, alla protezione sanitaria e
all’educazione sia essenziale per lottare contro la povertà e l’esclusione
sociale.
La coesione sociale e i diritti sociali sono visti, di conseguenza, in una
prospettiva multidisciplinare. Il presente rapporto deve essere considerato
come una tappa ulteriore verso la realizzazione in Europa dell’esercizio del
diritto di cittadinanza sociale e dei diritti sociali.
Il Rapporto si basa essenzialmente sulle attività del Gruppo di Specialisti
sull’Accesso all’abitazione (CS-LO), del Gruppo di Specialisti sull’Accesso alla
protezione sociale (CS-PS), del Comitato di Esperti sull’Accesso all’occupazione (CS-EM) e del Gruppo di Specialisti sull’adeguamento dei servizi
sanitari alle necessità delle persone emarginate (SP-SPM) come pure su vari
lavori nel campo dell’educazione1.
Ogni comitato ha fornito un importante contributo al miglioramento della
comprensione della realtà dei diritti sociali negli Stati membri e dei fattori che
ne ostacolano l’accesso. Non ci si è limitati a riunire delle informazioni empiriche, ma sono state condotte delle analisi approfondite sulle politiche e sulle
pratiche esistenti. L’impostazione e la metodologia adottate dai vari comitati
sono esposte all’Allegato I.
Il rapporto si prefigge i seguenti obiettivi specifici:
– analizzare gli ostacoli all’accesso ai vari diritti sociali in una varietà di
settori, considerati globalmente e singolarmente;
– fornire esempi del modo in cui tali ostacoli sono stati superati ed individuare i principi generali di un approccio integrato teso a migliorare
l’accesso ai diritti sociali;
– trarre degli orientamenti politici intersettoriali sull’accesso ai diritti sociali,
che comprendano in particolare le modalità di integrazione dei vari settori
della politica sociale.
Il rapporto intende ugualmente cogliere l’importanza dell’accesso ai diritti
sociali sotto il profilo dei processi democratici e della cittadinanza attiva,
inteso in particolare come mezzo per ridurre la vulnerabilità ai mutamenti
strutturali e per aumentare la capacità degli individui di adattarsi ai cambiamenti. Esso si propone di dimostrare che i diritti sociali costituiscono un
fattore essenziale per migliorare la facoltà di risolvere i problemi, sia da parte
dei singoli individui che dei gruppi, delle organizzazioni, dei governi o delle
società.
______
1. Ogni qualvolta menzionati in modo generico nel rapporto, i tre gruppi di specialisti e il comitato di
esperti sono designati come “Comitati specializzati in materia di accesso ai diritti”.
14
Introduzione
Il rapporto sviluppa due temi principali. In primo luogo, evidenzia l’interdipendenza dei diritti sociali. In base ai lavori svolti dai vari Comitati specializzati in materia di accesso ai diritti e ad altre attività condotte dal Consiglio
d’Europa, viene ormai generalmente riconosciuto che il mancato accesso
ad un diritto sociale fondamentale provoca effetti a cascata, rendendo più
difficile agli interessati l’accesso ad altri diritti sociali. In altri termini, esiste un
rischio di esclusione multipla. Una delle caratteristiche salienti del rapporto
consiste quindi nel fatto che si sforza di stabilire dei legami tra i vari settori
dei diritti sociali, invece di trattarli separatamente. In secondo luogo, il
rapporto pone in risalto la necessità di esaminare la questione dell’accesso in
quanto tematica a se stante.
Questo tipo di studio, imperniato sulla messa in atto dei diritti sociali, si
differenzia sensibilmente da tutti gli altri studi che cercano di definire o di
esaminare i diritti esistenti sotto il profilo giuridico o di individuarne i fondamenti filosofici.
Questo rapporto si propone di evidenziare la relazione esistente tra il
concetto e la realizzazione pratica, nonché di individuare ed analizzare il
divario tra l’adozione di misure legislative e di altro tipo e l’effettivo ottenimento di un accesso concreto ai diritti sociali.
Definizione e portata
Malgrado l’esistenza di varie definizioni ed interpretazioni dei diritti sociali,
nel presente rapporto i diritti sociali sono intesi sia in relazione ai bisogni individuali, sia in termini di coesione sociale. Di conseguenza, i diritti sociali sono
tutte quelle disposizioni, espresse nei testi legali o sotto altra forma, ritenute
necessarie per soddisfare le necessità sociali degli individui e per promuovere
la coesione sociale e la solidarietà.
Per quanto riguarda la definizione del contenuto dei diritti sociali, il rapporto
segue la stessa impostazione adottata dalla Carta sociale europea, nella sua
versione originale e nella versione riveduta, per individuare i vari settori dei
diritti sociali specificati nel mandato dell’attività che gli è stata affidata.
Pertanto, esso interpreta i diritti sociali come diritto all’abitazione, alla
sicurezza sociale, all’occupazione, alla salute e all’educazione.
Metodologia ed impostazione
La metodologia utilizzata nel rapporto è quella dell’analisi documentaria. Il
documento è basato, oltre che su un esame generale delle pubblicazioni
specializzate in materia, su numerosi altri documenti disponibili, scritti o su
altra forma, del CS-LO, del CS-PS, del CS-EM e del SP-SPM nonché su altre
fonti interne al Consiglio d’Europa. La principale base empirica del rapporto
è costituita quindi dai lavori dei quattro Comitati specializzati in materia di
accesso ai diritti, da materiale empirico, comprendente in particolare degli
15
Accesso ai diritti sociali in Europa
esempi di buone pratiche, raccolto dagli stessi comitati nel corso delle loro
ricerche, e da altri lavori in materia condotti nell’ambito del Consiglio
d’Europa.
L’Europa è un’area eterogenea. Il Consiglio d’Europa favorisce la cooperazione tra quarantaquattro Stati membri1 che si estendono su tutto il continente, con situazioni economiche e sociali molto diverse. Tenere conto di
queste diversità rappresenta una delle sfide principali di questo rapporto.
Invece di dividere il continente in regioni, o in sotto-regioni, si è preferito
partire dal principio che, malgrado la grande diversità delle situazioni di
partenza nel campo dei diritti sociali in Europa, esistono numerose pratiche
comuni, che sono evidenziate dall’interpretazione ampliata e condivisa della
nozione di diritto sociale.
Il rapporto è costituito di cinque capitoli principali. Il primo capitolo tratta dei
diritti sociali, passando in rassegna il loro sviluppo in Europa e il posto che
occupano oggi nel mondo. Il secondo capitolo presenta il quadro d’analisi
utilizzato nel rapporto. Il terzo capitolo commenta i risultati di tutta una serie
di ricerche realizzate sotto l’egida del CDCS sugli ostacoli che si frappongono
alla messa in atto dei diritti sociali e al loro accesso. Nel quarto capitolo si
discute del concetto di “buona pratica in materia di diritti sociali”. Tale
sezione, oltre ad enunciare i principi per un approccio integrato, presenta
degli esempi di buone pratiche che si possono osservare in certi Stati membri
del Consiglio d’Europa. Infine, il quinto ed ultimo capitolo espone gli orientamenti politici suggeriti dall’analisi della situazione sul campo in vari settori
dei diritti sociali.
______
1. Albania, Andorra, Armenia, Austria, Azerbaijan, Belgio, Bosnia-Erzegovina, Bulgaria, Cipro, Croazia,
Danimarca, Estonia, Finlandia, Francia, Georgia, Germania, Grecia, Irlanda, Islanda, Italia, “l’ex Repubblica
Jugoslava di Macedonia”, Lettonia, Liechtenstein, Lituania, Lussemburgo, Malta, Moldavia, Norvegia,
Paesi Bassi, Polonia, Portogallo, Regno Unito, Repubblica ceca, Romania, Federazione di Russia, San
Marino, Slovacchia, Slovenia, Spagna, Svezia, Svizzera, Turchia, Ucraina, Ungheria.
16
1. Tendenze ed evoluzioni attuali in materia di diritti
sociali in Europa
Il capitolo traccia la storia dell’evoluzione dei diritti sociali e ne illustra la
continua rilevanza, malgrado il fatto che alcuni dei valori che essi sottendono
siano al momento contestati od erosi. Questo capitolo consta di tre parti. La
prima prende in considerazione i principi, le procedure e le politiche che
hanno reso possibile lo sviluppo dei diritti sociali in Europa. La seconda verte
sui mutamenti (nei valori economici e sociali e nelle pratiche politiche nazionali ed internazionali) che possono avere incidenze negative sulla difesa dei
diritti sociali. I vantaggi legati ad un approccio basato sui diritti sociali e i costi
inerenti ad una mancata applicazione di tali diritti costituiscono infine il tema
della terza parte.
1.1. Lo sviluppo dei diritti sociali in Europa
Una parte integrante del modello sociale europeo è costituita dal patrimonio
tradizionale dei diritti sociali. Con l’evoluzione delle società europee, l’introduzione dei diritti sociali venne considerata strettamente correlata alla
cittadinanza ed al progresso. Le autorità pubbliche hanno convenuto di
riconoscere un insieme minimo di diritti a tutti i cittadini, a prescindere dalla
loro condizione economica, in modo che il benessere di ogni persona non
dipendesse più dalla sua capacità di provvedere al proprio mantenimento o
dalla carità. I programmi sociali non avevano più quindi solo lo scopo di
migliorare il benessere dei cittadini, ma anche quello di forgiare una comunità politica e un sentimento di identità collettiva. Per questo motivo lo sviluppo progressivo dei diritti sociali ha costituito una parte del progetto di
edificazione degli Stati-nazione in Europa.
I diritti sociali poggiano in Europa su due fondamenti distinti. Il primo è a
livello nazionale, dove lo sviluppo sociale venne definito e basato sulla crescita dello stato-provvidenza: modello keynesiano in occidente ed economia
dirigistica nell’Europa centrale ed orientale. Un nucleo centrale di diritti
economici e sociali, attualmente inserito nelle costituzioni nazionali, venne
istituito prima e dopo la seconda guerra mondiale, o concesso mediante
disposizioni legislative, allo scopo di influenzare la ripartizione del potere, la
partecipazione, i redditi e le opportunità di vita di ciascun cittadino. I diritti
economici e sociali nei paesi europei sono generalmente ottenuti mediante
una serie di politiche interconnesse. Pur esistendo delle diversità tra i singoli
paesi, i diritti sociali sono di solito introdotti nel quadro di una politica a tre
livelli. Al primo livello si devono citare i diritti sociali, che rientrano in una serie
di programmi di sicurezza sociale e di disposizioni fiscali volti a garantire la
17
Accesso ai diritti sociali in Europa
sicurezza, la ridistribuzione dei redditi e a lottare contro la povertà. Reddito
minimo, pensioni, sussidi di disoccupazione, assegni familiari e di maternità,
finanziati in varie proporzioni dai datori di lavoro, dai dipendenti e dalle
autorità pubbliche, ne costituiscono le basi principali. Il secondo livello della
struttura nazionale dei diritti sociali consiste in una rete di servizi, tra cui
principalmente la sanità, l’educazione e l’alloggio; anche se la maggior parte
dei paesi europei fornisce ugualmente una serie di servizi sociali intesi a
migliorare la qualità della vita.
Tali servizi pubblici hanno inoltre il vantaggio di creare dei posti di lavoro. Nel
passato, essi svolgevano anche la funzione di garantire il controllo dei servizi
fondamentali da parte del settore pubblico, tuttavia i mutamenti avvenuti nel
corso degli ultimi decenni a livello di organizzazione e finanziamento, hanno
reso meno netta la distinzione tra “pubblico ” e “privato”. Infine, il terzo
livello dei diritti sociali è costituito dalla regolamentazione del mercato del
lavoro che riconosce e tutela certi diritti nel campo occupazionale, con il
duplice obiettivo di esercitare un controllo sulle condizioni lavorative e di
facilitare la partecipazione degli individui al mercato del lavoro.
Il secondo fondamento dei diritti sociali si colloca a livello internazionale,
dove un insieme di strumenti e di norme di carattere giuridico, contenuto
nelle risoluzioni e nelle raccomandazioni del Consiglio d’Europa, delle
Nazioni Unite e più recentemente dell’Unione europea (UE), serve a stabilire
delle norme internazionali e delle procedure relative ai diritti e alla coesione
sociale. Il Consiglio d’Europa svolge un ruolo di primo piano nella promozione dello sviluppo sociale e dell’istituzione di un clima politico, economico
e sociale propizio alla coesione sociale in Europa. E’ una constatazione storica
tuttora valida: i diritti sociali hanno occupato un posto preminente nelle linee
politiche del Consiglio d’Europa.
Con l’apertura alla firma della Carta sociale europea nel 1961 e la sua entrata
in vigore nel 1965, il Consiglio d’Europa ha aperto il cammino per l’adozione
di un codice completo di diritti economici e sociali. I diritti economici definiti
nella Carta riguardano essenzialmente i diritti in materia di occupazione e di
mercato del lavoro, mentre i diritti sociali ricoprono principalmente i settori
della sanità e del benessere. La Carta contiene diciannove articoli essenziali,
di cui i primi dieci trattano di problemi relativi all’occupazione, al mercato del
lavoro e alle relazioni tra datori di lavoro e dipendenti, mentre gli altri sono
dedicati più generalmente ai diritti sociali. Alcuni degli articoli sono considerati come “nucleo essenziale”1 o obbligatorio e le parti contraenti devono
accettarne un certo numero. Il rispetto delle disposizioni della Carta viene
valutato da un meccanismo di controllo internazionale basato su dei rapporti
______
1. Si tratta del diritto al lavoro, del diritto ad appartenere ad un sindacato, del diritto di negoziazione
collettiva, del diritto alla sicurezza sociale, all’assistenza sociale e medica, del diritto delle famiglie ad una
protezione sociale, giuridica ed economica ed infine del diritto dei lavoratori migranti, e delle loro famiglie,
alla protezione e all’assistenza.
18
Tendenze ed evoluzioni attuali in materia di diritti sociali in Europa
biennali trasmessi dagli Stati contraenti1. L’introduzione di un meccanismo di
reclami collettivi, entrato in vigore nel 1998, secondo Fitzpatrick (2001) ha
rivoluzionato le procedure di applicazione della Carta sociale europea. La
Confederazione europea dei sindacati (CES), le ONG che operano a livello
europeo (e in caso di accordo degli Stati, anche quelle che operano a livello
nazionale) e le confederazioni nazionali di sindacati dispongono ora della
possibilità di presentare un reclamo collettivo direttamente al Comitato
europeo dei diritti sociali.
Il diritto al lavoro potrebbe essere considerato il nucleo centrale della Carta,
poiché circa la metà dei diritti in essa enunciati riguardano o dipendono dal
lavoro retribuito. Tra tali diritti figurano quello di guadagnarsi da vivere con
un lavoro scelto liberamente, il diritto a condizioni lavorative giuste, sicure
e sane ed il diritto ad un’equa retribuzione e alla protezione sociale. Ai lavoratori vengono ugualmente riconosciuti dei diritti politici, quali la libertà di
associazione per tutelare i loro interessi economico-sociali ed il diritto di
negoziare e di stipulare contratti collettivi. La Carta sociale europea comprende inoltre una serie di diritti relativi alla carriera professionale, che includono il diritto all’orientamento e alla formazione professionale. Tra i diritti
di natura più generale riconosciuti dalla Carta figurano il diritto alla tutela
della salute, all’assistenza sociale e medica, alla sicurezza ed ai servizi sociali.
Oltre ai lavoratori, un certo numero di categorie specifiche di persone vengono particolarmente tutelate dalla Carta: si tratta dei portatori di handicap,
delle madri, dei bambini, dei lavoratori migranti e delle loro famiglie.
La protezione dei diritti sociali dei lavoratori migranti e delle loro famiglie ha
costituito una delle priorità del Consiglio d’Europa. La Convenzione europea
sullo status legale dei lavoratori migranti (1977), da un lato, stabilisce lo status
legale dei lavoratori migranti al fine di garantire loro un trattamento in materia di condizioni di vita e di lavoro non meno favorevole di quello accordato
ai cittadini dello Stato ospite e, dall’altro, garantisce la loro promozione
sociale e quella delle loro famiglie. La convenzione chiede che venga applicato ai lavoratori migranti un trattamento pari a quello dei cittadini del paese
ospite in numerosi settori tra i quali l’abitazione, l’educazione, la sicurezza
sociale nonché l’assistenza medica e sociale. Altre disposizioni riguardano
l’uguaglianza di trattamento nel campo della formazione professionale,
dell’accesso ai servizi di collocamento e delle condizioni di lavoro. Lo scopo
degli strumenti giuridici del Consiglio d’Europa per il coordinamento in materia di sicurezza sociale, e in particolare della Convenzione europea sulla
sicurezza sociale (1972), è di facilitare l’accesso dei lavoratori migranti e
delle loro famiglie alla sicurezza sociale. Tali strumenti prevedono l’eliminazione della discriminazione fondata sulla nazionalità, applicando il principio
______
1. Gli articoli del “nucleo essenziale” vengono verificati ad ogni ciclo di controllo, mentre gli altri articoli
sono verificati a cicli alterni.
19
Accesso ai diritti sociali in Europa
dell’uguaglianza di trattamento e neutralizzando le restrizioni legate alla
portata territoriale della legislazione.
Inoltre, la Convenzione europea sull’assistenza sociale e medica (1953) intende
garantire una certa reciprocità nel campo dei diritti poiché, in virtù delle sue
disposizioni, i cittadini di uno Stato contraente, che si trovano a soggiornare
legalmente sul territorio di un altro Stato contraente e sono privi di risorse,
hanno diritto all’assistenza sociale e medica in condizioni di parità con i
cittadini del paese ospite.
Nel 1996, la Carta sociale europea riveduta venne aperta alla firma ed entrò
in vigore nel 1999. Essa raggruppa, in un unico strumento, i diritti contenuti
nella Carta sociale originale emendata dal Protocollo addizionale del 19881
ed una serie di nuovi diritti. La Carta riveduta intende tener conto dell’evoluzione della situazione e dei mutamenti intervenuti nel campo dei valori
sociali. Essa poggia sul principio dell’indivisibilità dei diritti umani e ribadisce
l’importanza della non discriminazione intesa come principio fondamentale;
in particolare sostiene il principio secondo cui i cittadini debbano godere dei
diritti sociali senza discriminazioni basate sull’origine razziale, il colore, il
sesso, la lingua, la religione, le opinioni politiche o di qualsiasi altra natura,
l’appartenenza nazionale o l’origine sociale, le condizioni sanitarie, l’appartenenza ad una minoranza nazionale, e lo status legato alla nascita o ad
altro. I diritti in materia di occupazione svolgono ancora un ruolo preminente. Oltre a quelli contenuti nel Protocollo addizionale del 1988, vi sono
inclusi i diritti seguenti: il diritto alla tutela in caso di licenziamento, di insolvenza del datore di lavoro e il diritto alla dignità sul lavoro.
I rappresentanti dei lavoratori godono ugualmente di una protezione contro
atti che potrebbero essere lesivi nei loro confronti ed hanno il diritto di avere
a loro disposizione le facilitazioni appropriate per svolgere le proprie funzioni.
La Carta sociale europea, oltre a questi diritti in materia di occupazione, sancisce anche il diritto degli anziani alla protezione sociale così come il diritto
dei lavoratori, o dei lavoratori potenziali, con responsabilità familiari, di
essere assunti senza discriminazioni e, nei limiti del possibile, senza conflitti
tra lo svolgimento della loro attività professionale e le loro responsabilità
familiari. Due nuovi diritti sociali sono stati aggiunti alla Carta riveduta: il
diritto alla protezione contro la povertà e l’esclusione sociale e il diritto a
un’abitazione decorosa a un prezzo ragionevole. Si tratta di diritti che rispecchiano i mutamenti intervenuti nella natura dei rischi nella società e che svolgono un ruolo significativo per ampliare la portata della Carta e conferirle
una maggiore importanza in quanto norma internazionale in materia di diritti
sociali.
______
1. Tale Protocollo stabilisce i diritti seguenti: pari opportunità e pari trattamento in materia di impiego e di
professione, senza alcuna discriminazione di sesso; il diritto dei lavoratori all’informazione e alla consultazione; il diritto di negoziazione per determinare e migliorare le condizioni e l’ambiente di lavoro; il diritto
degli anziani alla protezione sociale.
20
Tendenze ed evoluzioni attuali in materia di diritti sociali in Europa
L’approccio adottato dalla Carta, nella sua versione originale e riveduta, fa
emergere chiaramente la natura dei diritti sociali. Ad esempio, essi sono formulati nella Carta sotto forma di impegni degli Stati, piuttosto che come
diritti individuali. Per questo la Carta definisce un quadro istituzionale e giuridico che, specificando tutta una serie di impegni politici, può servire da
modello per sviluppare delle buone pratiche, relative essenzialmente a politiche e disposizioni sociali. La Carta non si limita, tuttavia, ad enunciare delle
disposizioni, ma intende ugualmente istituire delle norme e promuovere
certe pratiche e certi valori (come per esempio il principio della consultazione
e, nel caso dei servizi di assistenza sociale, quello della partecipazione degli
individui e delle associazioni di volontariato o di altra natura). Un altro
aspetto rilevante dell’approccio seguito dalla Carta sociale europea è legato
al fatto che non si limita a garantire dei diritti sociali fondamentali grazie agli
impegni assunti dagli Stati, ma prevede un miglioramento di tali disposizioni
nel corso degli anni. Viene infatti attuato un sistema di valutazione successiva mediante il quale viene richiesto ai governi di verificare periodicamente
quali nuovi obblighi sono in grado di accettare.
Viene quindi previsto che certe disposizioni possano non essere osservate
per un periodo di tempo limitato. In altri termini, viene posto in rilievo il
carattere dinamico, piuttosto che quello statico dei diritti. La Carta, inoltre,
non si basa su un modello uniforme, ma su un insieme di valori condivisi. Il
principio della progressiva armonizzazione verso una serie di norme comuni
prevale quindi su quello della totale uniformità.
I diritti sociali sono stati ugualmente promossi in altre istituzioni. Da citare,
ad esempio, la Convenzione internazionale sui diritti economici, sociali e
culturali delle Nazioni Unite che, adottata ed aperta alla firma dieci anni
prima, è finalmente entrata in vigore nel 1976. Alcuni dei diritti enunciati
in questo strumento combaciano con quelli della Carta sociale europea,
soprattutto in materia di lavoro.
Un’altra evoluzione importante nel settore dei diritti sociali in Europa è stata
l’introduzione, nel 2000, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione
europea (Consiglio dell’Unione europea, 2000). Anche in questo caso l’approccio è diverso, come lo indica l’uso dell’espressione “diritti fondamentali”. I diritti ed i principi che devono essere rispettati dall’Unione europea e
dai suoi Stati membri durante l’applicazione della legislazione comunitaria
vengono enunciati nel documento uno accanto all’altro. L’Unione promuove
sei valori fondamentali: la dignità, la libertà, l’uguaglianza, la solidarietà, i
diritti dei cittadini e la giustizia. I diritti riconosciuti nella Carta dei diritti fondamentali sono strettamente connessi a tali valori e, secondo il parere del
Consiglio dell’Unione europea (2001a), si possono raggruppare in quattro
categorie principali:
– diritti, libertà e garanzie procedurali: si tratta dei diritti civili e politici, quali
il principio di uguaglianza e di rispetto della vita privata e dei diritti che
21
Accesso ai diritti sociali in Europa
derivano dalle libertà pubbliche, quali la libertà di stampa, di coscienza e
di associazione o riunione;
– diritti riservati ai cittadini dell’Unione europea: sono i diritti inseriti nel
Trattato costitutivo della Comunità europea, e comprendono il diritto di
voto e di eleggibilità, quello alla protezione diplomatica, e il diritto di
presentare un ricorso dinanzi al Parlamento europeo o di rivolgersi al
Mediatore europeo;
– diritti economici e sociali: comprendono le disposizioni relative al diritto
al lavoro, quali il diritto di appartenere ad un sindacato, il diritto di sciopero e il diritto ad un salario minimo. Vengono anche riconosciuti altri
diritti, come per esempio il diritto dei portatori di handicap all’integrazione
professionale, i diritti dei bambini e degli anziani, ed altre disposizioni di
diritto sociale, come per esempio il diritto alla protezione sociale o alle cure
mediche;
– diritti moderni: si tratta dei diritti relativi, per esempio, alla protezione dei
dati personali e dei diritti in materia di bioetica. La Carta cerca ugualmente
di rafforzare la trasparenza e l’imparzialità delle istituzioni comunitarie,
integrando il diritto all’accesso ai documenti di tali istituzioni e il diritto dei
cittadini ad una buona amministrazione.
Si potrebbe concludere affermando che i diritti sociali hanno costituito una
parte integrante dell’ordine europeo da oltre quarant’anni. Il Consiglio
d’Europa ha svolto in questo settore un ruolo incisivo. Se si esamina la
questione da un punto di vista comparativo, si può affermare che l’Europa
dispone di un modello coerente di diritti sociali. L’ordine europeo in materia
sociale è inoltre strettamente interdipendente e collegato alle norme e alle
tendenze nazionali ed internazionali. E’ importante ricordarsi oggi, nell’era
della mondializzazione, che le nazioni europee hanno svolto un ruolo individuale e collettivo affinché la nozione di sviluppo sia basata sui diritti sociali.
1.2. I diritti sociali e le società europee in mutazione
Le società europee subiscono rapidi mutamenti. Questo capitolo esamina
l’evoluzione dei diritti sociali in tale contesto, segnato da cambiamenti
economici, politici e sociali.
Gli ultimi vent’anni sono stati probabilmente uno dei periodi della storia in
cui le politiche e i diritti sociali sono stati maggiormente contestati. Le
evoluzioni di questi ultimi tempi sollevano infatti degli interrogativi fondamentali: ci si chiede se un modello fortemente incentrato sulla tutela dei
diritti sociali sia ancora adeguato alle caratteristiche dell’economia e della
società attuale.
Lo stato-provvidenza del dopoguerra, concepito per una società basata sulla
produzione, vedeva la disoccupazione come un fenomeno temporaneo
(Béland e Hansen 2000 pag. 56) e riteneva che le donne ed i bambini
22
Tendenze ed evoluzioni attuali in materia di diritti sociali in Europa
potessero essere meglio protetti in seno alla famiglia. Le condizioni sono
mutate e i responsabili della pianificazione sociale devono oggi affrontare
una situazione ben diversa. Queste evoluzioni hanno contribuito, da un lato,
ad erodere le attività di assistenza a livello nazionale e locale e a riproporre il
dibattito sulla cittadinanza sociale, chiedendosi se quest’ultima debba essere
considerata auspicabile o necessaria. Si tratta di un mutamento provocato da
più fattori, tra i quali la mondializzazione (soprattutto sotto il profilo delle
pratiche e dei valori sociali che essa sostiene), i cambiamenti politici ed
economici nell’Europa centrale ed orientale, la nuova interpretazione della
funzione della protezione sociale e l’evoluzione delle mentalità riguardo al
ruolo dello Stato e alle sue relazioni con l’individuo e la società. Ciascuno di
tali punti verrà brevemente preso in esame nei paragrafi successivi.
Malgrado l’esistenza di pareri divergenti sul fenomeno della mondializzazione, in sostanza lo si può definire come un processo che accresce la competitività economica in un mondo in cui il progresso tecnologico sta facendo
passi da gigante e dove le frontiere non servono più a frenare ed allontanare
le tendenze e le influenze indesiderate. L’accresciuta concorrenza transnazionale, compresa quella tra diversi modelli sociali, va di pari passo con una concorrenza sempre più agguerrita all’interno dei paesi e anche tra regioni. Non
soltanto le economie nazionali, ma anche il livello locale e perfino gli individui e le famiglie vengono incitati ad essere sempre più flessibili. Nel clima
ideologico in cui si è sviluppata la mondializzazione, le preoccupazioni di tipo
economico hanno il sopravvento sulle altre, per cui le esigenze dell’economia
hanno tendenza ad essere considerate più importanti di quelle della società.
Le opinioni sulla mondializzazione, nonostante la loro diversità, si potrebbero
sintetizzare ricordando semplicemente che essa implica dei rischi, delle
opportunità e delle sfide. In realtà, i vantaggi economici della mondializzazione, che è stata un elemento trainante della crescita economica e dell’occupazione, non fanno perdere di vista le innegabili preoccupazioni circa
l’incidenza negativa che può rappresentare per l’accesso ai diritti sociali. La
mondializzazione pone in risalto l’onere finanziario della sicurezza sociale ed
è indissociabile da una pressione volta a ridurre i diritti alla protezione sociale.
In un contesto in cui i governi avvertono l’esigenza di essere particolarmente
flessibili per reagire ai rischi e sono sottoposti a crescenti pressioni per accrescere la competitività riducendo salari e costi, i diritti sociali corrono il rischio
di essere visti sotto una luce negativa, in quanto spesa facoltativa di cui viene
accentuato l’onere. Tali opinioni sono espresse in modo più o meno deciso a
seconda dei paesi, pertanto, gli effetti della mondializzazione dipendono, in
un certo qual modo, dalla maniera in cui questo fenomeno viene percepito ed
affrontato a livello nazionale. Ciò nonostante è possibile attenuare questa
constatazione puramente negativa, sottolineando che sono state attuate
diverse iniziative a carattere sociale al fine di frenare gli effetti negativi associati alla mondializzazione. Pillinger (2001 pag. 7) rileva un cambiamento
generale a favore di diritti più individualizzati, constatando l’esistenza di
23
Accesso ai diritti sociali in Europa
un’evoluzione dai servizi di tipo universale a prestazioni più selettive, atte a
soddisfare dei bisogni più complessi in modo più coordinato. Tuttavia, quantunque si possa affermare che la mondializzazione consente una maggiore
flessibilità, occorre riconoscere che può ugualmente generare nuove forme di
esclusione.
Pare anzitutto molto probabile che siano le persone già benestanti a potere
maggiormente usufruire dei vantaggi offerti dalla mondializzazione. E’ quindi
importante, in tale contesto, garantire ad ognuno la possibilità di utilizzare le
nuove tecnologie e i mass media e di approfittare di una formazione lungo
tutto l’arco della vita. Globalmente l’analisi del concetto di mondializzazione
dà origine a tre considerazioni principali. Innanzitutto tale fenomeno non
deve essere visto come unidimensionale od omogeneo, poiché le sue manifestazioni e i suoi effetti variano da un luogo all’altro; secondariamente, la
maniera in cui gli enti sovranazionali, gli Stati, le Regioni o perfino gli enti
locali reagiscono a tale fenomeno è essenziale per determinarne gli effetti e
le probabili conseguenze; in terzo luogo, l’importanza dei divari tra le regioni
e delle disuguaglianze tra i paesi europei, e il ritmo con cui quest’ultime
aumentano si fanno sempre più sentire man mano che la mondializzazione
progredisce.
La caduta degli Stati ad economia dirigistica nell’Europa centrale ed orientale
ha ugualmente esercitato una profonda influenza sui diritti sociali. Questo
avvenimento, infatti, non solo ha avviato tali paesi verso un difficile processo
di transizione, ma ha anche contribuito, a livello europeo più generale, ad
accrescere le preoccupazioni sui pericoli rappresentati da un modello di Stato
centralizzato, specialmente dal punto di vista dei suoi effetti negativi sul
mercato e sull’autonomia degli individui. Un altro fattore che può aver
contribuito a minare la legittimità di un quadro di diritti sociali in Europa è
costituito dall’accresciuta differenza tra le regioni all’interno di uno stesso
paese e tra i diversi paesi. Tali disparità spiccano particolarmente quando si
procede ad un confronto tra i paesi europei. Gli effetti dei cambiamenti
economici, politici ed ideologici hanno avuto un enorme impatto soprattutto
nei paesi dell’Europa centrale ed orientale. Mentre le evoluzioni politiche in
tali paesi hanno svolto un ruolo determinante per la definizione dei nuovi
regimi e lo smantellamento di quelli precedenti, sono i problemi e gli interessi
economici ad essere in prima linea quando si parla di ricostruzione (Deacon
2000). I dati indicano che le riforme hanno avuto un costo sociale ed
economico estremamente elevato (Banca Mondiale 1996; Milanovic 1998;
Standing 1998; PNUD 1998). L’aumento delle differenze e delle disuguaglianze può rendere ancora più difficile il compito di applicare e di legittimare
un approccio ispirato ai diritti sociali.
Anche altri mutamenti politici hanno delle conseguenze nell’evoluzione dei
diritti sociali. All’interno dei paesi e a livello internazionale, le politiche sono
sempre maggiormente influenzate dalle questioni della differenza e/o del
24
Tendenze ed evoluzioni attuali in materia di diritti sociali in Europa
riconoscimento (Phillips 1999). In un clima di dirompente individualismo, i
governi devono, da un lato, tener conto della necessità di riconoscere le
differenze tra i gruppi, in termini di sesso, origine etnica o razziale, lingua e
cultura, pur riconoscendo, d’altro lato, che un individuo può appartenere a
uno o più gruppi. In tale contesto di rivendicazioni, l’uguaglianza politica tra
individui e gruppi diventa un problema. Un’altra questione analoga deriva
dal risorgere dei nazionalismi, nelle loro forme più esclusive ed aggressive,
che si oppongono al principio d’universalità sul quale riposa la logica dei
diritti. Così come le trasformazioni economiche e politiche, anche l’evoluzione dei valori incide sui diritti sociali. L’ideale tradizionale del servizio pubblico viene ridiscusso, soprattutto a vantaggio della deregolamentazione.
Anche questa evoluzione comporta delle opportunità, oltreché dei rischi. La
libertà di scelta viene considerata un grande vantaggio nella vita pubblica e
crea una domanda di servizi che possano soddisfare maggiormente le esigenze degli utenti. Esso può ugualmente permettere di ampliare la possibilità di accordare un ruolo più rilevante alle ONG e agli altri attori della società
civile. In un tale clima di libertà di scelta, permane tuttavia il grande rischio
di veder restringere l’accesso dei gruppi vulnerabili ai servizi e alle prestazioni. Si potrebbe poi delineare un cambiamento dell’opinione pubblica
per cui, per egoismo o per altre ragioni, alcune categorie sociali non vorranno più pagare le tasse necessarie per mantenere tutto l’insieme dei diritti
e delle prestazioni sociali.
In altre parole, la mondializzazione, la caduta degli Stati ad economia dirigistica nell’Europa centrale ed orientale e i mutamenti delle politiche e dei
valori hanno costretto a ridefinire le basi attuali della solidarietà e della cooperazione sociale. E’ indubbio, quindi, che il contesto che aveva favorito la
generalizzazione di un insieme di diritti sociali, politici ed economici in Europa
sta mutando. Tuttavia, non bisogna interpretare questo cambiamento come
il segno che l’impegno europeo a favore dei diritti sociali sia compromesso.
Le riforme attuate dimostrano in realtà che, nella maggior parte dei casi, i
paesi europei non intendono rinunciare al loro attaccamento ai diritti sociali.
Non sono mancate, infatti, delle iniziative atte a garantire che le prestazioni
e i servizi siano meglio mirati, per accrescere la responsabilità individuale e
per trasferire dei rischi dal settore pubblico a quello privato e alle aziende.
Tuttavia, i diritti e i sistemi di assistenza sociale hanno dimostrato di avere
una straordinaria capacità di resistenza. I limiti di spazio del nostro studio non
ci consentono di affrontare questo argomento in modo dettagliato, ma
vorremmo indicare, come sottolineato da Ferrera e Rhodes (2000 pag. 258)
e altri1, che ci sono molte ragioni di credere che si sia esagerato l’impatto
della mondializzazione e degli altri fattori di cambiamento. Pur essendo
incontestabili i mutamenti fondamentali subiti dai paesi dell’Europa centrale
ed orientale, le loro impostazioni sembrano indicare la volontà di sviluppare
______
1. Si veda, per esempio, Borchert (1995), Daly (1997) e Sykes, Palier e Prior (2001).
25
Accesso ai diritti sociali in Europa
delle politiche che, anziché ignorarli, siano basate sui diritti sociali. In realtà,
tali diritti sono stati riaffermati in quanto elementi essenziali dell’economia di
mercato. In conclusione, i diritti sociali costituiscono una delle caratteristiche
più salienti della società europea contemporanea.
1.3. Implicazioni di un approccio che non tenga conto dei diritti
Passiamo ora alla questione della pertinenza dei diritti sociali nel mondo
attuale, per comprendere se la nozione dei diritti sociali debba essere modificata al fine di tener conto delle realtà sociali, economiche e politiche
dell’Europa contemporanea.
In considerazione dei crescenti interrogativi che ci si pone oggi sul posto
occupato dai diritti sociali nel modello sociale europeo, occorre dimostrare la
continua pertinenza di tali diritti nel contesto della mondializzazione.
Soltanto due argomenti permetterebbero di sostenere l’ipotesi che i diritti
sociali non siano più pertinenti. Il primo dipende da un possibile mutamento
dei valori di solidarietà, sia a livello degli individui, che dei governi. Se i valori
basilari sui quali poggiavano i diritti sociali non godono più di un ampio
sostegno, la loro legittimità viene ovviamente scalzata. Dal momento che
essi implicano la rivendicazione di certe risorse, contraddicono fortemente
l’idea secondo cui la cittadinanza è essenzialmente una questione di status
politico e civile (Plant 1992 pag. 16). I diritti sociali intendono fornire un fondamento materiale allo status di cittadino; nella definizione di T.H. Marshall
(1965), essi comprendono il diritto a condizioni minime di benessere e di
sicurezza, nonché il diritto di usufruire pienamente del patrimonio sociale e
di condizioni di esistenza civili, secondo le norme prevalenti nella società.
Come osserva Plant, i diritti sociali implicano che gli obblighi del cittadino
non si limitino al divieto di ledere ai diritti altrui, ma presuppongano ugualmente l’obbligo di fornire le risorse necessarie al benessere generale della
collettività. Esistono poche conferme di un grande declino dei valori di solidarietà. In realtà, i cittadini europei sembrano piuttosto a favore di quelli che
potremmo definire «i valori e i principi tradizionali»: quali la fiducia, il rispetto
della collettività e della solidarietà (Commissione Europea 2001).
Il secondo argomento contro i diritti sociali riposa sul cambiamento della
natura dei bisogni fondamentali, ma anche questa affermazione non è sostenuta da alcuna prova. Il bisogno di protezione nel campo del lavoro, della
salute, dell’alloggio, del reddito, del benessere e dell’educazione è infatti più
forte che mai. Il che significa che i bisogni fondamentali in materia sociale,
economica e culturale, che avevano portato inizialmente ad istituzionalizzare
i diritti sociali, non sono stati sostituiti da nuovi bisogni o da nuovi diritti.
Semmai, si potrebbe sostenere che sono stati ampliati i settori considerati
come bisogni fondamentali. Basti pensare alla società attuale basata sull’acquisizione di conoscenze e sui progressi tecnici, nella quale ci si può facilmente
ritrovare emarginati se non si ha dimestichezza con i mezzi di comunicazione
26
Tendenze ed evoluzioni attuali in materia di diritti sociali in Europa
di massa e con le nuove tecnologie. In questa realtà in continuo mutamento,
anche l’apprendimento durante tutto l’arco della vita diventa una necessità.
Il bisogno di nuove categorie di diritti sociali è stato riconosciuto dall’Unione
europea nella sua recente Carta dei Diritti Fondamentali che, come precedentemente indicato, cita dei diritti moderni in materia di bioetica e di tutela
dei dati personali.
La questione della necessità o meno di parlare dell’esistenza di nuovi diritti
sociali mantiene tutta la sua rilevanza. Tra i diritti ai quali si pensa immediatamente in tale contesto, si possono citare i diritti culturali, i diritti in materia
di cittadinanza universale o ecologica e i diritti dei bambini1.
Qualsiasi discussione sui diritti culturali solleva importanti questioni relative
al rispetto delle differenze in materia di valori, e al riconoscimento del diritto
dei gruppi e degli individui che vivono in un determinato paese di rivendicare
la propria identità culturale e di preservarla e rafforzarla. L’entrata in vigore,
nel 1998, della Convenzione-quadro sulla tutela delle minoranze nazionali e
della Carta europea delle lingue regionali o minoritarie svolge un ruolo
importante poiché le minoranze tutelate da tali strumenti possono far valere
i loro diritti sociali. I diritti legati alla cittadinanza mondiale ed ecologica comprendono il diritto ad un ordine sociale rispettoso dell’ambiente e il riconoscimento del bisogno degli individui di accedere ad informazioni e risorse che
permettano loro di combattere il degrado ambientale. Per quanto riguarda i
diritti dei bambini, nel corso dell’ultimo decennio sono state adottate delle
iniziative concertate al fine di riconoscere ai bambini dei diritti individuali,
come pure dei diritti economici e sociali.
La Convenzione delle Nazioni Unite del 1989 sui diritti dell’infanzia, ad
esempio, prevede che i bambini possano usufruire di tutta una serie di diritti,
alcuni dei quali all’epoca sembravano particolarmente innovativi, come il
diritto alla sopravvivenza, alla protezione, allo sviluppo e il diritto alla partecipazione. La Convenzione europea sull’esercizio dei diritti dell’infanzia
(1996), entrata recentemente in vigore, mira a tutelare gli interessi e i diritti
dei bambini. Essa stabilisce una serie di procedure destinate a garantire che
vengano rispettati i diritti dei bambini ed istituisce un comitato permanente
incaricato di seguire i problemi relativi all’applicazione di detta convenzione.
I bambini possono esercitare i loro diritti, che si tratti del diritto di essere
informati o di esprimere il proprio parere, sia direttamente, sia tramite altre
persone o organismi. Questo nuovo strumento giuridico del Consiglio
d’Europa dovrebbe inoltre aiutare gli Stati ad applicare la Convenzione delle
Nazioni Unite sui diritti dell’infanzia.
Pare innegabile che oggi non si possano suddividere i diritti in categorie ben
distinte ed immutabili. Si potrebbe per esempio affermare che lo sviluppo e
______
1. Questi nuovi diritti ed altri sono analizzati nelle collane edite da Van Steenbergen (1994) e Eide, Krause
e Rosas (1995).
27
Accesso ai diritti sociali in Europa
il progresso costituiscono dei bisogni umani fondamentali nella società
emergente. Gli adattamenti e i mutamenti sono essenziali in un mondo in cui
le competenze diventano rapidamente superate e in cui si accorda la massima importanza alle conoscenze, all’innovazione e alla capacità di assumere
dei rischi. L’accesso all’educazione e all’apprendimento su una base più o
meno continua assume quindi un’enorme importanza in questo contesto.
Si potrebbe perfino affermare che l’educazione, l’acquisizione di nuove
conoscenze e di nuove tecnologie siano diventate indispensabili per limitare
l’emarginazione e l’esclusione. Ogni individuo dovrebbe avere il diritto di
progredire e di sviluppare le proprie capacità sul piano cognitivo, sociale,
culturale od affettivo.
Si potrebbe ugualmente sostenere l’utilità dei diritti sociali, sottolineando i
costi per la società di un approccio non basato su tali diritti. Le cifre sulla
povertà e l’esclusione sociale dimostrano chiaramente l’incapacità di certe
persone ad avere accesso ai diritti sociali. I dati più recenti relativi agli Stati
membri dell’UE indicano che il 18% della popolazione dell’Unione viveva nel
1997 in condizioni di povertà1 e che una proporzione equivalente di individui (il 17%) soffriva di molteplici svantaggi sotto il profilo della situazione
finanziaria, della soddisfazione dei bisogni basilari e delle condizioni di alloggio (Consiglio dell’Unione europea 2001b pag.16). I dati disponibili sulla
povertà nei paesi post-socialisti indicano che, nel 2000, nell’Europa centrale
la percentuale di popolazione considerata in situazioni di povertà variava tra
il 9% il 45% (Romania: 45%, Polonia: 18%, Ungheria: 9%), mentre tale
proporzione saliva tra il 40% e il 75% in alcuni paesi dell’ex Unione sovietica2 (http://www.odci.gov). Tali dati potrebbero giustificare un intensificarsi
delle iniziative a favore dei diritti sociali in Europa e un rafforzamento della
volontà politica e della capacità di mobilitare delle risorse per risolvere i problemi sociali mediante un approccio basato sui diritti.
Le recenti evoluzione delle impostazioni dell’UE in materia di povertà e di
esclusione sociale ne danno una buona indicazione. Il processo di inclusione
sociale, così come è stato chiamato, venne lanciato nel dicembre 2000, in
occasione del Consiglio europeo di Nizza. Esso si articola intorno a quattro
obiettivi di vasta portata. Il primo intende facilitare la partecipazione dei cittadini al lavoro e all’accesso alle risorse, ai diritti, ai beni ed ai servizi che esso
richiede. Il secondo obiettivo è di prevenire il rischio di esclusione sociale. Il
terzo mira ad assistere le fasce più vulnerabili; a tal fine, la strategia enuncia
in modo specifico l’obbligo di “garantire che ogni cittadino disponga delle
risorse necessarie per vivere conformemente alla dignità umana”. L’ultimo
obiettivo, infine, intende mobilitare i cosiddetti “attori”, vale a dire tutti
______
1. Definita sulla base di un reddito al di sotto del 60% del reddito medio nazionale.
2. Le percentuali erano le seguenti: Russia: 40%, Armenia: 45%, Ucraina: 50%, Azerbaijan: 60%,
Georgia: 60%, Moldavia: 75%.
28
Tendenze ed evoluzioni attuali in materia di diritti sociali in Europa
gli enti, gruppi ed individui interessati. Si tratta di enti, gruppi ed individui
impegnati nell’elaborazione di politiche in materia o che svolgono un lavoro
comunitario, oppure un’altra attività volta a risolvere diversi problemi che si
sono potuti individuare nella società. Anche i poveri e gli esclusi vengono
considerati dei partecipanti potenziali. Il processo di inclusione sociale si suddivide in due parti. La prima consiste nella presentazione di piani d’azione
nazionali (PAN/incl)1 da parte degli Stati membri alla Commissione, che li
valuta insieme al Consiglio europeo. La seconda parte di tale processo
consiste in un programma d’azione multinazionale destinato a stimolare la
cooperazione tra gli Stati membri nella lotta all’esclusione sociale. Questo
programma quinquennale, iniziato nel gennaio 2002, è dotato di un bilancio
di 75 milioni di Euro e permetterà di finanziare delle attività nazionali ed
internazionali.
Inoltre vale la pena di segnalare il costo umano di un approccio che non sia
basato sui diritti sociali. Tutti i mutamenti descritti fino ad ora hanno un’incidenza sui singoli individui, sulle famiglie e sulle collettività, come pure sulla
società in generale. In realtà, si potrebbe affermare che i gruppi vulnerabili
sostengono la maggior parte dei costi provocati dai cambiamenti e dai necessari adeguamenti. Tali costi comprendono tutta una serie di occasioni perse,
che si tratti delle possibilità di sviluppo degli interessati o del loro benessere,
oppure della loro mancata possibilità di contribuire alla vita della loro comunità e del loro paese. Le reti di sicurezza sociale svolgono quindi un ruolo
essenziale per ripartire i costi dello sviluppo e far sì che siano più importanti
laddove possono essere meglio sostenuti. Queste reti svolgono una funzione
essenziale in quanto permettono alle persone di assumere dei rischi.
Infine, si può interpretare l’espansione dei diritti sociali realizzata in Europa
sotto l’egida del Consiglio d’Europa e dell’UE, come una dimostrazione della
continua pertinenza di un approccio basato su tali diritti. Una delle caratteristiche dell’approccio seguito attualmente dall’UE consiste nel considerare la
politica sociale tanto un fattore produttivo quanto un fattore che influenza
la stessa produzione. In effetti le economie non possono funzionare in un
vuoto sociale e il rafforzamento dei diritti sociali persegue, tra gli altri, lo
scopo di ridurre i rischi di futuri sconvolgimenti politici e sociali. Visti sotto
questa luce, i diritti sociali servono a ridurre le tensioni sociali e a favorire lo
sviluppo economico. Essi contribuiscono, inoltre, ad istituire delle società
sostenibili, condizione indispensabile per lo sviluppo sostenibile dell’economia e per il mantenimento di società democratiche. Pertanto si può affermare che i diritti sociali creano un valore aggiunto e che tale situazione non
è stata trasformata dalla mondializzazione e da altri sviluppi.
______
1. PAN/incl indica i Piani d’azione nazionali contro la povertà e l’esclusione sociale. Nella prima fase del
processo, ogni Stato membro ha presentato le proprie priorità e i progetti che si proponeva di attuare per
i due anni seguenti (luglio 2001-giugno 2003) sotto forma di un piano di promozione dell’inclusione
sociale e di lotta alla povertà e all’esclusione sociale. La fase seguente si svolgerà nel 2003.
29
Accesso ai diritti sociali in Europa
La risposta dovrebbe quindi essere desunta da uno schema che è diventato
classico in Europa negli ultimi cinquant’anni, secondo il quale i problemi non
devono essere considerati unicamente da un punto di vista nazionale. In tale
prospettiva, si devono abbinare risorse e strumenti a livello sovranazionale,
nazionale, regionale e locale, nella consapevolezza che l’Europa deve agire in
modo collettivo se vuole essere realmente “sociale”.
30
2. Quadro d’analisi dell’accesso ai diritti sociali
Questo capitolo è essenzialmente dedicato alla definizione del concetto di
diritti sociali e della loro portata nonché all’istituzione di un quadro d’analisi.
2.1. Definizione dei diritti sociali e della loro portata
Non esiste una definizione incontestabile di diritti sociali. E’ d’uso, nelle
pubblicazioni specializzate e nei saggi dedicati ai diritti, distinguere due
categorie di diritti umani: i diritti civili e politici, e i diritti economici e sociali.
Tale distinzione è dettata da varie ragioni, ma in particolare si basa sull’ipotesi che questi gruppi di diritti sono di natura diversa. La prima distinzione
deriva dal ruolo dello Stato. I diritti civili e politici sono generalmente intesi
come diritti esercitati liberamente, senza interferenze da parte dello Stato,
mentre i diritti sociali presuppongono di solito la protezione e l’assistenza da
parte dei pubblici poteri. I diritti sociali, di conseguenza, implicano uno Stato
attivo (e perfino interventista) e si basano su una filosofia che definisce la
“società ideale” e determina come i pubblici poteri possano contribuire ad
attuarla. Tale ragionamento porta a rilevare un’ulteriore caratteristica dei
diritti sociali. I diritti civili e politici sono più spesso di natura “giustiziabile”
(sono previsti dalla legge ed applicati dai tribunali e da altri organi giudiziari),
mentre i diritti sociali hanno maggiori probabilità di essere esercitati mediante
politiche e misure sociali. Inoltre, i diritti civili e politici sono stati considerati
“assoluti” e “immediati”, mentre i diritti sociali sono stati piuttosto ritenuti
programmatici ed esercitati quindi in modo graduale (Eide1995a pag. 22).
Si può ora affermare che molte di tali ipotetiche differenze sono esagerate.
Anche i diritti sociali possono essere giustiziabili, e si possono esprimere dei seri
dubbi sulla natura “immediata” o “assoluta” dei diritti civili e politici. Col passare del tempo si è assistito ad una maggiore integrazione tra i diritti civili, politici e sociali (Eide 1995a). Questa evoluzione viene confermata non soltanto
nella Convenzione sui diritti dell’infanzia delle Nazioni Unite, ma anche nella
recente Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. I due testi infatti
hanno adottato un approccio globale e integrano le due categorie di diritti che
appaiono affiancate. L’approccio adottato dal Consiglio d’Europa consiste nel
sottolineare la complementarità delle varie categorie di diritti. I diritti dell’uomo
sono inalienabili e garantiscono la dignità fondamentale dell’individuo. Poste
tali premesse, la Convenzione europea dei diritti dell’uomo garantisce i diritti
civili e politici, mentre i diritti sociali, tutelati dalla Carta sociale europea e dalla
Carta sociale europea riveduta sono la controparte naturale di tali diritti umani.
Questi diritti sociali comprendono il diritto al lavoro, alla protezione sociale,
all’abitazione, alla salute, all’educazione e alla non discriminazione.
31
Accesso ai diritti sociali in Europa
Vale la pena di sottolineare alcune caratteristiche significative dei diritti
sociali. In primo luogo occorre ribadire che la legge non costituisce l’unico
punto di riferimento per tali diritti. Essi derivano infatti dalla combinazione di
disposizioni legislative e di provvedimenti sociali. Come osserva BubnovSkoberne (2001 pag. 27), il tipo e la portata dei diritti sociali in un determinato Stato, ed il numero di persone che ne possono usufruire, sono
maggiormente influenzati dalla situazione economica e politica del paese che
dalla legislazione costituzionale ed internazionale che esso applica. Degli
obblighi positivi sono quindi imposti allo Stato che deve adottare dei
provvedimenti atti a stanziare delle risorse nonché ad istituire servizi sociali e
prestazioni necessarie a realizzare i diritti sociali. L’accesso ai diritti sociali,
tema centrale di questo rapporto, è di conseguenza influenzato in modo
significativo da quella che potremmo definire l’architettura delle misure
sociali. Una delle domande essenziali che si pongono in materia di diritti
sociali consiste infatti nel sapere da cosa dipende il loro godimento.
Quest’ultimo è definito nella legislazione del paese, o deriva piuttosto da un
insieme di obiettivi politici?
Un altro modo di comprendere i diritti sociali consiste nell’esaminare i valori
ed i punti di riferimento che essi rappresentano per la società e per il suo
benessere. Il che significa che i diritti sociali acquisiscono un loro significato
anche in base al coinvolgimento e alla partecipazione dei membri della
società. A tal proposito, essi implicano un impegno a favore della coesione
sociale, della solidarietà, dell’uguaglianza e dell’inclusione; e presuppongono
che venga rivolta una particolare attenzione alla tutela dei gruppi vulnerabili.
Benché esistano varie definizioni ed interpretazioni dei diritti sociali, il nostro
rapporto, in considerazione degli argomenti testé citati, pone l’accento sul
fatto che essi sono intrinsecamente legati sia alla soddisfazione dei bisogni
individuali, sia al rafforzamento della coesione sociale.
I diritti sociali sono quindi delle disposizioni, giuridiche o di altro tipo, necessarie a rispondere alle esigenze sociali dei cittadini e a promuovere la coesione sociale e la solidarietà. Per quanto riguarda il loro contenuto, il presente
rapporto segue l’approccio della Carta sociale europea, nelle sue versioni
originale e riveduta, al fine di individuare i vari settori dei diritti sociali indicati nel mandato di questa attività. Esso adotta pertanto un’interpretazione
dei diritti sociali che si estende alla protezione sociale, all’alloggio, all’occupazione, alla salute e all’educazione.
2.2. Quadro d’analisi dello studio sull’accesso ai diritti sociali
L’accesso ai diritti sociali viene affrontato, in questo capitolo, sulla base di
un’analisi integrata, secondo la quale l’accesso ai diritti fa parte di un processo all’interno del quale devono prevalere certe condizioni affinché un
diritto possa essere esercitato.
32
Quadro d’analisi dell’accesso ai diritti sociali
Ne deriva che si debba richiamare l’attenzione sulla grande varietà di ostacoli che si frappongono al godimento dei diritti sociali. Non è raro, quando si
esaminano i problemi legati all’esercizio dei diritti sociali, porre l’accento sulle
debolezze o sulle carenze di certi individui o di certi gruppi. Tale constatazione, se espressa sotto una luce negativa, dà spesso l’impressione che,
quando esistono, i problemi legati all’accesso ai diritti sociali siano dovuti a
manchevolezze o a colpe degli individui o dei gruppi interessati. Questa
visione implica non solo una cattiva interpretazione della natura stessa dei
diritti sociali, ma permette di dispensare lo Stato dal prendere dei provvedimenti, e rifiuta di riconoscere che è indispensabile riunire certe condizioni perché i cittadini possano esercitare i loro diritti sociali. Questi ultimi dipendono
infatti da vari fattori, come pure da vari attori coinvolti. La legge, la procedura
e le disposizioni svolgono un ruolo e, analizzate singolarmente o nel loro complesso, possono essere inadeguate o formulate in modo tale da creare delle
complicazioni nell’esercizio dei diritti sociali. Come indicato precedentemente,
gli attori coinvolti sono molteplici, tra essi si annoverano il governo, le amministrazioni, le parti sociali, le ONG (a livello nazionale, regionale e locale) e
tutte le persone che rivendicano o cercano di esercitare i propri diritti.
L’accesso ai diritti sociali dipende quindi:
– dall’enunciazione, dal quadro o dalla forma del diritto;
– dal processo e dalle procedure istituite per l’applicazione di tale diritto e
dalle risorse sbloccate per renderlo effettivo;
– dalla situazione dei beneficiari potenziali dei diritti, come pure dalle loro
capacità e dalle risorse disponibili.
Nella nostra analisi, tutti questi aspetti vengono considerati come strettamente collegati. Si muove infatti dall’idea che l’accesso ai diritti sociali sia
costituito da un concatenarsi di fattori, i cui elementi interconnessi sono
costituiti dall’enunciato e dal quadro strutturale del diritto, dal suo processo
di attuazione e dalle risorse necessarie a tale attuazione.
Il primo elemento, ossia il quadro o la forma del diritto, comprende il suo
carattere giuridico e gli aspetti strutturali, o di altra natura, delle disposizioni
che lo rendono effettivo. Si deve sottolineare a tal riguardo che l’accesso ai
diritti sociali non può essere inteso al di fuori del suo quadro o del suo status
giuridico (anche quando un diritto è previsto dalla legislazione). Inoltre non
esiste nessuna correlazione diretta tra la portata della regolamentazione
dei diritti sociali ai sensi della costituzione nazionale o dei diritti individuali
previsti dalle leggi e la situazione sociale della popolazione (BubnovSkoberne 2001 pag. 36). Per cui occorre esaminare la situazione giuridica di
tali diritti accanto agli aspetti essenziali della struttura e dell’organizzazione
dei programmi sociali pertinenti.
Il secondo elemento di accesso ai diritti è costituito dal processo di
attuazione, che pone particolare attenzione alle disposizioni sociali adottate
33
Accesso ai diritti sociali in Europa
nonché ai programmi, alle condizioni e alle risorse necessarie per permettere
l’esercizio dei diritti sociali. I servizi, le prestazioni e il modo in cui questi vengono erogati ai cittadini, hanno un’importanza essenziale nel contesto di questa analisi, come pure le responsabilità dei governi e delle amministrazioni che
non devono unicamente stanziare risorse, ma anche utilizzarle in modo efficace. Tra i fattori rilevanti si devono citare le procedure da seguire per richiedere l’esercizio dei diritti o per ottenere delle prestazioni, il modo di gestione,
di organizzazione e di erogazione dei servizi, il loro livello di attuazione e la
comunicazione relativa alle prestazioni, ai servizi e alle procedure. Anche le
questioni relative alla formazione del personale e alla comunicazione delle
informazioni agli aventi diritto potenziali rivestono una grande importanza.
Per quanto riguarda il terzo elemento di questa catena, ossia il beneficiario
potenziale, è importante ricordare che i diritti dell’uomo sono fondamentalmente dei diritti non maggioritari (Donnelly 1994 pag. 19); vale a dire che si
applicano a “ciascuno” e non a “tutti” e che mirano a proteggere ogni individuo, e non solo la maggior parte degli individui, escludendone alcuni. In
breve, si tratta di diritti che vengono riconosciuti alle persone in virtù del
fatto che appartengono al genere umano. In tal contesto, l’esperienza e la
condizione dell’individuo inteso come beneficiario potenziale di un diritto è
un fattore determinante. Il fatto di richiedere o di rivendicare un diritto non
dipende solo dalla situazione giuridica dell’individuo, ma anche dalle risorse
e dalle capacità di cui dispone, che non sono unicamente rappresentate dalle
risorse finanziarie, ma ugualmente dalle capacità intellettuali, sociali e culturali. Le competenze linguistiche, il livello di informazione e di conoscenza, le
risorse economiche, le competenze sociali, le risorse psicologiche e socio-culturali, come pure i contatti sociali (ivi compresi quelli con le ONG) possono
essere necessari al fine di garantirsi l’accesso ai diritti sociali. Vista la ripartizione disuguale delle risorse all’interno delle società e tra di loro, è estremamente importante analizzare l’esperienza delle persone che non dispongono
di una o più risorse. Tali persone possono appartenere a gruppi vulnerabili,
anche se non è sempre il caso in quanto molte persone che non vengono
tipicamente definite come “vulnerabili” possono rivelarsi incapaci di soddisfare le condizioni necessarie all’esercizio dei propri diritti. Un esempio tipico
è quello delle persone la cui situazione professionale o familiare (per esempio,
a causa di un divorzio) cambia in maniera sostanziale. Il Consiglio d’Europa
ha sempre basato la propria attività sulla dignità dell’individuo, nella consapevolezza che quest’ultima implica un rispetto ed un’attenzione particolare
ai membri più vulnerabili della società. Il fatto di concentrare l’attenzione
sugli individui è un ulteriore mezzo per verificare che le misure prese siano
adeguate, poiché il test decisivo per qualsiasi sistema di diritti sociali è la portata dell’accesso che offre ai gruppi “vulnerabili” o “esclusi”. E’ quindi essenziale porsi le questioni seguenti: quali sono le risorse necessarie ad un individuo
per far valere i propri diritti sociali? E d’altro canto, l’insieme della popolazione,
ma soprattutto i gruppi vulnerabili, dispongono di risorse sufficienti?
34
3. Accesso ai diritti sociali in Europa – la realtà
E’ dimostrato, nei lavori dei Comitati specializzati in materia di accesso ai
diritti e in quelli del Progetto sulla dignità umana e l’esclusione sociale
(HDSE) (Duffy 1998), che il riconoscimento formale di un diritto sociale
non costituisce in sé una garanzia che esso verrà o potrà essere esercitato
nella pratica. In altri termini, un certo numero di ostacoli rischiano di impedire l’esercizio dei diritti sociali. I risultati di una ricerca intrapresa dai vari
Comitati specializzati in materia di accesso ai diritti indicano che, lungi dal
dare per scontata l’accessibilità ai diritti, la si deve considerare problematica.
Esistono ostacoli lungo tutto il percorso dei diritti sociali, vale a dire dalla
definizione o dall’enunciato del diritto, fino ai processi, alle procedure e alle
risorse disponibili per renderlo effettivo, passando per la situazione del beneficiario potenziale che tenta di esercitarlo. Per questo motivo è necessario
fare un inventario di tali ostacoli.
Come indicato, questi ostacoli sono di vario tipo e non rientrano in un unico
settore. In questo rapporto suggeriamo di raggrupparli in base a sette grandi
categorie.
La Tabella 1 contiene una presentazione di questi ostacoli accompagnata
dalle loro manifestazioni più comuni. Si noti che essi vengono esaminati individualmente solo ai fini dell’analisi e della discussione. Nella pratica, infatti,
sono interdipendenti e combaciano in modo tale che occorrerebbe considerarli piuttosto come un concaternarsi di ostacoli, come una spirale dell’esclusione dai diritti sociali.
La catena degli ostacoli ai diritti sociali
La predominanza e l’importanza di tali ostacoli variano da un paese all’altro
e all’interno dei vari paesi, in funzione delle categorie o dei settori dei diritti
in essi più rilevanti. Se necessario, le variazioni verranno menzionate in funzione delle regioni o delle categorie di persone. Tuttavia, conformemente al
quadro generale dell’analisi adottato per questo rapporto, verranno accentuati gli aspetti comuni che si riscontrano nei vari Stati membri.
3.1. Ostacoli derivanti dalla forma del diritto e dall’adeguatezza o meno delle disposizioni giuridiche e di altra natura
Tale categoria di ostacoli esamina il quadro giuridico, strutturale e formale
della disposizione che serve a codificare e ad organizzare un diritto sociale.
Gli ostacoli di questo tipo non creano unicamente delle complicazioni per
35
Accesso ai diritti sociali in Europa
l’esercizio del diritto, ma escludono talvolta certe persone dall’esercizio dei
loro diritti. Il primo tipo di ostacolo riguarda il quadro e le modalità di definizione del diritto, e in particolare la precisione con cui viene enunciato. Un
secondo ostacolo sorge quando i diritti sono limitati a certe categorie della
popolazione. Le lacune della rete di sicurezza costituiscono il terzo tipo di
ostacolo all’esercizio dei diritti sociali. Il quarto riguarda l’assenza di una
soglia di base o di un criterio minimo in base al quale è erogato il servizio o
il sussidio. Un quinto ostacolo potenziale è legato alle modalità di definizione
degli aventi diritto o dei beneficiari, soprattutto per quanto riguarda la
possibilità di escludere certe persone. Il sesto ostacolo si presenta quando
esiste una discrepanza tra la struttura del sistema e la natura della domanda
o del bisogno da soddisfare.
3.1.1. Mancanza di precisione nell’enunciato del diritto
Il modo di enunciare i diritti sociali varia notevolmente nelle legislazioni
nazionali. Tali diritti possono essere chiaramente definiti nei testi legislativi
oppure prendere la forma di principi guida da attuare mediante le politiche
sociali. Anche il ruolo dello Stato varia da un paese all’altro; esso oscilla tra il
semplice rispetto dei diritti, la loro protezione e la loro attuazione concreta
(Eide 1995b pag. 233). Un’indagine recente sulle condizioni abitative (BIPE
2000) si rivela utile per distinguere quattro livelli (o enunciati) di diritti:
– un diritto inserito nella Costituzione;
– un diritto stabilito dalla legislazione;
– una politica che cerca di attuare un diritto;
– un diritto garantito nella pratica.
Le informazioni relative all’incidenza di queste differenze riguardanti la forma
del riconoscimento legale dei diritti sulla loro effettiva accessibilità sono
piuttosto rare. E’ certo che il carattere giustiziabile ha la sua influenza, ma
anche le altre forme di riconoscimento possono svolgere un ruolo importante. In materia di diritti legati all’abitazione, ad esempio, lo studio testé
citato indica che le possibilità che un diritto all’abitazione venga effettivamente esercitato aumentano man mano che si passa dal primo al quarto
livello di riconoscimento. Il che significa che c’è ancora molta strada da
percorrere tra la dichiarazione di un diritto nella costituzione, o in altri testi
legislativi, e l’effettiva applicazione di tale diritto; senza trascurare il fatto che
i diritti sociali, per essere esercitati effettivamente, presuppongono una
politica orientata attivamente alla loro realizzazione. Altre informazioni empiriche inerenti a questo contesto indicano che il riconoscimento di un diritto
all’abitazione è inversamente proporzionale al livello delle relative norme
esistenti in un paese. Ovverosia, i paesi dell’Europa occidentale hanno
meno probabilità di riconoscere formalmente un diritto all’alloggio di quelli
dell’Europa centrale ed orientale, malgrado il fatto che le loro norme
sull’alloggio siano più elevate.
36
Accesso ai diritti sociali in Europa – la realtà
Tabella 1. Principali fattori che impediscono l’accesso ai diritti sociali
Tipo
Ostacoli
Enunciato del diritto
e adeguatezza dei
provvedimenti di
applicazione giuridici
e di altro genere
Mancanza di precisione dell’enunciato del diritto
Diritti limitati a certe categorie della popolazione
Lacune nella rete di sicurezza sociale
Assenza di una soglia di base o di un criterio minimo
Restrizioni all’accesso al diritto
Inadeguatezza tra la natura delle disposizioni e il bisogno da
soddisfare
Monitoraggio ed
applicazione
inadeguata
Monitoraggio inadeguato
Tutela inadeguata contro il mancato esercizio del diritto
Discriminazione e/o trattamento differenziato
Insufficiente responsabilità nei confronti degli utenti
Risorse
insufficienti
Dal punto di vista dei fornitori
Insufficienza di numerose risorse (finanziarie, personale, locali,
attrezzature)
Incapacità di garantire o di fornire le risorse a lungo termine
Squilibri nella distribuzione delle risorse ai vari livelli dell’amministrazione
Dal punto di vista degli utenti o degli aventi diritto
Insufficienza di numerose risorse finanziarie, intellettuali ed
educative, personali, attitudini e contatti sociali
Gestione e procedure
Compartimentazione delle responsabilità tra i vari livelli
dell’amministrazione e tra i servizi
Mancata integrazione e assenza di consultazione con le ONG e
gli utenti
Complessità delle procedure
Ostacoli legati alle modalità di fornitura dei servizi
Informazione e
comunicazione
Assenza di un’informazione di buona qualità
Forma e contenuto dell’informazione inadeguati
Insufficiente utilizzazione dei nuovi canali di informazione
Ostacoli psicologici
e socio-culturali
Relativi ai fornitori
Pregiudizi nei confronti di certi gruppi
Stigmatizzazione di certi gruppi
Insufficiente comprensione delle culture delle minoranze
Relativi agli utenti
Paura ed insicurezza legate alle procedure amministrative e alle
loro modalità concrete
Scarsa stima di sé
Ostacoli culturali
Insufficiente attenzione
accordata ai gruppi
vulnerabili e alle
regioni svantaggiate
Gruppi vulnerabili
Esistenza di categorie sociali svantaggiate prive delle risorse
necessarie per far valere i loro diritti alle prestazioni e ai servizi
Difficoltà accumulate per certe categorie sociali
Regioni svantaggiate
Regioni o località particolarmente svantaggiate
Mancanza di investimenti in certe collettività o località
Ostacoli climatici e geografici che accrescono l’isolamento di
certe zone o regioni
37
Accesso ai diritti sociali in Europa
Non esistono soltanto differenze relative al riconoscimento di un diritto tra i
vari paesi, ma anche tra i diversi diritti sociali presi in esame in questo
rapporto. Le risorse a favore dell’alloggio e del diritto al lavoro, come per
esempio la formazione, il miglioramento delle competenze e l’apprendimento lungo tutto l’arco della vita sono molto meno sviluppate sotto forma
di diritti sociali rispetto a quelle relative, per esempio, all’accesso ad un
reddito minimo e alle cure mediche di base.
3.1.2. Diritti limitati a categorie particolari della popolazione e a situazioni
particolari
I diritti possono essere limitati a certe categorie della popolazione, escludendone quindi altre. Per esempio, gli sgravi fiscali sono applicati unicamente ai
contribuenti. Un altro esempio: i diritti relativi all’alloggio vengono applicati
solo ai cittadini del paese, per cui gli stranieri residenti legalmente e gli irregolari ne sono esclusi. Secondo il CS-LO, i paesi dell’Europa centrale ed
orientale dispongono del quadro formale più ampio in materia di diritto
all’alloggio. Tuttavia, si devono inquadrare tali affermazioni nell’ambito delle
informazioni del paragrafo 3.1.1 poiché i paesi che riconoscono maggiormente i diritti all’alloggio dispongono in realtà delle condizioni di alloggio più
carenti nella pratica. Si deve ugualmente considerare il fatto che certe situazioni specifiche rischiano di non essere previste, e quindi di non essere
coperte dai diritti sociali, e pertanto rischiano di spingere le persone a non
reclamare i propri diritti. Un esempio classico è quello dell’assenza di indirizzo
permanente, che è praticamente indispensabile per ricevere la maggior parte
dei sussidi e dei servizi. Una situazione provvisoria, legata ad un cambiamento di lavoro, della propria situazione familiare o di indirizzo, può
anch’essa talvolta escludere un individuo dai diritti sociali. Lo stesso vale per
le situazioni caratterizzate da importanti variazioni di risorse su un breve
periodo. Anche l’età può poi costituire un ostacolo. Ne deriva che la disuguaglianza di accesso ai diritti sociali non è sempre il frutto di una differenza
sul piano generale o di una vulnerabilità sociale evidente e riconosciuta.
Il CS-PS dà un esempio di quanto appare come una forma emergente di
esclusione, ossia la pratica di certi paesi di utilizzare le legislazioni sociali e
quelle sull’immigrazione per escludere i migranti e/o i richiedenti asilo dall’accesso a certe prestazioni e servizi o per giustificare nei loro confronti un
trattamento diverso. Ne risulta un sistema di diritti a due livelli, generalmente
con un insieme di servizi e di sussidi ridotti per gli immigranti e/o i richiedenti
asilo. Tali gruppi di persone possono essere privati, totalmente o parzialmente, delle possibilità di accesso al lavoro, alla formazione e all’educazione.
In tal caso sono condannati, insieme alle loro famiglie, a condizioni di vita
precarie e vengono effettivamente esclusi dalla possibilità di svolgere un
ruolo attivo nella loro comunità di adozione. Ricordiamo a tal proposito che
tale esclusione dai diritti di una persona residente sul territorio nazionale è
contraria allo spirito e alla logica dei diritti dell’uomo.
38
Accesso ai diritti sociali in Europa – la realtà
3.1.3. Lacune della rete di sicurezza sociale
Un’altra forma di esclusione può essere causata dalle lacune della rete di
sicurezza sociale. Negli Stati membri si possono individuare alcune lacune
che ostacolano, o addirittura escludono gli individui dall’esercizio dei propri
diritti sociali. Il CS-PS indica che in alcuni paesi, appunto a causa di tali
lacune, è impossibile esercitare certi diritti che sono invece enunciati nella
legislazione. Benché la maggior parte dei paesi in transizione abbia stabilito
una serie di garanzie minime statali a favore della protezione sociale, spesso
la loro applicazione pone delle difficoltà, che possono consistere, ad esempio, in versamenti irregolari dei sussidi per mancanza di fondi pubblici, in
penuria di personale o in ritardi prolungati nel trattare le pratiche. Quanto
più vistose sono le lacune, tanto maggiori sono i rischi di rifiuto o di esclusione. Che siano il frutto di disposizioni troppo frammentate, di mancanze o
di penuria di risorse, resta il fatto che in alcune parti d’Europa esistono delle
lacune nella rete di sicurezza sociale. Esse possono anche essere causate
dall’assenza di una visione coerente della salute e del benessere sociale.
I paesi in transizione, in cui si sono verificate riforme importanti in brevissimo
tempo, devono affrontare delle sfide particolarmente ardue al riguardo. Per
certi paesi, la situazione era talmente difficile, che hanno dovuto elaborare
un modello sociale completamente nuovo.
L’assenza di una volontà politica può ugualmente causare tali lacune. Talvolta
ai politici manca il coraggio di adottare delle decisioni impopolari. Per tale
ragione, non vengono sostenute delle misure volte ad opporsi ad un trattamento discriminatorio dei non cittadini in materia di occupazione. Il CS-EM
sottolinea che, in genere, tale assenza di impegno o di volontà politica può
verificarsi a qualsiasi livello di governo o di amministrazione.
3.1.4. Assenza di una soglia o di un criterio minimo
Per alcuni diritti essenziali, come ad esempio il reddito e l’abitazione, si constata che talvolta non esistono norme per stabilire un livello minimo, oppure
che quest’ultimo è troppo basso. Questo fenomeno rappresenta un
problema più grave in certi paesi rispetto ad altri. Un problema connesso è
l’assenza di una definizione precisa delle responsabilità dei pubblici poteri in
materia di erogazione di servizi o di risorse per soddisfare i bisogni essenziali
dei cittadini. Per esempio, dopo aver esaminato la situazione, il CS-LO ha
raccomandato ai paesi di definire nella loro legislazione la nozione di “alloggio
decoroso” e di delimitare chiaramente le responsabilità affinché le misure in
tale settore ottengano l’effetto desiderato.
3.1.5. Condizioni restrittive per far valere o aver accesso a un diritto
Un altro ostacolo possibile riguarda la nozione o la definizione del diritto.
Una delle questioni essenziali che tratteremo in questo paragrafo verte sulle
39
Accesso ai diritti sociali in Europa
condizioni di esercizio del diritto. Esse possono richiedere che vengano
osservate certe norme che certi gruppi o fasce della popolazione non sono
in grado di soddisfare. Un esempio classico è la necessità di avere un domicilio fisso. Un altro problema legato all’elaborazione dei programmi e dei
sussidi riguarda il caso in cui l’impossibilità di ottenere un sussidio o un
servizio origina tutta una serie di rifiuti o di esclusioni, come dimostrano
alcuni esempi in certi Stati membri. Un altro problema analogo interviene
quando il fatto di ottenere una prestazione impedisce l’accesso ad altre
opportunità. In certi paesi, per esempio, è impossibile far domanda presso
i servizi di collocamento per ottenere un lavoro se si è beneficiari di sussidi
legati al reddito. Anche se viene riconosciuta la necessità di controllare
l’accesso ai diritti sociali, mediante la definizione di condizioni precise, pare
talvolta che queste ultime siano studiate per escludere, piuttosto che per
includere il massimo numero possibile di persone. I lavori del CS-PS
evidenziano questo problema in certi settori della protezione sociale, quali
quello dell’assistenza sociale e di altri sussidi che dipendono dal potere
discrezionale dei funzionari. Allo stesso modo si può verificare che i
programmi e le prestazioni siano stati studiati in modo tale che coloro
che ne hanno maggiormente bisogno, siano proprio quelli che incontrano
maggiori difficoltà ad ottenerli.
3.1.6. Contrasto tra la natura delle disposizioni e le necessità da soddisfare
Vista la rapidità dei cambiamenti registrati nelle nostre società, le disposizioni
sociali sono sempre in un certo senso superate. Le evoluzioni demografiche,
per esempio, si verificano così rapidamente e hanno una tale portata che
richiedono di predisporre una valutazione regolare dei servizi e delle prestazioni. Se non lo si facesse, potrebbero sorgere dei divari tra le misure adottate e le richieste o i bisogni che esse cercano di soddisfare. Si potrebbe
anche giungere all’esclusione di certe persone, particolarmente nel settore
dell’alloggio. Per esempio, i lavori del CS-LO rilevano delle insufficienze e dei
contrasti sotto il profilo delle dimensioni, del tipo e dell’ubicazione degli
alloggi. Essi indicano che l’offerta insufficiente di alloggi a prezzi accessibili
per le categorie di persone vulnerabili è un problema presente ovunque, particolarmente nelle zone urbane, ma anche in numerose zone rurali. Il comitato CS-LO e gli altri comitati specializzati in materia di accesso ai diritti
richiamano l’attenzione sulla necessità che i politici individuino e correggano
le carenze e le lacune, in particolar modo per quanto riguarda l’assegnazione
degli alloggi. Nel clima attuale, il processo di elaborazione delle politiche
dovrebbe essere ammodernato, al fine di gestire e controllare gli effetti della
privatizzazione.
Un altro tipo di discordanza è stato rilevato nei paesi dell’Europa centrale ed
orientale dal CS-EM. Il comitato ritiene che l’ostacolo principale alla lotta alla
disoccupazione di lunga durata – fattore che limita il successo dei progetti
locali al riguardo – è la presenza dilagante del lavoro nero e dell’economia
40
Accesso ai diritti sociali in Europa – la realtà
sommersa, accompagnata dall’assenza di una strategia coerente per risolvere
i problemi interconnessi, vale a dire economia parallela, bassi salari e assistenza sociale poco mirata.
3.2. Ostacoli legati ad un controllo e ad un’applicazione
inadeguati
Disporre di buone leggi e di eccellenti sistemi di assistenza non è sufficiente.
Occorre controllare che questi vengano messi in atto. Una serie di fattori che
possono bloccare l’accesso ai diritti sociali dipende dall’incapacità di far
rispettare la legge e di controllare se le disposizioni sono efficaci nella pratica.
Tra gli altri ostacoli connessi si possono citare l’assenza di monitoraggio, l’assenza o l’inadeguatezza dei sistemi destinati a garantire l’esercizio dei diritti,
l’esistenza della discriminazione e di un trattamento diverso nella pratica ed
infine l’assenza di responsabilità nei confronti degli utilizzatori dei servizi.
3.2.1. Controllo inadeguato
Il funzionamento reale delle prestazioni e dei servizi non è oggetto di un
controllo adeguato, pertanto spesso si ignora in quale misura i servizi conseguano gli obiettivi prestabiliti. Inoltre resta relativamente poco chiaro fino a
che punto contribuiscano a soddisfare i bisogni degli utenti o degli utenti
potenziali. Può anche verificarsi che l’efficacia di una misura venga sminuita
dall’assenza di altre misure, come ad esempio la mediazione. Il controllo
dovrebbe diventare parte integrante dei programmi e delle disposizioni fin
dallo stadio della loro elaborazione.
Come sottolineato dal CS-EM, il controllo e la valutazione permettono di
analizzare in modo imparziale gli obiettivi nonché di verificare come, e se,
sono stati realmente conseguiti. Gli utilizzatori dei servizi sono gli attori
maggiormente in grado di controllare se i programmi hanno raggiunto il loro
obiettivo.
3.2.2. Protezione inadeguata contro il mancato esercizio dei diritti
Una protezione inadeguata contro il mancato esercizio dei diritti costituisce
un problema nella pratica. In primo luogo, esso solleva la questione dell’esistenza e della natura delle procedure di appello e di risarcimento. Si noti al
riguardo che il CS-PS indica che in alcuni paesi non esistono procedure di
appello per delle prestazioni accordate secondo un potere discrezionale,
malgrado una precisa giurisprudenza in tal senso, basata sull’Articolo 13
della Carta sociale europea, relativo ai diritti all’assistenza sociale e medica.
Le procedure di appello, oltre a permettere di porre rimedio a delle ingiustizie, forniscono un utile insieme di informazioni sull’efficacia di un servizio o
di un sussidio.
41
Accesso ai diritti sociali in Europa
L’assenza di una procedura di appello implica quindi anche una diminuzione
del controllo di una determinata disposizione. Anche quando tali procedure
di appello non sono completamente assenti, i dati disponibili indicano che la
loro efficacia è limitata da un certo numero di fattori. Il primo dipende dal
fatto che spesso le amministrazioni e i servizi sono compartimentati. Un altro
ostacolo al buon uso delle procedure di appello è dato dall’assenza di misure
atte ad agevolare il ricorso degli utenti ai meccanismi di appello nel modo più
adeguato e più efficace. Anche quando le procedure di appello o di riparazione sono considerate adeguate sulla carta, numerosi utenti avranno bisogno di essere incoraggiati, prima di utilizzarle. Per quanto riguarda gli appelli,
la qualità del servizio e del trattamento che si riceve può essere tanto importante quanto la decisione stessa che verrà presa.
Oltre alle procedure di appello, la protezione contro il mancato esercizio dei
diritti implica una serie di misure preventive e una capacità di reagire in situazioni urgenti. Ci riferiamo, per esempio, ai casi di sfratto o a qualsiasi altra
situazione di emergenza riguardante l’alloggio. I lavori del CS-LO e degli altri
Comitati specializzati in materia di accesso ai diritti hanno potuto rilevare
una grande differenza tra i vari paesi, per quanto riguarda i meccanismi di
protezione adottati per questo o per altri tipi di situazioni di emergenza.
3.2.3. Trattamento differenziato e/o discriminazione
Un altro ostacolo importante risiede nell’esistenza di trattamenti differenziati
e di discriminazione, fenomeni che sembrano piuttosto diffusi. Essi possono
derivare da lacune o insufficienze legislative, ma è più probabile che esistano
a causa di un inadeguato controllo o di un’applicazione non conforme,
oppure a causa di una politica di segregazione contraria all’integrazione. Le
indagini realizzate dal CS-PS, per esempio, permettono di constatare
l’esistenza, in numerosi paesi, di trattamenti diversi nel campo dell’accesso
alla protezione sociale, basati, nella maggior parte dei casi, su considerazioni
legate alla razza, all’appartenenza etnica o al sesso.
Il CS-EM segnala la presenza di forme aperte di razzismo nei confronti dei
migranti e/o delle minoranze etniche e di esclusione diretta dall’accesso al
lavoro per motivi razziali. Per quanto riguarda le discriminazioni fondate sul
sesso, le attività di ognuno di questi Comitati specializzati in materia di
accesso ai diritti hanno sottolineato la tendenza a considerare le donne in
modo diverso dagli uomini nel campo dell’utilizzazione dei servizi. Dal
momento che tali servizi funzionano secondo norme previste per gli uomini,
le donne possono incontrare enormi ostacoli.
3.2.4. Responsabilità insufficienti verso gli utilizzatori dei servizi
I lavori di tutti i Comitati specializzati in materia di accesso ai diritti pongono
l’accento sulla necessità di far funzionare gli istituti di protezione sociale e i
servizi pubblici tenendo presenti in maniera più generale i bisogni degli utenti
42
Accesso ai diritti sociali in Europa – la realtà
e di istituire delle misure per valutare e controllare il livello delle prestazioni.
Si tratta di un sistema ancora abbastanza raro e i dati che attestano l’esistenza di un approccio orientato ai bisogni delle persone sono pochi. Sarebbe
quindi necessario che molti fornitori di servizi riesaminino le loro impostazioni
al riguardo. Occorrerebbe raccogliere maggiori informazioni sulle necessità
degli utenti, su come queste ultime vengono soddisfatte, ed adottare delle
misure per migliorare i servizi; questi dovrebbero essere sostanzialmente
concepiti intorno alle necessità degli utenti, vero punto di riferimento per
misurare le prestazioni dei servizi e dei sussidi. Per l’attuazione di tali misure,
è essenziale che il personale degli enti pubblici conosca bene la legislazione
e sia conscio dei suoi obblighi in quanto fornitore di servizi.
3.3. Ostacoli legati alle risorse
Delle risorse adeguate sono la condizione sine qua non dell’esercizio dei
diritti sociali. Nel parlare di risorse si includeranno, oltre alle risorse finanziarie, le insufficienze o le carenze di disponibilità di personale e di capacità
umane. Gli ostacoli legati alle risorse hanno un’incidenza negativa sia sui
fornitori dei servizi, che sui loro beneficiari reali o potenziali.
3.3.1. Ostacoli legati alle risorse dei fornitori di prestazioni e servizi
In materia di fornitori di servizi, le risorse più importanti sono costituite da un
personale qualificato e adeguatamente formato. Tale questione è stata evidenziata dal SP-SPM. Non si tratta unicamente di competenze professionali,
ma anche della capacità e della volontà del personale di trattare le persone
con dignità e rispetto, e di preoccuparsi innanzitutto dei bisogni e dei diritti
delle persone.
Anche i locali e le attrezzature (comprese quelle tecnologiche) costituiscono
delle risorse importanti. Infatti si è largamente constatata una penuria di
finanze, di locali e di attrezzature. E’ ovvio che la natura e la generosità dei
programmi sociali dipendono dalle risorse che sono messe a loro disposizione. La scarsità di risorse incide negativamente non solo sull’offerta dei
servizi, ma anche sulla loro qualità ed efficacia (sia per quelli che vi lavorano,
sia per le persone che li utilizzano). Ad esempio, l’insufficienza di personale
rischia di incidere negativamente sulla qualità di un servizio, esattamente
come la mancanza di un personale qualificato in relazioni umane, soprattutto
per le funzioni maggiormente in contatto con il pubblico, quali l’accoglienza
e l’esame delle pratiche. Come sottolineato da tutti i Comitati specializzati in
materia di accesso ai diritti, le autorità pubbliche devono disporre di risorse
sufficienti per svolgere le loro funzioni, e i programmi richiedono un finanziamento affidabile e prolungato nel tempo.
Il settore dell’alloggio fornisce un altro esempio molto importante in materia
di insufficienza di risorse da parte dei servizi incaricati dell’assistenza. Come
indica il CS-LO, l’offerta insufficiente di alloggi a prezzi accessibili vanifica
43
Accesso ai diritti sociali in Europa
l’esercizio del diritto all’alloggio. Nel contesto della penuria di alloggi, i sussidi per la casa costituiscono un mezzo importante per aiutare i cittadini a
disporre di risorse sufficienti per esercitare il proprio diritto all’alloggio.
Tuttavia, in certi paesi, le risorse pubbliche stanziate per l’alloggio, che si
tratti di sussidi per l’acquisto o per l’affitto, sono insufficienti. E’ importante
richiamare l’attenzione sull’assoluta carenza di alloggi in alcuni dei paesi in
transizione. In certi contesti nazionali, il problema dell’offerta di alloggi è
stato inasprito dai massicci processi di privatizzazione; in altri, l’immigrazione, o l’afflusso di popolazioni straniere, ha portato ad una crisi degli
alloggi. Occorre esaminare la questione dell’offerta e delle risorse finanziarie
in una prospettiva a breve e a lunga scadenza. Inoltre, le conseguenze della
crisi degli alloggi incidono sull’occupazione, poiché limitano le possibilità
degli individui di trasferirsi in altre regioni in cui potrebbero trovare un
impiego corrispondente alle loro qualificazioni e alla loro esperienza. E’ particolarmente vero nei paesi dell’Europa centrale ed orientale, dove le persone
esitano ad abbandonare il loro alloggio per ricercare migliori prospettive di
impiego, a causa del timore di non ritrovare nel nuovo luogo di residenza un
alloggio adeguato a sé e alle proprie famiglie.
Un altro serio ostacolo ai diritti sociali è quello causato dagli squilibri tra le
risorse stanziate a livello nazionale e a livello locale. Il CS-LO sottolinea che
nei paesi post-socialisti le attività e i programmi dei governi locali dispongono
di finanziamenti insufficienti. La maggior parte dei poteri locali nei paesi
dell’Europa centrale ed orientale non è in grado di svolgere tutti i compiti e
le funzioni che sono di loro competenza, anche quando la legge prevede che
abbiano la responsabilità di fornire certi servizi.
3.3.2. Ostacoli legati alle risorse dei beneficiari potenziali
Per quanto riguarda le persone aventi diritto, tutti gli studi sull’accesso ai
diritti sociali dimostrano che, in regola generale, per poter esercitare tale
diritto, esse devono avere o ricevere certe risorse. Le persone che si trovano
senza il tipo o il livello necessario di risorse, devono affrontare seri ostacoli
quando intendono far valere i loro diritti sociali. Tra i vari tipi di ostacoli che
incontrano i gruppi vulnerabili per l’accesso all’alloggio, il CS-LO indica che
quelli finanziari sono i più importanti. Ciò nonostante, la mancanza di risorse
non si limita solo a quelle finanziarie. Il CS-EM denuncia l’assenza quasi
completa presso certe fasce della popolazione delle competenze minime
necessarie per ricercare e per trovare un lavoro. Tali competenze, come per
esempio la capacità o la possibilità di utilizzare un computer, sono invece
date per scontato dalla maggior parte dei programmi di assistenza. Il CS-EM
è persuaso dell’importanza di alcune competenze sociali e personali e del
fatto che l’educazione, la formazione e l’apprendimento lungo tutto l’arco
della vita debbano svolgere un ruolo essenziale in tutte le iniziative volte a
favorire la ricerca di un posto di lavoro. Lo dimostra il fatto che certe persone
reclamano i loro diritti soltanto quando possono disporre di consigli e di un
44
Accesso ai diritti sociali in Europa – la realtà
aiuto personalizzato. La maggior parte delle ONG che hanno risposto al questionario elaborato dal CS-PS indica che una parte notevole delle loro risorse
viene dedicata ad assistere i beneficiari potenziali ad esercitare i loro diritti,
dal momento che certe persone, per svariate ragioni, non sono in grado di
farlo da sole. Il concetto francese di “accompagnamento” traduce bene questa pratica e la necessità di fornire un supporto personalizzato che tenga
conto delle cause delle difficoltà e dell’esclusione della persona interessata.
Tale affiancamento può assumere svariate forme, che vanno dall’assistenza
amministrativa e psicologica, all’accoglienza dell’interessato in un centro, e
che permettono tra le altre cose di assistere i senzatetto. Talvolta la mediazione, che è insita nel concetto stesso di “accompagnamento”, si può rivelare necessaria. Alcune fonti governative indicano inoltre che il sostegno, e
perfino la mediazione, possono essere necessari per la domanda di certe
prestazioni o di certi servizi.
3.4. Ostacoli legati alla gestione e alle procedure
L’organizzazione e il funzionamento dei programmi e dei servizi possono
ugualmente far sorgere degli ostacoli di diverso tipo: quali la compartimentazione delle responsabilità tra vari livelli dell’amministrazione, l’assenza di
consultazione e di cooperazione con le ONG, la complessità delle procedure
e delle modalità di erogazione dei servizi e talvolta persino l’accesso fisico ai
servizi.
3.4.1. Compartimentazione tra i vari livelli dell’amministrazione e dei
servizi
Le disposizioni relative ai diritti sociali sono generalmente messe in opera a
vari livelli governativi e dell’amministrazione. Come nota il CS-PS, molto
spesso si considera che un sistema decentrato permette una maggiore
flessibilità e una maggiore capacità di adattarsi ai bisogni regionali e locali.
Si tratta tuttavia di un concetto ideale, che trova meno riscontri nella realtà.
Il decentramento ha maggiori possibilità di avere effetti positivi quando:
(a) è sostenuto a livello nazionale da un impegno politico e (b) vengono
accordati ai livelli locali dei finanziamenti e delle capacità sufficienti per
sviluppare i servizi. I lavori del CS-EM dimostrano che le possibilità di successo dei programmi locali a favore dell’occupazione sono nettamente
migliori quando il processo decisionale e il controllo dei finanziamenti sono
delegati a livello locale. Tali iniziative devono tuttavia inserirsi in un quadro
di politica elaborata a livello nazionale. Un ulteriore notevole ostacolo alle
iniziative locali a favore dell’occupazione individuato dal CS-EM è la mancanza di cooperazione tra i vari livelli dell’amministrazione.
La mancanza di chiarezza nella definizione e nella suddivisione dei poteri e
delle responsabilità costituisce quindi un ostacolo essenziale all’accesso ai
diritti sociali. La stessa constatazione è stata fatta per quanto riguarda i
45
Accesso ai diritti sociali in Europa
servizi sanitari. Tale fenomeno può dipendere dall’organizzazione dei servizi
oppure dalla mancanza di coordinamento e di cooperazione tra i vari operatori di settore. Indichiamo qui di seguito alcuni problemi legati alla compartimentazione che sono stati individuati nel campo della sanità e di altri settori
dei diritti sociali:
– mancanza di coordinamento tra le varie sfere delle politiche pubbliche;
– scarsa informazione e scarsa precisione sulle responsabilità e sulla ripartizione delle competenze tra il livello nazionale, regionale e locale. Si verifica
soprattutto nel caso dei servizi e dell’assistenza sociale, ma può ugualmente esistere per i servizi destinati all’assistenza sanitaria, all’occupazione
e all’alloggio;
– insufficiente autonomia accordata al livello locale, soprattutto per quanto
riguarda l’utilizzazione delle risorse, ma anche per ciò che concerne la
partecipazione al processo decisionale, la realizzazione dei programmi e la
mobilitazione delle risorse;
– insufficienza delle misure di applicazione e di controllo stabilite a livello
nazionale, per garantire che vengano attuati dei servizi di pari qualità su
tutto il territorio nazionale.
E’ utile sottolineare che tali problemi, pur non essendo tipici di un solo
gruppo di paesi, pongono tuttavia delle difficoltà particolari nei paesi in transizione. Il CS-PS indica che in tali paesi emergono delle tensioni nel campo
dell’assistenza sociale e dei servizi, dovute all’assenza di una chiara suddivisione dei poteri e delle responsabilità, soprattutto a livello distrettuale e
comunale. Molti di questi paesi hanno iniziato un processo di devoluzione,
per trasferire nuove responsabilità ai poteri locali, ma tale processo non è
stato sempre accompagnato da finanziamenti adeguati o da istruzioni su
come adempiere a queste nuove responsabilità.
Insieme alla compartimentazione tra i vari livelli dell’amministrazione, si può
ugualmente assistere ad una compartimentazione tra gli stessi servizi. E’
infatti molto raro che i servizi e le offerte di prestazioni vengano raggruppati
in un insieme omogeneo od integrato. Si nota invece che delle divisioni a
livello dell’organizzazione hanno spesso l’effetto di frammentare il servizio,
cosicché gli utenti hanno raramente la possibilità di accedere ad una serie di
servizi in un unico luogo o in un unico ufficio, ossia di usufruire di un servizio integrato.
3.4.2. Concertazione e consultazione inadeguata con le ONG e gli utenti
Le ONG sono spesso molto vicine alle persone che usufruiscono dei servizi
pubblici e dei sussidi. Per questa ed altre ragioni, esse possono svolgere un
ruolo importante per assistere i cittadini nell’esercizio dei loro diritti sociali. Le
ONG costituiscono pertanto una risorsa notevole, e perfino essenziale per i
46
Accesso ai diritti sociali in Europa – la realtà
fornitori di servizi pubblici, per gli elaboratori delle politiche sociali e per gli
utenti stessi. Eppure, i lavori dei vari Comitati specializzati in materia di
accesso ai diritti hanno rilevato che un’autentica cooperazione tra le autorità
pubbliche e gli attori della società civile è piuttosto rara. Le ONG, le parti
sociali e gli altri attori della società civile spesso tendono ad essere esclusi, o
vedono minimizzato il loro contributo. Per esempio, il CS-LO ha constatato
che, nel settore dell’alloggio, sebbene le ONG possano influenzare le politiche generali e gli aspetti legati all’ambiente fisico, esse esercitano poca
influenza a livello finanziario. Non si potrebbe quindi dire che le ONG partecipano realmente all’elaborazione delle politiche. Il livello di consultazione
delle ONG varia tuttavia da un paese all’altro. Esso pare più elevato
nell’Europa occidentale, mentre viene forse accordata meno attenzione alle
ONG nei paesi dell’Europa centrale ed orientale dove la loro posizione, per
ragioni storiche, era meno importante.
L’importanza di un “approccio partenariale”, evidenziata e sviluppata soprattutto dal CS-EM, merita un’attenzione particolare1. Le sue implicazioni non
riguardano soltanto l’identità dei partner, ma anche il loro livello di integrazione nel processo di elaborazione delle politiche. Per il primo aspetto, tutti i
Comitati specializzati in materia di accesso ai diritti sottolineano la necessità
di una partnership il più ampia possibile, che comprenda una varietà di organizzazioni e di interessi. I comitati insistono anche sul fatto che le ONG
dovrebbero essere dotate di fondi e di sovvenzioni adeguate da parte del
governo centrale e degli enti locali ed usufruire di una delega di responsabilità. Una vera partnership implica infatti un’integrazione nel processo di
elaborazione delle politiche, fin dal primo stadio della loro concezione, in
condizioni di quasi parità. La questione del riconoscimento giuridico delle
ONG è giustamente pertinente in questo contesto, e, come sottolinea il
CS-PS, un riconoscimento completo è essenziale se si vuole che le ONG possano agire con gli organi statutari e gli enti in condizioni di parità. Questo
potrebbe inoltre servire a migliorare il controllo e l’attuazione dei programmi.
E’ molto importante che le ONG continuino a restare vicine agli utilizzatori
dei servizi e ai beneficiari potenziali.
Nulla può tuttavia sostituire un coinvolgimento diretto degli utilizzatori o dei
beneficiari potenziali dei servizi. Anch’essi devono essere considerati degli
esperti e, se non si riuscisse a coinvolgerli nelle consultazioni e nei processi
decisionali, si rischierebbe di creare o di prolungare l’esistenza di alcune
barriere. Talvolta tali utenti vengono rappresentati dalle ONG, ma non è
sempre il caso, né è d’altronde sempre auspicabile. Essi devono quindi essere
considerati dei partner di diritto nel contesto di un concetto ampliato di
partnership, in quanto persone responsabili e capaci, e non “clienti passivi”.
______
1. Si veda ugualmente OCSE (2001).
47
Accesso ai diritti sociali in Europa
3.4.3. Complessità delle procedure
Il CS-PS indica che le varie fonti governative e non governative interrogate
ritengono all’unanimità che “le prestazioni dovrebbero essere facili da reclamare e facili da gestire”. La realtà, tuttavia, è talvolta diversa. Per esempio,
nelle loro risposte al CS-PS, numerose ONG hanno indicato che delle frequenti revisioni, delle decisioni temporanee o delle versioni diverse di una
stessa decisione sono spesso fonte di notevole confusione e possono causare
ritardi nell’applicazione di una procedura o addirittura provocare la rinuncia
a reclamare dei diritti. Tra gli altri problemi citati si devono enumerare i
moduli troppo lunghi, e spesso complicati da compilare, e l’obbligo per gli
utenti di rivolgersi a più enti o uffici. Viene riconosciuto che una certa complessità è essenziale, non foss’altro a causa della complessità dei bisogni che
i fornitori di servizi devono soddisfare; ciò nonostante, si deve riesaminare e
migliorare il livello di complessità per l’utenza. Esistono casi di notevoli difficoltà burocratiche relative alle norme e procedure da seguire per domandare
certi sussidi e servizi. Può rivelarsi molto difficile per i beneficiari potenziali
comprendere i testi legali e le complesse procedure per la presentazione della
domanda. Tali complicazioni, oltre a condurre talvolta alla rinuncia alle prestazioni e ai servizi, possono ugualmente creare del lavoro supplementare
per i funzionari e per le ONG. Come viene indicato dal CS-PS, più è complesso un servizio o un sussidio, più è difficile trasmettere delle informazioni
efficaci al riguardo.
Un altro ostacolo potenziale all’accesso ai diritti sociali è costituito dall’assenza di trasparenza dei diritti stessi e delle condizioni per esercitarli. Più un
diritto è visibile, più sono forti le probabilità che venga messo in pratica
(Commissione europea 1999). L’assenza di trasparenza può derivare da un
certo numero di fattori, tra cui la complessità della struttura delle prestazioni
e dei servizi, o delle procedure di assegnazione o di presentazione delle
domande, ed infine la compartimentazione e la mancanza di armonizzazione
tra i sussidi e i servizi.
3.4.4. Ostacoli legati alle modalità e alle pratiche di erogazione dei servizi
L’accoglienza riservata al richiedente e le prevalenti condizioni generali in
seno alla pubblica amministrazione1, se sono mediocri, possono far vivere
un’esperienza negativa al richiedente e ostacolarlo o spingerlo a non far
valere i propri diritti. Esistono vari tipi di ostacoli di questa natura; quali il
mancato rispetto della privacy, le lunghe attese, i locali poco adeguati,
l’assenza di uscite di soccorso, le procedure complicate ed indiscrete e la
duplicazione delle informazioni da fornire. Questi elementi contribuiscono
inoltre a deteriorare le condizioni di lavoro del personale. Quando disponibili, le nuove tecnologie dell’informazione possono migliorare la prestazione
______
1. Le osservazioni sono ugualmente valide per i servizi offerti da altri enti.
48
Accesso ai diritti sociali in Europa – la realtà
dei servizi. Una fonte governativa svedese (nell’indagine del CS-PS) ha indicato che uno dei vantaggi della tecnologia è che può servire ad individuare
le persone che non hanno richiesto dei sussidi ai quali avevano diritto.
Eppure, l’utilizzazione della tecnologia solleva dei problemi, quali la riservatezza e l’uso etico delle informazioni personali. Ci sono poi i problemi legati
ai costi e al fatto che la tecnologia è ancora poco sviluppata; in effetti i
governi dei paesi più poveri non vi hanno accesso, come pure le fasce più
deboli della popolazione nell’insieme dei paesi. L’uso di nuove tecnologie
potrebbe ugualmente porre dei problemi ai beneficiari, a causa delle modalità di assegnazione delle prestazioni o di presentazione delle domande (ad
esempio, pagamenti computerizzati, rimborsi diretti tramite bonifici su un
conto bancario o postale ecc).
E’ per questo motivo che molti degli esempi di buone pratiche individuati dai
vari Comitati specializzati in materia di accesso ai diritti riguardano dei
progetti integrati. I bisogni delle persone non sono in genere frammentati,
ma sono invece piuttosto trattati in modo disorganico. Per cui si rivelano
essenziali dei programmi che trattino le persone in modo olistico, prendendo
in esame la persona, e le sue necessità, nel loro insieme.
Un’altra serie di fattori che possono impedire l’esercizio dei diritti sociali è
causata da ragioni di tipo più fisico, quali per esempio l’accesso ai servizi per
i portatori di handicap o per gli anziani, o per coloro che vivono in zone
isolate. Come evidenzia il CS-EM è importante sottolineare la situazione dei
portatori di handicap, in quanto persone esposte a molteplici difficoltà: basti
citare l’accesso ai mezzi pubblici, o agli uffici che non dispongono di attrezzature per accogliere le persone a mobilità ridotta. I portatori di handicap
soffrono in genere anche di una serie di svantaggi, legati all’età, all’educazione, al luogo di residenza che impediscono loro l’accesso al mondo del
lavoro.
Ci si deve rammaricare del fatto che l’accesso venga generalmente considerato dai fornitori di servizi come un cammino da percorrere a senso unico,
per cui spetta agli utenti o ai beneficiari potenziali recarsi presso i servizi. Da
notare, in tal contesto, la penuria di servizi facilmente raggiungibili, che possano fornire assistenza alle persone nelle loro zone di residenza o limitrofe.
Tra i problemi segnalati in numerosi paesi, quelli legati alla mobilità vengono
indicati non solo nell’ambito delle domande di prestazioni, ma anche in
materia di occupazione, alloggio ed educazione. Vengono citati problemi
particolari di accesso ai diritti sociali per le madri con bambini piccoli. Oltre
all’accesso puramente fisico, i problemi riguardano le strutture di accoglienza
come gli asili nido, che sono essenziali per permettere a certe categorie di
persone, in particolare le madri e le madri che allevano da sole i propri figli,
di far valere i loro diritti sociali. Un’altra difficoltà segnalata come un ostacolo
maggiore riguarda l’assenza di coordinamento tra le ore di apertura al
pubblico dei servizi e gli orari lavorativi degli utenti.
49
Accesso ai diritti sociali in Europa
3.5. Ostacoli legati all’informazione e alla comunicazione
I cittadini non sempre conoscono i loro diritti. L’informazione e l’educazione
sono il punto di partenza di qualsiasi misura di sostegno e di sussidio. E’
quindi essenziale che l’informazione in materia di diritti sociali sia facilmente
accessibile agli utenti e agli utenti potenziali e che in tal contesto si tenga
conto delle loro opinioni. Viene confermato che le persone continuano ad
essere male informate sui loro diritti, e che tale mancanza di informazione
può portare alla perdita dei sussidi o ad un ritardo nell’ottenimento, e che i
servizi stessi sono scarsamente informati sulle opinioni degli utenti. Sono stati
individuati tre problemi principali a livello di comunicazione ed informazione:
– assenza di informazioni e scarsa diffusione di informazione di buona
qualità;
– forma e natura inadeguata dell’informazione fornita;
– uso insufficiente di canali di informazione “nuovi” o alternativi e scarsa
presa in considerazione delle opinioni degli utenti o degli utenti potenziali.
3.5.1. Informazioni insufficienti e scarsa diffusione di informazioni di buona
qualità
Il flusso di informazioni deve essere attentamente studiato, perché, sebbene
in certi paesi si osservi un’informazione eccessiva su certi tipi di servizi, è
tuttavia molto più comune il caso inverso di carenza di informazioni. In ogni
modo, un altro problema da segnalare è la mancanza di coerenza sulla quantità e sulla natura delle informazioni disponibili per i vari servizi. Un ulteriore
problema riguarda la frammentazione dell’informazione tra i vari livelli
dell’amministrazione nazionale, regionale e locale. Invece di elaborare e di
distribuire delle informazioni su tutta una gamma di prestazioni, ogni servizio
ha tendenza a fornire delle informazioni unicamente sui propri sussidi e la
propria assistenza. I problemi legati alla quantità e alla diffusione delle informazioni possono anche derivare dal fatto che non vengono chiaramente affidate a determinate persone delle responsabilità specifiche per la produzione
di informazioni. Un altro problema potenziale è la scarsità di informazioni
provenienti da fonti indipendenti.
Un’altra questione che è stata sollevata riguarda i casi in cui i funzionari non
trasmettono le informazioni agli utenti o agli utenti potenziali circa altri servizi che potrebbero essere loro utili, sia perché non dispongono di tali informazioni, sia perché non ritengono che la diffusione di informazioni offerte da
altri enti rientri nelle loro funzioni. In quest’ultimo caso, se si volesse trasformare l’informazione in una serie di compiti o di funzioni specializzate si
complicherebbe ulteriormente il problema, poiché il flusso di informazioni
verrebbe in realtà “burocratizzato”, ottenendo quindi l’effetto contrario.
Tutto questo presuppone, naturalmente, che i funzionari abbiano accesso
alle informazioni pertinenti. E’ opportuno al riguardo segnalare che, secondo
50
Accesso ai diritti sociali in Europa – la realtà
il CS-LO, i funzionari apparentemente non dispongono di informazioni sugli
accordi internazionali e sul loro significato per le politiche abitative nazionali.
Pare che questo tipo di informazione non venga sempre comunicato ai
funzionari e al pubblico, con la conseguenza eventuale che non vengano
applicate a livello nazionale e locale delle norme internazionali.
3.5.2. Inadeguatezza della forma e della natura dell’informazione fornita
La “qualità” dell’informazione, nel senso non solo di esattezza dell’informazione, ma anche di qualità dello stile e di leggibilità, è un altro argomento
importante. L’uso di un linguaggio e di uno stile accessibile e non burocratico è fondamentale. Molte organizzazioni che hanno risposto all’indagine
del CS-PS ritengono che il linguaggio utilizzato negli opuscoli e negli altri
documenti d’informazione possa essere compreso soltanto dai responsabili
delle politiche e dai giuristi. Per quanto riguarda la forma dell’informazione,
i rapporti dei vari Comitati specializzati in materia di accesso ai diritti affermano che una strategia pubblica d’informazione non deve limitarsi a contenere delle informazioni di buona qualità e facili da comprendere, bensì
proporre delle informazioni personalizzate o adattate alle esigenze di particolari gruppi e fasce della società. Deve quindi essere comprensibile ed utile.
Le minoranze, comprese quelle etniche e linguistiche, e i gruppi con necessità particolari, soprattutto le persone con difficoltà di comprensione, sono
tra i primi ad aver bisogno di un’informazione adattata. Nell’esprimere delle
critiche sulle informazioni in materia di prestazioni sociali distribuite dalle
fonti ufficiali, le ONG che hanno risposto all’indagine del CS-PS, hanno
dichiarato esplicitamente che non si tiene conto del livello di educazione o
delle capacità linguistiche dei vari gruppi, soprattutto i migranti e i mal
vedenti. Hanno inoltre segnalato l’assenza di informazioni per i gruppi
svantaggiati.
3.5.3. Uso insufficiente dei canali di informazione “nuovi” o alternativi e
scarsa presa in considerazione delle opinioni dei beneficiari
Il terzo fattore importante in materia di informazione è quello relativo ai
mezzi utilizzati per diffonderla. L’informazione scritta è di gran lunga la forma
principale (e in alcuni casi l’unica) di diffusione da parte degli Stati membri.
Al contrario, i mezzi orali e audiovisivi (pubblicità alla radio e alla televisione,
linee telefoniche gratuite) e le nuove tecnologie (telefoni cellulari ed internet) sono ancora poco utilizzati. Le enormi potenzialità di educazione e di
informazione di questi canali e la loro grande diversità non sono per il
momento ancora sufficientemente sfruttate. Vale la pena di ricordare in
questo contesto che il contatto umano resta il miglior mezzo di informazione
e che il fatto stesso che l’accesso alle nuove tecnologie dell’informazione non
sia ancora diffuso tra i gruppi vulnerabili implica la necessità di forme di
informazione interpersonali. L’informazione deve essere vista come un processo a doppio senso, come uno scambio. Tale approccio permette infatti di
51
Accesso ai diritti sociali in Europa
comprendere il modo in cui dovrebbe essere strutturata la comunicazione; e
permette di lottare contro l’opinione diffusa secondo cui le persone non
sarebbero altro che semplici destinatari passivi dell’informazione, ed infine
avvalora la tesi secondo la quale si dovrebbe dare agli individui la possibilità
di mettere in discussione l’informazione ricevuta e di far conoscere le loro
esigenze in materia di informazione.
Tutti questi fattori contribuiscono a ridurre il livello di sensibilizzazione e di
conoscenza dei diritti dell’insieme dei cittadini. Come ha fatto notare una
ONG al CS-PS, assenza di informazioni significa assenza di potere.
3.6. Ostacoli legati a fattori psicologici e socio-culturali
Questi tipi di ostacoli riguardano sia i fornitori dei servizi, che i loro utenti.
3.6.1. Ostacoli psicologici e socio-culturali dei fornitori di servizi
Il primo problema riguarda il trattamento riservato ai beneficiari dei servizi.
L’atteggiamento dei funzionari nei loro confronti e il modo in cui vengono
trattati possono avere un’influenza determinante sulle loro possibilità di
accesso ai diritti sociali. Gli studi realizzati dai vari Comitati specializzati in
materia di accesso ai diritti indicherebbero piuttosto l’esistenza diffusa di una
stigmatizzazione sociale nei confronti dei beneficiari dei servizi. Tra di loro si
devono citare in particolare i beneficiari di sussidi, le famiglie monoparentali,
i malati di Aids, le persone affette da HIV, i tossicomani, i portatori di handicap, i rifugiati e i richiedenti asilo. Possono anche esistere atteggiamenti
negativi nei confronti delle donne e di altre categorie della popolazione,
soprattutto in materia di diritto all’accesso a certe risorse pubbliche. Vale la
pena di segnalare che la stigmatizzazione è un fenomeno esistente in seno
alla società e che pertanto non nasce e non si verifica soltanto nell’ambito
della prestazione dei servizi. Quando però è intenzionale, nell’ambito di
un servizio di assistenza, essa può privare una persona della possibilità di
accedere ai propri diritti sociali. Tale stigmatizzazione rischia poi di venir
mantenuta dal sistema di organizzazione dei servizi e dagli atteggiamenti e
comportamenti del personale. La catalogazione delle persone in base a criteri
psicologici o sociali contribuisce inoltre a favorirla. I servizi e i sussidi subordinati al reddito, ad esempio, hanno maggiori probabilità di far sorgere
pratiche e comportamenti di stigmatizzazione, rispetto a quelli basati su un
diritto effettivo di usufruire di determinate prestazioni. In questo contesto,
non si potrà mai sottolineare a sufficienza l’importanza del dialogo e del
partenariato con gli aventi diritto.
Un altro problema culturale è legato all’impossibilità, da parte dei funzionari
o degli altri impiegati, di comprendere che il richiedente può appartenere ad
un’altra cultura, diversa da quella tradizionale del paese. Per esempio, le
persone possono richiedere, perché lo considerano importante, di vivere
presso i loro familiari o presso altri membri della loro comunità d’origine. Gli
52
Accesso ai diritti sociali in Europa – la realtà
ostacoli socio-culturali non derivano unicamente dalle difficoltà di comunicazione con la gente, ma anche da una scarsa conoscenza e comprensione
delle culture delle minoranze da parte dei funzionari. Tale conoscenza e il
riconoscimento della diversità diventano sempre più importanti, visti i progressivi cambiamenti all’interno delle nostre società.
3.6.2. Ostacoli psicologici e socio-culturali relativi agli utenti
Tra gli ostacoli potenziali per gli utenti occorre citare in primo luogo la mancanza di fiducia in sè e la scarsa dimestichezza con le procedure ufficiali.
Degli ambienti ufficiali possono provocare timori ed insicurezza. Anche l’arredamento o la disposizione di un ufficio può intimidire. Si pensi, per esempio,
ai dispositivi di sicurezza del personale, quali i vetri di separazione e i sistemi
di allarme oppure all’assenza di privacy per i colloqui. Un’atmosfera istituzionale, il modo con cui i membri del personale comunicano tra di loro, o con
gli utenti dei servizi, e le procedure burocratiche possono intimidire o addirittura sconcertare. D’altro canto, dei locali troppo squallidi o trascurati possono rafforzare il sentimento di scarsa stima di sè degli utenti. Inoltre, se
l’individuo ha già avuto delle esperienze negative, per esempio quando
frequentava la scuola dell’obbligo, sarà più difficile per lui tentare un altro
contatto con i servizi pubblici. Altri ostacoli psicologici vengono creati dal
senso di isolamento, di emarginazione e di scarsa stima di sé che caratterizzano l’esistenza quotidiana di alcuni beneficiari potenziali. Molti di loro
hanno poca fiducia in sé e nelle proprie capacità.
Altre ragioni possono intimidire gli utenti potenziali dei servizi: il potere dei
funzionari e il fatto che dispongono del diritto di prendere decisioni che incideranno sulla vita dell’utente e della sua famiglia. Tale senso di insicurezza
degli interessati viene ingigantito per esempio di fronte ad un funzionario
che ha il potere di togliere la custodia dei figli ad una famiglia o di prendere
un provvedimento di espulsione nei confronti di uno straniero.
In tale contesto, è chiaro che la maggior parte delle fonti governative e delle
ONG che hanno risposto al questionario del CS-PS ritengono che una delle
loro principali funzioni debba essere l’orientamento e l’assistenza agli aventi
diritto, quando non sono in grado di cavarsela da soli. Queste informazioni
ed altre ancora rispecchiano il fatto che molte persone devono essere assistite per poter esercitare i propri diritti. Il CS-EM si riferisce all’esistenza di
certi ostacoli strettamente interconnessi, che rendono difficile la ricerca di un
lavoro o l’accesso ad una formazione. Per esempio, chi ha scarsa fiducia in
sé, oppure è analfabeta di ritorno, esiterà a partecipare ad una formazione
destinata a prepararlo ad affrontare il mercato del lavoro o a dei programmi
per la ricerca di un lavoro, o perfino a rispondere ad un annuncio e a presentarsi per un posto di lavoro.
Il basso livello di istruzione, delle esperienze negative durante la scuola
dell’obbligo e le differenze a livello di valori ed aspettative di certi gruppi o
53
Accesso ai diritti sociali in Europa
individui possono incidere negativamente sull’accesso a certi servizi o prestazioni, oltre che sull’accesso al mercato del lavoro. In ogni modo, esse incidono sulla maniera in cui tali persone percepiscono i loro diritti sociali e il loro
posto in seno alla società. I diritti sociali comportano infatti molti aspetti culturali e vengono percepiti come delle rappresentazioni culturali. Il semplice
fatto di ricorrere ad un’assistenza al di fuori della famiglia o della comunità
può avere connotazioni diverse a seconda delle culture. Nel caso per esempio delle donne e dei bambini, molte culture ritengono che siano tutelati nel
modo più adeguato all’interno della famiglia. Queste convinzioni ed altre
ancora ci aiutano a comprendere perché certe persone esitino a far valere i
propri diritti o a cercare un lavoro, oppure, se lo fanno, perché possano
vivere tale esperienza in modo molto diverso dal resto della popolazione.
I fattori culturali possono ugualmente suscitare un sentimento di dipendenza
in certe categorie sociali oppure obbligarle a ricorrere agli altri per far valere
i loro diritti. La stigmatizzazione, ed altri aspetti negativi legati al modo in cui
vengono trattati, fanno altresì scattare una specie di autocensura nei beneficiari dei diritti, molti dei quali sono scarsamente consci del fatto di aver un
qualsiasi “diritto”. Ne risulta che alcuni potenziali utenti possono ridurre le
loro domande in materia di prestazioni o di servizi, oppure addirittura rinunciarvi. L’educazione e l’apprendimento lungo tutto l’arco della vita hanno un
grande ruolo da svolgere nella lotta contro la stigmatizzazione e nell’evidenziarne gli effetti negativi.
3.7. Ostacoli legati ad un’insufficiente attenzione ai gruppi
vulnerabili e alle regioni svantaggiate
Mentre ciascuno degli ostacoli individuati fino ad ora può avere un’incidenza
su tutti i gruppi di popolazione, un altro tipo di ostacolo viene creato dalla
scarsa attenzione accordata alla situazione ed ai bisogni specifici dei gruppi
vulnerabili e delle regioni svantaggiate.
3.7.1. Gruppi vulnerabili
I lavori effettuati nei vari settori dei diritti sociali evidenziano l’esistenza di
una grande varietà di gruppi vulnerabili in tutte le società. L’identità di tali
gruppi varia da uno Stato membro all’altro, ma certe categorie di persone si
ritrovano più o meno ovunque. Si tratta dei rifugiati, degli anziani, delle
minoranze etniche e razziali, dei portatori di handicap, delle persone che
hanno soggiornato in istituti psichiatrici o in carcere, dei malati, dei senza
fissa dimora e delle persone che vivono in abitazioni disagiate, dei richiedenti
asilo, delle famiglie monoparentali, delle donne con famiglia a carico o altre
responsabilità, dei disoccupati di lunga durata, dei lavoratori anziani, delle
donne in condizioni economiche difficili, dei giovani e dei bambini. Molti di
tali gruppi non sono vulnerabili di per sé, ma la loro vulnerabilità è stata
54
Accesso ai diritti sociali in Europa – la realtà
creata o rafforzata dal sistema assistenziale e dalle pratiche e valori prevalenti
nell’insieme della società.
L’identità dei gruppi più vulnerabili varia da un paese all’altro, ma i gruppi
minoritari autoctoni, soprattutto i Rom/Zingari e i Gitani sono più o meno
ovunque vulnerabili e ricevono un trattamento diverso dal resto della popolazione. E’ importante sottolineare, come fa il CS-PS, che, rispetto ai paesi
occidentali, la situazione degli individui e dei gruppi a rischio nelle economie
in transizione è particolarmente difficile, soprattutto a causa dell’importanza
e della gravità delle lacune del sistema di sicurezza sociale. In questi paesi i
poveri rappresentano una percentuale significativa della popolazione. La loro
composizione rivela talvolta degli aspetti sorprendenti, in quanto certe categorie, che nel passato vivevano in condizioni decenti, subiscono ora pesantemente l’effetto dei costi della transizione e sono costrette a cercare di
ottenere una protezione sociale. In certi paesi dell’Europa centrale, tra i
gruppi minacciati dalla povertà si trova ora il personale tecnico e scientifico
che ancora lavora, o lavorava, nel settore della difesa o nei grandi complessi
industriali.
Il rapido emergere della nozione di esclusione sociale, che si è diffusa
nell’Europa occidentale in un lasso di tempo relativamente breve, rispecchia
il crescente riconoscimento del fatto che l’emarginazione dei gruppi svantaggiati è diventata sistematica e si è profondamente radicata (Castel 1995;
Paugam 1996). Tale nozione tiene ugualmente conto del fatto che i gruppi
svantaggiati subiscono una serie di difficoltà, spesso multiple. Per quanto
riguarda ad esempio i disoccupati di lunga durata, il CS-EM richiama l’attenzione sulla spirale di svantaggi che contribuiscono a mettere molti servizi e
molte prestazioni fuori della portata degli individui che ne avrebbero
maggiormente bisogno; tale fenomeno deriva da svariati fattori negativi
interconnessi quali l’interruzione precoce degli studi, i problemi di analfabetismo e di istruzione, la scarsa fiducia in sé e l’assenza di certe capacità (come
quella di saper gestire il proprio tempo, di saper lavorare in gruppo, di saper
fare delle scelte o di prendere delle decisioni); si devono infine aggiungere i
problemi legati alle difficoltà di trovare un’abitazione e al reddito insufficiente. Il SP-SPM indica che la situazione di insicurezza, caratteristica più o
meno permanente nell’esistenza dei gruppi vulnerabili, è una delle cause
principali del deterioramento della salute.
3.7.2. Regioni svantaggiate
Tutti i lavori sull’accesso ai diritti sociali segnalano l’esistenza di regioni e di
località svantaggiate. Pur essendo provocata da fattori che variano a seconda
dei paesi, tale situazione si ritrova in tutti gli Stati membri. In molti casi, essa
è dovuta alla carenza di strutture disponibili, come per esempio all’insufficienza di attrezzature o di altri servizi pubblici e alla mancanza di posti di lavoro,
55
Accesso ai diritti sociali in Europa
e può causare dei problemi ambientali e sociali. Le condizioni climatiche
(inverni rigidi e lunghi), l’isolamento e la posizione geografica periferica,
aggravata da trasporti pubblici di scarsa qualità, sono altri fattori che possono rendere vulnerabili certe regioni. Mentre alcuni paesi hanno potuto
vincere tali ostacoli grazie ad una rete di servizi capillare e diversificata, in altri
le persone che vivono in zone isolate sono private durante tutto l’anno di
alcuni servizi.
Un secondo svantaggio spaziale riguarda le comunità che soffrono di molteplici carenze. I lavori del CS-EM e del CS-LO pongono in evidenza il livello
locale, mostrando come certi problemi e certe carenze possano accumularsi
e creare quindi delle località che, oltre ad essere abitate da gruppi vulnerabili, per determinate ragioni sono diventate esse stesse svantaggiate.
L’assenza di investimenti, sia locali, che nazionali o stranieri, in queste zone
contribuisce ad accrescere gli svantaggi. Da notare ancora che se mancano
delle politiche locali specifiche, non sono unicamente gli individui, ma anche
le intere comunità che rischiano di ritrovarsi perdenti.
3.8. Sintesi delle sfide principali all’accesso ai diritti sociali in
Europa
In base a tutte le informazioni qui indicate, si può ora procedere ad individuare
le principali sfide che si devono attualmente affrontare per favorire l’accesso ai
diritti sociali in Europa. Si possono determinare sette punti essenziali:
– rafforzare l’impegno a favore dei diritti sociali e migliorare le disposizioni
pertinenti;
– rafforzare il controllo e l’applicazione delle disposizioni relative ai diritti
sociali;
– aumentare le risorse disponibili per garantire il rispetto dei diritti sociali;
– modificare e migliorare le procedure e la gestione dei servizi e delle prestazioni destinati a dare concretezza ai diritti sociali;
– migliorare l’informazione e la comunicazione sui diritti sociali e sui servizi
e prestazioni ad essi connessi;
– lottare contro gli ostacoli socio-culturali e psicologici che impediscono
l’accesso ai diritti sociali ed incidono negativamente sui fornitori di servizi
e sugli utenti;
– definire un’azione mirata nei confronti di certi gruppi vulnerabili e di certe
regioni svantaggiate per migliorarne l’accesso ai diritti sociali.
Il prossimo capitolo verte su alcuni principi e sulle pratiche finalizzate a superare gli ostacoli esistenti.
56
4. Buone pratiche per promuovere l’accesso ai diritti
sociali
Dopo aver passato in rassegna il contesto delle sfide e la serie di ostacoli che
si frappongono all’esercizio dei diritti sociali, questo capitolo passa ad esaminare le “buone pratiche nel campo dei diritti”. Si tratta di una serie di principi strettamente coordinati tra loro, volti a creare una cultura in grado di
dare effetto ai diritti sociali e di responsabilizzare il settore pubblico. Benché
alcuni di questi principi siano strettamente collegati a uno o più ostacoli individuati nel capitolo precedente, li esamineremo in questo capitolo da un
punto di vista generale. Una cultura basata sui diritti richiede infatti un
approccio globale, nel quale i principi siano interconnessi e costituiscano un
insieme di valori universali, tradotti in azioni generali. I vari Comitati specializzati in materia di accesso ai diritti hanno raccolto una mole di informazioni
sui fattori grazie ai quali i diritti sociali possono diventare una realtà (oltre alle
informazioni sugli ostacoli e sulle barriere presentati nel Capitolo 3). Nella
prima parte del capitolo, utilizzeremo queste informazioni per definire un
insieme di principi e di procedure finalizzate a permettere l’esercizio dei diritti
sociali e, nella seconda parte, indicheremo alcuni esempi di buone pratiche.
Nello scegliere le buone pratiche, abbiamo voluto studiare in qual misura
esse possono essere trasferite ad altri paesi, pur consapevoli del fatto che
devono sempre essere adattate al contesto nazionale.
4.1. Principi e pratiche
Come sottolinea la Strategia per la coesione sociale, la garanzia che tutti i
membri della popolazione possano godere dei loro diritti richiede l’attuazione di politiche e di programmi vari ed immaginativi. In questo paragrafo
sviluppiamo questo argomento suggerendo otto principi a nostro avviso indispensabili per una buona pratica nel campo dei diritti sociali. Tali principi non
combaciano esattamente con le sfide individuate nel capitolo precedente,
ma i due insiemi concordano su molti punti e, piuttosto di essere classificati
in ordine gerarchico, dovrebbero essere considerati complementari. Nessuno
di loro infatti ha una qualsiasi precedenza sugli altri, l’unico punto di partenza
deve essere considerato l’utente, o l’utente potenziale, di prestazioni e servizi.
4.1.1. Servizi orientati all’utente
Sarebbe ideale che i cittadini provassero un sentimento di proprietà nei
confronti dei servizi pubblici. Per questo, i servizi dovrebbero essere studiati
per essere il più vicino possibile alla gente. Dei servizi orientati all’utente si
possono ottenere in vari modi, tenendo presente che l’obiettivo essenziale è
57
Accesso ai diritti sociali in Europa
quello di riuscire ad eliminare gli ostacoli all’accesso e alla partecipazione
causati da barriere procedurali o di altro tipo. Tali barriere sono create, in
definitiva, dalla mancata adozione di una prospettiva che ponga l’accento sul
“cliente” e dall’intento di accordare piuttosto la priorità alle esigenze dell’organizzazione. Nella pratica, tutta una serie di barriere, causate dalla compartimentazione, da collegamenti inadeguati od insufficienti tra il livello
nazionale, regionale e locale, dalla complessità e dall’inadeguatezza delle
informazioni o anche dall’incapacità di coinvolgere sufficientemente le ONG
e gli utenti si frappongono al godimento dei diritti sociali.
Si dispone attualmente di numerose informazioni sugli elementi che costituiscono delle buone pratiche orientate all’utente. Sebbene i servizi sociali
abbiano raggiunto un certo grado di maturità in Europa, dobbiamo comunque constatare che non solo molti cittadini devono affrontare molteplici problemi, ma anche che tali problemi sono spesso interconnessi. Si assiste ad
esempio all’emergere di forme integrate ed olistiche di educazione e di assistenza. Un tipo di evoluzione al riguardo consiste nei “programmi personalizzati di assistenza”, basati sull’idea che i servizi devono essere su misura, al
fine di soddisfare certe necessità, soprattutto quelle delle categorie più vulnerabili. Nel paragrafo seguente verranno esaminati alcuni esempi di provvedimenti basati su un approccio olistico, con la descrizione del progetto
IGLOO e del progetto Family Services. La flessibilità dell’assistenza e la creazione di un unico punto di accesso ai servizi sono ugualmente degli elementi
importanti per lo sviluppo di approcci orientati all’utente. Lo studio di
Pillinger (2001 pag. 42) sui servizi negli Stati membri dell’Unione europea fa
riferimento al triangolo indispensabile a risolvere i problemi, costituito dall’utente, dalla struttura dell’organizzazione e dal personale dei servizi.
Un servizio orientato all’utente presuppone che si prendano in considerazione le necessità e le condizioni di vita dei gruppi vulnerabili. Questo problema è essenziale, non foss’altro perché le difficoltà dei gruppi vulnerabili
hanno serie conseguenze sulla loro capacità di esercitare i propri diritti sociali
(nel caso dei gruppi vulnerabili) o perché le condizioni locali si ripercuotono
negativamente sull’esercizio dei diritti sociali (nel caso delle regioni svantaggiate). Come vedremo nel capitolo seguente, le persone vulnerabili devono
poter far valere i loro diritti, proprio come le regioni o le località svantaggiate
devono essere riconosciute vittime di disagi complessivi che impediscono l’esercizio dei diritti sociali. Pertanto, l’adozione di provvedimenti differenziati,
ossia di programmi mirati, a favore di certi gruppi o regioni si rende talvolta
necessaria.
4.1.2. Favorire la responsabilità e lo sviluppo
Molti degli ostacoli individuati e discussi nel capitolo precedente derivano da
una visione statica dei provvedimenti esistenti. Al contrario, un approccio che
voglia favorire la partecipazione e l’autonomia, deve mirare a soddisfare i
58
Buone pratiche per promuovere l’accesso ai diritti sociali
bisogni rafforzando le capacità e la responsabilità. Uno dei temi costantemente rilevati nei lavori dei comitati specializzati in materia di accesso ai
diritti è il fatto che molte persone hanno bisogno di sostegno e di assistenza
per poter far valere i propri diritti, e che a tal fine hanno fatto ricorso alle
ONG. Intervenire a favore di tali persone non è tuttavia la soluzione ideale a
lungo termine; sarebbe piuttosto auspicabile che le persone e le collettività
fossero responsabilizzate, in modo da diventare artefici del proprio destino.
La responsabilizzazione e l’autonomia favoriscono una partecipazione diretta
e presuppongono un rafforzamento delle capacità di agire degli individui (o
della regione, delle comunità, della località), soprattutto per quanto concerne l’esercizio dei diritti sociali.
Tale responsabilizzazione, atta a favorire una partecipazione attiva, implica di
porre particolare attenzione ai gruppi o alle regioni ritenuti particolarmente
vulnerabili, nonché di elaborare dei programmi generali di lotta alla povertà
e all’esclusione sociale. In tale prospettiva, le iniziative volte a favorire l’accesso ai diritti sociali rappresentano una forma di investimento sociale. Si
potrebbe ugualmente formulare un’equazione in termini di sviluppo del capitale umano e sociale, in quanto i diritti contribuiscono altresì ad aumentare il
capitale sociale delle collettività e delle società rafforzandone l’autonomia, la
fiducia e le risorse generali in materia di organizzazione sociale.
Una delle principali caratteristiche delle politiche e delle disposizioni attuate
nel quadro di questo approccio è che esse implicano l’attuazione di misure
attive, piuttosto che passive. Per esempio, una persona dovrebbe avere
accesso ad una prestazione o a un servizio non tanto per il suo status di
madre nubile, ma perché si occupa dei figli in quanto genitore solo. Questo
tipo di orientamento implica un approccio sia preventivo, che promozionale,
e garantisce un’adeguata protezione. L’Agenda Habitat delle Nazioni Unite
fornisce un esempio di questo tipo, poiché ai sensi di tale programma le politiche abitative dovrebbero implicare il godimento completo e progressivo del
diritto all’alloggio. Un’altra caratteristica principale di questo approccio è
costituita dal fatto che il cambiamento in sé è considerato come un fine, si
potrebbe anzi dire che la strategia intende consentire una nuova partenza, o
nuove partenze. Si prefigge l’obiettivo di trasformare il rischio in opportunità.
Il rischio della perdita del reddito, per esempio, viene trattato come
l’opportunità di avviare una nuova attività o di adottare un nuovo tipo di
comportamento. In tale contesto, appare evidente l’importanza dell’imprenditorialità, che è stata particolarmente sottolineata dal CS-EM. Il comitato la
presenta come la creazione di un “nuovo contesto”, che ricompensa l’attitudine al comando e alle iniziative, ma che prevede ugualmente una rete di
sicurezza per garantire una certa protezione contro i rischi assunti. Il CS-EM
riscontra ugualmente un nesso importante tra l’attitudine al comando e l’innovazione e la creazione di posti di lavoro, e lo ritiene ancora più forte nei
paesi dell’Europa centrale ed orientale, dove le privatizzazioni offrono grandi
possibilità di colmare le lacune nel settore della fornitura di beni e servizi.
59
Accesso ai diritti sociali in Europa
In questo contesto di approccio dinamico, il cambiamento non è desiderato
in sé, ma piuttosto perché implica un’evoluzione. I paragrafi precedenti di
questo rapporto sottolineano la natura mutevole dei bisogni, della protezione sociale e della vita sociale in generale; è per questo che l’evoluzione è
un’esigenza perenne. Sano (1999 pag. 751) afferma che i diritti dovrebbero
condurre alla creazione di uno spazio di tutela e di dignità intorno all’essere
umano, a partire dal quale si potrà progredire. Nelle attività della Divisione
per lo sviluppo della Coesione sociale del Consiglio d’Europa, viene utilizzato
il termine “progresso” per designare la capacità di utilizzare appieno le
nuove opportunità. L’evoluzione è quindi vista come il diritto di progredire,
e si ricollega a concetti quali la realizzazione personale, lo sviluppo dell’istruzione e le opportunità di continare ad imparare lungo tutto l’arco della vita.
4.1.3. Qualità
La qualità è un tema che sta acquisendo una progressiva importanza
nell’Europa occidentale. Uno dei suoi vantaggi in quanto principio, dipende
dal fatto che si tratta di un concetto relativamente aperto, il cui significato
può variare e varia effettivamente a seconda del contesto. La qualità può
essere un valore generale o specifico. Il progetto HDSE (Dignità umana e
esclusione sociale) cercava di precisare il significato concreto del principio
della qualità (Duffy 1998); per questo motivo esso ha elaborato la norma
detta della “tripla A”. Il punto di avvio di tale norma è basato sull’idea che
la protezione dello Stato dovrebbe soddisfare il più possibile i criteri di universalità e di sicurezza. Il concetto “tripla A” si riferisce ai seguenti criteri:
– Adeguatezza: la norma minima offerta dovrebbe essere sufficientemente
elevata e una significativa percentuale della popolazione in situazione di
bisogno dovrebbe essere protetta;
– Accessibilità: i regolamenti relativi all’accesso ai diritti sociali dovrebbero
essere meno complessi, le procedure di assegnazione più chiare e le disposizioni pienamente applicate;
– Accessibilità finanziaria: la capacità degli individui e delle famiglie di acquistare dei beni e dei servizi così come il costo delle prestazioni dovrebbero
essere una priorità delle politiche.
Vale la pena di sottolineare che la norma della “tripla A” ha una dimensione
quantitativa e qualitativa. Garantire ai fornitori dei servizi, e ai loro utenti, dei
redditi ed altre risorse sufficienti costituisce uno dei suoi componenti. In un’iniziativa generale per la qualità, la norma della “tripla A” potrebbe costituire
il punto di riferimento.
La nozione di qualità è già ampiamente utilizzata nel contesto della fornitura
dei servizi. Nel suo studio relativo a dieci paesi membri dell’UE1, Pillinger
______
1. Austria, Belgio, Danimarca, Finlandia, Francia, Germania, Grecia, Italia, Spagna e Regno Unito. Vale la
pena di sottolineare che la qualità implica essenzialmente la promozione di servizi efficaci e di alta qualità,
e l’utilizzazione a tale scopo delle risorse disponibili.
60
Buone pratiche per promuovere l’accesso ai diritti sociali
(2001) nota un aumento massiccio delle disposizioni a favore della qualità
nel settore dei servizi pubblici sociali. Le misure volte alla promozione della
qualità vanno dalle semplici dichiarazioni di intenti a dei meccanismi più
complessi di garanzia della qualità. Secondo l’autore, una delle maggiori
realizzazioni per il miglioramento della qualità nei servizi pubblici sociali dei
paesi membri dell’UE è stata l’individuazione dei bisogni non soddisfatti.
Alcune iniziative a favore della qualità hanno condotto alla creazione di
nuovi servizi, mentre altre hanno migliorato, ridefinito e sviluppato la qualità
dei servizi esistenti.
Tra le migliori pratiche per lo sviluppo della qualità presentate da Pillinger
(2001, pag 118) si devono annoverare:
– gli approcci partecipativi, nei quali la qualità è legata alla scelta e all’autonomia degli utenti;
– la responsabilizzazione degli utenti e la loro partecipazione nella pianificazione;
– i miglioramenti dei metodi pertinenti e pratici di valutazione, messi in
opera con la partecipazione degli utenti e del personale in diretto contatto
con gli utenti;
– la definizione di obiettivi di qualità pertinenti ed adattabili al contesto
locale;
– le norme di qualità definite insieme al personale, ai responsabili e agli utenti.
4.1.4. Integrazione dei servizi e delle prestazioni
“Integrazione” è un termine oggi correntemente utilizzato, ma se ne specifica raramente il significato. In quanto principio, l’integrazione riconosce che
i diritti sociali sono interconnessi. Essa poggia sulla nozione che il mancato
accesso ad un diritto sociale basilare rende più arduo per gli interessati l’accesso ad altri diritti sociali e ai diritti dell’uomo, accrescendo così il rischio di
esclusioni multiple. La salute, per esempio, è strettamente connessa all’accesso ad adeguate condizioni di abitazione, reddito e lavoro.
Nella pratica, l’integrazione richiede l’eliminazione delle barriere amministrative e di altro tipo (Pillinger 2001). L’integrazione implica un coordinamento,
che colleghi i servizi mediante delle strutture amministrative ed organizzative, ma è più radicale poiché richiede un approccio olistico basato sul riconoscimento della natura molteplice dei bisogni e dell’interdipendenza degli
individui tra di loro. Piuttosto che porre l’accento su vari elementi frammentati, lo pone su un insieme globale comune. Tra i fattori che frenano l’integrazione nell’ambito delle disposizioni sociali, possiamo citare le culture
professionali stabilite, la separazione tra agenzie o enti, la diversità delle fonti
di finanziamento e dei regimi burocratici, le strutture gerarchiche e tutta una
serie di altri elementi organizzativi complessi (Pillinger 2001 pag. 66).
61
Accesso ai diritti sociali in Europa
4.1.5. Partnership ed inclusione
La partnership è il risvolto pratico dell’integrazione, un mezzo mediante il
quale viene realizzata.
La partnership sociale, ossia l’accomunare vari interessi al fine di una pianificazione economica e sociale, venne inventata in Europa. I suoi vantaggi sono
innumerevoli. Uno studio recente dell’OCSE (2001) indica per esempio che
le partnership a livello locale hanno permesso di migliorare la «governance»
locale e di invididuare delle sinergie tra i programmi governativi e le iniziative
locali per soddisfare dei bisogni non ancora soddisfatti. Nei loro lavori i
comitati CS-EM e CS-PS indicano l’interesse delle partnership, mostrando il
modo in cui operano ed agiscono per migliorare l’efficacia e la qualità.
Tuttavia, come è stato sottolineato dalle ONG al Summit Mondiale per lo
Sviluppo sociale a Ginevra nel 2000, è necessaria una nuova impostazione
per la cooperazione e la partnership tra lo Stato e le organizzazioni della
società civile (Presidenza Irlandese/Consiglio d’Europa 2000 pag. 61). In altri
termini, il partenariato non è necessariamente spontaneo, e del resto la
cultura di tutti i paesi europei non è sempre propensa ad istituire delle
partnership. Pertanto, occorre prendere in considerazione le condizioni che
permettono alle partnership di emergere e di svilupparsi.
Tra le idee alla base della partnership figura il rafforzamento della democrazia. Essa deve quindi includere tutti gli interessati e implicare una volontà di
motivare tutti coloro che dovrebbero essere coinvolti. Per quanto riguarda la
portata o l’importanza della partnership, i due comitati CS-EM e CS-PS
raccomandano che le partnership facciano partecipare il maggior numero
possibile di organizzazioni e di soggetti, in modo che tutti gli interessati possano trarne vantaggio. Governi locali e regionali, enti preposti al versamento
dei sussidi sociali, organizzazioni di categoria, sindacati, ONG ed altri attori
della società civile, come pure i rappresentanti dei disoccupati, delle donne e
delle minoranze etniche dovrebbero prendervi parte. La partnership implica
ugualmente un certo tipo di relazioni: è per esempio incompatibile con la
gerarchia, poiché presuppone delle relazioni di cooperazione e non gerarchiche in condizioni più o meno di parità tra i partecipanti. Richiede quindi un
approccio ascendente, piuttosto che discendente.
Tale fenomeno può assumere varie forme ed agire a vari livelli. Un tipo di
partnership è per esempio quella che riunisce delle organizzazioni che operano in vari settori, quali i servizi sanitari, l’educazione, l’alloggio e l’occupazione, come pure le ONG, allo scopo di pianificare e di fornire i servizi.
Un’altra forma di partnership è quella che collega vari livelli dell’amministrazione e varie zone geografiche. In tal contesto, si ricorda che il Congresso dei
Poteri locali e regionali d’Europa (CPLRE) nella sua Raccomandazione 52 (1998)
ritiene che la regione dovrebbe essere il livello appropriato per i partenariati
tra le organizzazioni pubbliche e private. Il CS-EM sostiene l’utilità di una
62
Buone pratiche per promuovere l’accesso ai diritti sociali
forte dimensione locale della partnership, sottolineando che è a livello locale
che i gruppi vulnerabili vivono e si sforzano di esercitare i loro diritti.
Entrambi i comitati CS-EM e CS-LO sottolineano il carattere locale di molti
mercati del lavoro e dell’alloggio. Nella sua forma più compiuta, la partnership offre la possibilità alle persone direttamente interessate di far ascoltare
il loro parere e di influenzare i processi di pianificazione. Come è stato sottolineato dal Consiglio d’Europa nella Strategia per la coesione sociale, le ONG
hanno ora dimostrato che i più deboli possono far ascoltare la loro voce e
contribuire con valide idee al processo di elaborazione delle politiche.
4.1.6. Trasparenza ed apertura
Il segreto e la mancanza di informazioni costituiscono il contrario della trasparenza e sono quindi i veri nemici dei diritti sociali. In molti settori pubblici
prevale ancora un tipo di divisione tra l’interno del servizio e l’esterno, che
crea delle opposizioni non solo tra il personale dei servizi e gli utenti (o quelli
che li difendono), ma anche tra servizi ed enti, poiché provoca delle compartimentazioni tra varie unità, divisioni, servizi. Tutto ciò conduce ad una
certa rigidità e, nelle sue forme più estreme, si può percepire un conflitto di
interessi tra “noi” e “loro”. In tal caso, la responsabilità e il fatto di dover
rendere dei conti, lo scambio di informazioni ed altri aspetti di buone pratiche procedurali sono visti essenzialmente come una questione che riguarda
l’interno di un servizio. Si ha tendenza a considerare gli utenti del servizio
non solo come un’entità separata “là fuori”, ma in un certo senso come una
massa indifferenziata. Tale atteggiamento è la causa e la conseguenza della
scarsa priorità accordata all’applicazione dei diritti, all’erogazione del servizio
e alla verifica della soddisfazione dell’utente. Inolte, lo scambio di informazioni e la comunicazione non sono considerati né una priorità, né vengono
trattati come problemi. Si è visto al paragrafo 3.5 che la quantità, il flusso e
la qualità delle informazioni fornite e i canali di comunicazione di tali informazioni potrebbero essere utilmente migliorati. Una politica di trasparenza e
di apertura richiede una strategia di comunicazione perfezionata a più livelli
(in modo da poter mirare diversi obiettivi con vari canali di diffusione) e
dovrebbe inoltre dare agli interessati la possibilità di reagire. Alcuni elementi
essenziali per un approccio aperto, come per esempio dei mediatori, delle
procedure di ricorso, una chiara ripartizione delle responsabilità tra i servizi e
i settori e un’apertura a livello decisionale dovrebbero ugualmente essere
disponibili; ma questo oggi si verifica raramente.
4.1.7. Uguaglianza
Non ci possono essere delle differenze in materia di accesso ai diritti sociali,
che per natura dovrebbero essere applicabili a tutti. Tuttavia, viste le
profonde e radicate divisioni sociali, si verificano delle disuguaglianze nel
campo dell’accesso di alcune persone a certi diritti sociali. La disuguaglianza
nel settore dei diritti sociali fa sì che le persone maggiormente colpite, o rese
63
Accesso ai diritti sociali in Europa
vulnerabili dalla disuguaglianza sociale, sono anche quelle con maggiori difficoltà a far valere i propri diritti sociali. Il sesso è una fonte piuttosto universale di disuguaglianza: le donne generalmente incontrano maggiori difficoltà
ad esercitare i loro diritti sociali. La disuguaglianza è tuttavia un fenomeno
molto complesso, per cui spesso possono coesistere varie cause di disuguaglianza; a quelle basate sul sesso, si aggiungono quelle fondate sulla razza,
l’origine etnica e il gruppo socio-economico. I lavori dei vari Comitati specializzati in materia di accesso ai diritti hanno rilevato, oltre all’esistenza di
gruppi vulnerabili in tutti i paesi, anche una straordinaria similarità nella loro
identità.
Pare quindi opportuno ribadire in questa sede il principio dell’uguaglianza in
quanto elemento fondamentale per le buone pratiche. Le procedure per l’uguaglianza che sono state maggiormente sviluppate riguardano le relazioni
tra i sessi. L’Unione europea è particolarmente avanzata in questo campo,
dove si è distinta da una decina d’anni per il suo approccio sull’uguaglianza
dei sessi. Attualmente, l’aspetto giuridico formale di tale approccio pare
debba essere completato da misure attive che integrino l’uguaglianza dei
sessi nelle procedure e nelle pratiche, in modo che l’uguaglianza dei sessi
venga universalmente presa in considerazione a livello politico e rappresenti
l’obiettivo di tutti i programmi, a tutti i livelli e in tutte le fasi del processo di
elaborazione delle politiche. Questo tipo di approccio in due tempi potrebbe
essere adottato per altre forme di disuguaglianze. Il CS-EM, per esempio, ha
preso in esame l’uguaglianza di accesso all’occupazione e alla formazione per
altri gruppi economicamente svantaggiati e in particolare per i portatori di
handicap, le minoranze etniche e le persone discriminate a causa dell’età (i
giovani e gli anziani). Il comitato ha constatato che ognuno di questi gruppi
ha necessità distinte e dovrebbe essere preso in considerazione separatamente da parte delle politiche per le pari opportunità in materia di accesso al
lavoro, ivi comprese le iniziative basate sulle partnership locali.
4.1.8. Controllo e valutazione dell’applicazione
Uno dei temi che emergono più frequentemente nell’analisi delle barriere e
degli ostacoli ai diritti sociali è il divario esistente tra le disposizioni formali
che stabiliscono un diritto e la sua applicazione nella pratica, anche quando
tali disposizioni sono chiare e precise. In questo campo, il contributo che può
essere fornito dal controllo, dalla valutazione e da un quadro comune di
pratiche è immenso. E’ importante per il futuro dei diritti sociali avviare un
processo che permetta, da un lato, di individuare le lacune delle disposizioni
esistenti e, dall’altro, di far emergere i nuovi bisogni.
La mancanza di informazioni costituisce attualmente uno degli handicap
maggiori. Ci si riferisce in primo luogo alla mancanza di informazioni a livello
degli Stati membri (e ugualmente a livello regionale e locale) in materia di
applicazione pratica e di accesso ai diritti sociali; si deve infatti constatare
64
Buone pratiche per promuovere l’accesso ai diritti sociali
l’assenza di una banca dati europea. Il fatto stesso che ogni Comitato specializzato in materia di accesso ai diritti abbia dovuto raccogliere nuove informazioni empiriche per il suo lavoro dimostra chiaramente la penuria di
informazioni confrontabili a livello internazionale. Gli Stati membri devono
continuare i loro sforzi per migliorare la confrontabilità delle statistiche, al
fine di giungere ad un’uniformità basata su criteri comuni europei. E’ molto
importante la scelta degli indicatori, soprattutto degli indicatori di qualità.
Questa esigenza è stata già avvertita dal Consiglio d’Europa, che sta preparando un insieme di indicatori di coesione sociale nell’ambito dei lavori della
Divisione dello sviluppo della coesione sociale. In tale contesto, si deve
ugualmente sottolineare l’importanza di disporre di studi sull’esclusione
sociale e sulla disuguaglianza in tutti i paesi.
Il CS-LO raccomanda l’istituzione di osservatori nazionali sull’alloggio che
potrebbero svolgere un ruolo di controllo a livello nazionale. Si potrebbero
ugualmente raccomandare degli Osservatori nazionali sui diritti sociali destinati a raccogliere e a comunicare le informazioni, che potrebbero offrire un
certo numero di vantaggi. In primo luogo, rappresenterebbero un approccio
integrato dei diritti sociali a livello nazionale, ed inoltre potrebbero completare il lavoro del Comitato europeo sui diritti sociali, che controlla l’applicazione della Carta sociale europea e della Carta sociale europea riveduta,
nonché raccogliere e diffondere le informazioni disponibili. Il controllo
dovrebbe esercitarsi ugualmente ad altri livelli e comprendere delle indagini
sulla soddisfazione degli utenti per quanto riguarda i vari aspetti delle disposizioni. Tale raccolta di informazioni rappresenterebbe inoltre ulteriori vantaggi, primo tra i quali il fatto che promuoverebbe l’analisi e il ritorno delle
informazioni al fine dell’elaborazione delle politiche e dei programmi.
4.2. Alcuni esempi di applicazione di buone pratiche
Questa parte del nostro documento si propone di presentare alcuni esempi
di progetti e di iniziative esistenti, condotti nei vari paesi, che illustrano dei
modi pratici per individuare e sormontare i problemi e gli ostacoli che si frappongono all’esercizio dei diritti sociali. E’ opportuno precisare che molti
esempi possono essere estesi e/o adattati alle pratiche già esistenti e che tutti
si basano, in un modo o nell’altro, sull’insieme dei sistemi di assistenza
sociale generale in atto nei paesi.
Molti di tali esempi sono inediti e sono stati selezionati in base ad un certo
numero di criteri. In primo luogo, abbiamo voluto fornire degli esempi di iniziative concrete basate su un approccio integrato. Si tratta di attività che si
riallacciano alla discussione precedente sui principi relativi alla promozione
dell’accesso ai diritti sociali, dimostrando che i diritti sociali delle persone e i
loro bisogni, come pure il modo in cui vengono soddisfatti, sono indivisibili.
Abbiamo poi voluto indicare delle pratiche avviate da alcuni fornitori di servizi, che contengono una dinamica interna di cambiamento. In terzo luogo,
65
Accesso ai diritti sociali in Europa
abbiamo ritenuto interessante proporre delle attività che nascono o derivano
da un ethos di partenariato, sia tra vari fornitori di servizi e vari settori, che
tra più livelli (locale, regionale ed internazionale). Un quarto criterio di scelta
riguarda le iniziative che coinvolgono gli utilizzatori o che sono state suggerite da loro e sono ispirate ai loro bisogni.
La prima attività presentata è uno dei migliori esempi di approccio di tutto
un insieme di diritti sociali condotto in modo integrato e in partnership. In
tale esempio viene riconosciuto che le necessità delle persone sono pluridimensionali; le risposte, di conseguenza, cercano non solo di garantire delle
condizioni di alloggio adeguate, ma si sforzano ugualmente di procurare un
accesso alla formazione e ad un’occupazione retribuita. Le persone individuate come bisognose di assistenza sono direttamente coinvolte nelle attività intraprese per soddisfare le loro necessità. Il fatto che dei progetti
IGLOO esistano in numerosi paesi membri dell’Unione europea, e in alcuni
paesi non membri conferisce loro un carattere europeo, ma anche nazionale
e locale.
IGLOO
(all’interno dell’Unione europea e anche all’esterno)
E’un’iniziativa congiunta del Comitato europeo di coordinamento dell’habitat
sociale (CECODHAS), della Confederazione europea dei Sindacati (CES) e
della Federazione europea delle associazioni nazionali che lavorano a favore dei
senzatetto (FEANTSA). Essa è basata su un approccio integrato, teso ad offrire
un’abitazione e un’occupazione; uno dei suoi principali obiettivi consiste nel fornire
delle risorse agli enti che lavorano a livello locale nel campo dell’alloggio, della formazione e dell’occupazione delle persone vulnerabili.
L’iniziativa, istituita nel 1995, stabilisce delle piattaforme a livello europeo, nazionale e regionale, per trovare delle soluzioni pratiche finalizzate all’integrazione
locale mediante l’alloggio e il lavoro. La partnership tra varie organizzazioni e vari
livelli costituisce il suo principio fondamentale e la sua modalità operativa, così
come lo è l’integrazione, in quanto l’insieme del modello è basato su una filosofia
che integra “alloggio-lavoro-formazione-servizi”. L’obiettivo della partnership
seguita da IGLOO è di consentire agli interessati di avere accesso ad un’abitazione
decorosa e di ottenere un lavoro sicuro mediante la formazione. Il mezzo immediato
per conseguire tale obiettivo è l’assistenza durante la costruzione o la ristrutturazione delle abitazioni. Tali progetti hanno quindi come risultato la creazione permanente di nuove abitazioni adattate ai bisogni dei gruppi target, come pure la
creazione di posti di lavoro destinati a durare nel tempo e/o lo sviluppo di sistemi
di assistenza sociale. I gruppi target coinvolti nel progetto sono degli emarginati,
come per esempio i senza fissa dimora, le persone che vivono in alloggi degradati e
quelle che rischiano l’espulsione. Molti dei progetti IGLOO dipendono dalle iniziative lanciate dalle autorità locali per il rinnovo o la costruzione delle abitazioni.
IGLOO, le cui attività europee ricevono dei finanziamente dall’Unione europea (in
quanto progetto pilota nel quadro del Fondo Sociale Europeo), non si limita ad un
unico paese. In realtà, i membri nazionali e regionali delle varie organizzazioni
66
Buone pratiche per promuovere l’accesso ai diritti sociali
hanno siglato dei protocolli di cooperazione in quattordici Stati membri dell’UE e
sono stati analizzati oltre 100 progetti. A parte la realizzazione dei progetti, IGLOO
permette anche uno scambio sistematico di informazioni.
Per maggiori informazioni: http://www.feantsa.org
Il prossimo esempio, proveniente dall’Irlanda, è un progetto pilota lanciato
dal ministero responsabile della sicurezza sociale, per trovare una risposta
integrata ai molteplici bisogni delle famiglie a rischio. E’ interessante innanzitutto perché è stato avviato da fornitori di servizi pubblici, sebbene il suo
funzionamento comprenda la cooperazione tra più enti e servizi. Inoltre, il
progetto riconosce che gli individui hanno molteplici necessità e cerca di soddisfarle in modo coordinato. Presenta anche l’interesse di fornire informazioni e di adottare un approccio integrato in materia di informazione. Infine,
l’iniziativa Family Services Project è anche un approccio innovativo, e costituisce uno sforzo concertato di fornire servizi alle persone non lontano dal
loro luogo di residenza.
Family Services Project
(Irlanda)
Questo progetto irlandese, che è ancora nella sua fase di avvio e riguarda un
numero relativamente ridotto di zone urbane svantaggiate, mira a fornire un
accesso integrato all’informazione e ai servizi per le famiglie a rischio nel loro
quartiere. Venne lanciato dal Ministero degli affari sociali (Dipartimento degli
affari sociali, della comunità e della famiglia). Nel progetto viene integrato il
concetto di “sportello” unico, grazie al quale gli interessati possono trovare delle
risposte ai loro problemi per quanto possibile in un unico luogo e in un unico
ufficio; il suo obiettivo è quello di migliorare la situazione personale degli individui e delle famiglie.
Il progetto poggia sul riconoscimento che la partecipazione della comunità e la
presenza locale siano essenziali per dare un sostegno riuscito alle famiglie.
Sviluppa un approccio di cooperazione tra enti e servizi, che implica strette relazioni di lavoro tra un certo numero di enti governativi e di organizzazioni volontarie. Un programma personalizzato di assistenza viene proposto ad un piccolo
gruppo di famiglie con bisogni complessi. In tal modo, viene data la priorità alle
necessità particolari dell’individuo o della famiglia. Le informazioni e i servizi
sono raggruppati in un unico punto di contatto. Le famiglie cui si rivolge sono
quelle costituite da madri sole o altre famiglie monoparentali, quelle che vivono
di sussidi sociali e le famiglie seguite da assistenti sociali. Il progetto prevede un
lavoro individuale con gli interessati, per rafforzare le loro capacità di migliorare
le proprie condizioni personali e familiari, e fornir loro la possibilità di accedere
all’istruzione e al lavoro.
I progetti pilota sono stati valutati in permanenza e un recente rapporto raccomanda che vengano estesi all’insieme del territorio nazionale.
Per maggiori informazioni: http://www.dscfa.ie
67
Accesso ai diritti sociali in Europa
Il prossimo esempio, che proviene dall’Ungheria, è significativo per più
ragioni. Esso dimostra, in primo luogo, che occorre aiutare gli individui a trovare delle soluzioni adeguate alle loro necessità, ma anche che, allorquando
vengono messe a loro disposizione le risorse necessarie, gli individui diventano
autonomi. Talvolta la gente ha soltanto bisogno che venga tracciato il cammino. Un secondo elemento di buona pratica in questo progetto consiste nel
fatto che dà una risposta pluridimensionale. La terra e le attrezzature messe a
disposizione di per sé non sarebbero sufficienti; pertanto, gli interessati sono
formati ed assistiti per poter diventare produttori o imprenditori autonomi. In
terzo luogo, il progetto è un buon esempio del risultato della cooperazione tra
il settore pubblico, quello privato e il volontariato. Si occupa di un gruppo, i
Rom/Zingari, particolarmente svantaggiato per quanto riguarda l’accesso ai
diritti sociali e all’occupazione, soprattutto nell’Europa centrale ed orientale.
Un programma sociale per sviluppare le capacità imprenditoriali degli
agricoltori
(Ungheria)
Sarkad, in Ungheria, è una zona agricola non lontana dalla frontiera con la
Romania. Nel 1992, il tasso di disoccupazione era del 25%. Tra i Rom, che costituivano il 12% della popolazione locale, tale tasso aveva raggiunto il 100%.
Il progetto, avviato nel 1993, intendeva assistere le famiglie con più di tre bambini, con un membro disoccupato di lunga durata o i cui redditi erano al di sotto
della media. Tale progetto venne lanciato dal Centro sociale locale di assistenza
alle famiglie e dal Centro di assistenza sociale, e ottenne anche il sostegno della
Fondazione CERES e del Servizio per l’occupazione della Contea di Békés. La
fondazione per lo sviluppo delle imprese della contea di Békés ha ugualmente
fornito delle consulenze e il Ministero degli Affari sociali ha stanziato dei fondi.
La Cassa di Risparmio nazionale ha proposto agli interessati dei crediti alla
produzione.
Il programma comportava degli aspetti economici, occupazionali e sociali.
Comprendeva un piano di assistenza all’occupazione e forniva ai partecipanti una
formazione in materia di tecniche innovative per la produzione agricola, per la
creazione della propria impresa, per la ricerca di un lavoro e lo sviluppo dell’autonomia personale. Oltre al terreno venivano forniti materiali ed attrezzi – semi,
prodotti chimici ed impianti. L’obiettivo era quello di “permettere alle famiglie di
lavorare in proprio e aiutarle a diventare dei produttori e degli imprenditori autonomi”. Nel 1996, circa 300 famiglie avevano partecipato al progetto.
Il programma è stato esteso ad altri 300 comuni, villaggi e frazioni in tutta
l’Ungheria e vi partecipano attualmente oltre 12 000 famiglie.
L’esempio seguente è nato nel quadro statutario francese e comprende una
serie di misure coordinate per rendere effettivo il principio del rispetto della
pari dignità di tutti nel settore sanitario. L’iniziativa considera i servizi sanitari
come un punto di passaggio verso altri diritti sociali e cerca di abbattere
le barriere tra i servizi sanitari e gli altri servizi sociali, soprattutto a livello
68
Buone pratiche per promuovere l’accesso ai diritti sociali
regionale. I programmi regionali avviati nell’ambito del progetto poggiano
sulla consapevolezza che le difficoltà e le necessità delle persone sono
interconnesse, e cercano quindi di soddisfarle in modo pluridimensionale e
coordinato. La salute è vista come un diritto fondamentale, piuttosto che
come un diritto accessorio. Il funzionamento del progetto accorda un posto
rilevante ad una varietà di partenariati, compresi quelli con gli utilizzatori
dei servizi.
Programmi regionali di accesso alla prevenzione e alle cure
(Francia)
La Legge francese sull’esclusione sociale del 29 luglio 1998, basata sul principio
del rispetto della pari dignità, tratta sia dei diritti fondamentali, che del coordinamento delle politiche che favoriscono l’accesso a tali diritti.
In questo approccio di politiche integrate l’aspetto della salute rientra nel quadro di programmi obbligatori regionali per l’accesso alla prevenzione e alle cure
(PRAPS). I programmi, che intendono migliorare la salute delle persone in difficoltà, aprono anche delle possibilità per l’accesso ad altri diritti sociali ed aiutano a decompartimentare i servizi sanitari e quelli sociali e altri tipi di assistenza
pubblica che hanno un’incidenza diretta sulla salute.
Le attività lanciate nel quadro di questi PRAPS riguardano:
– l’istituzione di centri di monitoraggio per l’applicazione del programma di
copertura sanitaria universale, con la partecipazione di enti di assicurazione
malattia e di associazioni dei beneficiari;
– la richiesta formulata agli ospedali pubblici di aggiornare i diritti all’assicurazione sanitaria e di controllare che le persone dimesse dispongano di condizioni
di alloggio adeguate per poter continuare a curarsi a domicilio;
– la garanzia che i disoccupati possano usufruire di controlli medici da parte dei
servizi di medicina del lavoro, al fine di reinserirsi nel mondo del lavoro o di prevedere delle cure, nel caso in cui vengano dichiarati disabili o invalidi;
– maggiori sforzi per individuare le difficoltà di linguaggio di certe persone, al
fine di favorire l’istruzione;
– i contatti tra i responsabili per il miglioramento delle condizioni di alloggio e
l’individuazione delle abitazioni insalubri;
– l’organizzazione di formazioni pluridisciplinari effettuate in partenariato con
le persone in grande difficoltà.
I servizi statali hanno un ruolo importante da svolgere per evitare le compartimentazioni e per stabilire dei collegamenti e delle attività coordinate sia all’interno dei servizi (questo concerne in particolare la lotta all’esclusione sociale:
sanità, sicurezza sociale, educazione, alloggio ed occupazione), che a livello di
enti locali, operatori sanitari, istituti ospedalieri e associazioni di volontariato. Ai
sensi della legge del 1998, tutti questi parner potenziali dovrebbero cooperare
per valutare la situazione delle province e per elaborare, mettere in atto e monitorare i loro PRAPS.
Creare tali relazioni di partenariato in ogni regione richiederà che venga
condivisa tra i responsabili la consapevolezza dei bisogni e delle aspirazioni delle
69
Accesso ai diritti sociali in Europa
persone in difficoltà. Occorrerà quindi coinvolgere nel processo di sensibilizzazione, di motivazione e di formazione tanto gli enti, quanto gli operatori.
Per maggiori informazioni: http://www.sante.gouv.fr (sotto PRAPS).
La prossima iniziativa è l’esempio di un approccio pluridimensionale ed innovativo per la riqualificazione e l’integrazione dei lavoratori le cui competenze sono
diventate obsolete. Interessa quindi tutte quelle collettività, città, paesi e regioni
d’Europa che hanno assistito a delle trasformazioni delle loro economie e si
rivolge a molte persone e gruppi le cui competenze non sono più richieste o
sono poco valorizzate. Questo esempio illustra soprattutto il modo in cui gli
individui possono agire per influenzare positivamente il loro futuro e utilizzare
una struttura esistente in modo innovativo, in questo caso un sindacato. Il partenariato tra il sindacato, la direzione e i lavoratori ha costituito l’elemente
essenziale del successo di questo progetto.
Migliorare l’occupazionalità dei lavoratori nella siderurgia minacciati di
licenziamento
(Romania)
A causa della ristrutturazioni dell’industria metallurgica in Romania, circa 40 000
operai erano stati licenziati. Il programma di ristrutturazione era accompagnato da
un accordo finalizzato ad assistere gli operai siderurgici a ritrovare al più presto un
lavoro stabile (mediante la formazione, il lavoro temporaneo in progetti a favore
della collettività), oppure a promuovere la creazione di piccole imprese e favorire
la mobilità verso regioni che offrivano dei posti di lavoro.
Al fine di fornire una formazione adeguata ai lavoratori metalmeccanici venne
creato un sindacato (UNIRMET). Si trattava di un organismo tripartito, con
rappresentanti della direzione, dei lavoratori e dei centri di formazione regionali.
Inoltre, per sovvenzionare queste misure di assistenza, venne creato un fondo di
solidarietà dei metalmeccanici, finanziato dai contributi delle aziende che avevano
firmato tale accordo, dai lavoratori stessi e da altre fonti.
I lavoratori licenziati hanno firmato un contratto di un anno con l’UNIRMET per
partecipare ai seguenti programmi:
– formazione professionale gratuita in un altro mestiere, accompagnata dalla
possibilità di un’offerta di lavoro alla fine del tirocinio;
– partecipazione a progetti comunitari, nell’attesa che l’UNIRMET trovasse dei
lavori adattati alle persone interessate;
– consulenze per la creazione di un’impresa e sovvenzioni per la fase di avvio;
– rimborso delle spese di trasloco per i partecipanti che accettavano un’offerta di
lavoro in un’altra regione.
Tali misure, attuate con l’impegno attivo dei sindacati e della direzione, hanno
aiutato i lavoratori licenziati a ritrovare un posto di lavoro o ad avviare una piccola
impresa.
70
Buone pratiche per promuovere l’accesso ai diritti sociali
La Carta belga sull’assicurazione sociale mostra come sia stato possibile
definire nella legislazione un insieme di principi volti a migliorare i diritti
sociali delle persone. Essa disciplina le attività di tutti gli istituti di sicurezza e
di assistenza sociale che sono obbligati a rispondere della qualità dei loro
servizi agli aventi diritto o ai beneficiari. Le informazioni sui diritti occupano
un posto principale nella carta, poiché essa non si limita ad obbligare gli
istituti di sicurezza sociale a fornire tutte le informazioni necessarie agli interessati sui loro eventuali diritti, ma impone loro ugualmente di comunicare
delle informazioni sulla loro organizzazione interna. I fornitori dei servizi
hanno inoltre l’obbligo di rispondere entro tempi brevi alle richieste di servizi
e, se non sono di loro competenza, devono indirizzare la persona all’ente
appropriato. Il testo, ponendo in risalto la responsabilità dei fornitori, intende
sensibilizzarli al loro ruolo e renderli più rispettosi degli utenti. Insomma, la
Carta cerca di modificare le condizioni dei beneficiari rafforzando un’efficace
applicazione dei loro diritti sociali. A tal scopo, la Carta muove dai bisogni
degli aventi diritto per regolamentare l’organizzazione dei servizi di sicurezza
sociale.
Carta degli assicurati sociali
(Belgio)
La Legge federale belga dell’11 aprile 1995, entrata in vigore nel gennaio 1997 con
il nome di “Carta dell’assicurato sociale”, enuncia un certo numero di principi
relativi al diritto del pubblico (gli assicurati), nei confronti degli istituti nazionali di
sicurezza sociale.
Essa ha l’obiettivo principale di proteggere il pubblico stabilendo una serie
di misure che tutti gli istituti di sicurezza sociale devono osservare. Numerose
disposizioni della carta intendono garantire, direttamente o indirettamente, un
reale accesso alle prestazioni e all’assistenza sociale. Interessa tutti gli istituti di
sicurezza sociale, compresi gli istituti parastatali che garantiscono le prestazioni
sociali degli impiegati, degli autonomi e dei funzionari e gli istituti di previdenza
sociale.
Le principali disposizioni enunciate nella legge sono le seguenti:
1. Gli istituti di sicurezza sociale devono informare i beneficiari nel modo più
chiaro possibile circa i loro diritti, su richiesta dell’interessato o anche di loro propria iniziativa. L’assicurato può quindi rivolgere delle domande specifiche ad un
istituto ma, in ogni caso, l’istituto deve prendere le disposizioni necessarie per
informare il pubblico. La Carta impone all’istituto l’obbligo di fornire tali comunicazioni entro un lasso di tempo determinato.
2. Gli istituti di sicurezza sociale devono trasmettere le domande di prestazioni
che sono state loro inviate per errore all’ente competente e devono informare gli
interessati.
71
Accesso ai diritti sociali in Europa
3. Quando una persona ha diritto ad una prestazione, in certe circostanze l’istituto è obbligato a fornire tale prestazione, anche qualora la persona non ne avesse
fatto espressa domanda (questo obbligo, tuttavia, non è ancora stabilito in un
decreto di applicazione).
4. L’istituto di sicurezza sociale deve rispondere rapidamente ad ogni domanda
che gli viene presentata. Il richiedente deve essere informato della decisione entro
al massimo quattro mesi e il versamento deve avvenire entro i quattro mesi
successivi. In caso di ritardo nel versamento, l’istituto deve pagare degli interessi al
beneficiario.
5. L’istituto deve allegare ad ogni decisione inviata all’assicurato la descrizione
delle condizioni di ricorso, le ragioni della decisione, il numero della pratica, le
persone responsabili della pratica e come contattarle.
6. Qualora si dovesse constatare che una decisione non è corretta, si impone
l’obbligo di una nuova decisione. Se fosse trascorso il termine per presentare un
ricorso, nessuna conseguenza negativa dovrà essere a carico del richiedente (per
esempio, se l’ammontare della prestazione riveduta è inferiore a quello originale).
Soltanto nei casi in cui la decisione iniziale, a vantaggio del richiedente, fosse
dovuta a frode od inganno da parte dell’assicurato, quest’ultimo deve rimborsare
i pagamenti a cui non aveva diritto, nonché gli interessi.
Per maggiori informazioni: http://securitesociale.fgov.be
http://securitesociale.fgov.be/lex/francais/charte/19950411.htm
L’esempio seguente verte sulla creazione di posti di lavoro. Esso descrive
tutta una serie di misure di lotta alla disoccupazione lanciate dal governo
della Lituania e applicate a livello locale. Tali programmi hanno, infatti, una
decisa dimensione locale. Essi mirano a soddisfare i bisogni della regione,
richiedono un notevole sostegno da parte dei comuni interessati e vengono
organizzati dall’ufficio locale di collocamento. Seguono dei criteri di
valutazione molto severi. Tali iniziative sono inoltre caratterizzate da uno
spirito di innovazione e di possibile trasferibilità.
Iniziative locali a favore dell’occupazione
(Lituania)
Conscio della necessità di stimolare l’occupazione a livello locale, il Governo
della Lituania ha deciso, nel 2001, di introdurre una serie di disposizioni legislative
per promuovere la creazione di nuovi posti di lavoro. Tale politica mirava a
fornire agli enti locali delle possibilità di partecipare alle attività economiche e,
in tal modo, a cercare di risolvere i loro problemi socio-economici. Lo sforzo
fatto per attenuare l’impatto dei cambiamenti strutturali nelle zone vulnerabili e
per contribuire allo sviluppo degli enti locali più attivi, più autonomi e più
maturi è sicuramente uno degli obiettivi più notevoli di questa iniziativa.
72
Buone pratiche per promuovere l’accesso ai diritti sociali
Il programma è specificamente rivolto a gruppi emarginati, disoccupati
(soprattutto di lunga durata), giovani, donne con responsabilità familiari ed altri
gruppi segnalati dagli uffici di collocamento locali, in cooperazione con le parti
sociali.
Gli uffici di collegamento hanno la responsabilità di organizzare delle iniziative
occupazionali a livello locale. A tal fine sono stati istituiti degli appositi comitati
composti da partner sociali ed economici locali; tali comitati sono stati posti
sotto l’autorità degli uffici di collocamento, al fine di valutare i progetti in base
ad una serie di criteri ben determinati. Un progetto, per essere approvato, deve
soddisfare certe condizioni: deve avere il sostegno dell’ente locale, mediante sovvenzioni, prestito di locali o attrezzature; deve corrispondere ai bisogni essenziali
del mercato del lavoro locale e ridurre il numero dei beneficiari di sussidi;
dovrebbe ugualmente poter essere esteso ad altri enti locali. Inoltre, dovrebbe
fornire nuove opportunità di impiego, ponendo l’accento, per esempio, su
attività della nuova economia e/o sui servizi sociali.
Il programma viene sovvenzionato dallo Stato e si ritiene che il costo per la
creazione di un posto di lavoro non dovrebbe superare l’equivalente di quaranta
mesi di salario minimo (€125 al mese). Gli organizzatori di un progetto
approvato devono fornire almeno il 35% del costo totale del progetto. Il
Governo della Lituania ha stanziato l’equivalente di €359.420 sul bilancio
statale del 2001.
I progetti riguardavano i dieci comuni con il tasso più alto di disoccupazione.
Ottantasei progetti sono stati elaborati fino ad ora ma, date le risorse limitate,
solo sedici sono stati selezionati e messi in atto.
Uno dei risultati più interessanti del 2001 è stata l’elaborazione di programmi di
formazione per il personale che lavora sui progetti e di materiale per i partecipanti, compresi la fornitura di materiale pedagogico, di metodi di valutazione,
finanziamento, controllo e presentazione dei risultati. Nel riconoscere il successo
di questo programma, il Governo della Lituania ha stanziato nel 2002 €724 638
destinati ai nuovi progetti.
Per maggiori informazioni: http://www.ldb.lt
L’esempio finale è un progetto internazionale. Le Scuole della seconda
chance danno una seconda opportunità di istruzione ai giovani appartenenti ai gruppi vulnerabili. Una delle caratteristiche principali di queste
scuole è il fatto che offrono un programma di studi adattato alle esigenze
e all’origine culturale delle persone, soprattutto nel caso in cui appartengano ad una minoranza. Tale approccio, basato sull’individuo, è ulteriormente rafforzato da un sistema di affiancamento durante la formazione
professionale ed il lavoro. Un’altra notevole caratteristica di queste Scuole
della seconda chance è il fatto che abbinino allo studio la formazione
professionale, l’esperienza lavorativa e l’assistenza nella ricerca di un posto
di lavoro.
73
Accesso ai diritti sociali in Europa
Scuole della Seconda Chance
(all’interno e all’esterno dell’Unione europea)
Il Libro Bianco, “Insegnare ed imparare: verso la società dell’educazione e
della formazione” adottato dalla Commissione europea il 29 novembre 1995,
è stato il punto d’avvio dell’iniziativa delle Scuole della Seconda Chance.
Grazie a queste scuole sperimentali, viene offerta una nuova possibilità di
acquisire istruzione e formazione a dei giovani con competenze e conoscenze
insufficienti per accedere all’istruzione superiore o al mondo del lavoro, e che
hanno superato l’età della scuola dell’obbligo.
Esistono attualmente una ventina di Scuole della Seconda Chance in undici
Stati membri dell’UE, come pure in due paesi candidati, la Bulgaria e la
Lettonia. Una rete di parnership, chiamata la «E2C» è stata inoltre istituita tra
le Scuole della Seconda Chance dei vari paesi.
Il concetto di tali scuole si basa sulla cooperazione tra la scuola e l’industria
locale ed offre una combinazione di studi e di tirocinio pratico. Una parte
essenziale dell’insegnamento viene dedicata alla comprensione della società e
delle sue funzioni. Lo scopo è quello di aiutare i giovani con problemi sociali
e con poca istruzione a trovare un lavoro e quindi a garantirsi un reddito
mediante un programma di studi adattato e una formazione pratica.
Ogni Scuola europea della Seconda Chance è diversa dalle altre per quanto
riguarda i metodi di insegnamento, le condizioni di ammissione e l’età dei
giovani. In Svezia, tali scuole si rivolgono ai giovani tra i 16 e i 20 anni. Nella
prima Scuola della Seconda Chance svedese, situata a Norrköping, si sperimenta un nuovo modo di combattere i problemi legati al disadattamento
sociale attraverso l’abbinamento di istruzione e formazione professionale.
Vengono accettati in primo luogo giovani con problemi psico-sociali o con
difficoltà scolastiche, studenti provenienti da famiglie immigrate (compresi
i Rom).
La scuola di Norrköping ha istituito una stretta cooperazione con il mondo
imprenditoriale locale, in particolare con le piccole e medie imprese. Altri
partner che hanno offerto dei posti per una formazione sono un ente statale,
un istituto prescolastico e un’associazione per l’educazione degli adulti. I programmi di insegnamento sono personalizzati, in modo da essere adattati ai
bisogni e alle aspirazioni degli studenti. Ogni studente è affiancato da un
consigliere di un’impresa locale adatta e viene concluso un contratto tra lo
studente e il consigliere, per specificare i rispettivi obblighi.
Il progetto Scuole della Seconda Chance è stato valutato e nel luglio 2000 è
stato adottato un rapporto, relativo a quattordici progetti pilota. Tra i paesi
partecipanti si possono citare la Danimarca, la Finlandia, la Francia, la
Grecia, l’Italia, il Portogallo, la Spagna, il Regno Unito e ovviamente la
Svezia.
Per maggiori informazioni: http://europa.eu.int/comm/education/2chance
74
5. Linee guida politiche
Occorre anzitutto segnalare che la maggior parte delle infrastrutture necessarie per l’esercizio dei diritti sociali esiste già in Europa. Esistono ovviamente
alcune lacune, ma è bene sottolineare che la maggior parte dei problemi,
quando si verificano, dipendono sostanzialmente dalla scarsa applicazione o
funzionamento delle disposizioni esistenti, o da una mancanza di precisione
nella definizione giuridica dei diritti. Può per esempio accadere che un
sistema non abbia potuto adattarsi all’evoluzione dei bisogni che deve risolvere, oppure che non abbia mai saputo corrispondere in modo adeguato alle
situazioni particolarmente complesse relative all’esercizio dei diritti sociali.
Alla luce di quanto sopra, i fornitori dei servizi devono essere maggiormente
consci del fatto che possono manifestarsi dei problemi nel funzionamento dei
loro servizi e dei loro istituti e dovrebbero essere maggiormente disposti sia
ad effettuare un monitoraggio dei problemi, che ad impegnarsi ad esaminare
regolarmente le buone pratiche con gli utenti e le ONG. In tale contesto la
possibiità e la disponibilità di scambiare buone pratiche tra i vari paesi, come
pure tra le regioni europee dovrebbero essere ugualmente incoraggiate.
Inoltre, gli utilizzatori dei servizi e delle prestazioni devono essere visti come
dei cittadini, e di conseguenza essere trattati come degli aventi diritto.
Dopo aver esposto questi principi generali, cercheremo di sviluppare delle
linee guida specifiche. Il capitolo presenta una serie di linee guida intersettoriali, articolate intorno alle sette sfide individuate nel Capitolo 3, che vengono completate con i principi e le pratiche atte a promuovere l’accesso ai
diritti indicate al Capitolo 4. In questo capitolo le priorità per le attività
future, a breve o a lunga scadenza rivestono un’estrema importanza. Resta
in primo piano il concetto di un “quadro politico paneuropeo e nazionale in
materia di diritti sociali“.
La Tabella 2 enuncia i principali orientamenti politici.
5.1. Rafforzare l’esercizio dei diritti sociali e migliorare le
prestazioni
Obiettivo: un enunciato esplicito, interpretabile e completo dei diritti sociali
5.1.1. Definire i diritti in modo completo e preciso
Occorre elaborare un quadro giuridico e politico completo, che possa fornire
una base legale ai diritti e consentire di attuare i meccanismi atti a dare
effetto ai diritti. Il quadro legale è di primaria importanza. Si avverte inoltre
75
Accesso ai diritti sociali in Europa
l’urgente necessità di maggiore precisione nella definizione dei diritti, intesi
come diritti assoluti che devono essere esercitati. Oltre ad essere enunciati
nel modo più preciso possibile, i diritti devono poter ricevere una giusta interpretazione nell’ambito giurisdizionale ed in altri settori. A tal fine, occorre
specialmente definire e specificare il significato del concetto e del contenuto
dei diritti sociali, ai fini della legislazione, dell’elaborazione delle politiche e
delle disposizioni. E’ tanto più importante nel caso di quei diritti relativamente recenti, quali il diritto alla protezione contro la povertà e l’esclusione
sociale o il diritto ad un’abitazione dignitosa, enunciati agli Articoli 30 e 31
della Carta sociale europea riveduta.
Malgrado la necessità di un quadro giuridico completo, occorrerebbe eliminare quelle definizioni legali (e di altra natura) che servono attualmente ad
escludere, o che consentono di escludere certe categorie di persone e di
situazioni dal godimento di particolari prestazioni e servizi sociali. Dal
momento che le disposizioni non possono coprire tutte le situazioni, la legislazione dovrebbe essere enunciata in modo sufficientemente flessibile da
consentire di trattare eventuali situazioni impreviste o situazioni di esclusione
non intenzionale dovute generalmente all’effetto congiunto di un quadro
giuridico troppo rigido e all’evoluzione della situazione. In altri termini, si
deve prevedere un margine di manovra nell’interpretazione delle disposizioni
legali.
A tal riguardo, la Carta sociale europea e la Carta sociale europea riveduta
costituiscono il punto di partenza. Tutti gli Stati membri, che non lo avessero
ancora fatto, dovrebbero ratificare la Carta o la Carta riveduta e prendere in
esame la possibilità di accettare in particolare l’Articolo 30 sul diritto alla
protezione contro la povertà e l’esclusione sociale (che è l’unico diritto di
questo tipo in uno strumento giuridico internazionale) e l’Articolo 31 relativo
al diritto all’abitazione.
Inoltre, tutti gli Stati membri del Consiglio d’Europa dovrebbero dare la priorità alla ratifica degli strumenti elaborati dall’Organizzazione nel campo
sociale per migliorare l’accesso a certi diritti sociali per tutti o per certe categorie di persone particolarmente vulnerabili. Si tratta della Convenzione
europea sullo status legale dei lavoratori migranti (1997) e degli strumenti sul
coordinamento della sicurezza sociale (in particolare la Convenzione europea
sulla sicurezza sociale del 1972). Nel quadro di uno sforzo generale di rafforzamento dei diritti sociali, si dovrebbe ugualmente raccomandare agli Stati
membri di ratificare in primo luogo quegli strumenti che stabiliscono delle
norme in materia di sicurezza sociale, quali il Codice europeo di sicurezza
sociale e il Protocollo al Codice europeo di sicurezza sociale. Gli Stati membri dovrebbero inoltre essere invitati ad applicare altri strumenti internazionali in materia di diritti sociali, tra i quali le raccomandazioni adottate dal
Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa e da altre organizzazioni internazionali. Dovrebbero inoltre compiere ogni sforzo per ratificare ed applicare
76
Linee guida politiche
Tabella 2: Principali linee guida politiche: eliminare gli ostacoli che si frappongono
all’accesso ai diritti sociali
Tipo
Linee guida
Definizione del diritto
ed enunciato adeguato
Elaborazione di una base giuridica e politica delle misure di
applicazione legali o di altra natura
Programma per migliorare la fornitura dei servizi
Monitoraggio ed
applicazioni
inadeguate
Miglioramento del controllo della fornitura dei servizi
Valutazione dell’impatto delle politiche e delle proposte
Carta degli utenti
Lotta alla discriminazione
Creazione di un osservatorio nazionale dei diritti sociali
Risorse
Relative ai fornitori:
Migliorare l’adeguatezza e la continuità delle risorse
(finanziamenti, personale, locali ed attrezzature)
Ridurre gli squilibri delle risorse tra i vari livelli dell’amministrazione
Relative agli utenti o agli aventi diritto:
Informare le persone e rafforzare la loro capacità di esigere il
godimento dei loro diritti sociali
Istituire dei meccanismi di mediazione e di assistenza
Gestione e procedure
Ridurre la compartimentazione tra i vari servizi o livelli
dell’amministrazione
Fare partecipare le ONG, gli utenti e gli altri attori della società
civile
Semplificare le procedure e facilitare l’accesso
Informazione e
comunicazione
Accordare la priorità alla comunicazione e allo scambio di
informazioni
Utilizzare i “nuovi” canali di comunicazione e i servizi mobili
Personalizzare l’informazione in funzione delle categorie
obiettivo
Valutare periodicamente la qualità dell’informazione e
l’efficacia della strategia di comunicazione
Ostacoli psicologici
e socioculturali
Relativi ai fornitori:
Lottare contro la stigmatizzazione e le prevenzioni nei confronti
di certi gruppi sociali fornendo una formazione adattata al
personale e incoraggiando i cambiamenti di comportamento
Relativi agli utenti o agli aventi diritto:
Migliorare l’accoglienza, i locali e il riconoscimento della
situazione degli interessati
Insufficiente attenzione
rivolta ai gruppi e alle
regioni vulnerabili
Gruppi vulnerabili:
Attribuire delle risorse (in senso lato) ai gruppi interessari, per
consentire loro di far valere i loro diritti sociali
Regioni vulnerabili:
Elaborare delle politiche riguardanti particolarmente delle
regioni o delle località svantaggiate
77
Accesso ai diritti sociali in Europa
le raccomandazioni elaborate dalle organizzazioni internazionali, come il
Consiglio d’Europa, relative al rispetto degli strumenti giuridici internazionali
nel campo dei diritti sociali. Viene a tal fine raccomandata l’istituzione di un
meccanismo di controllo dell’applicazione di tali strumenti.
I governi dovrebbero inoltre impegnarsi a sviluppare, rafforzare ed applicare
le loro legislazioni nazionali, al fine di porre rimedio alle gravi lacune in
materia di rete di sicurezza sociale e, qualora non lo avessero ancora fatto, di
definire una soglia di reddito minimo o di livello di vita. E’ importante che tale
soglia minima non venga fissata ad un livello troppo basso.
5.1.2. Verso delle disposizioni più adeguate
Le misure seguenti, definendo i diritti con maggiore precisione, dovrebbero
servire a rendere più adeguate le disposizioni:
– in tutti gli Stati membri dovrebbe esistere un sistema trasparente di diritti
sociali, di procedure amministrative e di risorse adeguate a renderlo
effettivo;
– tutti i servizi e le prestazioni dovrebbero essere forniti alla luce del riconoscimento della natura interdipendente dei bisogni e dei diritti sociali e gli
sforzi per integrare i servizi dovrebbero essere protratti;
– i pubblici poteri, a tutti i livelli, e le organizzazioni internazionali competenti sono quindi incoraggiate a promuovere e a sviluppare degli approcci
che integrino l’educazione, l’occupazione, la sanità, l’alloggio e i servizi o
le prestazioni di protezione sociale. Inoltre, al momento dell’elaborazione
di politiche relative alla fiscalità, ai beni o alle proprietà fondiarie, si
dovrebbero prendere in considerazione i suddetti obiettivi.
Le autorità nazionali dovrebbero fornire delle informazioni su tutti i quadri
giuridici, siano essi internazionali, nazionali o locali, ai funzionari che hanno
delle responsabilità nel campo dei diritti sociali e ugualmente alle associazioni
della società civile e al vasto pubblico. Tali informazioni dovrebbero vertere
non solo sulle norme in vigore, ma anche su come queste devono essere
attuate nel contesto nazionale o locale e sul contributo che potrebbe essere
fornito dalle associazioni della società civile.
5.2. Rafforzare il controllo e l’applicazione
Obiettivo: garantire l’attuazione e il funzionamento soddisfacente dei diritti
giuridici, delle vie di ricorso e di altre disposizioni relative ai diritti sociali.
Il controllo delle disposizioni merita la massima attenzione. In tal senso, nel
quadro dell’elaborazione di nuovi programmi, o della revisione di quelli
esistenti, se necessario, si dovrebbero includere dei meccanismi di controllo
stabiliti in comune. Delle indagini dovrebbero essere realizzate ad intervalli
regolari per valutare il livello di soddisfazione dei beneficiari e degli aventi
78
Linee guida politiche
diritto potenziali. Si dovrebbe ugualmente tener conto dell’opinione del personale. Al meccanismo di controllo dovrebbe essere associata una procedura
di valutazione delle prestazioni, soprattutto sotto il profilo della realizzazione
degli obiettivi fissati.
Viene raccomandata una valutazione dell’impatto di tutte le politiche e delle
proposte relative ai diritti sociali. Essa potrebbe assumere la forma di un processo formale di analisi per verificare gli effetti reali o previsibili che una politica esistente, o una politica futura prevista, potrebbero avere nel facilitare
l’accesso ai diritti sociali.
Tale metodo consiste nell’integrare i diritti in tutte le politiche ed è già stato
utilizzato nel quadro della valutazione delle disposizioni per le pari opportunità e per la lotta contro la povertà. Tra i criteri che si potrebbero utilizzare
per tale valutazione figurano l’eliminazione di tutti gli ostacoli e delle barriere
individuate al Capitolo 3 e l’uguaglianza di accesso ai diritti interpretata in
senso lato.
Dovrebbero esistere dei sistemi di appello adeguati e trasparenti, nonché la
possibilità di presentare un ricorso allorquando una domanda viene respinta.
Tali disposizioni non dovrebbero soltanto riguardare la sicurezza sociale e i
sussidi dell’assistenza sociale, per i quali già esiste una prassi stabilita nel quadro della Carta sociale europea, ma dovrebbero ugualmente riferirsi all’assistenza sanitaria, all’alloggio, all’accesso ai programmi per una partecipazione
attiva al mercato del lavoro, alla formazione e all’apprendimento lungo tutto
l’arco della vita. Tali sistemi di ricorso dovrebbero offrire la possibilità al
richiedente di ottenere un indennizzo in tempi ragionevoli, mediante una
procedura gratuita o poco onerosa.
Per migliorare la trasparenza e l’apertura del sistema, si potrebbe esaminare
l’opportunità di elaborare una carta degli utenti, che stabilisca in modo
chiaro le norme che gli istituti pubblici per il trattamento delle domande o per
i servizi devono seguire. Tali norme devono necessariamente riguardare la
cortesia del personale, la durata della pratica prima che venga presa una
decisione, l’accesso ai ricorsi e i canali attraverso i quali gli utenti possono
fare dei suggerimenti per migliorare i servizi.
Inoltre si deve agire contro la discriminazione e le differenze di trattamento.
Un accesso in condizioni di parità può richiedere una discriminazione positiva, sotto forma, per esempio, di provvedimenti mirati. Richiede inoltre
che vengano eliminati i comportamenti e le pratiche discriminatorie, laddove
esistono, da parte di coloro che forniscono i servizi.
E’ ugualmente essenziale che il monitoraggio del rispetto dei diritti venga
organizzato mediante un meccanismo standardizzato e formalizzato, soprattutto a livello nazionale. A tal fine, viene vivamente raccomandata l’istituzione di un Osservatorio Nazionale dei diritti sociali in ogni Stato membro. Il
suo obiettivo dovrebbe essere quello di: (a) effettuare un monitoraggio della
79
Accesso ai diritti sociali in Europa
situazione reale dei diritti sociali nello Stato membro; (b)fornire un insieme
standardizzato di informazioni che potrebbero essere utilizzate dal Comitato
europeo dei diritti sociali, dal Comitato europeo sulla coesione sociale e da
altri organismi, nell’ambito delle loro attività e dei loro studi.
Un tale osservatorio non sarebbe tuttavia sufficiente in sé. Nulla può sostituire degli organismi di controllo adeguati, come gli ispettorati del lavoro e
dei servizi sociali altamente competenti, a garantire un ambiente di lavoro
sano e sicuro, il rispetto delle disposizioni in materia di salario minimo e di
uguaglianza di salario, di protezione dei bambini, dei portatori di handicap
fisici o mentali, e il rispetto di condizioni di alloggio adeguate. La definizione
delle norme per ogni servizio e l’obbligo di rendere conto del proprio operato hanno anch’essi un ruolo importante per dei servizi durevoli e di buona
qualità.
Tutte queste misure potrebbero ugualmente aiutare a promuovere il trasferimento di buone pratiche.
5.3. Accrescere le risorse per i diritti sociali
Obiettivo: garantire risorse e capacità sufficienti ai fornitori dei servizi e
agli utenti.
Gli Stati membri devono adottare dei provvedimenti per superare gli ostacoli
all’esercizio dei diritti sociali dovuti all’insufficienza di risorse messe a disposizione dei fornitori dei servizi e delle persone che cercano di esercitare i propri
diritti.
5.3.1. Assegnazione delle risorse ai fornitori di servizi
Malgrado le serie restrizioni finanziarie di alcuni paesi, gli Stati membri
dovrebbero sbloccare una quantità di risorse sufficienti a garantire un
accesso adeguato ed equo ai diritti sociali per tutti gli interessati, e in particolare per coloro che ne hanno maggiormente bisogno. Tali risorse dovrebbero comprendere il finanziamento, il personale, i locali e le attrezzature.
Delle risorse sufficienti per garantire l’accesso ai diritti sociali non implicano
necessariamente un aumento dei costi. Le autorità preposte ai bilanci nazionali, regionali e locali dovrebbero sforzarsi di garantire la continuità nell’erogazione delle risorse e un finanziamento adeguato dei fondi di sicurezza e di
assistenza sociale, degli uffici di collocamento e dei servizi in materia di
sanità, di alloggio, di educazione e di formazione. Una buona governance è
indissolubilmente legata alla fornitura di risorse adeguate nel lungo periodo.
I pubblici poteri a livello nazionale, regionale e locale dovrebbero lavorare in
stretta collaborazione per ridurre gli squilibri nel finanziamento tra vari livelli
e servizi, garantire una ripartizione delle risorse tra le regioni quanto più
equa possibile e tener conto dei bisogni reali che si rispecchiano nei divari
regionali. I governi nazionali dovrebbero anche applicare il principio di
80
Linee guida politiche
sussidiarietà accordando un certo grado di autonomia ai livelli più bassi per i
servizi destinati a determinate comunità. Questa filosofia sembra rivelarsi
particolarmente utile per soddisfare i bisogni particolari dei gruppi vulnerabili
a livello locale. Dovrebbero inoltre sforzarsi di garantire la continuità dei
finanziamenti e ridurre i ritardi. Si tratta di principi generali importanti, che
diventano essenziali nel caso della fornitura di servizi vitali, soprattutto nel
settore della salute, dell’alloggio, della formazione e della riqualificazione
professionale.
Risolvere i problemi legati a stanziamenti inadeguati di risorse non implica
soltanto l’esigenza di finanziamenti adeguati e di una gestione sana e trasparente del bilancio, benché naturalmente se ne riconosca l’importanza. Si
deve ugualmente tener conto delle risorse e delle capacità intellettuali ed
educative, e garantire per esempio che il personale sia competente, ben formato
e disponga dei mezzi necessari per affrontare le sfide inerenti all’adempimento delle sue funzioni. L’esperienza, e le conoscenze degli utenti stessi,
possono ugualmente essere viste come una risorsa dei fornitori di servizi.
5.3.2. Fornire risorse e responsabilizzare i richiedenti
La conoscenza di un diritto è la condizione preliminare per poterlo reclamare.
Il che vuol dire che si deve disporre di un’informazione completa sui servizi
disponibili e su come accedervi. Spetta ai funzionari competenti provvedere
alla diffusione di questo tipo di informazioni: essi devono fornire informazioni complete sui servizi offerti dal proprio e da altri enti. Questa è tuttavia
soltanto una delle tante risorse. Per poter esercitare i loro diritti sociali, gli
interessati devono aver accesso ad un insieme di servizi e di prestazioni. Per
esempio i disoccupati, che cercano un posto di lavoro stabile, devono poter
disporre della possibilità di ricercarlo attivamente, utilizzando competenze
appropriate ed avendo accesso a quei servizi (compresi l’educazione e la formazione) che possono assisterli ad acquisire le competenze relative al mercato del lavoro regionale e/o locale. A tal proposito, sono particolarmente
pertinenti l’Articolo 1 della Carta sociale europea sul diritto al lavoro (e specialmente il paragrafo 3 che impone ad ogni Stato membro di organizzare o
mantenere servizi gratuiti di collocamento per tutti i lavoratori) e gli articoli
9 e 10 sui diritti alla formazione e all’orientamento professionale. Questa
stessa esigenza di conferire ai richiedenti le capacità necessarie per far valere
i loro diritti si ritrova in molti settori dei diritti sociali.
Nel facilitare l’accesso alle prestazioni sociali, i governi dovrebbero garantire
che tutti coloro che ne hanno bisogno possano essere assistiti al momento di
completare i formulari di domanda, avviare le pratiche e negoziare il processo di rivendicazione dei loro diritti. In molti casi sarà necessario accordare
delle risorse alle ONG e agli altri enti che forniscono consulenze ed
assistenza, affinché possano offrire agli interessati l’aiuto personalizzato e i
consigli necessari per far valere i loro diritti sociali. I bisogni specifici dei
81
Accesso ai diritti sociali in Europa
portatori di handicap, con disturbi motori o sensori, dovrebbero ugualmente
essere studiati per agevolare il loro accesso ai diritti sociali. Generalmente,
una incapacità o la mancanza di fiducia, l’analfabetismo di ritorno o l’assenza
di altre competenze, che in sé rivelano un mancato accesso a certi diritti
sociali, non dovrebbero impedire agli interessati di avere accesso ad un altro
diritto sociale.
5.4. Modifica e miglioramento della gestione e delle procedure
Obiettivo: migliorare in modo significativo l’accessibilità, grazie ad una
migliore gestione e a procedure più efficaci
5.4.1. Ridurre la compartimentazione
L’obiettivo in questo campo dovrebbe essere quello di sviluppare dei servizi
completi, efficaci ed efficienti che, avvalendosi nel migliore dei modi delle
risorse disponibili, forniscano un servizio il più possibile efficace ed appropriato. In tal contesto, per evitare le compartimentazioni:
– la ripartizione delle responsabilità tra i vari livelli di governo e dei servizi
dovrebbe essere chiaramente definita e comunicata a tutti gli enti e servizi
interessati;
– i vari enti e servizi dovrebbero cooperare tra di loro nel trattare le pratiche
degli interessati, rispettando le norme relative alla protezione dei dati
personali;
– un insieme integrato di servizi dovrebbe essere attivamente promosso. A
tal fine, si dovrebbe riconoscere la potenzialità delle piattaforme pluriservizi e delle agevolazioni per il passaggio tra un servizio e l’altro; tale
approccio va oltre lo “sportello unico” poiché riconosce la necessità di
soddisfare in maniera integrata i bisogni delle persone, senza peraltro
presupporre che sia necessario un unico tipo di servizi.
5.4.2. Coinvolgimento delle ONG, degli utenti e degli altri attori della
società civile
Il ruolo delle ONG, delle parti sociali, degli utenti e degli altri attori della
società civile dovrebbe essere riconosciuto e le iniziative volte a promuovere
l’accesso ai diritti sociali e la coesione sociale da essi promosse dovrebbero
essere sostenute. A tal fine:
– l’esistenza delle ONG dovrebbe essere riconosciuta legalmente e il loro
status giuridico e fiscale dovrebbero essere chiaramente precisati nelle
disposizioni legislative, così come la loro esenzione dalle tasse, se del caso,
in quanto associazioni caritative o “non profit”;
– le attività delle ONG e degli altri attori della vita sociale dovrebbero venir
incoraggiate, soprattutto nel campo della formazione e di tutte quelle
attività atte a sviluppare le capacità personali degli interessati;
82
Linee guida politiche
– la partecipazione delle ONG alla fornitura di servizi sociali dovrebbe essere
organizzata nell’ambito di accordi reciproci conclusi con il governo. Le
ONG non dovrebbero essere obbligate ad ovviare alle lacune delle prestazione sociali degli enti statali, a livello nazionale, regionale, o locale;
– l’esperienza delle ONG e di altri attori della società civile, soprattutto nel
campo della loro funzione di “allarme sociale”, la loro conoscenza delle
persone in situazioni svantaggiate dovrebbero essere ricercate e prese in
considerazione al momento dell’elaborazione delle politiche volte a garantire l’accesso ai diritti sociali;
– dovrebbero essere promosse le partnership tra gli organismi preposti ai
servizi sociali e alle prestazioni, da un lato, e le ONG e gli altri attori della
società civile, dall’altro lato, incoraggiando così l’interazione tra i servizi
sociali e il settore del volontariato nell’ambito di una partnership;
– il contributo potenziale delle associazioni imprenditoriali e di categoria
locali, regionali e nazionali che favoriscono l’occupazione, la formazione
professionale e l’esperienza lavorativa dovrebbe venir riconosciuto nell’ambito del dialogo sociale;
– il contributo che possono fornire i beneficiari dei servizi dovrebbe essere
ugualmente riconosciuto e se ne dovrebbero utilizzare l’esperienza e le
competenze.
Il successo delle politiche e delle disposizioni nel lungo periodo non dipende
unicamente dal coinvolgimento delle ONG, ma anche dalla partecipazione e
dall’adesione delle persone vulnerabili.
In tal contesto se ne dovrebbe agevolare, per quanto possibile, la partecipazione autonoma al processo decisionale. Tale impostazione non deve limitarsi
alle iniziative lanciate per migliorare la situazione personale di queste persone, ma deve ugualmente prefiggersi lo scopo di influenzare l’organizzazione dei servizi sociali, dei programmi di formazione lungo tutto l’arco della
vita, come pure dei programmi di educazione e di formazione o di altre
misure di sostegno destinate a farle uscire dalla situazione di povertà o di
esclusione e a mostrare loro la via d’accesso ad un lavoro decoroso.
5.4.3. Snellire la complessità e attenuare i problemi legati all’accesso
Oltre ad essere essenziale che la legislazione contempli tutti i diritti pertinenti, è altrettanto indispensabile che vengano attuati dei meccanismi volti a
dare effetto ai vari diritti. Al riguardo, ci si prefigge un duplice obiettivo: facilitare l’esercizio dei diritti sociali e stimolare gli enti pubblici e i servizi sociali
ad adoperarsi a favore degli aventi diritto, incoraggiando la partecipazione
attiva degli utenti. A tal fine, occorre:
– che i formulari per presentare le domande siano concisi, adattati ai richiedenti, scritti in un linguaggio semplice e comprensibile e facili da completare;
83
Accesso ai diritti sociali in Europa
– che i pubblici poteri si impegnino a fornire delle informazioni complete sui
loro servizi e a vigilare affinché i richiedenti, o i richiedenti potenziali, siano
ugualmente informati dell’esistenza di altri servizi pertinenti;
– che il ruolo di consulenza svolto dagli organismi sociali venga incoraggiato, particolarmente per quanto riguarda il modo di compilare i formulari e di presentare le domande, mediante l’adozione di approcci proattivi
e dinamici, volti a facilitare la responsabilizzazione e la partecipazione
dei richiedenti (numeri telefonici gratuiti, asili gratuiti per la custodia
temporanea dei bambini, servizi mobili, ecc);
– che ogni rifiuto di un servizio o di una prestazione sia sempre accompagnato da delle ragioni dirette e comprensibili, indicate per iscritto. Ogni
rifiuto dovrebbe inoltre indicare le vie di ricorso possibili;
– che venga ugualmente prevista la possibilità di spiegazioni orali sulle
ragioni del rifiuto;
– che i locali dei servizi sociali siano accessibili e accoglienti per tutti (e in
special modo per gli anziani, per i portatori di handicap, per le persone
accompagnate da bambini e per i bambini stessi);
– che gli orari di apertura vengano stabiliti tenendo conto delle varie
esigenze e responsabilità familiari degli interessati;
– che ogni qualvolta si riveli necessario, vengano istituiti e resi accesibili a
tutti gli utilizzatori potenziali dei “servizi mobili” nei luoghi appropriati;
– che, al fine di facilitare l’accesso ai servizi e alle prestazioni sociali e di
ridurre la durata del disbrigo delle pratiche, vengano messe a disposizione
le nuove tecnologie dell’informazione (Internet e telefoni cellulari) in
particolar modo per le persone che vivono in regioni isolate o nelle zone
rurali.
5.5. Miglioramento dell’informazione e della comunicazione
Obiettivo: massimizzare la comunicazione, l’utilizzo e lo scambio di informazioni
La comunicazione e lo scambio di informazioni dovrebbero essere una priorità. E’ quindi necessaria una strategia di comunicazione pluridimensionale, i
cui elementi dovrebbero basarsi sul riconoscimento dell’importanza fondamentale della diffusione di informazioni che permettano di predisporre e
realizzare un insieme efficace di servizi pubblici. A tal fine:
– la diffusione di informazioni dovrebbe essere rivolta a tutti gli aventi diritto
ed utilizzare il massimo numero possibile di canali (brochure inviate a tutta
la popolazione, campagne televisive, radiofoniche, ed altri supporti di
pubblicità, brochure disponibili in certi luoghi pubblici, numeri telefonici
gratuiti, giornate «porte aperte», Internet, ecc);
– dovrebbero essere disponibili dei centri d’informazione mobili;
84
Linee guida politiche
– per quanto possibile, l’informazione dovrebbe essere disponibile nelle
lingue minoritarie e nelle lingue degli immigrati;
– l’informazione dovrebbe essere adattata ai bisogni dei portatori di handicap (specialmente quelli con difficoltà di mobilità e con problemi sensori);
– quando l’informazione viene distribuita sotto forma di brochure (documenti), dovrebbe essere scritta in un linguaggio chiaro, diretto, comprensibile e preciso;
– tutte le informazioni dovrebbero venir aggiornate regolarmente;
– alcune informazioni dovrebbero essere rivolte alle persone vicine ai beneficiari potenziali o che fanno parte dello stesso nucleo familiare.
Le persone aventi diritto dovrebbero essere informate dell’esistenza di organismi di protezione sociale, di uffici di collocamento e di altri servizi, e delle
loro rispettive funzioni, mediante l’istituzione di piattaforme o di passerelle
che facilitino il passaggio tra un servizio e l’altro, e favoriscano un accesso
integrato alle prestazioni e ai servizi, oppure mediante delle campagne di
distribuzione di volantini, campagne stampa e pubblicitarie. Da evidenziare,
in questo contesto, il ruolo e il contributo delle informazioni prodotte e distribuite da fonti indipendenti.
Inoltre, le autorità pubbliche dovrebbero rivolgere una costante attenzione
alla qualità dell’informazione che viene comunicata e all’efficacia della loro
strategia di comunicazione:
– dovrebbero essere effettuate periodicamente delle indagini a tutti i livelli
dell’amministrazione per stabilire il tasso di penetrazione dell’informazione;
– dovrebbero essere realizzati dei controlli per verificare che i beneficiari
potenziali abbiano avuto accesso all’informazione, per esempio confrontando le previsioni di bilancio e i versamenti effettuati;
– un’attività specifica dovrebbe essere predisposta a favore delle persone o
dei gruppi per i quali si è potuto stabilire che non esercitano pienamente i
loro diritti.
La funzione della comunicazione non dovrebbe limitarsi alla diffusione dell’informazione. A tal proposito è di grande rilevanza la nozione dello scambio di informazioni, per cui la comunicazione appare come un processo a
doppio senso. La comunicazione dovrebbe anche comprendere la raccolta e
la valutazione delle informazioni. I pubblici poteri dovrebbero per questo
provvedere a raccogliere e a pubblicare regolarmente i dati statistici appropriati, a livello nazionale e locale, in modo uniforme.
85
Accesso ai diritti sociali in Europa
5.6. Superare gli ostacoli psicologici e socio-culturali
Obiettivo: eliminare gli ostacoli psicologici e socio-culturali percepiti sia
dai fornitori che dagli utilizzatori dei servizi
Il funzionamento di tutti i servizi e delle prestazioni in materia di diritti sociali
dovrebbe vertere sulle necessità degli interessati, responsabilizzandoli e rendendoli capaci di agire; dovrebbe di conseguenza tener conto del fatto che
certe difficoltà psicologiche possono ridurre la capacità di far valere i propri
diritti, in particolare quando si tratta di persone appartenenti a gruppi vulnerabili o svantaggiati. Di conseguenza:
– il personale preposto ai servizi dovrebbe ricevere una formazione in materia di relazioni umane, per migliorare la propria risposta ai bisogni degli
interessati;
– si dovrebbe rivolgere un’attenzione particolare al fatto che l’accoglienza
riservata alle persone più vulnerabili, soprattutto durante la prima visita ad
un istituto, è spesso determinante per la loro percezione e la loro fiducia
nell’ente stesso. Per questo, gli uffici e i locali dovrebbero essere più accoglienti, e prevedere una zona ben precisa per l’accettazione e altre zone
separate per l’attesa, dotate di sedie, senza barriere che dividano il pubblico dagli impiegati dell’istituto e, ovviamente, compatibili con le norme
di sicurezza. Un’altra priorità dovrebbe essere il rispetto della privacy dei
colloqui. Il personale dovrebbe ricevere una formazione professionale e
possedere le qualità umane necessarie nonché una buona conoscenza dei
servizi e delle prestazioni forniti da altri enti.
Anche le questioni culturali meritano un’attenzione particolare. Per superare
gli ostacoli socio-culturali, le disposizioni adottate dovrebbero tener conto
dell’esistenza di varie sensibilità: certe pratiche dovrebbero essere attentamente vagliate, per evitare che comportino dei pregiudizi verso questo o
quel gruppo di popolazione. Inoltre:
– la formazione del personale a contatto con il pubblico dovrebbe comprendere degli insegnamenti su come evitare la discriminazione e superare
gli stereotipi negativi. Il personale dovrebbe ricevere delle informazioni e,
se necessario, una formazione che lo sensibilizzi alla situazione dei gruppi
vulnerabili, dei migranti e delle minoranze, soprattutto in materia di
norme religiose e culturali;
– gli istituti e i servizi che operano nel campo dell’occupazione, della sanità,
dell’educazione, dell’alloggio e della protezione sociale dovrebbero ricorrere ad interpreti, a mediatori e, ove necessario a facilitare l’accesso ai
diritti, richiedere i servizi di persone appartenenti alla minoranza o al paese
di origine dei migranti con i quali sono maggiormente in contatto.
86
Linee guida politiche
5.7. Presa in considerazione specifica dei gruppi e delle regioni
vulnerabili
Obiettivo: eliminare la vulnerabilità in quanto ostacolo ai diritti sociali
5.7.1. Gruppi vulnerabili
I paesi che non lo avessero ancora fatto sono invitati ad elaborare dei quadri
legislativi completi e delle strategie politiche che favoriscano un uguale
accesso per tutti ai diritti sociali. Una risposta universale aiuterà soprattutto
le categorie svantaggiate. Tuttavia, occorrerà ugualmente provvedere a
creare un ambiente favorevole all’integrazione sociale degli emarginati o
delle persone che vivono situazioni di precarietà. Tutti i servizi dovrebbero
essere sviluppati nel quadro di una strategia generale a favore delle persone
vulnerabili in materia di accesso all’abitazione, alla salute, all’educazione e
alla formazione professionale, a un lavoro decoroso, alla protezione sociale e
ad altri diritti fondamentali. Tale strategia dovrebbe avere obiettivi ben definiti nonché norme e procedure precise per il controllo dell’applicazione delle
disposizioni e per la valutazione dei progressi compiuti ai fini di un pieno
esercizio dei diritti sociali da parte di tali categorie della popolazione.
L’elaborazione di quadri giuridici e di strategie a favore dei gruppi vulnerabili
è particolarmente conforme all’Articolo 30 della Carta sociale europea riveduta, relativo alla protezione contro la povertà e l’esclusione sociale.
L’esercizio di un diritto presuppone l’esistenza di certe capacità dell’individuo
interessato, ed è soggetto a certe condizioni. Non dovrebbe essere ammesso
che alcune persone non possano far valere i propri diritti a causa di condizioni restrittive, di risorse insufficienti o perché non dispongono di certe
capacità. Per questo, è importante sviluppare la partecipazione e l’autonomia delle persone, in modo che possano godere concretamente dei loro
diritti. Ci si riferisce a risorse tangibili, ed intangibili. Tra le più importanti, vale
la pena di citare:
– la conoscenza dell’esistenza di un diritto, e la consapevolezza di poterlo esercitare o far valere;
– la capacità di presentare una richiesta per reclamare tale diritto.
Nella pratica, l’approccio dinamico volto a sviluppare la partecipazione e
l’autonomia delle persone viene realizzato mediante programmi e misure
miranti a mobilitare e a stimolare gli interessati individualmente e collettivamente. A tal proposito è essenziale definire delle attività di lunga scadenza,
sviluppando dei percorsi che favoriscano il cambiamento, sia per gli individui,
che per i gruppi o le località. Anziché considerare le persone e le località quali
sono al momento si dovrebbe adottare una prospettiva dinamica, cercando
di immaginare come potrebbero divenire, se messi in grado di cambiare la
loro vita o la situazione della loro comunità.
87
Accesso ai diritti sociali in Europa
Per sfruttare al massimo l’efficacia di tale approccio, i servizi relativi ai diritti
sociali dovrebbero essere organizzati, per quanto possibile, a livello locale.
Tale misura consente:
– una copertura geografica efficace e completa (utilizzando, se del caso, dei
servizi mobili per estenderla alle zone isolate);
– una visibilità a livello locale e lo sviluppo di un sentimento di proprietà da
parte degli utenti del servizio locale;
– delle decisioni prese, per quanto possibile, a livello locale circa l’accesso ai
servizi e la loro portata, ma che tengano conto di norme precise anti discriminatorie internazionali, europee e nazionali.
Dovrebbe essere posto un accento particolare sulle attività finalizzate a
sviluppare i contatti con le collettività, ossia sui programmi studiati appositamente a livello di quartiere o del luogo di residenza.
5.7.2. Regioni vulnerabili – la dimensione territoriale
Le politiche rivolte ai gruppi vulnerabili devono essere completate da quelle
riguardanti i problemi di regioni o di zone specifiche. L’accesso ai diritti
dovrebbe essere garantito in qualsiasi parte del territorio e il luogo di residenza non dovrebbe costituire in sé un ostacolo. Si tratta quindi di evitare gli
squilibri tra le regioni e di trattare nel modo più adeguato possibile le zone
particolarmente svantaggiate. Le iniziative locali svolgono pertanto un ruolo
estremamente incisivo. Esse, infatti, essendo previste per rigenerare socialmente le località o i quartieri degradati e in crisi, devono disporre del potenziale necessario per contribuire in maniera decisiva all’esercizio dei diritti
sociali delle persone che vi abitano. Non si limitano quindi a prevedere degli
investimenti a livello delle infrastrutture fisiche dei servizi pubblici (quali
fognature, servizi basilari, strade, trasporti e case decenti), ma intendono
ugualmente ricostruire l’infrastruttura sociale e il tessuto comunitario di tali
zone.
L’occupazione è particolarmente importante per le zone svantaggiate. Dei
posti di lavoro locali permettono infatti di ridurre la povertà, di promuovere
l’inclusione sociale e di accrescere i redditi, la fiducia e la stima di sé delle persone in condizioni di esclusione sociale. Servono anche ad aumentare le
risorse finanziarie e le altre risorse disponibili localmente. La partecipazione
delle collettività a questi ed altri tipi di iniziative è di conseguenza molto
importante.
88
Allegato I
Informazioni di carattere empirico raccolte dai Comitati CS-LO, CS-PS, CS-EM e SP-SPM
CS-LO (Gruppo di Specialisti sull’accesso all’abitazione)
Il CS-LO ha raccolto delle informazioni empiriche direttamente da tutti gli Stati membri del Consiglio d’Europa, da tre Osservatori, dai governi locali, nonché dalle ONG
attive nel settore delle politiche abitative. Le informazioni vertevano essenzialmente
sui gruppi vulnerabili, in base a dei criteri sociali, ad eccezione dei senzatetto, che
erano già stati esaminati in altri progetti. Il questionario era strutturato nel modo
seguente:
– situazione abitativa del paese;
– categorie di persone vulnerabili sotto il profilo dell’abitazione;
– accesso all’abitazione per le categorie di persone vulnerabili;
– strumenti giuridici e disposizioni costituzionali riguardo all’accesso all’abitazione;
– sfratti;
– emergenze.
Le parti A e B avevano lo scopo di definire e di quantificare le categorie di abitazioni
disponibili e i gruppi di popolazione considerati vulnerabili dal paese in questione. Lo
scopo delle parti C e D era di valutare la realtà giuridica e la pratica concreta di
accesso all’abitazione per i gruppi vulnerabili, mentre le parti E e F esaminavano due
tipi principali di situazioni per le quali l’accesso all’abitazione diventa un problema
vitale: gli sfratti e le emergenze. La seconda parte del questionario prevedeva esempi
di pratiche adottate per i temi trattati ai punti C, E e F e di offerte di abitazioni a prezzi
accessibili.
Su un totale di 264 questionari inviati, 77 sono stati rinviati completati, con un tasso
di risposte quindi pari al 29%.
CS-PS (Gruppo di Specialisti sull’accesso alla protezione sociale)
Il CS-PS ha inviato un questionario per ottenere informazioni su: (a) tutte le prestazioni di sicurezza sociale e di assistenza sociale, erogate dai servizi sociali, a livello
nazionale, regionale e locale, e (b) gli ostacoli che limitano l’accesso alla protezione
sociale.
I membri del CS-PS e – per gli Stati non rappresentati nel Gruppo – i membri del
CDCS hanno cooperato per distribuire il questionario nei loro rispettivi paesi ad istituti responsabili della gestione delle prestazioni e dei servizi sociali a livello nazionale,
regionale e locale, e ugualmente alle organizzazioni non governative attive a livello
locale. Il questionario è stato inoltre inviato alle organizzazioni rappresentate a livello
internazionale, in particolar modo tramite la Rete europea contro la povertà (EAPN)
e l’Organizzazione ATD-Quarto Mondo.
Sono state ricevute 170 risposte da organismi ufficiali e da ONG, provenienti da
trenta Stati membri del Consiglio d’Europa.
CS-EM (Comitato di Esperti per la promozione dell’accesso all’occupazione)
I principali dati empirici raccolti da questo Comitato di Esperti riguardavano degli
esempi di “buone pratiche”, grazie ai quali è stato evidenziato come delle iniziative
89
Accesso ai diritti sociali in Europa
a livello locale possano combattere e prevenire la disoccupazione di lunga durata
mediante un approccio orizzontale e coordinato. Ogni Stato membro rappresentato
presso il CS-EM ha presentato almeno due esempi di “buone pratiche”, allo scopo di
mettere a disposizione degli altri delle esperienze utilizzabili nella lotta alla disoccupazione di lunga durata.
Era stato deciso che gli esempi dovessero vertere su programmi finalizzati a favorire
l’occupazione a livello locale, su progetti socio-economici o su progetti di assistenza
ai lavoratori autonomi e di assistenza per la creazione di micro-imprese. Si poteva
ugualmente porre l’accento su alcuni gruppi svantaggiati, quali i disoccupati di lunga
durata, i portatori di handicap, le minoranze etniche, le donne economicamente vulnerabili e i giovani. Sono stati in seguito aggiunti a questo elenco i lavoratori anziani.
Per disoccupato di lunga durata si intende ogni persona senza lavoro e alla ricerca di
un lavoro da almeno un anno.
In tutto, sono stati presentati 21 documenti dagli Stati membri e dalle organizzazioni
con lo status di osservatore. In totale, quindi, il CS-EM ha avuto a sua disposizioni
quasi sessanta esempi di programmi e di iniziative a favore dell’occupazione.
SP-SPM (Gruppo di Specialisti sull’adeguamento dei servizi sanitari alle necessità
delle persone emarginate)
Gli esperti del SP-SPM avevano ricevuto il compito di preparare dei rapporti su ogni
paese in base ad un questionario preparato dall’esperto indipendente. L’obiettivo era
di passare in rassegna i problemi dell’accesso ai servizi sanitari da parte degli emarginati in ogni paese. I rapporti hanno trattato dei temi seguenti:
– informazioni generali sui sistemi sanitari e di assistenza sociale;
– aumento della povertà e esistenza di gruppi emarginati;
– indicatori sanitari;
– protezione sociale e sistemi sanitari;
– risposte alle disuguaglianze in materia di protezione sanitaria.
L’opinione dell’organizzazione ATD-Quarto Mondo è stata presentata dal suo rappresentante in seno al Comitato.
Il lavoro di questo Gruppo di Specialisti ha consentito l’elaborazione della
Raccomandazione Rec (2001)12 sull’adeguamento dei servizi sanitari alle richieste di
cure e di servizi da parte degli emarginati. In essenza, il testo afferma: “nessuna medicina povera per i poveri”. Il costante aumento del numero di persone in condizioni di
emarginazione e di insicurezza e le gravi conseguenze sanitarie, sociali ed economiche che ne derivano richiedono lo sviluppo di un quadro politico coerente e completo,
basato sul principio di equità, di dignità umana e di partecipazione. Per tutelare e
migliorare la salute delle persone emarginate, la raccomandazione propone un
approccio multisettoriale, fondato sulle attività di prevenzione e sulla creazione di
realtà che possano favorire la reintegrazione sociale, evitare la stigmatizzazione ed
aumentare le conoscenze. Le misure adottate per migliorare l’accesso alle cure delle
persone vulnerabili servono anche al resto della popolazione ed evitano di creare una
“medicina povera per i poveri”.
90
Allegati
Allegato II
Linee guida politiche per l’accesso all’abitazione per le categorie di persone
svantaggiate
I. Introduzione
1. Dal lavoro svolto nel quadro del progetto “Dignità umana ed esclusione sociale”
(HDSE) del Consiglio d’Europa è emersa la constatazione che l’accesso all’abitazione,
all’occupazione, alla protezione sociale, alla salute e all’educazione per i gruppi
svantaggiati costituisce una sfida per tutti gli Stati membri del Consiglio d’Europa.
Anche se i diritti sociali sono giuridicamente riconosciuti, nella pratica molte persone
incontrano vari ostacoli per poterli esercitare. Il Consiglio d’Europa ha di conseguenza
lanciato una serie di iniziative per promuovere l’accesso ai diritti sociali per tutti.
2. In tale contesto, il Gruppo di Specialisti sull’accesso all’abitazione (CS-LO) ha
iniziato i propri lavori nel giugno 1999. Primo Comitato del Consiglio d’Europa ad
esaminare in modo sistematico la questione delle politiche abitative, il CS-LO ha
offerto la possibilità ai propri membri di intraprendere uno scambio approfondito di
esperienze e di incominciare una raccolta di dati empirici paneuropei su grande scala
provenienti dagli Stati membri e dagli Stati osservatori, in merito alle politiche nazionali di accesso all’abitazione per le categorie di persone svantaggiate1.
3. Le seguenti linee guida sono basate sui risultati delle ricerche (presentate in
rapporti separati ) e sulle proposte del Gruppo CS-LO.
II. Principi generali delle politiche di accesso all’abitazione per le categorie di
persone svantaggiate
4. L’importanza dell’abitazione e le conseguenti responsabilità dei governi sono
state riconosciute in un certo numero di documenti internazionali. Possiamo citare la
Carta sociale europea del Consiglio d’Europa del 1961 (Art. 16), il suo Protocollo
addizionale del 1988 (Art. 4), e la Carta sociale europea riveduta del 1996 (Art. 31),
l’Agenda delle Nazioni Unite adottata ad Istanbul nel 1996, e la “Dichiarazione sulle
città e sugli altri insediamenti umani nel nuovo millennio” adottata alla Sessione speciale dell’Assemblea delle Nazioni Unite a Ginevra, convocata per un esame generale
e una valutazione dell’applicazione dell’Agenda Habitat (New York, 6-8 giugno 2001).
5. Nel contesto delle politiche abitative, i diritti umani fondamentali previsti nella
Convenzione europea dei Diritti dell’Uomo, e in particolare il diritto al rispetto della
vita privata e familiare e del domicilio (Articolo 8) e il diritto alla protezione della proprietà (Articolo 1 del Protocollo N° 1), devono essere rispettati e tutelati. Nell’Agenda
Habitat delle Nazioni Unite, i governi ribadiscono il loro impegno a garantire il pieno
godimento dei diritti umani proclamati negli strumenti internazionali e in particolare,
in tale contesto, il diritto ad un’abitazione adeguata, enunciato nella Dichiarazione
______
1. Nelle presenti linee guida politiche, il termine “categorie di persone svantaggiate ” indica le persone o
gruppi di persone che si trovano svantaggiate per ragioni economiche, sociali, psicologiche e/o altre e
che di conseguenza hanno bisogno di un’assistenza appropriata perché venga facilitato il loro accesso
all’abitazione.
91
Accesso ai diritti sociali in Europa
Universale dei Diritti dell’Uomo e previsto nella Convenzione Internazionale sui diritti
economici, sociali e culturali, pur prevedendo che il diritto ad un’abitazione adeguata
sarà realizzato progressivamente.
6. Gli Stati membri del Consiglio d’Europa dovrebbero in particolare impegnarsi a
sviluppare un quadro atto a favorire le politiche abitative, conformemente alle raccomandazioni dell’Agenda Habitat delle Nazioni Unite. In tale contesto globale i
governi dovrebbero, conformemente all’Articolo 61 dell’Agenda Habitat dell’ONU,
adottare dei provvedimenti adeguati a promuovere e proteggere il diritto a condizioni
abitative adeguate, e garantire progressivamente la piena realizzazione di tale diritto
per le categorie di persone svantaggiate.
7. Per garantire un’abitazione a costi accessibili alle categorie di persone svantaggiate, le autorità pubbliche devono istituire un quadro giuridico appropriato per il
mercato dell’alloggio, predisporre le misure istituzionali necessarie relative ai diritti di
proprietà, alla sicurezza del possesso e alla tutela del consumatore, nonché adottare
delle politiche volte ad estendere le offerte di alloggi a prezzi accessibili e a garantire
una migliore sicurezza giuridica di occupazione degli alloggi e l’accesso ad un’abitazione per tutti senza discriminazioni.
8. L’offerta di abitazioni per le categorie di persone svantaggiate richiede dei provvedimenti non solo da parte delle autorità pubbliche a tutti i livelli, ma altresi’ da tutti
i settori della società, ivi compresi il settore privato, le organizzazioni non governative, come pure le associazioni partner e le istituzioni della comunità internazionale.
Anche le categorie di persone svantaggiate e le organizzazioni della società civile
dovrebbero essere messe in grado di svolgere un ruolo attivo mediante dei meccanismi di partecipazione all’elaborazione dei programmi.
9. Il contributo del settore pubblico, ai fini di correggere le imperfezioni del mercato, continua ad essere necessario, poiché aiuta ad attuare vari tipi di misure essenziali per consentire alle categorie di persone svantaggiate, con problemi che non
possono essere risolti né dal mercato da solo, e nemmeno dal settore degli alloggi
sociali, di avere accesso ad un’abitazione adeguata a prezzi ragionevoli e ai servizi
essenziali.
10. Esiste una stretta interdipendenza tra le politiche abitative ed altre politiche di
accesso ai diritti sociali, quali il diritto alla protezione sociale, al lavoro, alla salute e
all’educazione. I pubblici poteri, a tutti i livelli, e le organizzazioni internazionali competenti vengono quindi incoraggiati a promuovere e a sviluppare degli approcci integrati per l’accesso ai diritti sociali da parte delle categorie di persone svantaggiate.
11. Gli obiettivi delle politiche per l’alloggio dovrebbero essere presi in considerazione prima di attuare qualsiasi decisione politica e legislativa che abbia un’incidenza
diretta od indiretta sulla domanda e sull’offerta nel mercato dell’alloggio e sulla
costruzione e la fornitura di abitazioni. Tra i settori importanti, si possono citare le
politiche fiscali e tributarie, il codice civile e le condizioni legali per finanziare il mercato immobiliare e l’occupazione dei suoli.
12. Le politiche abitative dovrebbero soddisfare, ad ogni livello, le necessità e le
esigenze delle categorie di persone svantaggiate. Le autorità nazionali dovrebbero
quindi avere, o sviluppare, una strategia per l’accesso all’abitazione di tali categorie,
92
Allegati
con obiettivi chiaramente definiti, norme, procedure per il controllo dei risultati dei
programmi e che prendano in considerazione l’interdipendenza, già segnalata al
punto 10, con altre politiche.
13. Ogni Stato membro dovrebbe aver adottato, ed applicare efficacemente, delle
leggi e dei regolamenti volti a prevenire ogni discriminazione nell’accesso all’abitazione.
14. Le persone con svantaggi di vario tipo, e quelle che richiedono cure particolari,
dovrebbero ricevere un’assistenza particolare per soddisfare i loro bisogni specifici
in materia di abitazione e dovrebbero aver diritto ad adeguate forme di servizi e di
assistenza sociale.
15. Nei paesi che hanno privatizzato una parte considerevole del loro parco immobiliare negli ultimi anni, dovrebbero essere introdotte delle misure politiche appropriate per neutralizzare le conseguenze indesiderabili della privatizzazione e della
restituzione delle abitazioni che colpiscano le categorie più svantaggiate. Ad esempio,
nei paesi con un tasso elevato di “proprietari poveri”, sarebbe opportuno dare la
priorità ad un sistema generale di sussidi per l’alloggio e a un’assistenza pubblica
per il rinnovo degli alloggi, che andrebbe a vantaggio sia dei proprietari, che degli
inquilini di alloggi restituiti.
16. I pubblici poteri dovrebbero provvedere ad una raccolta regolare di infomazioni
statistiche su tutto il territorio nazionale sulle condizioni di alloggio delle categorie
svantaggiate, dal momento che tali informazioni sono della massima importanza per
sviluppare, orientare, applicare e garantire il controllo di misure specifiche e di programmi di assistenza. La raccolta di tali informazioni dovrebbe essere standardizzata
sulla base di criteri comuni europei.
III. Quadro giuridico
17. Tutti gli Stati membri del Consiglio d’Europa dovrebbero prendere in esame la
possibilità di ratificare e di applicare le convenzioni internazionali relative alle politiche abitative, e in particolare l’Articolo 31 della Carta sociale europea riveduta (diritto
all’abitazione).
18. I paesi che non lo avessero ancora fatto sono invitati a sviluppare un quadro giuridico completo sull’accesso all’abitazione per le categorie di persone svantaggiate,
che tenga conto dei vincoli e delle opportunità del mercato e rispetti le norme internazionali, al fine di sostenere le politiche nazionali sull’alloggio.
19. Oltre ad inserire il diritto all’abitazione nella legislazione, si dovrebbe vigilare
affinché vengano predisposti dei meccanismi appropriati che rendano effettivo tale
diritto per tutte le persone che risiedono legalmente sul territorio del paese.
20. Per le persone in situazione di estrema difficoltà, e conformemente alla
Raccomandazione N° R (2000) 3 del Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa agli
Stati membri, i governi di tutti gli Stati membri dell’Organizzazione dovrebbero riconoscere, qualora non l’avessero ancora fatto, l’esistenza del diritto individuale, universale e giuridicamente applicabile di soddisfare le necessità umane materiali basilari.
Tale diritto dovrebbe comportare come minimo il diritto al vitto, ai vestiti, a un tetto
93
Accesso ai diritti sociali in Europa
e alle cure mediche di base ed estendersi a tutti i cittadini e agli stranieri, qualunque
sia il loro status ai sensi delle norme nazionali relative agli stranieri, secondo modalità
definite dalle autorità nazionali.
21. Ogni paese dovrebbe definire nella propria legislazione la nozione di “alloggio
adeguato”, prendendo in considerazione l’aspetto relativo ai diritti dell’uomo e il
paragrafo 60 dell’Agenda Habitat1, come pure i mezzi economici e gli aspetti culturali
del paese.
22. Delle norme in materia di alloggio adeguato dovrebbero essere applicate non
solo alle nuove costruzioni, ma anche, progressivamente, al rinnovo del parco abitativo esistente.
23. Dovrebbe esistere in tutti gli Stati membri un sistema trasparente dei diritti di
proprietà e un’adeguata applicazione amministrativa delle leggi relative alla proprietà.
24. Le autorità nazionali dovrebbero fornire delle informazioni sull’ambito giuridico
alle autorità pubbliche responsabili nel campo delle politiche abitative a livello nazionale, regionale e locale e alle organizzazioni della società civile.
IV. Quadro istituzionale e cooperazione tra le autorità pubbliche e la società civile
25. Gli Stati membri dovrebbero, ove necessario, creare o continuare a sviluppare
una struttura istituzionale efficace ed appropriata a garantire la cooperazione tra le
autorità pubbliche e gli altri responsabili nel campo delle politiche per l’alloggio, comprese le organizzazioni della società civile attive in questo settore.
26. In un quadro di politica nazionale per l’alloggio che stanzia, tra gli altri, dei fondi
a favore degli enti locali perché possano adempiere le loro funzioni, questi ultimi
dovrebbero disporre di un notevole livello di autonomia e di partecipazione al
processo decisionale, alla messa in opera dei provvedimenti, alla mobilitazione e
all’utilizzazione delle risorse.
27. Il ruolo e le responsabilità degli enti locali e delle associazioni della società civile
in materia di politiche a favore dell’alloggio, e la suddivisione dei compiti tra di loro,
dovrebbero essere definiti chiaramente e giuridicamente.
28. Le autorità pubbliche dovrebbero incoraggiare, facilitare e sostenere la creazione
di associazioni della società civile ad ogni livello, per contribuire alla fornitura di abitazioni per le categorie di persone svantaggiate e mettere a loro disposizione risorse
necessarie al loro funzionamento.
29. I rappresentanti della società civile dovrebbero partecipare all’elaborazione delle
politiche relative all’alloggio e al processo decisionale, in modo da garantire che vengano individuati e soddisfatti i bisogni e le priorità delle persone svantaggiate.
______
1. Il paragrafo 60 dell’Agenda Habitat: per “Alloggio adeguato“… si intende un tetto sopra la propria
testa, … sufficientemente grande; fisicamente accessibile; una privacy adeguata; sicurezza adeguata;
sicurezza di occupazione, struttura stabile e durevole, luminosa, riscaldata e aerata; strutture di base
adeguate…; adeguato dal punto di vista della qualità ambientale e sanitaria, …, ad un prezzo accessibile.
94
Allegati
30. I governi dovrebbero facilitare l’accesso delle categorie di persone svantaggiate
alle modalità di presa di decisioni e di pianificazione e mettere a loro disposizione
dei servizi legali, quali l’assistenza giuridica, consulenza legale e centri di consulenze
gratuiti.
V. Migliorare l’offerta e il finanziamento di abitazioni a prezzo accessibile per le
categorie di persone svantaggiate
31. La disponibilità di alloggi a prezzi accessibili dovrebbe essere aumentata
mediante provvedimenti volti ad incoraggiare e a favorire l’acquisto di alloggi a prezzi
ragionevoli e potenziando il parco disponibile di alloggi in affitto pubblici, di cooperative e di privati, grazie a delle partnership tra iniziative del settore pubblico e
privato, e creando e promuovendo degli incentivi sul mercato, nel rispetto dei diritti
legali, degli obblighi degli inquilini e dei proprietari.
32. Il mercato dovrebbe offrire una varietà di alloggi, compresi quelli adatti e convenienti per le persone con scarse risorse finanziarie. Le autorità pubbliche dovrebbero istituire, accanto ad un quadro giuridico, un sistema efficace di sussidi per
l’alloggio o altri provvedimenti appropriati, destinati a persone con bassi redditi e/o
con problemi di accesso, soprattutto per certi mercati abitativi locali dove c’è scarsità
di alloggi a prezzi accessibili.
33. Per garantire un’adeguata disponibilità di terreni edificabili e soprattutto per
rendere disponibili dei terreni per edificarvi degli alloggi sociali, i governi dovrebbero
prendere in esame la possibilità di adottare degli incentivi fiscali ed altre misure, ove
necessario, per favorire un funzionamento efficace del mercato dei terreni edificabili,
allo scopo di facilitare la costruzione di alloggi a prezzi accessibili.
34. Nelle situazioni di penuria di alloggi, si dovrebbero promuovere degli incentivi
per il mercato privato, affinché vengano messi in affitto gli alloggi inoccupati, quando
non sussiste nessuna ragione legale perché restino sfitti.
35. I governi, per facilitare l’accesso alla proprietà fondiaria, in particolare alle categorie di persone svantaggiate, e garantire loro la sicurezza di occupazione, dovrebbero fornire, ai livelli appropriati, compreso quello locale, un sostegno istituzionale,
garantire la trasparenza e imporre l’obbligo di rendere conto dell’operato in materia
di gestione fondiaria, fornire informazioni precise sulla proprietà fondiaria, le transazioni fondiarie e l’utilizzo attuale e previsto dei suoli.
36. Esiste una grande domanda in materia di finanziamenti per gli alloggi. I governi
dovrebbero quindi creare, ove necessario, varie possibilità di accesso ai finanziamenti.
Perché l’accesso ad un alloggio in affitto o all’acquisto di un alloggio sia reso accessibile, i governi dovrebbero prevedere delle sovvenzioni per rendere disponibili o per
costruire degli alloggi destinati a questi gruppi di popolazione. Tali alloggi sovvenzionati dovrebbero venir assegnati sulla base di criteri obiettivi e trasparenti.
37. In quanto alternativa o a complemento delle sovvenzioni per l’alloggio,
dovrebbe essere istituito, se necessario, un sistema di sussidi basato sul reddito. I sussidi per l’alloggio possono essere uno strumento efficace e ben mirato, che consente
ai gruppi a basso reddito di trovare un alloggio a prezzo accessibile.
95
Accesso ai diritti sociali in Europa
38. Per rendere più accessibili i prezzi degli alloggi per le famiglie a basso reddito, i
governi dovrebbero prendere in esame la possibilità di introdurre dei programmi di
risparmio e delle agevolazioni, per esempio dei mutui a tasso moderato o a tasso
zero, ivi compresi dei programmi di microcredito.
39. I programmi destinati a proporre delle abitazioni alle categorie di persone svantaggiate dovrebbero prevedere misure di finanziamento preferenziali.
VI. La rilevanza delle politiche abitative a livello locale
40. Un’attenzione particolare dovrebbe essere rivolta al modo di favorire una mescolanza sociale, ai fini di evitare la segregazione residenziale e la ghettizzazione dei poveri,
come pure gli squilibri geografici tra l’offerta e la domanda, fattori che peggiorano
inevitabilmente le condizioni di accesso all’alloggio delle categorie svantaggiate.
41. Per affrontare il degrado su grande scala del parco immobiliare esistente, i paesi
interessati dovrebbero sviluppare delle politiche e degli incentivi per un approccio
misto, volto ad associare i programmi di ristrutturazione e di rinnovamento, ricorrendo
a nuove costruzioni solo quando ciò si riveli necessario.
42. Per prevenire o ridurre i problemi della concentrazione in certe zone urbane del
parco immobiliare più degradato, si dovrebbero attuare delle misure per la pianificazione di programmi di sviluppo immobiliare che propongano alle persone svantaggiate
reali opportunità di integrarsi con il resto degli abitanti del quartiere, grazie alla ristrutturazione o alla costruzione di complessi abitativi nei centri delle città.
43. Dovrebbero essere lanciate delle iniziative locali per rivitalizzare i complessi
deteriorati e i quartieri degradati. Occorrerebbe insistere sulla necessità di ricostruire
l’infrastruttura sociale e comunitaria di tali zone e di migliorare la qualità della vita dei
loro abitanti.
44. A livello locale, la partecipazione degli abitanti è un elemento importante dei programmi per l’alloggio, l’habitat e la rivitalizzazione sociale. Si dovrebbero promuovere
delle iniziative per favorire tale partecipazione, per esempio:
– promuovere la partecipazione degli abitanti e dei proprietari alla gestione, la riparazione e il rinnovamento della loro abitazione,
– sostenere la creazione di associazioni di quartiere, offrendo loro in particolare delle
consulenze sul funzionamento e la gestione,
– sostenere l’istituzione e la gestione di reti nazionali di programmi abitativi a livello
di quartiere, in modo da promuovere la cooperazione e sviluppare e mettere in
comune le buone pratiche.
VII. Ridurre il rischio e le conseguenze negative degli sfratti per le persone
svantaggiate
45. Per ridurre la vulnerabilità, i governi, al livello appropriato, compreso quello
locale, dovrebbero proteggere tutti i cittadini dagli sfratti forzati che sono contrari alla
legge e fornire una tutela giuridica e una possibilità di indennizzo.
46. Si dovrebbe preferire evitare gli sfratti, anziché sforzarsi di trovare nuove sistemazioni alle persone.
96
Allegati
47. La legislazione sugli sfratti dovrebbe chiaramente stabilire la procedura di espulsione e precisare il termine entro il quale gli occupanti devono essere informati di uno
sfratto imminente.
48. Gli enti locali e le associazioni competenti della società civile dovrebbero essere
informati delle esplusioni in corso, in modo da poter proporre alle persone che
corrono il rischio di venir sfrattate dei servizi di consulenza e di mediazione e/o di
assistenza.
49. Le legislazioni nazionali in materia di ipoteche e di sfratti dovrebbero essere precise ed accompagnate da misure di assistenza basate su condizioni legali ben definite
per la nuova sistemazione e/o il rialloggio nei casi in cui lo sfratto sia inevitabile e di
una protezione particolare per le famiglie con bambini e le persone bisognose di cure.
50. Nei casi di famiglie minacciate di sfratto, dovrebbero essere adottare tutte le
misure appropriate per garantire l’accesso ai servizi indispensabili perché possano
essere rialloggiate in condizioni decorose e vivere un’esistenza normale (che possano
disporre di elettricità, acqua potabile e riscaldamento, se necessario).
51. In caso di sfratto inevitabile, le autorità responsabili, in cooperazione con i servizi
sociali e con gli altri enti appropriati, dovrebbero ricercare, secondo condizioni giuridicamente definite, una soluzione alternativa adeguata che rispetti la dignità degli
interessati e ne faciliti il reinserimento sociale.
52. Ogni qualvolta si riveli necessario, si dovrebbe predisporre una strategia per riesaminare il mercato parallelo dell’alloggio, regolarizzare o trovare delle soluzioni alternative agli insediamenti illegali e istituire degli organismi non profit e partecipativi.
VIII. Gestire le soluzioni di emergenza
53. Tutti i governi dovrebbero promuovere la fornitura di alloggi, di servizi e di
impianti indispensabili per l’educazione e la salute dei senzatetto, degli sfollati, delle
donne e bambini vittime di violenze nell’ambito familiare, dei portatori di handicap,
degli anziani, delle vittime di catastrofi naturali o causate dall’uomo, e delle persone
appartenenti a gruppi vulnerabili e svantaggiati, ivi compresi dei rifugi temporanei
nonché la fornitura dei servizi basilari per i rifugiati.
54. I governi dovrebbero sviluppare, adottare ed applicare delle norme ed ordinanze
in materia di utilizzo dei suoli, di edilizia e di pianificazione, basate su valutazioni dei
rischi e della vulnerabilità, effettuate da specialisti.
55. I governi dovrebbero permettere a tutte le categorie di persone svantaggiate di
partecipare alla pianificazione e alla gestione delle operazioni in caso di catastrofe, per
tener conto della loro particolare vulnerabilità in caso di catastrofe naturale o causata
dall’uomo.
56. Nelle zone che presentano dei rischi potenziali, i governi dovrebbero incoraggiare, favorire e sostenere delle soluzioni efficaci, degli approcci innovativi e delle
norme edili appropriate per diminuire i rischi cui sono esposti i gruppi vulnerabili, in
particolare mediante l’elaborazione di carte delle zone a rischio e la messa in opera di
programmi volti a ridurre la vulnerabilità degli abitanti.
97
Accesso ai diritti sociali in Europa
57. I governi, o gli altri organi amministrativi appropriati, devono essere in grado di
sbloccare rapidamente delle risorse finanziarie necessarie ad attuare delle politiche di
emergenza e di ripristino, garantendo che le necessità particolari delle donne, dei
bambini, dei portatori di handicap e delle categorie di persone svantaggiate vengano
prese in considerazione in tutte le operazioni di comunicazione, di soccorso, di risistemazione, di ripristino e di ricostruzione.
58. I governi dovrebbero prevedere e fornire le soluzioni atte a fronteggiare le
necessità urgenti di ricovero degli sfollati, dei rifugiati e delle vittime di catastrofi
naturali, tra le quali, se necessario, la costruzione di alloggi temporanei che prevedano i servizi basilari, e tengano in considerazione i bisogni specifici dei due sessi.
59. Dovrebbero essere previste delle modalità atte a controllare il modo in cui le procedure giuridiche ed amministrative vengono rispettate dalle autorità regionali e locali
nelle situazioni di emergenza.
IX. Raccomandazioni per delle attività future del Consiglio d’Europa nel settore
dell’abitazione
60. Il CS-LO si compiace della decisione del CDCS di istituire un nuovo Gruppo di
specialisti nel 2002 sul tema del contributo fornito dalle politiche abitative alla
coesione sociale. Il lavoro del nuovo Gruppo di specialisti, che sarà basato sulle
conclusioni del CS-LO, potrebbe comprendere le seguenti missioni:
– preparare un glossario dei principali termini utilizzati nell’esame degli aspetti sociali
delle politiche abitative in Europa;
– fornire le informazioni utili per il processo di monitoraggio dell’applicazione
dell’Articolo 31 della Carta sociale europea riveduta sul “Diritto all’abitazione”;
– rivolgere un’attenzione particolare alle attività a livello sub-regionale, in considerazione del fatto che si potrebbero trarre delle importanti lezioni dal confronto di
politiche, pratiche e attività di assistenza in un gruppo più ristretto di paesi vicini;
– prendere in esame la possibilità di organizzare delle attività comuni sul medio
periodo con la Commissione Economica per l’Europa delle Nazioni Unite (CEE/NU)
(vedi il successivo paragrafo 66), allo scopo di accrescere la visibilità e l’impatto
delle due organizzazioni che costituiscono due dei principali attori nel campo delle
politiche abitative;
– studiare le possibilità per una cooperazione con i “National Housing Focal Points”
dell’Unione europea, in particolare per le statistiche sull’alloggio dell’Unione europea, al fine di includere in tali statistiche gli indicatori di coesione sociale;
– elaborare un quadro per il monitoraggio e la valutazione dell’applicazione e
dell’impatto delle linee guida adottate dal CS-LO.
61. Nel corso dei suoi lavori, il CS-LO ha trovato molti esempi che evidenziavano la
forte interdipendenza tra le politiche abitative e le altre politiche relative ai diritti
sociali, quali la protezione sociale, l’occupazione, la sanità e l’educazione. Consiglia
quindi al Gruppo di redazione del rapporto sull’accesso ai diritti sociali (CS-ASR) di
invitare nel rapporto i pubblici poteri ad ogni livello a sviluppare degli approcci integrati in materia di accesso ai diritti sociali delle categorie di persone svantaggiate e di
formulare delle raccomandazioni a tale effetto.
98
Allegati
62. Tutti i membri del CS-LO hanno estremamente apprezzato la partecipazione dei
rappresentanti delle ONG ai lavori e auspicano che venga proseguita in tutte le
attività future sull’accesso ai diritti sociali.
63. Gli Indicatori di coesione sociale, attualmente elaborati dalla Divisione della
Coesione sociale del Consiglio d’Europa, dovrebbero includere degli indicatori che
tengano conto della situazione abitativa negli Stati membri.
64. Il Consiglio d’Europa, ove possibile in cooperazione con la Banca di Sviluppo del
Consiglio d’Europa, dovrebbe continuare le sue attività di assistenza negli Stati membri nel settore dell’alloggio, e ugualmente a livello locale, specialmente per quanto
riguarda il miglioramento delle infrastrutture sociali, riducendo la discriminazione e la
segregazione residenziale e prendendo in considerazione le condizioni abitative delle
minoranze, dei rifugiati e dei profughi.
65. Il Congresso dei Poteri Locali e Regionali d’Europa dovrebbe predisporre delle
iniziative sugli aspetti locali e regionali delle politiche abitative, soprattutto per il
tramite delle commissioni sulla coesione sociale della Camera dei poteri locali e della
Camera delle Regioni.
66. I risultati dei lavori del CS-LO dovrebbero essere comunicati alla Commisione
delle Nazioni Unite per l’Europa, per dare un seguito ai contatti molto utili stabiliti dal
CS-LO. La Commissione sugli insediamenti umani della CEE/ONU sta già realizzando
delle attività di grande rilevanza sugli aspetti economici e tecnici delle politiche abitative, che sono complementari alle iniziative del Consiglio d’Europa sugli aspetti sociali
delle politiche relative all’alloggio.
67. Il Consiglio d’Europa dovrebbe inoltre esaminare la possibilità di una cooperazione con il relatore speciale sui diritti all’abitazione, che è stato recentemente nominato dall’Alto Commissariato ai Rifugiati delle Nazioni Unite (UNHCHR).
68. Per quanto riguarda le informazioni sulla situazione abitativa nei paesi europei,
il CS-LO raccomanda agli Stati membri del Consiglio d’Europa di prendere in esame
la possibilità di:
– migliorare la comparabilità delle statistiche dell’alloggio, al fine di poterle standardizzare sulla base di criteri comuni europei;
– trovare dei mezzi, ove necessario, per informare in modo più adeguato i funzionari e il vasto pubblico sugli accordi internazionali in materia di alloggio di cui i vari
paesi sono parti contraenti (e in particolare sull’Articolo 31 della Carta sociale
europea riveduta).
99
Accesso ai diritti sociali in Europa
Allegato III
Linee guida per migliorare l’accesso alla protezione sociale
Le linee guida di seguito analizzate sono state elaborate dal Gruppo di esperti sull’accesso alla protezione sociale (CS-PS). Esse hanno lo scopo di favorire l’accesso alle
prestazioni sociali di coloro che, pur rispondendo ai requisiti per la concessione delle
suddette prestazioni, incontrano delle difficoltà a far valere i propri diritti, nonché
quello di facilitare l’accesso delle persone ai servizi sociali.
I criteri generali su cui esse si fondano sono i seguenti:
– l’esercizio di un diritto presuppone la conoscenza dello stesso e la consapevolezza di essere titolare di tale diritto;
– l’accesso effettivo alla protezione sociale deve essere garantito a tutti gli
aventi diritto;
– gli organismi di protezione sociale ed i servizi sociali devono essere al servizio
degli aventi diritto;
– un’attenzione particolare deve essere posta agli aventi diritto più vulnerabili;
– un effettivo partenariato tra gli organismi di protezione sociale ed i servizi
sociali da una parte ed i differenti attori della società civile dall’altra, è essenziale al fine di migliorare l’accesso alla protezione sociale;
– una valutazione sistematica dell’impatto della lotta contro la povertà deve
essere intrapresa nel caso di modificazioni importanti della legislazione in
vigore o nel caso di introduzione di nuove prestazioni.
I. Migliorare la comunicazione e l’informazione concernente i diritti, le prestazioni
e i servizi.
1. Il pubblico deve disporre di tutte le informazioni necessarie relative alle prestazioni ed ai servizi sociali disponibili; la diffusione dell’informazione deve inserirsi all’interno di una consolidata politica d’informazione al pubblico e di una strategia
nazionale di informazione:
– la diffusione dell’informazione deve essere indirizzata a tutti gli aventi diritto ed
utilizzare il maggior numero possibile di canali d’informazione (volantini rivolti alla
popolazione, spot televisivi, diffusione di volantini in luoghi pubblici strategici,
numeri verdi, operazioni porte aperte, Internet, ecc.);
– tale informazione deve essere disponibile in più lingue (minoranze nazionali, lavoratori emigranti);
– l’informazione deve essere adattata alle esigenze delle persone disabili (persone a
mobilità limitata, non vedenti, non udenti);
– nel caso in cui l’informazione sia diffusa attraverso volantini, essa deve utilizzare
una linguaggio semplice e preciso nonché essere aggiornata regolarmente;
– una specifica informazione rivolta agli intermediari (vale a dire alle persone più
vicine ai potenziali beneficiari) deve essere posta in essere.
100
Allegati
2.
Gli aventi diritto devono essere in grado di esercitare facilmente i propri diritti:
– i formulari di domanda di prestazioni devono essere concisi, ben strutturati e di
facile compilazione;
– la consulenza da parte degli organismi di protezione sociale deve essere incoraggiata, in particolare durante la compilazione dei formulari di richiesta di prestazioni, se necessario adottando degli approcci pro-attivi (numeri verdi, servizi
ambulanti);
– il rifiuto di una prestazione deve sempre essere motivato in modo semplice e
comprensibile ed indicare le vie di ricorso;
– la possibilità di una spiegazione orale deve essere concessa.
3. I poteri pubblici devono prestare un’attenzione costante alla qualità ed all’efficacia dell’informazione:
– gli impiegati addetti alla fornitura dei servizi devono ricevere una formazione in
relazioni umane;
– delle indagini devono essere svolte periodicamente al fine di conoscere il grado di
penetrazione dell’informazione;
– delle indagini devono essere svolte periodicamente al fine di conoscere il grado di
soddisfazione degli aventi diritto;
– dei controlli devono essere effettuati per verificare che i potenziali beneficiari
abbiano avuto accesso alle prestazioni, ad esempio comparando le previsioni di
bilancio e le spese sostenute;
– tutte le persone che non esercitano i propri diritti, devono diventare destinatarie di
campagne specifiche.
II. Migliorare la gestione e l’organizzazione degli addetti alla fornitura di prestazioni e servizi sociali.
1. L’organizzazione interna degli organismi di protezione sociale e dei servizi sociali
deve essere adattata ai bisogni degli aventi diritto:
– la ripartizione delle competenze fra organismi e servizi differenti deve essere
chiaramente determinata e questa informazione deve essere comunicata a tutti gli
organismi e servizi interessati;
– gli aventi diritto devono essere al corrente dell’esistenza di organismi di protezione
sociale, di servizi sociali e delle loro rispettive attribuzioni, all’occorrenza si può
ricorrere alla creazione di sportelli unici (sportelli sociali) o ad altre misure che
facilitino l’accesso alle prestazioni ed ai servizi sociali;
– gli organismi di protezione sociale ed i servizi sociali devono adattarsi in particolar
modo alle esigenze delle persone socialmente escluse;
– i locali degli uffici di protezione sociale e dei servizi sociali devono essere accessibili a tutti (anziani, disabili, genitori con bambini piccoli);
– gli orari di apertura devono essere stabiliti tenendo conto dei bisogni degli aventi
diritto;
– degli uffici sociali ambulanti («mobile social welfare offices») devono essere creati
ove necessario;
101
Accesso ai diritti sociali in Europa
– le tecnologie della comunicazione, ed in particolare le nuove tecnologie (Internet),
devono essere messe a disposizione ed utilizzate al fine di facilitare l’accesso alle
prestazioni ed ai servizi sociali, soprattutto nel caso di persone che vivono in zone
difficilmente raggiungibili (zone geografiche isolate, aree rurali).
2. Il funzionamento degli organismi di protezione sociale e dei servizi sociali deve
essere adattato ai bisogni degli aventi diritto:
– i differenti organismi e servizi devono cooperare tra loro nel trattare i dossier degli
aventi diritto, rispettando la legge sul trattamento dei dati personali;
– l’accoglienza degli aventi diritto più vulnerabili, specialmente durante la prima
visita, è determinante in quanto, dal modo in cui essi vengono accolti, dipende la
loro fiducia verso l’istituzione. Pertanto, il personale d’accoglienza deve ricevere
una formazione tale da permettergli di acquisire specifiche competenze professionali nonché la necessaria attitudine alle relazione umane;
– la formazione del personale incaricato dell’accoglienza deve essere particolarmente orientata verso l’«anti-discriminazione»; il personale d’accoglienza deve
essere particolarmente cosciente dei bisogni delle persone socialmente escluse,
nonché delle abitudini culturali degli emigranti e delle minoranze con le quali deve
relazionarsi;
– gli organismi ed i servizi sociali devono collaborare con i servizi di interpretazione
e di mediazione ed, eventualmente, fare ricorso a persone originarie delle minoranze o dei paesi di provenienza degli emigranti al fine di favorire la comunicazione con gli aventi diritto.
3. Gli organismi di protezione sociale ed i servizi sociali hanno una responsabilità
verso gli aventi diritto e devono essere sensibilizzati:
– gli organismi di protezione sociale ed i servizi sociali devono funzionare in maniera
efficiente, soprattutto per quanto concerne il rispetto della tempistica e dei risultati previsti;
– dei meccanismi che permettano di valutare se gli organismi di protezione sociale
ed i servizi sociali assolvano effettivamente le proprie responsabilità devono essere
attuati.
III. Migliorare il partenariato tra gli organismi di protezione sociale, i servizi sociali,
le ONG e gli altri attori della società civile.
Il partenariato deve essere inteso nell’accezione più vasta del termine: partenariato
con organizzazioni che rappresentano la società civile, le autorità locali, i collaboratori sociali e il settore privato, nonché partenariato con gli aventi diritto al fine di
promuovere la partecipazione e l’autonomia (“empowerment”) di questi ultimi.
1.
La partecipazione di tutti gli attori deve essere favorita:
– la partecipazione e l’espressione delle persone socialmente escluse deve essere
incoraggiata, soprattutto per quanto riguarda le politiche e le azioni a loro rivolte;
– l’importanza del volontariato deve essere riconosciuta: i volontari sono degli attori
sul territorio e la loro esperienza deve essere presa in considerazione ogni qual
volta si intendano definire nuove misure di soccorso.
102
Allegati
2. Il ruolo delle ONG e di altri attori della società civile deve essere riconosciuto e
la loro azione sostenuta:
– l’esistenza delle ONG deve essere giuridicamente riconosciuta;
– l’attività delle ONG e di altri attori deve essere incoraggiata e sostenuta, pur nella
consapevolezza che il loro ruolo non è quello di supplire alle carenze degli organismi e dei servizi sociali;
– l’esperienza delle ONG e di altri attori, e notoriamente la loro funzione di “campanello d’allarme”, deve essere presa in considerazione durante la definizione di
politiche atte a garantire l’accesso alla protezione sociale.
3.
Il partenariato con le ONG e gli altri attori sociali deve essere incoraggiato:
– la cooperazione tra gli organismi di protezione sociale ed i servizi sociali da una
parte e le ONG ed altri attori sociali, dall’altra, deve essere incoraggiata; questo
permetterà di favorire un’effettiva interazione fra il sistema di protezione sociale
ed il volontariato;
– la concertazione fra tutti i partners nel caso di riforme del sistema di protezione
sociale deve essere incoraggiata nella misura del possibile;
– le ONG e gli altri attori devono essere riconosciuti come partner durante l’attuazione e la valutazione delle misure adottate al fine di migliorare l’accesso alla
protezione sociale.
103
Accesso ai diritti sociali in Europa
Allegato IV
Linee guida per delle iniziative locali nel campo dell’occupazione
Le linee guida seguenti a favore di iniziative locali in materia di occupazione sono
state adottate dal Comitato di esperti sulla promozione dell’accesso all’occupazione
(CS-EM). Esse mirano essenzialmente ad affrontare il problema della disoccupazione
di lunga durata.
Partnership locali
1. E’ essenziale avere un approccio pluridimensionale ed inclusivo della partnership
nei programmi locali di assistenza all’occupazione. Tali partenariati dovrebbero fare
intervenire il massimo numero possibile di organizzazioni differenti, comprese l’amministrazione nazionale, regionale e locale, gli enti responsabili del versamento dei
sussidi sociali, le associazioni datoriali e di categoria, i sindacati, le ONG, le associazioni della società civile e i rappresentanti dei disoccupati e delle minoranze etniche.
2. Tali partenariati dovrebbero sforzarsi di promuovere una politica di integrazione
e di coerenza tra i programmi di assistenza per la creazione di posti di lavoro a livello
nazionale, regionale e locale, favorendo per esempio il coordinamento tra le politiche
dell’occupazione e del mercato del lavoro e quelle delle imprese, le infrastrutture e lo
sviluppo.
3. Dei finanziamenti adeguati e duraturi sono indispensabili per il successo di ogni
partnership locale in materia di occupazione.
Pari opportunità donne-uomini
4. Le pari opportunità donne-uomini dovrebbero essere integrate in tutte le iniziative locali in materia di occupazione.
5. Se necessario, le donne in situazione economica svantaggiata, in particolare
quelle con responsabilità familiari o con persone a carico, dovrebbero avere accesso
a una formazione speciale o ad altri programmi di assistenza appositamente studiati
per risolvere la loro situazione particolare, e soprattutto dovrebbero essere messe
a loro disposizione delle strutture di accoglienza per i bambini e altre strutture di
assistenza poco onerose, di buona qualità ed accessibili.
6. L’organizzazione del lavoro dovrebbe permettere delle soluzioni flessibili per le
donne e per gli uomini, del tipo lavoro part-time o orari flessibili, in modo da consentire loro di conciliare le loro attività familiari o di assistenza alle persone a carico.
Non discriminazione nei confronti dei gruppi svantaggiati
7. L’accesso e la partecipazione ai programmi di occupazione locale dovrebbero
essere esenti da ogni discriminazione fondata su handicap, appartenenza etnica, età,
o qualsiasi altra forma di discriminazione.
8. Nel riconoscere il principio di non discriminazione, è talvolta necessario fare una
discriminazione positiva a favore di certi gruppi mediante dei programmi mirati, al
fine di lottare contro la disoccupazione di lunga durata.
104
Allegati
9. Una politica di pari opportunità in materia di accesso alle strutture locali (programmi di formazione, consulenze per trovare lavoro, abitazione, servizi sanitari e
sociali, ecc) dovrebbe costituire parte integrante dell’elaborazione e dell’applicazione
delle iniziative locali in materia di occupazione.
Imprenditorialità
10. Per fornire delle possibilità di successo a coloro che desiderano creare la propria
impresa, è essenziale poter disporre di consigli e di formazione di tipo professionale,
finanziario, giuridico, commerciale e tecnico, nonché in materia di gestione del personale. E` altrettanto importante poter disporre del sostegno continuo degli enti locali
e nazionali competenti.
11. Dei progetti di volontariato o di tipo associativo dovrebbero essere particolarmente incoraggiati e sostenuti, poiché sono spesso più vicini alla situazione locale e
possono meglio rispondere ai bisogni locali, che non vengono soddisfatti né dalle
organizzazioni del settore pubblico, né dal settore privato, i cui obiettivi sono orientati al guadagno.
12. L’accesso a un finanziamento adeguato, poco oneroso e duraturo è ugualmente
indispensabile per il successo nel lungo periodo di qualsiasi impresa. Tale finanziamento dovrebbe essere facilmente accessibile, e ottenuto sia mediante fonti pubbliche, banche del settore commerciale, casse cooperative di credito o altre fonti
alternative di finanziamento, sia mediante delle combinazioni di queste varie forme.
13. Gli imprenditori dovrebbero essere sensibilizzati a tali questioni ed avere accesso
alle informazioni sui loro diritti ed obblighi in materia di fisco, sicurezza sociale e
diritto del lavoro.
14. I programmi per gli imprenditori dovrebbero essere sottoposti in modo continuo
a un monitoraggio e a valutazione, al fine di poter adattare i vari approcci e i vari
metodi alle evoluzioni delle necessità e dei problemi, e di poterli utilizzare, se possibile, in altre località (l’effetto “moltiplicatore”). Come minimo, i programmi dovrebbero essere riesaminati regolarmente per garantire la loro efficacia e per porre rimedio
ad ogni problema o carenza.
Educazione, formazione e apprendimento lungo tutto l’arco della vita
15. La formazione e la riqualificazione delle competenze richieste dal mercato del
lavoro locale sono degli elementi essenziali per ogni iniziativa locale nel campo dell’occupazione. Tuttavia, le politiche locali di educazione e di formazione non possono
essere formulate senza tener conto del contesto del lavoro e delle evoluzioni economiche. Pertanto, nel quadro di tale formazione e di tali programmi di riqualificazione,
occorre tener presente la natura mutevole del lavoro; le politiche di educazione e di
formazione dovrebbero quindi fondarsi sul concetto secondo cui è essenziale fornire
ai lavoratori delle competenze commerciali e tecniche ugualmente utilizzabili nel contesto più vasto del mercato del lavoro nazionale e mondiale.
16. Allo scopo di soddisfare l’esigenza di fornire delle possibilità di lavoro a lunga
scadenza e sostenibili, occorre rafforzare la cooperazione a livello locale tra gli istituti
di insegnamento e di formazione, i servizi di collocamento, gli enti locali, le imprese
e i rappresentanti delle parti sociali al momento dell’elaborazione delle politiche di
105
Accesso ai diritti sociali in Europa
educazione e di formazione, in modo che risultino adeguate alle risorse disponibili e
alle esigenze del mercato del lavoro a livello locale e /o regionale.
17. Tutti i programmi di educazione e di formazione dovrebbero includere dei
moduli volti a sviluppare le competenze personali e sociali, le tecniche per la ricerca
di un lavoro e la pianificazione e lo sviluppo della carriera, sulla base dei principi
dell’apprendimento “lungo tutto l’arco della vita” e dell’educazione non formale.
18. Si devono offrire ai lavoratori le possibilità di disporre di competenze e di qualificazioni sempre adattate alle mutevoli esigenze del mercato del lavoro. Per questo
occorrono delle politiche nazionali di formazione, sostenute da partnership locali e
dalle imprese locali. L’apprendimento lungo tutto l’arco della vita è indispensabile per
coloro che vogliono seguire la costante evoluzione della tecnologia e dei mercati.
19. Tutti i programmi di educazione e di formazione dovrebbero comprendere
l’aspetto della formazione “sul posto di lavoro” e dell’esperienza professionale in
quanto mezzi per facilitare l’integrazione o la reintegrazione dei lavoratori nella vita
lavorativa.
20. E’ essenziale che i lavori di interesse pubblico e i programmi di lavoro organizzati dall’ente locale comprendano un elemento di formazione, in modo che i partecipanti abbiano l’opportunità di trovare un altro lavoro alla fine del programma.
Monitoraggio e valutazione
21. Un sistema concordato di monitoraggio dovrebbe essere previsto in quanto
parte dell’elaborazione di un programma locale di assistenza all’occupazione. Tale
processo dovrebbe essere basato su obiettivi realistici; dovrebbe essere quantificabile,
fornire dei dati e delle informazioni che rappresenteranno un valore aggiunto per
l’elaborazione e l’applicazione dei programmi futuri. Tale sistema dovrebbe essere
integrato nel processo di elaborazione delle politiche.
22. Un sistema di “benchmarking” dei risultati delle valutazioni dei programmi
rispetto ad altri progetti realizzati a livello nazionale e/o transnazionale consentirebbe
di raccogliere dati utili sull’efficacia dei programmi e di ottenere un’utilizzazione più
efficace delle limitate risorse finanziarie ed umane.
23. Nell’intraprendere una valutazione dei programmi locali di assistenza all’occupazione, si dovrebbe ottenere il parere dei gruppi target e delle persone che vi hanno
partecipato e lo si dovrebbe prendere in considerazione per valutare l’efficacia di tali
programmi.
106
Allegati
Allegato V
Raccomandazione Rec(2001)12
del Comitato dei Ministri agli Stati membri
sull’adeguamento dei servizi sanitari alle richieste di cure e di servizi
da parte degli emarginati
(Adottata dal Comitato dei Ministri il 10 ottobre 2001
alla 768a riunione dei Delegati dei Ministri)
Il Comitato dei Ministri, in virtù dell’Articolo 15.b dello Statuto del Consiglio
d’Europa,
Considerando che lo scopo del Consiglio d’Europa è di conseguire una più stretta
unione tra i suoi membri, e che tale finalità può essere conseguita, tra gli altri,
mediante l’adozione di norme comuni nel settore sanitario;
Rilevando che il numero di persone che si trovano in situazioni di emarginazione è in
costante aumento negli Stati membri;
Considerando che i problemi specifici delle persone in situazioni di emarginazione
hanno serie conseguenze sulle loro condizioni di salute e che tale fatto sta diventando
un problema sanitario pubblico rilevante, con ripercussioni gravi ed onerose per gli
individui, la famiglia, la collettività e lo Stato;
Riconoscendo che a causa delle accresciute disparità nel campo sanitario tra i paesi
europei, ogni politica sanitaria efficace non dovrebbe limitarsi a considerare i problemi
sanitari degli emarginati, ma ugualmente quelli delle persone che vivono in condizioni
di precarietà, in considerazione del fatto che la promozione della salute è uno degli
elementi essenziali di tale politica;
Notando che è ampiamente dimostrato che lo stress psicologico al quale sono sottoposte le persone che si trovano in situazioni di precarietà ha un’incidenza sulle loro
condizioni sanitarie fisiche e mentali;
Riconoscendo la necessità di predisporre delle politiche destinate a prevenire i problemi sanitari delle persone emarginate, tenendo conto della necessità di proteggere
la vita privata di tutte le persone interessate e di rispettare il loro desiderio di riservatezza;
Riconoscendo il diritto delle persone che si trovano in situazioni di insicurezza di
vivere in un contesto che possa favorire il loro adeguato sviluppo, senza dover subire
logorii psichici e psicologici, isolamento sociale, sintomi psicosomatici ricollegabili allo
stress ed altre forme di handicap;
Riferendosi all’Articolo 11 della Carta sociale europea relativo al diritto alla tutela
sanitaria e all’Articolo 3 della Convenzione dei Diritti dell’Uomo e della Biomedicina
sull’equo accesso all’assistenza sanitaria;
Richiamandosi alla Carta di Lubiana sulle riforme sanitarie del 1994 e alla
Dichiarazione di Copenaghen del settembre 2000 relativa alla riduzione delle disuguaglianze sociali nel campo della sanità;
107
Accesso ai diritti sociali in Europa
Viste le raccomandazioni del Comitato dei Ministri agli Stati membri N° R (2000) 5
sullo sviluppo di strutture per la partecipazione dei cittadini e dei pazienti al processo
decisionale relativo all’assistenza sanitaria, la Raccomandazione N° R (97) 4 volta
a garantire e a promuovere la salute delle famiglie monoparentali e la
Raccomandazione N° R (98) 7 sugli aspetti etici ed organizzativi della salute nelle
carceri;
Consapevole che le misure volte a ridurre l’incidenza dei problemi sanitari delle persone in condizioni di insicurezza dipendono in primo luogo soprattutto da situazioni
che esulano dalla sfera normale della salute e delle attività svolte dai servizi sanitari e
sociali;
Considerando che lo scopo e il dovere dello Stato e della società è di riuscire ad
influenzare le principali condizioni sociali ed economiche che determinano la salute
e che, alla fine, sono la causa delle cattive condizioni di salute delle persone
emarginate;
Considerando che è inoltre responsabilità dello Stato garantire che le politiche che
incidono sulla salute vengano sviluppate in modo coerente per accrescere il potenziale di progresso sanitario ed evitare gli effetti contrari sulla salute;
Ricordando il Progetto sulla Dignità umana e l’esclusione sociale del Consiglio
d’Europa e le proposte d’azione adottate alla Conferenza di Helsinki del 1998;
Ricordando l’iniziativa dell’OMS sul Partenariato in materia di salute e di povertà e
riferendosi alla comunicazione della Commissione europea sulla “Costruzione di
un’Europa dell’inclusione” e al programma di azione della Comunità volto a stimolare la cooperazione tra Stati membri dell’Unione europea per lottare contro l’esclusione sociale;
Richiamandosi alla Carta dei Diritti fondamentali dell’Unione europea,
Raccomanda ai governi degli Stati membri di:
i. sviluppare una politica coerente e completa che:
– garantisca e favorisca la salute delle persone che si trovano in situazioni di precarietà;
– tuteli la dignità umana ed impedisca l’esclusione sociale e la discriminazione;
– garantisca degli ambienti favorevoli all’integrazione sociale delle persone in situazioni di emarginazione o di precarietà;
ii. rafforzare l’applicazione delle loro legislazioni per garantire la tutela dei diritti
umani, della solidarietà sociale e dell’equità;
iii. migliorare la cooperazione multisettoriale per accrescere la capacità dei loro sistemi
sociali di contribuire a prevenire i problemi sanitari delle persone in situazioni di precarietà. Tale approccio dovrebbe specificare chiaramente il ruolo, le responsabilità e il
coordinamento dei vari organismi ed istituti sociali interessati, al fine di evitare che tali
persone vengano emarginate;
iv. sviluppare dei sistemi sanitari efficaci per trovare risposte tempestive ed adeguate
alle esigenze in materia di salute, al fine di garantire l’uguaglianza di trattamento e
108
Allegati
un equo accesso ai servizi sanitari, tenendo conto delle esigenze nel campo sanitario
e delle risorse disponibili, e di poter individuare, valutare e trattare i problemi sanitari
delle persone emarginate;
v. adottare a tal fine, ogni qualvolta si rivelino fattibili, le misure presentate nell’allegato alla presente raccomandazione.
Allegato alla Raccomdandazione Rec(2001)12
I. Principi
I governi sono incoraggiati a sviluppare una politica sanitaria e sociale nell’ambito
dei principi adottati dall’Organizzazione Mondiale della Sanità alla Conferenza di
Ottawa del 1986, per prevenire le situazioni di precarietà e limitare quindi i rischi
di emarginazione.
Nell’adattare i servizi sanitari alle necessità delle persone emarginate o in situazioni di
precarietà, i governi degli Stati membri dovrebbero prendere in esame un certo
numero di principi:
1. Le politiche dovrebbero essere basate sui valori sostenuti dal Consiglio d’Europa:
diritti dell’uomo e diritti del paziente, dignità umana, coesione sociale, democrazia,
equità, solidarietà, pari opportunità tra i sessi, partecipazione, libertà di scelta equilibrata dall’obbligo di aiutare ciascuno a migliorare il proprio stato di salute.
Per essere efficace, ogni politica nel campo sanitario, soprattutto se si rivolge alle
esigenze degli emarginati, dovrebbe essere basata su un approccio integrato e partire
dall’attuazione di misure di protezione sociale. A queste persone dovrebbe essere
garantito un reddito minimo regolare.
2. Uno dei migliori sistemi, a parte quello di elevare il livello di vita, per migliorare
il loro stato di salute ed impedire la loro emarginazione consiste nel garantire un pari
accesso ai sistemi di protezione sociale e sanitaria per tutti, indipendentemente dalla
situazione economica e dallo status giuridico. Esso dovrebbe tener conto del fatto che
nuovi gruppi e nuovi individui possono in qualsiasi momento ritrovarsi emarginati.
3. La prevenzione economica e sociale del rischio di ritrovarsi in situazioni di emarginazione dovrebbe diventare una priorità dei governi e delle società.
4. Le politiche di lungo termine, atte a migliorare le condizioni sociali e sanitarie
degli emarginati o delle persone in situazioni di precarietà, non possono essere applicate senza la partecipazione e l’accordo degli interessati. Essi dovrebbero quindi
essere considerati come degli individui capaci di assumere delle responsabilità e
dovrebbero per quanto possibile essere spinti a partecipare al processo decisionale.
5. Per evitare la stigmatizzazione, gli Stati membri, che lavorano in una prospettiva
di lungo periodo, dovrebbero sforzarsi di soddisfare le necessità degli emarginati nell’ambito del sistema sanitario esistente. Dovrebbero garantire un equo accesso per
tutti i cittadini alle risorse nazionali in materia di cure mediche, il che potrebbe richiedere il ricorso ad una discriminazione positiva, sotto forma di misure ben mirate, limitate nel tempo e nella loro portata nonché pienamente integrate nei normali servizi
sanitari.
109
Accesso ai diritti sociali in Europa
6. Non esiste una malattia specifica dei poveri. Le persone emarginate soffrono
delle stesse malattie del resto della popolazione, ma in modo più accentuato.
7. Le politiche sociali e sanitarie devono prefiggersi lo scopo di impedire l’impoverimento e la cattiva salute, pur non essendo gli unici settori interessati. Tutte le politiche devono essere esaminate e valutate sotto il profilo del loro impatto sulla
coesione sociale, sull’esclusione sociale e sulla salute. Questo approccio implica
un’azione intersettoriale e la necessità di poter giustificare tutte le misure adottate, ivi
comprese quelle economiche e commerciali, dal punto di vista delle loro incidenze sul
benessere sociale, la salute, l’equità e l’emarginazione.
8. I sistemi sanitari dovrebbero poggiare su eque condizioni che garantiscano
l’accesso alle cure mediche in funzione dei bisogni e il finanziamento di tali cure,
indipendentemente dai mezzi finanziari degli interessati.
9. La prevenzione e la promozione delle misure in materia di salute per gli emarginati o le persone in situazioni di precarietà dovrebbero essere considerate una dimensione integrante ed essenziale di tutte le politiche locali e nazionali nel campo sociale
e/o sanitario.
10. I bambini che vivono in situazioni di miseria e di stenti sono particolarmente
vulnerabili; i governi dovrebbero accordare loro un’attenzione particolare e vigilare
affinché usufruiscano di politiche di prevenzione specifiche in materia sociale e
sanitaria.
11. I governi dovrebbero individuare le lacune e gli ostacoli, di natura giuridica,
sociale, economica, culturale, amministrativa e/o materiale, all’accesso ai servizi
sanitari. Delle iniziative e dei programmi dovrebbero essere lanciati per ridurre quegli
ostacoli, che spesso contribuiscono ad accrescere le disuguaglianze.
12. Dovrebbero essere sviluppate delle politiche appropriate per adattare il sistema
sanitario alle necessità degli emarginati o delle persone in situazioni di precarietà.
Nell’elaborazione e nell’applicazione di tali politiche si dovrebbe prendere in considerazione il ruolo decisivo svolto dalla società civile e dalle ONG nella lotta alle disuguaglianze sociali.
II. Sviluppo di una politica sociale e sanitaria coerente ed integrata
L’attuazione di una politica sociale e sanitaria nel quadro della Carta di Ottawa
comprende delle misure che evidentemente esulano dalla sfera di intervento del solo
settore sanitario. (“Le condizioni e risorse fondamentali necessarie alla salute sono la
pace, un’abitazione, l’educazione, l’alimentazione, il reddito, un ecosistema stabile,
risorse sostenibili, la giustizia sociale e l’equità. Le attività a favore della salute richiedono lo sviluppo di una politica pubblica sana, la creazione di ambienti che la sostengano, il rafforzamento delle attività della comunità, lo sviluppo delle capacità
personali, un nuovo orientamento dei servizi sanitari”.) Tali misure dipendono dalle
condizioni nazionali e regionali e possono comprendere, tra gli altri:
– l’istruzione obbligatoria, ivi compresa l’educazione alla salute fin dall’infanzia;
– un ambiente che offra dei posti di lavoro e delle attività professionali adattate;
– condizioni abitative decenti e altre misure che garantiscano una soddisfacente
protezione sociale.
110
Allegati
Tali questioni sono attualmente esaminate dal Comitato europeo per la Coesione
sociale, in vista dell’elaborazione di una raccomandazione generale sull’accesso ai
beni e ai servizi sociali.
In materia di salute, l’obiettivo prioritario dovrebbe essere quello di garantire che i
servizi sanitari siano disponibili ed accessibili finanziariamente a tutti.
Le politiche in materia sanitaria dovrebbero essere elaborate ed applicate al fine di
migliorare il sistema primario di cure mediche, per soddisfare meglio le esigenze dei
vari gruppi sociali e culturali. Dovrebbero ugualmente offrire dei servizi di qualità
adeguati per tutti, ivi compresi i servizi volti alla promozione della salute.
Dovrebbe essere compiuto uno sforzo particolare per elaborare una politica sanitaria
preventiva, destinata alle persone più vulnerabili, come per esempio i disoccupati e le
loro famiglie, le giovani famiglie monoparentali, i portatori di handicap, i rifugiati, gli
immigrati e i detenuti. Un’attenzione speciale dovrebbe essere rivolta ai problemi
delle malattie mentali che spesso colpiscono le persone dei gruppi socio-economici
più vulnerabili, i poveri e gli esclusi.
I programmi per la promozione della salute dovrebbero essere estesi a favore degli
emarginati e dovrebbero essere pianificati con la loro cooperazione ed essere considerati da loro accettabili.
Pur dovendo prendere in considerazione tutte le fasce d’età in quanto gruppi target,
un’attenzione particolare dovrebbe essere rivolta ai primissimi anni della vita, tra il
concepimento e l’età scolare.
Dovrebbe essere proposto a tutti i bambini un programma completo di immunizzazione ed un identico accesso ai servizi pediatrici; tutte le madri dovrebbero ricevere
delle cure prima, durante e dopo il parto in servizi medici appropriati.
I servizi di depistaggio delle malattie e di rieducazione funzionale dovrebbero essere
offerti a tutti, indipendentemente dalla loro situazione socio-economica e culturale.
L’accesso fisico a tutti i servizi dovrebbe essere reso possibile per i portatori di handicap.
Ogni persona dovrebbe avere identiche possibilità di accesso alle cure mediche,
comprese quelle ospedaliere secondarie e terziarie, mentre invece si constata che la
maggior parte degli emarginati generalmente finisce nei servizi di pronto soccorso.
III. Elaborazione di misure specifiche per garantire una maggiore equità
Nell’adozione e nella messa in applicazione di misure specifiche per migliorare l’accesso ai servizi sanitari per gli emarginati o le persone in situazioni di precarietà, i
governi dovrebbero accordare un’attenzione particolare ai rischi di stigmatizzazione
di queste persone. Inoltre, poiché l’obiettivo perseguito è che ciascuno possa avere
pari accesso alle cure mediche, potranno essere proposte delle misure di discriminazione positiva per un periodo limitato, integrate al sistema sanitario normale.
1. Accessibilità ai servizi e ai programmi sanitari preventivi, di promozione e di
cura.
– Dovrebbero essere stabiliti dei sistemi regionali/locali per individuare le persone in
situazioni di emarginazione.
111
Accesso ai diritti sociali in Europa
– Sarebbe opportuno concentrarsi sulla rete delle cure sanitarie primarie per offrire
agli emarginati dei servizi sanitari finanziariamente accessibili.
– Si dovrebbero organizzare dei servizi preventivi a livello locale, concentrandosi
sulle attività rivolte alle persone che vivono situazioni di emarginazione.
– Le cure di pronto soccorso non dovrebbero dipendere da un pagamento anticipato, ma essere garantite in qualsiasi modo, indipendentemente dalla possibilità o
meno dell’interessato di pagarle.
– Dovrebbero venir incoraggiati dei modi di organizzazione innovativi volti ad accrescere la flessibilità dell’erogazione dei servizi medici (orari di apertura adattati,
sistema di appuntamento per telefono…).
– Delle misure particolari dovrebbero essere prese per finanziare i servizi sanitari di
base offerti alle persone in situazione di illegalità.
– Gli emarginati, o le persone che vivono in situazioni di precarietà, sono spesso
scarsamente informati. La comunicazione dovrebbe essere migliorata, in modo da
informarli sui programmi, sui servizi esistenti e sulle modalità d’accesso.
– Gli operatori sanitari dovrebbero diventare i difensori degli emarginati che generalmente hanno un accesso limitato ai servizi sanitari. Tale ruolo potrebbe consistere nel far pressione presso le autorità, i politici e le organizzazioni internazionali,
al fine di migliorare l’accesso ai servizi per queste categorie di persone.
– Le cure mediche per le persone in situazione di illegalità dovrebbero essere prodigate nel rispetto del loro anonimato.
2.
Gruppi specifici
I servizi sanitari dovrebbero essere proposti a tutti, con un’attenzione particolare per
le persone in situazioni di precarietà, al fine di evitarne la stigmatizzazione.
– Le donne in situazioni di precarietà hanno un tasso più elevato di parti prematuri
e di morbidità perinatale, per cui dovrebbero usufruire di una sorveglianza sociale
e sanitaria speciale durante la gravidanza e nel periodo perinatale.
– I bambini che presentano fattori di rischio sociali o familiari dovrebbero ricevere
un’attenzione speciale da parte dei servizi sociali e sanitari.
– Le famiglie con difficoltà economiche o sociali dovrebbero ricevere un’assistenza
per l’educazione dei loro bambini, con misure particolari volte ad avvantaggiare
direttamente i bambini stessi (buoni per l’insegnamento, buoni pasto per la mensa,
ecc).
– Dei servizi sociali e sanitari speciali dovrebbero essere istituiti localmente per i giovani che presentano dei fattori di rischio sociali e familiari, ponendo l’accento sulle
informazioni relative al controllo delle nascite, alle malattie trasmesse sessualmente, alle infezioni da HIV/Aids, agli incidenti del traffico, al suicidio, alla tossicodipendenza o all’abuso di alcool, ecc. Il loro benessere fisico e psicosociale
dovrebbe essere oggetto di una valutazione generale ad intervalli regolari.
– I servizi sociali/sanitari dovrebbero rivolgere un’attenzione particolare alle necessità dei portatori di handicap, qualunque sia l’origine dell’handicap.
112
Allegati
– Un’attenzione particolare dovrebbe essere accordata ai bisogni delle persone
emarginate con malattie croniche o con patologie metaboliche o neurologiche.
– La medicina del lavoro dovrebbe essere sviluppata, soprattutto nei posti di lavoro
particolarmente esposti ai rischi.
– I carcerati e i loro bambini che vivono in istituto dovrebbero usufruire di servizi
sanitari di buona qualità non inferiori a quelli disponibili al di fuori della prigione.
– Per i gruppi svantaggiati della popolazione, ossia i rifugiati, gli immigrati arrivati
di recente, ecc. si dovrebbe prestare un’attenzione particolare alla dimensione
culturale specifica in materia di salute. Alcuni servizi sociali o sanitari di base
dovrebbero includere degli operatori provenienti da questi gruppi.
– Le cure sanitarie per gli anziani che vivono in situazioni di precarietà dovrebbero
essere sviluppate in seno alla collettività, grazie alla presenza di assistenti sociali e
sanitari specialmente formati.
– Dei servizi specializzati dovrebbero essere disponibili per gli alcolizzati e i tossicomani.
IV. Miglioramento delle conoscenze sulla salute delle persone che si trovano in
situazioni di precarietà
I governi dovrebbero accordare un’attenzione particolare al miglioramento delle
conoscenze relative alla salute delle persone che si trovano in situazioni di precarietà
e alle loro esigenze specifiche in materia sanitaria. Occorre procedere a raccolte regolari di dati standardizzati e confrontabili, basati su criteri definiti in comune. Gli indicatori sanitari e sociali dovrebbero essere collegati tra di loro. Si dovrebbe sviluppare
un sistema di monitoraggio e di sorveglianza, che fornisca dei rapporti regolari, se
possibile annuali, a livello nazionale ed europeo.
Vengono raccomandate le seguenti misure:
1.
Sistema di informazione
– Dovrebbe essere istituito, a livello nazionale o regionale, un osservatorio dell’evoluzione sociale e sanitaria, incaricato di raccogliere, trattare e diffondere delle
informazioni affidabili sulla situazione sociale e sanitaria delle persone che si trovano in situazioni di precarietà.
– I dati raccolti regolarmente dovrebbero includere degli indicatori sociali ed economici, come pure degli indicatori sull’accessibilità ai servizi di cure mediche.
– Per evitare la discriminazione e garantire la protezione individuale, dovrebbe venir
pienamente rispettato il diritto all’anonimato dei dati.
– Delle indagini regolari dovrebbero essere realizzate per valutare meglio l’uso dei
servizi destinati a risolvere dei problemi specifici.
– Delle conferenze locali o regionali sul tema della salute dovrebbero venir organizzate al fine di raccogliere e di comunicare le informazioni.
– Delle informazioni dovrebbero essere messe a disposizione degli operatori sociali e
sanitari e del vasto pubblico.
– Si dovrebbero individuare le reti già esistenti attive a livello locale, utili per creare
degli ambiti di sostegno.
113
Accesso ai diritti sociali in Europa
2.
Ricerca
I programmi di ricerca dovrebbero vertere sulle seguenti questioni:
– Valutazione costo/utilità, costo/vantaggio e costo/efficacia delle varie politiche e
dei vari programmi sanitari, allo scopo di migliorare l’accesso ai servizi sanitari delle
persone che si trovano in situazioni di precarietà.
– Selezione di indicatori pertinenti per il monitoraggio e la valutazione delle politiche, dei programmi e delle attività.
– Status e bisogni sanitari delle popolazioni a rischio e degli emarginati.
– Indagini qualitative su come viene percepita la salute e sugli ostacoli all’accesso
alle cure mediche.
– Analisi longitudinale sulle ragioni per cui un determinato individuo è diventato un
emarginato e quali strategie sono state utilizzate per uscirne.
– Lo stato di salute e i bisogni dei giovani adulti dovrebbero ricevere un’attenzione
particolare.
– Differenze di valori, reti di assistenza sociale, esperienze positive e negative in
materia di servizi sanitari.
– Divari sociali tra i vari gruppi e gli operatori sanitari.
– Ruolo ed impatto degli interventi delle ONG.
– Modi in cui vengono modificate le installazioni sanitarie per soddisfare i bisogni dei
gruppi emarginati.
V. Mutamenti nel comportamento dei funzionari dell’amministrazione e degli
operatori sociali e sanitari a livello nazionale e locale
Si raccomanda di assistere i funzionari dell’amministrazione e gli operatori sociosanitari a livello locale e nazionale perché possano adattare le loro risposte ai bisogni
sanitari delle persone in situazioni di precarietà:
1.
Politiche
– Dovrebbe venir pubblicato un documento di orientamento sulla protezione sanitaria e sulla promozione della salute degli emarginati. La sua formulazione
dovrebbe basarsi su un vasto consenso raggiunto tra tutti i partner potenziali e,
ove possibile, in collaborazione con la comunità interessata.
– L’attuazione delle politiche dovrebbe basarsi su un approccio multisettoriale e il
suo impatto dovrebbe essere controllato e valutato sistematicamente.
– Si consiglia di procedere ad un riesame dell’interfaccia tra le autorità sanitarie e i
servizi sociali.
– L’esperienza e le capacità delle ONG dovrebbero essere utilizzate per realizzare dei
programmi a livello locale.
– Si dovrebbero elaborare e sviluppare degli strumenti atti a favorire la partecipazione delle popolazioni che si trovano in situazioni di precarietà ai processi
decisionali avviati per istituire ed organizzare i servizi sanitari.
114
Allegati
2.
Pratiche professionali
– Dovrebbero venir organizzate delle riunioni regolari tra il personale amministrativo, gli operatori sanitari e sociali e le ONG per trovare delle risposte ai bisogni
sanitari delle persone e dei gruppi emarginati.
– Si dovrebbero creare nuove possibilità professionali per i giovani adulti che vivono
nell’emarginazione, per prepararli a lavorare all’interno del proprio ambiente.
3.
Formazione
– Delle discipline quali la sanità, l’epidemiologia (in particolare quella delle malattie
non contagiose), la promozione della salute, le scienze sociali e l’economia della
salute dovrebbero avere maggior spazio nei programmi scolastici degli operatori
sanitari e degli assistenti sociali e soprattutto nei programmi di studio degli
studenti in medicina.
– Dovrebbero essere organizzati dei programmi nazionali post laurea, che accordino
un’attenzione particolare a come impostare il trattamento specifico dei gruppi
sociali e degli individui vulnerabili, e si concentrino sulle azioni preventive, sulle
strategie per avvicinare tali gruppi e sui metodi di individuazione non discriminatori delle esigenze sanitarie della comunità.
– Dovrebbero essere organizzati dei programmi di formazione per il personale
sanitario e gli insegnanti, al fine di facilitare l’individuazione precoce dei problemi
sanitari a scuola.
– Dovrebbero essere elaborati dei programmi speciali per il personale sociale,
sanitario e per gli insegnanti, per richiamare la loro attenzione sui bisogni specifici
dei poveri, dei disoccupati, dei rifugiati, ecc.
– Gli operatori attivi sul campo e le ONG dovrebbero essere incoraggiati a svolgere
un ruolo importante in tali programmi di formazione.
115
Accesso ai diritti sociali in Europa
Allegato VI
Composizione del Gruppo CS-ASR*
Sig. Jean-Michel Belorgey
Consigliere di Stato
Responsabile della Cellula di cooperazione internazionale
Sezione rapporti e studi
Consiglio di Stato
Parigi
Francia
Sig. Willy Cassiers
Assistente
Centro interdisciplinare dei diritti fondamentali e delle relazioni sociali
Facoltà Universitaria Notre-Dame
Namur
Belgio
Sig.ra Mary Daly
Professore
Scuola di Sociologia e Scienze Politiche
Queens University
Belfast
Irlanda del Nord
Sig. François Paul Debionne
ATD-Quart Monde
Delegato Aggiunto presso il Consiglio d’Europa
Responsabile del gruppo salute
Strasburgo
Francia
Sig. Joe Gerada
Funzionario Esecutivo Agenzia APPOGG per i bambini, le famiglie e la comunità
Floriana Vlt
Malta
Sig.ra Srna Mandic
Departimento di Relazioni Internazionali – Facoltà di Scienze sociali
Instituto di Scienze sociali
Lubiana
Slovenia
Sig. Peter Melvyn
Centro europeo per la politica di benessere sociale e la ricerca
Vienna
Austria
______
* in ordine alfabetico.
116
Allegati
Sig.M. Michel Mercadié
Vice-Presidente
Federazione europea delle associazioni nazionali che lavorano a favore dei senza tetto
(FEANTSA)
Bruxelles
Belgio
Sig. Christopher Murray
Capo del dipartimento di informazione al cliente
Departimento degli Affari sociali, della Comunità e della Famiglia
Dublino
Irlanda
Sig. Kevin O’Kelly
Manager della ricerca
Fondazione europea per il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro
Dublino
Irlanda
Sig.ra Annelise Oeschger
ATD-Quarto Mundo
Delegata presso il Consiglio d’Europa
Friburgo
Germania
Sig. Antonas Pimpe
Vice Capo della Divisione del mercato del lavoro e delle eque opportunità
Ministero della sicurezza sociale e del lavoro
Vilnius
Lituania
Sig. Ivan Tosics
Istituto di ricerca metropolitano
Budapest
Ungheria
Sig.ra Gunilla Zackari
Ministero dell’Educazione e della Scienza
Stoccolma
Svezia
117
Accesso ai diritti sociali in Europa
Riferimenti bibliografici
Béland, D. e Hansen, R. (2000), “Reforming the French welfare state: solidarity,
social exclusion and the three crises of citizenship”, in West European politics,
Vol. 23, No 1, pp. 47-64.
BIPE (2001), European public policy concerning access to housing, BoulogneBillancourt: BIPE.
Borchert, J. (1995), Die konservative Transformation des Wohlfahrtsstaates,
Francfort a.M: Campus.
Bubnov-Skoberne, A. (2001), “The protection of fundamental social rights in the
associated countries: the example of Slovenia”, in The protection of fundamental
social rights in Europe, Strasbourg: Monografie della Carta Sociale No 11.
Castel, R. (1995), Les métamorphoses de la question sociale, Paris: Fayard.
Commissione europea (1999), Affirming Fundamental Rights in the European Union:
Rapporto del Gruppo di Esperti sui diritti fondamentali, Bruxelles: Commissione
europea.
Commissione europea (2001), La situazione sociale nell’Unione europea 2001,
Lussemburgo: Eurostat.
Comitato europeo per la coesione sociale (2000), Strategia per la coesione sociale,
Strasburgo: Consiglio d’Europa.
Comitato dei Saggi (1996), Per un’Europa di diritti civili e sociali, Bruxelles/
Lussemburgo: DG Occupazione ed Affari Sociali.
Consiglio dell’Unione europea (2000), Carta dei Diritti fondamentali dell’Unione
europea, Lussemburgo: Consiglio degli Affari Generali.
Consiglio dell’Unione europea (2001a), Relazione annuale dell’Unione europea sui
diritti umani 2001, Lussemburgo: Consiglio degli Affari Generali
Consiglio dell’Unione europea (2001b), Progetto di rapporto congiunto sull’inclusione sociale, Bruxelles: Consiglio dell’Unione europea.
Daly, M. (1997), “Welfare states under pressure: cash benefits in European welfare
states over the last ten years”, Journal of European Social Policy, Vol. 7, No 2: 129-46.
Deacon, B. (2000), “Eastern European welfare states: the impact of the politics of
globalization”, Journal of European Social Policy, Vol. 10, No 2: 146-61.
Donnelly, J. (1994), “Human rights in the new world order: implications for a new
Europe”, in Forsythe, D.P. (ed), Human rights in the new Europe, Lincoln: University
of Nebraska Press.
Duffy, K. (1998), The human dignity and social exclusion project: opportunity and
risk: trends of social exclusion in Europe, Strasburgo: Consiglio d’Europa
Eide, A. (1995a), “Economic, social and cultural rights as human rights”, in Eide, A.,
Krause, K. and Rosas, A. (eds), Economic, social and cultural rights: a textbook,
Dordrecht: Martinus Nijhoff.
118
Allegati
Eide, A. (1995b) “Cultural rights as individual human rights”, in Eide, A., Krause, K.
and Rosas, A. (eds), Economic, social and cultural rights: a textbook, Dordrecht:
Martinus Nijhoff.
Eide, A., Krause, K. and Rosas, A. (eds) (1995), Economic, social and cultural rights:
a textbook, Dordrecht: Martinus Nijhoff.
Ferrera, M. e Rhodes, M. (2000), “Building a sustainable welfare state”, West
European Politics, Vol. 23, No 2: 257-82.
Fitzpatrick, B. (2001), “The European system of protection of fundamental social
rights”, in The protection of fundamental social rights in Europe, Strasbourg: Social
Charter Monographs, No 11.
http://www.odci.gov/cia/publications/factbook/fields/population_below_poverty_li
ne.html.
Marshall, T.H. (1965), Class, citizenship and social development, Garden City, NY:
Anchor Books.
Milanovic, B. (1998), Income, inequality and poverty during the transition from
planned to market economy, Washington, D.C: World Bank.
OCSE (2001), Local partnerships for better governance, Paris: OCSE.
Pascall, G. and Manning, N. (2000), “Gender and social policy: comparing welfare
states in central and eastern Europe and the former Soviet Union”, Journal of
European Social Policy, Vo. 10, No 3: 240-266.
Paugam, S. (ed.) (1996), L’exclusion: l’état des savoirs, Paris: la Découverte.
Phillips, A. (1999), Which equalities matter?, Cambridge: Polity Press.
Pillinger, J. (2001), Quality in social public services, Dublin: European Foundation for
the Improvement of Living and Working Conditions.
Plant, R. (1992), “Citizenship, rights and welfare” in Coote, A. (ed) The welfare of
citizens: developing new social rights, London: IPPR/Rivers Oram Press.
Presidenza irlandese/Consiglio d’Europa (2000), Towards social development for all:
a European strategy based on co-operation and partnership, Strasburgo: Consiglio
d’Europa
Rosas, A. (1995), “So-called rights of the third generation”, in Eide, A., Krause, K.
and Rosas, A. (eds), Economic, social and cultural rights: a textbook, Dordrecht:
Martinus Nijhoff, pp. 243-245.
Sano, H.O. (1999), “Development and human rights: the necessary, but partial
integration of human rights and development”, Human Rights Quarterly, Vol. 21:
734-52.
Scott, C. (1999), “Reaching beyond (without abandoning) the category of “economic, social and cultural rights”, Human Rights Quarterly, 21: 633-60.
Standing, G. (1998) “Societal impoverishment: The challenge for Russian social
policy”, Journal of European Social Policy, Vol. 8, No 1: 23-42.
119
Accesso ai diritti sociali in Europa
Sykes, R., Palier, B. and Prior, P.M. (eds) (2001), Globalization and European welfare
states, Basingstoke: Palgrave.
Therborn, G. (1995), European modernity and beyond: the trajectory of European
societies 1945-2000, London: Sage.
UNDP Regional Bureau for Europe and the CIS (1998), Poverty in transition? New
York: UNDP.
Van Steenbergen, B. (ed.), The condition of citizenship, London: Sage.
World Bank (1996), From plan to market: world development report 1996,
Washington D.C: World Bank.
120