Sommario
ANNO VI - Aprile-Giugno 2008
2
News
In primo piano
di Anna Boccioli
113
Analisi
Politica del turismo
L’Osservatorio nazionale del turismo: sistema informativo diffuso
per le politiche turistiche
di Achille Contino
119
Pubblicità
Pubblicità commerciale dei servizi turistici: le riforme del 2007
di Giorgia Tassoni
124
Lavoro
Il lavoro intermittente nel turismo
di Daniela Merolla
127
Giurisprudenza
Politica del turismo
Quali margini per le iniziative regionali turistiche all’estero?
(Corte cost., 12 dicembre 2007, n. 454)
133
Il commento di Stefano Piazza
Strutture ricettive
Agriturismo tra esclusività delle competenze regionali e crisi
della legislazione statale cedevole
(Corte cost., 12 ottobre 2007, n. 339)
143
Il commento di Alessandro Di Folco
Contratto di viaggio
I presupposti della responsabilità dell’intermediario di viaggio
(Trib. Torino, Sez. VII, 8 ottobre 2007)
159
Il commento di Chiara Tincani
Trasporti
Perdita di bagaglio in viaggio «tutto compreso» e risarcimento del «danno psichico»
(Trib. Marsala, 5 aprile 2007)
168
Il commento di Adele Marino
Normativa
Strutture ricettive
«Multifunzionalità» dell’azienda agricola e sviluppo di pescaturismo
e ittiturismo: le novità per la Regione Liguria
(Legge Regione Liguria, 21 novembre 2007, n. 37)
183
Il commento di Riccardo De Simone
Agenzie di viaggio
La nuova disciplina delle agenzie di viaggio in Puglia
(Legge Regione Puglia, 15 novembre 2007, n. 34)
197
Il commento di Gianfranco Visconti
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
111
2
Sommario
ANNO VI - Aprile-Giugno 2008
Panorama internazionale
Osservatorio comunitario
a cura di Federico Casolari - Centro di documentazione e ricerche sull’Unione
europea, Università di Modena e Reggio Emilia
209
Rubriche
Casi e questioni
Il parere dell’esperto
a cura di Massimiliano Dona
213
Indici
Indice autori
Indice cronologico
Indice analitico
214
214
214
REDAZIONE
Per informazioni in merito
a contributi, articoli ed argomenti trattati
AMMINISTRAZIONE
Per informazioni su gestione abbonamenti, numeri
arretrati, cambi d’indirizzo, ecc.
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112
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News
Attualità
Turismo
In primo piano
a cura di Anna Boccioli
Dalle Regioni
LIGURIA
Strutture ricettive
La Liguria riforma il settore dell’ospitalità ricettiva regionale
Con l’approvazione di due recenti leggi regionali (L.R. 7 febbraio 2008, n. 1, Misure per
la salvaguardia e la valorizzazione degli alberghi e disposizioni relative alla disciplina e
alla programmazione dell’offerta turistico-ricettiva negli strumenti urbanistici comunali e
L.R. 7 febbraio 2008, n. 2, Testo unico in materia di strutture turistico-ricettive e balneari) la Liguria ha inteso salvaguardare e valorizzare gli alberghi e le altre strutture ricettive per soddisfare le esigenze qualitative e quantitative del mercato turistico, assicurando l’organica programmazione e disciplina della complessiva offerta turistica-ricettiva
negli strumenti urbanistici comunali.
In particolare con l’entrata in vigore della L.R. n. 1/2008, alberghi, motel, villaggi albergo
e loro pertinenze sono soggetti a vincolo di destinazione d’uso ed i comuni, entro un anno, sono chiamati ad effettuarne il censimento, distinguendo tra strutture ricettive di
qualità o per le quali è possibile la valorizzazione e strutture ricettive inadeguate, la
cui presenza sul mercato è impossibile continuare a sostenere.
A tal fine i comuni adottano una modifica al vigente strumento urbanistico comunale attraverso la quale individuano strumenti e procedure tecnico-urbanistiche con le quali soddisfare le esigenze riscontrate, tenuto conto delle caratteristiche degli immobili e del contesto urbanistico e paesistico in cui gli stessi si trovano, prevedendo una specifica disciplina per i centri storici.
È di particolare interesse la norma transitoria (art. 8) che incentiva il recupero di alberghi
chiusi da almeno quattro anni, prevedendo la parziale trasformazione d’uso sino al 30%
della superficie complessiva in funzioni non turistico-ricettive se il proprietario, contestualmente alla suddetta trasformazione parziale, si impegna a riqualificare e riattivare la
funzione alberghiera per almeno venti anni.
Con la L.R. n. 2/2008 si è voluto procedere al riordino della normativa in materia di
strutture ricettive alberghiere, extralberghiere ed all’aria aperta, con l’intento di offrire
agli operatori un quadro organico ed uno strumento agile e di facile consultazione
Tra le novità è da segnalare anche la disciplina delle strutture balneari, ripartite in stabilimenti balneari, definiti «strutture, di norma collocate in aree demaniali localizzate sulla
riva del mare, di laghi, o di fiumi che svolgono attività di natura economica attinenti alla
fruizione turistica degli arenili, mediante l’offerta al pubblico di aree attrezzate per la balneazione», delle spiagge libere attrezzate, delle spiagge libere e delle spiagge asservite, oltre che dei centri di immersione e di addestramento subacqueo.
Meritano attenzione gli aspetti legati al sistema di classificazione, di competenza delle
province, che si vuole ancorare ad elementi di effettiva qualificazione dell’offerta ricettiva,
condizione necessaria per consentire al turismo ligure di competere con mete turistiche internazionali. La Giunta regionale ha affidato pertanto all’approvazione di quattro regolamenti di attuazione, uno per ciascuna tipologia di struttura oggetto di classificazione, soggetti ad approvazione da parte della stessa Giunta, la definizione dei requisiti igienico-sanitari, tecnico-estetici e delle caratteristiche che le strutture disciplinate dovranno prevedere e garantire.
Ricade sempre, inoltre, tra le competenze della regione stessa, avvalendosi della consulenza di comitati tecnici istituiti a livello provinciale, l’approvazione dell’elenco delle caratteristiche di qualità delle strutture ricettive e balneari, quale strumento operativo di valutazione del livello del decoro e della qualità delle dotazioni, delle attrezzature, degli impianti e dei servizi delle stesse strutture, come anche la promozione di iniziative di certifi-
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
113
Attualità
News
Turismo
cazione della qualità allo scopo di pervenire alla valorizzazione dell’offerta ricettiva e balneare con particolare attenzione alla sostenibilità ambientale.
BASILICATA
Imprese turistiche
Un marchio di qualità ambientale per la Basilicata
EMILIA ROMAGNA
Politica del turismo
L’Emilia Romagna disciplina e tutela le «botteghe storiche»
La Regione Basilicata, con L.R. 5 aprile 2000, n. 33, aveva previsto di istituire un marchio di qualità ambientale diretto a valorizzare le peculiarità delle imprese turistiche conformemente alle disposizioni richieste dalle certificazioni ambientali a livello europeo ed
internazionale. Di recente ha provveduto ad individuare e disciplinare le procedure ed i
criteri diretti ad attribuire il marchio di qualità conformemente all’adozione di una serie di
misure da parte delle stesse imprese turistiche contenute in un disciplinare di valenza regionale. Si stabilisce che il marchio viene attribuito dalla Regione e riconosciuto dalla
APT sulla base dell’istruttoria tecnica svolta da una commissione appositamente istituita
dalla APT e composta da esperti della stessa e dell’Agenzia Regionale di Protezione dell’Ambiente. Il disciplinare per l’attribuzione del marchio tiene conto di una serie di parametri di gestione aziendale volti a garantire il rispetto di criteri eco-efficienti, nel rispetto
della valorizzazione e salvaguardia dell’acqua, dell’energia, dell’alimentazione, delle tradizioni locali, dei trasporti, dei beni culturali nonché al contenimento di qualsiasi fonte di
inquinamento. La durata del marchio di qualità ambientale è di tre anni a partire dalla data di concessione dello stesso da parte dell’APT.
Con L.R. 10 marzo 2008, n. 5, la Regione Emilia-Romagna ha approvato la normativa in
materia «Promozione e valorizzazione delle botteghe storiche».
L’intento del legislatore è quello di valorizzare le attività commerciali ed artigianali di
valore ed interesse storico, artistico, architettonico ed ambientale che costituiscono testimonianza della storia, dell’arte, della cultura, della tradizione imprenditoriale e mercatale
locale con la peculiarità dello svolgimento della medesima attività da almeno cinquanta
anni continuativi.
Queste realtà assumono la denominazione di «bottega storica»o «mercato storico», prevedendo l’estensione dello status di «bottega storica» anche per gli esercizi di somministrazione al pubblico di alimenti e bevande recanti la denominazione di «osteria» e che
operino da almeno venticinque anni nel territorio.
L’individuazione delle botteghe storiche e dei mercati storici è realizzata attraverso l’iscrizione in un apposito albo comunale mentre la Regione provvederà con delibera di Giunta
ad approvare i marchi di «bottega storica»e di «mercato storico».
Resta inteso, naturalmente, che lo status di bottega storica è collegato al mantenimento
delle caratteristiche morfologiche dei locali, delle vetrine, delle insegne, degli elementi di
arredo, esterno ed interno presenti al momento dell’iscrizione all’albo.
Al fine di ottenere incentivi per interventi di restauro conservativo e valorizzazione, è
previsto che i proprietari e i gestori delle botteghe storiche presentino al comune proposte
di intervento per garantire il buono stato di conservazione della struttura edilizia o degli
arredi, della conformazione degli spazi interni, delle vetrine e ogni altro elemento di decoro.
Dalla Corte costituzionale
REGIONE SARDEGNA
Tributi
La Consulta dichiara illegittima una parte delle c.d. «tasse turistiche»
della Sardegna
La Corte costituzionale, con sentenza 15 aprile 2008, n. 102 e con ordinanza 15 aprile
2008, n. 103, ha dichiarato illegittime le disposizioni delle norme della Regione Sardegna
con le quali erano state previste imposte regionali sulle plusvalenze delle seconde case ad
uso turistico per chi non risiede nell’isola, ai sensi dell’art. 2 della L.R. 11 maggio 2006, n.
4, cosı̀ come le plusvalenze sulle compravendite di tali case (art. 3 stessa legge).
114
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
News
Attualità
Turismo
Con riferimento alle questioni di legittimità costituzionale riguardanti l’imposta di soggiorno e l’imposta regionale sullo scalo turistico degli aeromobili e delle unità da diporto, la Corte ha sospeso il giudizio, chiedendo alla Corte di Giustizia delle Comunità
Europee di pronunciarsi in via pregiudiziale sulla compatibilità dell’imposta con le norme
del Trattato, ai sensi dell’art. 234 Trattato CE.
La sentenza della Corte costituzionale ha origine dal ricorso presentato dalla Presidenza
del Consiglio dei Ministri contro le imposte «turistiche» della regione Sardegna, contestando in particolare la legittimità di una autonoma potestà impositiva regionale.
Alla pubblicazione del presente numero della Rivista, si attende ancora il deposito della
motivazione della decisione.
(Per un commento alla presente sentenza, v. il prossimo fascicolo della Rivista).
REGIONE
VALLE D’AOSTA
Professioni turistiche
Il Governo impugna la L.R. Valle d’Aosta sui maestri di sci e le scuole di sci
A giudizio del Governo la L.R. 13 novembre 2007, n. 29, eccede la competenza legislativa primaria attribuita alla Regione Valle d’Aosta dall’art. 2, lett. u), dello Statuto speciale
(L. cost. 26 febbraio 1948, n. 4) e presenta alcuni profili di illegittimità costituzionale.
In particolare l’art. 7, prevedendo che i maestri di sci iscritti nella sezione ordinaria dell’albo professionale regionale possano esercitare la libera professione sia nell’ambito di
una scuola di sci autorizzata, sia in forma individuale, ma non nel quadro di un’attività,
anche occasionale, organizzata con altri maestri di sci, costituirebbe un ostacolo all’attività
lavorativa e un condizionamento delle scelte professionali e imprenditoriali dei maestri di
sci, in contrasto con i principi costituzionali e la normativa comunitaria.
Le stesse censure di legittimità costituzionale sono sollevate nei confronti dell’art. 8, che
stabilisce il numero minimo di maestri di sci indispensabile per l’apertura di una scuola,
che fisserebbe una ingiustificata limitazione all’esercizio della professione.
Si attende ora la decisione della Corte.
Dal Governo
STRUTTURE RICETTIVE
Incentivi alle piccole
e medie imprese
Incentivi per l’adeguamento dell’offerta, la crescita dimensionale
e l’assunzione della proprietà delle strutture ricettive
Con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 23 gennaio 2008 (in G.U., 26
marzo 2008, n. 72), sono state introdotte modalità e criteri generali di attuazione delle misure di intervento previste dal d.P.C.M. 16 febbraio 2007, attuativo dell’art. 1 comma
1228 della Legge Finanziaria 2007 (L. 7 dicembre 2006, n. 296).
In sostanza, si mettono a disposizione risorse per:
a) miglioramento e diversificazione dell’offerta turistico ricettiva delle piccole e medie
imprese, mediante investimenti finalizzati all’adeguamento delle strutture e dei servizi a
standard di qualità;
b) processi di crescita dimensionale delle imprese turistiche ricettive, nel rispetto del patrimonio paesaggistico;
c) assunzione della proprietà delle strutture medesime in capo ai soggetti che ne hanno
la gestione.
Le risorse finanziarie ammontano a euro 33.600.00 (...) per ciascuno degli anni del triennio 2007/2009. Gli interventi si attuano anche attraverso accordi di programma da stipulare entro 30 giorni dalla data di pubblicazione del decreto. Le agevolazioni sono concesse
entro i limiti delle intensità massime di aiuto previste dalla disciplina comunitaria. La concessione delle garanzie avviene attraverso l’istituzione di un apposito Fondo di garanzia,
mentre è costituito anche un Fondo per l’erogazione dei contributi in conto interesse.
I soggetti ammissibili sono le piccole e medie imprese operanti nell’ambito dell’offerta
turistica che promuovano programmi di investimento sul territorio nazionale, finalizzati
a:
a) adeguare gli impianti e servizi anche al fine di aderire a circuiti di prenotazione di rilievo internazionale già esistenti;
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
115
Attualità
News
Turismo
b) costituire forme associate di promozione e/o commercializzazione di servizi caratterizzati dall’attribuzione di un marchio, anche specialistico per segmenti di clientela, da
diffondere in ambito sopranazionale.
Il decreto stabilisce, inoltre, le norme relative ai programmi di investimento ammissibili,
alle spese ammissibili, alle procedure per la concessione delle agevolazioni attuate mediante bando, alla revoca delle agevolazioni.
Dalla giurisprudenza
CONTRATTI DI VIAGGIO
Tour operator
La responsabilità dell’organizzatore per il fatto del fornitore del servizio
La Corte di cassazione, Sez. III civile, con la lapidaria sentenza del 29 febbraio 2008, n.
5531 ha fugato ogni riserva circa la responsabilità del tour operator per i danni subiti
dal viaggiatore a causa dell’inadempimento imputabile al fornitore del servizio offerto nell’ambito di un pacchetto di viaggio organizzato.
La decisione offre un’applicazione chiara del disposto dell’art. 14 comma 2 d.lgs. n.
111/1995, trasfuso nell’art. 93 comma 2 Cod. cons., a norma del quale «l’organizzatore
o il venditore del pacchetto turistico che si avvale di altri prestatori di servizi è comunque
tenuto a risarcire il danno sofferto dal consumatore, salvo il diritto di rivalersi nei loro
confronti».
La Corte enuncia il seguente principio di diritto: «nell’ipotesi in cui il consumatore convenga in giudizio l’organizzazione e/o il venditore di un pacchetto turistico per il risarcimento del danno subito in occasione della fruizione del pacchetto stesso, il giudice non
può respingere la domanda sul presupposto che la responsabilità del lamentato danno debba essere ascritta al vettore del quale i convenuti si sono avvalsi, poiché a norma dell’art.
14 D.Lgs. n. 111/1995, l’organizzazione o il venditore del pacchetto turistico che si avvale di altri prestatori di servizi è comunque tenuto a risarcire il danno sofferto dal consumatore, salvo il diritto di rivalersi nei loro confronti».
(Per un commento alla presente sentenza v. il prossimo fascicolo della Rivista)
Dal settore dei trasporti
TRASPORTO AEREO
Accordi internazionali
116
Dal 30 marzo in vigore l’Accordo «open sky»
Il 30 marzo 2008 ha iniziato a decorrere il periodo di applicazione provvisoria, ai sensi
del suo art. 25, dell’Accordo «cieli aperti», sottoscritto a Washington il 30 aprile 2007,
nell’ambito del vertice euro-atlantico, da Comunità europea e suoi Stati membri da una
parte (sulla base del Regolamento CE n. 847/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio
del 29 aprile 2004, relativo alla negoziazione e all’applicazione di accordi in materia di
servizi aerei stipulati dagli Stati membri con i paesi terzi) e Stati Uniti d’America dall’altra.
Viene corrispondentemente a cessare l’applicazione dei precedenti 21 diversi accordi bilaterali negoziati individualmente con gli Stati Uniti da ciascuno degli Stati comunitari
(per l’Italia: accordo sui trasporti aerei, con memorandum e scambio di note, concluso a
Roma il 22 giugno 1970; modificato il 25 ottobre 1988; memorandum di intesa fatto a
Roma il 27 settembre 1990; modifica dell’accordo del 1970 e del memorandum del 1990
fatta il 22 novembre e il 23 dicembre 1991; modifica dell’accordo del 1970 e del memorandum del 1990 fatta il 30 maggio e il 21 ottobre 1997; accordo integrativo dell’accordo
del 1970 concluso il 30 dicembre 1998 e il 2 febbraio 1999). Si tratta dell’epilogo della
vicenda dell’impugnazione da parte della Commissione europea di otto accordi bilaterali
conclusi fra alcuni Stati membri e gli Stati Uniti d’America, in cui veniva ravvisata, in
particolare, la violazione del diritto di stabilimento, ai sensi dell’art. 48 (ex art. 58) del
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
News
Attualità
Turismo
Trattato istitutivo, in conseguenza delle clausole di proprietà nazionale (substantial ownership) delle compagnie aeree, decisa con l’accoglimento della Corte di giustizia con otto sentenze, tutte del 5 novembre 2002 (vertenze C-466/98 Commissione delle Comunità
europee contro Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del nord, C-467/98 Commissione delle Comunità europee contro Regno di Danimarca, C-468/98 Commissione delle Comunità europee contro Regno di Svezia, C-469/98 Commissione delle Comunità europee
contro Repubblica di Finlandia, C-471/98 Commissione delle Comunità europee contro
Regno del Belgio, C-472/98 Commissione delle Comunità europee contro Granducato di
Lussemburgo, C-475/98 Commissione delle Comunità europee contro Repubblica d’Austria e C-476/98 Commissione delle Comunità europee contro Repubblica federale di
Germania: la decisione che riguarda il Regno Unito è pubblicata in Dir. Tur., 2003, 51).
In forza del nuovo accordo, caratterizzato (oltre che da un’accentuata attenzione per i problemi della sicurezza, della tutela ambientale e della protezione dei consumatori: cfr.,
rispettivamente, artt. 8-9, 15 e 16) dal superamento di una buona parte dei vincoli imposti
dagli accordi aerei bilaterali di impostazione tradizionale, fra l’altro, ciascuna delle compagnie aeree comunitarie può effettuare voli diretti verso gli Stati Uniti a partire da qualsiasi località del territorio comunitario, e non più soltanto dal proprio territorio nazionale
(art. 3). Sono altresı̀ esclusi vincoli nella distribuzione dei sistemi telematici di prenotazione (art. 17). Per quanto concerne la proprietà delle compagnie aeree, la clausola di nazionalità è, per i vettori comunitari, sostituita da una clausola di proprietà comunitaria
(art. 4, lett. b). All’applicazione di questo accordo dovrebbe seguire una nuova fase di negoziazione finalizzata a creare un mercato unico del trasporto aereo tra Stati Uniti e Comunità europee.
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
117
Analisi
Politica
del turismo
L’Osservatorio nazionale
del turismo: sistema informativo
diffuso per le politiche turistiche
di Achille Contino
Il dibattito nazionale sulle politiche turistiche ha vissuto, in questi ultimi anni, alterne vicende che
hanno raccolto le ragioni dell’autonomia dei territori e le ragioni dell’unità e del coordinamento della
destinazione nazionale. Non vi è conflitto fra le due diverse esigenze anche se, spesso, la mancanza di
riferimenti certi sulla conoscenza del settore genera polemiche sulla ripartizione delle competenze fra i
diversi livelli istituzionali che finiscono per svilire una fattiva capacità di rilancio del settore turistico.
L’istituzione dell’Osservatorio nazionale del turismo, avviatosi nella seconda metà del 2007, è un’opportunità importante per fare finalmente chiarezza nel campo della ricerca turistica. È l’occasione propizia
per mettersi in linea con gli altri Paesi europei e per offrire uno strumento necessario a tutti i livelli
istituzionali, centrali e periferici, pubblici e privati, per scelte di politica turistica coerenti con le rinnovate esigenze dei mercati.
La necessità di un osservatorio nazionale
nel quadro evolutivo della legislazione
turistica
L’abolizione del Ministero del turismo e la riformulazione dell’art. 117 Cost. che ha assegnato alle Regioni competenze esclusive in materia turistica (1),
hanno rideterminato, forse in modo traumatico, competenze e ruoli che hanno finito per accelerare alcuni
processi al fine di dotare le Regioni e le destinazioni turistiche di piena autonomia per la gestione
dell’offerta, ma hanno anche rallentato il percorso
di rinnovamento di una politica nazionale del turismo della cui necessità pochi ormai dubitano (2).
Invero, il percorso avviato con l’approvazione della
L. n. 135/2001, ha finito per influenzare gran parte
della legislazione turistica regionale (3). Essa ha fatto proprio il principio della specializzazione dei territori con la ricerca di un rinnovamento dell’organizzazione locale del turismo che trova nel modello
dei sistemi turistici locali un riferimento certo per
riunificare le filiere turistiche. Percorso oggi indispensabile per l’offerta turistica italiana, caratterizzata da grandi risorse turistico-culturali, ma da un’elevata frammentazione degli operatori.
Se è pacifica la competenza esclusiva delle Regioni
in materia di organizzazione turistica locale, disciplina di impresa e professioni, coordinamento dell’offerta e gestione dei sistemi di promozione sem-
pre più sentita negli ambienti turistici è la necessità
di un rinnovato coordinamento a livello nazionale
in grado di fronteggiare una concorrenza internazionale sempre più agguerrita e meglio organizzata,
non soltanto delle destinazioni emergenti, ma anche
degli altri paesi europei che in questi anni hanno
meglio mantenuto la competitività del settore.
Tale consapevolezza ha generato un primo intervento, dopo oltre un decennio dall’abolizione del Ministero del turismo, con l’approvazione del decreto
sulla competitività L. n. 80/2005 (4).
Note:
(1) Vedi, per tutti, M. Malo, Il sistema delle fonti, in V. Franceschelli, F. Morandi, Manuale di diritto del turismo, 3a ed., Torino,
2006, 7; G. Meloni, Le istituzioni di governo nel settore turistico,
ivi, 44.
(2) Tra gli altri, cfr. L. Righi, Il«precario equilibrio» del turismo
nel nuovo assetto dei rapporti tra Stato e Regioni, in Dir. Tur.,
2003, 127; G. Meloni, L’amministrazione di fronte alle esigenze di
governance del settore turistico, ivi, 2004, 314.
(3) Sulla nuova legge quadro, tra gli altri, cfr. F. Morandi, La nuova
disciplina del turismo. Alcune considerazioni a prima lettura, in
Riv. giur. circ. trasp., 2001, 377; M. Renna, La nuova legge quadro
sul turismo, in Giornale di diritto amministrativo, 2001, 1195. Vedi
anche il Rapporto, La legislazione delle Regioni e i Sistemi Turistici
Locali, a cura dell’UPI, e gli aggiornamenti elaborati da Mecenate
90.
(4) Vedi C. Cardoni, Il decreto sulla «competitività» e le misure
per il rilancio del settore turistico, in Dir. Tur., 2005, 167.
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
119
Politica
Analisi
del turismo
LA CORNICE ISTITUZIONALE
La nuova legge all’art. 12
me sul territorio nazionale. Sono, infatti, cre(Rafforzamento e rilancio Agenzia nazionale del turismo - ENIT: cura la
promozione all’estero e realizza le strategie
sciuti principalmente nelle
del settore turistico) ha prepromozionali in collegamento con gli altri
aree più ricche e meglio
visto l’istituzione del Comisettori produttivi.
organizzate del paese,
tato Nazionale del Turismo
Comitato delle politiche turistiche: coordina
mentre nel meridione l’in(successivamente modificato
e orienta le politiche turistiche in sede
vestimento risulta limitato.
in Comitato delle Politiche
nazionale e internazionale.
Perlopiù alcuni osservatori
Turistiche), la riforma delDipartimento per la competitività e lo
si limitano ad aggregare le
l’ENIT che diventa agenzia sviluppo turistico: coordina, programma e
statistiche ufficiali su arrinazionale del turismo e l’i- sviluppa le politiche turistiche nazionali.
vi e presenze.
stituzione del sito internet Osservatorio Nazionale del Turismo: sistema
Occorre, infine, aggiungeScegli Italia.
informativo diffuso per le scelte di politica
re che, se gli osservatori
Il comma 7 del medesimo turistica a livello centrale e periferico,
regionali hanno una caarticolo rinvia ad apposito pubblico e privato.
ratterizzazione localistidecreto per la disciplina delca, in quanto concentrano
l’Agenzia ENIT e per l’istila propria attività nel camtuzione dell’Osservatorio
po
dell’offerta
potendone
meglio conoscere le pecuNazionale del Turismo.
liarità
locali,
la
ricerca
sulla
domanda turistica, in
Da diverso tempo si discuteva sulla necessità dell’iparticolare
quella
straniera,
risulta
per ciascuna restituzione di un organismo che facesse chiarezza sui
gione
dispendiosa
e
irragionevole,
essendo molto
dati per il turismo. Numerose ricerche vengono inpiù
conveniente
una
ricerca
centralizzata
sulla dofatti pubblicate dai più disparati osservatori pubblici
manda,
le
cui
informazioni
possono
essere
utilizzate
e privati i cui report sono spesso in contrasto e finia
livello
locale
dagli
osservatori
regionali
e
dagli alscono per confondere gli operatori del settore. Quetri
operatori
del
settore.
sti, a fronte di una notevole incertezza delle fonti di
L’Unioncamere aveva comunque valutato, in tempi
informazione, preferiscono affrontare le scelte azienpiù remoti, la necessità di un organismo di rilievo
dali o istituzionali con metodi tradizionali (5).
nazionale in grado di fornire informazioni utili per
L’assenza di una politica nazionale in materia, inolle scelte aziendali al sistema delle Camere di Comtre, aveva rallentato anche il processo della riforma
mercio e delle imprese. Da oltre un decennio, esattadelle statistiche censuarie del turismo che, come è
mente nel 1992, è stata infatti fondata l’ISNART,
noto, non hanno il carattere della tempestività in
una società consortile alla quale aderiscono gran parquanto disponibili in un tempo troppo distante dal
te delle Camere di Commercio e alcune associazioni
manifestarsi dei fenomeni con la conseguenza di
di categoria del territorio nazionale.
non essere utili per le scelte a breve e medio termine
Negli anni l’ISNART ha avviato diversi moduli di
degli operatori. Le statistiche hanno avuto un valore
ricerca, tutti basati su modelli campionari e i cui ricelebrativo di fenomeni già avvenuti nel tempo di
sultati sono cadenzati nell’arco dell’anno, a disposicui si discute in pubblici convegni.
zione del sistema camerale e degli operatori del setL’accrescimento dell’autonomia delle Regioni in
tore in genere. Allo stato attuale si tratta dell’unica
materia turistica ha favorito la nascita di osservatori
struttura istituzionalizzata che svolge un ruolo di osregionali, alcuni dei quali con risultati eccellenti.
servatorio nazionale.
Tuttavia queste iniziative sono penalizzate dall’asNel 2003 è sorto anche un Osservatorio Parlasenza di un sistema informativo nazionale del settore
mentare sul turismo, finalizzato principalmente a
che favorisca il reperimento dei dati. Esistono, infatmonitorare l’attività legislativa in materia turistica e
ti, parecchie banche dati interessanti per il turismo,
ma non è stata mai realizzata un’adeguata interfaccia
per renderli utili agli operatori (6). Gran parte delle
funzioni degli osservatori regionali è incentrata sulNote:
la ricerca campionaria che ha il vantaggio della
(5) Si veda R. Ruozi, Turismo: forse che si forse che no, in Riv.
tempestività, ma non riesce a fornire caratteri di dettur., 2005; R. Gismondi, La statistica del turismo: come armonizzataglio di singole destinazioni. Inoltre i risultati non
re le fonti, ivi, 2000; R. Gismondi, P. Morelli, Istat: contiamo sui
sempre sono attendibili a causa del rischio di errore
Comuni, ivi, 2001.
nella scelta campionaria. Va poi rilevato che la na(6) M. Antonioli Corigliano, L’Osservatorio turistico: obiettivi, metodologie, strumenti, Milano, 2000, 12.
scita degli osservatori regionali non è stata unifor-
120
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
Analisi
Politica
del turismo
IL QUADRO NORMATIVO
fornire ai rappresentanti dei
fruibilità delle banche dati
rilevanti per il turismo, sia
due rami del Parlamento in- Art. 12 l. n. 80 del 2005 (Rafforzamento e
rilancio del settore turistico): prevede
per la ricerca di informaformazioni utili.
zioni, in particolare sul
Mancava, invece, una strut- l’istituzione del Comitato Nazionale del
fronte della domanda, utili
tura che affrontasse con si- Turismo, la trasformazione dell’ENIT in Agenzia
a tutti gli operatori del setstematicità la raccolta, l’ana- nazionale del turismo - ENIT e l’istituzione del
tore e necessari anche per
lisi e la diffusione delle ri- portale Scegli Italia; il comma 7 rinvia ad
apposito decreto per l’istituzione
una rinnovata politica procerche in campo turistico.
mozionale nazionale del
In merito, altri Stati europei dell’Osservatorio Nazionale del Turismo.
settore.
e in particolare Francia, Spa- Art. 9 d.P.R. n. 207 del 2006: istituisce
gna e il Regno Unito, si so- l’Osservatorio Nazionale del Turismo.
Il contesto normativo
no organizzati realizzando d.P.C.M. 16 febbraio 2007: definisce
l’organizzazione,
la
composizione
e
il
per l’istituzione
delle strutture nazionali con
funzionamento
dell’Osservatorio
Nazionale
del
dell’osservatorio
caratteristiche di OsservatoTurismo.
nazionale
rio.
Gli strumenti attuativi del– La Francia ha istituito
l’art. 12 L. n. 80/2005
l’ODIT-France (Observatrovano fondamento in
tion, Développement et Ingéuna
forte
impostazione
regionalistica dei nuovi
nierie Touristiques) organismo di riferimento del
organismi
nei
quali
le
Regioni,
in quanto detengono
Ministero con delega per il turismo, persona morale
una
competenza
esclusiva
in
materia
turistica, devodi diritto pubblico che dirama diverse ricerche e
no
svolgere
un
ruolo
fondamentale,
ma
responsabile,
svolge attività di consulenza allo Stato e alle collettiper
favorire
adeguate
politiche
di
coordinamento.
vità locali con informazioni sulle presenze, sulla doLa scelta di inserire la costituzione dell’Osservatorio
manda turistica dei Francesi e sui turisti stranieri, innel D.P.R. sull’organizzazione e la disciplina dell’Adagine, quest’ultima, finanziata anche dalla Banque
genzia nazionale del turismo, in realtà, tende a reade France.
lizzare un saggio equilibrio fra le funzioni assegnate
– La Spagna ha realizzato l’IET (Istituto de Estuagli organismi nazionali del settore (8). All’Agenzia
dios Turı̀sticos) che fa capo alla Segreteria di Stato
del Turismo e Commercio, le cui funzioni sono stabilite per legge. Utilizza diverse banche dati di rilieNote:
vo nazionale e svolge attività di osservatorio sui mo(7) Informazioni raccolte da Unioncamere per conto dell’Osservatovimenti degli spagnoli, degli stranieri e un’indagine
rio Nazionale.
sui movimenti alle frontiere.
(8) L’Agenzia, infatti, ai sensi dell’art. 2 D.P.R. 6 aprile 2006, n.
– Il Regno Unito, infine, che ha creato un sistema
207, Regolamento recante organizzazione e disciplina dell’Agenzia
(Nazional Tourist Boards) che opera, invece, attraNazionale del turismo, intitolato «Funzioni dell’Agenzia», non assegna alla stessa alcuna funzione di ricerca o di osservatorio turistico.
verso quattro Enti di promozione turistica con riSecondo la sua formulazione, infatti, «1. L’Agenzia: a) cura la proferimento alle diverse realtà del Paese che fornimozione all’estero dell’immagine turistica unitaria italiana e delle
scono informazioni di diverso interesse. Esiste un
varie tipologie dell’offerta turistica nazionale, nonché la promozione
integrata delle risorse turistiche delle regioni; b) realizza le strategie
gruppo di coordinamento delle ricerche turistiche
promozionali a livello nazionale e internazionale e di informazione
(UK Research Liaison Group), ma è in discussione
all’estero e di sostegno alla commercializzazione dei prodotti turistila creazione di un’unità centralizzata di statistiche
ci italiani, in collegamento con le produzioni di qualità degli altri
del turismo (7).
settori economici e produttivi, la cultura e l’ambiente, in attuazione
degli indirizzi individuati dal Comitato nazionale del turismo; c)
La previsione nell’art. 12 L. n. 80/2005 della istisvolge attività di consulenza e di assistenza per lo Stato, per le retuzione di un Osservatorio Nazionale del Turismo
gioni e per altri organismi pubblici in materia di promozione di proè pertanto in linea con le scelte maturate negli altri
dotti turistici, individuando idonee strategie commerciali che perPaesi europei, e riassume le esigenze che gli operamettano all’Italia di presentarsi in modo efficace sui mercati stranieri; d) organizza servizi di consulenza, assistenza e collaborazione in
tori del settore, ormai da diverso tempo, avevano
favore di soggetti pubblici e privati, ivi compresi gli uffici e le
manifestato.
agenzie regionali, per promuovere e sviluppare processi indirizzati
La creazione di un organismo nazionale, infatti, pread armonizzare i servizi di accoglienza e di informazione ai turisti
ed anche, con corrispettivo, per attività promozionali e pubblicitarie,
senta il vantaggio di potere costituire un riferimento
di comunicazione e pubbliche relazioni; e) attua forme di collaborastabile e autorevole per tutti gli operatori, in parzione con gli Uffici della rete diplomatico-consolare del Ministero
ticolare per le regioni più deboli e, inoltre, genera
degli affari esteri, secondo quanto previsto dai Protocolli di intesa
(segue)
delle economie di scala, sia per la disponibilità e la
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
121
Politica
Analisi
del turismo
non vengono infatti assegnate funzioni di ricerca o
di osservatorio. In merito, l’istituendo Osservatorio
Nazionale del Turismo potrà essere un organismo di
riferimento anche per l’Agenzia e il Comitato delle
politiche turistiche (9).
L’art. 9 D.P.R. n. 207/2006 istituisce l’Osservatorio
nazionale del turismo presso la Presidenza del
Comitato delle politiche turistiche, ovvero a Palazzo Chigi sede del Governo Nazionale, «con compiti
di studio, analisi e monitoraggio delle dinamiche
economico-sociali connesse al fenomeno, anche ai
fini della misurazione del livello di competitività del
sistema». La scelta della sede ha un valore simbolico
che conferisce maggiore autorevolezza al nuovo organismo, in un settore ritenuto prioritario dal Governo per lo sviluppo della nostra economia (10).
Il medesimo articolo individua due figure cardine
dell’Osservatorio: la figura di Presidente, assegnata
al Direttore del Dipartimento per lo sviluppo e la
competitività del turismo, e la figura del coordinatore, assegnata ad un rappresentante della conferenza permanente Stato-Regioni. Prevede, inoltre, l’inserimento nell’Osservatorio, di almeno tre esperti
designati dalla medesima conferenza (11).
Ciò conferma una volontà determinata nell’assegnare alla struttura dell’osservatorio una vocazione regionalistica. Le Regioni ne saranno infatti i principali fruitori. La doppia figura del Presidente e del
Coordinatore, l’uno in rappresentanza dello Stato,
l’altro in rappresentanza delle Regioni, rafforza la
prioritaria presenza delle Regioni.
L’Osservatorio è privo di personalità giuridica e le
sue caratteristiche sono state definite da un decreto
sull’organizzazione, la composizione e il funzionamento.
Le vicende seguite all’approvazione dell’art. 9 e
concretizzate nell’approvazione del D.P.C.M. 16
febbraio 2007 hanno sensibilmente mutato il quadro organizzativo dell’Osservatorio. È stata ampliata, infatti, la base partecipativa, ammettendo al
Comitato Direttivo oltre ai rappresentanti delle Regioni, due rappresentanti di Unioncamere, un rappresentante della Banca d’Italia e un rappresentante dell’ISTAT. Quest’ultimo però senza potere di voto.
La definitiva impostazione del Comitato direttivo
con una rappresentanza ampia, oltre i quattro rappresentanti delle Regioni, conferisce all’Osservatorio
un maggiore prestigio, in quanto diventa un organismo di riferimento di tutti gli operatori del settore
con il tentativo nobile, ma di non facile realizzazione, di eliminare la sovrapposizione di indagini, spesso contrapposte, che non offrono serenità di utilizzo.
A monte di tale delicata fase, vi è stato un accordo
122
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
fra l’Unioncamere e la Presidenza del Consiglio
in base al quale il finanziamento dell’Osservatorio è
condiviso. Con la finanziaria 2007 (12) è stato conferito il finanziamento dell’istituendo Osservatorio, mentre pari finanziamento è stato conferito dall’Unioncamere che lo utilizzerà sulla base di una
Note:
(segue nota 8)
con il Ministero delle attività produttive e con il Ministero degli affari esteri, e con le altre sedi di rappresentanza italiana all’estero,
anche ai sensi dell’articolo 1, della legge 31 marzo 2005, n. 56; f)
svolge le altre funzioni previste dall’articolo 12 del decreto-legge
14 marzo 2005, n. 35, convertito, con modificazioni, dalla legge 14
maggio 2005, n. 80. 2. Per lo svolgimento nelle funzioni di cui al
comma 1, l’Agenzia elabora, secondo gli indirizzi del Comitato nazionale per il turismo e sentito il Comitato tecnico-consultivo di cui
all’articolo 8 del presente regolamento, il Piano nazionale promozionale triennale e i relativi piani esecutivi annuali, da sottoporre alla approvazione del Ministro vigilante, sentita, per i soli piani triennali, la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni
e le province autonome di Trento e di Bolzano. 3. Nei piani di cui
al comma 2, l’Agenzia persegue obiettivi di sviluppo e cura delle
diverse tipologie del turismo».
(9) Occorre evidenziare un’incongruenza. Con D.P.C.M. 6 febbraio
2007 viene definita l’individuazione degli uffici del Dipartimento
per lo sviluppo e la competitività del turismo articolato in due uffici
dirigenziali generali. All’interno della prima Direzione intitolata
«Ufficio per la programmazione e il coordinamento delle politiche
turistiche» è istituito il servizio II: osservatorio del turismo con
competenze specifiche nel campo della ricerca. Si potrebbe pensare
ad un servizio di riferimento dell’Osservatorio nazionale all’interno
del Dipartimento. Ma il suddetto decreto non chiarisce nulla. Sarebbe pertanto necessaria una successiva esplicitazione per evitare sovrapposizioni non certo ammissibili in questo campo.
(10) In merito occorre precisare che con D.L. 18 maggio 2006, n.
181, convertito dalla L. 17 luglio 2006, n. 233, le competenze in
materia di turismo vengono assegnate al Presidente del Consiglio.
Successivamente con L. 24 novembre 2006, n. 286, presso la Presidenza del Consiglio è istituito il Dipartimento per lo sviluppo e la
competitività del turismo.
(11) Secondo l’art. 9 D.P.R. n. 207/2006 «1. Presso la Presidenza
del Comitato nazionale per il turismo è istituito l’Osservatorio nazionale del turismo, presieduto dal Direttore della Direzione generale per il turismo del Ministero delle attività produttive e coordinato
da un rappresentante designato dalla Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e
di Bolzano con compiti di studio, analisi e monitoraggio delle dinamiche economico-sociali connesse al fenomeno, anche ai fini della
misurazione del livello di competitività del sistema.
2. Con decreto del Ministro delle attività produttive, d’intesa con la
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano sono definiti l’organizzazione, la composizione, il funzionamento e le risorse dell’Osservatorio di cui al comma 1, nonché la previsione di eventuali rimborsi
spese e gettoni di presenza.
3. Dell’Osservatorio fanno comunque parte almeno tre esperti designati dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano».
(12) L’art. 1, comma 1229, L. 28 dicembre 2006, n. 296 (legge Finanziaria 2007), ha infatti stanziato la somma di euro 2.000.000,00
a favore dell’attività dell’Osservatorio.
Analisi
Politica
del turismo
LE FUNZIONI DELL’OSSERVATORIO
convenzione con il Dipartiza, altresı̀, informazioni
certe e tempestive sulle
mento per lo sviluppo e la – Studio, analisi e monitoraggio delle
previsioni della stagione,
competitività del turismo. dinamiche economico-sociali connesse al
sulle prospettive del settoInoltre l’Unioncamere ha fenomeno, anche ai fini della misurazione del
re che siano di stimolo per
messo a disposizione del- livello di competitività del sistema.
le scelte gestionali.
l’Osservatorio la propria – Analisi del territorio e della congiuntura;
– Analisi della domanda nazionale ed estera;
Il prodotto turistico si bastruttura ISNART.
sa, infatti, sempre più su
In verità le risorse di Union- – Attività delle imprese e la spesa pubblica
logiche di problem solving
camere verranno utilizzate del settore;
che possono essere adottadirettamente tramite l’I- – Monitoraggio delle varie forme di turismo;
te soltanto con un costante
SNART in funzione, però, – Azioni di sistema a supporto degli
osservatori
regionali
e
in
genere
di
tutti
gli
monitoraggio dei bisogni
di un unico programma di
operatori.
turistici stranieri e locali.
attività di ricerca approvato
Il programma di attività
dal Comitato Direttivo deldell’osservatorio sarà col’Osservatorio. Ciò avrà l’inmunque vasto e rispondubbio vantaggio di coordidente
alle
diverse
esigenze
degli operatori. Si prevenare le attività di ricerca al solo fine di dare autoredono
diverse
indagini
i
cui
risultati saranno cadenvolezza e tempestività alle informazioni sul turismo.
zati
nel
tempo
con
report
che
saranno resi disponibiL’obiettivo è, infatti, quello di diffondere i risultati
li
prima
e
dopo
le
stagioni
turistiche
e riguarderanno
delle ricerche solo attraverso l’Osservatorio nazional’analisi
del
territorio
e
della
congiuntura,
la domanle che ne garantisce coerenza e qualità.
da nazionale ed estera, l’attività delle imprese e la
spesa pubblica del settore, il monitoraggio delle vaLe funzioni dell’Osservatorio
rie forme di turismo, nonché alcune azioni di sistein un’ottica di sistema informativo diffuso
ma a supporto degli osservatori regionali e in genere
Il Comitato Direttivo dell’Osservatorio ha avviato la
di tutti gli operatori.
propria attività nel secondo semestre del 2007.
Sono tre i temi fondamentali che devono trovare
soluzione per un corretto avvio del nuovo organismo:
– la struttura organizzativa dell’Osservatorio;
– il sistema informativo che deve essere definito
per contenuti e per modalità di fruizione da parte degli operatori;
– il programma delle ricerche da realizzare.
Seppure di fondamentale importanza, il primo tema
potrà trovare soluzione solo nel medio periodo.
Meglio definite appaiono le questioni inerenti il sistema informativo e il programma delle ricerche.
L’Osservatorio si doterà, infatti, di un adeguato sistema informativo che, utilizzando le moderne tecnologie informatiche e telematiche, favorirà un utilizzo diffuso e condiviso delle informazioni di interesse turistico che potranno essere fruite da tutti i livelli istituzionali ed imprenditoriali del settore.
Se è necessario garantire un flusso informativo per
supportare una politica nazionale di promozione del
settore, è altrettanto necessario supportare le destinazioni turistiche e le Regioni nelle proprie scelte.
La debolezza del nostro turismo dipende, infatti,
dalla debolezza delle destinazioni turistiche che,
per riorganizzarsi, hanno necessità di un rinnovato
approccio sistemico per il quale i sistemi turistici locali sono uno strumento necessario; hanno l’esigen-
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
123
Pubblicità Analisi
Pubblicità commerciale dei servizi
turistici: le riforme del 2007
di Giorgia Tassoni
L’attuazione della Direttiva 2005/29/CE ha condotto ad una scissione della disciplina della pubblicità
commerciale in due parti: nel Codice del consumo è stata inserita la più ampia figura della pratica commerciale scorretta (ingannevole o aggressiva) che ricomprende in sé la pubblicità diretta ad un consumatore; nel D.Lgs. n. 145/2007 è confluita la disciplina della pubblicità ingannevole con l’intento dichiarato di tutela dei soli professionisti ma allo stesso tempo con l’enunciazione di principi e regole
fondamentali che non possono non avere valenza generale
La c.d. pubblicità turistica
L’attuazione della Direttiva 2005/29/CE
Il tema della «pubblicità turistica» rappresenta un
capitolo del diritto del turismo provvisto di una fisionomia ormai consolidata (1): esso contempla la
disciplina della pubblicità commerciale nelle specifiche applicazioni al settore dei servizi turistici intesi
in senso ampio (organizzazione, intermediazione, ricettività, ecc.).
È pertanto utile verificare quali effetti abbiano prodotto in questo ambito le rilevanti riforme in materia
di pubblicità commerciale che il secondo semestre
dell’anno 2007 ha portato con sé.
Il riferimento riguarda, in primo luogo, i due D.Lgs.
n. 145 e n. 146 del 2007 attuativi della Direttiva
2005/29/CE, dell’11 maggio 2005, relativa alle pratiche commerciali sleali tra imprese e consumatori:
il d.lgs. 2 agosto 2007, n. 146 ha novellato il codice
del consumo (D.Lgs. n. 206/2005) inserendovi una
disciplina generale delle «pratiche commerciali
scorrette» (poi perfezionata con D.Lgs. 23 ottobre
2007, n. 221) in sostituzione di quella che il codice
del consumo nella formulazione originaria dedicava
a «pubblicità e altre comunicazioni commerciali»
(artt. 18-27); il D.Lgs. 2 agosto 2007, n. 145 ha accolto la disciplina della pubblicità ingannevole in
un testo normativo autonomo, in attuazione dell’art.
14 della Direttiva 2005/29/CE, il quale esprime l’intento di scindere in questa materia la normativa posta a tutela dei professionisti da quella posta a tutela
dei consumatori.
In secondo luogo, nel medesimo arco temporale anche il sistema autodisciplinare si è rinnovato, con
la stesura della 438 edizione del C.A.P., entrata in
vigore il 5 settembre 2007 (2).
Dal punto di vista sistematico, la scelta adottata dal
legislatore italiano in sede di attuazione della Direttiva 2005/29/CE si spiega in considerazione del fatto
che la disciplina della pubblicità ingannevole non è
in senso proprio appartenente al diritto dei consumatori (3): essa si rivolge infatti agli operatori che pongono in essere messaggi pubblicitari, ma gli interessi
tutelati possono essere di volta in volta quelli dei
consumatori o quelli dei professionisti. Su questo
aspetto si innesta la scelta comunitaria di operare
una distinzione tra i due versanti della normativa,
scelta ribadita anche dalla Direttiva 2006/114/CE,
del 12 dicembre 2006, che ha riordinato la materia
della pubblicità ingannevole e comparativa, riformulando in versione consolidata - e al contempo abrogando - il disposto della originaria Direttiva 84/450/
CEE, della successiva Direttiva 97/55/CE (che modificò la precedente, inserendovi i riferimenti alla
pubblicità comparativa), nonché l’art. 14 - sopra ricordato - della stessa Direttiva 2005/29/CE.
Ne consegue una sorta di «sdoppiamento» della disciplina della pubblicità commerciale.
124
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
Note:
(1) Gli riservano un’autonoma trattazione M. Cartella-F. Morandi,
La pubblicità commerciale nelle attività turistiche, in AA.VV., Manuale di diritto del turismo, diretto da V. Franceschelli-G. Silingardi, 1a ed., Torino, 1999, 256 ss.; Id., op. cit., diretto da V. Franceschelli-F. Morandi, 2a ed., Torino, 2003, 314 ss.; Id., op. cit., 3a ed.,
Torino, 2007, 241 ss.
(2) In argomento, utili informazioni si reperiscono sul sito web dell’Istituto dell’Autodisciplina pubblicitaria www.iap.it.
(3) Cfr., sul punto, A.M. Mancaleoni, La nuova disciplina delle
pratiche commerciali scorrette e della pubblicità, in Dir. Tur.,
2007, 345.
Analisi
Pubblicità
PRATICHE COMMERCIALI SCORRETTE
Al diritto dei consumi apresse è esperibile in via
partengono ora le norme in La nozione è più ampia rispetto a quella di
giurisdizionale con ricorso
pubblicità commerciale, che vi è ricompresa.
materia di «pratiche comal giudice amministrativo
Le pratiche commerciali scorrette si
merciali scorrette» che riavverso il predetto provdistinguono in:
comprendono nella nozione
vedimento».
1) Pratiche commerciali ingannevoli: se
di «pratica commerciale»
A sua volta, l’art. 27 Cod.
contengono informazioni non rispondenti al
ogni «azione, omissione,
cons., come modificato
vero, oppure di fatto corrette ma in qualsiasi
condotta o dichiarazione, codal D.Lgs. n. 146/2007,
modo (anche nella presentazione complessiva)
municazione commerciale, inducono o sono idonee ad indurre in errore il
fissa le attribuzioni della
ivi compresa la pubblicità e consumatore, portandolo a prendere una
medesima Autorità in mala commercializzazione del decisione che non avrebbe altrimenti preso:
teria di pratiche commerprodotto posta in essere da 2) Pratiche commerciali aggressive: se,
ciali scorrette (a loro volta
un professionista in relazio- mediante molestie, coercizione (compreso il
suddistinte in ingannevoli
ne alla promozione, vendita ricorso alla forza fisica) o indebito
e aggressive) e al comma
o fornitura di un prodotto ai condizionamento (lo sfruttamento di una
14 riproduce, per le praticonsumatori» (nuovo art. 18 posizione di potere per esercitare pressioni),
che commerciali assentiCod. cons., comma 1, lett. limitano o sono idonee a limitare
te, la medesima disposid) e che fanno rientrare nella considerevolmente la libertà di scelta o di
zione sopra ricordata, con
nozione di «prodotto» anche comportamento del consumatore tanto da
le sole differenze date dal
i servizi (nuovo art. 18 Cod. indurlo a prendere una decisione che
riferimento ad un vaglio
cons., comma 1, lett. c) con altrimenti non avrebbe preso.
di correttezza (essendo
una precisazione che riveste
l’ingannevolezza ricomnotevole importanza ai fini
presa in essa) e dalla asdell’applicazione della nuosenza di richiami alla pubva normativa all’ambito turiblicità comparativa.
stico.
La sostanziale coincidenza tra le due disposizioni
Alla tutela dei «professionisti» dalle conseguenze
consente di riferire ad entrambe le conclusioni cui la
sleali della pubblicità ingannevole è, invece, riservadottrina è pervenuta in materia di pubblicità turistica
to - secondo la dizione dell’art. 1, comma 1 - il
assentita in applicazione dei testi normativi previD.Lgs. n. 145/2007. Sembra, peraltro, difficile negagenti.
re portata generale di tutela di qualunque destinataDi fronte ad una serie di interventi legislativi regiorio di messaggio pubblicitario (anche consumatore)
nali molto differenziati tra di loro, si può affermare
a quelle norme del D.Lgs. n. 145/2007 che sanciscola competenza del giudice amministrativo solo ladno i principi fondamentali in materia di pubblicità
dove la legge regionale imponga l’invio preventivo
commerciale: si pensi, per esempio, al comma 2 deldel materiale destinato alla promozione commerciale
l’art. 1, il quale ribadisce (in linea con i testi normadei servizi turistici ad una autorità pubblica e riconotivi previgenti) che la pubblicità deve essere palese,
sca a questa il potere di emettere un provvedimento
veritiera e corretta.
di assenso (nel senso di autorizzazione) o, in caso
opposto, di divieto di impiego del materiale esamiPubblicità assentita
nato (4).
e pratica commerciale assentita
La duplicazione di disciplina sopra descritta si percepisce con nettezza se si osservano le norme in materia di «pubblicità assentita», che, come è noto, presentano in ambito turistico notevole rilievo.
Nel D.Lgs. n. 145/2007, l’art. 8, che disciplina le attribuzioni della Autorità garante della concorrenza e
del mercato, precisa al comma 14 che «ove la pubblicità sia stata assentita con provvedimento amministrativo, preordinato anche alla verifica del carattere non ingannevole della stessa o di liceità del
messaggio di pubblicità comparativa, la tutela dei
soggetti e delle organizzazioni che vi abbiano inte-
Il richiamo al sistema autodisciplinare
Anche in ordine al richiamo al sistema autodisciplinare, sussiste una decisa concordanza tra i due provvedimenti.
Nel D.Lgs. n. 145/2007, l’art. 9 si riferisce ad organismi di autodisciplina in materia specificamente
pubblicitaria; nell’art. 27 ter, inserito nel Cod. cons.
dal D.Lgs. n. 146/2007, il richiamo è più ampio e riNota:
(4) M. Cartella-F. Morandi, La pubblicità commerciale nelle attività
turistiche, cit., 321.
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
125
Pubblicità Analisi
PUBBLICITÀ E PRATICHE COMMERCIALI
guarda organismi di autodi- ASSENTITE
Norme speciali
sciplina incaricati dell’applidi «pubblicità
turistica» nel Codice
cazione dei codici di condot- Si hanno se la pubblicità è consentita con
del consumo
ta adottati nei diversi settori provvedimento amministrativo, dopo verifica
del
carattere
non
ingannevole
della
stessa
o
Alcune norme speciali di
coinvolti dalle «pratiche
di
liceità
del
messaggio
di
pubblicità
pubblicità
commerciale
commerciali», che, come si
comparativa. In ogni caso, la tutela dei
inerente
attività
turistiche
è detto, ricomprendono ansoggetti e delle organizzazioni è esperibile in
sono,
infatti,
rimaste
nel
che la diffusione di messaggi
via giurisdizionale con ricorso al giudice
codice
del
consumo
nella
di pubblicità commerciale.
amministrativo avverso il provvedimento.
loro collocazione originaBenché il C.A.P. (codice
ria.
dell’autodisciplina pubbliIn materia di viaggi orgacitaria) affidato all’I.A.P.
nizzati
(«servizi
turistici»
nel lessico del Cod. cons.)
(Istituto dell’Autodisciplina pubblicitaria) non venga
non
è
stato
modificato
l’art.
88, relativo ai vincoli in
menzionato espressamente, è chiara l’intenzione del
sede
di
redazione
dell’opuscolo
informativo: la
legislatore di provvedere per esso un certo riconoscinorma
concerne
la
fase
precontrattuale,
ma è anche
mento.
disciplina di mezzi di comunicazione commerciale,
Nella versione originaria, risalente al 1966 (5), il
atteso che la messa a disposizione di un opuscolo
C.A.P. non conteneva norme specifiche dedicate alla
non è imposta ma è contemplata come mera evenpubblicità di servizi turistici.
tualità.
Successivamente venne introdotto l’art. 28, relativo
In materia di time-sharing immobiliare, non è stato
alla pubblicità dei viaggi organizzati, il quale, nelmodificato l’art. 72, che, al comma 1, consente l’imla formulazione attuale, dispone che tale pubblicità
piego del termine «multiproprietà» nei messaggi di
«deve fornire informazioni complete ed accurate con
pubblicità commerciale, nel documento informativo
particolare riguardo al trattamento ed alle prestazioni
e nel testo contrattuale soltanto laddove il diritto imincluse nel prezzo minimo di partecipazione» e agmobiliare turnario abbia natura di diritto reale, mengiunge che «l’annuncio deve mettere in evidenza un
tre, al secondo comma, individua un elemento neinvito a considerare con attenzione le condizioni di
cessario del messaggio pubblicitario, consistente nel
partecipazione di pagamento e di recesso contenute
riferimento obbligatorio al diritto di ottenere il docunella documentazione informativa o nel modulo di
mento informativo unito all’indicazione del luogo in
adesione»; tuttavia, l’art. 16 dello stesso C.A.P. precui lo stesso viene consegnato.
cisa che può essere ammissibile anche un messaggio
pubblicitario che non contenga tutte le informazioni
previste nell’art. 28, laddove il messaggio stesso si
limiti ad enunciazioni generiche.
In materia turistica, poi, rileva anche il comma 3
dell’art. 27 C.A.P., a norma del quale «la pubblicità
per le operazioni immobiliari deve essere espressa
in forme atte a evitare l’ingannevolezza derivante
dal far passare investimenti mobiliari per immobiliari o dal privilegiare l’aspetto economico immobiliare
senza fornire adeguate indicazioni sulla reale natura
mobiliare dell’investimento».
La disposizione, collocata nell’ambito di un articolo
dedicato in generale alle «operazioni finanziarie e
immobiliari» rappresenta il contraltare sul piano
autodisciplinare delle disposizioni legislative, esaminate qui a seguire, che fissano precisi limiti di ammissibilità del messaggio pubblicitario finalizzato al
collocamento sul mercato di diritti turnari su immobili (time-sharing immobiliare) diritti che talora non
Nota:
presentano neppure la natura di diritti reali su cosa
(5) La si legge in Riv. dir. ind., 1966, I, 128 ss., con la denominazione di «Codice della lealtà pubblicitaria».
altrui, sı̀ invece quella di semplici diritti di credito.
126
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
Analisi
Lavoro
Il lavoro intermittente nel turismo
di Daniela Merolla
Nel recepire il Protocollo sul welfare stipulato tra Governo e parti sociali il 23 luglio 2007, la l. 24 dicembre 2007, n. 247 prevede l’abrogazione «degli articoli da 33 a 40 del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276» sul lavoro intermittente (o a chiamata). Tuttavia, al fine di contrastare il possibile
ricorso a forme di lavoro irregolare o sommerso, la legge consente che nei settori del turismo e dello
spettacolo i contratti collettivi stipulati dalle organizzazioni sindacali dei lavoratori e dei datori di lavoro comparativamente più rappresentative a livello nazionale possano prevedere la stipula di specifici
rapporti di lavoro per lo svolgimento di prestazioni di carattere discontinuo durante il fine settimana,
nelle festività, nei periodi di vacanze scolastiche e per ulteriori casi, comprese le fattispecie già individuate dall’art. 10 comma 3 d.lgs. n. 368 del 2001.
Il Protocollo del 23 luglio 2007
e la lotta alla precarietà
La precarietà del lavoro e le sue molteplici conseguenze è stata posta al centro del dibattito politico e
sindacale soprattutto a partire dal 2005, quando i dati sull’occupazione hanno evidenziato un notevole
incremento delle assunzioni con tipologie contrattuali diverse dal contratto di lavoro subordinato
a tempo indeterminato (1). Anche se ciò ha determinato una riduzione della disoccupazione giovanile, ha anche creato un mercato del lavoro secondario
che difficilmente comunica con quello principale (2): inoltre, la precarietà è diventata cronica, dato
che si stima che la metà dei lavoratori assunti con
contratto a termine non è confermato alla cessazione
del rapporto, con conseguente aumento del turnover (3). La precarietà ha effetti negativi sulla professionalità, sulle future prestazioni pensionistiche,
sul deficit pubblico per l’esigenza di prevedere misure di sostegno al reddito, sulla maturazione personale dei giovani impossibilitati ad avere qualsiasi progetto per il futuro (4).
Già nel Monitoraggio delle politiche occupazionali e
del lavoro del 2003 (5) si osservava che l’occupazione prodotta dall’introduzione di una nuova fattispecie contrattuale più flessibile non possa mai considerarsi totalmente aggiuntiva, in quanto in parte si
genera a discapito di altre modalità contrattuali senza una sostanziale modifica della situazione occupazionale, ma con la mera sostituzione dell’assetto di
interessi da più favorevole al lavoratore a più favorevole al datore di lavoro.
Nell’ambito delle misure volte a contrastare la
precarietà si inserisce il «Protocollo su previdenza,
lavoro e competitività per l’equità e la crescita soste-
nibili» siglato tra Governo e parti sociali il 23 luglio
2007 (6). Infatti, il Protocollo sul welfare individua
misure importanti alcune delle quali puntano a ridurre gli effetti della discontinuità del lavoro, altre incidono direttamente sulle tipologie di lavoro flessibili (7). Tra queste ultime, il Protocollo prevede l’abrogazione della figura del lavoro intermittente
(c.d. job on call o lavoro a chiamata) (8), temperata
dal coevo annuncio di un futuro tavolo di confronto
con le parti sociali per esaminare ipotesi di part-time
Note:
(1) Si stima che nel 2005 la metà dei giovani sia stata assunta con
contratti a termine: v. Piccinini, Le vie d’uscita dalla precarizzazione, in Lav. giur., 2006, 1175 ss.
(2) Boeri-Garibaldi, Dal vicolo circo alla stabilità, in www.lavoce.info, 6 novembre 2006, 1.
(3) Naccari, Lo scambio tra minori tutele e unificazione dei rapporti di lavoro, in www.cgil.it/giuridico.
(4) Vedi Treu, Proposte di riforma del lavoro, in Riv. giur. lav.,
2005, I, 421.
(5) Nota di aggiornamento, Ministero del lavoro e delle politiche
sociali, dicembre 2003, in www.welfare.it.
(6) Menghini, Protocollo del 23 luglio 2007 e lotta alla precarietà,
in Lav. giur., 2007, 261 ss., Zilio Grandi, Un nuovo 23 luglio per il
diritto del lavoro e le relazioni industriali italiane. Ritorno al passato o ponte per il futuro?, in Dir. rel. ind., 2007, 787 ss.
(7) Aumento delle pensioni basse, riforma dell’accesso al pensionamento anticipato, misure previdenziali per i giovani, riforma degli
ammortizzatori sociali, riforma del mercato del lavoro (in particolare, i servizi per l’impiego, gli incentivi all’occupazione, il contratto
a termine, il contratto a tempo parziale ed altre tipologie negoziali
atipiche), la competitività, i giovani e le donne.
(8) Infatti, nel Protocollo si legge «l’orientamento del governo è
quello di procedere all’abrogazione delle norme previste dal D.Lgs.
n. 276/2003 concernenti il lavoro a chiamata (artt. 33-40)».
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
127
Lavoro
Analisi
QUADRO NORMATIVO
che rispondessero ad esigenze di attività di breve durata
per lavoratori e imprese.
Nel recepire il Protocollo sul
welfare, l’art. 1 comma 45 l.
24 dicembre 2007, n. 247
conferma l’abrogazione «degli articoli da 33 a 40 del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276» sul lavoro
intermittente,
prevedendo,
tuttavia, un regime residuale
di perdurante vigenza del lavoro a chiamata limitatamente ai settori del turismo
e dello spettacolo (9).
Il lavoro intermittente:
«cronaca di una morte
annunciata»
Legge 24 dicembre 2007, n. 247 di
attuazione del Protocollo 23 luglio 2007 su
previdenza, lavoro e competitività per favorire
l’equità e la crescita sostenibili, nonché
ulteriori norme in materia di lavoro e
previdenza sociale.
D.lgs. 10 settembre 2003, n. 276 di
attuazione delle deleghe in materia di
occupazione e mercato del lavoro, di cui alla
legge 14 febbraio 2003, n. 30.
Art. 1 comma 45 l. 24 dicembre 2007, n.
247: sono abrogati gli articoli da 33 a 40 del
d.lgs. n. 276 del 2003 relativi al lavoro
intermittente o a chiamata.
Art. 1 commi da 47 a 50 l. 24 dicembre
2007, n. 247: nei settori del turismo e dello
spettacolo i CCNL potranno disciplinare forme
di lavoro intermittente per lo svolgimento di
attività durante il fine settimana, le festività, i
periodo di vacanze scolastiche e per ulteriori
casi. I contratti collettivi disciplinano: le
condizioni, i requisiti e le modalità
dell’effettuazione della prestazione connesse
ad esigenze oggettive e la durata massima; i
trattamenti spettanti non inferiori a quelli
corrisposti ad altro lavoratore per le medesime
mansioni; il pagamento di un’indennità di
disponibilità.
Il contratto di lavoro intermittente o a chiamata, disciplinato dagli artt. 33 ss.
d.lgs. n. 276/2003, era definito come «il contratto mediante il quale un lavoratore
si pone a disposizione di un
datore di lavoro che ne può
utilizzare la prestazione lavorativa» nei limiti fissati
dallo stesso decreto: era una
nuova tipologia contrattuale nella quale si mescolavano «lavoro e attesa di lavoro» (10). Il lavoro intermittente, che poteva essere stipulato a tempo
indeterminato o determinato, si distingueva in due
sottospecie a seconda che il lavoratore si impegnasse
a rispondere alla chiamata del datore di lavoro, con
conseguente diritto o meno di percepire una indennità di disponibilità negli intervalli - che nell’impianto
legislativo predisposto sembravano essere indeterminati e casuali - di mancata prestazione lavorativa.
La finalità perseguita con l’introduzione del lavoro
intermittente era quella di regolarizzare le prassi
esistenti di lavoro non dichiarato o comunque
non regolare: emblematico è il fenomeno del «lavoro a fattura», con l’emissione di semplici note o fatture a titolo di lavoro autonomo da parte di soggetti
ai quali in realtà è richiesta una prestazione lavorativa intermittente come lavoratori dipendenti. Sono
prassi che ledono i diritti
dei lavoratori e risultano
distorsive della stessa
competizione tra le imprese (11).
Con l’introduzione del lavoro a chiamata si intendeva realizzare un ampliamento delle occasioni
di lavoro, convogliando
verso nuova occupazione
o occupazione emersa
segmenti anche molto limitati di domanda di lavoro da parte delle imprese.
Infatti, il datore di lavoro
poteva disporre di manodopera nel momento in
cui gli serviva, evitando di
stipulare brevi contratti
con una pluralità di lavoratori (12).
Invece, dal lato del lavoratore, l’incerta distribuzione dei tempi di lavoro e di
attesa non consentiva progetti per il futuro, senza
contare la possibile elusione degli obblighi previdenziali (13). Il legisla-
nuova disciplina del welfare. Commentario alla legge 24 dicembre
2007, n. 247, a cura di Persiani-Proia,in Le nuove leggi civ. comm.,
Padova, 2008; Lamberti, Il lavoro a chiamata rivisitato, in Guida
lav., 2008, Suppl. n. 2, 78 ss.; Alessi, La flessibilità del lavoro dopo
la legge di attuazione del protocollo sul welfare: prime osservazioni, in WP C.S.D.L.E. «Massimo D’Antona».it, 68/2008, 31 ss.
(10) Gottardi, Lavoro intermittente, in AA.VV., La riforma del
mercato del lavoro e i nuovi modelli contrattuali. Commentario al
decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276, a cura di GragnoliPerullli, Padova, 2004, 471. Sul lavoro intermittente vedi anche Perulli, Il lavoro intermittente, in Id., Impiego flessibile e mercato del
lavoro, Torino, 2004, 133 ss.; Bavaro, Sul lavoro intermittente. Note critiche, in AA.VV., Il lavoro tra progresso e mercificazione.
Commento critico al decreto legislativo n. 276/2003, a cura di
Grezzi, Roma, 2004, 213 ss.; Romei, Il lavoro intermittente, in
AA.VV., Il nuovo mercato del lavoro. Commento al D.lgs. 10 settembre 2003, n. 276, coordinato da Pedrazzoli, Bologna, 2004, 401
ss.; Voza, I contratti ad orario «ridotto, modulato o flessibile» tra
lavoro e disponibilità, in AA.VV., Lavoro e diritti a tre anni dalla
legge n. 30/2003, a cura di Curzio, Bari, 2006, 333 ss.
(11) Vedi Circolare Ministero del lavoro, 2 febbraio 2005, n. 4 che
aveva fornito importanti chiarimenti sull’applicazione del lavoro intermittente.
Note:
(12) Viceconte, Prime considerazioni sul nuovo istituto del lavoro
intermittente, in Lav. prev. oggi, 2005, n. 3, 373 ss.
(9) Sull’abrogazione del lavoro a chiamata vedi Grasso, Comma 45.
Abrogazione dell’istituto del lavoro intermittente, in AA.VV., La
(13) Infatti, il contratto di lavoro intermittente, una volta effettuati
(segue)
128
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
Analisi
Lavoro
IL LAVORO INTERMITTENTE
biettivo di ottenere l’abrotore aveva ignorato «il crite- DAL 18 GENNAIO 2008
gazione di tale tipologia
rio fatto proprio dalla sencontrattuale.
tenza della Corte costituzio- Generalità dei settori
Le previsioni sul probabile
nale n. 210/1992 (14), dalla È abrogato il lavoro intermittente in ogni sua
insuccesso dell’operazione
quale può ricavarsi il giudi- forma e modalità di esecuzione. Non potranno
si sono verificate. Infatti, il
zio di incostituzionalità del più essere stipulati nuovi contratti a chiamata,
contratto di lavoro interlavoro part-time a chiamata, mentre manca una disciplina transitoria che
mittente, contraddistinto
nel quale almeno la quantità chiarisca la sorte dei contratti in corso di
della prestazione lavorativa è esecuzione.
dall’inasprimento
della
Settori
del
turismo
e
dello
spettacolo
fissata ancorché spetti al dacondizione di subordinatore di collocarla temporal- Saranno i contratti collettivi nazionali a
zione, con soglie limitate
mente» (15). In particolare, individuare le prestazioni intermittenti da
di protezione del lavoratorendere durante il fine settimana, nelle
«la Consulta giudicò inamre ed elevata precarizzafestività, nei periodi di vacanze scolastiche e
missibili contratti di lavoro a
zione, ha avuto uno sviper ulteriori casi.
tempo parziale con clausole
luppo limitato e sollevato
che, facendo «venir meno la
molteplici critiche fino alla
possibilità per il lavoratore
recente abrogazione.
Esclusa la possibilità di stipulare in futuro contratti
di programmare altre attività», gli impediscono di
«integrare» il reddito in misura corrispondente ai parametri costituzionali» (16).
vo 276/2003 sul mercato del lavoro, in Riv. giur. lav., 2003, I, 887
ss.
Intriso della duplice condizione della parzialità del(16) Romagnoli, Radiografia di una riforma (guida alla lettura del
la prestazione nel tempo e della precarietà del
d.lgs. 276/2003, in materia di occupazione e mercato del lavoro),
vincolo giuridico (17), il lavoro intermittente non
Bologna, 2003, 8.
consentiva la programmabilità del tempo da parte
(17) Rusciano, Diritti Lavori Mercati: significato di un cambiamendel lavoratore, soggetto all’andamento della produto, in Dir. merc. lav., 2003, 5.
zione e del mercato (18).
(18) Voza, La destrutturazione del tempo di lavoro: part-time, lavoIl contratto di lavoro intermittente rientrava nella fatro intermittente e lavoro ripartito, in AA.VV., Lavoro e diritti dopo
tispecie classica del lavoro subordinato, ma eroil decreto legislativo 276/2003, a cura di Curzio, Bari, 2004, 252 ss.
dendone le colonne portanti; in particolare, la cono(19) Elemento fondamentale del nostro ordinamento giuridico è la
programmabilità della prestazione, la cui assenza non può essere
scibilità della durata della prestazione, della sua artigiustificata dalla compensazione indennitaria.
colazione o dislocazione temporale (19) e, quindi,
(20) Nel caso in cui il lavoratore si fosse obbligato a rispondere alla
della retribuzione spettante. Durante i periodi di esechiamata del datore di lavoro, era previsto un preavviso minimo di
cuzione della prestazione di lavoro, questa doveva
un giorno lavorativo; durante i periodi di non lavoro, il lavoratore
svolgersi secondo i canoni tradizionali, anzi con una
non era titolare di alcun diritto riconosciuto ai lavoratori subordinati, né maturava alcun trattamento economico, salva l’indennità di dimaggiore soggezione del lavoratore al datore di lasponibilità. In caso di malattia e in tutti gli altri casi di sospensione
voro. Durante l’attesa tra una prestazione e l’altra,
legittima della prestazione, il lavoratore non maturava il diritto alnon si verificava la fuoriuscita dall’area della suborl’indennità e qualora non ci fosse stata informazione tempestiva deldinazione di cui all’art. 2094 c.c. (20).
l’«evento che rendeva temporaneamente impossibile rispondere alla
chiamata» il lavoratore perdeva il diritto all’indennità di disponibiliScarsa attenzione è stata riservata al lavoro a chiatà per un periodo di quindici giorni, salva diversa previsione del
mata dalla contrattazione collettiva che si è sostancontratto individuale. Riguardo al secondo sotto-tipo di lavoro interzialmente astenuta dal svolgere le funzioni che le
mittente, quello che non prevedeva per il lavoratore l’obbligo di rispondere alla chiamata, erano stati manifestati dubbi sulla legittimità
erano state assegnate (21), mirando, invece, all’oNote:
(segue nota 13)
gli adempimenti legati all’instaurazione del rapporto, non consentiva l’evidenziazione dello svolgimento di ogni singola prestazione,
rimessa all’accordo anche informale tra le parti e, quindi, si prestava
a facili ed evidenti abusi.
(14) Corte cost. 11 maggio 1992, n. 210, in Riv. it. dir. lav., 1992,
II, 731, con nota di Ichino. V. anche Corte cost. 15 luglio 2005, n.
283, in Giust. civ., 2005, I, 2600.
(15) Alleva, Ricerca e analisi dei punti critici del decreto legislati-
di tale tipologia contrattuale nell’ordinamento in quanto era «un
contratto nullo perché privo della qualità di fonte di vincoli obbligatori per l’una e l’altra parte» (Alleva, op. cit., 887 ss.). La condizione potestativa era duplice: se chi si obbligava a retribuire la prestazione aveva la discrezionalità di chiamare al lavoro, chi effettuava
la prestazione aveva la discrezionalità di rifiutare.
(21) Ai sensi dell’art. 34 comma 1 d.lgs. n. 276/2003, come modificato dal d.lgs. n. 251/2004, l’autonomia collettiva avrebbe dovuto
individuare le esigenze collegate allo svolgimento delle prestazioni
di carattere discontinuo o intermittente. Pochi sono i contratti collettivi siglati dopo l’entrata in vigore del d.lgs. n. 276/2003 che contengono una regolamentazione del lavoro a chiamata: v. CCNL della piccola e media industria alimentare del 6 maggio 2004, i CCNL
(segue)
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
129
Lavoro
Analisi
di lavoro intermittente, il legislatore non ha previsto
una disciplina transitoria che chiarisca la sorte dei
rapporti di lavoro a chiamata in corso di esecuzione al momento dell’entrata in vigore della l. n.
247/2007. Si può ritenere che qualora tali rapporti
siano stati instaurati a tempo determinato, il contratto di lavoro manterrà la propria efficacia fino alla
scadenza del termine previsto, senza possibilità di
proroghe. Riguardo, invece, ai contratti di lavoro intermittente stipulati a tempo indeterminato, il principio di irretroattività della legge induce a considerare
i contratti in corso validi ed efficaci sie die, fatte salve le cause ordinarie di estinzione, quali il recesso
unilaterale e la risoluzione per mutuo consenso (22).
Il lavoro intermittente nel settore del turismo
Al momento dell’entrata in vigore del lavoro intermittente era stato osservato (23) che il tipo di settore
produttivo e il livello di disoccupazione territoriale
avrebbero inciso sulla sua diffusione: infatti, l’impatto della nuova tipologia contrattuale sarebbe stato
diverso nell’industria rispetto ai servizi, nei territori
a bassa disoccupazione rispetto a quelli ad alta occupazione e a seconda delle qualificazioni professionali, con una maggiore ricorrenza per alcune categorie
nei settori nella moda, nel turismo e nella ristorazione.
Proprio al fine di salvaguardare una tipologia contrattuale che in alcuni settori ha rivelato un certo tasso di utilizzo, ponendosi come alternativa credibile
al lavoro nero (24), il legislatore, con un’innovazione introdotta nel dibattito parlamentare, ha previsto
una deroga all’abrogazione del lavoro intermittente nei settori del turismo e dello spettacolo (25).
Ai sensi dell’art. 1 comma 47 l. n. 247/2007 (26), al
fine di contrastare il possibile ricorso a forme di lavoro irregolare o sommerso per sopperire ad esigenze di utilizzo di personale per lo svolgimento di prestazioni di carattere discontinuo, nei settori del turismo e dello spettacolo i contratti collettivi stipulati
dalle organizzazioni sindacali dei lavoratori e dei datori di lavoro comparativamente più rappresentative
a livello nazionale possono prevedere la stipulazione
di specifici rapporti di lavoro per lo svolgimento di
prestazioni «durante il fine settimana, nelle festività, nei periodi di vacanze scolastiche e per ulteriori
casi» (27) comprese le fattispecie già individuate
dall’art. 10 comma 3 d.lgs. n. 368/2001 (28).
Quindi, in questo caso, non si assiste al semplice
rinvio all’autonomia collettiva in funzione di integrazione o di deroga della disciplina legale, ma la
legge affida alle parti sociali la scelta sull’introdu-
130
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
zione o meno della particolare tipologia contrattuale (29). Infatti, in assenza di un’espressa autorizzazione legislativa, è dubbio che la contrattazione collettiva avrebbe potuto regolare tale fattispecie (30);
essa avrebbe dovuto essere ricondotta nell’ambito
Note:
(segue nota 21)
dei settori industria e artigianato siglati il 4 marzo 2005 dalla confederazione italiana Unionquadri, Conflavoratori-Confterziario, il
CCNL Quadri imprese creditizie, finanziarie e strumentali del 12
febbraio 2005 e il CCNL per i dipendenti del Centro elaborazione
dati sottoscritto da Ugl-Terziario e Assoced del 14 aprile 2005. Peraltro, alcuni di questi accordi sembrerebbero difettare del requisito
della maggiore rappresentatività comparata richiesta dall’art. 34,
comma 1, D.Lgs. n. 276/2003.
(22) In questo senso v. Fondazione Studi Consulenti del Lavoro,
Circolare 14 gennaio 2008, n. 1, in Guida lav., 2008, 4, 12 ss., con
commento di De Fusco. Di contrario avviso la Direzione provinciale del lavoro di Modena (Circolare del 5 gennaio 2008, in
www.dplmodena.it) secondo la quale i contratti di lavoro in corso al
31 dicembre 2007 dovrebbero ritenersi cessati, con la conseguenza
che dovrebbero essere posti in essere gli adempimenti connessi con
la risoluzione del rapporto di lavoro.
(23) Gottardi, op. cit., 476.
(24) Cfr. le opinioni di Confindustria, Confcommercio e Confesercenti nel corso dell’indagine conoscitiva in Commissione lavoro su
«Le cause e le dimensioni del precariato nel mondo del lavoro»
svoltasi nei primi mesi del 2007.
(25) La scelta legislativa è stata, infatti, quella della «abrogazione»
delle disposizioni che disciplinavano il lavoro intermittente, anziché
quella, più radicale, della «abolizione», come è avvenuto, per esempio, per la somministrazione a tempo indeterminato.
(26) Vedi Grasso, Commi 47-50. Tipologie specifiche di lavoro nei
settori del turismo e dello spettacolo, in AA.VV., La nuova disciplina del welfare, cit.
(27) Anche la vecchia disciplina sul lavoro intermittente prevedeva
la possibilità di stipulare contratti di lavoro intermittente per «prestazioni da rendersi nel fine settimana, nonché nei periodi delle ferie
estive o delle vacanze natalizie e pasquali», cioè prestazioni svolte
nei periodi di non lavoro o di riduzione del lavoro del lavoratori subordinati tradizionali. Il D.Lgs. n. 276/2003 affidava alla contrattazione collettiva l’individuazione di «ulteriori periodi predeterminati» e prevedeva la corresponsione dell’indennità di disponibilità «solo in caso di effettiva chiamata da parte del datore di lavoro». La
scarna disciplina non consentiva di chiarire se si trattasse di una terza tipologia di lavoro intermittente; infatti, a differenza delle precedenti, questo particolare lavoro intermittente godeva di una limitazione temporale predeterminata dei periodi in cui la prestazione poteva essere chiesta.
(28) Ai sensi di tale disposizione, nei settori del turismo e dei pubblici esercizi, è ammessa l’assunzione diretta di manodopera per l’esecuzione di speciali servizi di durata non superiore ai tre giorni, determinata dai contratti collettivi stipulati con i sindacati locali o nazionali aderenti alle Confederazioni maggiormente rappresentative
sul piano nazionale. Tali rapporti sono esclusi dal campo di applicazione del D.Lgs. n. 368/2001 che disciplina il lavoro a tempo determinato.
(29) Alessi, op. cit., 31.
(30) Alessi, loc. cit.
Analisi
della disciplina del lavoro a tempo parziale (31) e il
potere di chiamata del datore di lavoro sarebbe stato
soggetto ai limiti previsti per le clausole elastiche e
flessibili, nonché a quelli individuati dalla Corte costituzionale (32). Invece, il rinvio legislativo configura il contratto in esame come tipologia autonoma
rispetto al lavoro a tempo parziale (33).
Nel delineare la disciplina del lavoro intermittente
l’autonomia collettiva dovrà attenersi ad alcuni principi individuati dal legislatore.
Innanzitutto i contratti collettivi dovranno prevedere le
condizioni, i requisiti e le modalità dell’effettuazione
della prestazione connesse ad esigenze oggettive e i
suoi limiti massimi temporali; quindi, la stipulazione
del contratto dovrà essere collegata ad esigenze di incremento dell’attività che siano intermittenti, anche
se prevedibili. Inoltre, il trattamento economico e normativo spettante non dovrà essere inferiore a quello
corrisposto ad altro lavoratore per le medesime mansioni, in proporzione alla prestazione effettivamente svolta.
Si tratta dell’applicazione del principio del pro rata
temporis che impone di riproporzionare i trattamenti
economici e normativi alla durata della prestazione
di lavoro (34).
Infine, i contratti collettivi dovranno prevedere la
corresponsione di una specifica indennità di disponibilità nel caso in cui il lavoratore si impegni a
svolgere la prestazione a richiesta del datore di lavoro, in un arco temporale definito. Quindi, il legislatore obbliga la contrattazione collettiva ad individuare l’arco temporale entro il quale il lavoratore è
tenuto a volgere la prestazione, al fine di soddisfare l’esigenza di programmabilità del tempo di non
lavoro di cui alla sentenza della Corte cost. n. 210/
1992. Cosı̀ come la norma indica alcune ipotesi
«predefinite» che legittimano la stipulazione di contratti di lavoro intermittente quali il fine settimana,
le vacanze natalizie, le festività, allo stesso modo i
contratti collettivi, nell’introdurre ulteriori ipotesi,
dovranno indicare non solo le esigenze oggettive
che legittimeranno la stipulazione del contratto, ma
anche i periodi di tempo nei quali potrà richiedersi
la prestazione. Inoltre, il legislatore rinvia alla contrattazione collettiva la determinazione dell’indennità di disponibilità, cosı̀ riconoscendo ulteriori spazi
di flessibilità rispetto alla disciplina precedente che
rinviava la specificazione dell’importo minimo dell’indennità ad un decreto ministeriale (35).
La contrattazione collettiva potrà prevedere il ricorso
al lavoro intermittente anche nelle ipotesi che consentono nel settore turismo l’assunzione di perso-
Lavoro
nale c.d. extra, al fine di fronteggiare esigenze di
carattere temporaneo e momentaneo dovute all’instabilità della domanda di mercato e ai picchi di lavoro
di brevissima durata, ancorché frequentemente ripetuti nel tempo (36). Infatti, ai sensi dell’art. 10, comma 3, D.Lgs. n. 368/2001 sul lavoro a tempo determinato, le imprese del settore turismo possono assumere lavoratori a giornata (37), purché il singolo
servizio, anche se programmato e a cadenza sistematica, si svolga nel prescritto limite temporale di tre
giorni e non serva a sopperire a carenze di organico
e a soddisfare esigenze aziendali normali, quali la
sostituzione di lavoratori in malattia, infortunio e altro (38).
Note:
(31) Infatti, l’accordo per il rinnovo del CCNL Turismo sottoscritto
il 27 luglio 2007 ha introdotto una particolare tipologia di lavoro a
tempo parziale di durata inferiore al limite minimo previsto per la
generalità dei casi (quindici ore settimanali) utilizzabile per far fronte ai picchi di attività che si verificano durante il fine settimana. I
c.d. contratti week end potranno essere stipulati sia a tempo indeterminato sia a tempo determinato e unicamente con lavoratori studenti.
(32) Corte cost. 11 maggio 1992, n. 210, cit.
(33) Dubbi sulla riconducibilità del lavoro intermittente al lavoro a
tempo parziale sono stati espressi dalla dottrina a seguito di una
sentenza della Corte di giustizia in materia di lavoro «secondo fabbisogno»: v. CGCE 12 ottobre 2004, causa C-313/02, Wippel, in
Riv. it. dir. lav., 2005, II, 772 con nota di Bavaro.
(34) Il principio deriva dalle direttive comunitarie in materia di lavoro a termine (Direttiva 99/70/CE) e di lavoro a tempo parziale
(Direttiva 97/81/CE) ed è ripreso rispettivamente dall’art. 6 D.Lgs.
n. 368/2001 e dall’art. 4 D.Lgs. n. 61/2000.
(35) Vedi d.m. 10 marzo 2004 che fissava l’indennità di disponibilità minima al 20% della retribuzione ordinaria.
(36) Ai sensi dell’art. 87 del CCNL Turismo del 19 luglio 2003 sono speciali servizi, in occasione dei quali è consentita l’assunzione
diretta di manodopera per un durata non superiore a tre giorni: banquetting, meeting, convegni, fiere, congressi, manifestazioni, presenze di gruppi nonché eventi similari; attività di assistenza e ricevimento agli arrivi e alle partenze in porti, aeroporti, stazioni ed altri
luoghi similari; ulteriori casi individuati dalla contrattazione integrativa, territoriale e/o aziendale. Tali previsioni sono rimaste invariate
nel rinnovo del CCNL del settore siglato il 27 luglio 2007.
(37) In questo particolare regime neanche la reiterazione, senza intervallo, di numerose assunzioni brevi dello stesso lavoratore comporta l’instaurazione di un rapporto a tempo indeterminato, purché
il lavoratore non sia obbligato a tenersi a disposizione, ma resti libero di rifiutare ciascuna proposta di assunzione.
(38) V. Russo, Contratto a termine nel settore del turismo, in
AA.VV., Il nuovo lavoro a termine. Commentario al d.lgs. 6 settembre 2001, n. 368, a cura di Biagi, Milano, 2001, 317. Sulla necessità o meno dell’elemento della straordinarietà e dell’imprevedibilità dell’evento per la legittima apposizione del termine vedi Cass.
21 maggio 2002, n. 7468, in Dir. lav., 2002, 4, 255 con nota di
Cacciapaglia e Alvaro, secondo la quale il contratto a termine per
speciali servizi di durata non superiore a tre giorni individuati dai
contratti collettivi dei settori del turismo e dei pubblici esercizi è le(segue)
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
131
Lavoro
Analisi
Pertanto, al fine di consentire alle imprese di fronteggiare un temporaneo e discontinuo aumento del
fabbisogno di risorse umane, i contratti collettivi potranno prevedere che, per lo svolgimento di servizi
di durata non superiore a 3 giorni, le imprese possano ricorrere al contratto di lavoro intermittente, in
alternativa al c.d. lavoro extra, il quale viene fatto
espressamente salvo dalla l. n. 247/2007.
L’operatività della nuova disciplina è subordinata all’emanazione di un decreto ministeriale che dovrà
definire le modalità (in forma semplificata) degli
adempimenti amministrativi concernenti l’instaurazione, la trasformazione e la cessazione di tali rapporti di lavoro, nonché i profili previdenziali dell’eventuale indennità di disponibilità (comma 49).
Infine, decorsi due anni dall’emanazione delle disposizioni contrattuali attuative delle disposizioni della
l. n. 247/2007, è prevista l’apertura di un tavolo di
confronto tra il Ministero del lavoro e le parti sociali al fine di verificare gli effetti degli accordi in
termini di contrasto del lavoro sommerso e di promozione del lavoro regolare nei settori interessati
(comma 50).
Dunque, il legislatore affida la regolamentazione
dell’istituto al già sperimentato mix di determinazione collettiva e di intervento ministeriale. Tuttavia, non essendo disposto alcun intervento sostitutivo ministeriale per sopperire ad eventuali inerzie dei
contratti collettivi, la reale portata della deroga all’abrogazione del lavoro intermittente è rimessa all’autonomia collettiva il cui intervento regolatore rappresenta un’eventualità, non un obbligo, col rischio
che, considerata l’avversione del sindacato e la precedente esperienza in materia di lavoro a chiamata, i
contratti collettivi non intervengano affatto.
È auspicabile che le parti sociali non perdano l’occasione di sfruttare l’ampia delega legislativa (39), al
fine di sfruttare le potenzialità e le opportunità dell’istituto nel settore turismo (40): i lavoratori potrebbero ottenere una parziale stabilizzazione del rapporto di lavoro con una maggiore tutela sul piano
previdenziale e una prospettiva di carriera, mentre le
imprese ricaverebbero un risparmio dei costi amministrativi che caratterizza la gestione del lavoro extra.
Il legislatore, tenendo conto della forte stagionalità e
dell’accentuata flessibilità nell’impiego delle risorse
umane che contraddistinguono il settore turistico, ha
esperito un nuovo e circoscritto tentativo di sviluppo
dell’istituto, destinato al fallimento, se le parti sociali non sapranno introdurre una disciplina in grado di
bilanciare l’inevitabile frammentarietà dell’esperienza lavorativa con le istanze di protezione dei sogget-
132
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
ti coinvolti, magari utilizzando gli spunti provenienti
dagli altri Paesi europei in materia di soglie minime
di lavoro e di maggiore programmabilità del tempo
per il lavoratore (41).
Note:
(segue nota 38)
gittimo anche se il servizio non sia straordinario, eccezionale, imprevedibile o improgrammabile, purché rientri tra quelli indicati dal
contratto collettivo: quindi, il concetto di speciale servizio si identifica con quello desumibile dalla contrattazione collettiva e, di conseguenza, deve intendersi per tale ogni evento «indicato per tale
dalla disposizione collettiva». In senso critico Pozzaglia, Esclusioni,
discipline specifiche ed esenzioni nella nuova disciplina del contratto a termine, in AA.VV., Il contratto di lavoro a tempo determinato
nel D.lgs. 6 settembre 2001, n. 368, a cura di Perone, Torino, 2002,
206.
(39) Con ogni probabilità i contratti collettivi del settore, che pur affermando un particolare interesse a fare ricorso al lavoro a chiamata,
non hanno configurato alcuna disciplina collettiva, dovranno effettuare una ricognizione delle norma abrogate ma già utilizzate per
definire i contorni applicativi dell’istituto, alcune delle quali auspicabili al fine di configurare una compiuta tutela dei lavoratori (come, ad esempio, i divieti, i requisiti di forma del contratto, il principio di non discriminazione).
(40) Cfr. Nucara-Candido, Come cambia il lavoro nel turismo. Le
opportunità offerte dalla riforma Biagi e dal rinnovo del Ccnl Turismo, Roma, 2006. Vedi, inoltre, Riflessioni e proposte per il rinnovo del CCNL Turismo, documento firmato a Roma il 5 ottobre 2006
da Federalberghi, Fipe, Fiavet, Faita, Federreti in cui si auspicava
che il legislatore, prima di abrogare il contratto di lavoro intermittente, considerasse le implicazioni positive conseguenti all’applicazione dell’istituto nel settore turismo.
(41) Gottardi, op. cit., 483.
Giurisprudenza
Corte cost. 12 dicembre 2007, n. 454
Politica
del turismo
Quali margini per le iniziative
regionali turistiche all’estero?
CORTE COSTITUZIONALE, 12 dicembre 2007, n. 454 - Pres. Bile - Red. Saulle
I
Normativa regionale - Disposizioni per l’organizzazione e il coordinamento delle attività delle imprese partecipanti all’estero a manifestazioni fieristiche, incontri operativi di commercializzazione, sondaggi di mercato Collaborazione regionale con l’Istituto per il commercio con l’estero (ICE) e l’Agenzia nazionale del turismo - Ricorso del Governo - Prospettata violazione dei limiti della competenza regionale ai sensi dell’art. 117 comma 2
lett. g Cost. - Prospettata violazione della riserva di legislazione esclusiva statale in materia di ordinamento e di
organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali
(L.R. Marche 11 luglio 2006, n. 9, art. 2, comma 1, lett. d)
Non è fondata la questione di legittimità costituzionale riguardante l’art. 2, comma 1, lett. d), L.R.
Marche 11 luglio 2006, n. 9, promossa, in riferimento all’art. 117, comma 2, lett. g) Cost., poiché l’impugnata norma regionale, prevedendo una mera facoltà e non già un obbligo di collaborazione, esclude
l’imposizione unilaterale regionale del coinvolgimento di organi statali nell’attività regionale, non determinando, altresı̀, alterazione alcuna delle ordinarie attribuzioni che i diversi organi sono chiamati a
svolgere in seno agli enti di appartenenza, con conseguente insussistenza della dedotta violazione della
potestà legislativa esclusiva dello Stato in materia di ordinamento e organizzazione amministrativa statale, a norma dell’art. 117 comma 2 lett. g), Cost. e conseguente allineamento allo schema di attribuzione di funzioni dallo Stato alle Regioni di cui al D.Lgs. n. 112/1998.
II
Normativa regionale - Disposizioni per l’organizzazione e il coordinamento delle attività delle imprese partecipanti all’estero a manifestazioni fieristiche, incontri operativi di commercializzazione, sondaggi di mercato Collaborazione regionale con l’Istituto per il commercio con l’estero (ICE) e l’Agenzia nazionale del turismo - Ricorso del Governo - Prospettata violazione dell’art. 6 L. 5 giugno 2003, n. 131 di disciplina del procedimento
per lo svolgimento della condotta internazionale delle Regioni, in attuazione dei compiti demandati allo Stato
dall’art. 117, commi 5 e 9 Cost.
(L.R. Marche 11 luglio 2006, n. 9, art. 2, comma 1, lett. d)
Non è fondata la questione di legittimità costituzionale riguardante l’art. 2, comma 1, lett. d), L.R.
Marche 11 luglio 2006, n. 9 promossa in riferimento ai commi quinto e nono dell’art. 117 Cost. - in relazione all’art. 6 L. 5 giugno 2003, n. 131 - poiché la disposizione censurata, nell’attribuire alla Regione
le funzioni concernenti «l’organizzazione e il coordinamento delle attività delle imprese che partecipano
in Italia e all’estero a manifestazioni fieristiche» non risulta finalizzata alla stipulazione di accordi internazionali, disciplinando, invece, un’attività avente finalità promozionale e di sostegno, esclusivamente rivolta alle imprese che operano (anche all’estero) nel settore turistico e non risultando qualificabile nemmeno, pertanto, come «attività di mero rilievo internazionale».
Considerato in diritto
1. Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato,
ha impugnato l’art. 2, comma 1, lett. d), della leg-
ge della Regione Marche 11 luglio 2006, n. 9 (Testo unico delle norme regionali in materia di turismo), per contrasto con l’art. 117, comma 2, lett.
g), Cost., nonché con il 5 e il 9 comma dello stesso
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
133
Politica
del turismo
Giurisprudenza
Corte cost. 12 dicembre 2007, n. 454
art. 117 Cost., in relazione all’art. 6 L. 5 giugno
2003, n. 131 (Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3).
2. Entrambe le questioni non sono fondate.
2.1. Quanto alla dedotta violazione dell’art. 117,
comma 2, lett. g), Cost., deve osservarsi, infatti, che
il tenore letterale della disposizione impugnata, secondo cui l’attività di organizzazione e coordinamento della Regione è svolta «anche in collaborazione con l’Istituto per il commercio estero (ICE),
l’Agenzia nazionale per il turismo, altri enti pubblici», prevedendo una mera facoltà e non già un obbligo di collaborazione, esclude che il coinvolgimento di organi statali in detta attività regionale sia
imposto unilateralmente dalla Regione.
La disposizione censurata, pertanto, non determina alcuna alterazione delle ordinarie attribuzioni che i diversi organi sono chiamati a svolgere in seno agli enti di
appartenenza, con conseguente insussistenza della dedotta violazione della potestà legislativa esclusiva dello Stato in materia di ordinamento e organizzazione amministrativa statale, a norma dell’art. 117, comma 2,
lett. g), Cost. (sentenza n. 30/2006).
2.2. Sotto altro profilo, la previsione censurata prevede, sia pure in via facoltativa, forme di collaborazione che risultano discendere direttamente dalle
norme statali che regolano la composizione, le attribuzioni e le funzioni degli organismi statali richiamati.
In particolare, l’art. 48 D.Lgs. 31 marzo 1998, n.
112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni e agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n.
59), nel trasferire alle Regioni le funzioni amministrative relative «all’organizzazione e alla partecipazione a fiere, mostre ed esposizioni organizzate al di
fuori dei confini nazionali per favorire l’incremento
delle esportazioni dei prodotti locali» (comma 1, lett.
g) (1), nonché «alla promozione e al sostegno finanziario, tecnico-economico e organizzativo di iniziative di investimento e di cooperazione commerciale e
industriale da parte di imprese italiane», espressamente prevede che nell’esercizio di dette funzioni
«le regioni possono avvalersi anche dell’ICE»
(comma 2).
Inoltre, con riferimento all’Agenzia nazionale per il
turismo, l’art. 2 d.P.R. 6 aprile 2006, n. 207 (Regolamento recante organizzazione e disciplina dell’Agenzia nazionale del turismo, a norma dell’articolo
12, comma 7, D.L. 14 marzo 2005, n. 35, convertito,
con modificazioni, dalla legge 14 maggio 2005, n.
80), individua proprio nella Regione uno degli enti
134
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
destinatari della «attività di consulenza e di assistenza (...) in materia di promozione di prodotti turistici», assegnando all’Agenzia medesima il compito di
individuare «idonee strategie commerciali che permettano all’Italia di presentarsi in modo efficace sui
mercati stranieri» (comma 1, lett. c).
La norma regionale, pertanto, lungi dal disciplinare unilateralmente forme di collaborazione e di coordinamento
obbligatorie che coinvolgono compiti e attribuzioni dello
Stato (sentenze n. 322/2006, n. 30/2006 e n. 134/
2004), opera all’interno delle funzioni già attribuite
dallo Stato alle Regioni con il citato D.Lgs. n. 112/
1998.
2.3. Quanto alla dedotta violazione dell’art. 117,
commi 5 e 9, Cost., in relazione all’art. 6 L. n.
131/2006, si deve osservare che la disposizione censurata, nell’attribuire alla Regione le funzioni concernenti «l’organizzazione e il coordinamento delle
attività delle imprese che partecipano in Italia e all’estero a manifestazioni fieristiche» non risulta - in
base all’univoco dato testuale - finalizzata alla stipulazione di accordi internazionali.
La norma regionale disciplina, invece, un’attività avente
finalità promozionale e di sostegno, esclusivamente rivolta alle imprese che operano (anche all’estero) nel settore turistico.
Il carattere meramente interno della funzione in questione consente, pertanto, di escludere che il suo
esercizio possa incidere sulla politica estera dello
Stato ovvero impegnarne la responsabilità.
Peraltro, detta funzione non risulta suscettibile di essere qualificata neanche come «attività di mero rilievo internazionale», consistente, secondo quanto affermato da questa Corte, in quelle attività compiute
con omologhi organismi esteri «aventi per oggetto
finalità di studio o di informazione (in materie tecniche) oppure la previsione di partecipazione a manifestazioni dirette ad agevolare il progresso culturale
o economico in ambito locale, ovvero, infine, l’enunciazione di propositi intesi ad armonizzare unilateralmente le rispettive condotte» (sentenze n. 472/
1992, n. 42/1989 e n. 179/1987).
Per questi motivi
La Corte Costituzionale
dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 1, lett. d), della legge della Regione Marche 11 luglio 2006, n. 9 (Testo
Nota:
(1) Trattasi, in realtà della lettera a).
Giurisprudenza
Corte cost. 12 dicembre 2007, n. 454
unico delle norme regionali in materia di turismo),
promosse, in riferimento all’art. 117, comma 2, lett.
g), Cost., nonché ai commi quinto e nono dello stesso art. 117 Cost. - in relazione all’art. 6 della legge
5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l’adegua-
Politica
del turismo
mento dell’ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3) -, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato
in epigrafe.
Il Commento
di Stefano Piazza
Il Governo ha impugnato l’art. 2, comma 1, lett.
d), L.R. Marche 11 luglio 2006, n. 9 (Testo unico
delle norme regionali in materia di turismo), poiché ritenuta finalizzata all’espletamento di compiti
di organizzazione e di coordinamento dell’attività
internazionale di imprese impegnate all’estero nella partecipazione a manifestazioni fieristiche e ad
incontri operativi di commercializzazione; siffatta
disposizione incorrerebbe nella violazione dell’art.
6 L. 5 giugno 2003, n. 131, che detta uno specifico
procedimento per lo svolgimento della condotta internazionale delle Regioni, in attuazione dei compiti demandati allo Stato dall’art. 117, commi 5 e
9, Cost.
La questione di legittimità
Proponendo ricorso alla Corte costituzionale nel
settembre 2006, il Governo ha impugnato l’art. 2,
comma 1, lett. d), L.R. Marche 11 luglio 2006, n.
9 (Testo unico delle norme regionali in materia di
turismo), che attribuisce alla Regione le funzioni
concernenti «l’organizzazione e il coordinamento
delle attività delle imprese che partecipano in Italia e
all’estero a manifestazioni fieristiche, incontri operativi di commercializzazione, sondaggi di mercato,
anche in collaborazione con l’Istituto per il commercio con l’estero (ICE), l’Agenzia nazionale del turismo, altri enti pubblici, i sistemi turistici locali,
agenzie, aziende e le associazioni di categoria rappresentative del settore turistico». Si tratta di una disposizione, non solo orientata ad intervenire nell’ambito del supporto regionale - anche in sedi estere - alle molteplici attività strumentali alla promozione del settore turistico (ivi comprese le manifestazioni fieristiche, i sondaggi di mercato, i meetings funzionali alle azioni di marketing e di espansione commerciale), ma anche ispirata, per il perseguimento di
siffatti obiettivi, all’attivazione di sinergie collaborative con le realtà organizzative nazionali costitutiva-
mente vocate alla valorizzazione di versanti più propriamente «commerciali» dei settori economici, come l’ICE e del settore turistico, in particolare, come
l’Agenzia nazionale del turismo (2).
Il Governo ha ritenuto censurabile la suddetta
norma regionale delle Marche sotto un duplice profilo:
a) da un lato, essa prevederebbe «unilateralmente
il coinvolgimento di organismi nazionali, quali l’Istituto del commercio con l’estero e l’Agenzia nazionale del turismo, nonché altri enti pubblici operanti nel settore», e, pertanto, eccederebbe i limiti
della competenza regionale in violazione dell’art.
117, comma 2, lett. g), Cost., che riserva la materia
dell’ordinamento e dell’organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali alla legislazione esclusiva statale.
b) dall’altro lato, la norma regionale in questione,
in quanto diretta a perseguire compiti di organizzazione e di coordinamento dell’attività internazionale
di imprese impegnate all’estero, nella partecipazione
a manifestazioni fieristiche e ad incontri operativi di
commercializzazione, incorrerebbe nella violazione
dell’art. 6 L. 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni
per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3),
che detta uno specifico procedimento per lo svolgimento della condotta internazionale delle Regioni,
Nota:
(2) V., Turismo. Un’agenzia nazionale per vendere cultura, in Guida dir., 2005, 13, 110. In ragione dell’art. 12, comma 2, D.L. n. 35/
2005, convertito in L. n. 80/2005, l’Agenzia nazionale del turismo
prende il posto dell’ENIT (Ente istituzionalmente deputato alla promozione del turismo italiano all’estero) al quale, con legge di riforma 11 ottobre 1990, n. 292 si è tentato di dare un nuovo impulso.
Con la stessa legge n. 292/1990 si è riconosciuta alle Regioni la
possibilità di svolgere attività promozionali all’estero (nell’ambito
dell’area comunitaria), autonomamente dall’ENIT. Su queste tematiche, vedasi: G. Meloni, Le istituzioni di governo nel settore turistico, in AA.VV., Manuale di diritto del turismo, a cura di V. Franceschelli-F. Morandi, Torino, 2007, 39-59 (55).
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
135
Politica
del turismo
Giurisprudenza
Corte cost. 12 dicembre 2007, n. 454
in attuazione dei compiti demandati allo Stato dall’art. 117, commi 5 e 9, Cost.
A conforto delle proprie doglianze, il Governo richiama la determinazione della stessa Corte costituzionale avanzata in occasione della sentenza n. 238/
2004 (3), nella quale si afferma, in particolare, che
«il nuovo art. 117 demanda allo Stato il compito di
stabilire le «norme di procedura» che le Regioni
debbono rispettare nel provvedere all’attuazione e
all’esecuzione degli accordi internazionali, e di disciplinare le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza (comma 5) (4); nonché
il compito di disciplinare «i casi» e le «forme» della
conclusione di accordi delle Regioni con altri Stati e
di intese con enti territoriali di altri Stati (comma 9).
Le disposizioni dell’art. 6, commi 1, 2 e 3, L. n.
131/2003 sono dettate in attuazione di questi compiti». In questo quadro, ad opinione del Governo, l’art.
2, comma 1, lett. d), L.R. Marche n. 9/2006, prevedendo «una generale attività» di organizzazione e
coordinamento dell’attività di imprese impegnate all’estero nella partecipazione a manifestazioni fieristiche e incontri operativi di commercializzazione, in
assenza di collegamento con l’autorità statale del
settore, contrasterebbe non solo con la lettera della
L. n. 131/2003, ma «soprattutto con la ratio dalla
stessa desumibile, secondo la quale la Regione, anche nell’ambito delle proprie competenze, interagisce a livello internazionale in stretto collegamento
con l’Autorità statale».
La posizione della Regione Marche
Reagendo al ricorso governativo, la censurata Regione si costituisce in giudizio, avanzando richiesta
di rigetto dei rilievi del Governo, in quanto, ad avviso della Regione resistente, l’art. 2, comma 1, lett.
d), L.R. n. 9/2006 avrebbe «l’esclusiva finalità di attribuire alla Regione una mera funzione di coordinamento delle attività delle imprese turistiche marchigiane che partecipano in Italia e all’estero a manifestazioni fieristiche»; funzione da considerarsi rientrante nelle competenze residuali della Regione in
materia di turismo. In particolare, gli «incontri operativi di commercializzazione, sondaggi di mercato,
anche in collaborazione con l’ICE, l’Agenzia del turismo», previsti dalla disposizione impugnata, non
sarebbero, in effetti, finalizzati alla stipulazione di
accordi internazionali, ma esclusivamente strumentali alla promozione delle attività delle imprese turistiche, contemplando soltanto la possibilità - e non già
l’obbligo - di forme di collaborazione con i citati
soggetti statali.
A ridosso della pubblica udienza, la resistente
136
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
poi, ha avanzato ulteriori considerazioni difensive,
facendo osservare, in particolare, come la norma impugnata fosse da ascrivere alla materia della «internazionalizzazione delle imprese» e che, coerentemente con quanto previsto dalla normativa statale, la
Regione si sarebbe limitata a contemplare «la facoltà
da parte delle Regioni di avvalersi degli organi statali e da parte dello Stato di avvalersi di organi regionali». Anche richiamando, a sostegno della sua posizione, la sentenza n. 214/2006 (5), con la quale la
Corte costituzionale ha affermato che l’Agenzia nazionale per il turismo, disciplinata dall’art. 12 D.L.
14 marzo 2005, n. 35 (Disposizioni urgenti nell’ambito del Piano di azione per lo sviluppo economico,
sociale e territoriale) - convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, L. 14 maggio 2005, n. 80 -,
«svolge attività di consulenza e assistenza per lo
Stato, per le Regioni e per gli altri organismi pubblici in materia di promozione di prodotti turistici, individuando idonee strategie commerciali che permettono all’Italia di presentarsi in modo efficace sui mercati stranieri», la Regione Marche oppone al Governo la presenza, nella norma impugnata, non solo dei
requisiti di legittimità necessari per «ipotizzare forme di collaborazione e di coordinamento che coinvolgono compiti e attribuzioni dello Stato» (6), ma
anche di una disciplina delle attività amministrative
di organizzazione e coordinamento delle imprese
operanti anche all’estero (come, per vero, previsto,
secondo analoghe modalità, da altre leggi regionali)
tale da non incidere sugli obblighi internazionali di
politica estera. È conseguentemente da escludersi,
ad opinione della resistente, ogni lesione della potestà legislativa esclusiva dello Stato nella materia della politica estera.
Le argomentazioni dell’Avvocatura
A fronte di siffatte rimostranze, l’Avvocatura generale dello Stato, con atto depositato in data 7 novembre 2007, ha replicato alle argomentazioni difensive della Regione, svolgendo considerazioni ulterioNote:
(3) M. Barbero, La Corte Costituzionale interviene sulla legge «La
Loggia», in www.forumcostituzionale.it/site; R. Dickmann, La Corte Costituzionale e il «potere estero» delle Regioni e delle Province
autonome, (nota a Corte cost. 18 luglio 2004, n. 238 e 22 luglio
2004, n. 258), in www.federalismi.it.
(4) C. Mainardis, Nuovo Titolo V, Poteri sostitutivi statali, autonomie speciali, in Le Regioni, 2005, 197-203.
(5) Sulla quale, vedasi: M. Malo, La vacillante collocazione del turismo come materia regionale, in Le Regioni, 2007, 101-108.
(6) Sent. Corte cost. n. 30/2006.
Giurisprudenza
Corte cost. 12 dicembre 2007, n. 454
Politica
del turismo
IL PROVVEDIMENTO
ri a sostegno del ricorso;
l’Avvocatura, in particolare,
rileva che la potestà normativa afferente all’organizzazione e al coordinamento dell’attività internazionale delle
imprese impegnate all’estero
risulterebbe già esercitata dal
Comitato nazionale per il
turismo (7) - istituito dall’art. 12 del citato D.L. n.
35/2005 - con la conseguenza che la previsione di un’analoga attività da parte dell’ente regionale determinerebbe un’indebita sovrapposizione nelle competenze
statali in detta materia (8).
L’Avvocatura
generale
dello Stato poi, imposta
un’ulteriore linea di argomentazione, sostenendo che,
pur dovendosi ricondurre il
«turismo» e «l’internazionalizzazione delle imprese» alla competenza, rispettivamente, residuale e concorrente della Regione, si sarebbe di fronte a materie «tipicamente trasversali», non
potendosi pertanto ammettere che, attraverso la loro disciplina, la normativa regionale incida anche sull’organizzazione statale, nonché
sui rapporti economici internazionali.
Proprio sulla scorta del
quadro ricostruttivo della
normativa, avanzato dalla
Regione resistente, l’Avvoca-
Il caso
Il Governo ha sollevato una questione di
legittimità costituzionale in merito all’art. 2,
comma 1, lett. d), L.R. Marche 11 luglio 2006,
n. 9, per violazione dell’art. 117 Cost.
I precedenti
Sul nuovo assetto dei rapporti tra lo Stato e le
regioni dopo la riforma costituzionale: Corte
cost. n. 134 del 2004; Corte cost. n. 238 del
2004; Corte cost. n. 30 del 2006; Corte cost.
n. 214 del 2006; Corte cost. n. 322 del 2006.
Sull’attività di mero rilievo internazionale delle
Regioni: Corte cost. n. 179 del 1987; Corte
cost. n. 42 del 1989; Corte cost. n. 472 del
1992.
Le questioni
Si prospettava la violazione dei limiti della
competenza regionale e della riserva di
legislazione esclusiva statale in materia di
ordinamento e di organizzazione
amministrativa dello Stato e degli enti
pubblici, oltre che della disciplina del
procedimento per lo svolgimento della
condotta internazionale delle Regioni.
La soluzione
La Corte dichiara infondate le questioni di
legittimità costituzionale: a) poiché le norme
regionali prevedono una mera facoltà e non
già un obbligo di collaborazione, escludendo
l’imposizione unilaterale del coinvolgimento di
organi statali nell’attività regionale; b) poiché
le stesse non sono finalizzate alla stipulazione
di accordi internazionali, ma disciplinano
un’attività avente finalità promozionale e di
sostegno rivolta alle imprese, che non risulta
qualificabile nemmeno come «attività di mero
rilievo internazionale».
Note:
(7) Sul quale vedasi: L. Righi, L’istituzione del Comitato Nazionale
del Turismo e la trasformazione dell’E.N.I.T. in Agenzia: segni di
rinascita dell’organizzazione pubblica del turismo?, in questa Rivista, 2006, 5-13.
(8) È appena il caso di ricordare che con ricorso in via principale
avanti la Corte costituzionale le Regioni Abruzzo, Campania, Toscana
e Veneto avevano chiesto la censura dell’art. 12, commi da 1 a 5 e 7,
D.L. n. 35/2005, convertito, con modificazioni, dalla L. n. 80/2005.
In particolare il comma 1 era stato impugnato perché, prevedendo,
tramite un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, l’istituzione di un organismo statale, quale il Comitato nazionale per il turismo
(al quale erano attribuiti compiti di coordinamento delle politiche turi-
tura generale dello Stato ritiene di dover asserire
l’inammissibilità di iniziative unilaterali della
Regione nel campo della
«internazionalizzazione
delle imprese», riguardante
non tanto l’esportazione
dei prodotti locali all’estero, quanto invece lo «stabilimento delle imprese nazionali all’estero». L’unilateralismo dell’intervento
regionale in quest’ultimo
ambito, in particolare allorquando si dimostrasse vincolante per lo Stato, pur
corroborato dalla collaborazione organizzativa fra
Regione e organi statali
operanti nel settore specifico delle imprese italiane
operanti all’estero, come lo
Sportello unico regionale
per l’internazionalizzazione
delle
imprese
(SPRINT) (9),
istituito
dall’art. 1, comma 3, L. 31
marzo 2005, n. 56 (Misure
per l’internazionalizzazione delle imprese e delega
al Governo per il riordino
degli enti operanti nel medesimo settore) e come l’Istituto per il commercio
estero (ICE), (secondo
quanto previsto dall’art. 3,
comma 3, L. 25 marzo
1997, n. 68, Riforma dell’Istituto nazionale per il
commercio estero), vieppiù
stiche regionali e funzioni di indirizzo per l’attività dell’Agenzia nazionale del turismo), avrebbe violato gli artt. 117, quarto comma, e
118 Cost., nonché il principio di leale collaborazione, anche in ragione della pretesa statale di governare le politiche di indirizzo del settore
turistico (settore collegabile ad una materia non di competenza esclusiva statale e neanche concorrente) attraverso un organismo centrale.
La questione era stata considerata fondata dalla Corte costituzionale
con sent. n. 214/2006, come risulta dal p. 8 del Considerato in diritto,
che qui interamente si riporta per maggior precisione. «8. - Le Regioni impugnano, per violazione degli artt. 117 e 118 Cost., l’art. 12,
comma 1, D.L. n. 35/2005, convertito, con modificazioni, dalla L. n.
80/2005 - norma che prevede l’istituzione, tramite un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, di un Comitato nazionale per il turismo, allo scopo di assicurare il coordinamento stabile delle politiche
(segue)
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
137
Politica
del turismo
Giurisprudenza
Corte cost. 12 dicembre 2007, n. 454
allorquando si dimostrasse vincolante per lo Stato,
non risulterebbe - ad avviso dell’Avvocatura - accoglibile, in quanto decisamente distonico con il quadro
normativo delineato nelle forme specificate dalle relative leggi istitutive dei citati soggetti istituzionali.
I contorni della competenza regionale
in materia di promozione turistica
Le questioni sollevate dal Governo avanti la Corte costituzionale per censurare la legge regionale
delle Marche si connettono alla più ampia problematica della promozione di iniziativa regionale del
turismo all’estero che, come si è segnalato in dottrina (10), ha assunto nuovi contorni, sotto il profilo
dell’ampia legittimazione delle attività promozionale
delle Regioni all’estero, in ragione del comma 9 del
riformato art. 117 Cost., per il quale le Regioni, nelle materie di loro competenza, possono concludere
«accordi con Stati e intese con enti territoriali interni
ad altro Stato, nei casi e nelle forme disciplinati da
leggi dello Stato». La successiva declinazione attuativa della norma costituzionale, recata dall’art. 6,
comma 3, L. n. 131/2003, consente alle Regioni e
alle Province autonome di Trento e Bolzano, nelle
materie di loro competenza legislativa, la possibilità
di concludere con altri Stati sia «accordi di natura
tecnica» sia «accordi di natura programmatica» «finalizzati a favorire i loro sviluppo economico, sociale e culturale» previa comunicazione al Ministero
degli affari esteri.
In questo nuovo quadro, si è avvertito come la legittimazione all’espletamento regionale dei compiti promozionali del turismo, correlandosi anche alla collocazione della materia de qua nell’ambito della competenza piena o esclusiva regionale (ex art.
117, comma 4), permetterebbe, in ipotesi, la configurazione di sistemi turistici interregionali (peraltro prefigurati dalla L. n. 135/2001) legittimati a costituire forme di promozione turistica all’estero con
riguardo all’immagine turistica dell’intero Paese (11).
In questa cornice, da ritenersi oramai consolidata,
anche in ragione di una lunga e complessa evoluzione giurisprudenziale e dottrinale correlata alla più
ampia tematica del «potere estero delle Regioni» (12), che ha registrato una fase, peraltro non del
tutto aproblematica con l’avvento della L. n. 131/
2003 (art. 1, comma 1 e artt. 5 e 6) (13), la Corte
Costituzionale, nel caso di specie, per dimostrare
l’infondatezza di entrambe le questioni di costituzionalità avanzate dal ricorrente, delinea un impianto
argomentativo impostato lungo almeno tre direttrici
dimostrative.
138
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
Note:
(segue nota 8)
di indirizzo del settore turistico in sede nazionale e la sua promozione
all’estero - denunciando, in sostanza, che non sussisterebbe il titolo
della potestà legislativa statale (perché la materia del turismo appartiene alla competenza legislativa residuale delle Regioni) e che non sarebbero soddisfatte le condizioni richieste dalla Corte per poter ritenere correttamente esercitata la chiamata in sussidiarietà (in particolare,
difetterebbero meccanismi di coinvolgimento delle Regioni idonei a
salvaguardare le attribuzioni delle medesime e l’accentramento in sede
statale riguarderebbe non specifiche funzioni, bensı̀ un generale ruolo
di coordinamento delle politiche del settore turistico); inoltre la norma
sarebbe incostituzionale perché rinvia ad un atto regolamentare statale
la disciplina dell’organismo. La questione è fondata. La norma impugnata afferma testualmente che il Comitato ha «compiti di orientamento e coordinamento delle politiche turistiche nazionali» e non contempla alcun coinvolgimento delle Regioni nella fase della definizione
della disciplina relativa alla sua istituzione e al suo funzionamento.
Ora, premesso che il turismo è materia di competenza legislativa residuale (sentenze n. 90/2006 e n. 197/2003) - circostanza che comunque non esclude la possibilità per la legge statale di attribuire funzioni
legislative al livello centrale e di regolarne l’esercizio (sentenze n.
242/2005 e n. 6/2004) -, la norma impugnata disattende almeno due
delle condizioni che, secondo la giurisprudenza di questa Corte, debbono sussistere affinché la potestà legislativa statale sia legittimamente
esercitata al di là dei confini segnati dall’art. 117 Cost. In primo luogo, l’intervento legislativo statale di cui all’art. 12, comma 1, D.L. n.
35/2005 non può essere considerato proporzionato perché il legislatore ha attratto, in capo al Comitato, una generale attività di coordinamento delle complessive politiche di indirizzo di tutto il settore turistico. In secondo luogo, non è stata prevista alcuna forma di intesa con
le Regioni, né la composizione del Comitato, come fissata nel
D.P.C.M. 8 settembre 2005, vale a colmare tale lacuna. In effetti il
D.P.C.M. in questione prevede che del Comitato facciano parte sette
Ministri, il Presidente della Conferenza dei Presidenti delle Regioni, il
coordinatore degli assessori regionali al turismo, cinque rappresentanti
delle Regioni, tre rappresentanti delle principali associazioni di categoria, un rappresentante delle Camere di commercio, il Presidente dell’Associazione nazionale comuni d’Italia e quello dell’Unione province italiane. Come si vede, la partecipazione dei membri espressione
delle Regioni non è affatto preponderante rispetto a quella dei componenti di origine statale (in entrambi i casi si tratta di sette componenti); inoltre, Presidente del Comitato è il Ministro delle attività produttive; infine, quest’ultimo, in relazione a specifiche tematiche in trattazione, può richiedere la partecipazione di altri Ministri (art. 2, comma
2, D.P.C.M. 8 settembre 2005). Deve dunque essere dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 12, comma 1, D.L. n. 35 del 2005».
(9) M. Brocca, Lo sportello unico regionale per l’internazionalizzazione delle attività produttive, in Comuni d’Italia, 2002, 71-84; M.
Brocca, Lo sportello unico regionale per l’internazionalizzazione
delle attività produttive, in Disciplina del commercio e dei servizi,
2002, 67-81.
(10) M. Malo, Gli ordinamenti regionali, in AA.VV., Manuale di
diritto del turismo, a cura di V. Franceschelli-F. Morandi, Torino,
2007, 61-79.
(11) M. Malo, Gli ordinamenti regionali, cit., 77.
(12) In una vasta letteratura, vedasi, anche per la ricca dotazione bibliografica: F. Palermo, Il potere estero delle Regioni. Ricostruzione
in chiave comparata di un potere interno alla Costituzione italiana,
Padova, 1999.
(13) In tema: L. Violini, Il potere estero delle Regioni e delle Province Autonome, in AA.VV., Stato, regioni ed enti locali nella legge 5 giugno 2003, n. 131, a cura di G. Falcon, Bologna, 2003, 111145.
Giurisprudenza
Corte cost. 12 dicembre 2007, n. 454
Politica
del turismo
IL QUADRO NORMATIVO
1) In primo luogo, la Cor2005, n. 35, convertito,
con modificazioni, dalla
te osserva l’insussistenza Art. 117 Cost.
Legge cost. 18 ottobre 2001, n. 3,
legge 14 maggio 2005, n.
della supposta invasione
Modifiche al titolo V della parte seconda della
80), individui proprio nel«unilaterale» regionale delle
Costituzione.
la Regione uno degli enti
«ordinarie attribuzioni» del Legge 5 giugno 2003, n. 131, Disposizioni
destinatari della «attività
l’ICE e dell’Agenzia nazioper l’adeguamento dell’ordinamento della
di consulenza e di assinale per il turismo, atteso il
Repubblica alla legge cost. n. 3/2001.
stenza (...) in materia di
tenore letterale della disposi D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112,
promozione di prodotti tuzione impugnata, che indu- Conferimento di funzioni e compiti
ristici», e assegni all’Ace, sine dubio, a ritenere me- amministrativi dello Stato alle regioni e agli
genzia medesima il comramente facoltativa la col- enti locali, in attuazione della legge n. 59/
pito di individuare «idolaborazione tra Regione e i 1997.
nee strategie commerciali
suddetti organismi, non Art. 2, comma 1, lett. d) L.R. Marche 11
che permettano all’Italia
procurando,
conseguente- luglio 2006, n. 9 (Testo unico delle norme
di presentarsi in modo efmente, la denunciata viola- regionali in materia di turismo): «La Regione
ficace sui mercati straniezione della potestà legislati- esercita le funzioni ad essa attribuite dalla
ri» (comma 1, lett. c). In
va esclusiva dello Stato in presente legge e in particolare quelle
questo quadro può ben rimateria di ordinamento e or- concernenti: [...] d) l’organizzazione e il
tenersi - deduce la Corte ganizzazione amministrativa coordinamento delle attività delle imprese che
come la norma regionale
statale, a norma dell’art. partecipano in Italia e all’estero a
impugnata, lungi dal disci117, comma 2, lett. g), Cost. manifestazioni fieristiche, incontri operativi di
plinare
unilateralmente
2) In secondo luogo, la commercializzazione, sondaggi di mercato,
forme di collaborazione e
Corte rileva come le previste anche in collaborazione con l’Istituto per il
di coordinamento obbligaforme di collaborazione ri- commercio con l’estero (ICE), l’Agenzia
torie che coinvolgono
sultano direttamente derivare nazionale del turismo, altri enti pubblici, i
compiti e attribuzioni deldalle norme statali che re- sistemi turistici locali, agenzie, aziende e le
lo Stato (sentenze n. 322/
golano la composizione, le associazioni di categoria rappresentative del
2006, n. 30/2006 e n. 134/
attribuzioni e le funzioni de- settore turistico».
2004) (15), operi pienagli organismi statali indicati
mente all’interno delle
e in tal senso segnala come
funzioni già attribuite
l’art. 48 D.Lgs. 31 marzo
dallo Stato alle Regioni con il D.Lgs. n. 112/1998.
1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti
3) In terzo luogo, la Corte, per sostenere l’imamministrativi dello Stato alle regioni e agli enti loplausibilità del denunciato nocumento dell’art. 117,
cali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo
commi 5 e 9, Cost., in relazione all’art. 6 L. n. 131/
1997, n. 59), trasferendo alle Regioni le funzioni
2006, deduce dall’«univoco dato testuale» della diamministrative relative «all’organizzazione e alla
sposizione regionale censurata dal Governo la sussipartecipazione a fiere, mostre ed esposizioni orgastenza di una disciplina di un’attività caratterizzata
nizzate al di fuori dei confini nazionali per favorire
da finalità promozionali e di sostegno, esclusival’incremento delle esportazioni dei prodotti locali,
mente rivolta alle imprese che operano (anche all’eanche con la stampa e la distribuzione di pubblicastero) nel settore turistico e non ravvisa la presenza
zioni per la relativa propaganda» (comma 1, lett. a),
di un intendimento regionale finalizzato alla «stipunonché «alla promozione e al sostegno finanziario,
lazione di accordi internazionali», tale da far suptecnico-economico e organizzativo di iniziative di
investimento e di cooperazione commerciale e industriale da parte di imprese italiane» (comma 1, letteNote:
ra c), espressamente prevede che nell’esercizio di
(14) Q. Camerlengo, Commento all’art. 48, Conferimento di funziodette funzioni «le regioni possono avvalersi anche
ni alle regioni, in AA.VV., Lo Stato autonomista. Funzioni statali,
regionali e locali nel decreto legislativo n. 112 del 1998 di attuadell’ICE» (comma 2) (14). Con specifico riferimenzione della legge Bassanini n. 59 del 1997, a cura di G. Falcon, Boto, poi, all’Agenzia nazionale per il turismo, la Corte
logna, 1998, 187-191.
ricorda che l’art. 2 D.P.R. 6 aprile 2006, n. 207 (Re(15) Sul punto: P. Bonetti, Le leggi regionali su materie concernengolamento recante organizzazione e disciplina delti la sicurezza devono rispettare la potestà legislativa statale circa
l’Agenzia nazionale del turismo, a norma dell’artile forme di coordinamento tra Stato e Regioni in materia di ordine
pubblico e sicurezza, in Le Regioni, 2004, 1164-1167.
colo 12, comma 7, del decreto-legge 14 marzo
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
139
Politica
del turismo
Giurisprudenza
Corte cost. 12 dicembre 2007, n. 454
porre una connessione con la politica estera dello
Stato o addirittura un coinvolgimento della sua responsabilità in quanto soggetto di diritto internazionale. L’attività regionale in questione, peraltro, non
viene ritenuta dalla Corte nemmeno inquadrabile
nella categoria delle «attività di mero rilievo internazionale» delle Regioni, qualificabili, secondo la
stessa giurisprudenza costituzionale, come quelle attività svolte in relazione con organismi esteri «aventi
per oggetto finalità di studio o di informazione (in
materie tecniche) oppure la previsione di partecipazione a manifestazioni dirette ad agevolare il progresso culturale o economico in economico in ambito locale, ovvero, infine, l’enunciazione di propositi
intesi ad armonizzare unilateralmente le rispettive
condotte» (16).
Si tratta, in definitiva, per quanto riguarda il caso specifico della Regione Marche, affrontato in
sentenza, di un’attività di carattere «meramente
interno», anche se svolta all’estero, in quanto compiutamente funzionale e strumentale alla promozione
di un settore, quale è quello turistico, nel quale le
azioni propulsive, sotto i profili della commercializzazione e del mercato, appaiono decisamente regionalizzate e «regionalizzabili», (vieppiù dopo la trasformazione dell’ENIT) (17).
Il rilievo del potere esterno delle Regioni
Può forse dischiudersi, sotto quest’ultimo profilo, il tema, rectius, il problema dell’inquadramento tassonomico di siffatta attività di carattere
«meramente interno», anche se svolta all’estero
delle Regioni, nell’ambito delle tipologie connesse
al potere estero delle Regioni, che, come si è notato
in dottrina, viene sussunto e articolato nella L. n.
131/2003 in guisa tale approdare ad un sorta di codificazione della situazione giurisprudenziale e normativa antecedente alla riforma del Titolo V (18);
situazione decisamente determinata, da un lato, dalla Corte costituzionale, soprattutto con la sentenza
n. 179/1987, dall’altro, dal Governo, con atto di indirizzo e coordinamento di cui al D.P.R. 31 marzo
1994, adottato con l’esplicita finalità di «adeguare
agli sviluppi anche giurisprudenziali dell’ordinamento italiano e di quello comunitario il contenuto
del d.P.C.M. 11 marzo 1980» (19). In particolare,
con sentenza n. 179/1987 la Corte aveva ritenuto
costituzionalmente legittime sia le attività all’estero delle Regioni, qualificate come promozionali,
rigorosamente strumentali alle materie di competenza regionale (20), sia le attività qualificate come di «mero rilievo internazionale», differenziate
nel contenuto, ma omogenee nella loro non inci-
140
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
denza sulla politica estera dello Stato, anche sotto
il profilo dell’insorgenza di responsabilità di qualsiasi genere del medesimo. Per l’espletamento di
queste attività rimaneva indispensabile il previo assenso del Governo, di modo da consentire allo Stato il controllo di conformità agli indirizzi di politica
internazionale. Con l’atto di indirizzo e coordinamento in materia di attività all’estero delle Regioni
(D.P.R. 31 marzo 1994) veniva prevista, all’art. 1,
la possibilità per le Regioni di svolgere attività promozionali all’estero «intese a favorire il loro sviluppo economico, sociale e culturale», mentre, nell’art. 2, venivano contemplate le attività «di mero
rilievo internazionale»; per lo svolgimento delle
prime, più suscettibili di incidere nella sfera della
politica estera, che necessitavano di una previa intesa governativa, era previsto un meccanismo di silenzio assenso e l’obbligo di motivazione per l’eventuale espresso diniego; per le seconde, da considerarsi meno invasive, era previsto un previo assenso governativo, consegnato anche in forma implicita.
Ora, la legge n. 131/2003 prevede sostanzialmente cinque tipologie di attività ascrivibili al «potere
estero» delle Regioni e delle province autonome di
Trento e Bolzano, ovvero, segnatamente:
a) la conclusione di intese, nelle materie di propria competenza legislativa, con enti territoriali interni ad altro Stato, «dirette a favorire il loro sviluppo economico, sociale e culturale» (art. 6, comma
2);
b) la conclusione di intese, nelle materie di propria competenza legislativa, con enti territoriali interni ad altro Stato dirette «a realizzare attività di
mero rilievo internazionale» (art. 6, comma 2);
c) la conclusione, nelle materie di propria competenza legislativa, di accordi con Stati, «esecutivi e
Note:
(16) Vedasi Corte cost. sent. n. 472/1992, sent. n. 42/1989 e n. 179/
1987.
(17) M. Malo, Gli ordinamenti regionali, cit., 76.
(18) E. Crivelli, Commento all’art. 6, (Attuazione dell’art. 117,
quinto e nono comma, della Costituzione sull’attività internazionale
delle Regioni), in AA.VV., L’attuazione del nuovo Titolo V, Parte
Seconda, della Costituzione. Commento alla legge ‘‘La Loggia’’
(legge 5 giugno 2003, n. 131), a cura di P. Cavalieri-E. Lamarque,
Torino, 2004, 148; F. Palermo, La (nuova?) disciplina delle attività
estere delle Regioni. L’art. 3 d.d.l. ‘‘La Loggia’’, in www.federalismi.it
(19) Cfr., preambolo del D.P.R. 31 marzo 1994.
(20) Sempre che fosse garantita la congruenza di siffatte attività con
la politica estera dello Stato attraverso il conseguimento di una previa intesa; vedasi anche: sentt. n. 739/1988 e n. 72/1992.
Giurisprudenza
Corte cost. 12 dicembre 2007, n. 454
applicativi di accordi internazionali regolarmente
entrati in vigore» (art. 6, comma 3) (21);
d) la conclusione, nelle materie di propria competenza legislativa, di accordi con Stati, di «natura
tecnico-amministrativa», (art. 6, comma 3);
e) la conclusione, nelle materie di propria competenza legislativa, di accordi di «natura programmatica» con Stati, finalizzati alla promozione dello sviluppo economico, sociale e culturale delle Regioni
e delle Province autonome (art. 6, comma 3).
Le tipologie di cui ai punti sub d) e sub e), che
declinano l’attuazione del comma 9 dell’art. 117
Cost., si connotano per un cosı̀ accentuato carattere
innovativo, in materia di potere estero delle Regioni,
sotto lo specifico profilo del treaty making power
regionale (22), da essere state circondate da una serie di limiti sostanziali e di cautele procedurali, inseriti nello stesso comma 3 dell’art. 6 L. n. 131/
2003 (23), tali da comprimerne la portata innovativa (24).
Le funzioni regionali concernenti «l’organizzazione e il coordinamento delle attività delle imprese
che partecipano in Italia e all’estero a manifestazioni fieristiche» di cui all’art. 2, comma 1, lett. d),
L.R. Marche 11 luglio 2006, n. 9 (Testo unico delle norme regionali in materia di turismo), oggetto
della censura del Governo, a quale di queste categorie possono risultare collegabili, alla luce delle
argomentazioni prodotte dalla Corte per sostenere
la legittimità costituzionale della norma impugnata?
A nessuna - si direbbe - di quelle previste nell’art.
6, commi 2 e 3, L. n. 131/2003, essendosi pronunciata la Corte sull’assenza, nella disposizione impugnata, della finalità di «stipulazione di accordi internazionali», nonché sull’insussistenza della connotazione di «attività di mero rilievo internazionale» delle funzioni regionali considerate e non prevedendo, nemmeno, la disposizione impugnata la
«conclusione di intese» con enti territoriali interni
ad altro Stato.
La Corte, invece, qualifica le attività previste nell’esaminata disposizione della legge regionale delle Marche
quali attività aventi «finalità promozionale e di sostegno, esclusivamente rivolte alle imprese che operano
(anche all’estero) nel settore turistico», considerandole,
forse, in qualche misura limitrofe a quelle attività, svolte
all’estero dalle Regioni, qualificate come promozionali e
rigorosamente strumentali alle materie di competenza
regionale, che la stessa Corte aveva ritenuto costituzionalmente legittime con sentenza n. 179/1987 e che sostanzialmente coincidono con le attività promozionali all’estero, facoltizzate, per le Regioni, dall’art. 1 dell’atto
di indirizzo e coordinamento in materia di attività all’estero delle Regioni di cui al D.P.R. 31 marzo 1994.
Politica
del turismo
Ma siffatta conclusione va valutata con più di
una cautela, in quanto il giudice delle leggi, approfondendo l’analisi definitoria e connotativa delle attività regionali in questione, le considera di carattere «meramente interno» (25), anche se svolte all’estero, riconoscendo, cosı̀, non solo gli ineludibili
nessi funzionali e strumentali dell’azione regionale
all’estero rispetto ad un settore di indiscutibile competenza regionale, quale è quello turistico, ma anche
una sorta di insuperabile e strutturale (per le attività
in questione) collocazione giuridica intra moenia regionali, anche se, de facto, posizionata all’estero. Si
è, allora, forse, in presenza di una nuova categoria
di attività estere delle Regioni, ovvero di un nuovo
ambito tassonomico nel quale poter far rientrare le
attività promozionali delle Regioni all’estero «di carattere meramente interno» o - se possibile, ancor
più azzardatamente, - le attività promozionali interne
delle Regioni «a proiezione esterna»?
Un eventuale sviluppo argomentativo in sostegno
ad una risposta positiva a tal quesito, potrebbe, in
certa misura, superare o, quanto meno, problematizzare una prima, seppur giustificabile, impressione
desumibile dalla sentenza in commento, correlabile
all’intendimento della Corte di riaffermazione dello
spazio di intervento regionale in sede estera, e di
stabilizzazione, per cosı̀ dire, delle varie tipologie di
margini di siffatto intervento, che la Corte stessa
aveva, peraltro, già, come noto, risolutamente espanso con la storica sentenza n. 179/1987, di riconoscimento del potere estero delle Regioni.
Si tratterebbe, in definitiva, per il tramite di più
distesi approfondimenti di ricerca, di sondare la preNote:
(21) Si tratta di una tipologia fondata sull’art. 117, comma 5, Cost.
laddove dispone che le Regioni provvedano all’esecuzione e all’attuazione degli accordi internazionali. In tal senso, questo tipo di accordi si presenta come il meno suscettibile ad essere latore di particolari ingerenze nella riserva statale in tema di politica estera, in
quanto confinato alla funzione esecutiva e attuativa di trattati disposti e ratificati a livello statale. (Sul punto cfr. E. Crivelli, Commento
all’art. 6, cit., 154).
(22) Non pienamente attribuibile, peraltro, - secondo certa dottrina alle Regioni (vedasi: E. Cannizzaro, Gli effetti degli obblighi internazionali e le competenze estere di Stato e regioni, in Le istituzioni
del federalismo, 2002, 22).
(23) Sul punto: G. Buonuomo, Commento all’art. 6 - Attuazione
dell’art. 117, quinto e nono comma, della Costituzione sull’attività
internazionale delle Regioni, in AA.VV., Legge «La Loggia». Commento alla L. 5 giugno 2003 n. 131 di attuazione del Titolo V della
Costituzione, a cura di F. Bassanini, Rimini, 2003, 144-147.
(24) E. Crivelli, Commento all’art. 6, cit., 154.
(25) Cons. in diritto, punto 2.3, terzo capoverso.
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
141
Politica
del turismo
Giurisprudenza
Corte cost. 12 dicembre 2007, n. 454
senza dell’intenzione della Corte di oltrepassare le
due principali finalità enucleabili in sentenza:
a) una finalità di «di consolidamento» di quanto
alle Regioni è già riconosciuto, sotto il profilo in
esame
b) una finalità «di protezione» dell’area di azione regionale a fronte delle pervicaci e imperiture
tendenze statocentriche del legislatore nazionale,
surrettiziamente presenti, come colto dalla dottrina (26), in termini di continuismo con l’assetto ante
riforma del Titolo V o addirittura di compressione
delle potenzialità regionali (costituzionalmente discutibile dopo la riforma del Titolo V) (27), nella L.
n. 131/2003, con riguardo al potere estero delle Regioni.
Tendenze, si conceda, per certi aspetti astoriche,
e quindi non più accreditabili, sia alla luce della
«svolta» recata dall’art. 117 Cost. riformato, in ordine al turismo come materia residuale regionale (28),
sia in ragione dei contorni tecnici della materia turistica, con riguardo ai suoi aspetti promozionali, non
142
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
più monopolizzabili, nell’epoca della globalizzazione, dalla organizzazione centripeta dello Stato-Nazione.
Note:
(26) L. Violini, Il potere estero delle Regioni e delle Province Autonome, in AA.VV., Stato, regioni ed enti locali nella legge 5 giugno
2003, n. 131, a cura di G. Falcon, Bologna, 2003, 138-144.
(27) Sul quadro costituzionale derivante dalla riforma del Titolo V, in
materia di rapporti internazionali delle Regioni, vedasi, in una vasta
dottrina: A. Anzon, I poteri delle Regioni dopo la riforma costituzionale. Il nuovo regime e il modello originario a confronto, Torino,
2002, spec. 155 ss.; P. Bilancia, Un nuovo ruolo per le Regioni in
materia di rapporti internazionali?, in www.statutiregionali.it; A.
D’Atena, La nuova disciplina costituzionale dei rapporti internazionali e con l’Unione europea, i AA.VV., Il nuovo Titolo V della parte
II della Costituzione, Milano, 2002, 133; T. Groppi, Regioni, Unione
europea, obblighi internazionali, in AA.VV., La Repubblica delle
autonomie. Regioni ed enti locali nel nuovo Titolo V, a cura di T.
Groppi-M. Olivetti, Torino, 2001, 133; C. Pinelli, I limiti alla potestà
legislativa statale e regionale e i rapporti con l’ordinamento internazionale e con l’ordinamento comunitario, in Foro it., V, 2001, 194.
(28) M. Malo, Il sistema delle fonti, cit., 7.
Giurisprudenza
Corte cost. 12 ottobre 2007, n. 339
Strutture
ricettive
Agriturismo tra esclusività
delle competenze regionali
e crisi della legislazione
statale cedevole
CORTE COSTITUZIONALE, 12 ottobre 2007, n. 339 - Pres. Bile - Rel. Saulle
Agriturismo - Riparto delle competenze legislative tra Stato e Regioni - Competenza legislativa residuale delle Regioni - Competenza legislativa concorrente - Competenza legislativa esclusiva dello Stato.
(L. 20 febbraio 2006, n. 96, artt. 5, 7, 11, 12 e 13)
La disciplina dell’agriturismo, pur rientrando in via immediata nelle materie agricoltura e turismo di
competenza residuale delle regioni, intercetta altresı̀ competenze statali di tipo esclusivo o concorrente.
Pertanto sono fondate le questioni di legittimità costituzionale sollevate avverso le disposizioni della l.
n. 96/2006 le quali, essendo strettamente ed esclusivamente collegate con l’attività agrituristica, risultano estranee agli ambiti rimessi al legislatore statale; parimenti fondate sono le questioni di legittimità costituzionale proposte in riferimento a quelle disposizioni che, pur ricadenti in materie concorrenti,
non si limitano alla posizione di principi fondamentali. Viceversa infondate sono le questioni di legittimità costituzionale concernenti le disposizioni della l. n. 96/2006 riconducibili a competenze statali
esclusive, concorrenti (limitatamente ai principi fondamentali) e sussidiarie.
Ritenuto in fatto
1. Con ricorso notificato il 10 maggio 2006, depositato il successivo 16 maggio, la Regione Lazio ha
sollevato, in via principale, questione di legittimità
costituzionale degli artt. 5, 7, 11, 12 e 13, della L.
20 febbraio 2006, n. 96 (Disciplina dell’agriturismo), per violazione degli articoli 117 e 120 della
Costituzione).
A parere della ricorrente tale legge, nell’abrogare la
L. 5 dicembre 1985, n. 730 (Disciplina dell’agriturismo), ha inciso, in assenza di un interesse unitario,
nelle materie dell’agricoltura - cui appartiene quella dell’agriturismo - e del turismo - cui sono riconducibili taluni aspetti dell’attività agrituristica - attribuite alla competenza legislativa residuale delle Regioni, introducendo una disciplina che, anche ove si
ritenesse espressione del potere legislativo concorrente dello Stato in materie rilevanti nell’ambito della suddetta attività, travalica i limiti di competenza a
questo attribuiti.
1.1 In particolare, la Regione Lazio ritiene che l’art.
5, nel disciplinare i requisiti igienico sanitario degli
immobili e delle attrezzature da utilizzare per attività
agrituristiche, seppure espressione della potestà legislativa concorrente dello Stato nelle materie «tutela
della salute» e «governo del territorio», pone una
normazione di dettaglio precludendo ogni possibile
intervento da parte della Regione.
1.2 La seconda censura investe l’art. 7.
Secondo la Regione Lazio anche tale disposizione,
nell’introdurre una disciplina di dettaglio in ordine
alle modalità per il rilascio del certificato di abilitazione all’esercizio dell’attività agrituristica, violerebbe le prerogative normative regionali, peraltro già
esercitate con la L. 10 novembre 1997, n. 36 (Norme
in materia di agriturismo).
1.3 Una terza censura riguarda l’art. 11 e, in particolare, l’adozione di un programma di durata
triennale per le Regioni, finalizzato alla promozione dell’agriturismo italiano.
Anche tale norma, a parere della ricorrente, sarebbe
lesiva delle proprie competenze legislative e, in particolare, del potere di programmazione riconosciuto
alle Regioni nelle materie attribuite alla loro compe-
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
143
Strutture
ricettive
Giurisprudenza
Corte cost. 12 ottobre 2007, n. 339
tenza, cosı̀ come, peraltro, previsto dall’art. 50, L.R.
11 novembre 2004, n. 1 (Nuovo Statuto della Regione Lazio).
1.4 La quarta censura investe l’art. 12.
La Regione lamenta che tale disposizione, nell’estendere l’applicabilità delle disposizioni contenute
nella L. n. 96/2006 all’attività della pesca ed alla relativa ospitalità e somministrazione di alimenti, violerebbe la competenza normativa regionale in materia di pesca, materia attribuita, anch’essa, alla
competenza residuale delle Regioni.
1.5 La ricorrente ritiene, infine, che l’art. 13, nella
parte in cui attribuisce allo Stato, mediante l’istituzione dell’Osservatorio nazionale dell’agriturismo, un
esteso e generale ruolo di indirizzo e coordinamento
delle politiche nel settore dell’agriturismo, oltre ad
intervenire in una materia sottratta alla sua competenza, non risponderebbe neanche a esigenze di sussidiarietà, difettando, peraltro, i requisiti della ragionevolezza e proporzionalità di tale intervento e non essendo previsto alcun coinvolgimento delle Regioni.
La ricorrente conclude rilevando che le diverse disposizioni impugnate, oltre a violare l’art. 117 Cost., contrasterebbero con l’art. 120 Cost. e, in particolare, con il
principio della leale collaborazione tra Stato e Regioni, essendo la disciplina censurata frutto di scelte unilaterali del legislatore statale. In proposito, la Regione
Lazio osserva che le norme censurate non sarebbero state sottoposte all’esame della conferenza Stato-Regioni,
né sarebbero state esaminate dalla commissione parlamentare per le questioni regionali, in violazione dell’art. 11 L. 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V
della parte seconda della Costituzione).
2. Con ricorso notificato il 13 maggio 2006, depositato il successivo 16 maggio, la Regione Toscana ha
sollevato, in via principale, questione di legittimità costituzionale dell’art. 4, commi 2, 3 e 4, lett. a), b), c),
e) ed f); dell’art. 5, commi 4, 5 e 6; dell’art. 6, commi
2 e 3; dell’art. 8; dell’art. 9, comma 2; dell’art. 11,
comma 1; dell’art. 12 e dell’art. 14, comma 2, della
legge 20 febbraio 2006, n. 96 (Disciplina dell’agriturismo), per violazione degli artt. 117 e 118 Cost.
La ricorrente ripropone le argomentazioni poste a
fondamento del ricorso della Regione Lazio e, in
particolare, l’inquadramento dell’attività agrituristica
nelle materie di competenza residuale regionale
del turismo e dell’agricoltura e che, seppure alcuni
aspetti della legge impugnata rientrano in materie attribuite alla competenza legislativa concorrente, tuttavia il legislatore statale avrebbe introdotto, anche
in tali ambiti, una disciplina di dettaglio.
2.1. Con la prima censura la ricorrente lamenta che i
144
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
commi 2, 3, e 4, lett. a), b), c), e), ed f), dell’art. 4,
violerebbero gli artt. 117 e 118 Cost., in quanto con
tali disposizioni il legislatore statale sarebbe intervenuto a regolare aspetti concernenti esclusivamente
l’attività agrituristica che, per le ragioni sopra indicate, rientra tra le materie sottratte alla sua competenza, non ravvisandosi, peraltro, esigenze di carattere unitario che impongano il suddetto intervento.
In particolare, la ricorrente rileva che, sebbene la
norma impugnata, al comma 1, demandi alle Regioni, al fine dell’individuazione delle aziende agrituristiche, la definizione dei criteri per la valutazione
del rapporto di connessione tra attività agrituristica e
attività agricola, al successivo comma 2 prevede
che, ai fini dell’accertamento del rapporto tra le suddette attività, si debba tener conto in particolare del
tempo di lavoro ad esse dedicato e, al comma 3, introduce un criterio di «prevalenza presunta» in
base al quale deve, comunque, essere ritenuta prevalente l’attività agricola quando l’attività di ricezione
e di somministrazione dei pasti e bevande interessi
un numero non superiore a dieci ospiti.
Il disposto dei commi 2 e 3 dell’art. 4, a parere della
Regione Toscana, oltre a violare gli indicati parametri costituzionali, si porrebbe in contrasto con quanto
stabilito dalla L.R. 23 giugno 2003, n. 30 (Disciplina delle attività agrituristiche in Toscana), che, al
fine di verificare la principalità dell’attività agricola,
non riconosce né un ruolo privilegiato al criterio del
tempo di lavoro necessario all’esercizio delle attività, né alcuna presunzione di principalità.
Per gli stessi motivi sarebbe lesivo delle competenze
legislative regionali l’art. 4, comma 4, lett. a), b), c)
e) ed f), nella parte in cui prevede che le Regioni, al
fine di disciplinare la somministrazione di pasti e
di bevande, di cui all’art. 2, comma 3, lett. b), debbano tener conto di alcuni criteri, tra i quali quello
di considerare prodotti propri delle aziende agrituristiche anche prodotti provenienti da aziende agricole
collocate in zone omogenee contigue di Regioni limitrofe, nonché quello del dovere per le medesime
aziende di apportare, comunque, una significativa
quota di prodotto proprio. Anche tale previsione, oltre a violare gli evocati parametri costituzionali, si
porrebbe in contrasto con quanto previsto dalla normativa regionale in cui, da un lato, non vi è alcun riferimento a Regioni limitrofe, dall’altro, prescinde
dalla predeterminazione di una quota di prodotto
proprio da assicurare.
2.2 La seconda censura investe l’art. 5, commi 4, 5
e 6. Tale norma, a parere della Regione, sebbene regoli aspetti rientranti nelle materie dell’alimentazione, della tutela della salute e del governo del terri-
Giurisprudenza
Corte cost. 12 ottobre 2007, n. 339
torio, porrebbe una disciplina di dettaglio, non giustificata neanche in ragione di esigenze di carattere
unitario.
In particolare, la Regione osserva che la norma impugnata, al comma 4, autorizza l’uso della cucina
domestica nel caso di somministrazione di pasti in
numero massimo di dieci, e al comma 5, dispone
che, ai fini della valutazione dell’idoneità dei locali
da adibire all’esercizio dell’attività agrituristica, è
sufficiente, in caso di alloggi non superiori a dieci
posti letto, il requisito dell’abitabilità e, infine, al
comma 6, prevede che, per gli edifici e i manufatti
destinati alla suindicata attività, la conformità alle
norme vigenti in materia di accessibilità e di superamento delle barriere architettoniche sia assicurata
con opere provvisorie.
Con riferimento a tali disposizioni, la ricorrente rileva di aver adottato la richiamata L.R. n. 30/2003, la
quale, all’art. 22, comma 5, consente l’uso della cucina domestica in caso di un numero di posti letto
non superiore a dodici; all’art. 19, comma 1, non pone alcuna distinzione tra alloggi inferiori o superiori
a dieci posti letto ai fini dei requisiti strutturali igienico-sanitari e, all’art. 18, comma 7, in tema di superamento ed eliminazione delle barriere architettoniche, considera solo come eventuale il ricorso a
opere provvisionali, rinviando al D.M. 14 giugno
1989, n. 236 (Prescrizioni tecniche necessarie a garantire l’accessibilità, l’adottabilità e la visibilità degli edifici privati e di edilizia residenziale pubblica
sovvenzionata e agevolata, ai fini del superamento e
dell’eliminazione delle barriere architettoniche).
2.3 La Regione Toscana impugna, poi, l’art. 6, commi 2 e 3, per violazione degli artt. 117 e 118 Cost.
A parere della ricorrente tale norma, nell’indicare
analiticamente il procedimento necessario all’avvio
e all’esercizio dell’attività agrituristica, dalla comunicazione di inizio attività, ai tempi e ai modi per
formulare eventuali rilievi da parte del comune, alle
ipotesi di sospensione dell’attività, alle modalità di
rimozione della causa di sospensione stessa, arrivando fino a definire i tempi entro cui devono essere
comunicate le eventuali variazioni dell’attività
autorizzata, contrasterebbe con gli evocati parametri costituzionali. Invero, la disciplina in esame non
rientrerebbe in alcuna materia di competenza statale
neppure concorrente e non riguarderebbe esigenze di
interessi unitari da tutelare. Inoltre, la Regione Toscana osserva che l’art. 8 L.R. n. 30/2003 subordina,
diversamente dalla norma impugnata, l’esercizio dell’attività agrituristica al rilascio di un provvedimento
autorizzatorio, previo parere valutativo e vincolante
della provincia.
Strutture
ricettive
2.4 La ricorrente censura, poi, l’art. 8, nella parte in
cui prescrive che l’imprenditore agricolo possa sospendere la ricezione degli ospiti per brevi periodi, senza obbligo di darne comunicazione al comune, e laddove sancisce l’obbligo per gli esercenti
l’attività agrituristica di presentare entro il 31 ottobre
di ciascun anno una dichiarazione contenente l’indicazione delle tariffe massime riferite ai periodi di
alta e bassa stagione che si impegnano a praticare
per l’anno seguente.
Tale disposizione, secondo la Regione Toscana, violerebbe gli artt. 117 e 118 Cost. per gli stessi motivi
posti a fondamento della precedente censura, ponendosi, altresı̀, in contrasto con gli artt. 11, lett. c), e
10, L.R. n. 30/2003, i quali, rispettivamente, stabiliscono che entro il 18 ottobre di ogni anno l’azienda
agrituristica deve comunicare alla provincia i prezzi
massimi che intende praticare, non richiedendo una
distinzione tra tariffe di alta e di bassa stagione, e
prescrivono l’obbligo, a carico dell’impresa agrituristica, di comunicare al comune, oltre la data di inizio e cessazione di attività, anche i periodi temporanei di chiusura.
2.5 Con identiche motivazioni la Regione Toscana
censura l’art. 9, comma 2, nella parte in cui affida al
Ministero delle politiche agricole e forestali, sentito
il Ministro delle attività produttive, previa intesa in
sede di Conferenza permanente, la determinazione
dei criteri di classificazione omogenei per l’intero
territorio nazionale delle aziende agricole che esercitano attività agrituristiche.
La ricorrente osserva, peraltro, di aver già adottato
un proprio sistema di classificazione delle strutture
ricettive agrituristiche e rileva, altresı̀, che il richiamo ad un atto di natura regolamentare sarebbe in
contrasto con l’art. 117, comma 6, Cost., che riserva
la potestà regolamentare allo Stato nelle sole materie
di legislazione esclusiva.
2.6 Anche l’art. 11, comma 1, della legge, a parere
della Regione Toscana, violerebbe gli artt. 117 e
118 Cost., nella parte in cui demanda al Ministro
delle politiche agricole e forestali, d’intesa con le
Regioni e le province autonome e sentite le associazioni nazionali agrituristiche maggiormente rappresentative a livello nazionale, la predisposizione di
un programma triennale finalizzato alla promozione dell’agriturismo italiano sui mercati nazionali ed internazionali.
In particolare, la ricorrente osserva che la finalità del
suddetto programma non sarebbe ricollegabile a
competenze statali né ad esigenze di carattere unitario, spettando alle Regioni promuovere i propri prodotti sui mercati nazionali e internazionali assumen-
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
145
Strutture
ricettive
Giurisprudenza
Corte cost. 12 ottobre 2007, n. 339
do, sul punto, rilevanza la L.R. 14 aprile 1997, n. 28
(Disciplina delle attività di promozione economica
delle risorse toscane e di supporto al processo di internazionalizzazione nei settori produttivi dell’agricoltura, artigianato, piccola e media impresa industriale e turismo), e la L.R. 28 gennaio 2000, n. 6
(Costituzione dell’Agenzia di promozione economica
della Toscana (A.P.E.T.).
2.7 Con la settima censura la Regione Toscana impugna l’art. 12, con motivazioni sostanzialmente coincidenti con quelle della Regione Lazio e, in particolare,
rileva che anche la pesca rientrerebbe nella competenza normativa regionale, avendo la ricorrente
adottato la L. 3 gennaio 2005, n. 7 (Gestione delle risorse ittiche e della pesca nelle acque interne).
2.8 Con l’ottava censura la ricorrente rileva che l’art.
14, comma 2, violerebbe l’art. 117 Cost., nella parte
in cui impone alle Regioni di uniformare le proprie
normative ai principi fondamentali contenuti nella
legge entro sei mesi dall’entrata in vigore della legge
stessa.
Tale norma sarebbe incostituzionale in quanto nelle
materie dell’agricoltura e del turismo lo Stato non è
legittimato ad intervenire, nemmeno attraverso la definizione dei principi fondamentali, trattandosi di ambiti
demandati alla competenza residuale delle Regioni.
3. In prossimità dell’udienza la Regione Toscana ha
depositato una memoria con la quale ha sostanzialmente ribadito le argomentazioni contenute nel ricorso.
Considerato in diritto
1. Le Regioni Lazio e Toscana con due ricorsi, il
primo notificato il 10 maggio 2006, il secondo il 13
maggio 2006, ed entrambi depositati il successivo
16 maggio, impugnano varie disposizioni contenute
nella L. 20 febbraio 2006, n. 96 (Disciplina dell’agriturismo), per violazione degli artt. 117, 118 e
120 Cost.
2. L’identità di materia e l’analogia delle questioni
prospettate rendono opportuna la riunione dei ricorsi
al fine della loro trattazione congiunta e della loro
decisione con un’unica sentenza.
Le ricorrenti pongono a fondamento delle censure la
medesima premessa, cioè che la legge impugnata
violerebbe gli evocati parametri costituzionali in
quanto inciderebbe nelle materie dell’agricoltura cui appartiene la disciplina dell’agriturismo - e del
turismo - cui sono riconducibili taluni aspetti della
attività agrituristica - attribuite alla competenza legislativa residuale delle Regioni, non giustificandosi la
disciplina impugnata neanche in ragione del principio di sussidiarietà. Inoltre, la Regione Lazio precisa
146
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
che il suddetto intervento statale difetterebbe dei requisiti della proporzionalità e della ragionevolezza e
sarebbe carente di ogni tipo di coinvolgimento delle
Regioni.
Entrambe le Regioni rilevano, altresı̀, che sebbene
l’attività agrituristica coinvolga materie attribuite alla competenza concorrente dello Stato, le norme impugnate sarebbero in contrasto con i parametri
costituzionali evocati in quanto dettano una disciplina di dettaglio.
3. In via preliminare, occorre rilevare che la legge
impugnata prescrive una disciplina generale per l’attività agrituristica, attività che, seppure in via immediata, rientra nelle materie agricoltura e turismo di
competenza residuale delle Regioni, interferisce tuttavia con altre materie attribuite alla competenza, o
esclusiva o concorrente, dello Stato.
4. La Regione Toscana impugna l’art. 4 e, in particolare, i commi 2, 3, e 4, lett. a), b), c), e), ed f), nella
parte in cui essi indicano, ai fini dell’individuazione
dell’azienda agrituristica, quale criterio sulla cui base
ritenere prevalente l’attività agricola su quella agrituristica, quello del tempo di lavoro necessario all’esercizio delle suddette attività, presumendosi prevalente
quella agricola nei casi nei quali l’attività di ricezione
e di somministrazione dei pasti e bevande interessi un
numero non superiore a dieci ospiti.
La ricorrente ritiene, altresı̀, incostituzionale la norma
impugnata nella parte in cui impone alle Regioni,
sempre ai fini dell’individuazione sopra indicata, di riconoscere come prodotti propri dell’azienda agrituristica anche prodotti provenienti da aziende agricole
collocate in zone omogenee contigue di Regioni limitrofe, nonché di prevedere che le suddette aziende
somministrino una quota di prodotto proprio.
Tali disposizioni, a parere della Regione Toscana, violerebbero gli artt. 117 e 118 Cost., in quanto con esse
il legislatore statale sarebbe intervenuto con una normativa di dettaglio in una materia sottratta alla sua
competenza, non ravvisandosi esigenze di carattere
unitario che impongano il suddetto intervento.
4.1 La questione relativa all’art. 4, comma 2, non
è fondata.
In proposito va osservato che l’art. 4, nel dettare criteri e limiti dell’attività agrituristica, al comma 1
prevede che «Le regioni, tenuto conto delle caratteristiche del territorio regionale o di parti di esso, dettano criteri, limiti e obblighi amministrativi per lo
svolgimento dell’attività agrituristica», specificando,
al successivo comma 2, che «Affinché l’organizzazione dell’attività agrituristica non abbia dimensioni
tali da perdere i requisiti di connessione rispetto all’attività agricola, le regioni e le province autonome
Giurisprudenza
Corte cost. 12 ottobre 2007, n. 339
definiscono criteri per la valutazione del rapporto di
connessione delle attività agrituristiche rispetto alle
attività agricole che devono rimanere prevalenti, con
particolare riferimento al tempo di lavoro necessario
all’esercizio delle stesse attività». Tale ultima disposizione, se da un lato si limita a ribadire il principio
secondo il quale l’attività agrituristica deve porsi in
rapporto di connessione con quella agricola, cosı̀ come previsto dall’art. 2135 c.c. e dall’art. 2 della stessa legge impugnata, dall’altro, laddove prevede quale elemento determinante ai fini della comparazione
tra le due tipologie di attività sopra indicate il tempo
di lavoro necessario al loro rispettivo svolgimento,
non lede alcuna competenza regionale.
Invero, la disposizione di cui all’art. 4, comma 2,
costituisce una specificazione della previsione generale contenuta nel precedente comma, il quale, appunto, attribuisce alle Regioni il compito di dettare i
criteri utili al fine di classificare un’azienda agrituristica; con la conseguenza che deve intendersi demandata ai suddetti enti anche l’individuazione delle
regole in base alle quali calcolare il tempo di lavoro
cui fa riferimento la norma impugnata.
4.2 Le questioni relative ai commi 3 e 4 dell’art.
4, sono fondate.
In particolare, il comma 3 prevede che «L’attività
agricola si considera comunque prevalente quando
le attività di ricezione e di somministrazione di pasti
e bevande interessano un numero non superiore a
dieci ospiti».
Tale disposizione, stabilendo una presunzione ai fini
del riconoscimento di un’attività come agrituristica,
opera esclusivamente nell’ambito delle materie agricoltura e turismo, cui è riconducibile, in via immediata, la suddetta attività, ledendo, in tal modo, le
prerogative legislative delle Regioni alle quali le
suddette materie sono attribuite in via residuale,
ai sensi dell’art. 117, comma 4, Cost.
4.3 L’art. 4, al comma 4, fissa, poi, una serie di criteri che l’impresa agrituristica deve rispettare nella
somministrazione di pasti e bevande, tra i quali quello di garantire una quota significativa di prodotti
propri, e quello di poter offrire, a determinate condizioni, anche prodotti di Regioni limitrofe.
Anche tale norma va ritenuta lesiva delle prerogative
regionali, in quanto diretta a disciplinare esclusivamente aspetti inerenti l’attività agrituristica.
5. Entrambe le ricorrenti impugnano l’art. 5, in
quanto ritengono che la disposizione in esso contenuta, seppure operante nell’ambito di materie attribuite alla competenza concorrente di Stato e Regione, pone una normativa di dettaglio.
Strutture
ricettive
5.1 Le censure relative all’art. 5, commi 4 e 5, sono fondate.
Con tali disposizioni il legislatore statale ha previsto
che «Nel caso di somministrazione di pasti in numero massimo di dieci, per la loro preparazione può essere autorizzato l’uso della cucina domestica» (comma 4) e che «Per le attività agrituristiche di alloggio,
nei limiti di dieci posti letto, per l’idoneità dei locali
è sufficiente il requisito dell’abitabilità» (comma 5).
Le norme impugnate nel fissare in modo puntuale la
disciplina applicabile in materia di tutela della salute, fanno sı̀ che non residui alcuno spazio normativo
per le Regioni. Queste ultime, infatti, in presenza
dei limiti specifici previsti dal legislatore statale, non
hanno alcun margine di operatività, con la conseguenza che risulta lesa la loro competenza legislativa
nel settore in esame.
5.2 Le censure relative ai commi 1, 2, 3 e 6, dell’art. 5, non sono fondate.
Le norme impugnate, nel disciplinare i requisiti igienico-sanitari applicabili alle strutture edilizie ed alle
attrezzature dell’agriturismo, nonché le modalità di
produzione, preparazione e confezionamento degli
alimenti ivi consumati, risultano espressione del potere legislativo dello Stato in materia di «tutela della
salute». In particolare, la prima parte del comma 1
demanda alle Regioni il compito di stabilire i suddetti requisiti, non invadendo in tal modo alcuna
competenza regionale; mentre la seconda parte, laddove prevede che nella individuazione di tali requisiti deve tenersi conto di particolari elementi, quali,
tra l’altro, le caratteristiche architettoniche degli immobili, si limita a fissare alcuni principi generali, lasciando alle Regioni la concreta disciplina in materia.
Quanto al successivo comma 2, esso si limita a rimandare, circa la produzione, la preparazione, il
confezionamento e la somministrazione di alimenti e di bevande, alla disciplina contenuta nella L. 30
aprile 1962, n. 283 (Modifica degli artt. 242, 243,
247, 250 e 262 del T.U. delle leggi sanitarie approvato con R.D. 27 luglio 1934, n. 1265: Disciplina
igienica della produzione e della vendita delle sostanze alimentari e delle bevande), e nell’art. 9
D.Lgs. 26 maggio 1997, n. 155 (Attuazione della direttiva 93/43/CEE e della Direttiva 96/3/CE concernenti l’igiene dei prodotti alimentari), non contenendo alcuna norma di dettaglio.
In proposito, va rilevato che la L. n. 283/1962 pone
una disciplina di portata generale, applicabile anche
all’attività agrituristica, finalizzata alla tutela della
salute e, in particolare, a garantire la salubrità degli
alimenti, nonché a disciplinare alcuni aspetti del
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
147
Strutture
ricettive
Giurisprudenza
Corte cost. 12 ottobre 2007, n. 339
controllo ufficiale tutt’oggi pienamente operativi ed
indirizzati anche alla produzione di quest’ultimi.
Quanto all’art. 9 D.Lgs. n. 155/1997, il legislatore
ha ribadito la deroga ivi prevista a favore delle produzioni alimentari agrituristiche (dettata per le loro
peculiari caratteristiche), in relazione ai requisiti
igienico sanitari.
Anche per il comma 3 dell’art. 5 valgono le stesse
considerazioni fatte per la seconda parte del comma 1,
essendosi limitato il legislatore nazionale ad indicare
alcuni criteri a cui deve attenersi l’autorità sanitaria ai
fini della valutazione di idoneità dei locali al trattamento ed alla somministrazione di alimenti all’interno
delle aziende agrituristiche e, quindi, a dettare un principio fondamentale in materia di tutela della salute e,
sotto altro aspetto, in materia di governo del territorio
anch’esso di competenza concorrente.
Infine, parimenti infondate sono le censure relative al
comma 6, laddove è prevista una deroga a favore delle strutture agrituristiche per quanto attiene al rispetto
della disciplina sul superamento delle barriere architettoniche. La norma impugnata, infatti, nel prevedere per gli edifici e i manufatti destinati all’esercizio
dell’attività agrituristica la conformità alle norme vigenti in materia di accessibilità e di superamento delle
barriere architettoniche, anche mediante l’adozione di
opere provvisionali, fissa un principio fondamentale
relativo alla tutela della persona.
6. La Regione Toscana censura, poi, l’art. 6, commi
2 e 3, in quanto ritiene che tale norma, nella parte in
cui fissa in modo puntuale la disciplina amministrativa per l’esercizio dell’attività agrituristica, attività
rientrante nelle materie di competenza esclusiva
delle Regioni, in assenza di esigenze unitarie da tutelare, violi gli artt. 117 e 118 Cost.
6.1 Le questioni sono fondate.
L’art. 6, ai commi 2 e 3, prevede, rispettivamente,
che «La comunicazione di inizio dell’attività consente l’avvio immediato dell’esercizio dell’attività
agrituristica. Il comune, compiuti i necessari accertamenti, può, entro sessanta giorni, formulare rilievi
motivati prevedendo i relativi tempi di adeguamento
senza sospensione dell’attività in caso di lievi carenze e irregolarità, ovvero, nel caso di gravi carenze e
irregolarità, può disporre l’immediata sospensione
dell’attività sino alla loro rimozione da parte dell’interessato, opportunamente verificata, entro il termine
stabilito dal comune stesso», e che «Il titolare dell’attività agrituristica è tenuto, entro quindici giorni,
a comunicare al comune qualsiasi variazione delle
attività in precedenza autorizzate, confermando»,
sotto la propria responsabilità, «la sussistenza dei requisiti e degli adempimenti di legge».
148
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
Le norme impugnate, nel disciplinare il procedimento
amministrativo che consente l’avvio dell’esercizio di un
agriturismo, nonché le comunicazioni delle eventuali variazioni dell’attività autorizzata, attengono unicamente
ad aspetti relativi all’attività agrituristica che, in
quanto tali, sono sottratti alla competenza legislativa
dello Stato.
7. La Regione Lazio impugna l’art. 7, nella parte in
cui, nel prevedere le modalità per il rilascio del certificato di abilitazione all’esercizio dell’attività
agrituristica, violerebbe le competenze legislative
regionali, nonché il principio di leale collaborazione.
7.1 La questione non è fondata.
L’art. 7, al comma 1, prevede che «Le regioni disciplinano le modalità per il rilascio del certificato di abilitazione all’esercizio dell’attività agrituristica. Per il
conseguimento del certificato, le Regioni possono organizzare, attraverso gli enti di formazione del settore
agricolo e in collaborazione con le associazioni agrituristiche più rappresentative, corsi di preparazione».
Tale disposizione non lede le attribuzioni legislative
regionali, limitandosi, da un lato, a prevedere la possibilità per le Regioni di disciplinare le modalità per
il rilascio del certificato di abilitazione all’esercizio
dell’attività agrituristica; dall’altro, a rendere facoltativa per le Regioni l’organizzazione a tal fine di appositi corsi di formazione.
8. La Regione Toscana impugna l’art. 8 per violazione degli artt. 117 e 118 Cost., ritenendolo lesivo
della propria competenza normativa non ravvisandosi, altresı̀, l’esigenza di tutelare interessi unitari.
8.1 La questione è fondata.
L’art. 8, al comma 1, prevede che «L’attività agrituristica può essere svolta tutto l’anno oppure, previa
comunicazione al comune, secondo periodi stabiliti
dall’imprenditore agricolo. Tuttavia, ove se ne ravvisi la necessità per esigenze di conduzione dell’azienda agricola, è possibile, senza obbligo di ulteriori
comunicazioni al comune, sospendere la ricezione
degli ospiti per brevi periodi», e, al successivo comma 2, che «Entro il 31 ottobre di ciascun anno, secondo la procedura indicata dalla regione, i soggetti
che esercitano l’attività agrituristica presentano una
dichiarazione contenente l’indicazione delle tariffe
massime riferite a periodi di alta e di bassa stagione,
che si impegnano a praticare per l’anno seguente».
Le comunicazioni prescritte dalla disposizione impugnata sono strettamente ed esclusivamente collegate con
l’attività agrituristica, di talché risultano estranee ad
ambiti di competenza legislativa statale e, quindi, la
norma che prevede tali comunicazioni deve ritenersi lesiva delle prerogative regionali.
Giurisprudenza
Corte cost. 12 ottobre 2007, n. 339
9. La Regione Toscana impugna, per violazione degli artt. 117 e 118 Cost., l’art. 9, comma 2, il quale
afferma che «Al fine di una maggiore trasparenza e
uniformità del rapporto tra domanda e offerta di
agriturismo, il Ministro delle politiche agricole e forestali, sentito il Ministro delle attività produttive,
previa intesa in sede di Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le Regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, determina criteri di classificazione omogenei per l’intero territorio nazionale e definisce le modalità per l’utilizzo, da parte
delle Regioni, di parametri di valutazione riconducibili a peculiarità territoriali».
Secondo la ricorrente la norma censurata sarebbe in
contrasto con gli evocati parametri costituzionali, in
quanto contempla aspetti rientranti nell’attività agrituristica, attività attribuita alla competenza legislativa residuale delle Regioni, per le quali non vengono
neanche in rilievo interessi unitari tali da giustificare
l’intervento normativo in esame.
9.1 La questione non è fondata.
In proposito si osserva che, sebbene il turismo e l’agricoltura siano materie di competenza legislativa residuale, ciò non toglie che il legislatore statale possa
considerare necessario attrarre a livello centrale determinate funzioni amministrative «sulla base dei
principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza» di cui al primo comma dell’art. 118 Cost.,
dettando la relativa disciplina della funzione amministrativa in questione.
In particolare, questa Corte ha più volte affermato
che, in presenza di un’esigenza di esercizio unitario
a livello statale di determinate funzioni amministrative, lo Stato è abilitato a disciplinare siffatto esercizio
per legge, e ciò anche se quelle stesse funzioni siano
riconducibili a materie di legislazione concorrente o
residuale. In tal caso, i principi di sussidiarietà e di
adeguatezza, in forza dei quali si verifica l’attrazione
della funzione normativa, dal livello regionale a
quello statale, convivono con il normale riparto di
competenze contenuto nel Titolo V della Costituzione e ne giustificano una deroga purché, la valutazione dell’interesse pubblico sottostante alla assunzione
di funzioni regionali, da parte dello Stato, sia proporzionata, assistita da ragionevolezza alla stregua
di uno scrutinio stretto di costituzionalità e sia previsto un coinvolgimento delle Regioni interessate
(sentenze n. 383, n. 285, n. 270 e n. 242 del 2005,
n. 6/2004, n. 303/2003).
Ciò è quanto è avvenuto con la norma oggetto di
censura, la quale, nel rispetto delle condizioni che
secondo la citata giurisprudenza di questa Corte debbono sussistere affinché la potestà legislativa statale
Strutture
ricettive
sia legittimamente esercitata al di là dei confini segnati dall’art. 117 Cost., ha attribuito a livello centrale il compito di definire i criteri di classificazione
delle aziende agrituristiche.
10. Entrambe le ricorrenti censurano l’art. 11, nella
parte in cui prevede l’adozione di un programma
per lo sviluppo dell’agriturismo, per violazione degli artt. 117 e 118 Cost., precisando la Regione Lazio che tale norma contrasterebbe anche con l’art.
50 L.R. 11 novembre 2004, n. 1 (Nuovo Statuto della Regione Lazio).
A parere delle ricorrenti l’attività di programmazione, nelle materie attribuite alla competenza regionale, è di esclusiva pertinenza delle Regioni; pertanto,
per tale motivo e in considerazione del fatto che non
sussistono esigenze di carattere unitario da tutelare,
la norma impugnata si pone in contrasto con i citati
parametri costituzionali.
10.1 La questione non è fondata.
L’art. 11, al comma 1, prevede che «Il Ministro delle politiche agricole e forestali di intesa con le Regioni le province autonome e sentite le associazioni
nazionali agrituristiche maggiormente rappresentative a livello nazionale, predispone un programma di
durata triennale, aggiornabile annualmente, finalizzato alla promozione dell’agriturismo italiano sui
mercati nazionali e internazionali». Tale disposizione risulta chiaramente indirizzata alla promozione
del turismo nazionale, stabilendo, a tal fine, che il
programma di promozione dell’agriturismo venga
adottato previa intesa con le Regioni e province
autonome e, quindi, rispetti le condizioni che, secondo la giurisprudenza di questa Corte, debbono sussistere affinché la potestà legislativa statale sia legittimamente esercitata al di là dei confini segnati dall’art. 117 Cost.
In particolare, deve ritenersi legittimo l’intervento in
sussidiarietà dello Stato nella materia del turismo
quando esso è finalizzato, come nel caso di specie, alla
promozione del «made in Italy» a livello nazionale e internazionale (sentenze n. 88/2007 e n. 214/2006). Pertanto, la scelta di attribuire al Ministero delle politiche
agricole e forestali un ruolo centrale nella predisposizione del programma triennale di promozione dell’agriturismo risulta giustificato dal punto di vista costituzionale laddove si considerino le ricadute che l’attività di
promozione determina sul piano dei rapporti tra le
aziende agrituristiche e tra queste ultime e gli altri operatori turistici.
11. Entrambe le ricorrenti impugnano l’art. 12, nella
parte in cui assimila alle attività agrituristiche quelle
svolte dai pescatori relativamente all’ospitalità e alla
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
149
Strutture
ricettive
Giurisprudenza
Corte cost. 12 ottobre 2007, n. 339
somministrazione dei pasti costituiti prevalentemente
dai prodotti della attività di pesca.
Le ricorrenti osservano che anche la pesca, come
l’agriturismo, rientra nella competenza residuale delle Regioni, con la conseguenza che l’intervento normativo in esame, non sussistendo neanche esigenze
di carattere unitario, violerebbe gli artt. 117 e 118
Cost.
11.1 La questione non è fondata.
La norma censurata, nel rendere applicabile la disciplina contenuta nella L. n. 96/2006 ai pescatori che
esercitano le medesime attività delle aziende agrituristiche, va interpretata nel senso che essa opera nei
limiti in cui le altre disposizioni contenute nella legge impugnata risultano costituzionalmente legittime
in quanto espressione del potere legislativo, o concorrente o esclusivo, dello Stato.
12. La Regione Lazio ritiene, poi, che l’art 13, nella
parte in cui attribuisce allo Stato un esteso e generale ruolo di indirizzo e coordinamento delle politiche nel settore dell’agriturismo, prevedendo, a tal
uopo, l’istituzione di un Osservatorio nazionale dell’agriturismo, violi l’art. 117 Cost. e il principio della leale collaborazione.
12.1 L’art. 13 prevede che «Al fine di fornire informazioni utili per lo svolgimento delle attività di indirizzo e di coordinamento di competenza del Ministero delle politiche agricole e forestali, nonché allo
scopo di favorire la comunicazione e lo scambio di
esperienze sul territorio nazionale, le Regioni inviano annualmente allo stesso Ministero delle politiche
agricole e forestali una relazione sintetica sullo stato
dell’agriturismo nel territorio di propria competenza,
integrata dai dati sulla consistenza del settore e da
eventuali disposizioni emanate in materia» (comma
1), istituendo, a tal fine, presso il citato Ministero
l’Osservatorio nazionale dell’agriturismo (comma
2), il quale cura la raccolta e la elaborazione delle
informazioni provenienti dalle Regioni, pubblicando
annualmente un rapporto nazionale sullo stato dell’agriturismo e formulando, anche con il contributo
di esperienze estere, proposte per lo sviluppo del settore (comma 3).
Per quanto concerne i commi 1 e 3 la questione non
è fondata.
Tali commi - imponendo alle Regioni l’obbligo di
fornire le indicate informazioni - mirano a coordinare a livello centrale la raccolta dei dati afferenti all’attività agrituristica da esse svolta, al fine di disporre di un quadro unitario. Pertanto con tali norme
lo Stato ha esercitato la potestà legislativa in materia
di coordinamento informativo, statistico e informatico dei dati dell’amministrazione statale e regionale,
150
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
ad esso attribuita in via esclusiva dall’art. 117, comma 2, lett. r), Cost.
Relativamente al comma 2, la questione è invece
fondata.
La norma, infatti, nel disciplinare l’istituzione presso
il Ministero delle politiche agricole e forestali dell’Osservatorio nazionale dell’agriturismo, non prevede alcun coinvolgimento delle Regioni per mezzo
della Conferenza Stato-Regioni.
13. La Regione Toscana, infine, impugna l’art. 14,
comma 2, nella parte in cui prevede che «Le regioni
uniformano ai principi fondamentali contenuti nella
presente legge le proprie normative in materia di
agriturismo entro sei mesi dalla data di entrata in
vigore della legge stessa».
13.1 La censura è fondata solo per la parte in cui si
riferisce al rispetto dei principi fondamentali dettati
dal legislatore statale in materia di agriturismo, materia che risulta sottratta alla competenza legislativa
dello Stato e attribuita a quella residuale delle Regioni, che devono uniformarsi unicamente ai principi, contenuti nella L. n. 96/2006, i quali siano
espressione della potestà legislativa esclusiva o concorrente dello Stato.
P.Q.M.
La Corte costituzionale riuniti i giudizi,
a) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 4,
commi 3 e 4, lett. a), b), c), e) ed f), dell’art. 5, commi 4 e 5, dell’art. 6, commi 2 e 3, dell’art. 8 della L.
20 febbraio 2006, n. 96 (Disciplina dell’agriturismo);
b) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 13,
comma 2, L. n. 96/2006, nella parte in cui, nell’istituire l’Osservatorio nazionale dell’agriturismo, non
prevede alcun coinvolgimento delle Regioni;
c) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 14,
comma 2, L. n. 96/2006, nella parte in cui si riferisce alle norme di cui al capo a);
d) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell’art. 4, comma 2, dell’art. 5, commi 1, 2, 3, e 6, dell’art. 7, dell’art. 9, comma 2, dell’art. 11, dell’art. 12 e dell’art. 13, commi 1 e 3, L.
n. 96/2006, sollevate, in riferimento agli artt. 117 e
118 Cost., dalla Regione Toscana e dalla Regione
Lazio, con i ricorsi indicati in epigrafe. (Omissis)
Giurisprudenza
Corte cost. 12 ottobre 2007, n. 339
Strutture
ricettive
Il Commento
di Alessandro Di Folco
L’appiattimento della potestà legislativa residuale
delle Regioni su quella concorrente dello Stato non
rappresenta un esito indefettibile delle dinamiche
cui è sottoposta la regola di riparto ex art. 117
Cost. Alla luce della pronuncia costituzionale, sembrerebbe anzi potersi dire che, mentre la potestà
concorrente è caratterizzata dall’attitudine del legislatore statale e di quello regionale ad incidere
sulla medesima materia e sugli stessi oggetti, dando vita ad un riparto verticale nel quale la linea di
confine tra l’uno e l’altro viene a dipendere dalla
struttura delle norme poste in essere (secondo la
dicotomia principio/dettaglio), l’intreccio tra competenze esclusive statali, concorrenti e residuali
può dar luogo ad un riparto di tipo orizzontale,
fondato sull’individuazione di oggetti di disciplina
pienamente rimessi al legislatore regionale.
Premessa: la disciplina dell’agriturismo
e i «nuovi» poteri legislativi regionali
La sentenza n. 339/2007, con la quale la Corte
costituzionale ha deciso in ordine ad alcune censure promosse dalle regioni Lazio e Toscana avverso la L. 20 febbraio 2006, n. 96, di organica disciplina del settore agrituristico, stimola alcuni spunti
di riflessione che paiono collocarsi su due distinti
ma complementari piani di analisi. Anzitutto essa offre importanti chiarificazioni circa i confini tra
competenze legislative statali e regionali in tema
di agriturismo. Il rilievo di questo profilo va colto
essenzialmente in relazione al fatto che la materia de
qua si trova al centro di un intreccio alquanto complesso di titoli competenziali: se da un lato, infatti,
risulta acclarata l’afferenza della stessa ad ambiti,
come il turismo e l’agricoltura, ormai attratti, dopo
la riforma del titolo V (legge cost. 18 ottobre 2001,
n. 3), nell’area della legislazione residuale delle regioni ex art. 117, comma 4, Cost. (1), dall’altro la
perdurante conformità a costituzione di interventi
del legislatore statale in via esclusiva o concorrente
appare a propria volta sorretta da numerose voci ricomprese negli elenchi di cui ai commi 2 e 3 della
medesima disposizione della carta fondamentale (2).
In questo quadro non stupisce che la L. n. 96/2006
sia stata fin qui oggetto di valutazioni non poco differenziate, le quali oscillano dalla sottolineatura della sua incompatibilità col riparto delle competenze
legislative tra Stato regioni, già emersa durante il
procedimento parlamentare di approvazione (3) e
puntualmente ribadita subito dopo l’entrata in vigore (4), all’affermazione della sua piena ortodossia
costituzionale o perché l’incidenza in tema di agriturismo di competenze legislative esclusive dello Stato
e concorrenti sarebbe tale da revocare in dubbio l’esclusiva appartenenza della materia al legislatore regionale (5); o perché la disciplina dettata non sareb-
Note:
(1) In dottrina, per la classificazione del turismo e dell’agricoltura
tra le materie di competenza residuale regionale ai sensi dell’art.
117, comma 4, Cost., cfr. L. Torchia, La potestà legislativa residuale delle regioni, in Le Regioni, 2002, 353. Parzialmente diversa è la
ricostruzione di A. Germanò, La materia agricoltura nel sistema
definito dall’art. 117 Cost., ivi, 2003, 138-139, il quale individua,
tra le competenze residuali regionali, una materia «agriturismo» siccome distinta dalle materie «agricoltura» e «turismo e industria alberghiera».
(2) In questo senso S. Busti, L’agriturismo, in V. Franceschelli-F.
Morandi, Manuale di diritto del turismo, Torino, 2007, 144, che
sottolinea l’incidenza della L. n. 96/2006 sui settori del turismo e
dell’agricoltura definiti testualmente «di esclusiva competenza delle
Regioni», riconoscendo al tempo stesso al legislatore statale titoli di
intervento in materia agrituristica di tipo esclusivo e concorrente.
(3) Al riguardo cfr. il parere reso dalla I commissione permanente
affari costituzionali, della presidenza del consiglio e interni della camera dei deputati il 9 aprile 2003 sull’A.C. 817 e abbinati (consultabile nel sito internet www.parlamento.it). Si tratta di un parere favorevole con osservazioni nel quale la commissione, dopo aver rilevato l’afferenza della proposta di legge sottoposta al proprio esame ad
ambiti competenziali riservati alle regioni ma al tempo stesso l’intreccio, nella materia agriturismo, di competenze legislative esclusive dello Stato (quali quelle riguardanti l’ordinamento civile, il sistema tributario e la tutela dell’ambiente e dell’ecosistema) nonché
concorrenti (quali quelle relative alle professioni, alla tutela della salute, all’alimentazione, al governo del territorio ed alla valorizzazione dei beni ambientali), chiama la commissione di merito a valutare,
in linea generale, l’opportunità di un intervento legislativo statale
del tipo di quello in oggetto e, in particolare, la congruità a costituzione di una serie di disposizioni in esso contenute.
(4) È per altro d’uopo osservare che le perplessità della dottrina non
concernono tanto la costituzionalità della legge sull’agriturismo in
sé, quanto di sue specifiche statuizioni; il che appare pienamente
comprensibile se si considera l’innegabile incidenza sulla materia di
competenze statali di tipo esclusivo o concorrente. In questo senso
sembrano orientati i puntuali rilievi critici formulati, in ordine a talune disposizioni normative della L. n. 96/2006, da L. Costato, La
nuova disciplina sull’agriturismo, in Studium Iuris, 2006, 805 ss.
(5) Cfr. M. La Torre, Linee di tendenza e problematiche nella legge
di riforma dell’agriturismo, in Dir. Tur., 2006, 107, la quale osserva che «Le interferenze e i collegamenti fra settori di competenza
statale (...) e l’agricoltura e turismo dovrebbero sgombrare il campo
dalle perplessità, avanzate in sede di lavori preparatori, sulla costituzionalità della legge in relazione al rispetto della competenza legislativa regionale».
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
151
Strutture
ricettive
Giurisprudenza
Corte cost. 12 ottobre 2007, n. 339
be realmente innovativa ma si limiterebbe a riassumere e riordinare principi e regole contenuti in precedenti leggi (6); o, infine, perché la normativa statale riconoscerebbe in ogni caso alle regioni congrui
ed adeguati margini di intervento (7). Alla stregua
delle sintetiche considerazioni appena sviluppate, la
questione della tenuta costituzionale della legge statale di riforma dell’agriturismo non si presta, almeno
in partenza, ad essere affrontata in base a soluzioni
radicali, di segno positivo o negativo, che la investono in toto, ma richiede una delicata opera di selezione delle singole disposizioni normative in essa contenute volta ad isolare quelle a vario titolo riconducibili a competenze statali da quelle per differentiam
ascrivibili all’esclusiva sfera del legislatore regionale. Ed è esattamente a quest’opera di selezione, la
quale conferma una volta di più il carattere sfuggente della tecnica costituzionale del riparto su basi materiali della potestà legislativa (8), che la Corte si dedica con esiti ricostruttivi, come meglio si vedrà nel
prosieguo, non poco vantaggiosi per le regioni.
Ma la pronuncia in esame è suscettibile di acquisire altresı̀ un significato più generale, che trascende
le peculiarità del caso concreto e coinvolge aspetti
concernenti la configurazione stessa della potestà
legislativa regionale novellata dalla legge cost. n.
3/2001. Nel dichiarare l’illegittimità costituzionale
di norme legislative statali (anche di principio) ricadenti in materie di competenza residuale delle regioni, nonché di norme legislative statali di dettaglio ricadenti in materie concorrenti, la Corte pone le premesse per due conclusioni di un certo peso. In primo
luogo sembrerebbe emergere una risposta positiva
alla vexata quaestio circa la possibilità di riconoscere alla legislazione residuale delle regioni tratti
di esclusività, siccome espressione di una riserva di
competenza in senso tecnico tale da escludere l’intervento di ogni altro tipo di atto normativo, non
avente un rango costituzionale, sia che le fonti competenti abbiano già provveduto a regolare gli spazi
di propria esclusiva spettanza, sia che permanga un
qualche vuoto di regolamentazione (9).
In secondo luogo la sentenza n. 339/2007 segna
verosimilmente un punto di crisi della legislazione
statale cedevole in materie regionali. Benché i giudici di palazzo della consulta non lo affermino esplicitamente, la nettezza della declaratoria di incostituzionalità permette infatti di dedurre che lo Stato non
possa occupare neppure transitoriamente gli ambiti
rimessi al legislatore regionale (10). Ciò che colpisce è poi l’ampiezza della portata di tale conclusione
che coinvolge non solo le competenze regionali di
tipo residuale, in riferimento alle quali essa trova
152
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
una giustificazione teorica nella costruzione - entro
certi limiti (11) - di una vera e propria riserva, ma
anche quelle (di dettaglio) in materie concorrenti. In
altri termini si ha l’impressione che la Corte operi
una sostanziale assimilazione delle due species di
potestà legislativa regionale in quanto beneficiarie di
riserva di competenza, traendone un comune regime
giuridico sul terreno dell’inammissibilità, per l’una
come per l’altra, della legislazione statale cedevole.
Note:
(6) Si esprime in questi termini ancora M. La Torre, op. cit., che
considera la circostanza riportata nel testo decisiva ai fini della costituzionalità della L. n. 96/2006. Se non ci si inganna, questa affermazione risulta orientata a ricostruire le competenze legislative statali e regionali in tema di agriturismo in base al c.d. criterio storiconormativo che definisce i confini delle materie attingendo alla normazione vigente all’epoca dell’intervento del legislatore costituzionale (sul punto cfr. A. D’Atena, Materie legislative e tipologia delle
competenze, in Id., Le regioni dopo il big bang, Milano, 2005, 124125; nonché F.S. Marini, I criteri di interpretazione delle materie,
in, Il diritto amministrativo dopo le riforme costituzionali, a cura di
G. Corso, V. Lopilato, Milano, 2005, 88 ss.). È per lo meno dubbio,
tuttavia, che il predetto criterio possa essere utilmente impiegato
con riguardo alla L. n. 96/2006, atteso che dall’interpretazione sistematica dei commi 2, 3 e 4 dell’art. 117 Cost. parrebbe ricavarsi, anche per l’agriturismo, un assetto competenziale sostanzialmente diverso da quello cristallizzato nella legislazione antecedente alla riforma del titolo V.
(7) Cosı̀ P. Magno, Brevi osservazioni sulla nuova disciplina dell’agriturismo: la società di agriturismo, in Diritto e giurisprudenza
agraria, alimentare e dell’ambiente, 2006, 290, il quale, dopo aver
collocato «gli aspetti locali e amministrativi» dell’attività agrituristica nella competenza - definita esclusiva - delle regioni, osserva, con
riguardo alla L. n. 96/2006, che proprio per questo motivo «è previsto un ampio margine per gli interventi regionali».
(8) Il punto è illustrato, tra gli altri, da A. Ruggeri, La riforma costituzionale del titolo V e i problemi della sua attuazione, con specifico riguardo alle dinamiche della normazione ed al piano dei controlli, in Id., «Itinerari» di una ricerca sul sistema delle fonti (studi
dell’anno 2002), tomo I, Torino, 2003, 72 ss., che sottolinea il carattere strutturalmente mobile dei confini delle materie, incessantemente plasmati dalle mutevoli dinamiche degli interessi.
(9) Per questa definizione di riserva di competenza, cfr. L. Paladin,
Le fonti del diritto italiano, Bologna, 1996, 93.
(10) Emblematico è che nella sentenza nella quale la Corte costituzionale ha per la prima volta applicato il meccanismo della cedevolezza ai rapporti tra legge statale e regionale in materie concorrenti,
vale a dire la n. 214/1985, il giudizio si è concluso con una decisione di rigetto delle questioni di legittimità costituzionale sollevate avverso norme legislative statali di dettaglio.
(11) Si deve infatti ribadire, ma lo si vedrà meglio in seguito, che,
alla luce delle considerazioni svolte dalla Corte nella sent. 339/
2007, la riserva non opera sull’intera materia astrattamente ascrivibile alla potestà legislativa residuale delle regioni, ma sugli oggetti
di disciplina in essa ricadenti non intercettati da competenze legislative esclusive dello stato e concorrenti.
Giurisprudenza
Corte cost. 12 ottobre 2007, n. 339
In ragione delle riflessioni fin qui svolte scopo precipuo
della presente nota è pertanto quello di ricostruire le
argomentazioni della Corte costituzionale circa il riparto
di competenze tra Stato e regioni in materia di agriturismo alla luce delle più ampie implicazioni che esse
producono sulla natura dei «nuovi» poteri legislativi regionali usciti dalla riforma del titolo V.
La controversa esclusività della potestà
legislativa residuale delle regioni
in dottrina e nella giurisprudenza
costituzionale
Come si è accennato in sede di premessa, una
delle più complesse e delicate questioni poste dal titolo V novellato, sulla quale la sentenza n. 339/2007
fornisce indicazioni significative, concerne la possibilità di ascrivere alla potestà legislativa residuale
delle regioni il carattere dell’esclusività. Occorre
preliminarmente osservare come, nel silenzio al riguardo del legislatore della revisione costituzionale
del 2001, il problema non possa che essere affrontato sul terreno dell’interpretazione sistematica, e cioè
tenendo conto delle relazioni che la tipologia di legislazione regionale qui in esame intrattiene con quelle
previste dai commi 2 e 3 dell’art. 117 Cost. e dei limiti che essa incontra (12).
In questa chiave è stato sostenuto anzitutto che la
potestà riconosciuta alle regioni dal comma 4 dell’art. 117 Cost. non rappresenta affatto «il perfetto
pendant della legislazione esclusiva statale», dal momento che essa risulta condizionata non solo dai medesimi limiti necessari entro i quali è astretto a propria volta il legislatore statale (vale a dire la costituzione, gli obblighi internazionali ed i vincoli derivanti dall’appartenenza all’ordinamento comunitario), ma anche dai limiti - sia pure eventuali - derivanti dall’esercizio delle competenze trasversali e
sussidiarie dello Stato (13). L’accento sembra dunque prevalentemente posto sulla vis espansiva delle
materie statali, anche se non sono da sottovalutare i
temperamenti discendenti dall’affrancamento, talora
sostenuto, della potestà residuale dal vincolo dei
principi generali dell’ordinamento giuridico e delle
norme fondamentali di riforma economico - sociale,
cui tradizionalmente soggiace la potestà legislativa
piena delle autonomie speciali (14).
Una risposta nettamente negativa al quesito sul
quale ci si sta interrogando proviene dagli orientamenti inclini ad inquadrare le dinamiche proprie del
sistema delle fonti, soprattutto dopo la riforma del titolo V, secondo moduli di integrazione e non di separazione tra competenze normative. L’idea di
fondo è che l’azione incessante del variabile livello
Strutture
ricettive
degli interessi affidati alla cura dello Stato e delle regioni determini il sostanziale travolgimento dell’ispirazione separatistico-garantista sottesa al riparto per
materie della potestà legislativa, dando vita ad un assetto caratterizzato da vistosi fenomeni di concorrenza delle competenze sui medesimi ambiti e governabile unicamente attraverso strumenti di leale collaborazione (15). Lo svuotamento della pretesa pienezza
della legislazione residuale delle regioni si compie
pertanto attraverso il suo appiattimento sul modello
della potestà legislativa concorrente (16), benché - si
Note:
(12) Per la sottolineatura dell’assenza, nell’art. 117, comma 4,
Cost., di qualificazioni formali della potestà legislativa regionale su
di esso fondata, cfr., tra i molti, G. Scaccia, Il riparto delle funzioni
legislative fra stato e regioni, in, Il diritto amministrativo dopo le
riforme costituzionali, a cura di G. Corso, Lopilato, cit., 20-21, il
quale opportunamente specifica che la definizione della stessa come
«residuale» è a propria volta frutto di una convenzione dottrinale,
sia pure ampiamente invalsa nella giurisprudenza costituzionale
(cfr., su quest’ultimo profilo, la nota 31 dello scritto di Scaccia).
(13) Le considerazioni riportate nel testo appartengono a G. Scaccia, op. cit., 21 ss. (spec. 21 per quel che concerne la citazione testuale). Si precisa che le competenze trasversali dello stato sono definite dalla dottrina e dalla giurisprudenza costituzionale come quelle che si caratterizzano in funzione del fine perseguito e non dell’ambito di incidenza, palesando in tal modo un’evidente attitudine
ad estendersi sugli spazi a vario titolo rimessi al legislatore regionale (cfr. A. D’Atena, Materie legislative e tipologia delle competenze, cit., 126; per la giurisprudenza costituzionale cfr., ad es., le sentenze nn. 282/2002, 407/2002 e 88/2003); le competenze legislative
sussidiarie, costruite dalla giurisprudenza pretoria della Corte costituzionale a partire dalla notissima sentenza n. 303/2003, sono quelle
che legittimano lo stato ad intervenire, in deroga agli elenchi di materie contenuti nell’art. 117 Cost., per la disciplina delle funzioni
amministrative che, pur ricadendo in ambiti di pertinenza regionale,
siano da esso riassunte, in base al principio di sussidiarietà, per esigenze di esercizio unitario. Ma il novero degli autori che negano
l’esclusività della legislazione residuale delle regioni soprattutto ragionando sulla trasversalità di molti titoli competenziali dello Stato
è piuttosto nutrito: cfr., ad esempio, R. Tosi, La legge costituzionale
n. 3 del 2001: note sparse in tema di potestà legislativa ed amministrativa, in Le Regioni, 6/2001, 1233 ss. e G. Falcon, Modello e
transizione nel nuovo Titolo V della Parte seconda della Costituzione, ivi, 1257-1258.
(14) Cosı̀ ancora G. Scaccia, Il riparto delle funzioni legislative fra
stato e regioni, cit., 22-23. Contra, tra gli altri, G. Serges, voce Legge regionale, in Dizionario di diritto pubblico, a cura di S. Cassese,
vol. IV, 3447-3448.
(15) In questi termini, cfr. A. Ruggeri, Riforma del titolo V ed esperienze di normazione, attraverso il prisma della giurisprudenza costituzionale: profili processuali e sostanziali, tra continuo e discontinuo,
in Id., «Itinerari» di una ricerca sul sistema delle fonti delle fonti (studi dell’anno 2005), Torino, 2006, 384. Ma dello stesso autore, oltre allo scritto citato supra alla nota 8, si veda anche La ricomposizione delle fonti in sistema, nella Repubblica delle autonomie, e le nuove frontiere della normazione, in Id., «Itinerari» di una ricerca sul sistema
delle fonti (studi dell’anno 2002), cit., 355 ss.
(16) A siffatte conclusioni giunge, sulla scorta della giurisprudenza
costituzionale, R. Bin, I criteri di individuazione delle materie, in
(segue)
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
153
Strutture
ricettive
Giurisprudenza
Corte cost. 12 ottobre 2007, n. 339
rileva - ragioni logico-sistematiche non ne impediscano in astratto la qualificazione come esclusiva (17). Né va dimenticato che il predetto appiattimento è sostenuto non solo in conseguenza della
pressione degli interessi, ma anche in esito ad una
peculiare interpretazione dell’art. 117 Cost., in base
alla quale la determinazione dei principi fondamentali da parte dello Stato ben potrebbe considerarsi
una materia in senso lato, come tale sottratta all’area
della legislazione residuale delle regioni in virtù della limitazione di quest’ultima alle sole materie non
espressamente riservate allo Stato. In definitiva «la
disposizione del comma 4 [dell’art. 117 Cost.] segnerebbe semplicemente l’ambito (residuale), ma
non qualificherebbe anche il tipo (esclusiva) della legislazione regionale», che resterebbe soggetta, alla
stessa stregua degli ambiti disegnati dal comma 3, al
potere statale di porre i principi fondamentali (18).
La giurisprudenza costituzionale, per parte sua,
sembra oltremodo orientata a sdrammatizzare la rigidità del riparto competenziale per materie, avvalorando una ricostruzione della potestà residuale
delle regioni tutt’altro che svincolata da incursioni
del legislatore statale. Nell’impossibilità di argomentare esaustivamente in tema, data la consistenza invero assai significativa del contenzioso ingenerato
dal nuovo art. 117 Cost. e la ricchezza del dibattito
dottrinale fin qui registratosi al riguardo (19), ci si
limita in questa sede a richiamare sinteticamente la
radicata tendenza a sviluppare il sindacato di costituzionalità sulle discipline legislative di volta in volta
censurate tenendo conto della ratio ad esse sottesa
piuttosto che dell’astratta perimetrazione delle materie; il riconoscimento della natura trasversale di numerose competenze statali; il largo impiego dell’istituto della sussidiarietà legislativa, che risulta affrancato non solo dalla riferibilità unicamente agli ambiti
della legislazione concorrente come in origine lasciava intendere la sentenza n. 303/2003 (20), ma finanche, almeno in alcune circostanze, dal presupposto logico dell’assunzione in capo allo stato di funzioni amministrative ricadenti in materie regionali e
bisognevoli di esercizio unitario (21); il ricorso al
principio di leale collaborazione quale contrappeso
all’estensione del legislatore statale in spazi di spettanza regionale secondo una logica partecipativa
piuttosto che garantistica in senso stretto (22). A ciò
si aggiunga, come ulteriore tecnica argomentativa
della Corte rilevante nella prospettiva di questo scritto, il criterio della prevalenza che, nell’ipotesi dell’intreccio di una pluralità di competenze, risolve il
relativo conflitto privilegiando, tra queste ultime,
quella cui sia riconducibile il nucleo essenziale delle
154
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
norme legislative dedotte in giudizio; è chiaro infatti
che il predetto criterio, ove applicato in senso favorevole allo Stato, produce la negazione non tanto
dell’astratta sussistenza di una competenza residuale
delle regioni quanto della sua esclusività, in considerazione della capacità penetrativa riconosciuta, con
Note:
(segue nota 16)
Le Regioni, 2006, 898, cui si rinvia (spec. 901) anche per un richiamo al principio di leale collaborazione quale strumento di governo
della concorrenza tra legislatore statale e regionale sulle medesime
materie.
(17) Ritiene fondato sul piano logico-sistematico attribuire alla potestà residuale il carattere dell’esclusività, manifestando al tempo
stesso profondo scetticismo verso tale ricostruzione in ragione dell’impossibilità di immaginare l’assenza di una legislazione statale di
coordinamento nei relativi ambiti, R. Bin, Le potestà legislative regionali, dalla Bassanini ad oggi, in Le Regioni, 2001, 621-623.
(18) Per questa prospettazione, in forza della quale la potestà legislativa concorrente assurge al rango di tipologia generale, cfr. G.
Clemente di San Luca, Principio di legalità e potestà normativa
esclusiva degli enti locali, in Annuario Aipda 2004, Milano 2005,
148 ss., spec. 152 per la citazione testuale. L’autore adduce a sostegno della propria tesi anche un elemento formale, rappresentato dalla diversa tecnica con cui l’art. 117 Cost. elenca le materie di competenza legislativa esclusiva dello stato e quelle concorrenti: le prime, a differenza delle seconde contrassegnate da una lettera introduttiva di un capoverso. Da ciò si ricaverebbe che le materie concorrenti di cui al comma 3 sono meramente indicative e non esauriscono l’ambito di operatività del potere statale di determinazione
dei principi fondamentali.
(19) Per una compiuta ricostruzione della giurisprudenza costituzionale sulle materie cfr., oltre agli scritti di Bin indicati nelle note 15
e 16, anche M. Belletti, I criteri seguiti dalla Consulta nella definizione delle competenze di Stato e Regioni e il superamento del riparto per materie, in Le Regioni, 2006, 903 ss.
(20) Come noto la Corte costituzionale ha esteso l’ambito di operatività della sussidiarietà legislativa alla potestà residuale delle regioni a partire dalla sent. 6/2004. In dottrina, per una posizione contraria a tale estensione, cfr. A. D’Atena, L’allocazione delle funzioni
amministrative in una sentenza ortopedica della Corte costituzionale, in Giur. cost., 3/2003, 2778, a commento della sentenza n. 303/
2003.
(21) Per un esempio di applicazione della sussidiarietà legislativa
alla sola funzione normativa, in difetto di attrazione da parte dello
stato di funzioni amministrative infrazionabili ricadenti in materie
regionali, cfr. la sentenza n. 88/2007 della Corte costituzionale in tema di insediamenti turistici di qualità di interesse nazionale. Ma cfr.
pure la sentenza n. 165/2007 in tema di distretti produttivi, sulla
quale particolarmente critico appare C. Padula, Principio di corrispondenza chiesto-pronunciato, principio di sussidiarietà e distretti
produttivi: una sentenza che desta perplessità, in www.forumcostituzionale.it, che discorre di snaturamento del principio di sussidiarietà verticale.
(22) Considerazioni critiche in ordine a questo impiego del principio di leale collaborazione si rinvengono in A. Ruggeri, Giudizi sulle leggi in via principale e giurisprudenza costituzionale, a seguito
della riforma del titolo V («modello» ed esperienza a confronto), in
Le istituzioni del federalismo, 2006, 821-822.
Giurisprudenza
Corte cost. 12 ottobre 2007, n. 339
Strutture
ricettive
IL PROVVEDIMENTO
varia intensità, alla competensità della misura dell’intervento posto in essetenza statale prevalente (23). Il caso
La Corte costituzionale è chiamata a
re, e che la garanzia della
Il senso complessivo del
pronunciarsi in ordine all’impugnazione, da
competenza regionale posquadro sommariamente deliparte delle regioni Lazio e Toscana, di
sa altresı̀ compiersi meneato appare, dunque, suffinumerose disposizioni della L. 20 febbraio
diante l’individuazione di
cientemente chiaro: da un la2006, n. 96, recante un’organica disciplina in
spazi di regolazione riserto vi è l’attribuzione al legimateria di agriturismo.
vati.
slatore statale di un ruolo
La Corte costituzionaassolutamente centrale nel- I precedenti
le, in un filone giurisprula conformazione del prin- Corte cost. 13 gennaio 2004, n. 1
denziale senza dubbio micipio unitario, ben al di là Corte cost. 28 gennaio 2005, n. 51
noritario ma non per quedi quanto era stato supposto Le questioni
sto da trascurare, si è mosubito dopo l’entrata in vi- Ad avviso delle regioni ricorrenti parte delle
strata non insensibile a
gore della legge cost. n. 3/ disposizioni impugnate ricadrebbe in materie,
queste sollecitazioni lad2001 (24); dall’altro lato la quali l’agricoltura e il turismo, ormai
dove ha riconosciuto la
garanzia dei poteri legisla- ascrivibili, dopo la riforma del titolo V, alla
sussistenza di ambiti retivi regionali si realizza me- competenza regionale di tipo residuale; d’altra
siduali delle regioni ogdiante l’apposizione alla parte anche le previsioni della L. n. 20/1996
gettivamente intesi, talora
legge dello Stato di limiti riconducibili a competenze concorrenti
respingendo in modo
di ragionevolezza e di pro- risulterebbero in contrasto con la costituzione
esplicito differenti ricoporzionalità che trovano in quanto non limitate alla posizione di
struzioni basate sulla ratio
nella concorrenza di molte- principi fondamentali.
delle norme censurate e
plici interessi e competenze
sulla ricognizione degli inLa
soluzione
sui medesimi ambiti materiateressi cui esse farebbero
Per
la
Corte
costituzionale
la
disciplina
li la propria base logica e
capo. Cosı̀, ad esempio, la
dell’agriturismo
è
riconducibile
in
parte
alla
giuridica. Tutto questo non
sentenza
n. 1/2004 dicompetenza
residuale
delle
Regioni,
in
parte
deve però indurre a ritenere
chiara
l’illegittimità
costialla
competenza
esclusiva
dello
Stato
e
che nel dibattito scientifico e
tuzionale
di
una
disciplina
concorrente.
Ne
discende
la
declaratoria
di
nella stessa giurisprudenza
legislativa statale in tema
costituzionale non possano incostituzionalità in riferimento alle statuizioni
di sagre, fiere e manifestadella
L.
n.
20/2006
che
non
si
ricollegano
a
essere rinvenute le tracce di
zioni di carattere religioso,
titoli
competenziali
statali
o
che,
pur
un approccio sostanzialmenbenefico o politico per la
rientrando
in
materie
concorrenti,
non
si
te diverso da quello pur netsua afferenza alla materia
limitano
a
porre
principi
fondamentali.
tamente prevalente. Quanto
residuale del commercio,
alla dottrina occorre ricorprecisando emblematicadare l’opinione di chi, pur
non negando allo Stato la
Note:
capacità di condizionare la legislazione residuale
delle regioni specie attraverso l’esercizio delle com(23) Per una recente esemplificazione del criterio della prevalenza,
cfr. la sentenza n. 240/2007 della Corte costituzionale.
petenze trasversali, insiste sulla necessità di conte(24) Subito dopo la riforma del titolo V F. Pizzetti, L’evoluzione
nere la portata espansiva di queste ultime isolandel sistema italiano fra «prove tecniche di governance» e nuovi eledo segmenti di disciplina rimessi all’esclusiva dispomenti unificanti. Le interconnessioni con la riforma dell’Unione eunibilità del legislatore regionale. In questo senso
ropea, in Le Regioni, 2002, 668 ss., muoveva dal declino della
sembra di poter interpretare l’invito a non sovraccacompetenza generale del legislatore statale per rimarcare il ruolo
unificante da riconoscere, oggi più di ieri, alla costituzione e al diritricare le clausole residuali di oggetti impropri, ovveto comunitario. Per una recente sottolineatura, in chiave critica, del
ro la convinzione secondo la quale nelle materie traperdurante ruolo dello stato quale garante dell’unità, cfr., di recente,
sversali non operino i principi fondamentali stabiliti
T. Groppi, Il Titolo V cinque anni dopo, ovvero la Costituzione di
carta, ivi, 2007, 421-422. Sostiene la necessità di una ricostruzione
dal legislatore statale (25). Emerge, cioè, l’idea, che
«dal basso» dell’unità dell’ordinamento repubblicano, da ricercare
allo Stato non spetti (almeno non necessariamente)
nel rapporto tra istituzioni e società, V. Antonelli, Per una unità
un potere indiscriminato di incisione sugli ambiti
della Repubblica costruita «dal basso», in Giur. cost., 3/2006, 2615
residuali, dinnanzi al quale altro limite non sarebbe
ss., spec. 2642 ss.
ipotizzabile se non quello discendente dalla verifica
(25) Queste argomentazioni appartengono a L. Torchia, La potestà
legislativa residuale, cit., 354-355.
in punto di ragionevolezza circa la profondità e l’in-
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
155
Strutture
ricettive
Giurisprudenza
Corte cost. 12 ottobre 2007, n. 339
mente al riguardo come la finalità religiosa, benefica
o politica da cui sia connotata una sagra o una fiera
non possa valere di per sé «a modificarne la natura e
dunque a mutare l’ambito materiale cui la disciplina
di tali manifestazioni inerisce» (26); analogamente
nella sentenza n. 51/2005 l’incostituzionalità di norme legislative statali che dispongono finanziamenti
in tema di formazione professionale discende dall’appartenenza della materia all’area delle competenze residuali delle regioni «quale che sia la destinazione del finanziamento» (27).
Le impostazioni dottrinali e giurisprudenziali da
ultimo riferite pongono però un problema teorico di
fondo, consistente nella necessità di chiarire più
esplicitamente come sia possibile riconoscere alle
competenze legislative regionali di tipo residuale
tratti di esclusività senza al tempo stesso negare ciò che sarebbe invero del tutto incondivisibile margini di intervento del legislatore statale nei relativi campi materiali. Uno spunto utile in tale direzione
può forse provenire dall’invito a tenere distinta la
nozione di materia da quella di oggetto, intendendo
con quest’ultimo termine alludere ad una porzione
di materia (28): da questo punto di vista, infatti, si
potrebbe sostenere che la soggezione degli ambiti
residuali alla penetrazione della legge dello Stato
non impedisce, in linea di principio, l’individuazione
di oggetti di disciplina che, non riconducibili a titoli
competenziali statali, ricadano nell’esclusiva disponibilità regionale. In definitiva si tratta di rompere
l’equazione tra completezza ed esclusività, nel senso
che l’esclusività, se non connota la materia nella sua
interezza, può tuttavia essere riferita a segmenti di
disciplina in essa ricompresi (29); e di riconoscere,
per questa via, che la legge statale conosce, nel confronto con le materie residuali, non solo limiti (verticali) di intensità e di profondità, ma anche limiti
(orizzontali) di estensione.
L’esclusività della potestà legislativa residuale
delle regioni nella sentenza n. 339/2007
e l’assimilazione alla potestà legislativa
concorrente sotto il profilo dell’inammissibità
di norme legislative statali cedevoli
Orbene, sembra a chi scrive che le argomentazioni svolte nella sentenza n. 339/2007 siano sostanzialmente collocabili entro il quadro concettuale
sommariamente descritto nella parte conclusiva del
precedente paragrafo. In effetti la Corte, dopo aver
correttamente posto la disciplina dell’agriturismo all’incrocio tra competenze residuali regionali, concorrenti ed esclusive statali, procede a dichiarare l’illegittimità costituzionale di alcune previsioni della
156
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
L. n. 96/2006 ritenute operanti esclusivamente nell’ambito delle materie residuali agricoltura e turismo, ovvero attinenti unicamente ad aspetti relativi
all’attività agrituristica di per sé sottratti al legislatore statale. In particolare tale è il destino dell’art.
4, comma 3, a tenore del quale il requisito del rapporto di connessione tra l’attività agrituristica e quella agricola in chiave di prevalenza della seconda sulla prima si considera comunque soddisfatto quando
le attività di ricezione e somministrazione di pasti e
bevande interessano un numero non superiore a dieci ospiti; dell’art. 4, comma 4, che detta numerosi
criteri per la somministrazione, da parte delle imprese agrituristiche, di pasti e bevande; dell’art. 6, commi 2 e 3, che disciplinano le procedure amministrative per l’esercizio dell’attività agrituristica; dell’art. 8
in tema di periodi di apertura delle aziende agrituristiche e di tariffe praticate. L’appartenenza in via
esclusiva al legislatore regionale dei profili or ora
richiamati risulta poi emblematicamente rafforzata in
virtù della conclamata impossibilità per lo Stato di
intervenire in essi anche per la sola posizione di
norme di principio: l’art. 14, comma 2, L. n. 96/
2006, il quale dispone che «Le regioni uniformano
ai principi fondamentali contenuti nella presente legge le proprie normative in materia di agriturismo entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge
Note:
(26) Punto 3 del considerato in diritto della sentenza n. 1/2004. La
Corte, nel respingere l’argomento teleologico, rigetta la prospettazione della difesa erariale secondo la quale la competenza statale ad
adottare le norme legislative censurate discenderebbe dall’art. 117,
comma 2, lett. c) ed f), Cost. In dottrina, del tutto condivisibilmente,
A. Bonomi, Osservazioni problematiche sugli effetti delle previsioni
statutarie inerenti la motivazione delle leggi (con particolare riferimento al giudizio di costituzionalità della legge regionale), in
AA.VV., Le fonti del diritto nei nuovi statuti regionali, a cura di E.
Rossi, Padova, 2007, 204, sottolinea l’irriducibilità della sentenza in
questione a quelle nelle quali la Corte prende le mosse dalla ratio
delle discipline impugnate. È inoltre da puntualizzare che, nel ricostruire in chiave spiccatamente oggettiva l’ambito di legislazione residuale, il giudice delle leggi richiama la legislazione ordinaria antecedente alla riforma del titolo V, e in particolare l’art. 27, lett. e)
D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 114 (Riforma della disciplina relativa al
settore del commercio, a norma dell’art. 4, comma 4, della legge
15 marzo 1997, n. 59).
(27) Punto 3.1 del considerato in diritto della sentenza n. 51/2005.
(28) Lo spunto appartiene a R. Balduzzi, Il settore della sanità, in
AA.VV., Le garanzie di effettività dei diritti nei sistemi policentrici,
a cura di G. Berti-G.C. De Martin, Milano, 2003, 254, nota 20.
(29) La rottura dell’equazione tra completezza ed esclusività è sottolineata, evocando una tesi di Elia, da P. Ciarlo, La potestà legislativa regionale, in AA.VV., Regioni ed enti locali dopo la riforma
del titolo V della costituzione fra attuazione ed ipotesi di ulteriore
revisione, a cura di L. Chieffi-G. Clemente di San Luca, Torino,
2004, 79.
Giurisprudenza
Corte cost. 12 ottobre 2007, n. 339
stessa», viene infatti riconosciuto incostituzionale
«per la parte in cui si riferisce al rispetto dei principi
fondamentali dettati dal legislatore statale in materia
di agriturismo, materia che risulta sottratta alla competenza legislativa dello Stato e attribuita a quella
residuale della Regioni» (30).
D’altronde, il fatto che il campo coperto dalla disciplina dell’agriturismo non sia per intero nella piena disponibilità del legislatore regionale è chiaramente dimostrato dalla riconduzione di diverse statuizioni della L. n. 96/2006 a titoli competenziali diversi da quello radicato nell’art. 117, comma 4,
Cost. Ciò accade anzitutto per l’art. 5, recante norme igienico-sanitarie, agevolmente ricondotto alla
materia concorrente della tutela della salute; ed è interessante sottolineare, a questo proposito, il rigore
utilizzato dalla Corte nell’assicurare che la legislazione statale non si dispieghi al di là dei principi
fondamentali, con conseguente annullamento di
quelle disposizioni di dettaglio che finiscono per negare alle regioni ogni margine di intervento (31). In
altre circostanze i giudici di palazzo della consulta
invocano invece il principio di sussidiarietà per giustificare l’attrazione di funzioni amministrative infrazionabili in capo allo Stato, nonché il potere di quest’ultimo di disciplinarle ancorché ricadenti in materie residuali regionali. In tal modo, in particolare, si
perviene a far salvo l’art. 9, comma 2, L. n. 96/2006
che, allo scopo di favorire una maggiore trasparenza
e uniformità del rapporto tra domanda ed offerta di
agriturismo, attribuisce al ministro per le politiche
agricole e forestali, sentito il ministro delle attività
produttive e previa intesa in sede di conferenza Stato-Regioni, la determinazione di criteri di classificazione omogenei per l’intero territorio nazionale e la
definizione delle modalità per l’utilizzo, da parte
delle regioni, di parametri di valutazione connessi a
peculiarità territoriali; nonché l’art. 11, comma 1, in
forza del quale il ministro delle politiche agricole e
forestali, di intesa con le regioni e le province autonome e sentite le associazioni nazionali agrituristiche maggiormente rappresentative a livello nazionale, predispone un programma triennale, aggiornato
ogni anno, indirizzato alla promozione dell’agriturismo italiano sui mercati nazionali ed internazionali.
Infine, alla competenza legislativa esclusiva dello
Stato in materia di coordinamento informativo, statistico e informatico (art. 117, comma 2, lett. r),
Cost.) si fa ricorso per dedurre la conformità a costituzione dell’art. 13 L. n. 96/2006, nella parte in cui
prevede l’obbligo per le regioni di trasmettere al ministero delle politiche agricole e forestali una sintetica relazione sullo Stato dell’agriturismo nel proprio
Strutture
ricettive
territorio, integrata dai dati sulla consistenza del settore e da eventuali disposizioni emanate in materia (32).
Riguardate nel loro complesso, le argomentazioni
svolte nella sentenza n. 339/2007 inducono a trarre
due conclusioni di ordine generale.
1) In primo luogo è possibile evidenziare come
l’appiattimento della potestà legislativa residuale
delle Regioni su quella concorrente non rappresenti un esito indefettibile delle dinamiche cui è sottoposta la regola di riparto scolpita dall’art. 117
Cost. Alla luce della pronuncia in esame sembrerebbe anzi potersi dire che, mentre la potestà concorrente è caratterizzata dall’attitudine del legislatore statale e di quello regionale ad incidere sulla medesima
materia e sugli stessi oggetti, dando vita ad un riparto verticale nel quale la linea di confine tra l’uno e
l’altro viene a dipendere dalla struttura delle norme
poste in essere (secondo la dicotomia principio/dettaglio), l’intreccio tra competenze esclusive statali,
concorrenti e residuali può dar luogo ad un riparto
di tipo orizzontale, fondato sull’individuazione di
oggetti di disciplina pienamente rimessi al legislatore regionale.
2) In secondo luogo, come si accennava in sede
di premessa, la pronuncia in esame pare escludere
in radice la possibilità di una legislazione statale cedevole in materie regionali. Ad avviso di chi scrive
quest’affermazione è sostanzialmente condivisibile
Note:
(30) Cfr. il punto 13.1 del considerato in diritto della sentenza n.
339/2007.
(31) In particolare la Corte dichiara l’illegittimità costituzionale dei
commi 4 e 5 dell’art. 5 L. n. 96/2006, i quali dispongono che «Nel
caso di somministrazione di pasti nel numero massimo di dieci, per
la loro preparazione può essere autorizzato l’uso della cucina domestica» e che «Per le attività agrituristiche di alloggio, nei limiti di
dieci posti letto, per l’idoneità dei locali è sufficiente il requisito
dell’abitabilità». Il rigore della Corte cui si è fatto riferimento nel testo merita di essere segnalato a fronte di una certa tendenza, affiorante nella giurisprudenza costituzionale, a prescindere, nelle materie concorrenti, dalla valutazione del livello di analiticità della normativa statale in favore dell’esame dei profili sostanziali della disciplina e dell’apprezzamento degli interessi coinvolti. Sul punto cfr.
D. Messineo, Competenze finalistiche concorrenti e giudizio costituzionale: sindacato teleologico vs limite dei principi, in Le Regioni,
2007, 543 ss., spec. 546 ss.
(32) In relazione agli adempimenti imposti alle regioni, l’art. 16,
comma 3 L. n. 96/2006 prevede l’istituzione presso il ministero delle politiche agricole e forestali di un osservatorio nazionale dell’agriturismo, al quale partecipano le associazioni di operatori agrituristici più rappresentative a livello nazionale. La Corte dichiara l’illegittimità costituzionale di questa norma poiché essa, non disponendo in ordine alla costituzione del predetto osservatorio alcun coinvolgimento delle regioni per mezzo della conferenza stato-regioni,
viola il principio di leale collaborazione.
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
157
Strutture
ricettive
Giurisprudenza
Corte cost. 12 ottobre 2007, n. 339
ove riferita a competenze residuali «esclusive» delle
regioni: premesso, infatti, che la ratio della cedevolezza è stata individuata, fin dalla sua comparsa, nella necessità di evitare che l’inerzia dei legislatori regionali nelle materie concorrenti possa compromettere la portata unitaria ascrivibile ai principi fondamentali determinati dal legislatore statale (33), risulta coerente negarne l’operatività in relazione ai profili di disciplina pienamente rimessi alle regioni. Ma
proprio siffatte riflessioni sollecitano alcune perplessità circa l’estensione dell’atteggiamento negativo
della Corte alle materie concorrenti (34). Certo, non
si può ignorare come ampia e autorevole dottrina abbia individuato nel superamento della cedevolezza
uno dei tratti salienti della «nuova» potestà legislativa concorrente inaugurata dalla riforma del titolo
V (35). Ciò nondimeno proprio la considerazione
del diverso rilievo che il principio unitario assume
rispetto alle tipologie di legislazione qui in esame
avrebbe forse reso opportuna una qualche differenziazione sotto il profilo del regime giuridico.
D’altra parte, e conclusivamente, non vi sono elementi per comprendere, al di là di ogni ragionevole
dubbio, se l’orientamento assunto dalla sentenza n.
339/2007 debba considerarsi definitivo. È da rimarcare, infatti, che la Corte, pur avendo inizialmente
assunto una posizione volta a circoscrivere la competenza statale nelle materie concorrenti entro la sola
determinazione dei principi fondamentali (36), non
ha successivamente mancato, sia pure in ipotesi eccezionali, di far ricorso al meccanismo della cede-
158
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
volezza (37). Dalla giurisprudenza costituzionale pare emergere, cioè, un approccio al tema fondamentalmente pragmatico; esattamente per questo, però,
finisce per rendersi necessaria, da parte del giudice
delle leggi, qualche chiarificazione concettuale, anche per restituire alle proprie decisioni margini di
prevedibilità che consentano al legislatore statale e a
quelli regionali di muoversi in un quadro più certo.
Note:
(33) Cfr., a commento della sentenza n. 214/1985 della Corte costituzionale, R. Tosi, Leggi di principio corredate da disposizioni di
dettaglio: un’estensione della competenza statale senza sacrificio
dell’autonomia regionale, in Giur. cost., 1985, 2681.
(34) In dottrina preconizza l’estensione del divieto della normativa
statale cedevole dalle materie residuali a quelle concorrenti G. Meloni, La legge quadro non minaccia la competenza piena delle Regioni nella materia del turismo, in Dir. Tur., 2003, 372.
(35) Al riguardo cfr., con varietà di accenti, A. D’Atena, La competenza legislativa concorrente. Appunti, in Id., Le regioni dopo il big
bang, cit., 136; M. Carli, I limiti alla potestà legislativa regionale,
in Le Regioni, 2002, 1370-1371; G. Falcon, Modello e transizione
nel nuovo Titolo V della Parte seconda della Costituzione, cit.,
1254 ss.; P. Caretti, L’assetto dei rapporti tra competenza legislativa statale e regionale, alla luce del nuovo Titolo V della Costituzione: aspetti problematici, in Le Regioni, 2001, 1226. In senso favorevole alla possibilità per lo stato di corredare i principi fondamentali con norme di dettaglio cedevoli anche nel nuovo contesto costituzionale, cfr. R. Tosi, La legge costituzionale n. 3 del 2001: note
sparse in tema di potestà legislativa ed amministrativa, cit., 12371238.
(36) In questa chiave cfr. la sentenza n. 282/2002.
(37) Cfr., ad esempio, le sentenze nn. 303/2003, 13, 49 e 196/2004.
Giurisprudenza
Tribunale di Torino, 8 ottobre 2007
Contratto
di viaggio
I presupposti della responsabilità
dell’intermediario di viaggio
TRIBUNALE DI TORINO, Sez. VII, 8 ottobre 2007 - Giud. Bosco - D. B. A. c. Cisalpina Tours S.p.a. ed altro
Contratto di viaggio - Disservizi verificatisi durante il viaggio - Responsabilità dell’intermediario di viaggio - Prova liberatoria
(L. 27 dicembre 1977, n. 1084, art. 22; D.lgs. 6 settembre 2005, n. 206, art. 93)
L’intermediario di viaggi ha l’obbligo contrattuale di acquistare per conto del cliente il contratto di viaggio e risponde per la sola violazione delle obbligazioni nascenti dal mandato.
Svolgimento del processo
Con atto di citazione notificato il 14 ottobre 2004
A.D.B. proponeva opposizione avverso il decreto ingiuntivo n. 36727/04 emesso dal Giudice di Torino
in data 27 giugno 2004 su istanza della Cisalpina
Tours spa, per l’importo di E 17.931,29 oltre interessi e spese.
Sosteneva l’attore di nulla dovere alla controparte in
quanto il prezzo del pacchetto di viaggio a Sharm El
Sheik non era stato previamente concordato, e comunque non era né congruo né dovuto. La vacanza
sua e di sua moglie, accompagnati dalle bimbe di tre
e sei anni e dalla baby sitter, era stata completamente rovinata da un summit dei capi degli Stati Arabi,
tenutosi nell’albergo dove essi dimoravano, con dispiegamento di forze armate e angosciose restrizioni
per garantire la sicurezza dei partecipanti. La famiglia era stata trasferita in stanze diverse, e meno confortevoli rispetto a quelle prenotate e pagate; non
aveva potuto usufruire liberamente dei servizi dell’albergo e della spiaggia ed infine si era vista costretta a noleggiare un jet privato per fare ritorno a
casa. A causa della mancanza di informazioni e di
prontezza da parte della Cisalpina nel rimediare alla
situazione, la vacanza del D.B. era stata completamente rovinata, danno questo quantificato in E
10.000,00, oltre al costo sostenuto per l’affitto di volo privato (E 20.361,50).
Ritualmente costituita la Cisalpina Tours spa, sosteneva che il contratto di viaggio era stato concluso e
sottoscritto a mezzo fax; affermava di non aver ricevuto alcuna informazione sul summit arabo e di essersi comunque subito adoperata per garantire una
vacanza tranquilla alla famiglia D.B. Chiamava in
causa la Best Tours per essere da questa manlevata
di ogni somma eventualmente dovuta all’attore a titolo di risarcimento del danno.
Si costituiva in causa la Best Tours spa che eccepiva
la prescrizione di ogni diritto nei suoi confronti vantato.
Con memoria ex art. 183 c.p.c. (vecchia formulazione) il D.B. proponeva domanda di risarcimento del
danno nei confronti della Best Tours.
La causa istruita a mezzo testi, veniva trattenuta in
decisione all’udienza del 22 maggio 2007, con assegnazione dei termini di legge per il deposito delle
comparse conclusionali e delle memorie di replica.
Motivi della decisione
In via preliminare
Occorre delimitare l’ambito della controversia, esaminando alcune delle domande proposte dalle parti.
Il D.B. ha proposto:
– domanda di risarcimento danni nei confronti della
Cisalpina, con atto di citazione in opposizione a decreto ingiuntivo
– domanda di risarcimento danni nei confronti della
terza chiamata Best Tours, con memoria ex art. 183
58 comma c.p.c.
La domanda spiegata dall’attore contro la terza chiamata deve ritenersi inammissibile in quanto tardivamente proposta oltre l’udienza di trattazione ex art.
183 c.p.c. (Il comma 4 dell’art. 183 c.p.c. consente
all’attore, nella prima udienza di trattazione, di proporre le sole domande e le eccezioni, anche nuove,
che siano conseguenza della domanda riconvenzionale o delle eccezioni del convenuto, ma non attribuisce alle parti la facoltà di proporre domande
nuove che potessero essere proposte già con la cita-
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
159
Contratto Giurisprudenza
di viaggio
Tribunale di Torino, 8 ottobre 2007
zione o la comparsa di risposta; mentre il successivo comma 5 consente a sua volta alle parti, con le
memorie depositate nel termine, non già di proporre
domande nuove, sia pure con il limite sopra ricordato che esse siano conseguenza delle difese avversarie, ma soltanto di precisare e modificare le domande, eccezioni o conclusioni già proposte (...)
Cassazione civile, sez. I, 2 settembre 2005, n.
17699).
Pertanto non verrà esaminata la domanda proposta
dall’attore nei confronti della Best Tours.
La Best Tours ha proposto:
– eccezione di prescrizione di ogni diritto vantato
nei suoi confronti nascente dal contratto di viaggio
oggetto di causa.
Non può essere condivisa spiegata dalla Best Tours
nella propria comparsa conclusionale, secondo cui
l’aver dedotto in comparsa di risposta che nessuna
domanda era stata spiegata nei suoi confronti e l’aver chiesto il rigetto di tutte le domande proposte
nei suoi confronti, implicherebbe una difesa nel merito e cioè la negazione di ogni responsabilità nella
causazione del danno asseritamene patito dal D.B.
Le difese svolte dalle parti infatti devono essere
compiutamente specificate, attraverso la trattazione
in fatto ed in diritto delle questioni sorte nella controversia. Solo a fronte di uno svolgimento compiuto
dalle proprie difese il Giudice potrà eventualmente
interpretare le conclusioni stringate della parte e ritenere che la domanda o le eccezioni vadano estese
anche alle difese desumibili dall’intera trattazione.
Nel caso che ci occupa, non pare in alcun modo possibile desumere dalla comparsa della terza chiamata,
che la Best Tours abbia inteso contestare nel merito
la propria responsabilità; mentre deve concludersi
che la stessa si sia limitata alla eccezione preliminare
di merito della prescrizione di ogni diritto nei suoi
confronti vantato.
Si ritiene pertanto di non poter accogliere le istanze
istruttorie reiterate dalla terza chiamata nelle proprie
conclusioni. Esse infatti erano volte ad ottenere la
ammissione di prove che erano state escluse dal
Giudice in considerazione del fatto che miravano a
provare l’assenza di responsabilità della Best Tours
nella causazione del danno asseritamene patito dal
D.B. difesa queste che la terza chiamata non aveva
tempestivamente spiegato e che pertanto non poteva
pretendere di provare nel corso del giudizio.
Diversamente va detto circa le prove dedotte dall’attore per confutare la eccezione di prescrizione del
diritto sollevata dalla Best Tours (capo 26 memoria
184 c.p.c. e capo 1 memoria di replica dell’attore):
erroneamente il Giudice aveva ritenuto non contesta-
160
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
ta la circostanza, e per questa ragione non aveva ammesso i suddetti capi di prova - come rilevato dalla
terza chiamata nella propria comparsa conclusionale.
Il refuso commesso in fase istruttoria deve ritenersi
tuttavia superato dalle considerazioni svolte più sopra: la prova dedotta dall’attore avverso la Best
Tours avrebbe dovuto essere ritenuta comunque
inammissibile, poiché inammissibile, in quanto tardiva, è la domanda di risarcimento del danno proposta
dall’attore nei confronti della terza chiamata. Sarebbe stato inutile pertanto consentire all’attore di provare, nei confronti della Best Tours, la interruzione
della prescrizione del diritto al risarcimento del danno che comunque egli non avrebbe potuto conseguire, perché aveva tardivamente proposta la domanda
in giudizio.
Il merito
a) il danno da vacanza rovinata
Non vi è contestazione tra le parti in merito all’oggetto del contratto intercorso tra il D.B. e la Cisalpina Tours: acquisto di un pacchetto di viaggio di una
settimana (dal 22 febbraio 2003 al 18 marzo 2003),
per tutta la sua famiglia (madre, padre, due bimbe e
baby sitter), con destinazione Sharm El Sheik, e sistemazione in una suite con piscina privata e camera
doppia, entrambe con vista mare.
Le parti controvertono invece circa il prezzo dovuto
per la vacanza. Il D.B. infatti ha sostenuto di non
aver mai concordato con la agenzia, il prezzo richiesto di E 17.931,29.
Parte convenuta ha prodotto vari fax trasmessi dalla
Cisalpina relativi a preventivi di viaggio. Il doc. 4 di
parte convenuta reca la conferma del secondo preventivo fatto dalla agenzia ed è sottoscritto da S.M.,
moglie dell’attore. Il doc. 5 è un fax di conferma
dell’ordine da parte della Cisalpina seguito dal contratto di viaggio per il prezzo di E 19.920,00, sottoscritto sempre dalla M. e rispedito alla Cisalpina.
Questi documenti - prodotti dopo la iniziale difesa
spiegata in atto di citazione - non sono stati contestati dall’attore.
Si deve ritenere pertanto che egli avesse incaricato
la moglie, di svolgere per suo nome e per suo conto
la trattativa per l’acquisto del pacchetto di viaggio
con la Cisalpina, concordando il prezzo della vacanza.
La somma dovuta per la vacanza ammonta quindi
ad E 17.920,00 assicurazione inclusa (cfr. contratto
doc. 5 di parte convenuta) e non ad E 17.931,29, come richiesto con il ricorso per decreto ingiuntivo. La
Cisalpina non ha giustificato e motivato la maggior
Giurisprudenza
Tribunale di Torino, 8 ottobre 2007
somma richiesta con il ricorso per decreto ingiuntivo.
Non è oggetto di contestazione tra le parti la circostanza che nell’albergo Four Season Resort, dove
erano sistemati i sig.ri D.B., si tenne un summit dei
capi di governo dei Paesi Arabi, dal 27 febbraio
2003 al 2 marzo 2003 (doc. 3-4 di parte attrice).
L’istruttoria svolta, ed in particolare la testimonianza
resa da S.M. e da M.M. (baby sitter) ha provato che
il 26 febbraio la famiglia D.B. era stata trasferita
dalle stanze vista mare, di cui una suite con piscina
privata, in due stanze prive della vista mare e site altra zona dell’albergo, lontano dai servizi comuni ed
a ridosso delle dune.
S.M., dipendente Cisalpina all’epoca dei fatti, ha riferito che le stanze assegnate al D.B. in occasione
del Summit pur non essendo vista mare erano tuttavia più grandi e confortevoli di quelle prenotate.
Questa valutazione tuttavia, smentita dalla moglie
dell’attore e dalla baby sitter, sembra contraddetta
dal fatto oggettivo che la famiglia non disponesse
più di una suite - che in quanto tale si presume più
lussuosa di stanze comuni -, né della piscina privata,
della vista mare e della prossimità ai servizi comuni
dell’albergo; le nuove stanze inoltre erano a ridosso
delle dune di sabbia. Il fatto poi che la stanza fosse
stata requisita alla famiglia del D.B., evidentemente
per alloggiarvi i partecipanti del summit arabo, fa ritenere verosimile che la sistemazione originaria fosse decisamente migliore e comunque considerata più
adeguata alle alte personalità, ospiti dell’albergo. Infine va detto che, a differenza della M. e della M., la
dipendente della Cisalpina ovviamente non aveva
potuto vedere di persona la nuova sistemazione dei
clienti e quindi pare poco attendibile il suo giudizio
in merito alla maggiore comodità delle nuove stanze.
La M. e la M. hanno riferito inoltre di numerosi altri
disagi patiti durante la vacanza, a partire dal 26 febbraio. L’albergo era assediato da militare per garantire la sicurezza dei capi di governo; la costa era pattugliata da navi da guerra o motovedette; era possibile accedere in spiaggia ed ai servizi dell’albergo
solo in determinate ore del giorno; gli ospiti erano
sottoposti a controlli e limitazioni; nell’albergo vi
era un clima di agitazione; la famiglia passava la
maggior parte della giornata nel giardinetto davanti
alle nuove stanze.
La situazione descritta dalle testi fa ritenere senz’altro credibile che i giorni trascorsi in albergo durante il summit arabo (dal 26 febbraio al 18 marzo come si dirà in prosieguo infatti la famiglia D.B. ritardò di un giorno il rientro a casa per prendere un
Contratto
di viaggio
jet privato -) siano stati tutt’altro che rilassanti e
piacevoli. La vacanza vissuta dal D.B. è stata chiaramente diversa e ben peggiore di quella separata
al momento dell’acquisto del pacchetto, quando pacificamente - nessuno gli aveva prospettato la
eventualità di ritrovarsi in un albergo quasi in stato
di assedio. È senz’altro credibile la paura provata
dal D.B. per se stesso e per la sua famiglia; il disagio inferto alla moglie ed alle figlie piccole che per
4 giorni non hanno goduto della vacanza progettata
e desiderata con ogni lusso (si pensi alla camera
con piscina privata e volo in business class); la impossibilità di approfittare del soggiorno in Egitto
per trovare il riposo e la tranquillità che normalmente ci si aspetta da una vacanza; il rammarico
per l’occasione perduta ed il tempo sprecato; il desiderio di godere dei pochi giorni a disposizione: il
D.B. infatti era arrivato a Sharm dopo la sua famiglia, solo il 25 febbraio.
b) il danno asseritamene patito per aver dovuto
affittare un jet privato
Il D.B. ha lamentato altresı̀ il danno patito per essere
stato costretto ad affittare un jet privato, per assicurare a sé ed alla sua famiglia, un tranquillo rientro a
casa, dove lo attendevano improrogabili impegni di
lavoro. Durante il soggiorno in albergo infatti, erano
stati informati della circostanza che l’aeroporto di
Sharm sarebbe stato chiuso per ragioni di sicurezza
e che comunque non tutti i voli erano assicurati, con
probabilità di forti ritardi. Il costo di affitto del velivolo era stato di E 20.361,50.
Tuttavia la decisione di affittare un jet privato, con
esborso di una cospicua somma di denaro, sembra
essere stata il frutto di una libera determinazione
dell’attore, e non conseguenza necessaria ed immediata della difficile situazione creatasi a Sharm, per
le considerazioni che seguono.
– l’attore ha posticipato il volo di rientro di un giorno (il 2 febbraio anziché il 18), cosı̀ prolungando il
penoso soggiorno in albergo e facendo coincidere la
data di rientro proprio con il termine del summit arabo;
– l’attore non ha provato né per testi, né documentalmente che il suo volo di rientro era stato cancellato o aveva subito notevoli ritardi, sebbene il 18 marzo egli fosse ancora a Sharm e quindi in grado di apprendere la notizia;
– l’attore ha prenotato il volo prima che la Cisalpina
potesse intervenire per trovare una soluzione alternativa. Il teste S.M. ha riferito che mentre cercava di
trovare un diverso volo di rientro, sia pure con uno
scalo in più ed un costo aggiuntivo (senz’altro infe-
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
161
Contratto Giurisprudenza
di viaggio
Tribunale di Torino, 8 ottobre 2007
riore al noleggio del jet), il D.B. aveva già provveduto da solo a prenotare l’aereo privato;
– l’attore non ha fornito alcuna prova del fatto che il
2 marzo o il giorno immediatamente successivo aveva un improrogabile impegno di lavoro che non gli
consentiva di assumere alcun rischio di mancare il
rientro a casa proprio per quella data. Del resto, terminando il summit il giorno 2 febbraio, deve ritenersi, a tutto concedere che, in ogni caso dal giorno 3,
la situazione di normalità dei trasporti aerei sarebbe
stata ripristinata;
– nel corso della istruttoria è stato accertato, quale
unico motivo che ha determinato il D.B. a prenotare
il volo privato, il timore della moglie di dover attendere in aeroporto, con il rischio di attentati.
Si deve concludere pertanto che la decisione di affittare il jet privato non sia stata conseguenza diretta
ed immediata dello svolgimento del summit arabo,
ma una scelta dell’attore volontaria e non necessaria.
Sulla responsabilità del danno da vacanza
rovinata
Preliminarmente va richiamato quanto già motivato
in premessa e cioè la inammissibilità della domanda
tardivamente spiegata del D.B. nei confronti della
Best Tours.
La domanda di risarcimento danni dell’attore è stata
validamente introdotta solo nei confronti della Cisalpina. Conseguentemente l’indagine in merito alla responsabilità da vacanza rovinata va limitata nei confronti della sola convenuta.
Il D.B. che aveva stipulato un contratto di viaggio
con la Cisalpina Tours, venditrice del pacchetto fornito dalla Best Tours, ha lamentato:
– il difetto di informazioni fornite dalla venditrice in
merito alla programmazione del summit arabo- - la
inerzia della Cisalpina che non aveva fatto nulla per
porre rimedio al disagio patito dal D.B. in contrasto
con l’art. 17 del D.lgs 111/95
– la mancata consegna della documentazione scritta
relativa alla vendita del pacchetto turistico, ex art. 67-8 del D.lgs 111/95.
Il contratto oggetto di causa è senz’altro soggetto al
Codice del Consumo - in cui è stato trasfuso il D.lgs
111/95 - avendo l’attore acquistato un pacchetto turistico con le caratteristiche previste dall’art. 84.
L’art. 93 del D.lgs 206/95 prevede che: ... in caso
di mancato o inesatto adempimento delle obbligazioni assunte con la vendita del pacchetto turistico,
l’organizzatore e il venditore sono tenuti al risarcimento del danno, secondo le rispettive responsabilità, se non provano che il mancato o inesatto
adempimento è stato determinato da impossibilità
162
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
della prestazione derivante da causa a loro non
imputabile.
Il legislatore con la norma che precede, ha voluto
chiarire tra l’altro che la responsabilità dell’organizzatore del pacchetto di viaggio e del venditore vanno
tenute distinte e graduate, evidentemente con riguardo alle loro specifiche competenze. Mentre il tour
operator ha l’obbligo di assicurare la organizzazione
del pacchetto turistico e quindi la esistenza e fornitura di servizi alberghieri e di trasporto che vengono
promessi ed acquistati dal cliente; la venditrice del
pacchetto e cioè la agenzia, che funge da intermediario tra il viaggiatore ed il tour operator, ha l’obbligo
contrattuale di acquistare per conto del cliente il
contratto di viaggio e risponde unicamente della violazione delle obbligazioni nascenti dal mandato (ad
es. errata compilazione del biglietto, mancato acquisto del pacchetto prescelto...).
Nel caso che ci occupa, il disagio lamentato dal
D.B. per essersi ritrovato nell’albergo dove era stato
organizzato il summit arabo, non può essere imputato alla intermediaria nella vendita, Cisalpina Tours,
che ha compiutamente adempiuto alla sua obbligazione, acquistando presso la Best Tours il pacchetto
di viaggio richiesto dal cliente, e per il prezzo convenuto. Tanto è vero che il D.B. nulla ha avuto da
lamentare relativamente ai primi giorni del soggiorno a Sharm: la sistemazione ed i servizi evidentemente quelli da lui scelti e tutto sarebbe andato per
il meglio se le condizioni della vacanza non fossero
mutate in itinere perché nella organizzazione del
pacchetto non era stato tenuto conto dello svolgimento del summit arabo.
Non pare necessario in questa sede accertare la sussistenza della responsabilità del Tour operator, - su
cui gravava l’obbligo di organizzare e assicurare i
servizi alberghieri promessi e acquistati - ai sensi
dell’art. 96 (che cosı̀ prevede: l’organizzatore ed il
venditore sono esonerati dalla responsabilità di cui
agli articoli 94 e 95, quando la mancata o inesatta
esecuzione del contratto è imputabile al consumatore o è dipesa dal fatto di un terzo a carattere imprevedibile o inevitabile, ovvero da un caso fortuito o
di forza maggiore). L’indagine sulla conoscenza o
conoscibilità da parte del tour operator del summit
arabo, e cosı̀ l’obbligo di avvisare la venditrice ed il
cliente di possibili disguidi, sarebbe infatti un accertamento funzionale all’accoglimento della domanda
di risarcimento del danno proposta dal D.B. contro
la Best Tours, domanda che, come detto, non può
trovare accoglimento nel presente giudizio, in quanto tardivamente proposta.
La seconda doglianza dell’attore consiste nell’accusa
Giurisprudenza
Tribunale di Torino, 8 ottobre 2007
alla Cisalpina di non aver ovviato al disagio del
cliente e quindi di aver ottemperato all’obbligazione
di cui all’art. 96 comma 2 che prevede: l’organizzatore o il venditore apprestano con sollecitudine ogni
rimedio utile al soccorso del consumatore al fine di
consentirgli la prosecuzione del viaggio, salvo in
ogni caso il diritto al risarcimento del danno nel caso in cui l’inesatto adempimento del contratto sia a
questo ultimo imputabile,.
Anche questa norma, che fa riferimento sia all’organizzazione sia al venditore, va intesa nel senso che
ciascuno dei due è tenuto ad adoperarsi nei limiti
delle proprie responsabilità e competenze: il tour
operator dovrà ovviare ai disagi causati dalla cattiva
organizzazione del pacchetto di viaggio mentre il
venditore dovrà provvedere a rimediare gli errori relativi alla vendita del pacchetto. Del resto pretendere
che l’organizzatore o il venditore ovvino l’uno agli
errori dell’altro non risponderebbe al principio di responsabilità, per cui il contraente è chiamato a rispondere solo dell’inadempimento a lui imputabile.
L’attore no poteva pretendere pertanto di ottenere
dalla Cisalpina un intervento volto a rimediare i difetti di organizzazione ad essa non imputabili.
La teste S. ha riferito di aver avvisato tempestivamente la Best Tours di quanto stava accadendo al
D.B. e di essersi adoperata per trovare un volo di
rientro. Come detto più sopra, il tentativo di trovare
un diverso volo di rientro è stato reso inutile dalla
decisione dell’attore di affittare un volo privato, ancor prima che l’agenzia comunicasse il risultato delle proprie ricerche e dei propri tentativi. Evidentemente il D.B. aveva preferito provvedere da solo
piuttosto che attendere l’aiuto della Cisalpina. L’attore quindi non può dolersi a posteriori che il venditore non si sia adoperato per risolvere il suo problema.
Infine l’attore ha lamentato il difetto di trasmissione
dei documenti di viaggio da parte della Cisalpina
Tours.
Come detto più sopra, contrariamente a quanto sostenuto dal D.B., la Cisalpina aveva provveduto a
trasmettere il contratto di viaggio a mezzo fax, debitamente restituito sottoscritto dalla moglie dell’attore, che evidentemente era incaricata di condurre le
trattative e la conclusione dell’accordo.
In ogni caso va osservato che la eventuale carenza
di uno dei requisiti di cui all’art. 7 del D.lgs 111/95,
nel caso di specie, non avrebbe comportato alcun
danno al D.B. I disguidi patiti dall’attore infatti non
hanno trovato causa nell’eventuale difetto di trasmissione di tutte le informazioni scritte relative al contratto di viaggio, ma piuttosto, come già chiarito in
Contratto
di viaggio
un difetto di organizzazione del pacchetto turistico,
non imputabile all’intermediario.
In conclusione, pur avendo accertato il fatto contestato dall’attore e cioè che egli abbia patito senz’altro un danno da vacanza rovinata - nei limiti sopra
specificati -, tuttavia, va affermato che l’unico soggetto giuridico nei cui confronti è stata correttamente
dispiegata la domanda di risarcimento del danno, e
cioè la Cisalpina Tours, non può essere ritenuta responsabile del danno.
Non può essere accolta pertanto la domanda di risarcimento proposta dall’attore.
Non essendo pronunciata in questo giudizio alcuna
condanna al risarcimento del danno nei confronti
della Cisalpina, non dovrà essere esaminata ovviamente la conseguente domanda di manleva, proposta
da quest’ultima nei confronti della terza chiamata,
Best Tours.
Sulla domanda di revoca del decreto ingiuntivo
La Cisalpina Tours ha correttamente adempiuto le obbligazioni che le competevano, offrendo al D.B. il
servizio di intermediazione per l’acquisto del pacchetto turistico, secondo le regole della normale diligenza. Essa ha diritto pertanto di percepire il prezzo di
viaggio, ma nei limiti convenuti con la controparte e
cioè in E 17.920,00, oltre interessi (come chiesto con
domanda monitoria), nella misura di legge dal dovuto
(22 febbraio 2003 data di partenza) fino al saldo.
Va pertanto accolta la domanda di revoca del decreto ingiuntivo con cui la Cisalpina ha chiesto al D.B.
il pagamento della maggior somma di E 17.931,29.
Sulle spese
La revoca del decreto ingiuntivo - sia pur per una
esigua differenza rispetto a quanto dovuto dall’opponente - fa ritenere opportuna la compensazione delle
spese di lite tra l’opponente e la Cisalpina Tours in
ragione di ¼. I rimanenti vanno posti a carico dell’attore; liquidazione come da dispositivo.
Le spese di lite sostenute dalla Best Tours andrebbero poste a carico dell’attore, la cui opposizione ha
giustificato la chiamata in causa del terzo; tuttavia la
particolarità della vicenda (accertamento del danno e
mancata pronuncia di condanna e manleva) fa ritenere opportuna la compensazione delle spese tra l’attore e la terza chiamata.
P.Q.M.
Il Tribunale di Torino, definitivamente pronunciando
sulla opposizione a decreto ingiuntivo n. 36727/04
emesso dal Giudice di Torino in data 27 giugno
2004, proposta dal D.B.A. contro Cisalpina Tours e
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
163
Contratto Giurisprudenza
di viaggio
Tribunale di Torino, 8 ottobre 2007
spa, con l’intervento della terza, Best Tours spa,
ogni diversa istanza ed eccezione disattesa, cosı̀
provvede:
Revoca il decreto opposto;
dichiara tenuto e condanna il D.B. a pagare in favore della Cisalpina Tours E 17.920,00, oltre interessi
nella misura di legge dal 22 febbraio 2003 fino al
saldo;
respinge la domanda attorea di risarcimento danni;
compensa in ragione di ¼ le spese di lite tra il D.B.
e la Cisalpina Tours;
condanna l’opponente alla refusione dei rimanenti
delle spese di lite sostenute dalla Cisalpina, liquidandole per l’intero in E 5.000,00 di cui E 3.000,00 per
spese; E 2.000,00 per diritti; E 2.700,00 per onorari,
oltre I.V.A. e C.P.A.;
compensa tra l’attore e la Best Tours le spese di lite.
Cosı̀ deciso in Torino, il giorno 8 ottobre 2007.
Il Commento
di Chiara Tincani
Per quanto si voglia valorizzare la categoria della
diligenza richiamata dall’art. 22 comma 1 della
Convenzione di Bruxelles e si intenda ricostruire i
doveri dell’intermediario con l’elaborazione dei
comportamenti attesi dal venditore che operi in
modo professionale e nel pieno interesse del cliente, in nessun modo si può pensare che l’intermediario debba sapere quale iniziative politiche abbiano luogo nella località turistica e nei giorni programmati per il viaggio.
Il singolare caso esaminato
dalla sentenza
Il caso esaminato dalla sentenza è singolare e abbastanza raro, ma ha consentito delle persuasive affermazioni sull’identificazione dei confini della responsabilità dell’intermediario di viaggio. Una famiglia italiana aveva acquistato soggiorno a Sharm
El Sheik per una vacanza alquanto costosa, in condizioni di ricercata ospitalità. Durante tale periodo
di riposo, fu organizzato in Sharm El Sheik un incontro tra vari capi di Stato e di governo di Paesi
arabi e ciò comportò l’adozione di rigorose misure
di sicurezza, a tutela dell’incolumità degli uomini
politici, per il paventato rischio di attentati terroristici.
L’albergo che ospitava gli italiani fu utilizzato
nell’ambito dell’incontro politico e ciò provocò non
solo restrizioni alla libertà di movimento ed alla possibilità di svago, ma anche un improvviso e non programmato cambiamento delle camere, poiché quelle
originarie erano state assegnate ad alcuni diplomatici, i quali partecipavano ai colloqui. Si potrebbe discutere (e in parte lo fa la pronuncia) sulla gravità di
quest’improvvisa variazione della sistemazione al-
164
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
berghiera e sulle sue implicazioni nei confronti degli ospiti e delle loro possibilità di svago.
Sebbene sia stato non gradevole, non dovrebbe
essere drammatizzata l’importanza della variazione
dell’alloggio, peraltro avvenuta nell’ambito di un
viaggio di costo elevato e, pertanto, caratterizzato da
elevate aspettative. Se mai, il divertimento può essere stato impedito dalle turbative indotte dalle misure
di prevenzione degli attentati, con immaginabili e rilevanti restrizioni delle possibilità di movimento e di
divertimento. Del resto, per sua natura, un soggiorno
marino presuppone la ricerca di tranquillità, incompatibile sia con la forte presenza di giornalisti e di
persone impegnate in intense attività professionali,
sia, a maggiore ragione, con il clima di tensione indotto dalle iniziative di protezione dell’incolumità
degli uomini politici.
Peraltro, i problemi maggiori emersero al momento del ritorno, quando la famiglia italiana fece
ricorso a un costoso volo privato per potere giungere
in patria senza indugio, di fronte alla minaccia della
chiusura dell’installazione aeroportuale, sempre per
ragioni di sicurezza, con probabili ritardi e con difficoltà di trasporto. Tuttavia, a prescindere da altri
problemi di natura probatoria, comunque messi in
luce dall’accurata motivazione, la sentenza ha sottolineato che, a fronte dei paventati disagi nel traffico
aereo, il turista italiano decise di affidarsi al volo
privato dopo avere avvertito dei problemi l’intermediario, ma prima che questi potesse organizzare
diverse e meno onerose soluzioni, nonostante l’agente si fosse dichiarato disponibile e stesse cercando di reperire una combinazione accettabile di voli
di linea.
Anzi, a quanto pare di capire, la famiglia italiana
non si era neppure dichiarata disponibile a prolungare di un giorno la vacanza, allegando il sussistere di
Giurisprudenza
Tribunale di Torino, 8 ottobre 2007
Contratto
di viaggio
IL PROVVEDIMENTO
urgenti impegni professionadella sentenza possono esIl caso
sere argomentate sulla bali, peraltro, non dimostrati.
L’attore aveva acquistato un soggiorno a
se di entrambi i testi norDel resto, un simile differiSharm El Sheik per una vacanza costosa in
mativi.
mento della partenza sarebbe condizioni di ricercata ospitalità e si lamenta
stato sufficiente ad escludere di non avere potuto godere delle vacanze in
La responsabilità
i maggiori disagi, se si con- seguito al verificarsi, durante il suo soggiorno,
dell’intermediario
sidera che, con il termine di un summit tra vari capi di Stato e di
di viaggi sulla base
dell’incontro politico, anche governo di Paesi arabi, con conseguente
del Codice di consumo
i trasporti aerei avrebbero adozione di rigorose misure di sicurezza a
Fermo il fatto che le
riacquistato condizioni di tutela dell’incolumità degli uomini politici.
domande
proposte contro
normalità.
Le
questioni
l’organizzatore
(3) sono
In questo complesso paFino a quale punto si devono estendere i
state
considerate
inammisnorama di sfavorevoli circoconfini della responsabilità dell’intermediario?
sibili, la sentenza ha applistanze, le quali hanno coEgli ha solo l’obbligo contrattuale di
cato l’art. 93 D.Lgs. n.
munque influito sulle possi- acquistare per conto del cliente il contratto o
206/2005, secondo cui
bilità di divertimento, la sen- si deve anche informare se le condizioni
l’intermediario è tenuto al
tenza si concentra sulla re- ambientali garantiscano l’effettiva
risarcimento del danno sesponsabilità dell’intermedia- realizzazione degli obbiettivi di viaggio?
condo la sua responsabilirio, poiché, per ragioni protà, con un principio bene
cessuali, sono risultate inam- La soluzione
interpretato dalla pronunmissibili le domande propo- La responsabilità dell’organizzatore e quella
cia per cui il legislatore ha
ste
nei
confronti del venditore devono essere tenute distinte e
voluto chiarire «che la redell’organizzatore. Questo graduate, con riguardo alle specifiche
sponsabilità dell’organizobbligazioni di tali due soggetti. Mentre il tour
rende la decisione intereszatore del pacchetto di
operator deve organizzare il pacchetto
sante, perché essa indaga
viaggio e del venditore
turistico, la venditrice funge da intermediario
sulla responsabilità dell’in- e deve concludere per conto del cliente il
vanno tenute distinte e
termediario in un caso nel contratto e risponde per la sola violazione
graduate con riguardo alle
quale il viaggio ha avuto delle obbligazioni nascenti dall’incarico.
specifiche attività» (4). Se
«il tour operator ha l’obun andamento sfortunato,
bligo di assicurare l’orgama nessuna domanda risarcinizzazione del pacchetto
toria poteva essere accolta
turistico e quindi l’esistenza e la fornitura dei servizi
nei confronti del naturale responsabile e, cioè, dell’organizzatore. La pronuncia
dà per scontata l’applicabilità del Codice di consu(2) Sulla Convenzione di Bruxelles del 23 aprile del 1970, cfr. Ropmo e cioè del D.Lgs. 6 settembre 2005, n. 206 (1).
po, Commentario alla Convenzione internazionale relativa al contratto di viaggio (C.C.V.), in Nuove leggi civ. comm., 1978, 1757;
A dire il vero, dalla ricostruzione dei fatti non si
Silingardi, Morandi, La «vendita di pacchetti turistici», Torino,
evincono tutti gli elementi necessari per stabilire se
1996, 110; Moscati, La disciplina uniforme dei contratti di viaggio
operasse tale disciplina e non quella della Convened il diritto privato italiano, in Legisl. econ., 1979, 350; Romanelli,
zione di Bruxelles del 23 aprile 1970, resa esecutiva
Il contenuto del contratto di organizzazione di viaggio e la sua integrazione, in Dir. trasp., 1990, 42.
in Italia con la L. 27 dicembre 1977, n. 108 (2). Tut(3) In tema di responsabilità dell’organizzatore di viaggi, prima
tavia, la questione esaminata non è di straordinaria
dell’entrata in vigore del D.Lgs. n. 111/1995, cfr. Silingardi-Riguzimportanza, perché le persuasive conclusioni ultime
Note:
(1) Sul D.Lgs. n. 206/2005 (c.d. Codice di consumo), cfr. La Spina,
Il nuovo codice del consumo e i pacchetti turistici, in Riv. dir. econ.
trasp. amb., 2006, 23; Tassoni, Commento agli articoli da 82 a 100
d.lgs. 206/2005, in AA.VV., Codice del consumo, a cura di Cuffaro,
Milano, 2006, 343; Tullio, La responsabilità dell’organizzatore e
dell’intermediario dopo il codice di consumo, in AA.VV., Attività
alberghiera e di trasporto nel pacchetto turistico all inclusive; le
forme di tutele del turista-consumatore, a cura di Busti-Santuari,
Trento, 2006, 119.
zi-Gragnoli, Responsabilità degli operatori turistici, in Riv. giur.
circ. trasp., 1988, 24; Stanghellini, voce Viaggio (contratto di), in
Noviss. dig. it. App., VII, 1127; Romanelli, Il contenuto del contratto di organizzazione di viaggio e la sua integrazione, in Dir.
trasp., 1990, 30. Sotto la vigenza del D.Lgs. n. 111/1995, cfr. Flamini, Viaggi organizzati e tutela del consumatore, Napoli, 1999,
60; Silingardi-Morandi, op. cit., 113. Con riguardo al D.Lgs. n.
206/2005, cfr. La Spina, Il nuovo codice del consumo e i pacchetti
turistici, cit., 23; Tassoni, op. cit., 343; Tullio, La responsabilità
dell’organizzatore e dell’intermediario dopo il codice di consumo,
cit., 119.
(4) Cosı̀ si esprime la sentenza in esame.
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
165
Contratto Giurisprudenza
di viaggio
Tribunale di Torino, 8 ottobre 2007
alberghieri e di trasporto che vengono promessi ed
acquistati (5) la venditrice del pacchetto, e, cioè, l’agenzia, che funge da intermediario tra il viaggiatore
ed il tour operator ha l’obbligo contrattuale di acquistare per conto del cliente il contratto di viaggio
e risponde unicamente della violazione delle obbligazioni nascenti dal mandato (ad esempio errata
compilazione del biglietto, mancato acquisto del
pacchetto turistici ...)» (6).
Tale impostazione è corretta; se «l’intermediario (7), diversamente, dall’organizzatore, non produce personalmente né il viaggio né i singoli servizi
che lo compongono» (8), solo l’identificazione dei
suoi obblighi permette di stabilire se i tanti problemi
affrontati dalla famiglia italiana a Sharm El Sheik
possano essere dipesi anche da inadempimenti dell’intermediario stesso. Per quanto attiene all’organizzazione di un incontro politico internazionale a
Sharm El Sheik in coincidenza con il soggiorno,
non si vede che cosa potesse fare l’intermediario,
poiché il problema incide per sua natura e in via
esclusiva sulla sfera di controllo dell’organizzatore,
salvo pensare che l’intermediario debba in qualche
modo controllare tutte le scelte altrui, al punto di verificare se il periodo identificato sia il migliore o se
vi siano controindicazioni.
Se si optasse per un simile soluzione, verrebbe
meno qualunque differenza fra gli obblighi dell’intermediario e quelli dell’organizzatore. E anche il
primo risponderebbe per intrinseci difetti qualitativi
del pacchetto. Però, cosı̀ non può essere, se si considera che l’intermediario non assume alcun obbligo
in ordine alla conformazione del viaggio ed alla
combinazione dei vari fattori incidenti sulla sua articolazione, interferendo solo con la circolazione della
proposta turistica. Come bene osserva la sentenza,
«l’indagine sulla conoscenza o conoscibilità da parte
del tour operator del summit arabo, e cosı̀ l’obbligo
di avvisare la venditrice del cliente di possibili disguidi, sarebbe (...) un accertamento funzionale all’accoglimento della domanda di risarcimento del
danno proposta» contro l’organizzatore, ma il problema non interferisce con il diverso profilo della responsabilità dell’intermediario. Proprio perché questi
non aveva provveduto a conformare il pacchetto e
non aveva avuto alcuna veste per stabilire la data del
soggiorno e la sua idoneità rispetto ai particolari problemi presenti in Sharm El Sheik, nessuna responsabilità può essere ascritta all’intermediario stesso.
Per altro verso, il cliente italiano ha allegato che
il venditore del pacchetto non avrebbe cercato di
ovviare ai disagi occorsi, con conseguente pretesa
violazione dell’art. 96, comma 2, D.Lgs. n. 206 del
166
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
2005. A dire il vero, per quanto attiene ai problemi
verificatisi in Sharm El Sheik, per la presenza dell’incontro politico, non si vede che cosa avrebbe potuto fare l’intermediario, se si considera come i disagi arrecati siano stati provocati da decisioni della locale autorità di polizia, interessata a prevenire possibili attacchi terroristici e, comunque, ad assicurare
l’ordinato svolgimento dei colloqui. Se mai, l’intermediario ha cercato di reperire una utile combinazione di voli per il rientro in patria, nonostante i disservizi alla circolazione aerea. Con una motivazione in
fatto, la quale appare ragionevole (anche se mancano
gli elementi conoscitivi per una sua puntuale valutazione), il giudice ha ritenuto che l’intermediario abbia fatto tutto il possibile per tutelare l’interesse
del turista.
Se mai, questi è stato impulsivo ed ha optato per
un volo privato, senza dare tempo all’intermediario
di trovare diverse opportunità, che avrebbero potuto
soddisfare le ragioni del cliente. In questa logica, se
l’agente non doveva avere informazioni sulla situazione politica e di polizia in Sharm El Sheik, poiché
tali problemi rientravano nell’esclusiva sfera di controllo dell’organizzazione, l’intermediario doveva
soccorrere il turista nella ricerca di un adeguato volo
di rientro. Però, a tale secondo riguardo, in fatto, la
sentenza ha ritenuto che l’intermediario stesso abbia applicato in modo legittimo l’art. 96, comma 2,
D.Lgs. n 206/2005, cercando di sovvenire con solerzia ed efficienza alle necessità del cliente. Quindi,
poco importa che questi abbia preso autonome decisioni senza attendere l’esito degli sforzi dell’intermediario.
Il problema della responsabilità
dell’intermediario di viaggio nel diverso
sistema della Convenzione
La sentenza non fornisce elementi sufficienti per
stabilire se, nel caso di specie, dovesse trovare applicazione il diritto comunitario e, quindi, il D.Lgs. n.
206/2005 (che ne costituisce attuazione) o la Convenzione di Bruxelles del 1970. A dire il vero, non
è di particolare rilevanza il riferimento all’uno o alNote:
(5) Cosı̀ si esprime la sentenza in esame.
(6) Cosı̀ si esprime la sentenza in esame.
(7) Con riguardo alla responsabilità dell’intermediario, sotto la vigenza del decreto legislativo, cfr. Ciurnelli, Il contratto di organizzazione e di intermediazione di viaggio, in Riv. giur. circ. trasp.,
1989, 677; cfr, Morandi, I contratti di viaggio, in Moranti, Comenale Pinto, La Torre, I contratti turistici, Roma, 2004, 102.
(8) Cosı̀ si esprime la sentenza in esame.
Giurisprudenza
Tribunale di Torino, 8 ottobre 2007
l’altro testo normativo, perché, comunque, non sarebbero state difformi le conclusioni sulla posizione
dell’intermediario di viaggi; è abbastanza evidente la
sua carenza di responsabilità.
Nell’ambito della Convenzione di Bruxelles del
1970, la fattispecie sarebbe stata regolata dall’art.
22, primo comma, per il quale «l’intermediario di
viaggi risponde di qualsiasi inosservanza che commette nell’adempimento dei suoi obblighi, l’inosservanza venendo stabilita considerando i doveri che
competono ad un intermediario di viaggio diligente» (9). A prescindere dall’asprezza lessicale e, quindi, dalle difficoltà sintattiche della citata disposizione, se si cerca di attribuire ad essa un qualche significato, si deve ritenere che per la norma sottolinei
come la responsabilità dell’intermediario può dipendere solo dall’inadempimento a sue obbligazioni,
dunque contrapposte a quelle dell’organizzatore.
Da questo punto di vista la Convenzione di Bruxelles del 1970 è in piena sintonia con il D.Lgs. n.
206/2005 (10). Del resto, questa soluzione è obbligata, in larga parte. In sostanza, se si traccia una differenza tra la figura dell’intermediario e quella dell’organizzatore, gli obblighi di tali due imprenditori
non possono essere assimilati. La citata disposizione
della Convenzione di Bruxelles del 1970 richiama il
problema della diligenza dell’intermediario, ma il
rinvio a questa categoria consente di precisare i presupposti della responsabilità, non di estenderla. A tale ultimo riguardo, si deve considerare l’obbligo dell’intermediario (11), il cui specifico contenuto può
essere compreso con la valutazione del comportamento medio di un venditore rispettoso di criteri di
professionalità. Comunque, non è il rinvio dell’art.
22, primo comma, della Convenzione di Bruxelles
alla diligenza che possa estendere le obbligazioni
dell’intermediario, fino a farle coincidere con quelle
dell’organizzatore, a tale punto da rendere il primo
controllore del secondo.
Oltre a non trovare alcuno appiglio nella Convenzione di Bruxelles, questa lettura sarebbe contraria
al suo spirito, poiché, se mai, la Convenzione vuole
enunciare una chiara demarcazione fra organizzatore
ed intermediario, con immediate implicazioni anche
sulla selezione delle rispettive aree di responsabilità (12). Se si condivide questa complessiva analisi
degli intenti della Convenzione, essa non incrementa
la sfera di responsabilità dell’intermediario, poiché
essa presuppone in ogni caso la violazione di obbligazioni proprie della specifica attività.
Per tutte le ragioni esposte, nel caso di specie non
è occorso nulla del genere. Per quanto si voglia valorizzare la categoria della diligenza richiamata dal-
Contratto
di viaggio
l’art. 22, primo comma, della Convenzione di Bruxelles e si intenda ricostruire i doveri dell’intermediario con l’elaborazione dei comportamenti attesi
dal venditore che operi in modo professionale e nel
pieno interesse del cliente, in nessun modo si può
pensare che l’intermediario debba sapere quale iniziative politiche abbiano luogo nella località turistica
e nei giorni programmati per il viaggio. In difetto,
verrebbe meno l’idea stessa dell’intermediazione e
tutti i soggetti coinvolti nella preparazione e nella
vendita del viaggio risponderebbero per la sua organizzazione e, pertanto, per la sua strutturale conformazione. In nessun modo, la Convenzione autorizza
una simile interpretazione. Quindi, se anche si fosse
applicato tale testo di diritto uniforme, le conclusioni
ultime della sentenza sarebbero state persuasive, perché coerenti con un’equilibrata valutazione della fattispecie e del ruolo di tutti i soggetti coinvolti (13).
Note:
(9) Cfr. Ciurnelli, Il contratto di organizzazione, cit., 515; Roppo,
op. cit., 1760; Giacobbe, Diligenza e buona fede nel contratto di
viaggio, in Giur. merito, 1993, 416.
(10) L’art. 93, comma 1, del Codice di consumo cosı̀ statuisce «in
caso di mancato o inesatto adempimento delle obbligazioni assunte
con la vendita del pacchetto turistico, l’organizzatore e il venditore
sono tenuti al risarcimento del danno, secondo le rispettive responsabilità, se non provano che il mancato o inesatto adempimento è
stato determinato da impossibilità della prestazione derivante da
causa a loro non imputabile».
(11) Cfr. Giacobbe, op. cit., 420.
(12) Cfr. Silingardi, Morandi, op. cit., 135.
(13) Cfr. Monticelli, Il contratto di viaggio, in AA.VV., Il contratto
di albergo. Il contratto di viaggio, I contratti del tempo libero, a cura di Ciurnelli-Ponticelli-Zuddas, Milano, 1994, 130.
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
167
Trasporti
Giurisprudenza
Tribunale di Marsala, 5 aprile 2007
Perdita di bagaglio in viaggio
«tutto compreso» e risarcimento
del «danno psichico»
TRIBUNALE DI MARSALA, 5 aprile 2007 - Giud. Tomaiuoli - T. F. e altro c. Eurofly s.p.a.
Contratto di viaggio - Perdita del bagaglio - Legittimazione ad agire nei confronti del vettore - Trasporto aereo
internazionale - Risarcimento danni per perdita del bagaglio - Vacanza rovinata - Danno psichico
(D.Lgs. 17 marzo 1995 n. 111, art. 14; Cod. cons., art. 93; Convenzione di Bruxelles 23 aprile 1970, art. 15;
Convenzione di Varsavia 29 ottobre 1929, artt. 17, 22; Convenzione di Montreal 28 maggio 1999, artt. 17 comma 2 e 22)
In caso di perdita del bagaglio consegnato al vettore aereo, in occasione di un viaggio tutto compreso,
il consumatore può agire direttamente nei confronti del vettore che risponde del solo danno patrimoniale per lo smarrimento del bagaglio nella misura e nei limiti previsti dalla normativa applicabile al trasporto aereo.
Processo
Con atto di citazione notificato nel novembre del
2004 T. Francesca e A. Fabrizio convenivano in giudizio innanzi al Tribunale di Marsala la Eurofly
s.p.a., chiedendone la condanna al risarcimento dei
danni subiti a causa dello smarrimento di un bagaglio in occasione di un viaggio aereo a bordo di un
velivolo della compagnia convenuta.
Allegavano, in particolare, che avevano programmato la loro luna di miele a Cancun, in Messico, località raggiunta in data 9 settembre 2004 con il
volo GJ2088 (tag number AZ995974) della Eurofly
s.p.a.; che avevano portato con loro due valigie per
una permanenza di 15 giorni; che, all’aeroporto di
destinazione, la valigia della T. non era stata riconsegnata; che avevano subito denunciato l’accaduto
al locale ufficio della compagnia Alitalia, del cui
gruppo faceva parte la convenuta; che l’accaduto
aveva sconvolto la luna di miele; che, tornati in Italia, si erano attivati per rinnovare la propria denunzia all’Eurofly; che solo in data 11 maggio
2004 la convenuta li aveva informati che il loro bagaglio non era stato ritrovato, facendo prontezza del
pagamento, a titolo di risarcimento danni, della somma di euro 335,00 in base al peso di kg 16,5 (arrotondato a 20); che essi avevano, per contro, richiesto
il risarcimento dei danni consistiti nelle spese sostenute per il viaggio di nozze, delle spese sostenute
168
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
per sostituire la merce smarrita, dei danni morali ed
esistenziali patiti in ragione della disastrosa vacanza;
che la Eurofly era responsabile per la gestione del
loro bagaglio; che i danni ammontavano ad euro
8.715,50 (euro 1.050,00 per le spese sostenute in
previsione del viaggio di nozze; euro 500,00 per le
spese sostenute per l’acquisto del vestiario sostitutivo; euro 4.777,00 «a titolo di inadempimento contrattuale e quale corrispettivo pagato per il viaggio
di nozze rovinato» ed euro 2.388,50 per il danno da
vacanza rovinata), ovvero alla somma maggiore o
minore ritenuta di giustizia.
Si costituiva in giudizio la Eurofly s.p.a., eccependo
la propria carenza di legittimazione, poiché gli attori, ai sensi dell’art. 14 D.Lgs. n. 111/1995, avrebbero potuto rivolgersi esclusivamente all’agenzia di
viaggio ovvero al tour operator che avevano loro
venduto il pacchetto turistico; che il danno per lo
smarrimento del bagaglio poteva essere risarcito
nei ristretti limiti di cui all’art. 22 della Convenzione di Varsavia del 1929, ovverosia nei limiti di
250 franchi francesi per chilogrammo; che i danni
comunque andavano richiesti al tour operator, stante
la presenza di una copertura assicurativa nel contratto stipulato dagli attori; che la Eurofly s.p.a. aveva
offerto il ristoro della somma di euro 335,00 nel rispetto della detta Convenzione di Varsavia; che non
poteva essere riconosciuta la somma di euro
Giurisprudenza
Tribunale di Marsala, 5 aprile 2007
1.050,00 per spese sostenute prima della vacanza e
in previsione della stessa, e presuntivamente riferite
a capi di vestiario di cui non vi era la minima prova
che fossero all’interno del bagaglio smarrito; che
non poteva essere riconosciuta la somma di euro
4.777,00 pari all’intero corrispettivo della vacanza,
poiché il pacchetto non era stato venduto dal vettore
aereo e non era credibile che lo smarrimento di un
bagaglio avesse irrimediabilmente e integralmente
rovinato la vacanza; che neanche potevano riconoscersi euro 2.338,50 a titolo di danno da vacanza rovinata, non potendosi tale categoria ricondurre al
danno esistenziale, inteso come lesione permanente
di interessi costituzionalmente protetti, né a quello
patrimoniale, né a quello morale, in quanto non derivante da reato; che, in ogni caso, l’ammontare richiesto dagli attori era spropositato e in ciò stava la
loro malafede ad agire in giudizio; tutto quanto sopra eccepito, concludeva per il rigetto della domanda
attrice, ovvero, in via subordinata, per il suo ridimensionamento; con vittoria di spese.
La causa, istruita con produzione di documenti, veniva trattenuta in decisione all’udienza del 18 ottobre 2006, previa assegnazione alle parti dei termini
ex art. 190 c.p.c.
Motivi
È pregiudiziale l’esame dell’eccezione «di nullità
del procedimento di primo grado» sollevata dalla
Eurofly s.p.a. per non avere il giudice istruttore, in
violazione dell’art. 180, comma 2, c.p.c., assegnato
alla convenuta il termine di venti giorni prima dell’udienza di trattazione per sollevare le eccezioni
processuali e di merito non rilevabili d’ufficio.
Come già esplicitato in sede di ordinanza istruttoria,
l’eccezione è destituita di fondamento giuridico, posto che il detto termine è assegnato in ogni caso dalla legge, di guisa che la parte convenuta aveva sicuramente la facoltà di sollevare le eccezioni de quibus
nel termine legale, a prescindere da qualsiasi specificazione ad opera del giudice istruttore (Cass., sez.
III, 18 aprile 2006, n. 8938; nonché Cass., sez. I, 6
luglio 2004, n. 12314, e Cass., sez. III, 29 ottobre
2001, n. 13414, che, con riferimento alla mancata
assegnazione del termine in ipotesi di convenuto
contumace, escludono la violazione del contraddittorio con argomentazione valevole a fortiori nel caso
di convenuto costituito).
Gli attori hanno spiegato domanda di risarcimento
dei danni patiti a causa dello smarrimento del bagaglio della signora T. durante il viaggio di nozze,
convenendo in giudizio il vettore aereo Eurofly
s.p.a.
Trasporti
È opportuno premettere in punto di fatto che, come
risulta dalla documentazione versata in atti, i coniugi
A. acquistarono dal venditore Agenzia di Viaggi
«Capo Boeo Viaggi e Turismo» di Marsala un pacchetto turistico denominato «Merengue Caraibico», avente ad oggetto un soggiorno a Cancun
(Messico), pacchetto organizzato dal tour operator
Jato Travel e composto principalmente da una prestazione alberghiera di giorni 15 presso il villaggio
«Don Villan» e dal volo aereo Roma Cancun
GJ2088.
Il vettore aereo convenuto ha, in primo luogo, eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva
(rectius, titolarità passiva del rapporto giuridico dedotto in giudizio), sostenendo che, avendo gli attori
acquistato «un pacchetto turistico tutto compreso»,
essi, a mente dell’art. 14 D.Lgs. n. 111/1995, avrebbero potuto convenire esclusivamente il venditore
ovvero l’organizzatore del viaggio, i quali solo, se
del caso, avrebbero potuto agire in rivalsa nei confronti del vettore aereo.
L’eccezione è infondata.
Contrariamente a quanto sostenuto dalla parte convenuta, l’art. 14 D.Lgs. n. 111/1995 non istituisce
affatto una «legittimazione passiva» esclusiva in
capo all’organizzatore od al venditore di un viaggio
tutto compreso, ma si limita a prevedere che essi
possano essere convenuti in giudizio per il mancato
od inesatto inadempimento delle obbligazioni assunte con la vendita del pacchetto turistico, facendo salvo il loro diritto di rivalersi nei confronti dei prestatori di servizi di cui si sono avvalsi.
La legge non dice (né potrebbe dire, a pena di violazione palese degli artt. 3 e 24 Cost.) che al consumatore è
precluso di rivolgere direttamente le sue richieste risarcitorie al diretto autore del danno, ma si limita a prevedere, in un’ottica di favore del viaggiatore, una legittimazione concorrente del venditore e organizzatore
anche per i servizi non direttamente prestati da costoro,
ma dagli stessi «scelti» per il cliente e con il medesimo
pattuiti.
È evidente che la ratio sottesa alla normativa de qua
è quella di agevolare il consumatore, offrendogli un
interlocutore diretto in termini di responsabilità
al quale rivolgere le proprie pretese (anche) risarcitorie, conformemente al concreto atteggiarsi di un’operazione negoziale che, sul versante del consumatore, materialmente si realizza con l’intervento immediato e primario del venditore e/o dell’organizzatore
dei viaggi organizzati.
Ed è del pari evidente che tale ratio può giustificare
solo la previsione di una titolarità passiva concorren-
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
169
Trasporti
Giurisprudenza
Tribunale di Marsala, 5 aprile 2007
te del venditore e organizzatore (salvo il suo diritto
di rivalsa), ma non certo una sua irragionevole titolarità esclusiva in ipotesi di danni concretamente arrecati da soggetti altri.
Deve ritenersi, pertanto, che l’acquirente di un viaggio
tutto compreso, al di là dell’azione contrattuale nei
confronti del venditore od organizzatore, possa esperire
un’azione risarcitoria direttamente nei confronti del
vettore aereo (o di altro prestatore dei servizi acquistati
con il pacchetto), tanto a titolo contrattuale, dovendosi
il consumatore configurare come un terzo in favore del
quale è stato stipulato il (o comunque «protetto» dal)
contratto di noleggio del velivolo e trasporto dei passeggeri (sull’ambito della figura in questione si veda
Cass., sez. III, 26 gennaio 2006, n. 1698; Cass., sez. III,
29 luglio 2004, n. 14488; Cass., sez. III, 14 luglio 2003,
n. 11001), quanto in via aquiliana.
Nel caso di specie gli attori hanno esperito l’azione
contrattuale (in qualità di terzi beneficiari o protetti),
come si ricava agevolmente dall’espressa menzione
del contratto di acquisto del pacchetto turistico tra i
fatti costitutivi della domanda.
Essa nel merito è parzialmente fondata, e in quanto
tale deve essere accolta nei limiti e per le ragioni di
cui appresso.
Con l’imbarco, al momento del chek-in, il viaggiatore affida il suo bagaglio alla custodia del vettore aereo, il quale, per andare esente da responsabilità in
ipotesi di perdita od avaria, deve provare di avere
adottato tutte le misure idonee ad evitare il danno
(ex art. 1681 c.c.; ex art. 20 della Convenzione di
Varsavia del 12 ottobre 1929, ratificata e resa esecutiva con legge 19 maggio 1932 n. 841, come integrata dal protocollo dell’Aja 28 settembre 1955 ratificato con L. 3 dicembre 1962, n. 1832; ed ex art.
17, comma 2, della Convenzione di Montreal del 28
maggio 1999, ratificata e resa esecutiva con L. 10
gennaio 2004 n. 12; oltre che firmata dalla Comunità Europea il 9 dicembre 1999 sulla base dell’art.
300, n. 2, CE, approvata con decisione del Consiglio
5 aprile 2001 ed entrata in vigore, per quanto riguarda la detta Comunità, il 28 giugno 2004; oltre che riversata nel Regolamento comunitario n. 889/2002 di
modifica del Regolamento n. 2027/1997).
Non può ritenersi esonerato il vettore aereo che invochi (come ha blandamente fatto la convenuta in
comparsa) la responsabilità dell’impresa di handling
gerente il traffico bagagli presso lo scalo aeroportuale, laddove non dimostri che lo smarrimento sia avvenuto dopo avere consegnato il bagaglio alla detta
impresa, momento, questo, in cui cessa la prestazione di trasporto aereo (con connesso e strumentale
obbligo di custodia del bagaglio) e inizia l’autonoma
170
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
custodia della società aeroportuale (ex multis: Cass.,
sez. III, 26 novembre 2003, n. 18074; in parte motiva Cass., sez. III, 25 ottobre 2001, n. 12015; Cass.,
sez. III, 9 ottobre 1997, n. 9810; Cass., sez. III, 14
ottobre 1992, n. 8531).
Del pari è infondata l’eccezione della convenuta
di difetto di titolarità passiva della pretesa risarcitoria dedotta in giudizio, in ragione del fatto che gli
attori con il pacchetto turistico de quo avrebbero
«acquistato» anche una copertura assicurativa.
Non vi è, innanzitutto, prova della tipologia di assicurazione stipulata dagli attori e dei rischi da essa
coperti; in secondo luogo, è noto che l’eventuale indennizzo corrisposto da un soggetto tenuto contrattualmente ad assumersi i rischi di un fatto illecito altrui non spiega alcuna refluenza sul diverso titolo
aquiliano in forza del quale è tenuto il danneggiante,
nemmeno in punto di compensatio lucri cum damno
(ex multis: Cass., sez. III, 27 luglio 2001, n. 10291;
Cass., sez. III, 10 febbraio 1999, n. 1135).
La convenuta, pertanto, deve rispondere dei danni
conseguenti allo smarrimento del bagaglio.
La T. ha dedotto di avere speso euro 1.050,00 per
parte del vestiario immesso nella valigia smarrita, all’uopo versando in atti degli scontrini di pari ammontare totale rilasciati da negozi di abbigliamento
donna poco prima della partenza.
Pur non essendovi la prova che tali abiti siano stati
effettivamente immessi nel bagaglio poi smarrito, ritiene il Tribunale che il valore di una valigia di fattura media e di capi di vestiario per 15 giorni possa
essere presuntivamente ed equitativamente stimato
all’attualità quanto meno nella somma richiesta, che
pertanto deve essere riconosciuta.
Spetta, poi, agli attori il risarcimento del diverso
danno consistito nelle spese sostenute per acquistare il vestiario «sostitutivo» una volta pervenuti a
destinazione.
Danno che, per gli stessi motivi sopra detti, ben può
essere risarcito nella somma richiesta di euro 500,00
all’attualità.
Nulla può essere riconosciuto, invece, agli attori a titolo di danno «da inadempimento contrattuale e
quale corrispettivo pagato per il viaggio di nozze», posto che la somma richiesta di euro 4.777,00,
concretandosi nel corrispettivo dell’intera vacanza
(alloggio e volo aereo, oltre prestazioni accessorie),
avrebbe potuto essere ottenuta solo in seguito ad
una non richiesta pronunzia giudiziale di risoluzione
del contratto.
Tale domanda, peraltro, in quanto destinata a travolgere l’intera pattuizione, avrebbe avuto come con-
Giurisprudenza
Tribunale di Marsala, 5 aprile 2007
traddittore non già il vettore aereo, ma l’organizzatore od il venditore del pacchetto turistico.
Resta da esaminare la domanda di risarcimento
dei «danni esistenziali derivati dallo stress da vacanza rovinata».
Non è davvero questa la sede per rammentare il lungo e ormai noto percorso giurisprudenziale degli ultimi anni in tema di risarcibilità dei danni non patrimoniali, se non per evidenziare alcuni dei principali punti di approdo, ormai condivisi e costituenti
ius receputm della giurisprudenza (Cass., sez. III, 31
maggio 2003, nn. 8827, 8828; Corte cost. 11 luglio
2003, n. 233; Cass., sez. III, 21 ottobre 2005, n.
20355; Cass., sez. III, 20 ottobre 2005, n. 20343;
Cass., sez. III, 20 ottobre 2005, n. 20323; Cass., sez.
III, 19 ottobre 2005, n. 20205; Cass., sez. I, 15 gennaio 2005, n. 729; Cass., sez. un., 24 marzo 2006, n.
6572; Cass., sez. III, 12 giugno 2006, n. 13546;
Cass., sez. II, 6 febbraio 2007, n. 2546): 1) il danno
morale, inteso quale turbamento transeunte dell’animo, non esaurisce la categoria dei pregiudizi risarcibili ex art. 2059 c.c.; 2) rientra nella nozione di danno non patrimoniale anche quello biologico inteso
come lesione dell’integrità psicofisica; 3) devono essere risarciti ex art. 2059 c.c. tutti i danni non patrimoniali conseguenti a lesione di interessi costituzionalmente garantiti, ivi compreso quello morale, a
prescindere dall’integrazione di una fattispecie di
reato.
Più discussa, in dottrina e in giurisprudenza, è la
questione della configurabilità o meno dell’autonoma figura del danno esistenziale e della sua sovrapponibilità al c.d. «danno da lesione di interessi costituzionalmente garantiti».
Al riguardo, dopo un iniziale atteggiamento scettico
della Suprema Corte che aveva evidenziato l’inutilità
e la «pericolosità»dogmatica di tale voce di danno
in presenza dell’ormai riconosciuta risarcibilità dei
danni non patrimoniali da lesione di interessi costituzionalmente garantiti (tanto incidentalmente quanto drasticamente Cass., sez. III, 29 luglio 2004, n.
14488 ed ex professo Cass., sez. III, 15 luglio 2005,
n. 15022), si registrano importanti arresti dello stesso giudice di legittimità nel senso della autonoma
configurabilità del danno esistenziale, inteso come
«ogni pregiudizio (di natura non meramente emotiva
e interiore ma oggettivamente accertabile) che alteri
le abitudini e gli assetti relazionali propri del soggetto, inducendolo a scelte di vita diverse quanto all’espressione e realizzazione della sua personalità nel
mondo esterno» (Cass., sez. II, 6 febbraio 2007, n.
2546; e soprattutto Cass., sez. III, 12 giugno 2006,
n. 13546; Cass., sez. un., 24 marzo 2006, n. 6572).
Trasporti
Ritiene questo giudice di dovere prestare adesione a
tale ultimo indirizzo, in considerazione del fatto che
la lesione dell’interesse costituzionalmente garantito
si situa a monte sul piano dell’antigiuridicità e non
integra di per sé il (logicamente) successivo danno
da risarcire, posto a valle della condotta contra ius.
Allo stato attuale dell’arte, dunque, il genus del danno
non patrimoniale ricomprende:
il danno morale inteso come patema d’animo transeunte risarcibile nei casi previsti dalla legge, e quindi
in presenza di reato ovvero anche a prescindere da esso
in caso di lesione di interessi costituzionalmente garantiti;
il danno biologico inteso come lesione dell’integrità
psico fisica tutelata dall’art. 32 Cost.;
il danno esistenziale per come sopra delineato laddove lesivo di interessi costituzionalmente garantiti.
In questo quadro dogmatico, il danno da vacanza rovinata lamentato dagli attori non può sussumersi nella detta ultima species (danno esistenziale), posto
che, se pure, come si preciserà dappresso, lo smarrimento del bagaglio incide su interessi costituzionalmente garantiti (artt. 2 e 36), esso non concreta una
permanente alterazione delle abitudini e degli interessi relazionali del soggetto leso.
Il danno in esame, a ben vedere, in null’altro si concreta che in uno stress, un disagio e una sofferenza
transeunti per il presumibile stravolgimento delle
aspettative, della «qualità» e della serenità della vacanza (una cui parte significativa, è stata peraltro necessariamente canalizzata nella ricerca del bagaglio e
nell’acquisto dei vestiti sostitutivi), aspettative, qualità e serenità che nel caso di specie devono presumersi particolarmente intense, posto che non di una vacanza qualsivoglia trattavasi, ma di una luna di miele, ovverosia di un’esperienza emotiva di difficile
comparazione con altri viaggi ed esperienze di vita.
Quello che gli attori hanno patito, in altri termini, è
un vero e proprio danno morale, il quale può essere risarcito solo in ipotesi di reato e negli altri casi
previsti dalla legge, tra i quali rientra l’ipotesi di violazione di interessi costituzionalmente garantiti.
È necessario, pertanto, andare alla ricerca dell’eventuale copertura normativa primaria ex art. 2059 c.c.
Essa va rinvenuta nell’art. 2 Cost., in quanto trattasi di
danno arrecato in violazione del diritto costituzionalmente garantito ad esplicare la propria personalità anche in vacanza, intesa quale luogo privilegiato di ricreazione e rigenerazione della persona, oltre che di manifestazione delle sue attività realizzatrici, specie se connesse ad un’esperienza cosı̀ emotivamente significativa nel
percorso di vita di una persona come il viaggio di nozze.
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
171
Trasporti
Giurisprudenza
Tribunale di Marsala, 5 aprile 2007
Del perché, invece, la copertura normativa alla risarcibilità del danno morale non possa essere rinvenuta
nel d.lgs. n. 111/1995 sui viaggi «tutto compreso»,
per come interpretato alla luce della giurisprudenza
della Corte di Giustizia, si dirà innanzi.
Tale danno deve essere equitativamente determinato, tenendo conto, da un lato, del fatto che il bagaglio è andato definitivamente smarrito, che il viaggio è durato 15 giorni e che trattavasi di luna di
miele, dall’altro, che il soggiorno è stato comunque
interamente fruito dagli attori e che il prezzo complessivo della vacanza ammontava ad euro
4.777,00.
Alla luce di tali elementi di giudizio il danno morale
patito dagli attori andrebbe liquidato in complessivi
euro 1.000,00 all’attualità.
Conclusivamente, spetterebbe agli attori la somma
di euro 2.550,00 all’attualità.
Deve, tuttavia, rilevarsi che in subiecta materia
trova applicazione la citata Convenzione di Montreal stipulata il 28 maggio 1999 (come detto recepita nel nostro ordinamento interno con legge di ratifica del 10 gennaio 2004, n. 12; oltre che firmata
dalla Comunità Europea il 9 dicembre 1999 sulla base dell’art. 300, n. 2, CE, approvata con decisione
del Consiglio 5 aprile 2001 ed entrata in vigore, per
quanto riguarda la detta Comunità, il 28 giugno
2004; oltre che riversata nel Regolamento comunitario n. 889/2002 di modifica del Regolamento n.
2027/1997).
A mente dell’art. 22 della Convenzione «nel trasporto di bagagli, la responsabilità del vettore in caso di distruzione, perdita, deterioramento o ritardo è
limitata alla somma di 1000 diritti speciali di prelievo per passeggero, salvo dichiarazione speciale di
interesse alla consegna a destinazione effettuata dal
passeggero al momento della consegna al vettore del
bagaglio, dietro pagamento di un’eventuale tassa
supplementare».
Al cambio alla data odierna, dunque, la responsabilità del vettore aereo in caso di smarrimento del
bagaglio non può eccedere la somma euro
1.131,00 (valore unitario del diritto speciale di prelievo euro 1,131 x 1.000), e in tali limiti, pertanto, il
danno attoreo deve essere liquidato.
Non può giungersi a conclusioni diverse invocando,
come hanno fatto gli attori, l’applicabilità della disciplina normativa regolante i viaggi «tutto compreso».
È vero che tanto l’art. 15 L. 27 dicembre 1977, n.
1084 di ratifica della Convenzione di Bruxelles sui
contratti di viaggi internazionali (ove si dispone il risarcimento di «qualsiasi pregiudizio»), quanto l’art.
172
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
14 D.Lgs. n. 111/1995, recettivo della Direttiva comunitaria 90/314/CEE, concernente i viaggi, le vacanze e i circuiti «tutto compreso», quale deve essere interpretato alla luce della pronunzia della Corte
di Giustizia resa nella causa n. 168/2000, non prevedono limitazioni di sorta e devono ritenersi ricomprensivi anche del danno morale.
Il supremo giudice comunitario ha chiarito, infatti,
che il danno risarcibile sulla scorta della direttiva
in questione è anche quello «non corporale» sulla
base:
1) dell’esistenza di un obbligo di risarcire i danni
morali in taluni Stati membri, con la conseguenza
che la sua mancanza in altri determinerebbe delle
«distorsioni di concorrenza notevoli, tenuto conto
del fatto che si rilevano frequentemente danni morali
in tale settore»;
2) della considerazione che la detta direttiva e più
particolarmente il suo art. 5 («per quanto riguarda i
danni arrecati al consumatore dall’inadempimento o
dalla cattiva esecuzione del contratto, gli Stati membri prendono le misure necessarie affinché l’organizzatore e/o il venditore siano considerati responsabili,
a meno che l’inadempimento o la cattiva esecuzione
non siano imputabili né a colpa loro né a colpa di
un altro prestatore di servizi») «mira a offrire una
tutela ai consumatori e che, nell’ambito dei viaggi
turistici, il risarcimento del danno per il mancato godimento della vacanza ha per gli stessi un’importanza particolare».
Osta, però, all’applicabilità delle citate disposizioni
al caso di specie la circostanza che gli attori abbiano fatto valere la responsabilità (contrattuale) del
vettore aereo, tenuto verso il passeggero alla sola
prestazione di trasporto (ed a quelle accessorie) con
i limiti risarcitori già detti, e non già quella del venditore od organizzatore del pacchetto turistico, il cui
impegno negoziale si estende a tutta la vacanza, del
cui buon esito, pertanto, interamente risponde (fatto
salvo il proprio diritto di rivalsa ex art. 14, comma
2, D.Lgs. n. 111/1995).
Non può condurre ad un’interpretazione differente
il rilievo che, in presenza di un contratto di un viaggio «tutto compreso», il cui contenuto si sostanzia
in una serie di prestazioni pattuite in favore e a beneficio dei terzi viaggiatori, sarebbe poco ragionevole parametrare diversamente l’ampiezza del diritto del danneggiato ad essere ristorato dei danni patiti, a seconda che esso decida di rivolgersi al soggetto con cui ha stipulato il contratto, ovvero al
soggetto direttamente tenuto materialmente (e giuridicamente) alla singola prestazione nei suoi confronti.
Giurisprudenza
Tribunale di Marsala, 5 aprile 2007
Siffatto rilievo, infatti, va incontro all’insormontabile
obiezione che nell’ipotesi di azione (contrattuale) nei
confronti del vettore aereo il passeggero fa valere un
danno derivante dalla inesatta esecuzione della prestazione di trasporto, mentre nell’ipotesi di azione contrattuale nei confronti del venditore od organizzatore
turistico il consumatore fa valere un danno dalla inesatta esecuzione della prestazione di «organizzazione
della vacanza».
E non è affatto irragionevole che il legislatore (comunitario e nazionale) abbia inteso regolare diversamente l’ambito di responsabilità dell’uno e dell’altro
in ragione della diversità giuridica ed economica, sia
a livello qualitativo che quantitativo, dei loro impegni negoziali nei confronti del viaggiatore/consumatore.
Neanche può obiettarsi che non avrebbe senso prevedere, da un lato, una responsabilità limitata del
vettore aereo laddove direttamente convenuto in
giudizio dal viaggiatore, e dall’altro una possibilità
di rivalsa da parte del tour operator o venditore
del pacchetto turistico illimitatamente responsabili
nei confronti del consumatore, con l’apparente conseguenza di tutelare maggiormente il tour operator e
il venditore rispetto al viaggiatore.
Anche a volere ritenere non applicabile al vettore aereo convenuto in rivalsa la clausola di limitazione di
responsabilità di cui all’art. 22 della Convenzione di
Montreal (questione la cui risoluzione deve passare
necessariamente dall’interpretazione dell’apparentemente stentoreo dettato di cui all’art. 29 della detta
Convenzione, a mente del quale: «nel trasporto di
passeggeri, bagaglio e merci, ogni azione di risarcimento per danni promossa a qualsiasi titolo in base
alla presente convenzione o in base a un contratto o
ad atto illecito o per qualsiasi altra causa, può essere
esercitata unicamente alle condizioni e nei limiti di
responsabilità previsti dalla presente convenzione,
fatta salva la determinazione delle persone legittimate ad agire e dei loro rispettivi diritti. Tale azione
non dà luogo ad alcuna riparazione a titolo punitivo,
esemplare o comunque non risarcitorio»), va osservato, comunque, che in tal caso il vettore non risponde in forza di un singolo contratto di trasporto
aereo con il passeggero, ma di un ben più complesso
e oneroso obbligo contrattuale di noleggio del velivolo, dal che legittimamente può discendere un più
ampio regime di responsabilità.
Le obiezioni analizzate, dunque, non inficiano la tesi
della sussistenza, in forza della Convenzione di
Montreal, della limitazione di responsabilità del vettore aereo convenuto direttamente in giudizio dal
passeggero per il caso di danni derivanti dallo smar-
Trasporti
rimento del bagaglio, anche laddove la prestazione
del vettore sia resa nell’ambito di un pacchetto turistico tutto compreso.
Resta da chiedersi se le conclusioni sopra raggiunte
possano essere revocate in dubbio, ritenendo che la
Convenzione di Montreal, nel prevedere il detto limite di responsabilità, abbia inteso fare riferimento
solo al danno patrimoniale consistito ex se nello
smarrimento (ovvero distruzione, ovvero deterioramento) del bagaglio aereo, lasciando agli ordinari
principi risarcitori il governo del regime della responsabilità per le altre tipologie di danno.
Milita contro quest’ultima interpretazione il rilievo
che la detta convenzione, a ben vedere, si occupa
primariamente dei tipici eventi lesivi verificabili a
bordo di un velivolo aereo (o nelle fasi preparatorie
e accessorie al volo), incentrando la sua attenzione
sui fatti generatori: morte, lesione personale, ritardo
del volo, smarrimento, distruzione o deterioramento
del bagaglio, prescindendo quindi del tutto dalla tipologia dei danni conseguenti (letteralmente «derivanti da») a tali eventi.
Non vi è che non veda, peraltro, che ritenere diversamente significherebbe vanificare la stessa ratio politico-legislativa sottesa all’intera Convenzione, la
quale mira a contemperare le contrapposte esigenze
di assicurare un’effettiva riparazione dei danni ai
passeggeri e di consentire ai vettori aerei di esercitare la loro attività imprenditoriale con costi (anche assicurativi) programmati e certezza di utili (cosı̀ sortendo anche effetti di calmierazione dei prezzi dei
voli).
Mette conto, da ultimo, precisare che la limitazione
di responsabilità del vettore aereo per i danni de
quibus non può essere sospettata di incostituzionalità.
È noto, infatti, che «la regola generale dell’integrità
della riparazione ed equivalenza al pregiudizio cagionato a chi sia stato non iure danneggiato non ha
copertura costituzionale, atteso che in casi eccezionali, verificabili sia nel campo della responsabilità
contrattuale sia in materia di responsabilità extracontrattuale, il legislatore può legittimamente ritenere
equa e conveniente una limitazione del risarcimento
del danno, purché la riduzione del risarcimento dipenda dall’equilibrato componimento, assicurato
dalla norma di conformazione del medesimo danno
risarcibile, degli opposti interessi in gioco» (Corte
cost. 2 novembre 1996, n. 369; nello stesso senso
Cass., sez. un., 14 aprile 2003, n. 5902; Corte europea dei diritti dell’Uomo 6 aprile 2004).
L’equilibrato componimento che la Convenzione di
Montreal ha inteso assicurare, per quanto qui rileva,
con riferimento ai danni derivanti dalla distruzio-
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
173
Trasporti
Giurisprudenza
Tribunale di Marsala, 5 aprile 2007
ne, smarrimento o deterioramento dei bagagli, è
di facile intuizione, alla luce della natura statisticamente bagatellare dei pregiudizi conseguenti a tali
eventi da un lato, e all’esigenza sopra evidenziata di
consentire ai vettori aerei di esercitare la loro attività
imprenditoriale con costi (anche assicurativi) programmati e certezza di utili (cosı̀ sortendo anche effetti di calmierazione dei prezzi dei voli) dall’altro.
Non è un caso che la stessa Convenzione di Montreal preveda che il limite risarcitorio sopra detto
non si applichi, laddove il passeggero renda una «dichiarazione speciale di interesse alla consegna a
destinazione», pagando un’eventuale tassa supplementare, nel qual caso «il vettore sarà tenuto al risarcimento sino alla concorrenza della somma dichiarata (...)».
Tale previsione, infatti, consente di raggiungere un
equilibrato componimento dei contrapposti interessi
in gioco anche laddove il danno derivante dallo
smarrimento del bagaglio possa, in ragione della sua
natura o delle cose in esso contenute, avere un’incidenza superiore a quella ordinariamente presumibile.
Da ultimo mette conto di precisare che tutte le considerazioni sopra svolte, partendo dalla qualificazione
della domanda attorea siccome contrattuale, non mutano laddove essa sia configurata come aquiliana, in
virtù dell’ampia clausola di equivalenza di cui all’art. 29 della Convenzione (di cui pure si è detto sopra).
Alla luce delle considerazioni che precedono, la domanda attorea deve essere solo parzialmente accolta
e, per l’effetto, la convenuta va condannata al pagamento, a titolo di risarcimento danni, della somma
di euro 1.131,00 (esclusi rivalutazione e interessi,
componenti del danno cosı̀ legalmente «limitato»).
Non può essere disposta la pubblicazione della sentenza sulle riviste indicate dall’attrice, in quanto trattasi di tutela riparatoria del danno morale apprestata
da norme speciali non applicabili alla controversia
in esame, e in via generale, in ipotesi di reato, dall’art. 185 c.p. all’esito di processo penale.
Le spese di lite seguono la soccombenza della convenuta e si liquidano come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale, in funzione di Giudice unico, ogni altra
istanza, domanda ed eccezione disattese, definitivamente pronunciando, cosı̀ provvede:
1. accoglie per quanto di ragione la domanda risarcitoria attrice e, per l’effetto, condanna la convenuta, in persona del legale rappresentante p.t., a
pagare agli attori la somma di euro 1.131,00;
2. condanna la convenuta, in persona del legale
rappresentante p.t., alla refusione in favore degli
attori delle spese di lite, che liquida in complessivi
euro 1.470,00, di cui euro 197,20 per spese ed euro660,00 per competenze, oltre Iva, cpa e spese generali come per legge.
Il Commento
di Adele Marino
Nella nota si analizza la posizione dell’acquirente
di un pacchetto turistico che in caso di perdita del
bagaglio decida di avanzare la richiesta di risarcimento del danno nei confronti del vettore aereo,
anziché del tour operator. L’azione scelta implica
che il consumatore debba sottostare al regime risarcitorio proprio del trasporto e non a quello del
tour operator.
Riassunto dei fatti
Una coppia aveva acquistato dal tour operator
Jato Travel il pacchetto Merengue Caraibico comprendente un volo aereo Roma-Cancun e un soggiorno di 15 giorni presso un Villaggio turistico.
Arrivati a Cancun una delle valigie imbarcate
non veniva riconsegnata. Gli sposi, denunciato im-
174
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
mediatamente lo smarrimento presso l’aeroporto di
Cancun, al rientro in Italia avevano rinnovato il reclamo all’Eurofly che aveva offerto, a titolo di risarcimento euro 335,00, somma individuata in base al
peso del bagaglio perso.
Insoddisfatti di tale rimborso i coniugi citano in
giudizio il vettore aereo per ottenere la condanna al
risarcimento dei danni comprensivi sia delle spese
sostenute in previsione del viaggio di nozze, sia di
quelle necessarie per sostituire gli indumenti smarriti, oltre ai danni esistenziali e morali patiti in ragione
del disservizio.
Legittimazione dell’acquirente di un pacchetto
turistico ad agire direttamente nei confronti
del vettore
Una delle questioni che la decisione ha toccato
Giurisprudenza
Tribunale di Marsala, 5 aprile 2007
attiene alla posizione in cui viene a trovarsi l’acquirente di un pacchetto turistico allorché egli, in caso
di perdita del bagaglio (imputabile alla responsabilità ex recepto del vettore aereo), decida di far valere
il suo diritto al risarcimento del danno direttamente
nei confronti del vettore, anziché dell’agenzia di
viaggio o tour operator.
Come è noto il pacchetto turistico, disciplinato
dal D.Lgs. 17 marzo 1995, n. 111 (1), oggi inglobato nel D.Lgs. 6 settembre 2005, n. 206, il cosiddetto
codice del consumo (2), comprende una serie di prestazioni come il trasporto, l’alloggio e il servizio di
durata superiore alle ventiquattro ore, offerti ad un
prezzo forfettario. La dottrina ha definito il pacchetto turistico un bene «prodotto dalla sintesi di un lavoro di organizzazione del viaggio che evidenzia
una utilità nuova e diversa dalla utilità dei singoli
beni e servizi o dalla mera somma degli stessi. Questo quid pluris di utilità dà vita (...) all’unità organica dell’operazione turistica» (3).
La perdita del bagaglio, nel caso de quo, si inserisce pertanto nell’ambito di una delle prestazioni
oggetto del pacchetto turistico, acquistato dal consumatore presso l’agente di viaggio.
Il primo punto affrontato riguarda la legittimazione ad agire contro il vettore, che questi aveva respinto, eccependo il difetto di legittimazione passiva
per l’inesistenza di un rapporto giuridico diretto col
viaggiatore.
Infatti secondo la Eurofly, poiché in questo caso
il trasporto è una delle prestazioni comprese nel pacchetto turistico, dovrebbe trovare applicazione la disciplina prevista nel D.Lgs. 17 marzo 1995, n. 111,
e in particolare il comma 2 dell’art. 14, oggi art.
93 Cod. consumo, secondo cui «l’organizzatore o il
venditore che si avvale di altri prestatori di servizi è
comunque tenuto a risarcire i danni sofferti dal consumatore, salvo il diritto di rivalersi nei loro confronti». Pertanto in caso di inesatto adempimento
della prestazione di trasporto, come la perdita del
bagaglio, il venditore o l’organizzatore, in virtù dell’art. 14 (art. 93 Cod. consumo), potranno essere tenuti a rispondere. Si tratta di una disciplina più favorevole per il consumatore che può rivolgersi direttamente a colui che gli ha venduto il viaggio, piuttosto
che ai singoli prestatori, posti in una località diversa
rispetto alla sede del consumatore (4).
Tuttavia se è previsto questo favor nei confronti
del consumatore, ciò non esclude, come giustamente
sottolineato dal giudice, la possibilità del viaggiatore
di agire direttamente nei confronti dei singoli prestatori del servizio.
Secondo l’interpretazione prevalente (5) infatti il
Trasporti
consumatore, in caso di inadempimento dei terzi
prestatori dei servizi, può scegliere sia di agire direttamente contro il terzo, in base alle norme da applicare alla singola tipologia di prestazione, sia nei
confronti dell’organizzatore o del venditore, in base
all’art. 93 e 96 del Codice del consumo. La possibiNote:
(1) Il D.Lgs. 17 marzo 1995, n. 111 ha dato attuazione alla Direttiva del Consiglio 13 giugno 1990, n. 90/314/CEE concernente i
viaggi, le vacanze e i circuiti tutto compreso. Per un approfondimento della Direttiva n. 98/314/CEE cfr. Chiti, La direttiva CEE
sui viaggi e vacanze tutto compreso, in Pol. turismo, 1990, 7 2; De
Marchi, La direttiva sui viaggi tutto compreso, in Resp. civ. prev.,
1992, 518; Flamini, Viaggi organizzati e tutela del consumatore,
Napoli, 1999, 149; Zunarelli, La direttiva CEE n. 90/314 del 13
giugno 1990 concernente i viaggi, e vacanze e i circuiti tutto compreso, in Dir. trasp., 1994, 69; Silingardi, Morandi, La tutela del turista nella disciplina comunitaria, Roma, 1997, 71. Sul D.Lgs. n.
111/1995 sono numerosi i contributi dottrinali, cfr. tra gli altri Roppo, Viaggi, vacanze e circuiti tutto compreso, in Nuove leggi civ.
comm., 1997, 1 ss.; Silingardi-Morandi, La «vendita di pacchetti turistici». La direttiva 13 giugno 1990 n. 90/314/CEE, e il d.lg. 17
marzo 1995, n. 111, Torino, 1998; Tassoni, Il contratto di viaggio,
Milano, 1998; M. Tommasini, Interventi normativi sulla responsabilità degli operatori turistici nei contratti di viaggio «tutto compreso» (dalla Convenzione internazionale del 1970 al decreto legislativo n. 111/95, attutivo della direttiva CEE n. 314/90), in Giust. civ.,
2000, II, 255; Fragola, Un tentativo di riordino della giurisprudenza della Corte di Giustizia sui pacchetti «tutto compreso», in
AA.VV. Il nuovo diritto aeronautico, Milano, 2002, 953.
(2) Per un approfondimento sul codice del consumo in generale vedi AA.VV., Codice del consumo, Commentario, a cura di AlpaRossi Carneo, Napoli, 2005; Alpa, Codice del consumo. Il commento, in Contratti, 2005, 1047; Dona, Il codice del consumo. Regole e
significati, Torino, 2005; Tripodi-Battelli, Codice del consumatore,
guida pratica alla normativa, Milano, 2006; Galgano, Un codice
per il consumo, in Vita not., 2007, 50 ss. In particolare sul capo II,
del titolo IV, rubricato «Servizi turistici» cfr. La Spina, Il nuovo codice del consumo e i pacchetti turistici, in Riv. dir. ec. trasp. e
amb., 2006, IV; A.M. Mancaleoni, La tutela del passeggero nel trasporto aereo e il codice del consumo (prime note al d.lgs. 206/
2005), in AA.VV., Trasporto aereo e tutela del passeggero nella
prospettiva europea, a cura di Masala-Rosafio, Milano, 2006, 179;
Venchiarutti, La disciplina dei servizi turistici del codice del consumo e linee di riforma a livello comunitario, in questa Rivista, 2007,
329, Morandi, Profili generali del contratto di viaggio, in AA.VV.,
Scritti in memoria di Elio Fanara, a cura di U. La Torre-MoschellaPellegrino-Rizzo-Vermiglio, 2, 2008, in corso di pubblicazione.
(3) Vermiglio, La composizione del pacchetto turistico, in AA.VV.,
Attività alberghiera e di trasporto nel pacchetto turistico all inclusive: le forme di tutela del turista consumatore, a cura di Busti-Santuari (Atti del Convegno di Trento-Rovereto 4-5 novembre 2005),
Trento, 2006, 14.
(4) In tal senso M.E. La Torre, Il contratto di viaggio «tutto compreso», in Giust. civ., 1996, II, 36.
(5) Morandi, I contratti di viaggio, in Morandi-Comenale PintoM.E. La Torre, I contratti turistici, Milano, 2004, 100; Tullio, La
responsabilità dell’organizzatore e dell’intermediario dopo il codice del consumo in AA.VV., Attività alberghiera e di trasporto nel
pacchetto turistico all inclusive, cit., 137; Ciurnelli, Il contratto di
viaggio, in AA.VV., Manuale di diritto del turismo, a cura di Franceschelli-Morandi, Torino, 2007, 338.
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
175
Trasporti
Giurisprudenza
Tribunale di Marsala, 5 aprile 2007
IL PROVVEDIMENTO
lità del consumatore di agire
fronti del vettore e accerdirettamente nei confronti Il caso
tato che questi risponde
del vettore si desume in mo- Un turista presenta una richiesta di
solo per il danno arrecato
do esplicito dalle disposizio- risarcimento danni nei confronti del vettore
durante il trasporto, qualaereo per perdita del bagaglio consegnato e
ni contenute nella Convenche perplessità sorge su
vacanza rovinata, in occasione di un viaggio
zione internazionale di
quale sia la corretta nortutto compreso.
Bruxelles del 23 aprile
mativa da applicare al ca1970 che all’art. 15, punto I precedenti
so in esame.
3, prevede espressamente la Giud. Pace di Massa, 13 novembre 2003
Dalla lettura dei fatti
possibilità per il viaggiatore Trib. Ragusa, 7 febbraio 2006
delineati nella sentenza
di intentare l’azione nei con- Giud. Pace San Donà di Piave, 20 gennaio
non emerge con esattezza
fronti dei terzi per il danno 2006
la data in cui è stato comsubito (6).
piuto il viaggio e poi iniLe questioni
Il giudice ha osservato
ziata l’azione giudiziale.
L’acquirente di un pacchetto turistico può
inoltre che il contratto di
Dalla descrizione degli
agire direttamente nei confronti del vettore in
trasporto stipulato dal tour
eventi riportata dal giudicaso di perdita del bagaglio consegnato? È
operator era «a favore del
ce, la Eurofly avrebbe ripossibile richiedere al vettore il risarcimento
terzo» (il viaggiatore), che, del danno da vacanza rovinata, in
sposto l’11 maggio 2004,
come tale «acquista il diritto conseguenza dello smarrimento del bagaglio?
data anteriore a quella delcontro il promittente per efla presunta partenza, che
fetto della stipulazione» (art. La soluzione
in un punto della sentenza
1411, comma 2, c.c.) (7). Il In caso d’inadempimento di una delle
sembrerebbe essere il 9
vettore, quindi, per il fatto prestazioni comprese nel pacchetto turistico il
settembre 2004, mentre in
stesso di ammettere a bordo consumatore può scegliere di agire sia nei
un altro il 9 settembre
dell’aereo il viaggiatore, as- confronti dell’organizzatore o del venditore,
2003. Il fatto è rilevante,
sume nei confronti di questi, sia direttamente nei confronti del terzo
poiché essendo la tratta
gli obblighi derivanti dal prestatore del servizio (vettore aereo). Il
Roma-Cancun un volo aevettore risponde solo dei danni riconducibili
contratto di trasporto.
reo di carattere internazioUna volta scelta l’azione alla fattispecie del contratto di trasporto e
nale, sorge il dubbio su
contro il vettore, il viaggia- non anche per il danno da vacanza rovinata.
quale sia la normativa aptore deve sottostare alle replicabile. Se il viaggio è
gole proprie del trasporto e
stato effettuato nel 2003,
non può quindi valersi del
avrebbe dovuto applicarsi
regime, per lui più vantaggioso, che disciplina il
la disciplina contenuta nella Convenzione di Varsa«pacchetto turistico tutto compreso», poiché questo
via del 29 ottobre 1929, come emerge dalla descriforma oggetto del ben diverso tipo di contratto (di
zione della costituzione in giudizio del vettore aelocatio operis) che egli ha stipulato, non già col vetreo (8), se il volo è stato effettuato nel settembre
tore (il quale risponde solo degli obblighi nascenti
dal trasporto), bensı̀ col tour operator.
Normativa applicabile al risarcimento
per perdita del bagaglio in caso di volo
internazionale
Riconosciuta la legittimazione ad agire nei conNote:
(6) Sul punto cfr. Morandi, I contratti di viaggio, cit., 100. L’Autore sottolinea inoltre che pur se nel D.Lgs. n. 111/1995 non esiste
una norma analoga all’art. 15 della Convenzione di Bruxelles «la
dinamica delle azioni risarcitorie dovrebbe ritenersi sostanzialmente
invariata» in considerazione del fatto che le norme della Convenzione del 1970 devono comunque ritenersi in vigore qualora contengano disposizioni più favorevoli per il consumatore.
(7) Non tutta la dottrina è d’accordo nel configurare il rapporto tra
176
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
organizzatore e fornitore del servizio come contratto a favore del
terzo. Secondo Morandi, I contratti di viaggio, cit., 100, infatti,
«ponendo l’accento sull’interesse del tour operator a procurarsi i
servizi necessari per organizzare il viaggio tutto compreso, il rapporto con il terzo fornitore del servizio potrebbe essere propriamente avvicinato alla figura dell’accollo, interno o esterno». Sul punto
cfr. anche M.F. Tommasini, Il contratto di viaggio «tutto compreso» tra tipicità e atipicità della fattispecie, in AA.VV., I contratti di
somministrazione di servizi, Torino, 2006, 828.
(8) Nella descrizione riportata dal giudice della costituzione in giudizio della convenuta, questa faceva presente che il danno per lo
smarrimento del bagaglio doveva essere risarcito secondo i parametri previsti dall’art. 22 della Convenzione di Varsavia del 1929, ovvero 250 franchi per chilogrammo. Infatti, la Eurofly riconosciuta la
perdita del bagaglio aveva offerto ai coniugi la somma di euro
335,00 determinata in base al peso del bagaglio di kg 16,5 arrotondato a 20 kg.
Giurisprudenza
Tribunale di Marsala, 5 aprile 2007
2004 dovrebbe essere regolato dalla Convenzione di
Montreal del 28 maggio 1999 (9).
Nel primo caso, ovvero se la data del viaggio è
del 9 settembre 2003, il risarcimento per la perdita
del bagaglio doveva essere determinato in base all’art. 22 della Convenzione di Varsavia ai sensi del
quale «dans le transport de bagage enregistrés et de
marchandises, la responsabilité du transporteur est
limitée à la somme de deux cent cinquante francs
par kilogramme». Infatti alla data del 9 settembre
2003 non poteva trovare applicazione la Convezione
di Montreal, entrata in vigore, a livello internazionale, anche per il Messico, il 4 novembre 2003. Giova
precisare che, ai sensi dell’art. 1, detta Convenzione
si applica ai trasporti internazionali, in cui il luogo
di partenza e di arrivo, con o senza interruzione di
trasporto «siano situati o sul territorio di due Stati
parti o sul territorio di un medesimo Stato parte qualora sia previsto uno scalo sul territorio di un altro
Stato, anche se tale Stato non è uno Stato parte». Né
si sarebbe potuto applicare il Regolamento (CE)
889/2002 del Parlamento europeo e del Consiglio
del 13 maggio 2002 che modifica il Regolamento
(CE) 2027/97 estendendo la disciplina della Convenzione di Montreal, in tema di responsabilità per morte o lesioni del passeggero, per perdita e avaria del
bagaglio e per ritardo, ai trasporti aerei effettuati da
vettori aerei comunitari.
Invero, pur se il volo Roma-Cancun è stato compiuto da un vettore aereo munito di valida licenza di
esercizio, ai sensi di Regolamento (CE) 2407/92, e
dopo la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale del
Regolamento (CE) 889/2002 questo tuttavia non poteva trovare applicazione, poiché ai sensi dell’art. 2
«esso si applica a decorrere dalla data della sua entrata in vigore o dalla data di entrata in vigore della
Convenzione di Montreal, a seconda di quale data
sia successiva». Pertanto, come messo in luce da attenta dottrina (10), l’attuazione del sopracitato regolamento è subordinata all’entrata in vigore della
Convenzione di Montreal nei rispettivi Stati membri
o comunque nella Comunità Europea. Da ciò discende che in Italia il Regolamento ha trovato applicazione a partire dal 28 giugno 2004, data anche di entrata in vigore della Convenzione di Montreal negli
Stati comunitari (11).
Se il viaggio è stato effettuato in data settembre
2004 (12) potrà allora trovare piena attuazione la
Convenzione di Montreal che prevede all’art. 17, 2
comma (13), la responsabilità oggettiva del vettore
per il danno derivante dalla distruzione, perdita o deterioramento dei bagagli consegnati per il fatto che
l’evento si è prodotto a bordo dell’aeromobile o nel
Trasporti
periodo in cui le cose erano sotto la custodia del vettore. Il limite di responsabilità del vettore è disciplinato dal comma 2 dell’art. 22 ai sensi del quale «in
the carriage of baggage, the liability of the carrier
in the case of destruction, loss, damage or delay is
limited to 1000 special drawing right for each passenger». Il limite dei 1000 DSP può essere superato
se il passeggero, al momento della consegna del bagaglio effettui una dichiarazione speciale di interesse
pagando il relativo corrispettivo.
Note:
(9) Sulla Convenzione di Montreal cfr. Comenale Pinto, La nuova
disciplina del trasporto aereo internazionale, in questa Rivista,
2004, 5; AA.VV., La nuova disciplina del trasporto aereo, Commento della Convenzione di Montreal del 29 maggio 1999, a cura
di Tullio, Napoli, 2006; Busti, Contratto di trasporto aereo, in
AA.VV., Trattato di diritto civile e commerciale, diretto da CicuMessineo, XXVI, Milano, 2001.
(10) Sui problemi legati all’entrata in vigore della Convenzione di
Montreal e al coordinamento con il Regolamento(CE) 889/2002 v.
Rosafio, Convenzione di Montreal del 28 maggio 1999: problemi
applicativi, in questa Rivista, 2004, 10; Brignardello, Problematiche
relative alla firma e alla ratifica della Convenzione di Montreal del
1999 da parte della Comunità europea, in Dir. mar., 2001, 3, 4;
Parisi, La recente disciplina comunitaria in tema di responsabilità
del vettore aereo, in questa Rivista, 2003, 64; Tamburrini, Le novità
introdotte dal Regolamento (CE) 889/2002 e le ragioni connesse ad
una sua adozione, in Dir. trasp., 2003, 931; Tosoratti, Profili di responsabilità del danno derivante dalla perdita del bagaglio registrato nel trasporto aereo internazionale, ivi, 2006, 971, spec. 973.
(11) Occorre sottolineare che la Convenzione di Montreal era in vigore a partire dal 4 novembre 2003 in due Stati comunitari, Grecia
e Portogallo che avevano ratificato tempestivamente il testo, mentre
per gli altri tredici paesi della Comunità e per la Norvegia essa ha
trovato applicazione, ai sensi dell’art. 53, sessanta giorni dopo il deposito degli strumenti di ratifica, avvenuto il 29 aprile 2004.
(12) Secondo Vernizzi, Perdita del bagaglio consegnato: il vettore
aereo risponde (limitatamente) del pregiudizio non patrimoniale
conseguente al suo inadempimento contrattuale?, in Resp. civ. e
prev., 2007, 1909, il caso de quo è sicuramente disciplinato dalla
Convenzione di Montreal, essendo presenti tutti i requisiti per potere applicare tale testo di diritto uniforme.
(13) L’art. 17 comma 2 dispone «The carrier is liable for damage
sustained in case of destruction or loss, or for damage to, checked
baggage upon condition only that the event which caused the destruction, loss, or damage took place on board the aircraft or during any period within which the checked baggage in the charge of
the carrier». Circa il problema dell’arco temporale durante il quale
il vettore aereo è responsabile cfr. Piras, L’ambito temporale di responsabilità del vettore aereo per perdita e avaria della merce, in
AA.VV., La nuova disciplina del trasporto aereo, cit., 113; Riguzzi, La responsabilità del vettore per perdita o avaria dei bagagli, in
AA.VV., La nuova disciplina del trasporto aereo, cit., 97,
spec.100; U. La Torre, La responsabilità per le operazioni in imbarco e sbarco nel trasporto aereo di persone, in AA.VV., Trasporto aereo e tutela del passeggero nella prospettiva europea, a
cura di Masala-Rosafio, Milano, 2006, 153, spec. 171 ss.; Mastrandrea, L’ambito temporale di responsabilità del vettore per morte e
lesione del passeggero, in AA.VV., La nuova disciplina, cit., 73.
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
177
Trasporti
Giurisprudenza
Tribunale di Marsala, 5 aprile 2007
IL QUADRO NORMATIVO
Danno da vacanza
rovinata e smarrimento
del bagaglio
Convenzione di Bruxelles del 23 aprile
1970 relativa al contratto di viaggio, resa
esecutiva in Italia con la L. 27 dicembre 19777
n. 1084. L’art. 15, punto 3, prevede la
possibilità per il viaggiatore di intentare
l’azione nei confronti dei terzi per il danno
subito.
D.Lgs. 17 marzo 1995, n. 111, che ha dato
attuazione alla Direttiva 90/314/CEE del
Consiglio, del 13 giugno 1990, concernente i
viaggi, le vacanze e i circuiti tutto compreso.
D.Lgs. 6 settembre 2005, n. 206, codice
del consumo, che ha inglobato nel capo II, del
titolo IV, rubricato «Servizi turistici», il D.Lgs.
17 marzo 1995 n. 111.
Convenzione di Varsavia del 29 ottobre
1929 sul trasporto aereo internazionale, è
stata sostituita, per i paesi che l’hanno
ratificata dalla Convenzione di Montreal del 28
maggio 1999 per l’unificazione di alcune
regole per il trasporto aereo internazionale,
entrata in vigore a livello internazionale il 4
novembre 2003, resa esecutiva in Italia con l.
10 gennaio 2004, entrata in vigore in Italia il
20 giugno 2004.
La sentenza affronta poi
il problema dell’ammissibilità o meno della domanda di
risarcimento «dei danni esistenziali derivati dallo
stress da vacanza rovinata», inteso come «il pregiudizio conseguente alla lesione dell’interesse del turista
di godere pienamente del
viaggio organizzato come
occasione di piacere, di svago o di riposo, senza essere
costretto a soffrire quel disagio psicofisico che talora si
accompagna alla mancata
realizzazione in tutto o in
parte del programma previsto, avuto riguardo alla particolare importanza che normalmente si attribuisce alla
fruizione di un periodo di
vacanza adeguato alle proprie aspettative» (14).
Il giudice di Marsala ha
escluso che i coniugi possano richiedere il risarcimento di tale tipologia di danno invocando la normativa sui viaggi tutto compreso (15), in relazione
al fatto che hanno scelto di agire direttamente nei
confronti del vettore.
Come in precedenza accennato il maggior danno
che l’organizzatore di viaggi è tenuto a rispondere
per la «vacanza rovinata» non può essere addossato
al vettore, estraneo al pacchetto turistico, che forma
oggetto del contratto intercorso esclusivamente fra il
tour operator e il cliente. Se il turista ha preferito
agire contro la Eurofly può pretendere solamente il
Note:
(14) Cosı̀ Morandi, I contratti di viaggio, cit., 118.
(15) Giova ricordare che la Corte di giustizia CE nella sentenza del
12 marzo 2002, causa C-168/00, chiamata a pronunciarsi sull’art. 5
della Direttiva del Consiglio del 13 giugno 1990, n. 314 sui viaggi,
le vacanze e i circuiti tutto compreso, ha ammesso che «il consumatore ha diritto al risarcimento del danno morale derivante dall’inadempimento o dalla cattiva esecuzione delle prestazioni fornite in
occasione di un viaggio tutto compreso». Sulle diverse posizioni
dottrinali e giurisprudenziali in tema di vacanza rovinata v., tra gli
altri, Riguzzi, Il danno da vacanza rovinata, in questa Rivista,
2003, 7; Pescarollo, In tema di «pacchetto turistico» e di danno da
vacanza rovinata, in Giur. merito, 2002, 1198; Molfese, Viaggio turistico e risarcimento da vacanza rovinata, in AA.VV., Il nuovo di-
178
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
risarcimento conseguente
all’inesatto adempimento
della prestazione di trasporto (perdita del bagaglio); questo danno non
può essere liquidato se
non nella misura e nei limiti previsti dalla normativa che regola la responsabilità vettoriale per la perdita o avaria delle cose
trasportate.
È una scelta che implica una rinunzia al maggior risarcimento che
l’attore avrebbe potuto
conseguire agendo contro
l’organizzatore del viaggio, sulla base di quel
contratto diretto a garantirgli una «buona vacanza» e non già il semplice
spostamento da un luogo
a un altro.
Uno spunto di interesse
offre la sentenza laddove,
ritto aeronautico, Milano, 2002, 995; Rizzo, Considerazioni sulla
risarcibilità del danno da vacanza rovinata, in AA.VV., Attività alberghiera e di trasporto nel pacchetto turistico all inclusive, cit.
173; Guerinoni, L’interpretazione della Corte di Giustizia riguardo
al danno da «vacanza rovinata», in Resp. civ. e prev., 2002, 363;
Pollastrelli, Il risarcimento del danno morale nei viaggi turistici organizzati, in Dir. mar., 2003, 43; Botti, danno da vacanza rovinata
e quantificazione del risarcimento, in questa Rivista, 2004, 115;
Lazzara, Danno da vacanza rovinata, ivi, 2005, 233; Faraci, La risarcibilità del danno da vacanza rovinata, in Riv. dir. ec. trasp.
amb., 2006, IV; Magnosi, La necessaria «capacità di adattamento»
del turista esclude il danno da vacanza rovinata, in questa Rivista,
2006, 369; Venchiarutti, Soddisfazione personale del turista (alla
ricerca dell’anima gemella). Luci e ombre nella vicenda del danno
da vacanza rovinata, ibidem, 357; Carmagnani, Il danno da vacanza rovinata tra «contrattualità dello svago» e «patrimonialità del
pregiudizio», ivi, 2007, 38; Mazier, Risarcimento del danno psichico al turista, in assenza di danno da vacanza rovinata, ibidem, 62.
In particolare, sulla richiesta di danno da vacanza rovinata conseguente al caso di perdita o ritardata consegna del bagaglio cfr. A.
Turco, Danno emergente e danno esistenziale per la perdita del bagaglio di viaggio, ibidem, 251; Giacobbe, Ancora in tema di risarcibilità del danno da ritardo fra danno biologico e danno esistenziale, in Dir. trasp., 2003, 634; Benelli, Ritardata consegna del bagaglio e danno da vacanza rovinata, in questa Rivista, 2005, 63;
Russo, Danno da vacanza rovinata: tour operator responsabile per
la perdita dei bagagli, in www.altalex.com, 24 maggio 2005; Gregoracci, Mancata consegna del bagaglio nel trasporto aereo: danno
da ritardo o danno da vacanza rovinata?, in Dir. trasp., 2005, 696;
Lega, Responsabilità contrattuale del vettore aereo per smarrimento bagagli e danno da vacanza rovinata, ivi, 2006, 593.
Giurisprudenza
Tribunale di Marsala, 5 aprile 2007
in relazione a ciò, argomenta: «non può condurre ad
un’interpretazione differente il rilevo che in presenza
di un contratto di viaggio «tutto compreso», il cui
contenuto si sostanzia in una serie di prestazioni pattuite in favore e a beneficio dei terzi viaggiatori, sarebbe poco ragionevole parametrare diversamente
l’ampiezza del diritto del danneggiato ad essere ristorato dei danni patiti, a seconda che esso decida di
rivolgersi al soggetto con cui ha stipulato il contratto, ovvero al soggetto direttamente tenuto materialmente (e giuridicamente) alla singola prestazione nei
suo confronti». E ancora: «Non avrebbe senso prevedere, da un lato, una responsabilità limitata del
vettore aereo laddove direttamente convenuto in
giudizio dal viaggiatore, e dall’altro una possibilità
di rivalsa da parte del tour operator o venditore del
pacchetto turistico, illimitatamente responsabile nei
confronti del consumatore».
A sostegno della motivazione del Tribunale si
può aggiungere che la legge concede al venditore
del pacchetto turistico azione di rivalsa nei confronti
di quei prestatori di servizi che si siano resi inadempienti (vettore, albergatore, impresario di spettacoli,
guida ecc.), ciascuno per la parte a lui imputabile
nella logica della plurima garanzia spettante a colui
che, per le singole inosservanze altrui, si è reso a
sua volta inadempiente nei confronti del danneggiato.
Il viaggiatore, pur se legittimato ad agire direttamente
contro il prestatore del singolo servizio, limitatamente
alla prestazione ineseguita o male eseguita, non può riversare su costui l’intero peso della «vacanza rovinata»,
poiché ad un felice esito della vacanza si era obbligato
unicamente il tour operator.
Infatti, l’organizzatore di viaggio offrendo al consumatore il pacchetto turistico, costituito dall’insieme delle prestazioni all’uopo occorrenti, ha assunto
una obbligazione di risultato, da valutare unitariamente e globalmente: tale cioè da trascendere la
somma delle singole prestazioni, potendo anche bastare che una sola di esse sia male eseguita per pregiudicare quel risultato (16). Ma poiché a ciò si è
contrattualmente impegnato col cliente soltanto il
tour operator, e non altri, la conseguenza è che né
questi (in via di rivalsa) né quello (in via diretta)
possono pretendere dal singolo prestatore del servizio (come il vettore o l’albergatore) un importo maggiore del danno che è risarcibile per l’inadempimento o l’inesatto adempimento del relativo contratto (di
trasporto, di albergo).
La maggiore copertura di cui il consumatore
può fruire, rispetto alla somma delle prestazioni oc-
Trasporti
correnti, è strettamente legata al pacchetto turistico
che l’organizzatore del viaggio gli ha fornito come
oggetto di una prestazione unica o onnicomprensiva,
finalizzata alla «buona vacanza». Ma se il consumatore, invece di dolersi col suo contraente della vacanza rovinata per il maggior danno che sotto questo
titolo gli è da lui risarcibile, scompone il pacchetto
turistico nelle sue varie componenti e agisce direttamente contro il singolo prestatore del servizio non
riuscito, deve allora accontentarsi del minor danno
che è risarcibile per tale isolato inadempimento e secondo le regole limitative che lo governano (17).
Una parte della dottrina ha manifestato qualche
perplessità sulla configurazione del diverso regime
di responsabilità cui va incontro il consumatore nel
caso di inadempimento delle prestazioni oggetto del
pacchetto turistico, sottolineando che «non si vede
perché il consumatore che abbia subito un danno
attribuibile al vettore debba potere ottenere un risarcimento superiore agendo contro il venditore
piuttosto che contro il vettore o viceversa, né perché
il venditore, che abbia risarcito il consumatore non
possa poi ottenere dal vettore la stessa somma che
abbia pagato al consumatore» (18).
Esclusa l’ammissibilità della richiesta di risarcimento di danno da vacanza rovinata nei confronti
del vettore, secondo la disciplina dei pacchetti turiNote:
(16) Secondo la dottrina, vi sarebbe una responsabilità oggettiva in
capo al tour operator, poiché risponde tanto «per il pregiudizio che
il viaggiatore abbia subito a causa dell’inadempimento dovuto agli
ausiliari della cui opera abbia inteso concretamente avvalersi per
l’esecuzione dei servizi compresi nel pacchetto turistico, quanto (...)
per l’inadempimento delle prestazioni effettuate da terzi fornitori ai
quali abbia affidato la realizzazione del servizio di trasporto, di alloggio o di qualunque altro servizio accessorio al viaggio od al soggiorno che costituiscano parte significativa del pacchetto turistico»,
cosi Morandi, I contratti di viaggio, cit., 97. Sulla responsabilità del
tour operator per inadempimento dei terzi prestatori dei servizi cfr.,
tra gli altri, Cocuccio, Responsabilità dell’organizzatore di viaggio
per ritardo o inadempimento del vettore aereo, in Giust. civ., 2005,
12, 3005 ss.; A. Turco, (Ir)responsabilità del tour operator per i
danni occorsi durante l’escursione facoltativa acquistata in loco
dal viaggiatore, in questa Rivista, 2006, 43 ss.; Vernizzi, Brevi note
in materia di responsabilità dell’organizzatore di viaggi e dell’intermediario (venditore), in Resp. civ. e prev., 2007, 3, 613 ss.; Tincani, La responsabilità dell’organizzatore di viaggio, in questa Rivista, 2008, 11 ss.
(17) Ciurnelli (Contratto di viaggio, cit., 338) sottolinea la libertà
del viaggiatore di agire direttamente nei confronti del terzo prestatore del servizio: «il viaggiatore potrebbe scegliere quest’ultima via,
sicuramente più difficile, al fine di ottenere subito e per intero il ristoro del danno subito, poiché il terzo erogatore del servizio potrebbe non usufruire delle limitazioni di responsabilità (...) oppure per
ottenere la differenza tra il tetto massimo fino a cui è responsabile
l’organizzatore e il reale danno subito».
(18) Cosi Tullio, La responsabilità dell’organizzatore, cit., 137-13.
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
179
Trasporti
Giurisprudenza
Tribunale di Marsala, 5 aprile 2007
stici, atteso che nel caso de quo lo smarrimento del
bagaglio non dà luogo ad «una permanente alterazione delle abitudini e degli interessi relazionali del
soggetto leso», il giudice di Marsala pone la questione se possa essere comunque riconosciuto il danno
esistenziale per il disagio patito, in conseguenza del
mancato arrivo del bagaglio a destinazione.
La giurisprudenza americana in casi simili ha negato la risarcibilità di qualunque danno non rientrante nella Convenzione di Varsavia, interpretando restrittivamente l’art. 24 là dove dispone che ogni
azione di risarcimento promossa in base alla ConNote:
In altri termini si tratta di verificare se le Convenzioni
internazionali di Varsavia e Montreal sul trasporto aereo ammettono o meno la risarcibilità del danno psichico, inteso come turbamento dell’animo che alteri le abitudini e gli assetti relazioni propri del soggetto, e se sia
eventualmente possibile ottenere una pretesa risarcitoria degli stessi, al di fuori dell’ambito di operatività della disciplina uniforme.
(19) In una sentenza dell’8 marzo 2004, n. 02-9462, la United States Court of appeals, 2nd Circuit, nel caso Gary Ehrlich and Maryanne Ehrlich v. American Airlines, Inc., American Eagle, Airlines
Inc. and Simmon Airlines, ha ammesso, che «ai sensi dell’art. 17
della Convenzione di Varsavia del 1929, cosı̀ come ai sensi dell’art.
17 della Convenzione di Montreal del 1999, il passeggero di un trasporto aereo internazionale può ottenere il risarcimento dei danni di
natura psicologica, soltanto se conseguenti a lesioni fisiche»: v. in
questa Rivista, 2005, 51, con nota di Comenale Pinto, Il risarcimento del danno psicologico: primo caso di applicazione della Convenzione di Montreal del 1999.
Le posizioni in dottrina e in giurisprudenza non
sono unanimi. Quanto all’estendibilità della Convenzione di Varsavia ai danni psichici è prevalso l’orientamento della giurisprudenza americana (19)
che ha interpretato in maniera restrittiva il concetto
di lésion corporelle, (bodily injury), contenuto nell’art. 17, comprendendovi solo le lesioni corporali o
i danni di natura psicologica purché conseguenti a
lesioni fisiche.
I medesimi problemi interpretativi si pongono per
la Convezione di Montreal poiché nella stesura definitiva (20) non sono stati presi in considerazione i
danni di natura psicologica, mentre è stata esclusa la
risarcibilità di punitive damages, exemplary damages e ogni forma di non-compensatory damages.
Secondo parte della dottrina l’intenzione del legislatore internazionaluniforme non è di «proclamare
l’assoluta irrisarcibilità dei danni conseguenti alla
pure mental injury, ma piuttosto di non interferire
con quella giurisprudenza di alcuni Stati (...) che in
determinate circostanze riconosce sia l’urto psichico
come evento dannoso che la risarcibilità del conseguente danno» (21). Tali danni, pertanto, potrebbero
essere risarciti secondo le regole del foro, atteso che
la normativa uniforme si limita solo ad enunciare alcune regole, su aspetti rilevanti «ma non ha la pretesa di coprire ogni questione relativa al trasporto aereo» (22).
Nella sentenza (23) in commento il giudice non
pare seguire questo orientamento che lascia «agli ordinari principi risarcitori il governo del regime della
responsabilità per le altre tipologie di danno» non
comprese nella Convenzione, e pertanto ha riconosciuto soltanto il danno patrimoniale derivante dalla
perdita del bagaglio, condannando il vettore al pagamento dell’importo di euro 1.131,00 a titolo di risarcimento.
(20) Durante i lavori preparatori della Convenzione di Montreal si
era prospettato di considerare accanto alle lesioni corporali anche i
danni di natura meramente psicologica che sono stati tuttavia esclusi
nella stesura definitiva dell’art. 17 che prevede: «The carrier is liable for damage sustained in case of death or bodily injury of a passenger upon condition only that the accident which caused the
death or injury took place on board the aircraft or in the course of
any of the operation of embarking or disembarking». Per un’analisi
dell’art. 17 e della nozione bodily injury. Antonini, Il danno risarcibile nel trasporto di persone, in AA.VV., La nuova disciplina, cit.,
81 ss.
180
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
(21) Cosı̀ Busti, La responsabilità per danni alla persona nel trasporto aereo, in AA.VV., Trasporto aereo e tutela del passeggero
nella prospettiva europea, cit., 89-90.
(22) Busti, La responsabilità per danni, cit., 82. L’Autore inoltre ha
sottolineato che con la riforma della parte aeronautica del codice
della navigazione (D.Lgs. n. 2005/96 e n. 2006/151) l’art. 941
estende anche alle lesioni personali del passeggero il rinvio alle norme internazionali e comunitarie in tema di responsabilità del vettore. L’art. 941 cod. nav. dispone «Il trasporto aereo di persone e bagagli, compresa la responsabilità del vettore per lesioni personali
del passeggero, è regolato dalle norme internazionali e comunitarie
in vigore nella Repubblica». Pertanto secondo Busti, (La responsabilità per danni, cit., 95) «qualora, eventualmente in forza delle regole di conflitto del foro, si applichi il disposto del nuovo art. 941
cod. nav. al mero trauma psichico del passeggero aereo, varrà in
proposito lo stesso regime previsto nella Convenzione di Montreal
per le bodily injures (...)». Nell’analizzare la nuova formulazione
dell’art. 941 cod. nav., Tullio, La revisione della parte aeronautica
del codice della navigazione, in Dir. mar., 2005, 1229-1230, afferma: «questa estensione, in verità (se di estensione si tratta), non può
ritenersi avere efficacia per i trasporti ai quali la Convenzione si applica per forza propria o comunitaria (perché per esse la Convenzione si applica indipendentemente dal codice della navigazione), ma
soltanto per quelli ai quali si applica il solo codice della navigazione, a meno che non si ritenga che la Convenzione presenti una lacuna nel lasciare insolute le fattispecie di lesioni psichiche; in tale prospettiva la lacuna sarebbe colmata dall’art. 941».
(23) Il giudice nella sentenza motiva questa posizione sul presupposto che altrimenti verrebbe vanificata «la stessa ratio politico-legislativa sottesa all’intera Convenzione, la quale mira a contemperare
le contrapposte esigenze di assicurare un’effettiva riparazione dei
danni ai passeggeri e di consentire ai vettori aerei di esercitare la loro attività imprenditoriale con costi (anche assicurativi) programmati e certezza di utili».
Giurisprudenza
Tribunale di Marsala, 5 aprile 2007
venzione deve essere esercitata unicamente nei limiti
di responsabilità previsti dalla stessa. In dottrina si è
sostenuto (convincentemente) che l’art. 24, preclude
azioni diverse da quelle previste dalla Convenzione
per i fatti da essa previsti, ma lascia comunque al di
fuori del proprio ambito di operatività «ogni domanda di risarcimento che lamenti la lesione di interessi
diversi da quelli contemplati negli art. 17, 18, e 19»
altrimenti verrebbe compromessa «la possibilità del
passeggero di ottenere un’adeguata tutela per tutti
quei comportamenti, in ipotesi anche dolosi, che il
vettore o coloro di cui il vettore debba rispondere
pongano in occasione dell’esecuzione della prestazione di trasporto» (24).
Alle medesime conclusioni la dottrina è giunta
anche per l’art. 29 della Convenzione di Montreal
che «non costituisce un’assoluta exclusive cause of
Trasporti
action», ma lascia spazio «alla normativa nazionale
con riguardo ad eventi di danno che non risultino ricompresi tra quelli puntualmente indicati come oggetto della disciplina internazionaluniforme» (25).
Note:
(24) Rosafio, In tema di ammissibilità di azioni risarcitorie da parte del passeggero al di fuori della Convenzione di Varsavia, in Dir.
trasp., 2000, 227-228.
(25) Busti, La responsabilità per danni alla persona nel trasporto
aereo, cit., 85. Della stessa opinione anche Rosafio, L’azione extracontrattuale, in AA.VV., La nuova disciplina del trasporto aereo, a
cura di Tullio, Napoli, 2006, 255, spec. 280, ove afferma che sono
risarcibili «i danni non coperti dalla Convenzione di Montreal, applicando il diritto interno e consentendo l’azione o su base contrattuale, ove ne ricorrono gli estremi, o su base extracontrattuale».
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
181
Normativa regionale
Legge Regione Liguria 21 novembre 2007, n. 37
Strutture
ricettive
«Multifunzionalità» dell’azienda
agricola e sviluppo
di pescaturismo e ittiturismo:
le novità per la Regione Liguria
LEGGE REGIONALE LIGURIA 21 novembre 2007, n. 37
Disciplina dell’attività agrituristica, del pescaturismo e ittiturismo
(B.U.R. Liguria, 28 novembre 2007, n. 19)
IL PRESIDENTE DELLA GIUNTA
Promulga
la seguente legge regionale:
Titolo I
Disposizioni generali
Articolo 1
(Finalità)
1. La Regione Liguria, in armonia con i principi di
cui alla normativa comunitaria e nazionale per gli
aspetti di competenza, sostiene l’agricoltura, lo sviluppo rurale, l’acquacoltura e la pesca anche mediante la promozione di forme idonee di turismo legate alla terra e al mare, al fine di:
a) tutelare, qualificare e valorizzare le specifiche risorse agricole e della pesca;
b) tutelare, qualificare e valorizzare le attività degli
agricoltori e dei pescatori;
c) favorire il mantenimento delle attività umane nelle zone rurali;
d) favorire la multifunzionalità degli agricoltori e dei
pescatori;
e) promuovere e valorizzare i prodotti tradizionali e
di qualità e le connesse tipicità enogastronomiche;
f) conservare le tradizioni culturali del mondo rurale
e della pesca attraverso una corretta educazione alimentare;
g) preservare il patrimonio rurale, ambientale ed edilizio tutelando le peculiarità paesaggistiche;
h) migliorare l’offerta e la qualità dei servizi resi agli
utenti.
Articolo 2
(Attività agrituristiche)
1. Per attività agrituristiche si intendono quelle di ricezione e ospitalità esercitate dagli imprenditori agricoli di cui all’art. 2135 del codice civile, anche nella
forma di società di capitali o di persone, oppure associati fra loro, attraverso l’utilizzazione della propria azienda in rapporto di connessione con le altre
attività di coltivazione del fondo, silvicoltura e allevamento degli animali.
2. Possono essere addetti allo svolgimento dell’attività agrituristica l’imprenditore agricolo e i suoi familiari ai sensi dell’articolo 230 bis del codice civile, nonché i lavoratori dipendenti a tempo determinato, indeterminato e parziale. Tali soggetti sono
considerati lavoratori agricoli ai fini della vigente disciplina previdenziale, assicurativa e fiscale. Il ricorso a soggetti esterni è consentito esclusivamente per
lo svolgimento di attività e servizi complementari.
3. Le denominazioni «agriturismo», «azienda agrituristica» e la qualifica di «operatore agrituristico» sono riservate esclusivamente ai soggetti in possesso
della specifica autorizzazione comunale di cui all’articolo 10.
4. Rientrano nell’esercizio dell’agriturismo:
a) dare ospitalità in alloggi, o in spazi destinati alla
sosta di campeggiatori, all’interno dell’azienda stessa;
b) somministrare per la consumazione sul posto pasti e bevande costituiti prevalentemente da prodotti
propri e da prodotti di aziende agricole della zona
ivi compresi i prodotti a carattere alcolico e superalcolico, con preferenza per i prodotti tipici;
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
183
Strutture
ricettive
Normativa regionale
Legge Regione Liguria 21 novembre 2007, n. 37
c) organizzare degustazioni di prodotti aziendali, ivi
inclusa la mescita di vini, ai sensi della legge regionale 21 marzo 2007 n. 13 (disciplina degli itinerari dei
gusti e dei profumi di Liguria, delle Enoteche regionali, nonché interventi a favore della ricettività diffusa);
d) organizzare, anche all’esterno dei beni fondiari nella disponibilità dell’azienda, attività ricreative, di pratica sportiva, culturali, storico-ambientali legate alle
attività agricole e alle tradizioni rurali, nonché svolgere attività di fattoria didattica di cui al comma 5.
5. Per fattoria didattica si intende un’azienda agricola che svolge attività didattiche e divulgative nel settore dell’educazione alimentare-ambientale e della
conoscenza del mondo agricolo e rurale, iscritta nell’apposito elenco regionale di cui al regolamento
previsto dall’articolo 12.
6. Rientrano altresı̀ nell’esercizio agrituristico le
aziende agri-turistico-venatorie disciplinate ed autorizzate ai sensi dell’articolo 32 della legge regionale
18 luglio 1994, n. 29 (norme regionali per la protezione della fauna omeoterma e per il prelievo venatorio) e successive modificazioni.
Articolo 3
(Attività di pescaturismo e ittiturismo)
1. Si intende per pescaturismo l’attività esercitata dagli imprenditori ittici, connessa a quella principale di
pesca e consistente nell’imbarco di persone non facenti parte dell’equipaggio su navi da pesca a scopo
turistico-ricreativo.
2. Si intende per ittiturismo l’attività connessa a quella
principale di pesca esercitata dagli imprenditori ittici,
singoli o associati, attraverso l’utilizzo della propria
abitazione o di strutture nella disponibilità dell’imprenditore, nei limiti definiti dall’articolo 11, e consistente nelle attività di ospitalità, di ristorazione, ricreative, didattiche, culturali e di servizi, finalizzate alla
corretta fruizione degli ecosistemi acquatici e delle risorse della pesca, e alla valorizzazione degli aspetti
socio-culturali delle attività delle imprese ittiche.
3. Le denominazioni di «pescaturismo» e «ittiturismo», nonché i riferimenti alle aziende o agli operatori che esercitano tali attività, sono riservati esclusivamente ai soggetti in possesso della specifica autorizzazione comunale rilasciata ai sensi della presente legge.
Titolo II
Attività agrituristica
Articolo 4
(Criteri e limiti dell’attività agrituristica)
1. Le attività agrituristiche sono consentite a condizione che:
184
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
a) l’azienda agricola richieda, per le attività strettamente collegate alla coltivazione del fondo, alle pratiche silvicole e all’allevamento animale, l’impiego
di almeno una mezza Unità Lavorativa Uomo
(ULU) nelle zone a prevalente interesse agrituristico
di cui all’articolo 5 comma 3 e di almeno una ULU
nelle restanti zone;
b) le attività agrituristiche risultino in rapporto di
connessione con l’attività agricola, che deve rimanere prevalente. Il carattere di prevalenza dell’attività
agricola rispetto a quella agrituristica si intende realizzato quando il tempo-lavoro impiegato nell’attività agricola è superiore a quello svolto nell’attività
agrituristica.
2. Ai fini del comma 1, lettera b), per attività agricole si intendono quelle espletate da un imprenditore
agricolo per la coltivazione del fondo, per le pratiche
silvicole, per l’allevamento di animali nonché per la
manipolazione, conservazione, trasformazione, commercializzazione e valorizzazione dei propri prodotti, nonché le attività dirette alla fornitura di beni o
servizi mediante l’utilizzazione prevalente delle attrezzature e risorse dell’azienda.
3. Con il regolamento di cui all’articolo 12 la Regione definisce i rapporti di connessione tra attività
agricola e attività agrituristica e adotta le modalità
per il calcolo delle ore lavorative occorrenti per le
attività agricole medesime, nonché stabilisce i tempi
di lavoro necessari per l’espletamento delle specifiche attività agrituristiche.
4. Nell’esercizio dell’agriturismo la somministrazione di pasti e bevande, ivi compresi alcolici e superalcolici, deve essere ricavata:
a) da prodotti della propria azienda in misura non inferiore al 40 per cento;
b) da prodotti delle aziende agricole e delle imprese
ittiche professionali del territorio regionale, ivi compresi quelli di cui alla lettera a), in misura complessivamente non inferiore al 60 per cento.
5. Sono considerati di propria produzione le bevande
e i cibi prodotti e lavorati nell’azienda agricola nonché quelli ricavati da materie prime dell’azienda
agricola che hanno subito lavorazioni esterne e, nel
limite di un quarto del totale dei prodotti somministrati, quelli provenienti da cooperative o consorzi di
aziende agricole operanti in ambito locale di cui l’azienda agricola faccia parte.
6. Le attività ricreative o culturali di cui all’articolo
2 comma 4 lettera d), possono svolgersi autonomamente rispetto all’ospitalità e alla somministrazione
di pasti e bevande di cui alle lettere a) e b) del medesimo comma, solo in quanto realizzino una connessione con l’attività e con le risorse agricole azien-
Normativa regionale
Legge Regione Liguria 21 novembre 2007, n. 37
dali. Se tali attività non realizzano la necessaria connessione con l’attività agricola, possono svolgersi
esclusivamente come servizi accessori riservati agli
ospiti che soggiornano nell’azienda agricola e la partecipazione, anche facoltativa, a tali attività non può
in nessun caso dare luogo ad autonomo corrispettivo.
7. Le modalità di apertura dell’attività agrituristica
devono rispettare quanto previsto dal regolamento di
cui all’articolo 12 e comunque l’apertura dell’attività
agrituristica non può essere inferiore a novanta giorni nell’arco dell’anno.
Articolo 5
(Immobili destinati all’attività agrituristica)
1. Possono essere utilizzati per attività agrituristiche
i fabbricati o parti di essi già esistenti sul fondo alla
data di presentazione della domanda di iscrizione all’elenco di cui all’articolo 9 o della richiesta di variazione dell’attività esistente, conformi alla normativa urbanistico-edilizia.
2. Qualora l’imprenditore agricolo svolga la propria
attività in un fondo privo di fabbricati adattabili all’uso agrituristico, è consentito utilizzare per tale attività:
a) l’abitazione ove risiede l’imprenditore medesimo
anche se ubicata fuori dal fondo;
b) altri fabbricati di cui abbia la preesistente disponibilità l’imprenditore agricolo o, nel caso di impresa
familiare, i soggetti indicati nell’articolo 230 bis
comma 3 del codice civile, a condizione che siano
siti nello stesso comune o in comune limitrofo a
quello del fondo e che ricadano in zone a prevalente
interesse agrituristico ai sensi del comma 3.
3. Le zone a prevalente interesse agrituristico di cui
alla lettera b) del comma 2 sono:
a) i territori dei comuni compresi nell’elenco comunitario delle zone agricole montane e svantaggiate di
cui alla direttiva 75/273/CEE (direttiva del Consiglio
relativa all’elenco comunitario delle zone svantaggiate ai sensi della direttiva 75/268/CEE) e successive modificazioni nonché le aree protette di cui alla
legge regionale 22 febbraio 1995 n. 12 (riordino delle aree protette) e successive modificazioni;
b) i territori dei comuni individuati dal regolamento
di cui all’articolo 12 comma 1 non inclusi nelle zone
di cui alla lettera a) del presente comma.
4. Nei territori di cui al comma 3 lettera b) non possono essere utilizzati per l’attività agrituristica fabbricati edificati da meno di dieci anni.
5. I locali utilizzati ad uso agrituristico sono assimilabili ad ogni effetto alle abitazioni rurali e sono
strumentali all’esercizio dell’attività agricola.
Strutture
ricettive
6. Gli interventi di manutenzione straordinaria, restauro e risanamento conservativo, ristrutturazione
edilizia dei locali da adibire ad attività agrituristica
devono conservare gli elementi architettonici tipici
della zona, in conformità alle previsioni della strumentazione urbanistica comunale e fatte salve le
specifiche autorizzazioni paesistico-ambientali di cui
alla normativa vigente. Sono consentiti ampliamenti
connessi ad esigenze igienico-sanitarie o tecnologico-funzionali nel rispetto delle previsioni stabilite
nei vigenti strumenti urbanistici. Detti ampliamenti
sono consentiti, in assenza di specifiche previsioni,
nelle zone agricole, fino ad un massimo del 20 per
cento della volumetria esistente. In tale ipotesi gli
immobili oggetto di ampliamento sono soggetti a
specifico vincolo di destinazione d’uso ad agriturismo, con divieto di modificare tale destinazione per
dieci anni.
7. Laddove espressamente previsto dalla strumentazione urbanistica comunale è consentita la demolizione di edifici esistenti sul fondo e non più necessari per la conduzione aziendale e l’accorpamento della relativa volumetria al fabbricato da destinare all’attività agrituristica. L’accorpamento non può in
nessun caso apportare al fabbricato un aumento volumetrico superiore al 50 per cento di quello preesistente. In tale ipotesi l’immobile è soggetto a vincolo di destinazione d’uso ad agriturismo, con divieto
di modificare tale destinazione per dieci anni.
8. Le prescrizioni tecniche per il superamento ed eliminazione delle barriere architettoniche si applicano
per le strutture agrituristiche limitatamente ai casi di
nuovi edifici, nella ristrutturazione di interi edifici e
di ristrutturazione parziale di edifici già adeguati,
nel rispetto delle vigenti normative in materia.
9. Negli interventi di ristrutturazione edilizia di interi
edifici, il Comune, in sede di rilascio del relativo titolo edilizio, può consentire la deroga alla normativa
sull’abbattimento delle barriere architettoniche, qualora non sia possibile il suo rispetto in relazione agli
elementi strutturali ed impiantistici del fabbricato,
nonché qualora si sia in presenza di fabbricati di
particolare pregio architettonico.
10. Il contributo di costruzione non è dovuto per gli
interventi relativi all’agriturismo, anche al di fuori
delle zone agricole, a norma delle vigenti leggi regionali, in funzione delle esigenze dell’imprenditore
agricolo professionale, ai sensi dell’articolo 1 del
d.lgs. 29 marzo 2004 n. 99 (disposizioni in materia
di soggetti e attività, integrità aziendale e semplificazione amministrativa in agricoltura, a norma dell’articolo 1, comma 2, lettere d), f), g), l), ee), della legge 7 marzo 2003 n. 38).
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Strutture
ricettive
Normativa regionale
Legge Regione Liguria 21 novembre 2007, n. 37
Articolo 6
(Ospitalità in camere e unità abitative)
Articolo 8
(Norme igienico-sanitarie)
1. I locali destinati all’uso agrituristico devono possedere i requisiti igienico-sanitari previsti dai regolamenti edilizi vigenti per i locali di civile abitazione,
fermo restando che il Comune può prescindere dal
rispetto delle disposizioni igienico-sanitarie stabilite
dalla vigente normativa nel caso in cui la conformazione strutturale e formale dell’organismo edilizio
non consenta, senza alterazioni, tale rispetto e sempreché venga dichiarata, a cura del progettista, la sostanziale rispondenza funzionale e prestazionale degli interventi o delle attività alle effettive esigenze
igienico-sanitarie connesse all’utilizzo degli immobili e, ove possibile, il miglioramento della situazione
in atto.
2. I locali adibiti al pernottamento devono assicurare
una superficie minima di metri quadrati 8 per le
stanze ad un letto e di metri quadrati 11 per quelle a
due letti, con incremento di metri quadrati 4 di superficie per ogni letto aggiuntivo (la frazione di superficie superiore a metri quadrati 0,50 è in tutti i
casi arrotondata all’unità superiore), nonché una altezza media minima di metri 2,50; può essere consentita la riduzione dell’altezza media minima purché il volume disponibile non sia inferiore a 18 metri cubi per camera ad un letto, 26 metri cubi per camera a due letti e per ogni letto aggiuntivo 10 metri
cubi.
3. Fatto salvo quanto già autorizzato con la normativa previgente, gli alloggi agrituristici devono essere
dotati di adeguati servizi igienici per ogni quattro
persone, compresi i componenti del nucleo familiare
ed i loro conviventi.
4. La superficie minima delle unità abitative attrezzate per il pernottamento ed il soggiorno dotate di
servizio autonomo di cucina, è fissato in metri quadrati ventiquattro.
1. La produzione, la preparazione, il confezionamento e la somministrazione di alimenti e bevande sono
soggetti alle specifiche normative vigenti. Nell’applicazione di tali disposizioni le autorità sanitarie
competenti per territorio tengono conto delle effettive necessità connesse alla specifica attività.
2. Nel locale cucina inteso come laboratorio di produzione si possono preparare in tempi separati pasta
fresca, conserve vegetali, formaggi, confetture e similari, insaccati, superalcolici e prodotti apistici per
un quantitativo settimanale non superiore a 50 chilogrammi per ciascun prodotto. Per quantitativi superiori è necessario l’attivazione di uno specifico laboratorio.
3. Nel caso di somministrazione di pasti ad un numero massimo di dieci ospiti, per la loro preparazione è consentito l’uso della cucina domestica.
4. La macellazione nella azienda agrituristica è consentita per i volatili da cortile, i conigli e la selvaggina allevata, nel rispetto di specifiche linee guida comunitarie e delle disposizioni concernenti il divieto
di maltrattamento degli animali di cui alla legge 20
luglio 2004 n. 189 (disposizioni concernenti il divieto di maltrattamento degli animali, nonché di impegno degli stessi in combattimenti clandestini o competizioni non autorizzate) e successive modificazioni.
5. Le piscine delle aziende agrituristiche sono classificate private ad uso collettivo e sono riservate ai soli ospiti che fruiscono delle attività di cui all’articolo
2, nel rispetto della normativa igienico-sanitaria in
materia di qualità delle acque. Per tali piscine non è
obbligatoria la presenza dell’assistente ai bagnanti e
di personale addetto ad interventi di pronto soccorso
purché vengano predisposte misure idonee a garantire la sicurezza dell’impianto come previsto dal regolamento di cui all’articolo 12.
Articolo 7
(Ospitalità in spazi aperti)
1. L’ospitalità in spazi aperti deve essere allestita in
piazzole nel rispetto delle caratteristiche orografiche
e vegetazionali del paesaggio.
2. Agli ospiti devono essere assicurati servizi igienici, fornitura d’acqua ed elettricità nel rispetto delle
disposizioni previste dal regolamento di cui all’articolo 12 comma 1, anche tenuto conto delle diverse
tipologie dei mezzi di soggiorno autonomo.
3. Per gli insediamenti non superiori a due piazzole
possono essere utilizzati i servizi igienici e le forniture d’acqua e di elettricità delle strutture ordinarie
dell’azienda agricola.
186
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
Articolo 9
(Elenchi regionali degli operatori agrituristici)
1. La Regione istituisce l’elenco regionale degli operatori agrituristici, distinto per sezioni provinciali.
2. L’iscrizione nell’elenco costituisce condizione necessaria per il prosieguo amministrativo previsto dall’articolo 10.
3. Con il regolamento di cui all’articolo 12 vengono
stabilite la documentazione da presentarsi a corredo
della domanda di iscrizione, nonché le modalità per
la tenuta e l’aggiornamento dell’elenco.
4. L’iscrizione è consentita anche con le modalità
previste dal regolamento di cui all’articolo 12 attra-
Normativa regionale
Legge Regione Liguria 21 novembre 2007, n. 37
verso apposita dichiarazione ai sensi dell’articolo 19
della legge 7 agosto 1990 n. 241 (nuove norme in
materia di procedimento amministrativo e di diritto
di accesso ai documenti amministrativi) e successive
modificazioni.
5. La struttura regionale competente nei controlli in
agricoltura verifica almeno ogni tre anni la sussistenza e il mantenimento dei requisiti previsti per l’iscrizione effettuando le opportune verifiche.
6. La cancellazione dall’elenco è disposta qualora
l’imprenditore non abbia intrapreso l’attività entro i
tre anni successivi all’iscrizione, fatto salvo abbia in
corso realizzazioni strutturali inerenti l’attività agrituristica, nei casi di revoca dell’autorizzazione o per
la perdita dei requisiti per l’iscrizione.
7. L’iscrizione nell’elenco è negata, ed ove concessa
è revocata, a meno che non abbiano ottenuto la riabilitazione, ai soggetti che:
a) abbiano riportato, nell’ultimo triennio, con sentenza passata in giudicato, condanna per uno dei delitti
previsti dagli articoli 442, 444, 513, 515 e 517 del
codice penale, o per uno dei delitti in materia di
igiene e sanità o di frode nella preparazione degli
alimenti previsti in leggi speciali;
b) siano sottoposti a misure di prevenzione ai sensi
della legge 27 dicembre 1956, n. 1423, (misure di
prevenzione nei confronti delle persone pericolose
per la sicurezza e per la pubblica moralità), e successive modificazioni;
c) siano stati dichiarati delinquenti abituali.
La Regione comunica al Comune, alle Comunità
montane e ai Consorzi dei Comuni per l’esercizio
delle deleghe in agricoltura nel cui territorio è ubicata l’attività agrituristica l’avvenuta iscrizione o cancellazione della stessa dall’elenco di cui al comma
1.
Qualora l’azienda agricola che esercita l’attività agrituristica non si configuri come azienda agrituristicovenatoria, l’operatore agrituristico può presentare
motivata domanda alla Provincia affinché venga vietato a terzi l’esercizio della caccia all’interno dell’azienda.
Articolo 10
(Autorizzazione all’esercizio
delle attività agrituristiche)
1. L’autorizzazione all’esercizio delle attività agrituristiche è rilasciata dal Comune ove viene svolta
l’attività medesima. Copia dell’autorizzazione viene
trasmessa dal Comune, entro quindici giorni dal rilascio, agli uffici della Regione competenti alla tenuta
dell’elenco di cui all’articolo 9, che provvedono alle
Strutture
ricettive
relative annotazioni in un’apposita sezione dello
stesso.
2. L’autorizzazione specifica le attività agrituristiche
e i relativi limiti di esercizio nonché i periodi di
apertura richiesti dal titolare. È possibile, previa comunicazione al Comune, sospendere, per limitato
tempo, la ricezione degli ospiti nei periodi stabiliti.
3. L’autorizzazione comunale ha durata indeterminata salvo i casi di revoca previsti dall’articolo 15.
4. Sono consentite, con le modalità previste dal regolamento di cui all’articolo 12, forme di immediato
avvio delle attività da parte delle ditte interessate a
norma dell’articolo 19 della legge n. 241/1990 e
successive modificazioni.
5. Il titolare dell’attività agrituristica è tenuto, entro
trenta giorni dalla data di ottenimento dell’autorizzazione comunale o dalla data di presentazione della
dichiarazione di inizio attività, a darne comunicazione alla Regione. Le variazioni delle attività autorizzate devono essere preventivamente comunicate al
Comune e alla Regione e non possono comunque
eccedere i limiti stabiliti in fase di iscrizione. Il titolare deve confermare, sotto propria responsabilità, la
sussistenza dei requisiti e degli adempimenti previsti
dalla presente legge.
Titolo III
Attività di pescaturismo e ittiturismo
Articolo 11
(Disciplina delle attività di pescaturismo
e di ittiturismo)
1. Le attività di pescaturismo e di ittiturismo, definite nell’articolo 3, risultano connesse all’attività principale di pesca quando il tempo lavoro impiegato
nell’attività di pesca è superiore a quello impiegato
nell’espletamento delle attività accessorie secondo le
modalità previste dal regolamento di cui all’articolo
12 comma 2.
2. L’utilizzo delle risorse aziendali per le attività di
ittiturismo deve rispondere ai seguenti criteri:
a) i pasti somministrati sono ottenuti per oltre il 60
per cento con prodotti di aziende ittiche o agricole
liguri, di cui almeno il 50 per cento provenienti dalla
propria impresa ittica o, nel limite di un quarto del
totale dei prodotti somministrati, da cooperative o
consorzi di imprese ittiche operanti in ambito locale
di cui l’impresa medesima faccia parte;
b) le attività sono svolte mediante l’utilizzo di fabbricati, attrezzature o risorse normalmente impiegate
per l’attività principale o mediante l’utilizzo dell’abitazione del pescatore.
3. La connessione deve essere dimostrata mediante
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Strutture
ricettive
Normativa regionale
Legge Regione Liguria 21 novembre 2007, n. 37
presentazione di uno specifico piano di attività
aziendale.
4. È istituito l’elenco regionale degli operatori che
svolgono attività di pescaturismo e ittiturismo. Le
imprese che sono iscritte in detto elenco sono soggette ad autorizzazione comunale, secondo le procedure previste dal regolamento di cui all’articolo 12
comma 2.
5. Alle imprese che esercitano acquacoltura nel mare
può applicarsi la disciplina prevista dalla presente
legge per le attività di pescaturismo e ittiturismo.
6. Con il regolamento di cui all’articolo 12 comma 2
sono altresı̀ stabiliti modalità, limiti e prescrizioni
per l’espletamento delle attività, per la predisposizione dei piani aziendali e degli elenchi regionali nonché di quant’altro necessario per il corretto svolgimento dell’attività offerta. Il regolamento può altresı̀
prevedere forme di immediato avvio delle attività
delle ditte interessate a norma dell’articolo 19 della
legge n. 241/1990 e successive modificazioni.
7. Le modalità, i limiti e le prescrizioni di cui al
comma 6 devono essere in analogia con quelli previsti per l’attività agrituristica, per quanto compatibili.
8. Le disposizioni urbanistico-edilizie e igienico-sanitarie di cui agli articoli 5, 6, e 8 si applicano anche
ai soggetti abilitati all’esercizio dell’attività ittituristica.
Titolo IV
Disposizioni attuative
Articolo 12
(Regolamenti)
1. Il regolamento di attuazione per le attività agrituristiche è approvato dalla Giunta regionale entro
centottanta giorni dalla data di pubblicazione della
presente legge e contiene:
a) le modalità, la documentazione e le verifiche necessarie per l’iscrizione nell’elenco regionale degli
operatori agrituristici ai sensi dell’articolo 9 ivi comprese quelle previste dall’articolo 19 della l. 241/
1990 e successive modificazioni;
b) le modalità per la tenuta e l’aggiornamento dell’elenco e per la verifica della persistenza dei requisiti
per l’iscrizione;
c) i parametri per la definizione dei rapporti di connessione tra attività agricola e attività agrituristica,
nonché i limiti di ospitalità e ristorazione in cui tale
connessione è ritenuta soddisfatta ai sensi dell’articolo 4;
d) eventuali limiti massimi di ospitalità e ristorazione per l’attività agrituristica, al fine di garantire e as-
188
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
sicurare il rispetto dei rapporti di connessione con
l’attività agricola;
e) le tabelle per il calcolo delle ore lavorative relative alle attività agricola ed agrituristica e le modalità
di conteggio, nonché i criteri per la determinazione
del calcolo della percentuale dei prodotti agricoli
aziendali, di cui all’articolo 4 comma 3, utilizzati
nella somministrazione dei pasti e delle bevande;
f) le caratteristiche tecnico-strutturali e di ruralità dei
fabbricati e degli spazi aperti, nonché i requisiti igienico-sanitari e di sicurezza per lo svolgimento dell’attività agrituristica compresa l’idonea fruizione
della piscina laddove presente;
g) i criteri, le modalità e la documentazione da presentare per il rilascio dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività agrituristica;
h) le modalità per avvalersi della dichiarazione di
inizio attività a norma dell’articolo 19 della l. 241/
1990 e successive modificazioni;
i) i criteri e le modalità per la classificazione delle
aziende agrituristiche;
j) le modalità di apertura dell’attività agrituristica;
k) le modalità, la documentazione e le verifiche necessarie per l’iscrizione all’elenco regionale delle
fattorie didattiche di cui all’articolo 2 comma 5;
l) ogni altra disposizione necessaria per dare esecuzione alla presente legge.
2. Il regolamento di attuazione per le attività di pescaturismo e ittiturismo è approvato dalla Giunta regionale entro un anno dalla data di pubblicazione
della presente legge e contiene:
a) modalità, limiti e prescrizioni per l’espletamento
delle attività di pescaturismo e ittiturismo;
b) modalità per la predisposizione degli specifici
piani aziendali di attività;
c) le modalità, le procedure e la documentazione da
presentare per l’iscrizione nell’elenco regionale delle
imprese interessate ivi comprese quelle previste dall’articolo 19 della legge n. 241/1990 e successive
modificazioni;
d) le modalità per la tenuta e l’aggiornamento dell’elenco e per la verifica della persistenza dei requisiti
per l’iscrizione;
e) i parametri per la definizione dei rapporti di connessione tra attività di pesca e attività di pescaturismo e ittiturismo, nonché i limiti di ospitalità e ristorazione in cui tale connessione è ritenuta soddisfatta;
f) eventuali limiti massimi di ospitalità e ristorazione, al fine di garantire e assicurare il rispetto dei rapporti di connessione con l’attività di pesca;
g) le tabelle per il calcolo delle ore lavorative relative alle attività di pescaturismo e ittiturismo e le modalità di conteggio, nonché i criteri per la determina-
Normativa regionale
Legge Regione Liguria 21 novembre 2007, n. 37
Strutture
ricettive
zione del calcolo della percentuale dei prodotti
aziendali offerti, utilizzati nella somministrazione
dei pasti;
h) le caratteristiche tecnico-strutturali dei fabbricati e
degli spazi aperti, nonché i requisiti igienico sanitari
e di sicurezza per lo svolgimento dell’attività di ittiturismo;
i) l’individuazione dei centri urbani e residenziali da
escludere dall’attività di ittiturismo;
j) i criteri, le modalità e la documentazione da presentare per il rilascio e per il rinnovo dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività di pescaturismo e ittiturismo;
k) le modalità per avvalersi della denuncia di inizio
attività a norma dell’articolo 19 della legge n. 241/
1990 e successive modificazioni;
l) i criteri e le modalità per la classificazione delle
aziende di pescaturismo e ittiturismo;
m)le modalità e le soglie di apertura dell’attività di
pescaturismo e ittiturismo;
n) ogni altra disposizione necessaria per dare esecuzione alla presente legge.
3. I regolamenti di cui ai commi 1 e 2 sono approvati dalla Giunta regionale, previo parere obbligatorio
della competente Commissione consiliare.
e) consentire i controlli e le ispezioni previste da apposite norme di legge;
f) dare inizio all’attività entro il termine di un anno
dalla data del rilascio dell’autorizzazione notificandola al Comune;
g) esporre al pubblico l’elenco dei principali prodotti
alimentari utilizzati con l’indicazione della provenienza;
h) presentare annualmente all’ente competente, con
le modalità e i termini previsti dal regolamento, una
dichiarazione contenente le tariffe che l’operatore intende praticare per l’anno successivo. In difetto di
comunicazione si intendono confermati i prezzi massimi e le caratteristiche funzionali dell’anno precedente;
i) comunicare al Comune l’eventuale cessazione dell’attività di cui agli articoli 2 e 3 entro trenta giorni
dalla stessa;
j) comunicare alla Provincia i dati previsti dall’articolo 3 comma 1 lettera e) della legge regionale 4 ottobre 2006 n. 28 (organizzazione turistica regionale);
k) apporre, in modo stabile e ben visibile, una targa,
conforme al modello stabilito dal regolamento di cui
all’articolo 12.
Articolo 13
(Attività di studio e di ricerca
e formazione professionale)
Articolo 15
(Sospensione e revoca dell’autorizzazione)
1. La Regione, anche in collaborazione con le organizzazioni, le associazioni di categoria agricole e dei
pescatori e gli enti locali, promuove azioni di studio
e di formazione professionale, come previsto dalla
normativa regionale in materia di sviluppo agricolo,
per gli operatori delle attività disciplinate dalla presente legge.
Titolo V
Obblighi, vigilanza e sanzioni
Articolo 14
(Obblighi)
1. Il soggetto autorizzato allo svolgimento delle attività di cui agli articoli 2 e 3 deve:
a) osservare le disposizioni ed i provvedimenti emanati dalla Regione e dalle altre autorità competenti;
b) esporre al pubblico copia dell’autorizzazione comunale nonché le tariffe praticate e, se attribuita, la
classificazione;
c) rispettare i limiti e le modalità indicate nell’autorizzazione stessa;
d) osservare gli obblighi derivanti dalle norme di
legge in materia di pubblica sicurezza;
1. Il Comune sospende l’esercizio dell’attività agrituristica con provvedimento motivato per un periodo
compreso tra i dieci e i trenta giorni qualora vengano accertate violazioni a uno degli obblighi di cui all’articolo 14.
2. L’autorizzazione è revocata dal Comune con
provvedimento motivato qualora l’operatore:
a) non abbia intrapreso l’attività entro un anno dal
rilascio dell’autorizzazione;
b) abbia perduto i requisiti di legge o sia stato cancellato dall’elenco regionale;
c) abbia subito, nel corso dell’ultimo triennio, più
periodi di sospensione per complessivi novanta giorni.
3. Il provvedimento di revoca è comunicato entro
quindici giorni dal Comune alla Regione e alla Comunità montana o al Consorzio dei comuni per l’esercizio della delega in agricoltura, competente per
territorio, al fine dell’aggiornamento dell’elenco di
cui all’articolo 9 e per l’eventuale recupero delle
somme erogate.
Articolo 16
(Vigilanza e controlli)
1. Fatta eccezione per le verifiche di competenza
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Strutture
ricettive
Normativa regionale
Legge Regione Liguria 21 novembre 2007, n. 37
della Regione di cui all’articolo 9 comma 5 e all’articolo 11 comma 1, la vigilanza e il controllo sull’osservanza della presente legge sono esercitate dai
Comuni interessati nonché dagli altri soggetti titolati
dalle norme vigenti.
2. I Comuni sono tenuti ad effettuare controlli periodici almeno ogni tre anni e a trasmettere alla Regione annualmente una relazione che evidenzi l’attività
di controllo svolta direttamente o da altri soggetti
competenti, con particolare riferimento al contenuto
delle autorizzazioni rilasciate. In caso di mancato
adempimento dei compiti di controllo attribuiti al
comune la Regione esercita il potere sostitutivo.
Articolo 17
(Sanzioni amministrative pecuniarie)
1. Chiunque eserciti abusivamente le attività di cui
agli articoli 2 e 3 è soggetto alla sanzione amministrativa del pagamento di una somma da euro 2.500
a euro 7.500.
2. Chiunque contravvenga agli obblighi di cui all’articolo 14 è soggetto alla sanzione amministrativa del
pagamento di una somma da euro 250 a euro 1.500.
3. Nel caso in cui venga commessa la stessa infrazione entro i due anni successivi, le sanzioni pecuniarie previste dai commi 1 e 2 sono raddoppiate.
4. Le funzioni amministrative concernenti le sanzioni amministrative pecuniarie sono svolte dal Comune ai sensi della legge regionale 2 dicembre 1982 n.
45 (norme per l’applicazione delle sanzioni amministrative e pecuniarie di competenza della Regione, di
enti da essa individuati, delegati o subdelegati) e
successive modificazioni.
5. I proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie sono incamerati dal Comune a titolo di finanziamento delle funzioni svolte.
Titolo VI
Disposizioni finali, transitorie e abrogative
Articolo 18
(Contributi)
1. Alle imprese singole e associate che esercitano le
attività di cui agli articoli 2 e 3 si applicano le norme di incentivazione finanziaria previste dai rispettivi settori di competenza, nel rispetto degli orientamenti comunitari in materia di aiuti di Stato.
2. La Regione, nei limiti delle disponibilità di bilancio, concede contributi alle aziende agrituristiche,
pescaturistiche e ittituristiche per investimenti secondo le modalità previste in apposito atto della Giunta
regionale, che definisce le spese ammissibili nonché
190
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
i criteri e parametri per la determinazione dei medesimi contributi, nel rispetto dei principi comunitari.
3. La Regione concede i contributi di cui al comma
2 nei limiti stabiliti per gli aiuti di importanza minore (de minimis), in applicazione degli articoli 87 e
88 del Trattato CE, ai sensi del Reg. (CE) 15 dicembre 2006 n. 1998/2006 (regolamento della Commissione relativo all’applicazione degli articoli 87 e 88
del Trattato agli aiuti d’importanza minore «de minimis»).
4. Gli immobili e gli allestimenti, finanziati ai sensi
del comma 2, sono vincolati alla loro specifica destinazione a partire dalla data di accertamento dell’avvenuta effettuazione degli investimenti, per la durata
di anni dieci per gli immobili e di anni cinque per
gli allestimenti, tranne casi debitamente motivati con
riferimento a cause di forza maggiore o di obsolescenza economica.
5. Il provvedimento di cui al comma 2 disciplina le
modalità per l’apposizione del vincolo al mantenimento della destinazione d’uso sui beni per i quali
sono stati concessi i finanziamenti, pena la revoca e
restituzione dei medesimi, maggiorati degli interessi
calcolati al tasso legale.
6. Le funzioni amministrative concernenti la concessione, i controlli, la revoca dei contributi di cui al
comma 2, limitatamente ai contributi alle aziende
agrituristiche, sono delegate alle Comunità montane
e ai Consorzi dei Comuni ai sensi della legge regionale 12 gennaio 1978 n. 6 (delega delle funzioni amministrative in materia di agricoltura, foreste, economia montana).
Articolo 19
(Norma finanziaria)
1. Agli oneri derivanti dalla presente legge si provvede, per l’anno finanziario 2007, con gli stanziamenti iscritti nello stato di previsione della spesa del
bilancio all’Area II-Programmazione Comunitaria,
Statale, Regionale e all’Area XIII-Agricoltura, Economia Montana-U.P.B. 13.107 che assume la denominazione «Spese per i Servizi di Sviluppo Agricolo», Area XIV-Industria e piccola e media impresaU.P.B. 14.204, che assume la denominazione «Interventi a favore dell’attività della pesca e dell’acquacoltura marittima, dell’agriturismo, del pescaturismo,
dell’ittiturismo».
2. Agli oneri per gli esercizi successivi si provvede
con legge di bilancio.
3. Agli oneri derivanti dall’articolo 18, comma 6 si
provvede annualmente con gli stanziamenti iscritti
all’U.P.B. 18.103 - Spesa per le deleghe ad Enti locali.
Normativa regionale
Legge Regione Liguria 21 novembre 2007, n. 37
Articolo 20
(Entrata in vigore)
1. Le disposizioni della presente legge si applicano
dalla data di entrata in vigore dei rispettivi regolamenti di cui all’articolo 12.
Articolo 21
(Norme abrogative e transitorie)
1. La legge regionale 6 agosto 1996 n. 33 (disciplina
dell’agriturismo) è abrogata a decorrere dalla data di
entrata in vigore del regolamento di cui all’articolo
12 comma 1.
2. Restano valide le iscrizioni all’elenco regionale
istituito dall’articolo 7 della l.r. 33/1996 e le autorizzazioni comunali rilasciate in forza dell’articolo 9
della l.r. 33/1996 per l’esercizio dell’attività agrituristica e le autorizzazioni rilasciate alle imbarcazioni
per il pescaturismo.
3. Ai procedimenti in corso alla data di entrata in vi-
Strutture
ricettive
gore della presente legge, continuano ad applicarsi
le disposizioni vigenti al momento del loro avvio.
4. Le imprese agrituristiche e ittiche già autorizzate,
alla data di cui al comma 1, devono adeguarsi, nei
casi e nei tempi stabiliti dai regolamenti di cui all’articolo 12, alle disposizioni previste dalla presente
legge.
5. Le fattorie didattiche iscritte, alla data di entrata
in vigore della presente legge, all’elenco regionale
di cui alla deliberazione della Giunta regionale n.
135 del 17 febbraio 2006, non sono soggette all’autorizzazione comunale di cui all’articolo 10 ed effettuano una comunicazione al Comune dove viene
svolta l’attività, con le modalità disciplinate dal regolamento di cui all’articolo 12, comma 1.
La presente legge regionale sarà pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione. È fatto obbligo a
chiunque spetti di osservarla e farla osservare come
legge della Regione Liguria.
Il Commento
di Riccardo De Simone
La Legge regionale in commento interviene a disciplinare sia il comparto specifico dell’agriturismo,
andando a sostituire la L.R. 6 agosto 1996, n. 33,
che i fenomeni della pescaturismo e ittiturismo,
con l’espresso obiettivo di valorizzare l’attività di
agricoltori e pescatori, pur preoccupandosi di preservare inalterato il patrimonio ambientale attraverso una serie di strumenti ad hoc.
iii) favorire il mantenimento delle attività umane
nelle zone rurali;
iv) favorire la multifunzionalità degli agricoltori e
dei pescatori;
v) promuovere e valorizzare i prodotti tradizionali
e di qualità e le connesse tipicità enogastronomiche;
vi) conservare le tradizioni culturali del mondo
rurale e della pesca attraverso una corretta educazione alimentare;
Premessa
Nota:
In conformità all’art. 14 L. 20 febbraio 2006, n.
96 (Disciplina dell’agriturismo) (1), la Regione Liguria si è dotata di una nuova normativa in materia,
disciplinando forme di attività turistica (pescaturismo, ittiturismo e fattoria didattica), ancora prive
di riconoscimento legislativo a livello locale. Nel
contempo, sono stati affermati nuovi e più ampi
principi ispiratori della disciplina dell’agriturismo,
con l’espresso intento di sostenere l’agricoltura, lo
sviluppo rurale, l’acquacoltura e la pesca in modo
da:
i) tutelare, qualificare e valorizzare le specifiche
risorse agricole e della pesca;
ii) tutelare, qualificare e valorizzare le attività degli agricoltori e dei pescatori;
(1) Sono ancora poche le Regioni che si sono dotate di una disciplina aggiornata in materia di agriturismo (Regione Lazio: L.R. 2 novembre 2006, n. 29; Regione Valle D’Aosta: L.R. 4 dicembre 2006,
n. 29), seguendo i dettami della nuova legge nazionale richiamata
che prescrive, all’art. 14, di adeguarsi entro 6 mesi dall’entrata in
vigore. La ragione di ciò è da rinvenirsi, in parte, nel fatto che molte
Regioni, negli anni precedenti, si sono già dotate di normative piuttosto organiche e funzionali, sulla scorta dell’abrogata l. 5 dicembre
1985, n. 730 (Disciplina dell’agriturismo), ma anche e soprattutto
poiché la nuova formulazione dell’art. 117 Cost. consente di ritenere riservati alla competenza residuale ed esclusiva delle Regioni le
materie del turismo e dell’agricoltura. Tuttavia, non deve trascurarsi
che, in via incidentale, lo Stato conserva una potestà legislativa concorrente nelle materie di governo del territorio, protezione e valorizzazione dell’ambiente e dei beni culturali, alimentazione e tutela
della salute. In sostanza, si tratterebbe di profili coinvolti nel normale esercizio dell’attività agrituristica. In dottrina, per tutti, cfr. S. Busti, L’agriturismo, in AA.VV., Manuale di diritto del turismo, V.
Franceschelli-F. Morandi, 3a ed., Torino, 2007, 141 ss.
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
191
Strutture
ricettive
Normativa regionale
Legge Regione Liguria 21 novembre 2007, n. 37
PRINCIPALI NOVITÀ INTRODOTTE
vii) preservare il patrimomandare alle Regioni il
compito di individuare i
nio rurale, ambientale ed a) Nuovi parametri e requisiti, soggettivi ed
oggettivi, per lo svolgimento dell’attività
limiti dell’attività, nonché
edilizio tutelando le peculiaagrituristica;
i criteri per valutare il
rità paesaggistiche;
b) Disciplina dell’attività di pescaturismo ed
carattere prevalente delviii) migliorare l’offerta e
ittiturismo;
la attività agricola su
la qualità dei servizi resi agli
c) Valorizzazione del turismo regionale e della
quella ricettiva, limitanutenti (cfr. art. 1 Legge in
circolazione dei prodotti tipici locali;
dosi a dettare il principio
commento) (2).
d) Introduzione delle fattorie didattiche;
residuale secondo cui l’atLa disciplina in commen- e) Adeguamento delle norme igienicotività agricola è sempre
to deve essere letta alla luce sanitarie a livello comunitario;
prevalente quando gli
delle peculiarità e caratteri- f) Deroga alla normativa sull’abbattimento
ospiti non superano le diestiche geo-morfologiche del- delle barriere architettoniche negli interventi
ci unità (5).
la Liguria, dove il «fattore di ristrutturazione edilizia.
Il provvedimento legiterra» ha rappresentato in
passato una ricchezza per la
popolazione locale, mantenendo una rilevanza nazionale per alcune colture
Note:
tipiche (basilico, vite, ulivo, limone), e attualmente
(2) La precedente disciplina abrogata (L.R. 6 agosto 1996, n. 33)
era limitata a favorire lo sviluppo del territorio agricolo ed a preserriveste un interesse ambientale e paesaggistico di livare il patrimonio rurale naturale ed edilizio, senza alcun riferimenvello mondiale (3). La Regione Liguria ha il difficile
to alla pesca ed alla valorizzazione dell’enogastronomia, alla ricerca
compito di bilanciare diverse esigenze: da un lato,
di un’offerta turistica atta a soddisfare le moderne esigenze degli
combattere il fenomeno dell’abbandono delle camutenti.
pagne - particolarmente sentito laddove è a rischio
(3) Il Parco Nazionale delle Cinque Terre è stato riconosciuto patrimonio dell’umanità dall’UNESCO.
la manutenzione dei famosi «muretti a secco», con
cui vengono realizzati i terrazzamenti, caratterizzanti
(4) Con riferimento alla previgente normativa statale sia consentito
riportare la seguente massima: «deve ritenersi nullo, per impossibiliil panorama ligure e fondamentali per ridurre i rischi
tà giuridica dell’oggetto, il contratto di affitto di azienda relativo a
di dissesto idro-geologico - e, dall’altro, mantenere
beni situati in zona destinata ad attività agricola, all’interno della
inalterate le caratteristiche del territorio e l’intequale l’esercizio della attività di ristorazione è consentito solo se inserito in un contesto di attività agrituristica, ovvero se la somminigrità del paesaggio, fortemente minati dall’ampliastrazione al pubblico di derrate alimentari o di prodotti di allevamento del patrimonio edilizio esistente e dalla dimento del bestiame proviene dalla produzione dell’azienda stessa,
smissione di manufatti agricoli.
qualora il ramo di azienda ceduto in locazione, per le sue ridotte diDall’esame dell’articolato normativo in commenmensioni, non consenta di considerarlo azienda agrituristica; ai sensi
dell’art. 2, lett. b, l. 5 dicembre 1985 n. 730, che disciplina l’attività
to emerge la palese volontà di combinare l’offerta
di agriturismo, può essere autorizzato infatti lo svolgimento di attidi determinate prestazioni di tipo turistico con
vità agrituristica di ristorazione e alloggio all’interno di una azienda
l’attività agricola in un ottica di sviluppo turistico
agricola solo se essa sia connessa e complementare alle attività di
coltivazione del fondo, silvicoltura, allevamento del bestiame, che
strettamente compatibile con l’interesse primario alla
devono rimanere le attività principali» (Cass., Sez. III, 10 agosto
conservazione delle attività agricole tradizionali e al2002, n. 12142).
lo sviluppo dell’economia locale. In particolare, con
(5) Cfr. l. 20 febbraio 2006, n. 96, art. 2, commi 1 e 2: «Per attività
il presente commento si confida di esaminare le teagrituristiche si intendono le attività di ricezione e ospitalità esercimatiche di maggiore interesse introdotte dalla nuova
tate dagli imprenditori agricoli di cui all’art. 2135 c.c., anche nella
forma di società di capitali o di persone, oppure associati fra loro,
normativa, a beneficio degli operatori del settore.
Soggetti legittimati e regime autorizzatorio
L’agriturismo è un’attività che trae la propria ragion d’essere dalla forte connessione con l’attività
agricola ed è proprio tale rapporto di complementarietà ad essere all’origine della stessa nozione legislativa di agriturismo. Se cosı̀ non fosse, infatti, non
vi sarebbe alcuna distinzione rispetto all’attività di
ricezione turistica in senso stretto (4).
Tale elemento caratterizzante, quindi, viene sancito dal legislatore nazionale, che, dopo aver fornito la
definizione di attività agrituristica, si affretta a de-
192
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
attraverso l’utilizzazione della propria azienda in rapporto di connessione con le attività di coltivazione del fondo, di silvicoltura e di
allevamento di animali. Possono essere addetti allo svolgimento dell’attività agrituristica l’imprenditore agricolo e i suoi familiari ai
sensi dell’art. 230-bis c.c., nonché i lavoratori dipendenti a tempo
determinato, indeterminato e parziale. Gli addetti di cui al periodo
precedente sono considerati lavoratori agricoli ai fini della vigente
disciplina previdenziale, assicurativa e fiscale. Il ricorso a soggetti
esterni è consentito esclusivamente per lo svolgimento di attività e
servizi complementari». E ancora: Art. 4, comma 1, 2 e 3: «Le regioni, tenuto conto delle caratteristiche del territorio regionale o di
parti di esso, dettano criteri, limiti e obblighi amministrativi per lo
svolgimento dell’attività agrituristica. Affinché l’organizzazione dell’attività agrituristica non abbia dimensioni tali da perdere i requisiti
di connessione rispetto all’attività agricola, le regioni e le province
(segue)
Normativa regionale
Legge Regione Liguria 21 novembre 2007, n. 37
Strutture
ricettive
REQUISITI LEGITTIMANTI L’ATTIVITÀ
slativo in commento ripren- AGRITURISTICA
ciazioni in partecipazione,
sorge il problema di idende la definizione di attività
Requisiti soggettivi:
tificare il portatore di tali
agrituristica contenuta nella
qualifica di imprenditore agricolo, in forma
requisiti.
L. n. 96/2006, lasciando a
singola o associata, ai sensi dell’art. 2135 c.c.;
Ad avviso di chi scrive,
propria volta all’emanando requisiti di onorabilità;
stante
l’assoluto silenzio
regolamento di attuazione, iscrizione all’elenco regionale degli
del
legislatore
regionale
da approvare entro centot- operatori turistici.
sul
punto,
i
requisiti
di
tanta giorni ad opera della
onorabilità
richiesti
devoGiunta Regionale, il compito Requisiti oggettivi:
no essere posseduti dal ledi individuare i «rapporti Carattere prevalente dell’attività agricola su
gale rappresentante della
di connessione tra attività quella ricettiva;
persona giuridica; mentre
agricola e attività agrituri- Somministrazione di cibi e bevande di
si deve escludere che tali
stica» (cfr. art. 4, comma «propria produzione».
requisiti debbano sussiste3) (6). Nonostante il rinvio
re anche in capo alle peral regolamento di attuazione,
sone giuridiche medesime
la legge in commento speciai sensi del D.Lgs. 8 giugno 2001, n. 231. Difatti, le
fica, comunque, due condizioni essenziali per l’eseripotesi di reato che escludono l’iscrizione nell’elencizio dell’agriturismo:
co regionale degli operatori turistici, e il consegueni) un limite minimo di risorse umane per la colte esercizio dell’attività agrituristica, non rientrano
tivazione del fondo;
nel novero di quelle contemplate dalla Sezione III
ii) la prevalenza dell’attività agricola in termini
del D.Lgs. n. 231/2001.
di «tempo-lavoro» dedicato (cfr. art. 4, comma 1).
Per quanto concerne, invece, il requisito della
Sempre sotto il profilo oggettivo, le nuove norme
preventiva iscrizione all’elenco regionale degli
richiedono che nell’agriturismo vengano somminioperatori turistici, pur se la L. n. 96/2006 non lo ristrati cibi e bevande di propria produzione (in misuchiede più come condizione necessaria allo svolgira non inferiore al 40%) o ricavati da prodotti delle
mento dell’attività agrituristica, la legge regionale in
aziende agricole e ittiche locali (in misura non infecommento ne prevede ancora la tenuta a livello proriore al 60%). Con riferimento al concetto di «provinciale. Il conflitto normativo si acuisce laddove
pria produzione», il legislatore regionale ha ampliato
l’art. 9, comma 2, della Legge regionale prevede
rispetto al passato la possibilità di avvalersi di cibi e
espressamente che «l’iscrizione nell’elenco costituisce condizione necessaria per il prosieguo amminibevande prodotti da cooperative o consorzi di azienstrativo» per ottenere l’autorizzazione comunale, dede agricole locali. Si è, infatti, passati da 1/3 (cfr.
mandando al regolamento attuativo di individuare la
art. 2, comma 4, L. n. 33/1996) ad in quarto del todocumentazione a corredo della domanda di iscriziotale dei prodotti somministrati, auspicando un
ne.
maggiore collegamento e sinergia tra produttori loIn realtà, in tale frangente, il legislatore regionale
cali (cfr. art. 4, comma 5).
non ha fatto altro che riportare quanto già dedotto
Per quanto concerne, invece, i presupposti di canel testo previgente all’art. 7, comma 3, L. n. 33/
rattere soggettivo, l’attività di agriturismo può essere esercitata dall’imprenditore agricolo di cui all’art. 2135 c.c., che, nella sua recente formulazione,
Note:
in forza della novella di cui al D.Lgs. 18 maggio
(segue nota 5)
2001, n. 228, prevede, tra le attività proprie della figura imprenditoriale di cui sopra, anche la «ricezioautonome definiscono criteri per la valutazione del rapporto di conne ed ospitalità come definite dalle legge». Tuttavia,
nessione delle attività agrituristiche rispetto alle attività agricole che
devono rimanere prevalenti, con particolare riferimento al tempo di
la qualifica di imprenditore agricolo è condizione
lavoro necessario all’esercizio delle stesse attività. L’attività agricola
necessaria ma non sufficiente per poter esercitare
si considera comunque prevalente quando le attività di ricezione e
l’attività agrituristica. Invero, oltre a tale requisito
di somministrazione di pasti e bevande interessano un numero non
superiore a dieci ospiti».
soggettivo minimo, è necessario possedere dei requi(6) Sul punto le associazioni di categoria hanno levato un coro di
siti di onorabilità (cfr. art. 9, comma 7) tipicamente
proteste, in quanto tali criteri, demandati alla Giunta, verrebbero
pertinenti alle persone fisiche. Ne consegue che, nelsottratti «ad un controllo democratico», contrariamente alla precel’ipotesi di attività agrituristica prestata tramite fordente normativa che disciplinava al suo interno tali rapporti (cfr. art.
3 l. 6 agosto 1996, n. 33).
mule associative quali società, cooperative o asso-
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
193
Strutture
ricettive
Normativa regionale
Legge Regione Liguria 21 novembre 2007, n. 37
1996, senza aggiornare le nuove disposizioni ai principi di semplificazione amministrativa auspicati dalla legislazione nazionale.
Si rilevi che, ad ogni modo, l’iscrizione nell’elenco di cui sopra è un atto vincolato in presenza dei
requisiti e delle qualità richiesti dal regolamento di
attuazione. In ragione di ciò, non vi è alcun margine
di discrezionalità per l’amministrazione nel concedere o meno la qualifica di operatore turistico, ma solo
la mera verifica della sussistenza dei presupposti di
legge.
Tuttavia, per il concreto utilizzo di tale qualifica
e per poter svolgere l’attività agrituristica, occorre
un ulteriore atto amministrativo, rappresentato dall’autorizzazione del Comune dove ha sede l’azienda agricola del richiedente. Anche in questo caso,
l’autorizzazione comunale deve ritenersi atto vincolato, per cui, in presenza dei presupposti previsti dalla legge e dettagliati nel regolamento di attuazione,
la P.A. sarà tenuta a rilasciare il provvedimento, senza margini di discrezionalità.
L’iter di rilascio dell’autorizzazione comunale subisce una sostanziale modifica rispetto al passato regime normativo. Se, infatti, l’art. 9 L.R. n. 33/1996
prevedeva un meccanismo di silenzio-assenso (7), il
nuovo testo consente «con le modalità previste dal
regolamento di cui all’art. 12, forme di immediato
avvio delle attività» (cfr. art. 10, comma 4). In ottemperanza al generale principio contenuto nell’art.
19 L. n. 241/1990, e ripreso dall’art. 6, comma 2, L.
n. 96/2006, l’autorizzazione può essere sostituita da
una denunzia di inizio di attività (D.I.A.), allegando i documenti necessari a dimostrare che le condizioni di legge sono rispettate. Il Comune competente
dovrà, quindi, verificare, entro sessanta giorni, la
sussistenza dei requisiti di legge, acquisendo d’ufficio le necessarie certificazioni su eventuali condanne
e pendenze penali del dichiarante. L’esito positivo
di tale controllo produce un effetto costitutivo della
qualità di operatore agrituristico, che potrà cosı̀ continuare a svolgere la propria attività.
Viene, infine, posta a carico del titolare un’ulteriore incombenza rispetto al passato, rappresentata
dalla comunicazione alla Regione dell’ottenimento
dell’autorizzazione comunale o della presentazione della DIA entro trenta giorni (cfr. art. 10, comma
5).
Attività edilizia ai fini agrituristici
Ulteriore profilo di interesse della Legge in commento è costituito dalla disciplina degli immobili
destinati ad agriturismo.
L’art. 5 è stato al centro di numerosi dibattiti du-
194
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
rante il procedimento di approvazione in Consiglio
Regionale, in ragione della delicatezza della materia
urbanistico-edilizia in una Regione fortemente legata
all’integrità del proprio paesaggio.
Se, infatti, in un primo momento era stata elisa la
norma secondo cui non possono essere utilizzati per
uso agrituristico i fabbricati edificati da meno di dieci anni (cfr. art. 5 comma 6 L.R. Liguria n. 33/
1996), successivamente tale divieto è stato mantenuto per i manufatti insistenti in territori non ricompresi nell’elenco comunitario delle zone agricole montane svantaggiate (cfr. art. 5, comma 4 legge regionale in commento). La ratio della norma è di palmare evidenza: evitare nuovi insediamenti realizzati ad
hoc per l’attività agrituristica ovvero limitare la riconversione di insediamenti recenti che impatta sui
carichi urbanistici della zona, con grave pregiudizio
per l’integrità del paesaggio.
Inoltre, è stato introdotto un ulteriore limite all’utilizzo per l’attività in esame dei fabbricati, rappresentato dalla conformità alla normativa urbanistico-edilizia (cfr. art. 5, comma 1). In buona sostanza,
si deve ritenere che, in caso di abuso, ancorché «minore», il fabbricato non sia idoneo ad ospitare un’attività di agriturismo. In realtà, la nuova normativa
consente una serie di interventi sugli edifici già esistenti, pur sempre nel «rispetto delle previsioni stabilite nei vigenti strumenti urbanistici» (cfr. art. 5,
comma 6), con possibilità di ampliamento fino al
20% della volumetria esistente per far fronte ad
esigenze igienico-sanitarie o tecnologico-funzionali
(ad esempio volumi tecnici) (8).
La norma deve essere letta nel seguente modo: la
normativa urbanistica in tema di edificabilità in
zone agricole deve ritenersi applicabile anche all’attività edilizia a fini agrituristici. In ragione di ciò,
l’indice di fabbricabilità (9) previsto per una determinata zona dovrà venire, comunque, rispettato, fatte salve specifiche esigenze. Tuttavia, per evitare un
utilizzo strumentale del «premio» di cubatura, la legNote:
(7) «Il Sindaco decide sulle domande di autorizzazione entro novanta giorni dalla loro presentazione. Trascorso tal termine, la domanda
di intende accolta e l’autorizzazione deve essere rilasciata entro
trenta giorni» (cfr. art. 9, comma 1, L.R. n. 33/1996).
(8) Come noto, i volumi tecnici non vanno computati nel calcolo
della volumetria massima consentita, purché si pongano in rapporto
di funzionalità necessaria rispetto all’utilizzazione della costruzione
cui ineriscono e non assumano caratteristiche di vani chiusi utilizzabili come tali o abitabili (cfr. Circolare Ministero LL.PP. 3 gennaio
1973, n. 2474).
(9) L’indice di fabbricabilità è il rapporto tra area disponibile e volume edificabile fissato nello strumento pianificatorio di zona.
Normativa regionale
Legge Regione Liguria 21 novembre 2007, n. 37
ge in commento prevede un vincolo di destinazione
d’uso ad agriturismo per dieci anni degli immobili
oggetto di ampliamento.
Sempre in conformità agli strumenti urbanistici
locali, è prevista la possibilità di demolizione del
preesistente non più necessario e l’accorpamento
della relativa volumetria ad altro fabbricato esistente
sul fondo, purché non venga superato il 50% della
volumetria dell’edificio preesistente. Anche in tale
ipotesi, sull’immobile grava il vincolo decennale di
destinazione d’uso ad agriturismo (cfr. art. 5, comma
7).
Sotto il profilo meramente edilizio, si segnala che
gli interventi di manutenzione straordinaria, restauro e risanamento conservativo (10) debbono
conservare gli elementi architettonici tipici della zona, fatte salve le autorizzazioni dell’Autorità preposta al rispetto di eventuali vincoli paesistico-ambientali (cfr. art. 5, comma 6); mentre è richiesto il rispetto della normativa in materia di abbattimento
delle barriere architettoniche per i «nuovi edifici» (11) e in caso di ristrutturazione edilizia (12).
Tuttavia, negli interventi di ristrutturazione edilizia
dell’intero edificio è possibile ottenere una deroga
alla normativa sull’abbattimento delle barriere architettoniche (cfr. art. 5, comma 8).
Infine, sotto il profilo fiscale, viene chiarito che
«i locali utilizzati ad uso agrituristico sono assimilabili ad ogni effetto alle abitazioni rurali e sono
strumentali all’esercizio dell’attività agricola»
(cfr. art. 5, comma 5), come sancito dalla giurisprudenza di legittimità (13). Sotto tale aspetto deve venire letto anche l’ultimo comma dell’art. 5, che esenta dagli oneri di costruzione gli interventi edilizi relativi all’agriturismo.
Fattoria didattica e agri-camping
La disciplina in commento definisce un fenomeno
che si sta diffondendo nelle aree a maggiore tasso
agrituristico: la fattoria didattica (14).
Le fattorie didattiche realizzano uno degli obiettivi più importanti dell’agriturismo: colmare la distanza tra cultura urbana e cultura rurale. Ciò
avviene non solo grazie al soggiorno per vacanza
nell’azienda agricola, ma anche e soprattutto quando
gli agriturismi si organizzano in fattorie didattiche
appunto, proponendo corsi di preparazione alimentari (conserve, pane, insaccati, formaggi, gastronomia), di osservazione ecologica ed educazione ambientale, di produzione agricola.
In buona sostanza, la fattoria didattica rientra nel
genus dell’agriturismo, con ogni conseguenza sotto
il profilo giuridico, ma affianca ai servizi legati al-
Strutture
ricettive
l’ospitalità, anche prestazioni di natura pedagogica.
Permane, inoltre, la possibilità di ospitare i turisti
in spazi aperti adibiti alla sosta dei campeggiatori
(c.d. agri-camping). In tal modo, anche l’imprenditore agricolo, che non abbia a disposizione una struttura rientrante nei parametri previsti dalla legge, potrà destinare uno spazio, all’interno del proprio fondo, all’accoglienza dei turisti. L’area di sosta dovrà
Note:
(10) Per la definizione di interventi di manutenzione straordinaria,
si rinvia all’art. 3, lett. b) d.P.R. n. 380/2001: «le opere e le modifiche necessarie per rinnovare e sostituire parti anche strutturali degli
edifici, nonché per realizzare ed integrare i servizi igienico-sanitari
e tecnologici, sempre che non alterino i volumi e le superfici delle
singole unità immobiliari e non comportino modifiche delle destinazioni di uso». Per la definizione di interventi di restauro e di risanamento conservativo, si rinvia all’art. 3, lett. c), d.P.R. n. 380/2001:
«gli interventi edilizi rivolti a conservare l’organismo edilizio e ad
assicurarne la funzionalità mediante un insieme sistematico di opere
che, nel rispetto degli elementi tipologici, formali e strutturali dell’organismo stesso, ne consentano destinazioni d’uso con essi compatibili. Tali interventi comprendono il consolidamento, il ripristino
e il rinnovo degli elementi costitutivi dell’edificio, l’inserimento degli elementi accessori e degli impianti richiesti dalle esigenze dell’uso, l’eliminazione degli elementi estranei all’organismo edilizio».
(11) Tale espressione è stata mantenuta nonostante l’inserimento
del comma 4, che prevede l’utilizzabilità a fini agrituristici di edifici
edificati da almeno dieci anni.
(12) Per la definizione di interventi di ristrutturazione edilizia, si
rinvia all’art. 3, lett. d) d.P.R. n. 380/2001: «gli interventi rivolti a
trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di
opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in
parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell’edificio, l’eliminazione, la modifica e l’inserimento di nuovi elementi ed impianti. Nell’ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi anche quelli consistenti nella demolizione e ricostruzione
con la stessa volumetria e sagoma di quello preesistente, fatte salve
le sole innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica».
(13) Da ultimo, si veda Cass., sez. trib., 24 giugno 2005, n. 13674:
«In materia di Ici - a norma dell’art. 9, comma 3-bis, d.l. n. 557 del
1993 - deve riconoscersi carattere rurale alle costruzioni strumentali
alle attività agricole di cui all’art. 29 d.P.R. n. 917 del 1986 e alle
altre costruzioni strumentali a una delle attività connesse indicate
nel secondo periodo dello stesso comma (protezione delle piante,
conservazione dei prodotti agricoli, custodia di macchine, attrezzi e
scorte occorrenti per la coltivazione), nonché ai fabbricati destinati
all’agriturismo. Ciò comporta, in caso di costruzioni di pertinenza
di una società cooperativa di agricoltori, non la automatica spettanza
del beneficio, ma la verifica di un rapporto di strumentalità o con le
attività considerate agricole dall’art. 29 del ricordato art. 29 D.P.R.
n. 917/1986, ovvero con quelle precisate nella stessa previsione normativa».
(14) «Per fattoria didattica si intende un’azienda agricola che svolge
attività didattiche e divulgative nel settore dell’educazione alimentare-ambientale e della conoscenza del mondo agricolo e rurale, iscritta nell’apposito elenco regionale di cui al regolamento previsto dall’art. 12» (cfr. art. 2, comma 5 della Legge in commento).
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
195
Strutture
ricettive
Normativa regionale
Legge Regione Liguria 21 novembre 2007, n. 37
possedere le caratteristiche ed i servizi che verranno
specificati nel regolamento di attuazione, da cui non
potrà prescindere il rispetto delle caratteristiche orografiche e vegetazionali del sito.
Pescaturismo e ittiturismo
Il pescaturismo e l’ittiturismo sono settori già disciplinati dalla normativa nazionale (15), ma che, in ragione della crescente domanda fatta registrare nel
corso degli ultimi anni, sono diventati un fenomeno
da non sottovalutare, ma anzi da disciplinare anche
a livello locale.
Il pescaturismo, secondo la definizione offerta
dalla legge in commento, ripresa pedissequamente
dalla normativa nazionale (cfr. art. 3 lett. a d.lgs. n.
226/2001), consiste nell’attività dell’imprenditore
ittico (16), connessa a quella principale di pesca,
consistente nell’imbarco di persone non facenti parte
dell’equipaggio su navi da pesca a scopo turistico-ricreativo (cfr. art. 3, comma 1 l. in commento) (17).
Ulteriore attività connessa alla pesca è rappresentata
dall’ittiturismo consistente nell’utilizzo, da parte dell’imprenditore ittico, della propria abitazione o di
struttura disponibile per dare ospitalità e ristorazione
diretta alla fruizione dell’ecosistema acquatico (cfr.
art. 3, comma 2 Legge in commento). Naturalmente,
mutatis mutandis rispetto all’attività agricola, anche
l’imprenditore ittico deve dedicare il proprio «tempo
lavoro» in misura superiore alla pesca, piuttosto che
alle attività connesse, secondo le modalità previste
dal regolamento di attuazione.
La disciplina delle attività appena descritte è condensata all’art. 11 della Legge in argomento, che
prevede l’iscrizione in un apposito elenco regionale
degli operatori che svolgono attività di pescaturismo e ittiturismo, previo rilascio di autorizzazione
comunale. Anche in questo settore, il legislatore regionale rinvia al regolamento di attuazione per disciplinare le ipotesi di D.I.A. e consentire l’immediato
avvio dell’attività del soggetto in possesso dei presupposti di legge, in presenza dei quali l’autorizzazione non potrà venire negata.
Per quanto concerne, invece, le disposizioni urbanistico-edilizie e igienico sanitarie per l’ittiturismo, l’art. 11 rinvia alle disposizioni in materia di
agriturismo.
Orbene, se per l’attività di ittiturismo era necessaria una disciplina che consentisse, almeno a livello
minimo, un censimento, un controllo e una regolamentazione del settore, deve riscontrarsi un appesantimento burocratico per il comparto del pescaturismo, già disciplinato da varie fonti normative di
primo e secondo grado. In particolare, deve rilevarsi
196
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
che, per l’imprenditore ittico dedito al pescaturismo,
era già presente la necessità di svolgere l’attività
previa autorizzazione rilasciata dal capo del compartimento marittimo del luogo di iscrizione della barca (18). Invero, trattandosi di attività legata al diritto
della navigazione, laddove si consente a terzi di venire imbarcati su navi senza far parte dell’equipaggio e di partecipare ad attività di pesca, per la quale
è necessaria apposita licenza, l’ulteriore autorizzazione comunale risulta in controtendenza rispetto alle esigenze di generale semplificazione e snellimento
burocratico.
Note:
(15) D.Lgs. 18 maggio 2001, n. 226; D.M. 19 giugno 1992.
(16) «1. È imprenditore ittico chi esercita, in forma singola o associata o societaria, l’attività di pesca professionale diretta alla cattura
o alla raccolta di organismi acquatici in ambienti marini, salmastri o
dolci e le attività connesse di cui all’articolo 3. - 2. Si considerano,
altresı̀, imprenditori di cui al comma 1 le cooperative di imprenditori ittici ed i loro consorzi quando utilizzano prevalentemente prodotti dei soci ovvero forniscono prevalentemente ai medesimi beni e
servizi diretti allo svolgimento delle attività di cui al medesimo
comma 1. - 3. Sono considerati, altresı̀, imprenditori ittici gli esercenti attività commerciali di prodotti ittici derivanti prevalentemente
dal diretto esercizio delle attività di cui al comma 1. - 4. Ai fini dell’effettivo esercizio delle attività di cui al comma 1, si applicano le
disposizioni della vigente normativa in materia di iscrizioni, abilitazioni ed autorizzazioni. - 5. Fatte salve le più favorevoli disposizioni di legge, l’imprenditore ittico è equiparato all’imprenditore agricolo. - 6. L’autocertificazione di cui all’art. 6 comma 4 d.lgs. 27 luglio 1999, n. 271, sostituisce a tutti gli effetti ogni adempimento
tecnico e formale ivi previsto. - 7. Ai fini dell’applicazione delle
agevolazioni fiscali e previdenziali e della concessione di contributi
nazionali e regionali, l’imprenditore ittico è tenuto ad applicare i
pertinenti contratti collettivi nazionali di lavoro e le leggi sociali e
di sicurezza sul lavoro. - 8. Le concessioni di aree demaniali marittime e loro pertinenze, di zone di mare territoriale, destinate all’esercizio delle attività di acquacoltura, sono rilasciate per un periodo
iniziale di durata non inferiore a quella del piano di ammortamento
dell’iniziativa cui pertiene la concessione, secondo i principi ed i
criteri per il contenimento dell’impatto ambientale ai sensi dell’articolo 37 del decreto legislativo 11 maggio 1999, n. 152, e tenuto
conto delle linee guida adottate dal Ministero dell’ambiente e della
tutela del territorio» (cfr. art. 2 D.Lgs. n. 226/2001, come modificato dall’art. 6 del D.Lgs. 26 maggio 2004, n. 154).
(17) Per un approfondimento della materia si rinvia a M. Deiana, Il
pescaturismo, in AA.VV., Manuale di diritto del turismo, cit., 157
ss.
(18) Cfr. artt. 5 e 7 d.m. n. 293/1999.
Normativa regionale
Legge Regione Puglia 15 novembre 2007, n. 37
Agenzie
di viaggio
La nuova disciplina delle agenzie
di viaggio in Puglia
LEGGE REGIONE PUGLIA, 15 novembre 2007, n 37
Trasferimento alle province della competenza amministrativa in materia di esercizio dell’attività di
agenzia di viaggio e turismo
(B.U.R. Puglia 19 novembre 2007, n. 164)
IL PRESIDENTE DELLA REGIONE
promulga
la seguente legge
Titolo I
Norme generali
Art. 1
(Finalità)
1. La presente legge disciplina le competenze amministrative delle province per l’esercizio delle attività
professionali delle agenzie di viaggio e turismo, in
attuazione dell’articolo 117 della Costituzione, ai
sensi della legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al
Governo per il conferimento di funzioni e compiti
alle regioni ed enti locali, per la riforma della pubblica amministrazione e per la semplificazione amministrativa), del decreto legislativo 31 marzo 1998,
n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni e agli enti locali, in
attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n.
59) e dell’articolo 7 della legge 29 marzo 2001, n.
135 (Riforma della legislazione nazionale del turismo).
2. L’azione regionale in materia di organizzazione di
viaggi e turismo si informa ai seguenti principi:
a) sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, ai
sensi dell’articolo 118, comma 1 della Costituzione;
b) semplificazione dell’azione amministrativa;
c) completezza, omogeneità delle funzioni, unicità
della responsabilità amministrativa;
d) integrazione tra i diversi livelli di governo, mediante le necessarie forme di cooperazione e procedure di raccordo e concertazione, ivi compresi i sistemi turistici locali;
e) salvaguardia e tutela del consumatore.
3. La Regione sostiene la qualificazione delle attività
di organizzazione di viaggio e turismo con l’obietti-
vo di rafforzarne l’affidabilità e di innalzare gli standard di qualità dei servizi offerti alla clientela.
4. Alla Regione spetta la programmazione e l’indirizzo generale, nonché il potere sostitutivo.
Art. 2
(Definizione delle agenzie di viaggio e turismo)
1. Sono agenzie di viaggio e turismo le imprese che,
secondo quanto precisato dalla convenzione internazionale relativa al contratto di viaggio (CCV) di cui
alla legge 27 dicembre 1977, n. 1084 (Ratifica ed
esecuzione della convenzione internazionale relativa
al contratto di viaggio, firmata a Bruxelles il 23 aprile 1970) e dal decreto legislativo 6 settembre 2005,
n. 206 (Codice del consumo, a norma dell’articolo 7
della legge 29 luglio 2003, n. 229), svolgono congiuntamente o disgiuntamente le seguenti attività, ivi
compresi i compiti di assistenza e accoglienza ai turisti:
a) produzione, organizzazione e intermediazione di
soggiorni, viaggi e crociere per via terrestre, fluviale,
lacuale, marittima e aerea, per singole persone o per
gruppi, con o senza vendita diretta al pubblico;
b) sola intermediazione, a forfait o a provvigione e
vendita diretta al pubblico di soggiorni, viaggi e crociere organizzate da altre agenzie.
Art. 3
(Attività)
1. Fatto salvo quanto previsto ai successivi articoli
20 e 22, le agenzie di viaggio e turismo sono competenti per l’effettuazione dei seguenti servizi e prestazioni, in qualsiasi modo e forma (convenzionali
e/o mezzi informatici):
a) organizzazione di soggiorni ed escursioni, individuali e collettivi e giri di città con ogni mezzo di trasporto;
b) prenotazione e vendita di biglietti per conto delle
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
197
Agenzie
di viaggio
Normativa regionale
Legge Regione Puglia 15 novembre 2007, n. 37
imprese nazionali ed estere che esercitano attività di
trasporto;
c) assistenza ai clienti, sia mediante l’attività di accoglienza, trasferimento e accompagnamento da e
per i porti, aeroporti e stazioni, sia con orientamento
e informazioni anche di tipo geoturistico e tecnico;
d) prenotazione di servizi ricettivi, di ristorazione e
in genere turistici, ovvero vendita di buoni di credito
per detti servizi, forniti anche da altri operatori, nazionali ed esteri, e utilizzabili in Italia e all’estero;
e) diffusione e pubblicità di iniziative turistiche organizzate anche da altre agenzie di viaggio e turismo;
f) raccolta di adesioni a viaggi, crociere e soggiorni
organizzati anche da altre agenzie di viaggio e turismo.
2. Le agenzie di viaggio e turismo possono altresı̀
svolgere le seguenti attività, nel rispetto delle leggi
che specificatamente le regolano:
a) assistenza per il rilascio di passaporti e visti consolari;
b) inoltro, ritiro e deposito di bagaglio per conto e
nell’interesse dei propri clienti;
c) prenotazione di vetture da noleggio e di altri mezzi di trasporto individuale o collettivo;
d) rilascio e pagamento di assegni turistici o di altri
titoli di credito per viaggiatori, lettere di credito e
cambio di valuta;
e) emissione, in nome e per conto di imprese di assicurazione, di polizze a garanzia di infortuni ai viaggiatori e danni alle cose trasportate;
f) distribuzione e vendita di manuali, guide, piantine,
opuscoli illustrativi e informativi e di ogni altra pubblicazione relativa al turismo;
g) prenotazione e vendita di biglietti per spettacoli,
fiere e manifestazioni;
h) organizzazione di convegni e congressi;
i) ogni altra forma di prestazione turistica a servizio
dei clienti.
Art. 4
(Competenze della provincia)
1. La provincia territorialmente competente esercita
le seguenti funzioni:
a) rilascio o diniego dell’autorizzazione all’apertura
di agenzie di viaggio e turismo;
b) vigilanza e controllo sulle agenzie di viaggio e turismo;
c) monitoraggio del rispetto della prerogativa di cui
all’articolo 3, comma 1;
d) applicazione delle sanzioni amministrative.
2. La Regione e le province sono tenute a fornirsi,
reciprocamente e a richiesta, informazioni, dati stati-
198
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
stici e ogni altro elemento utile allo svolgimento delle rispettive funzioni.
Art. 5
(Richiesta di autorizzazione)
1. L’autorizzazione all’apertura di agenzie di viaggio
e turismo è subordinata al nulla osta della competente autorità di pubblica sicurezza per quanto attiene
l’accertamento in capo al richiedente, o al legale rappresentante in caso di società, nonché in capo al direttore tecnico, del possesso dei requisiti di cui agli
articoli 11 e 12 del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, approvato con regio decreto 18 giugno
1931, n. 773 e successive modifiche e integrazioni.
2. La richiesta di autorizzazione è presentata alla
provincia nel cui territorio l’agenzia di viaggio e turismo intende porre la sede principale, indicando:
a) le generalità e la cittadinanza del richiedente e,
ove si tratti di società, del suo legale rappresentante;
b) le generalità e la cittadinanza del direttore tecnico,
se questi sia persona diversa dal richiedente;
c) la denominazione dell’agenzia;
d) l’ubicazione ove l’agenzia avrà sede;
e) l’attività che l’agenzia intende svolgere e il periodo d’apertura;
f) l’organizzazione e le attrezzature dell’impresa;
g) il possesso dei requisiti di onorabilità e capacità
finanziaria, di cui all’articolo 3 del decreto legislativo 23 novembre 1991, n. 392 (Attuazione della direttiva n. 82/470/CEE nella parte concernente gli
agenti di viaggio e turismo, a norma dell’art. 16 della legge 29 dicembre 1990, n. 428).
Art. 6
(Autorizzazione all’apertura di agenzia)
1. A seguito della presentazione della domanda di
autorizzazione all’apertura di agenzie di viaggio e
turismo, la provincia accerta che la denominazione
prescelta non sia uguale o simile ad altre adottate da
agenzie già operanti sul territorio nazionale, fermo
restando che non può, in ogni caso, essere adottata
la denominazione di comuni o regioni italiani.
2. La provincia, verificato quanto indicato al comma
1, ne comunica il risultato al richiedente che, entro il
termine di sessanta giorni, deve:
a) trasmettere copia della polizza assicurativa stipulata ai sensi dell’articolo 17;
b) trasmettere una dichiarazione che assicuri la prestazione del direttore tecnico a tempo pieno e con
carattere di continuità ed esclusività, specificando le
modalità di assunzione e il tipo di contratto previsto;
il direttore tecnico deve risiedere in uno dei comuni
della regione Puglia;
Normativa regionale
Legge Regione Puglia 15 novembre 2007, n. 37
c) produrre la documentazione da cui risulti la disponibilità dei locali e copia del relativo certificato
di agibilità;
d) trasmettere il certificato generale del casellario
giudiziale, il certificato dei carichi pendenti e il certificato di cui alla legge 19 marzo 1990, n. 55 (Nuove
disposizioni per la prevenzione della delinquenza di
tipo mafioso e di altre gravi forme di manifestazione
di pericolosità sociale), tutti di data non anteriore ai
tre mesi, riguardanti il titolare ovvero il legale rappresentante e i componenti del consiglio di amministrazione della società, nonché il direttore tecnico
qualora trattasi di persona diversa dal richiedente;
e) trasmettere il certificato del tribunale attestante
che nei confronti del titolare ovvero degli amministratori e del legale rappresentante della società non
sono in corso procedure fallimentari o concorsuali;
f) trasmettere il certificato d’iscrizione del direttore
tecnico all’albo dei direttori tecnici di cui all’articolo
14;
g) trasmettere copia autenticata dell’atto costitutivo
della persona giuridica quando il richiedente non sia
persona fisica.
3. Trascorso il termine di cui al comma 2 senza che
il richiedente l’autorizzazione abbia ottemperato agli
adempimenti previsti, la domanda decade.
4. La provincia, completata l’istruttoria, da espletarsi
entro novanta giorni dalla data di presentazione della
domanda, rilascia l’autorizzazione all’apertura dell’agenzia.
5. L’agenzia di viaggio e turismo deve essere aperta
entro centoventi giorni dalla data del rilascio dell’autorizzazione con comunicazione alla provincia di inizio attività e con contestuale iscrizione alla camera
di commercio competente per territorio; decorsi inutilmente i termini, l’autorizzazione decade.
6. L’autorizzazione si rinnova tacitamente di anno in
anno, nel rispetto di quanto disposto dalla presente
legge e dalla legge regionale 4 dicembre 2001, n. 31
(Disposizioni di carattere tributario).
7. L’autorizzazione regionale acquisita dalle agenzie
di viaggio e turismo ai sensi del comma 1 dell’articolo 5 della legge regionale 14 giugno 1996, n. 8
(Disciplina delle attività di agenzie di viaggio e turismo), come modificato dal primo comma dell’articolo 5 della legge regionale 3 marzo 1998, n. 10, deve
intendersi, di diritto e a tutti gli effetti, autorizzazione provinciale.
Art. 7
(Contenuto dell’autorizzazione)
1. L’autorizzazione all’apertura di agenzie di viaggio
e turismo deve indicare espressamente:
Agenzie
di viaggio
a) la denominazione dell’agenzia di viaggio;
b) il titolare, persona fisica o giuridica; per le società
l’autorizzazione deve indicare espressamente l’esatta
denominazione e ragione sociale e il legale rappresentante della medesima;
c) il direttore tecnico, precisando se è persona diversa dal titolare o legale rappresentante;
d) l’attività autorizzata di cui agli articoli 2 e 3;
e) l’ubicazione, il titolo di utilizzo e la destinazione
d’uso della sede di esercizio.
2. Ogni modificazione degli elementi di cui al comma 1, lettere a) e b), comporta il rilascio di una nuova autorizzazione; le modificazioni degli elementi di
cui al comma 1, lettere c), d) ed e), comportano l’aggiornamento dell’autorizzazione mediante annotazione.
3. Nelle agenzie di viaggio e turismo deve essere
esposta in modo ben visibile copia dell’autorizzazione all’esercizio e della comunicazione di inizio dell’attività.
Art. 8
(Periodi di apertura)
1. Le agenzie di viaggio e turismo e le loro filiali o
succursali hanno periodi di apertura annuali o stagionali.
2. Il periodo stagionale di apertura non può essere
inferiore a sei mesi per anno.
Art. 9
(Sospensione dell’attività)
1. L’attività dell’agenzia di viaggio e turismo può
essere sospesa per un periodo non superiore a centottanta giorni:
a) per iniziativa del titolare, quando si tratti di cause
di forza maggiore e imprevedibili, mediante comunicazione alla provincia entro dieci giorni dall’evento;
in tale ipotesi la sospensione può essere motivatamente prorogata, una sola volta, per altri sei mesi;
b) per iniziativa della provincia, quando si tratti di
misura cautelare o sanzionatoria.
2. In caso di sospensione di cui al comma 1, lettera
a), non consentita o prolungata oltre i termini previsti, la provincia provvede all’adozione del provvedimento di immediata chiusura dell’esercizio e alla
pronuncia del provvedimento di decadenza dell’autorizzazione.
Art. 10
(Cessazione dell’attività)
1. La cessazione dell’attività può avvenire prima
della scadenza del periodo stabilito per iniziativa del
titolare, mediante comunicazione alla provincia, o
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
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Agenzie
di viaggio
Normativa regionale
Legge Regione Puglia 15 novembre 2007, n. 37
per chiusura dell’esercizio disposta dalla provincia a
seguito di revoca o decadenza dell’autorizzazione.
Art. 11
(Apertura di sede secondaria o filiale
di agenzia di viaggio e turismo)
1. L’apertura di sede secondaria o filiale di agenzia di
viaggio e turismo a gestione diretta, anche da parte di
agenzie con sede principale in altre regioni, è soggetta a preventiva comunicazione da presentare alla provincia nel cui territorio sono ubicati i locali che si intendono adibire a sede secondaria o filiale ed è ispirata al principio costituzionale della unicità di impresa.
2. La comunicazione deve indicare espressamente:
a) la denominazione e la ragione sociale, la sede e
gli estremi del provvedimento di autorizzazione dell’agenzia di viaggio e turismo principale;
b) l’ubicazione, il titolo di utilizzo e la destinazione
d’uso dei locali di esercizio della sede secondaria;
c) il titolare, persona fisica o giuridica; per le società
la comunicazione deve indicare espressamente l’esatta denominazione e ragione sociale e il legale rappresentante della medesima;
d) la persona preposta alla direzione tecnica dell’agenzia principale precisando se è diversa dal titolare
o dal legale rappresentante, nonché l’eventuale responsabile o referente della filiale o sede secondaria;
e) gli estremi del deposito cauzionale già versato
nella regione in cui ha sede l’agenzia principale,
qualora tale deposito cauzionale sia previsto dalla
normativa di quella regione.
3. La modifica di uno degli elementi indicati al comma 2 deve essere comunicata alla provincia, entro
dieci giorni dal suo verificarsi, al fine di consentire
lo svolgimento delle procedure di cui al comma 4.
4. Decorsi quindici giorni dall’inoltro della comunicazione alla provincia, l’attività può essere avviata.
La provincia, entro sessanta giorni dal ricevimento
della comunicazione, verifica la sussistenza dei requisiti previsti dalla presente legge. In caso di esito negativo, la provincia vieta la prosecuzione dell’attività
fino all’eliminazione delle irregolarità riscontrate.
5. A seguito di positivo accertamento, la provincia
invia copia della comunicazione di cui al comma 1
all’ente competente al rilascio dell’autorizzazione all’apertura dell’agenzia principale.
6. L’apertura di filiale di agenzia di viaggio e turismo a gestione indiretta (franchising) è soggetta all’osservanza delle norme di cui alla presente legge.
Art. 12
(Elenco provinciale delle agenzie
di viaggio e turismo)
1. Le agenzie di viaggio e turismo autorizzate o og-
200
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
getto di comunicazione di inizio attività, comprese
le agenzie di viaggio e turismo in possesso di autorizzazione regionale di cui alla l.r. 8/1996 e successive modifiche e integrazioni., sono iscritte nell’elenco
delle agenzie di viaggio e turismo istituito in ciascuna provincia.
2. Nell’elenco sono indicati la denominazione e la
ragione sociale di ciascuna agenzia, le generalità e il
domicilio del titolare e del direttore tecnico, nonché
data e periodo di apertura; sono altresı̀ annotati i
successivi rinnovi e le eventuali sospensioni.
3. L’elenco, posto a disposizione del pubblico, è tenuto a cura di ciascuna provincia, che provvede, altresı̀, a trasmetterlo all’organo governativo competente ai fini dell’aggiornamento dell’elenco nazionale delle agenzie di viaggio e turismo.
4. Le risultanze dell’elenco provinciale sono pubblicate a cura della provincia, entro il mese di febbraio
di ciascun anno, nel Bollettino ufficiale della Regione Puglia e nei siti web istituzionali della Regione e
della provincia stessa.
Art. 13
(Esame di idoneità per direttore tecnico)
1. La provincia, con cadenza almeno biennale, indice l’esame per direttore tecnico. La domanda di partecipazione deve essere presentata alla provincia alla
quale appartiene il comune di residenza del candidato. I candidati devono essere in possesso del diploma di scuola secondaria superiore.
2. Al fine di ottenere una linea omogenea negli ambiti locali, la Giunta regionale, almeno una volta
l’anno, determina con proprio provvedimento i criteri, le modalità e i termini per le prove di esame,
scritte e orali, finalizzate all’abilitazione all’esercizio
dell’attività di direttore tecnico dell’agenzia di viaggio e turismo.
3. La commissione esaminatrice è composta da:
a) un dirigente della provincia, con funzioni di presidente;
b) un funzionario della Regione;
c) un docente o esperto per ciascuna materia d’esame;
d) un docente o esperto per ciascuna lingua straniera
oggetto d’esame.
4. Le funzioni di segretario sono esercitate da un dipendente della provincia.
5. Per ogni membro effettivo e per il segretario della
commissione viene nominato un membro supplente.
6. La provincia dispone, con proprio atto, gli emolumenti da corrispondere ai componenti e al segretario
della commissione esaminatrice.
7. Le prove sono finalizzate a verificare il possesso
delle seguenti capacità professionali:
Normativa regionale
Legge Regione Puglia 15 novembre 2007, n. 37
a) conoscenza delle tecniche di amministrazione e
organizzazione delle agenzie di viaggio e turismo in
relazione alle attività previste dall’articolo 3;
b) conoscenza tecnica, legislativa e geografica del
settore turistico;
c) conoscenza di due tra le principali lingue estere
europee, delle quali la lingua inglese obbligatoria e
la seconda a scelta del candidato.
8. Per l’ammissione all’esame il candidato è tenuto a
un concorso spese nella misura e nei modi stabiliti
con provvedimento della provincia.
Art. 14
(Albo provinciale dei direttori tecnici)
1. Sono iscritti all’albo provinciale dei direttori tecnici:
a) coloro che hanno superato l’esame di cui all’articolo 13;
b) i direttori tecnici che hanno conseguito l’abilitazione in altre province o in altre regioni e operano
presso agenzie di viaggio e turismo aventi sede nella
provincia;
c) i direttori tecnici abilitati ai sensi delle leggi regionali;
d) i cittadini di tutti gli Stati membri dell’Unione europea residenti in una provincia della Puglia e in
possesso dei requisiti e delle condizioni di cui all’articolo 4 del D.Lgs. n. 392 /1991;
e) i direttori tecnici, residenti in una delle province
della Puglia, cittadini di Stati non appartenenti all’Unione europea in possesso di titolo professionale abilitante equiparato, in base al principio di reciprocità,
a quello previsto dalla presente legge.
2. La cessazione, per qualunque causa, del rapporto
di lavoro del direttore tecnico deve essere comunicata tempestivamente alla provincia a cura dello stesso
e del titolare dell’agenzia.
3. L’albo è pubblico. Le risultanze dell’albo provinciale sono pubblicate a cura della provincia, entro il
mese di febbraio di ciascun anno, nel Bollettino ufficiale della Regione Puglia e nei siti web istituzionali
della Regione e della provincia stessa.
Titolo II
Tutela dell’utente delle agenzie
di viaggio e turismo
Art. 15
(Redazione e diffusione dei programmi)
1. I programmi concernenti l’organizzazione di viaggi, crociere, gite ed escursioni diversi dagli inserti
pubblicitari di cui al comma 3, diffusi da agenzie di
viaggio e turismo operanti nel territorio regionale,
Agenzie
di viaggio
configurano a tutti gli effetti offerta al pubblico ai
sensi dell’articolo 1336 del codice civile e devono
contenere indicazioni precise su:
a) il soggetto produttore o organizzatore;
b) le date di svolgimento;
c) la durata complessiva e il numero dei pernottamenti;
d) le quote di partecipazione, con l’indicazione del
prezzo globale corrispondente a tutti i servizi forniti
e dell’eventuale acconto da versare all’atto dell’iscrizione, nonché delle scadenze per il versamento del
saldo;
e) la qualità e quantità dei servizi con riferimento all’albergo o altro tipo di alloggio, al numero dei pasti, ai trasporti, alle presenze di accompagnatore e
guide e a quant’altro è compreso nella quota di partecipazione; in particolare, per quanto concerne i
mezzi di trasporto, devono essere indicate le tipologie e le caratteristiche dei vettori e, per quanto concerne l’albergo o alloggio, devono essere indicate
l’ubicazione, la categoria e la sua approvazione e la
classificazione dello Stato ospitante;
f) i termini per le iscrizioni e per le relative rinunce;
g) le condizioni di rimborso di quote pagate sia per
rinuncia o recesso del cliente che per annullamento
del viaggio da parte dell’agenzia o per cause di forza
maggiore o per altro motivo prestabilito;
h) il periodo di validità del programma;
i) gli estremi della garanzia assicurativa di cui all’articolo 17, con l’indicazione dei rischi coperti;
j) il numero minimo di partecipanti eventualmente
richiesto per effettuare il viaggio e la data limite di
informazione all’utente dei servizi turistici in caso di
annullamento;
k) gli estremi dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività;
l) le misure igieniche e sanitarie richieste, nonché le
informazioni di carattere generale in materia di visti
e passaporti necessarie all’utente dei servizi turistici
per fruire delle prestazioni turistiche previste dai
programmi di viaggio;
m) la dichiarazione che il contratto è sottoposto alle
disposizioni della convenzione internazionale di cui
alla L. n. 1084/1977;
n) l’obbligo di comunicare immediatamente, per
iscritto o in qualsiasi altra forma appropriata, al prestatore dei servizi nonché all’organizzatore ogni
mancanza nell’esecuzione del contratto rilevata in
loco dal consumatore.
2. Nei documenti di viaggio è fatto riferimento al
programma di viaggio ai fini dell’accertamento dell’esatto adempimento degli impegni assunti.
3. Gli inserti pubblicitari diffusi attraverso giornali,
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
201
Agenzie
di viaggio
Normativa regionale
Legge Regione Puglia 15 novembre 2007, n. 37
trasmissioni radiotelevisive o altro mezzo di comunicazione non possono contenere informazioni difformi dal contenuto dei programmi autorizzati e devono raccomandare la presa di visione del programma
completo presso le agenzie.
4. I programmi, nella parte relativa al regolamento
di partecipazione, sono redatti in conformità alla
Convenzione Internazionale di cui alla L. n. 1084/
1977 e al D.Lgs. 206/2005.
5. I programmi, prima della stampa e della diffusione, vengono comunicati alla provincia e di detta comunicazione si fa espresso riferimento nel programma.
6. Gli obblighi di cui al presente articolo operano
anche per le associazioni di cui all’articolo 20, comma 1.
7. Nei programmi organizzati dalle agenzie di viaggio e turismo per conto delle associazioni e organismi di cui all’articolo 20 sono evidenziate nel frontespizio, le denominazioni dell’associazione/organismo e dell’agenzia.
Art. 16
(Commissioni arbitrali e conciliative)
1. La provincia promuove, tramite le associazioni
dei consumatori riconosciute e iscritte nell’apposito
albo regionale e le associazioni di categoria delle
imprese di agenzie di viaggio e turismo, il ricorso a
commissioni arbitrali e conciliative per la soluzione
di controversie fra imprese di agenzie di viaggio e
loro utenti.
2. Ai fini di cui al comma 1 e in funzione del miglioramento della qualità del servizio, le agenzie devono inserire nei programmi di viaggio e turismo la
previsione della possibilità di ricorrere a forme di
conciliazione e arbitrato, anche avvalendosi delle apposite commissioni istituite presso le camere di commercio, industria, agricoltura e artigianato.
Art. 17
(Obbligo di assicurazione)
1. Per lo svolgimento della loro attività, le agenzie
di viaggio e turismo stipulano polizze assicurative,
con massimale non inferiore a due milioni di euro, a
garanzia dell’esatto adempimento degli obblighi assunti verso i clienti con il contratto di viaggio, ferme
restando le disposizioni previste in materia dalla
convenzione internazionale di cui alla L. n. 1084/
1977 e dal D.Lgs. n. 206/2005.
2. Con cadenza annuale la Giunta regionale provvede ad adeguare il valore del massimale di cui al
comma 1.
3. L’agenzia deve inviare, annualmente, alla provin-
202
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
cia territorialmente competente, la documentazione
comprovante l’avvenuto pagamento del premio.
4. La sopravvenuta mancanza di copertura assicurativa, accertata in sede di esercizio delle funzioni di
vigilanza, comporta l’adozione del provvedimento di
immediata chiusura dell’esercizio e la pronuncia del
provvedimento di revoca dell’autorizzazione.
Art. 18
(Vigilanza e sanzioni)
1. La vigilanza sull’applicazione delle norme della
presente legge è esercitata dalla provincia competente per territorio.
2. In assenza della prescritta autorizzazione di cui all’articolo 6, l’esercizio, anche occasionale, dell’attività di cui all’articolo 3 è soggetto a una sanzione
amministrativa da euro 5.000,00 a euro 13.000,00 e
all’adozione del provvedimento di immediata chiusura dell’esercizio; la sanzione pecuniaria è raddoppiata in caso di recidiva.
3. La formulazione di programmi di viaggio in violazione delle disposizioni di cui all’articolo 15 comporta una sanzione amministrativa da euro 500,00 a
euro 1.500,00.
4. L’attribuzione, con qualsiasi mezzo di comunicazione, alla propria agenzia di una denominazione diversa da quella denunciata da parte del titolare è
soggetta a una sanzione amministrativa da euro
500,00 a euro 2.000,00.
5. La mancata esposizione al pubblico dell’autorizzazione e della comunicazione di inizio attività di
cui all’articolo 6 comporta il pagamento della sanzione amministrativa da euro 200,00 a euro
1.000,00.
6. L’omessa comunicazione, da parte del titolare e
del direttore tecnico, della risoluzione del rapporto
di lavoro comporta, a loro carico, una sanzione amministrativa di euro 1.000,00.
7. L’esercizio da parte delle associazioni e degli organismi di cui all’articolo 20, comma 1, delle attività
in difformità alle prescrizioni di cui agli articoli 15 e
21 è soggetto a sanzione amministrativa da euro
5.000,00 a euro 15.000,00.
8. Il mancato pagamento delle sanzioni pecuniarie di
cui al presente articolo comporta:
a) per le agenzie di viaggio e turismo, la sospensione dell’autorizzazione per un periodo non inferiore a
centottanta giorni, decorsi i quali si provvede alla
pronuncia di decadenza dell’autorizzazione;
b) per le associazioni senza scopo di lucro di cui all’articolo 20, comma 1, la sospensione dell’iscrizione nell’elenco speciale di cui all’articolo 21 per un
periodo non inferiore a centottanta giorni.
Normativa regionale
Legge Regione Puglia 15 novembre 2007, n. 37
9. Le sanzioni sono comminate dalla provincia e le
somme introitate sono trattenute dallo stesso ente
per l’esercizio delle funzioni trasferite in materia di
turismo.
Art. 19
(Reclami)
1. I clienti delle agenzie di viaggio e turismo e i soci
delle associazioni e organismi di cui all’articolo 20
che riscontrino irregolarità nelle prestazioni pattuite
possono presentare, anche tramite le associazioni di
tutela dei consumatori di cui all’articolo 16, entro
dieci giorni dal rientro dal viaggio, documentato reclamo alla provincia, inviandone contemporaneamente copia all’agenzia e/o associazione/organismo
interessati.
2. La provincia, nei successivi trenta giorni, assegna
al titolare dell’agenzia e al rappresentante legale delle associazioni e degli organismi di cui all’articolo
20 un ulteriore termine di trenta giorni per presentare eventuali osservazioni.
3. La provincia, nel caso in cui il reclamo risulti fondato, avvia il procedimento relativo all’applicazione
delle sanzioni di cui all’articolo 18 e comunica ai
soggetti interessati le determinazioni assunte.
Titolo III
Attività di altri soggetti
Art. 20
(Associazioni e organismi senza scopo di lucro)
1. Le associazioni senza scopo di lucro, costituite da
almeno tre mesi, che operano a livello nazionale per
finalità ricreative, culturali, religiose o sociali, comprese quelle disciplinate dalla legge 7 dicembre
2000, n. 383 (Disciplina delle associazioni di promozione sociale), sono autorizzate a esercitare, ai
sensi dell’articolo 7 della L. n. 135/2001, le attività
disciplinate dalla presente legge, esclusivamente a
favore dei propri associati, senza munirsi dell’autorizzazione di cui all’articolo 6.
2. Ai fini di cui al comma 1, dette associazioni devono dimostrare di possedere i seguenti requisiti:
a) presenza operativa su tutto il territorio nazionale
con organizzazione e succursali in più regioni;
b) assenza di qualsiasi forma di lucro nell’esercizio
delle attività desumibili dai bilanci sociali, nonché di
qualsiasi dipendenza da soggetti e organismi esercenti attività imprenditoriali;
c) organizzazione e funzionamento secondo criteri
di democraticità;
d) fruizione dei servizi sociali solo da parte degli associati;
Agenzie
di viaggio
e) finalizzazione esclusiva allo sviluppo sociale, morale e culturale della personalità degli associati.
3. Le associazioni, per esercitare le attività previste
dalla presente legge, devono trasmettere alla provincia competente per territorio documentata relazione
attestante il possesso dei requisiti di cui al comma 2,
nonché copie conformi dell’atto costitutivo, dello
statuto e del bilancio dell’ultimo esercizio.
4. Alle attività delle associazioni di cui al presente
articolo si applicano le disposizioni sulle responsabilità e sugli obblighi previsti dalla Convenzione di
cui alla L. n. 1084/1977, nonché le disposizioni di
cui al D.Lgs. n. 206/2005.
5. Le associazioni devono stipulare polizze assicurative a copertura delle responsabilità assunte nei confronti dei propri soci con l’organizzazione dei viaggi
per l’esatto adempimento del programma.
Art. 21
(Elenco speciale delle associazioni e organismi
senza scopo di lucro)
1. Presso ciascuna provincia è tenuto un elenco speciale delle associazioni di cui all’articolo 20, comma
1. L’elenco è pubblico e le sue risultanze sono pubblicate, a cura della provincia, entro il mese di febbraio di ciascun anno, nel Bollettino ufficiale della
Regione Puglia e nei siti web istituzionali della Regione e della Provincia stessa.
2. L’iscrizione nell’elenco e l’eventuale cancellazione avvengono a richiesta dell’organismo interessato.
3. Condizione per richiedere l’iscrizione nell’elenco
di cui al comma 1 è che le associazioni possiedano,
per disposizione statutaria, organi democraticamente
eletti.
4. Alla domanda di iscrizione nell’elenco speciale
deve essere allegata la seguente documentazione o
relative dichiarazioni sostitutive, rese ai sensi di legge, suscettibili di accertamenti:
a) certificato di cittadinanza e di residenza del rappresentante legale, certificato generale del casellario
giudiziario e dei carichi pendenti;
b) copia dell’atto costitutivo e dello statuto;
c) dichiarazione del legale rappresentante dell’associazione concernente l’indicazione del responsabile
delegato per le attività turistiche svolte nella associazione medesima.
Art. 22
(Gite occasionali)
1. Gli enti, gli istituti scolastici, le associazioni e i
comitati aventi finalità politiche, culturali, religiose,
sportive, dopolavoristiche e sociali, riconosciuti ai
sensi dell’articolo 11 del codice civile e del decreto
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
203
Agenzie
di viaggio
Normativa regionale
Legge Regione Puglia 15 novembre 2007, n. 37
del Presidente della Repubblica 10 febbraio 2000, n.
361 (Regolamento recante norme per la semplificazione dei procedimenti di riconoscimento di persone
giuridiche private e di approvazione delle modifiche
dell’atto costitutivo e dello statuto di cui al n. 17
dell’allegato 1 della legge 15 marzo 1997, n. 59),
non rientranti nelle previsioni dell’articolo 20, possono organizzare direttamente gite occasionali, manifestazioni, pellegrinaggi a santuari, luoghi di culto,
monumenti patriottici e militari, in coincidenza di
iniziative o ricorrenze inerenti i loro fini istituzionali.
2. Non è soggetta alle norme della presente legge
l’organizzazione di viaggi da parte di enti pubblici
nell’ambito dello svolgimento delle proprie attività
istituzionali.
Art. 23
(Biglietterie)
1. Non sono tenuti a munirsi dell’autorizzazione di
cui all’articolo 6 gli uffici che si occupano esclusivamente della vendita di biglietti delle ferrovie dello
Stato.
Art. 24
(Uso della denominazione)
1. È fatto divieto alle imprese che non hanno ottenuto l’autorizzazione provinciale di cui all’articolo 6 di
utilizzare, nella propria denominazione o ragione sociale, le parole «viaggio», «turismo» e simili, nonché le loro corrispondenti in lingua straniera.
Titolo IV
Disposizioni finanziarie, transitorie e finali
Art. 25
(Norma Finanziaria)
1. Sono istituiti appositi capitoli nello stato di previsione delle entrate e delle spese del bilancio regionale relativi al trasferimento alle province di una quota
pari al 90 per cento delle somme riscosse a titolo di
concessioni e di tasse annuali ex l.r .31/2001 per
l’attività di agenzia di viaggio e turismo cosı̀ epigrafati:
Entrate:
– n. 1019000 - UPB 01.01.02 - «Introiti rivenienti
dal pagamento delle tasse regionali per il rilascio di
concessioni e di annualità per l’attività di agenzia di
viaggio e turismo».
Spese:
– n. 3815 - UPB 10.02.01 - «Trasferimento di quote
spettanti alle province per le spese di funzionamento
e di competenza amministrativa per l’esercizio del-
204
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
l’attività di agenzia di viaggio e turismo - l.r. n. 34
del 15 novembre 2007».
2. Nell’anno successivo alla riscossione delle somme, il dirigente del Settore finanze, con proprio atto
di ricognizione e impegno, ripartisce tra le province
la quota di cui al comma 1.
3. La ripartizione alle province si attua in rapporto
all’ubicazione del domicilio fiscale delle agenzie di
viaggio situate sul territorio di ciascuna provincia, ai
sensi degli articoli 58 e 59 del Decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 600 (Disposizioni comuni in materia di accertamento delle
imposte sui redditi).
4. La quota spettante alle province viene trasferita al
netto delle somme eventualmente corrisposte ai contribuenti per rimborsi a loro dovuti per legge.
5. Agli uffici provinciali competenti per il rilascio
delle autorizzazioni e alle eventuali variazioni di cui
agli articoli 6, 9, 10 e 11 della presente legge si applica l’articolo 6, comma 2, della legge regionale 9
giugno 1980, n. 65 (Adeguamento delle tasse sulle
concessioni regionali), cosı̀ come sostituito dall’articolo 59 della legge regionale 6 maggio 1998, n. 14.
6. Per fini di accertamento e riscossione delle tasse
dovute sulle concessioni regionali, tasse annuali, gli
uffici provinciali di cui al comma 5 inviano copia
delle autorizzazioni ed eventuali variazioni al Settore
finanze della Regione Puglia per l’aggiornamento
della banca dati delle agenzie di viaggio in uso allo
stesso Settore.
Art. 26
(Norma transitoria)
1. Le agenzie di viaggio e turismo sono tenute a
provvedere all’adeguamento del massimale delle polizze assicurative ai limiti previsti nella presente legge entro il termine di novanta giorni dalla data della
sua entrata in vigore; l’inutile decorso del termine
comporta la chiusura dell’esercizio fino all’adeguamento, salvo quanto previsto dall’articolo 9.
2. Al fine di garantire la continuità amministrativa,
la Regione esercita l’attività autorizzativa per le
istanze già acquisite agli atti del Settore competente
alla data di entrata in vigore della presente legge.
Art. 27
(Abrogazioni)
1. Dalla data di entrata in vigore della presente legge
sono abrogati:
a) la l.r. 8/1996;
b) la legge regionale 3 marzo 1998, n. 10 (Modifiche alla legge regionale 14 giugno 1996, n. 8);
c) l’articolo 30 (Modifiche all’articolo 9 della l.r. 10/
Normativa regionale
Legge Regione Puglia 15 novembre 2007, n. 37
1998 e all’articolo 5 della l.r. 8/1996) della legge regionale 5 dicembre 2001, n. 32;
d) l’articolo 38 (Modifica all’articolo 9 della l.r. 8/
1996) della legge regionale 4 agosto 2004, n. 14;
e) la lettera c) dell’articolo 17 della legge regionale
11 dicembre 2000, n. 24 (Conferimento di funzioni e
compiti amministrativi in materia di artigianato, industria, fiere, mercati e commercio, turismo, sport,
promozione culturale, beni culturali, istruzione scolastica, diritto allo studio e formazione professionale).
Art. 28
(Norma di prima applicazione)
1. In sede di prima applicazione è consentita, previa
domanda all’Assessorato al turismo, da presentarsi
Agenzie
di viaggio
entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, l’iscrizione agli albi di cui all’articolo 14 ai titolari persone fisiche di agenzie di viaggi che abbiano svolto detta attività di impresa, in
modo continuato e a titolo esclusivo, da almeno sei
anni alla data di presentazione dell’istanza.
La presente legge è dichiarata urgente e sarà pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione ai sensi e
per gli effetti dell’art. 53, comma 1 della L.R. 12
maggio 2004, n. 7 «Statuto della Regione Puglia»
ed entrerà in vigore il giorno stesso della sua pubblicazione.
È fatto obbligo a chiunque spetti di osservarla e farla
osservare come legge della Regione Puglia.
Il Commento
di Gianfranco Visconti
La L.R. pugliese n. 34 del 2007 rinnova la normativa sull’attività delle agenzie di viaggio e turismo,
in precedenza dettata dalla L.R. n. 8 del 1996. Le
principali novità in essa contenute sono il trasferimento alle Province della competenza sul procedimento amministrativo di autorizzazione all’attività
e su quello relativo all’esame per l’ottenimento
della qualifica di direttore tecnico di agenzia di
viaggio. Si presenta rafforzata, inoltre, la tutela
informativa per i consumatori acquirenti di pacchetti turistici, con una disciplina che integra
quella prevista dal codice del consumo.
Il trasferimento alle Province
delle competenze in materia di agenzie
di viaggio
La L.R. pugliese n. 34 del 2007, oltre al trasferimento dalla Regione alle Province delle competenze amministrative in materia di esercizio dell’attività
di agenzia di viaggio, riforma gran parte delle norme
regionali che disciplinavano l’attività.
Il suo articolo 27 abroga del tutto le precedenti
leggi regionali in materia, vale a dire la L.R. n. 8 del
1996 e la L.R. n. 10 del 1998 (modificativa della
prima), per cui essa si pone come il nuovo ed unico
testo legislativo regionale in materia.
La finalità principale della legge regionale pugliese n.
34/2007, operata una nuova distribuzione delle competenze amministrative in cui la Regione mantiene la programmazione e l’indirizzo generale ed il potere sostitutivo nel caso di inerzia delle Province, è soprattutto quella di innalzare la qualificazione degli operatori turistici
e la qualità dei servizi da loro offerti ai clienti (art. 1,
comma 3).
La definizione dell’attività delle agenzie di viaggio e l’identificazione delle attività riservate ad esse
in via esclusiva e di quelle non esclusive rimangono
quelle previste dalla precedente l.r. n. 8 del 1996. Infatti, anche se l’art. 3, comma 1, della nuova legge
non contiene più la dicitura «è di esclusiva competenza delle agenzie di viaggio», il fatto che le attività
previste non possano esercitate da altre imprese si ricava da altre norme. Si veda, in specie, l’art. 4, lett.
c, che parla di «prerogativa» delle agenzie su queste
attività, che la Provincia deve far rispettare, e l’art.
18, comma 2, che commina una sanzione amministrativa pecuniaria, oltre all’immediata chiusura dell’esercizio, a chi, in mancanza dell’autorizzazione
all’apertura di una agenzia di viaggio di cui all’art. 6
esercita, anche occasionalmente, le attività di cui all’art. 3 L.R. n. 34 del 2007 (con una imperfezione
del testo legislativo perché la norma non può che riferirsi alle attività «esclusive» delle agenzie di viag-
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
205
Agenzie
di viaggio
Normativa regionale
Legge Regione Puglia 15 novembre 2007, n. 37
gio di cui al comma 1 dell’art. 3 e non a quelle «non
esclusive» di cui al comma 2).
Il procedimento di autorizzazione all’apertura
di una agenzia di viaggio
La richiesta di autorizzazione all’apertura di una
agenzia di viaggio, i cui contenuti sono indicati nell’art. 5 comma 2, va presentata alla Provincia nel cui
territorio l’agenzia intende porre la sua «sede principale» (che può non coincidere con la sede legale) ed
è sempre subordinata al rilascio del nulla osta della
competente Autorità di Pubblica Sicurezza per l’accertamento dei requisiti di cui agli artt. 11 e 12
t.u.l.p.s. in capo al richiedente o al rappresentante legale nel caso di società, nonché al direttore tecnico
(art. 2, comma 1).
La Provincia non ha alcun potere discrezionale
nel concedere o meno l’autorizzazione all’apertura
di un’agenzia di viaggi: se il richiedente soddisfa
tutti i requisiti richiesti dalla legge ha diritto di ottenere il rilascio del provvedimento domandato. Infatti, è scomparsa la dicitura «l’autorizzazione [...] è
concessa» che era presente nell’art. 5, comma 1, della precedente L.R. n. 8 del 1996, che faceva propendere per la natura concessoria e, pertanto, discrezionale, del provvedimento.
Molti interpreti già allora sostenevano che l’apertura delle agenzie di viaggio in Puglia era stata
liberalizzata, cosa che oggi, con la L.R. n. 34 del
2007, è del tutto certa, dal momento che l’art. 6,
comma 4, dispone che «la Provincia, completata l’istruttoria, [...] rilascia l’autorizzazione all’apertura
dell’agenzia», significando con ciò che essa non ha
alcun potere discrezionale sul se concederla o meno, ma che ha solo il potere di verificare la sussistenza dei requisiti richiesti dalla legge per il suo
ottenimento.
Una volta presentata la richiesta di autorizzazione
all’apertura, la Provincia deve solo verificare che la
denominazione dell’agenzia non sia simile o uguale
a quella di altre agenzie già operanti sul territorio
nazionale o coincida con denominazioni di Comuni
o Regioni italiane (art. 6, comma 1). Fatta questa verifica, ne comunica il risultato al richiedente che, entro sessanta giorni, pena la decadenza della domanda, deve produrre la documentazione che integra la
richiesta (comma 2).
Completata l’istruttoria, la Provincia rilascia l’autorizzazione all’apertura dell’agenzia di viaggio entro novanta giorni dalla presentazione della domanda
(comma 4).
L’agenzia deve essere aperta entro centoventi
giorni dalla data del rilascio dell’autorizzazione, pe-
206
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
na la decadenza di quest’ultima, inviando alla Provincia una comunicazione di inizio attività e con l’iscrizione dell’agenzia nel registro delle imprese della Camera di Commercio competente per territorio
per la sua sede principale (comma 5).
Le precedenti autorizzazioni rilasciate dalla Regione diventano, di diritto e a tutti gli effetti, autorizzazioni provinciali (comma 7).
L’autorizzazione si rinnova tacitamente di anno
in anno, ma se cambia il titolare dell’agenzia o la
denominazione di essa occorre chiedere una nuova
autorizzazione all’apertura, mentre se cambia il direttore tecnico, l’attività autorizzata, l’ubicazione, il
titolo di utilizzo o la destinazione d’uso della sede
dell’agenzia è sufficiente l’aggiornamento dell’autorizzazione mediante l’annotazione del o dei nuovi
elementi (art. 4, comma 6, e art. 7, comma 2).
Il periodo di apertura delle agenzie di viaggio
può essere annuale o stagionale: in questo secondo
caso non può essere inferiore a sei mesi per anno
(art. 8).
Si rende più semplice rispetto alla precedente legge regionale in materia la sospensione dell’attività
dell’agenzia di viaggio che non può superare i centottanta giorni (con una sola proroga possibile di altri sei mesi), che deve derivare «da cause di forza
maggiore ed imprevedibili» e che deve essere comunicata per iscritto alla Provincia entro dieci giorni
dall’evento (art. 9). Il titolare che decide di cessare
l’attività dell’agenzia deve darne comunicazione alla
provincia (art. 10).
L’apertura di sedi secondarie e di filiali.
Il franchising di agenzie di viaggio
La L.R. n. 34 del 2007 disciplina per la prima
volta l’apertura di sedi secondarie e di filiali di una
agenzia di viaggio, regolamentando, in tal modo, il
diffuso fenomeno del franchising (o «affiliazione
commerciale»), la cui disciplina è contenuta nella l.
n. 129 del 2004.
L’art. 11 comma 1, prevede che «l’apertura di sede secondaria o di filiale di agenzia a gestione diretta
(quindi sempre di proprietà dell’impresa che gestisce l’agenzia di viaggio principale e non costituente una impresa giuridicamente separata dall’agenzia-madre), anche da parte di agenzie con sede principale in altre regioni, è soggetta a preventiva comunicazione da presentare alla Provincia nel cui territorio sono ubicati i
locali che si intendono adibire a sede secondaria o filiale».
Decorsi quindici giorni dall’invio della comunicazione, l’attività può essere avviata e la provincia, en-
Normativa regionale
Legge Regione Puglia 15 novembre 2007, n. 37
Agenzie
di viaggio
LE PRINCIPALI NOVITÀ
tro sessanta giorni dal ricevi- DELLA NUOVA DISCIPLINA REGIONALE
provinciale e che ogni
mento della comunicazione,
Provincia lo deve bandire
La competenza per il rilascio
verifica la sussistenza dei recon cadenza almeno biendell’autorizzazione all’attività di agenzia di
quisiti previsti dalla legge
nale (comma 1). La doviaggio passa dalla Regione alla Provincia;
regionale stessa (comma 4).
manda di partecipazione
il provvedimento di autorizzazione
Il comma 6 dell’art. 11
deve essere rivolta alla
all’apertura non è più un provvedimento
prevede, infine che «l’aperProvincia al cui territorio
concessorio e, pertanto, discrezionale
tura di filiale di una agenzia
appartiene il Comune di
dell’Amministrazione competente;
di viaggio a gestione indiret- scompare l’obbligo di versamento di una
residenza del candidato.
ta (franchising) è soggetta cauzione per l’apertura di una agenzia di
L’art. 14 comma 1 lett.
all’osservanza delle norme viaggio;
b, prevede che al nuovo
della presente legge». Ciò si- le agenzie di viaggio possono aprire filiali a
albo provinciale dei diretgnifica che in Puglia l’aper- gestione diretta previa comunicazione alla
tori tecnici di agenzia di
tura di una agenzia di viag- Provincia;
viaggio dovranno essere
gio che fa parte di una cate- le agenzie di viaggio in franchising sono
iscritti i direttori tecnici
na in franchising e che è, co- sottoposte alla stessa disciplina di tutte le
che hanno conseguito l’ame succede sempre in questi altre (in primo luogo per ciò che riguarda
bilitazione in tutte le procasi, un’impresa giuridica- l’autorizzazione all’apertura e la presenza del
vince o le regioni d’Italia
mente distinta dall’impresa direttore tecnico);
e che operano presso le
associante (c.d. franchisor), la competenza per il bando e lo svolgimento
agenzie di viaggio aventi
deve ottenere l’autorizzazio- dell’esame relativo all’ottenimento della
sede (sia principale che
ne provinciale all’apertura e, qualifica di direttore tecnico di agenzia di
secondaria) nella provinquindi, deve in primo luogo viaggio passa dalla Regione alla Provincia;
cia. Si dovranno iscrivere
avere un proprio direttore vengono rafforzate le garanzie informative
all’albo provinciale anche
tecnico, non essendo suffi- precontrattuali del turista-acquirente di
tutti i cittadini di Stati
ciente solo quello dell’agen- pacchetti turistici o viaggi organizzati da una
membri dell’Unione Eurozia associante.
pea o di Stati ad essa non
agenzia di viaggio;
Tutte le agenzie di viag- la competenza sulla vigilanza dell’attività
appartenenti che hanno
gio autorizzate e tutte le loro delle agenzie di viaggio passa dalla Regione
conseguito la qualifica di
filiali o sedi secondarie og- alla Provincia.
direttore tecnico di agengetto di comunicazione alla
zia o una ad essa equivaProvincia saranno iscritte nel
lente in base al principio
nuovo elenco provinciale
di reciprocità del riconodelle agenzie di viaggio istituito in ciascuna provinscimento delle qualifiche professionali (art. 14, lett.
cia pugliese. Nell’elenco saranno indicati la denomic e d).
nazione e la ragione sociale di ciascuna agenzia, le
La cessazione, per qualunque causa, del rapporto
generalità e il domicilio del titolare e del direttore
di lavoro del direttore tecnico deve essere comunicatecnico, nonché data e periodo di apertura; saranno
ta tempestivamente alla Provincia a cura dello stesso
altresı̀ annotati i successivi rinnovi e le eventuali soe del titolare dell’agenzia (art. 14, comma 2). L’ospensioni dell’autorizzazione all’apertura (art. 12).
messa comunicazione di questa cessazione comporta
una sanzione amministrativa pecuniaria, a carico sia
Il direttore tecnico di agenzia di viaggio
del titolare dell’agenzia che del direttore tecnico (art.
Per quanto riguarda il direttore tecnico di agenzia
18, comma 6).
di viaggio, non cambiano i requisiti professionali
Deposito cauzionale, assicurazione
per esso richiesti e quindi le materie del suo esame
obbligatoria e tutela del turista
di idoneità rispetto a quanto richiesto dalla previCon la nuova legge regionale non è più previsto
gente l.r. n. 8 del 1996 che li riprendeva a sua volta
il deposito cauzionale che il titolare dell’agenzia di
dall’art. 9, comma 2 l. n. 217 del 1983 (cd. Leggeviaggio che esercitava l’attività doveva versare alla
quadro sul turismo). Il titolo di studio richiesto per
Regione prima dell’avvio dell’attività, ai sensi dell’ammissione ad esso è sempre il diploma di scuola
l’art. 6 della previgente L.R. n. 8 del 1996 che lo demedia superiore (art. 13, commi 7 ed 1).
rivava, a sua volta, dall’art. 9 comma 3 della LeggeLa novità della L.R. in commento è che l’esame
quadro n. 217 del 1983.
di idoneità per direttore tecnico da regionale diviene
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
207
Agenzie
di viaggio
Normativa regionale
Legge Regione Puglia 15 novembre 2007, n. 37
Rimane però l’obbligo per l’agenzia di viaggio di
stipulare una polizza assicurativa, con un massimale non inferiore a due milioni di euro, «a garanzia
dell’esatto adempimento degli obblighi assunti verso
i clienti con il contratto di viaggio» (come previsto
dall’art. 17). Il massimale da assicurare sarà aggiornato annualmente con provvedimento della Giunta
regionale e vengono introdotti sia l’obbligo per l’agenzia di viaggio di inviare ogni anno alla Provincia
competente la documentazione comprovante l’avvenuto pagamento del premio dell’assicurazione in oggetto, sia la sanzione dell’immediata chiusura dell’esercizio e della revoca dell’autorizzazione per le
agenzie che non paghino il premio.
Il consumatore che acquista servizi turistici è tutelato dalla legge regionale anche dal punto di vista
informativo attraverso la previsione, contenuta nell’art. 15, che i programmi concernenti l’organizzazione di viaggi, crociere, gite ed escursioni, diversi dagli inserti pubblicitari, diffusi da agenzie di
viaggio operanti nel territorio regionale devono contenere indicazioni precise sugli aspetti indicati dalla
legge regionale.
Viene cosı̀ integrata la tutela del turista prevista
dagli artt. 86, 87 ed 88 Cod. consumo, attraverso un
meccanismo di controllo pubblico sui programmi di
viaggio che reagisce anche sul regime della pubblicità, configurando una tipica ipotesi di pubblicità assentita.
In particolare, si stabilisce che i programmi, nella
parte relativa al regolamento di partecipazione, sono
redatti in conformità della Convenzione internazionale sul contratto di viaggio (CCV) di cui alla l. n.
1084 del 1977 e del Codice del consumo. Anche
gli inserti pubblicitari diffusi attraverso stampa, radio, televisione o altro mezzo di comunicazione non
possono contenere informazioni difformi dal contenuto dei programmi di viaggio, soggiorno, ecc. e devono raccomandare la presa di visione del programma completo presso le agenzie (art. 15, comma 3).
L’art. 15, comma 2, stabilisce inoltre che «nei documenti di viaggio è fatto riferimento al programma
di viaggio ai fini dell’esatto accertamento degli impegni assunti» dall’agenzia che lo ha venduto, precostituendo, in tal modo, un elemento di prova a favore del consumatore acquirente del servizio turistico a cui il programma si riferisce.
Inoltre, ai sensi dell’art. 16, comma 2, nei programmi di viaggio deve essere inserita la previsione
della possibilità di ricorrere a forme di conciliazione
ed arbitrato, in primo luogo alle commissioni di
conciliazione istituite presso le Camere di Commercio, per le controversie legali ad essi relative.
208
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
L’art. 19 della legge, infine, mantiene la possibilità per i clienti delle agenzie di viaggio di sporgere
reclamo presso le Province (in precedenza, alla Regione) per l’inadempimento totale o parziale delle
prestazioni pattuite. Il reclamo può essere presentato
anche attraverso le associazioni di tutela dei consumatori iscritte nell’apposito albo regionale e può
portare all’irrogazione all’agenzia di viaggio, da parte della Provincia, delle sanzioni amministrative pecuniarie di cui all’art. 18.
Le associazioni senza scopo di lucro
Gli obblighi di informazione stabiliti dall’art. 15
della legge valgono anche per le associazioni senza
scopo di lucro costituite da almeno tre mesi che operano a livello nazionale, ammesse ad esercitare le attività di organizzazione e vendita di viaggi e soggiorni e di altri servizi turistici, esclusivamente a favore dei propri associati (cfr. l’art. 7 comma 9 l. n.
135 del 2001).
Esse hanno anche l’obbligo di stipulare polizze
assicurative a copertura delle responsabilità assunte
nei confronti dei propri associati per l’esatto adempimento del programma e nei loro confronti si applicano le norme previste dalla l. n. 1084 del 1977 e dal
Codice del consumo (art. 20).
Le associazioni senza scopo di lucro sono iscritte
all’elenco speciale delle associazioni e degli organismi senza scopo di lucro tenuto dalla Provincia (art.
21).
Le associazioni senza scopo di lucro che non presentino i requisiti indicati dalla legge - e cosı̀, in particolare, non operino a livello nazionale - hanno invece l’obbligo di servirsi delle agenzie di viaggio
autorizzate per l’organizzazione di viaggi per i propri associati.
Infine, la possibilità di organizzare «gite occasionali, manifestazioni, pellegrinaggi [...] in coincidenza di iniziative o ricorrenze inerenti i loro fini
istituzionali» è riservata alle associazioni con personalità giuridica (e non a quelle non riconosciute), oltre che agli enti, agli istituti scolastici ed ai comitati
(art. 22 L.R. n. 34 del 2007, che riproduce l’art. 14
L.R. n. 8 del 1996, come modificato dalla L.R. n.
10 del 1998).
Sintesi
Panorama
internazionale
Osservatorio comunitario
a cura di Federico Casolari (Centro di documentazione e ricerche sull’Unione europea - Università di Modena e Reggio Emilia)
Politica del turismo
VERSO UN TURISMO EUROPEO
SOSTENIBILE: PIÙ CONCORRENZIALITÀ
E PIÙ POSTI DI LAVORO
Comunicazione della Commissione al Parlamento
europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle Regioni «Agenda
per un turismo europeo sostenibile e competitivo»,
19 ottobre 2007, doc. n. COM (2007) 621
(Comunicazione 19 ottobre 2007, doc. n. COM (2007)
621)
Il documento è il risultato del lavoro di cooperazione tra la Commissione europea e le altre istituzioni
comunitarie per un’Europa ancora più attraente dal
punto di vista turistico e culturale. L’Agenda si basa sui lavori del Gruppo per la sostenibilità del turismo (GST), e rappresenta un nuovo contributo
per la realizzazione della strategia di Lisbona rinnovata per la crescita e l’occupazione e della strategia rinnovata per lo sviluppo sostenibile.
Il documento in esame rappresenta un ulteriore passo dell’Unione europea nell’attuazione di una strategia a lungo termine per lo sviluppo di un turismo
europeo sostenibile (per i precedenti passaggi, v. IN
questa Rivista, 2007, 317 ss.).
L’Agenda si basa sul rapporto del Gruppo per la sostenibilità del turismo-GST e sui risultati della corrispondente consultazione pubblica (consultabili all’indirizzo
http://ec.europa.eu/enterprise/services/
tourism/index_en.htm).
Obiettivi primari dell’Agenda sono: la creazione di
prosperità economica, la coesione ed equità sociale
nonché la tutela ambientale e culturale. Si tratta di
obiettivi che dovrebbero valere anche per gli operatori turistici che influiscono sull’impatto del turismo
estero dall’Europa, nonché orientare il sostegno al
turismo quale strumento di sviluppo sostenibile per i
Paesi ospiti.
L’Agenda persegue altresı̀ ulteriori finalità, ritenute
essenziali per il vero successo di una strategia europea per lo sviluppo sostenibile. Tra di esse vanno ricordate la conservazione e la gestione sostenibile delle risorse naturali e culturali, la riduzione dell’uso di
determinate risorse e dei livelli di inquinamento nelle
destinazioni turistiche, nonché la garanzia della sicurezza dei turisti e delle comunità locali. Essa, inoltre,
si confronta con il problema della stagionalità della
domanda del turismo, che riduce la redditività delle
imprese del settore turistico, la loro capacità di fornire
e mantenere posti di lavoro per tutto l’anno e, nel
contempo, mette sotto pressione la comunità di destinazione e le risorse naturali in certi periodi dell’anno.
Per raggiungere gli obiettivi dell’Agenda, è necessario un quadro d’azione coerente, che sia sostenuto
da adeguate politiche pubbliche, quali la gestione
sostenibile delle destinazioni turistiche, la competitività tra le imprese e la sensibilizzazione dei turisti.
Per quanto concerne il primo punto, nell’Agenda si
evidenzia il ruolo della pianificazione e il controllo
dello sviluppo, la necessità di investimenti in infrastrutture e servizi, la creazione di partenariati e di
una efficace leadership.
Fondamentale è poi la salvaguardia della competitività delle imprese a lungo termine. Perché ciò sia
possibile è necessario che le imprese integrino la
«sostenibilità» nel loro processo decisionale, nelle
loro prassi e nei loro strumenti di gestione.
Relativamente ai turisti, l’Agenda evidenzia l’importanza dello sviluppo e del potenziamento del loro
senso critico e delle loro capacità di operare scelte a
favore dello sviluppo sostenibile. Da un lato, ciò facilita atteggiamenti personali e prassi turistiche personali. Dall’altro, la formazione di consumatori più
consapevoli dell’aspetto «sostenibilità» può determinare lo sviluppo di un circolo virtuoso, influendo
sulle aziende e portandole a dimostrare interesse per
tale aspetto e ad agire di conseguenza.
I principi proposti dalla Commissione per raggiungere un turismo sostenibile e competitivo sono: a)
l’adozione di una strategia olistica ed integrata; b) la
programmazione a lungo termine; c) il raggiungimento di un ritmo di sviluppo appropriato; d) il
coinvolgimento di tutte le parti in causa; e) l’utiliz-
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
209
Panorama
Sintesi
internazionale
zazione delle migliori conoscenze disponibili; f) la
riduzione al minimo dei rischi e la loro gestione attraverso il richiamo al principio di precauzione; g) la
valutazione degli impatti sui costi; f) la fissazione ed
il rispetto di limiti per il livello di sviluppo turistico
e per il volume dei flussi turistici, ove necessario; g)
il monitoraggio continuo.
L’Agenda sottolinea la necessità che questi principi
siano osservati da tutti i soggetti che sono coinvolti
dal fenomeno turistico: i vari livelli di governo, le
autorità locali, le organizzazioni di gestione delle destinazione, le regioni, gli Stati membri, la Commissione europea, le aziende, i turisti, ecc.
In particolare, con riguardo al ruolo che può essere
rivestito dalla Commissione europea, l’Agenda evidenzia la necessità che essa si orienti non solo ai
principi appena elencati, ma anche ai lavori del
GST, approfondendo la cooperazione con i Paesi extra-comunitari attraverso la politica europea di vicinato e sostenendo contemporaneamente i Paesi in
via di sviluppo attraverso investimenti esteri diretti e
joint-ventures nel settore del turismo. La Commissione deve poi sensibilizzare i soggetti interessati attraverso l’organizzazione di conferenze e la definizione di metodi di lavoro applicabili a livello regionale e locale e deve incoraggiare l’istruzione nell’ambito del turismo, promuovendo la mobilità giovanile e la formazione in tutta Europa attraverso tirocini transnazionali, scambi e altri programmi di
formazione. La Commissione dovrà sostenere anche
la creazione di piattaforme per lo sviluppo di partenariati tra i vari tipi di destinazioni turistiche e per il
raggiungimento di un approccio più specifico che rifletta le caratteristiche territoriali e le economie di
destinazioni turistiche. Un esempio di questo tipo di
piattaforma è il Forum Europeo del Turismo, che
riunisce ogni anno tutti i soggetti interessati, favorendo lo scambio di informazioni e la collaborazione
su questioni inerenti alla sostenibilità e alla competitività del turismo europeo. Significativo è pure il
ruolo esercitato dal Comitato Consultivo per il Turismo, le cui relazioni annuali facilitano lo scambio di
informazioni all’interno dell’Unione europea e la
comprensione delle politiche e delle azioni per garantire la sostenibilità del turismo.
L’Agenda sottolinea poi l’importanza dello sviluppo
di forme di collaborazione con altre organizzazioni
internazionali operanti nel settore (UNWTO, ONEP,
UNESCO, ecc.).
Da ultimo, viene segnalata l’importanza di sviluppare
forme di sostegno finanziario nei confronti delle parti
interessate che consenta loro di realizzare gli obiettivi
che l’Agenda persegue. A livello europeo, esistono
210
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
già molteplici possibilità per finanziare progetti turistici. In particolare, vanno menzionati i fondi della
politica di coesione (Fondo europeo di sviluppo regionale e Fondo sociale europeo), il Fondo europeo
agricolo per lo sviluppo rurale, il Fondo europeo per
la pesca, il settimo programma quadro comunitario
per la ricerca, lo sviluppo tecnologico e le attività di
dimostrazione ed il programma «Leonardo da Vinci».
Nel 2011 verrà presentata dalla Commissione una
prima valutazione sui progressi compiuti nella realizzazione dell’Agenda.
Trasporti
TUTELA DEI DIRITTI DEI PASSEGGERI
NEL TRASPORTO FERROVIARIO
Regolamento CE Parlamento europeo e Consiglio,
23 ottobre 2007, n. 1371/2007, relativo ai diritti e
agli obblighi dei passeggeri nel trasporto ferroviario (G.U.U.E., 3 dicembre 2007, L 315, 14)
(Direttiva del Consiglio, 19 giugno 1995, n. 45/18/
CE)
Il Regolamento in oggetto ha lo scopo di rafforzare
i diritti dei passeggeri nel trasporto ferroviario sia
internazionale che nazionale, mediante una maggiore informazione dei passeggeri nella fase di
conclusione del contratto di trasporto, nonché mediante la previsione di obblighi a carico delle imprese ferroviarie nel caso di ritardo.
Il Regolamento CE 1371/2007 adottato il 23 ottobre
2007 dal Parlamento europeo e dal Consiglio concerne i diritti e gli obblighi dei passeggeri nell’ambito di un trasporto ferroviario. Il Regolamento si applica a tutti i viaggi e servizi ferroviari forniti all’interno della Comunità europea qualora il servizio sia
prestato da un’impresa titolare di una licenza rilasciata in conformità alla Direttiva 95/18 CE (Direttiva 95/18 CE del Consiglio del 19 giugno 1995 relativa alle licenze delle imprese ferroviarie, in
G.U.C.E., 26 giugno 1995, L 143, 70, modificata da
ultimo dalla Direttiva 2004/49 CE del Parlamento
europeo e del Consiglio del 29 aprile 2004, in
G.U.U.E., 30 aprile 2004, L 164, 44). Il Regolamento pertanto non si applica alle imprese ferroviarie e
ai servizi di trasporto che non sono titolari di licenza
ex Direttiva 95/18 CE. Alcune disposizioni del Regolamento, quali gli artt. 9, 11, 12 e 19, tuttavia si
applicano a tutti i servizi ferroviari in tutta la Comu-
Sintesi
Panorama
internazionale
nità (art. 2, par. 3, del Regolamento). Ad eccezione
delle disposizioni indicate nell’art. 2, par. 3, gli Stati
membri possono esonerare dall’applicazione delle
disposizioni contenute nel Regolamento i servizi ferroviari urbani, extraurbani e regionali di trasporto di
viaggiatori. Il Capo II del Regolamento (artt. 4-10)
impone alle imprese ferroviarie di fornire ai viaggiatori non solo una serie di informazioni prima dell’inizio del viaggio, quali le condizioni di contratto, gli
orari, le tariffe più accessibili, etc. (si veda la parte I
dell’Allegato II al Regolamento), ma anche informazioni nel corso del viaggio, nello specifico servizi a
bordo, prossima fermata, ritardi, principali coincidenze, questioni relative alla sicurezza tecnica e dei
passeggeri (si veda la parte II dell’Allegato II al Regolamento). Le informazioni che le imprese ferroviarie sono tenute a fornire prima dell’inizio del viaggio
devono essere fornite, se disponibili, anche dal venditore di biglietti che offra contratti di trasporto per
conto proprio e dal tour operator. Gli obblighi verso
i passeggeri stabiliti nel Regolamento non possono
essere soggetti a limitazioni o esclusioni, in particolare mediante l’introduzione di clausole derogatorie
o restrittive nel contratto di trasporto (art. 6, par. 1).
Il Capo III del Regolamento (artt. 11-14) disciplina
la responsabilità delle imprese ferroviarie in relazione ai passeggeri ed ai loro bagagli. In questo settore
il Regolamento incorpora nel diritto interno di ciascun Stato membro le «Regole uniformi concernenti
il contratto di trasporto internazionale per ferrovia
dei viaggiatori e dei bagagli (CIV)» (RU-CIV) della
Convenzione relativa ai trasporti internazionali per
ferrovia (COTIF) del 9 maggio 1980, come modificata dal protocollo del 3 giugno 1999 (si veda l’Allegato I al Regolamento). L’impresa ferroviaria è
pertanto responsabile dei danni risultanti dalla morte, da lesioni o da qualsiasi altro pregiudizio all’integrità fisica o psichica del passeggero, eccetto il caso
in cui essa riesca a dimostrare che l’incidente è stato
causato da circostanze esterne che essa non ha potuto evitare, che l’incidente sia dovuto a colpa grave
del passeggero o che l’incidente è dovuto al comportamento di un terzo. L’indennizzo in caso di morte o
di lesioni previsto dalle RU-CIV è limitato a
175.000 euro (art. 30, par. 2, RU-CIV), tuttavia il
Regolamento prevede che in caso di decesso o lesioni di un passeggero l’impresa ferroviaria deve effettuare «senza indugio e in ogni caso entro quindici
giorni dall’identificazione della persona fisica avente
diritto al risarcimento, i pagamenti anticipati eventualmente necessari per soddisfare le immediate necessità economiche proporzionalmente al danno subito» (art. 13, par. 1, del Regolamento). Tale paga-
mento anticipato non può essere inferiore a 21.000
euro (art. 13, par. 2, del Regolamento).
Il Capo IV del Regolamento è dedicato alla responsabilità del vettore per ritardi, coincidenze perse e
soppressioni (artt. 15-18). In gran parte la responsabilità del vettore per ritardo, perdite di coincidenze e
soppressioni è disciplinata dall’art. 32 delle RU-CIV.
Tale disposizione stabilisce che «il trasportatore è responsabile nei confronti del viaggiatore per il danno
dovuto al fatto che, a causa della soppressione, del
ritardo o della mancanza di una corrispondenza, il
viaggio non può continuare nello stesso giorno, o comunque la sua continuazione non è ragionevolmente
esigibile nello stesso giorno per via di circostanze
contingenti. Il risarcimento dei danni comprende le
spese ragionevoli di alloggio, nonché le spese ragionevoli per avvisare le persone che attendono il viaggiatore». La norma rinvia al diritto nazionale per determinare se, ed in quale misura, il vettore deve corrispondere un risarcimento ulteriore al passeggero. Il
Regolamento, tuttavia, prevede a favore del passeggero un ulteriore risarcimento. In caso di ritardo all’arrivo a destinazione superiore a 60 minuti, l’art.
16 del Regolamento stabilisce che il passeggero, a
sua discrezione, può scegliere immediatamente tra il
rimborso integrale del biglietto, la prosecuzione del
viaggio non appena possibile o la prosecuzione del
viaggio in una data successiva. Fermo restando il diritto al trasporto, il passeggero può chiedere al vettore un indennizzo in caso di ritardo tra luogo di partenza e luogo di destinazione qualora non gli sia stato rimborsato il biglietto, ai sensi dell’art. 16. I risarcimenti minimi in caso di ritardo sono fissati nella
seguente misura: a) 25% del prezzo del biglietto in
caso di ritardo compreso tra 60 e 119 minuti; b) 50%
del prezzo del biglietto in caso di ritardi pari o superiori a 120 minuti (art. 17 del Regolamento). È previsto, inoltre, che in caso di ritardo superiore ai 60 minuti il vettore o il gestore della stazione ferroviaria
fornisca adeguata assistenza ai passeggeri. In particolare, devono essere forniti gratuitamente pasti e bevande in quantità ragionevole in funzione dei tempi
di attesa; sistemazione in albergo o di altro tipo, nonché il trasporto tra la stazione ferroviaria e la sistemazione, qualora risulti necessario un soggiorno di
una o più notti; se il treno è bloccato sui binari, il trasporto tra il treno e la stazione ferroviaria (art. 18 del
Regolamento). Qualora il servizio ferroviario non
possa più essere proseguito, il trasportatore deve organizzare al più presto servizi di trasporto alternativi
per i passeggeri. Una particolare attenzione è rivolta
alle persone con disabilità e a mobilità ridotta (Capo
V del Regolamento), alle quali è garantito il diritto al
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
211
Panorama
Sintesi
internazionale
trasporto (art. 19), nonché misure di informazione
(art. 20), di accessibilità (art. 21) e di assistenza (artt.
22-23), a condizione che esse abbiano comunicato in
anticipo le loro necessità (art. 24).
Le imprese ferroviarie devono adottare, infine, le
misure appropriate per assicurare un livello elevato
di qualità dei servizi ed istituire un meccanismo di
trattamento dei reclami per i diritti e gli obblighi
contemplati dal Regolamento. Tale meccanismo dovrà indicare presso chi possono essere presentati i
reclami e in quale/i lingua/e. Una risposta motivata
dovrà essere inviata al soggetto reclamante nel termine di un mese o, se le circostanze lo giustificano,
entro un massimo di tre mesi (art. 27). Ciascuna impresa ferroviaria dovrà pubblicare un rapporto annuale nel quale dovranno essere indicati il numero
dei reclami ricevuti, i tempi di risposta e le misure
adottate per migliorare la situazione. Tutti i rapporti
dovranno essere accessibili sul sito Internet dell’A-
212
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
genzia ferroviaria europea www.era.europa.eu/public/Pages/default.aspx (art. 28).
Le imprese ferroviarie, i gestori delle stazioni e i
tour operator nel momento in cui vendono biglietti
ferroviari hanno l’obbligo di informare i passeggeri
sui diritti di cui beneficiano ai sensi del Regolamento (art. 29). Incombe a ciascun Stato membro individuare l’organismo o gli organismi responsabili a livello nazionale della corretta applicazione del Regolamento. L’organismo cosı̀ designato sarà competente anche a ricevere reclami in merito a presunte violazioni delle norme contenute nel Regolamento. Entro il 3 giugno 2010 gli Stati membri dovranno stabilire anche misure sanzionatorie adeguate per assicurare l’attuazione del Regolamento. Il Regolamento, ai sensi dell’art. 37, entrerà in vigore 24 mesi
dopo la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea e pertanto la sua entrata in vigore
avverrà il 3 dicembre 2009.
Indici
Indice autori
Boccioli Anna
In primo piano....................................................................
Casolari Federico
Osservatorio comunitario ..................................................
Contino Achille
L’Osservatorio nazionale del turismo: sistema informativo diffuso per le politiche turistiche ..............................
De Simone Riccardo
«Multifunzionalità» dell’azienda agricola e sviluppo di
pescaturismo e ittiturismo: le novità per la Regione Liguria.....................................................................................
Di Folco Alessandro
Agriturismo tra esclusività delle competenze regionali
e crisi della legislazione statale cedevole.........................
Dona Massimiliano
Il diritto all’informazione nei viaggi organizzati secondo la giurisprudenza...........................................................
Marino Adele
Perdita di bagaglio in viaggio «tutto compreso» e risarcimento per «danno psichico»..........................................
Merolla Daniela
Il lavoro intermittente nel turismo....................................
Piazza Stefano
Quali margini per le iniziative regionali turistiche all’estero?....................................................................................
Tassoni Giorgia
Pubblicità commerciale dei servizi turistici: le riforme
del 2007 ..............................................................................
Tincani Chiara
I presupposti della responsabilità dell’intermediario di
viaggio.................................................................................
Visconti Gianfranco
La nuova disciplina delle agenzie di viaggio in Puglia.
113
209
119
191
151
243
174
127
135
124
164
205
Indice cronologico
Normativa
Normativa comunitaria
Regolamento CE 23 ottobre 2007, n. 1371/2007 del
Parlamento europeo e del Consiglio................................
Normativa regionale
Puglia, 15 novembre 2007, n. 34.....................................
Liguria, 21 novembre 2007, n. 37 ...................................
Giurisprudenza
Corte costituzionale
12 ottobre 2007, n. 339.....................................................
12 dicembre 2007, n. 454.................................................
Tribunale
Marsala, 5 aprile 2007.......................................................
Torino, 8 ottobre 2007 ......................................................
Documenti
Unione europea
Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale
214
DIRITTO DEL TURISMO N. 2/2008
210
197
183
143
133
168
159
europeo e al Comitato delle Regioni, 19 ottobre 2007,
n. COM (2007) 621........................................................... 209
Indice analitico
Agenzie di viaggio
Competenza amministrativa
La nuova disciplina delle agenzie di viaggio in Puglia
(Legge Regione Puglia, 15 novembre 2007, n. 34) con
commento di Gianfranco Visconti...................................
Contratto di viaggio
Informazione
Il diritto all’informazione nei viaggi organizzati secondo la giurisprudenza di Massimiliano Dona...................
Responsabilità dell’organizzatore
I presupposti della responsabilità dell’intermediario di
viaggio (Trib. Torino, Sez. VII, 8 ottobre 2007) con
commento di Chiara Tincani ...........................................
Lavoro
Lavoro intermittente
Il lavoro intermittente nel turismo di Daniela Merolla .
Politica del turismo
Osservatorio nazionale
L’Osservatorio nazionale del turismo: sistema informativo diffuso per le politiche turistiche di Achille Contino..
Normativa regionale
Quali margini per le iniziative regionali turistiche all’estero? (Corte cost., 12 dicembre 2007, n. 454) con
commento di Stefano Piazza ............................................
Turismo europeo
Verso un turismo europeo sostenibile: più concorrenzialità e più posti di lavoro (Comunicazione della
Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al
Comitato economico e sociale europeo e al Comitato
delle Regioni, 19 ottobre 2007, doc. COM (2007) 621)
Pubblicità
Pubblicità ingannevole
Pubblicità commerciale dei servizi turistici: le riforme
del 2007 di Giorgia Tassoni.............................................
Strutture ricettive
Agriturismo
Agriturismo tra esclusività delle competenze regionali
e crisi della legislazione statale cedevole (Corte cost.,
12 ottobre 2007, n. 339) con commento di Alessandro
Di Folco..............................................................................
«Multifunzionalità» dell’azienda agricola e sviluppo di
pescaturismo e ittiturismo: le novità per la Regione Liguria (Legge Regione Liguria, 21 novembre 2007, n.
37) con commento di Riccardo De Simone ...................
Trasporti
Trasporto aereo
Perdita di bagaglio in viaggio «tutto compreso» e risarcimento per «danno psichico» (Trib. Marsala, 5 aprile
2007) con commento di Adele Marino ...........................
Trasporto ferroviario
Tutela dei diritti dei passeggeri nel trasporto ferroviario
(Regolamento CE del Parlamento europeo e del Consiglio, 23 ottobre 2007, n. 1371/2007)............................
197
243
159
127
119
133
209
124
143
183
168
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Sommario 2 - Shop wki - Wolters Kluwer Italia

Sommario 2 - Shop wki - Wolters Kluwer Italia

turismo - Istituto d`Istruzione Superiore Nicola Pellati

Document

Veneto - Scuola Primaria di Montebello

Opera Romana Pellegrinaggi

vedi presentazione - Turismo Sostenibile

ALBERO DI NAVIGAZIONE PORTALE

Comunicazione variazione sede operativa-legale Agenzia di

Siamo alunni del IV anno del Liceo Scientifico Tecnologico dell

Welcome in