Giuseppe Cogliandro
DAL CONTROLLO PREVENTIVO SU
ATTI AL CONTROLLO DEI RISULTATI
SCUOLA SUPERIORE DELLA
PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
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Significati di controllo:
controllo-conformità e controllo-direzione
L’ espressione controllo-conformità, proveniente dal
francese contrôle (forma contratta di contre rôle, derivata
dal latino contra rotulum), significa verifica, riscontro,
sorveglianza, ispezione, accertamento
Esempi: controllo degli accessi (allo stadio), checkpoint Charlie,
controllo ortografico, controllo codice Iban*, controllo di qualità**
* funzione che esegue un controllo di validità formale del codice Iban dei C/C bancari. Inoltre rintraccia l'indirizzo
della corrispondente filiale bancaria e ne individua la posizione sulla mappa geografica
** monitoraggio di alcune variabili per verificare la loro conformità agli standard di qualità adottati
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L’espressione “controllo-direzione”, proveniente
dell’inglese control, significa dominio, governo, indirizzo,
contenimento, influenza.
Esempi:
- linguaggio comune: controllori di volo, situazione sotto controllo, controllo
delle nascite, controllo mentale (mediante ipnosi), deficit fuori controllo,
incendio sotto controllo, controllo numerico*
- linguaggio giuridico: “società controllata”, di cui all’art. 2359 c.c.
* controllo numerico è una caratteristica delle macchine il cui movimento durante la lavorazione è diretto da un
computer integrato nella macchina che ne comanda gli spostamenti e le funzioni
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Significati e concetti
(i nomi e le cose)
Controllo conformità = verifica della conformità
di un atto a legge (compliance auditing)
Controllo-direzione = verifica della
corrispondenza dei risultati dell’azione
amministrativa agli obiettivi predeterminati
(performance auditing)
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IL CONTROLLO SU ATTI
Dall’Unità d’Italia sino ai primi anni ’90 è esistito in Italia un solo modello
di controllo esterno, quello preventivo di legittimità su atti. Esso
- Era (ed è svolto) dalla Corte dei conti (nonché dalle Commissioni statali di
controllo e dai Comitati regionali di controllo, oggi soppressi)
- Consiste nella verifica della conformità di un atto alla legge
- Ha una struttura binaria: il giudizio (la verifica di cui sopra) e la misura
(concessione o rifiuto del visto)
- Produce l’effetto di rendere l’atto efficace/inefficace
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INFLUENZA DEL MODELLO
• Sul legislatore
• Sugli organi di controllo
• Ragioneria generale dello Stato
• Corte dei conti
• Sulla dottrina
• Sul profilo professionale del dirigente
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DIFETTI
• Era un controllo preventivo, e ciò causava ritardi
e deresponsabilizzazione
• Era un controllo su tutti gli atti, e ciò
comportava la sottoposizione al controllo di un
numero molto elevato di atti (prevalentemente
di scarso rilievo)
• Era un controllo di sola legittimità, e ciò causava
inconvenienti
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Esso si fondava su due convincimenti:
-Un sistema di filtri preventivi garantisce
l’applicazione fedele della legge
-L’applicazione fedele della legge garantisce
il raggiungimento dell’interesse pubblico
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Detti
convincimenti
trascuravano
però di considerare che
- Nessun sistema di controllo dà la garanzia
assoluta del rispetto della legge
- Conformità a legge, ossia legittimo, non
equivale a conformità all’interesse generale,
ossia
utile (un atto può essere legittimo e non
raggiungere gli obiettivi o comportare sprechi)
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CONSEGUENZE
• La legittimità è una condizione necessaria, ma
non sufficiente
• Occorre quindi valutare anche i risultati
dell’azione amministrativa
Ne deriva che il controllo
-non può essere preventivo
-non può riguardare solo gli atti
-non può essere di sola legittimità (la legittimità è
predicabile per gli atti o i comportamenti, ma non per i
risultati)
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Se non è la legittimità, quali sono i parametri appropriati per valutare i
risultati?
– Efficacia
Idoneità dell’amministrazione a raggiungere gli obiettivi predeterminati; essa é data dal rapporto tra risultati ed obiettivi, ed
esprime, il “tasso del successo. Oltre all’efficacia interna o gestionale, che prende in considerazione l’obiettivo stabilito dall’organo
di indirizzo, esiste l’efficacia esterna o impatto (outcome) che esprime il grado di raggiungimento degli obiettivi di una determinata
politica oppure dal programma di Governo, e che consiste modificazione del bisogno ottenuta attraverso l’erogazione delle
prestazioni
– Efficienza
Rapporto tra risultati conseguiti e mezzi impiegati, tra output e input, ed esprime il tasso di rendimento. Quella descritta è
l’efficienza economica. Si parla invece di efficienza tecnica per indicare il rapporto tra il risultato dell’attività amministrativa e una
variabile diversa dal costo, come una grandezza fisica o un fattore produttivo
– Economicità
Razionalizzazione acquisizione dei beni e servizi. I mezzi necessari per realizzare le finalità istituzionali devono essere <<resi
disponibili in tempo utile, nelle quantità e qualità appropriate ed al prezzo migliore>>.
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L’ETICA
• E’ configurabile una quarta “E”,
un quarto parametro, quello dell’ETICA?
La risposta è affermativa, tenuto anche conto che esiste oggi un ampio
consenso, non solo in Italia, sulla responsabilità sociale dell’impresa
(Corporate Social Responsibility-CSR*, ferma restando, comunque,
l’esigenza di tenere distinto l’ambito dell’etica da quello della legittimità
* Il “Libro verde” della Commissione europea del 2001 definisce la CSR come”l’integrazione
volontaria, da parte di imprese delle problematiche sociali ed ecologiche nei rapporti con tutti i
soggetti interessati” (stakeholders)
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L’etica parametro e fine del controllo
Secondo la prassi internazionale, il controllo interno ha lo scopo di
garantire la legittimità e l’etica* delle operazioni gestionali e
l’osservanza dei principi di economicità, di efficienza e di efficacia
(Intosai)
Il rapporto del Comitato di studio sulla prevenzione della corruzione,
costituito dal Presidente della Camera nel 1996 e presieduto da
Cassese ha proposto le seguenti misure per contrastare la
corruzione: trasparenza e controllo dell’attività contrattuale,
passaggio dai controlli di processo ai controlli di prodotto,
trasparenza delle procedure di privatizzazione e delle attività
amministrative in forma privatistica
* Un comportamento etico è quello di prevenire e individuare la frode o la corruzione nel settore pubblico
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Rapporto tra Etica ed Efficacia
Il rispetto dell’etica da parte di un’amministrazione ne migliora
l’immagine, la credibilità, la reputazione
E ciò può favorire il perseguimento delle politiche pubbliche
dell’amministrazione, grazie al possibile sostegno di organizzazioni
internazionali, organizzazioni non governative (ONG) e associazioni
culturali nonché la collaborazione di personalità eminenti
Si consideri inoltre che la direttiva del PCM del 12 marzo 2007,
concernente l’attuazione, il monitoraggio e la valutazione del
programma di Governo, configura l’etica come una politica pubblica
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Rapporto tra Etica ed Efficienza
Un’amministrazione socialmente responsabile
crea benessere organizzativo, rende più disteso
l’ambiente di lavoro, migliora il clima in cui opera
il personale
Ciò ha effetti positivi sull’efficienza, elevando il
valore del rapporto risultati/costi
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Rapporto tra Etica ed Economicità
Prevedere l’esclusione, per ragioni etiche, in una gara pubblica imprese non
socialmente responsabili può comportare la rinuncia ad una offerta economicamente
più favorevole e conseguentemente un maggior costo per l’amministrazione, in
violazione del canone dell’economicità
Si deve però rilevare che, mentre per l’impresa vale il principio del massimo profitto
individuale, nel settore pubblico va preso in considerazione il principio dell’ottimo
complessivo, ossia il risultato finale, derivante dalla somma algebrica delle maggiori
spese e dei risparmi di spesa, che una determinata azione pubblica produce sul
complesso delle amministrazioni. Nel senso che un maggiore esborso monetario a
carico di un’amministrazione per l’acquisto di beni o servizi può essere compensato
da un minore onere finanziario che grava su altre amministrazioni deputate alla
salvaguardia della salute pubblica o dell’ambiente
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RIFORMA DEL CONTROLLO
Il processo riformistico:
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legge 421/92 (d.lsg. 502/1992, 29/1993, 77/1995, 40/1993)
legge 20/1994
legge 662/1996
legge 59/1997
legge 94/1997
legge 127/1997
d.lgs. 286/1999
legge costituzionale 3/2001
legge 131/2003
d.p.r. 305/2006
legge finanziaria 2008
d.l. 112/2008
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DIRETTRICI DELLA RIFORMA
- Introduzione del controllo interno
-Ridimensionamento del controllo preventivo
esterno su atti
- Introduzione del controllo esterno sulla
gestione
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L’ATTUALE SISTEMA DI CONTROLLO
• Controllo interno:
- è svolto da organi interni dell’Amministrazione, che operano in posizione di
dipendenza dai Vertici
- è concomitante
- comprende verifiche preventive e successive, di legittimità e dei risultati,
su atti e su attività
• Controllo esterno:
- è svolto da organi esterni, che operano in posizione di indipendenza
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dall’Amministrazione (e dal Parlamento)
-è (di regola) successivo
comprende verifiche preventive e successive, di legittimità e dei risultati, su
atti e su attività
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