Contesto giuridico della lotta contro il lavoro sommerso e la
frode previdenziale
“La situazione de lege ferenda”
Documento tradotto
dal Progetto “Supporto alla Transnazionalità”
PON FSE 2007–2013
1
ICENUW
Implementing Cooperation in a European Network
against Undeclared Work
VP/2009/011
Contesto giuridico della lotta contro il lavoro sommerso e la
frode previdenziale
“La situazione de lege ferenda”
Con il supporto della Unione Europea
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Indice
Indice...........................................................................................................................................3
PREMESSA.................................................................................................................................5
Problematiche da affrontare nell’attuazione della cooperazione nella rete europea contro il
lavoro sommerso: la situazione “de lege ferenda”.......................................................................7
Suggerimenti proposti dai paesi per rinforzare la cooperazione amministrativa.........................8
2.1 Aspetti legali........................................................................................................................11
2.1.1 Quadro attuale: le convenzioni bilaterali..........................................................................11
2.1.1.1 Accordi sottoscritti tra i servizi italiani..........................................................................17
2.1.2 L’attuale quadro europeo della lotta alla frode previdenziale..........................................19
2.1.2.1 Fondamenti giuridici e ambito ......................................................................................20
2.1.2.2 Contesto tecnico (hardware, software, applicazioni, connessioni…)............................21
Attori e terminologia..................................................................................................................22
2.1.2.4 Pratiche, possibilità e limitazioni...................................................................................24
2.1.2.5 Ambito territoriale e lingue............................................................................................25
Controversie e soluzioni............................................................................................................25
2.1.2.7 Protezione dei dati e delle comunicazioni elettroniche.................................................26
Scambio di dati tra servizi ispettivi............................................................................................29
Servizi ispettivi con un raggio di azione più ampio? Dallo scambio di dati alla competenza
extra-territoriale.........................................................................................................................30
2.1.5. Principio di territorialità dei meccanismi di controllo nazionali.....................................31
2.1.5.1 Non applicabilità delle sanzioni.....................................................................................31
2.1.5.2 Come combattere il lavoro non dichiarato e la frode previdenziale transfrontaliera?
Meccanismo di responsabilità in solido.....................................................................................32
2.1.5.3 Valore giuridico dei dati e dei documenti esteri............................................................33
Scambio di dati: problemi legati alla privacy............................................................................36
2.2 Problemi di ordine pratico...................................................................................................42
2.2.1 Lingua...............................................................................................................................42
2.2.1.1 Durante le ispezioni.......................................................................................................42
Durante la cooperazione............................................................................................................43
Conclusioni preliminari.............................................................................................................44
2.2.2 Comprensione reciproca: interoperabilità semantica........................................................44
2.2.3 Identificazione..................................................................................................................45
2.2.3.1 Identificazione delle persone fisiche..............................................................................45
Identificazione delle persone giuridiche (e delle persone fisiche coinvolte).............................49
Autentificazione dei servizi amministrativi, ispettivi, giudiziari e di polizia............................57
Conclusioni preliminari.............................................................................................................58
2.2.4 Problemi legati alle scarse conoscenze.............................................................................59
2.2.4.1 Conoscenza degli organismi competenti all’estero ......................................................59
2.2.4.2 Conoscenza dei sistemi giuridici in materia di lavoro e previdenza sociale dell’altro
Stato membro.............................................................................................................................60
2.2.4.3 Verso un Centro Europeo di Conoscenza?....................................................................62
2.2.4.4 Conclusioni preliminari.................................................................................................62
Problemi di tempo: bisogna agire rapidamente.........................................................................63
Rendere lo scambio di informazioni rapido, sicuro ed efficace................................................68
3. LA NECESSITA’ DI UN QUADRO GIURIDICO PIU’ AMPIO: VERSO UNO
STRUMENTO EUROPEO?......................................................................................................76
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PREMESSA
La globalizzazione, oltre a comportare varie conseguenze sull’attuale contesto economico e
monetario, complica ulteriormente il fenomeno del lavoro sommerso, aggiungendo una serie di
problemi ad un universo già di per sé complesso.
E’ chiaro che la migrazione e la libertà di movimento in un ambiente globalizzato comportano una
serie di sfide importanti nell’ambito della lotta contro il lavoro sommerso. L’internazionalizzazione
del contesto in cui si svolgono le indagini sta generando una crescente pressione sulla capacità di
lottare contro situazioni di lavoro sommerso e di ottenere risultati.
In questa situazione, la capacità dei singoli paesi di risolvere casi così complessi è sicuramente
limitata ed il coinvolgimento della/e controparte/i estera/e costituisce l’unico modo per aumentare
le possibilità di successo.
Nel 2006, con il progetto ENUW (European Network on Undeclared Work), finanziato dal programma
dell’Unione Europea PROGRESS, sono stati esplorati i confini della cooperazione nel contesto
europeo, mettendo in risalto una serie di insegnamenti da prendere in considerazione.
Il progetto ICENUW 2010, che si basa sulle conclusioni del progetto ENUW, è finalizzato a mettere in
pratica alcuni dei percorsi identificati, evidenziando le opportunità offerte dai servizi ispettivi in
materia di lavoro e previdenza sociale.
Una delle prime vie individuate consisteva nel vagliare la possibilità di sviluppare una serie di norme
ispettive minime. Tale obiettivo si è poi concretizzato con l’elaborazione di un catalogo di documenti
e procedure ispettive in vari Stati Membri. Il nostro scopo è il miglioramento della comunicazione
attraverso la comprensione reciproca.
Il secondo passo consisteva nell’agevolare la comunicazione tra i vari servizi competenti negli Stati
Membri a livello informale ed in un ambiente “user-friendly”. La valutazione delle possibilità di creare
un “who’s who” dei servizi di controllo e di ispezione ha dimostrato che tale strumento è veramente
necessario. Spesso, per svolgere questo lavoro, è sufficiente sapere a chi rivolgersi, mettere in
contatto tra loro le persone giuste.
Allo stesso momento, era indispensabile riflettere sulle possibili soluzioni alle incertezze ed alle
difficoltà legali derivanti dalla cooperazione internazionale tra i vari servizi di controllo e ispezione. Il
nostro terzo rapporto mostra che le interazioni trarrebbero un cospicuo vantaggio da un sistema di
comunicazione internazionale.
Infine, ci siamo concentrati sulla messa a punto di misure “morbide”, volte a rendere il lavoro legale
più interessante. Le misure di applicazione delle regole non si combinano facilmente con le attività
ispettive. Tuttavia, non è possibile evitare tali misure, in quanto le opportunità che offrono sono
troppo considerevoli e promettenti. Quindi, è fondamentale trovare un modo per integrarle nelle
procedure ispettive. Le migliori pratiche del settore ci dovrebbero indicare la strada da seguire.
Questa esperienza non sarebbe stata possibile senza l’impegno esplicito di Francia, Italia e Spagna,
paesi che, insieme al Belgio, hanno avviato questo progetto.
Vorremmo ringraziare la Commissione Europea che ci ha incaricato di definire gli obiettivi ed ha
finanziato il progetto nell’ambito del programma PROGRESS.
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Vorremmo anche fare un ringraziamento speciale ai vari esperti che ci hanno aiutato: il Prof. Yves
Jorens, il Prof. Jean-Philipphe Lhernoud, il Sig. Antonio Diaz Almagro ed il Sig. Mauro Di Giacomo. I
loro rapporti hanno chiarito i concetti del progetto e le loro preziose considerazioni alimentano una
serie di importanti riflessioni.
Infine, ringraziamo anche tutti gli ispettori che hanno contribuito in qualità di esperti per le rispettive
autorità nazionali dell’Austria, del Belgio, della Bulgaria, della Francia, dell’Italia, del Lussemburgo,
dei Paesi Bassi, della Norvegia, della Polonia, del Portogallo, della Romania e della Spagna.
Ci auguriamo che la “Carta di Bruges”, che sostiene gli obiettivi del progetto, rappresenti un chiaro
segnale della volontà di cooperazione delle autorità di ispezione e controllo, sempre che si venga a
creare un ambiente idoneo.
Didier Verbeke
Project Manager
Per conto del Comitato Direttivo di ICENUW
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Problematiche da affrontare nell’attuazione della cooperazione nella rete europea
contro il lavoro sommerso: la situazione “de lege ferenda”
Nel rapporto “Contesto giuridico della lotta contro il lavoro sommerso e la frode previdenziale: la
situazione de lege lata”, abbiamo indicato alcune delle problematiche che i servizi amministrativi,
ispettivi, giudiziari e di polizia si trovano ad affrontare nell’ambito della cooperazione con le
rispettive controparti straniere. Avendo rilevato la necessità di una cooperazione maggiormente
“strutturata” tra tali servizi, nel presente Rapporto Generale Europeo esamineremo la situazione “de
lege ferenda”.
Cosa auspicano e cosa suggeriscono i servizi ispettivi per migliorare la cooperazione? Vi sono già
degli strumenti volti a trovare una soluzione a queste problematiche e consentire una cooperazione
più fluida? Quali aspetti e quali problemi dovrebbero essere presi in considerazione? La risposta a
queste domande ci permetterebbe di definire delle linee-guida e tracciare delle indicazioni di
massima per un possibile quadro giuridico europeo a supporto della lotta contro la frode
previdenziale (transfrontaliera) e il lavoro sommerso. L’adozione di un siffatto strumento potrebbe
quindi essere uno dei requisiti preliminari alla base di una riuscita collaborazione amministrativa tra i
servizi ispettivi.
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Suggerimenti proposti dai paesi per rinforzare la cooperazione amministrativa
In primo luogo abbiamo chiesto ai paesi partecipanti di proporre i loro suggerimenti per garantire
una migliore collaborazione amministrativa. Le diverse risposte presentano molti punti simili:
Austria
L’aspetto più importante è la rapidità e facilità di accesso alle informazioni relative ad una società
registrata in un altro paese. I servizi ispettivi dovrebbero poter contattare direttamente le autorità
del caso. L’accesso diretto ai registri delle società potrebbe essere utile nelle indagini preliminari. La
questione dell’identificazione delle persone giuridiche potrebbe indirizzare le indagini successive.
La cooperazione transfrontaliera deve essere migliorata per ciò che riguarda le prove ottenute in
seno alle procedure amministrative ed alle azioni giudiziarie. Vi sono molti regolamenti che
disciplinano il riconoscimento reciproco delle azioni giudiziarie, ma non per quanto riguarda le
procedure amministrative.
Le opzioni di scambio di informazioni già esistenti o pianificate, come CIRCA con KSS (Knowledge
Sharing System) e CIBELES (Convergenza degli Ispettorati per la messa a punto di un sistema a livello
europeo) dovrebbero essere applicate nell’ambito di un contesto giuridico ben definito. La
molteplicità delle piattaforme è causa di inefficienze, dal momento che, per ottenere una risposta
adeguata, devono essere consultate una per una.
Belgio
Responsabilità congiunta in caso di frode previdenziale transfrontaliera;
Normative e scadenze vincolanti in merito allo scambio di informazioni;
Formazione sul campo e addestramento specialistico;
Piattaforma elettronica per lo scambio di informazioni nel rispetto delle disposizioni in materia di
privacy;
Procedure vincolanti nel caso in cui un organismo si rifiuti di fornire le informazioni richieste.
Francia
Intensificazione delle relazioni tra i servizi ispettivi e, più specificatamente, tra quelli specializzati
nella lotta alle frodi previdenziali, che potrebbero contribuire alla creazione di una dinamica che
consenta di superare i limiti legati ad un contesto nazionale;
Integrazione di corsi di formazione che prevedano stages di osservazione sul campo tra paesi
confinanti; la figura dell’ispettore previdenziale è da sviluppare in quanto fondamentale ai fini di un
miglioramento;
Messa a punto di azioni di controllo congiunte tra servizi ispettivi dei paesi confinanti per rinforzare
le attività di scambio;
La conoscenza degli strumenti, dei metodi e delle pratiche utilizzate dai servizi ispettivi nell’ambito di
questo progetto potrebbe contribuire significativamente a migliorare la collaborazione
internazionale;
Lo sviluppo di regole europee comuni che disciplinino le formalità da espletare per la prestazione
internazionale di servizi e, per quanto concerne il distacco, l’obbligo di espletare determinate
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formalità, prima del rilascio del modello A.1, potrebbero contribuire al miglioramento della
collaborazione;
Una migliore conoscenza dei regolamenti applicabili, attraverso l’elaborazione di una termininologia
comune (cosa si intende per lavoro illegale o “caporale”, ecc.);
Un’altra soluzione, forse utopica, potrebbe consistere nella creazione di un Corpo europeo di
ispezione previdenziale, dotato di competenze extra-territoriali. Questo potrebbe andare di pari
passo, il che è probabilmente ancora più utopico, con l’armonizzazione delle legislazioni in materia di
previdenza sociale (allo stato attuale è impossibile verificare l’effettivo versamento delle retribuzioni
in tutti gli Stati). Sebbene vi siano disposizioni europee in materia di previdenza sociale, il controllo
della loro effettiva applicazione resta un compito arduo. Solo un quadro giuridico armonizzato a
livello europeo potrebbe garantire una parità di trattamento tra tutti i cittadini europei in termini di
leggi sull’occupazione e di efficacia delle disposizioni.
Italia
Formazione specialistica congiunta per i servizi ispettivi nazionali che operano nel campo della
previdenza sociale;
Scambio di dati e di informazioni: a tal fine è estremamente importante la creazione di una banca
dati che consenta lo scambio di informazioni e di dati sulle società ed i lavoratori in un contesto di
libera circolazione dei rispettivi servizi;
Condivisione delle novità e degli aggiornamenti in materia di legislazione, circolari, decreti
amministrativi, ecc;
Creazione di competenze linguistiche con l’organizzazione di corsi di lingue per il personale ispettivo;
Controllo congiunto - si auspica la messa a punto di meccanismi operativi che coinvolgano gli
ispettori di più paesi;
Date le specifiche esigenze delle attività ispettive (soprattutto in termini di rapidità) da un lato, e i
limiti derivanti dalle disposizioni legali in materia di privacy, dall’altro, il flusso dello scambio di
informazioni potrebbe migliorare grazie alle proposte e agli obiettivi stabiliti da ICENUW.
Polonia (ZUS)
Stabilire idonee forme di collaborazione.
Romania
Per quanto riguarda l’ottimizzazione della cooperazione transfrontaliera tra servizi ispettivi nel
settore della previdenza sociale, l’organizzazione di incontri tra funzionari ed ispettori, di squadre di
ispettori provenienti dai diversi paesi, lo scambio di know-how e di dati, potrebbero migliorare tale
cooperazione.
Infatti, la maggiore parte delle problematiche che i servizi amministrativi, ispettivi, giudiziari e di
polizia si trovano ad affrontare nell’ambito della lotta contro la frode previdenziale transfrontaliera,
in fase di collaborazione con le controparti estere a cui richiedono informazioni, devono e possono
essere risolte. Vi sono già molti strumenti messi a punto dagli Stati Membri che però devono essere
adottati a livello internazionale o sovranazionale. Abbiamo così riepilogato i suggerimenti sopra
citati:
Accesso diretto ai registri delle società (a livello transfrontaliero);
Riconoscimento reciproco delle sanzioni amministrative;
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Un quadro giuridico chiaro per la cooperazione che contempli scadenze vincolanti in termini di
condivisione di informazioni, tale da risolvere tutte le problematiche di natura giuridica, inclusa la
privacy ed il valore legale delle prove nelle situazioni transfrontaliere;
Intensificazione delle relazioni tra i servizi ispettivi, con corsi di formazione sul campo, operazioni
congiunte, incontri periodici e addestramenti nel contesto di una rete specializzata;
Un quadro giuridico europeo per la cooperazione e lo scambio di informazioni;
Un lessico multilingue sulla frode previdenziale;
Una piattaforma elettronica per lo scambio di dati operativi e strategici e per la condivisione delle
conoscenze, che consenta di operare nel rispetto dei regolamenti in materia di privacy e di accelerare
lo scambio di informazioni;
Responsabilità congiunta in caso di frode previdenziale transfrontaliera;
Procedure vincolanti nel caso in cui un organismo si rifiuti di fornire le informazioni richieste;
Ecc.
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2.
Mancanza di libertà di informazione tra i servizi ispettivi
2.1 Aspetti legali
L’esigenza di una cooperazione transfrontaliera tra servizi amministrativi, ispettivi, giudiziari e di
polizia deriva dal fatto che la competenza legale di tali servizi è limitata al rispettivo territorio.
Se ciò è evidente in un contesto nazionale, non lo è altrettanto in un ambito internazionale ove la
sovranità degli Stati Membri è in parte trasferita ad un’entità sovranazionale che crea uno spazio in
cui la libera circolazione di beni, capitali, servizi e persone riveste un’importanza fondamentale.
2.1.1 Quadro attuale: le convenzioni bilaterali
Tuttavia, non esiste un quadro giuridico che contempli la libera circolazione delle informazioni o degli
ispettori a questo livello sovranazionale ed è per questo che gli Stati Membri ricorrono ad altri
meccanismi, come gli accordi bilaterali. La maggior parte di tali accordi bilaterali sono sottoscritti tra i
servizi amministrativi o ispettivi degli Stati Membri interessati e pertanto, non sono leggi nazionali.
Gli Stati Membri1 che partecipano al progetto ICENUW ci hanno fornito una lista degli accordi
bilaterali che sono stati sottoscritti:
Austria
Trattato bilaterale con la GERMANIA per l’assistenza legale ed amministrativa nelle questioni
di natura amministrativa;
Accordi sui pendolari e gli stagisti con l’UNGHERIA e la REPUBBLICA CECA;
-
Accordi bilaterali in materia di previdenza sociale con: AUSTRALIA, BOSNIA, CILE, ISRAELE,
CANADA (con eccezioni per la provincia del QUEBEC), CROAZIA, MACEDONIA, MONTENEGRO,
FILIPPINE, SERBIA, TUNISIA, TURCHIA, STATI UNITI D0AMERICA.
Bulgaria
Accordi di collaborazione con gli Ispettorati del Lavoro della POLONIA e del PORTOGALLO
(questi accordi prevedono lo scambio di buone pratiche e di informazioni nel settore delle ispezioni
sul lavoro, per risolvere problemi pratici relativi alle attività condotte dalle rispettive istituzioni);
Accordo di cooperazione trilaterale con GRECIA e ROMANIA (questi accordi prevedono una
cooperazione amministrativa, come anche una collaborazione volta a risolvere problemi pratici
relativi alle attività ispettive ed allo scambio di buone pratiche);
Accordi tra il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali e le istituzioni omologhe nei PAESI
BASSI ed in GERMANIA.
-
Francia
Un accordo tra l’Ispettorato del Lavoro FRANCESE e quello BELGA (sottoscritto in data 9
Maggio 2003) che si riferisce essenzialmente a (1) il controllo degli aspetti fondamentali delle norme
obbligatorie a cui sono soggette le imprese che forniscono servizi in un altro Stato Membro, (2) il
controllo della fornitura di servizi, (3) la lotta al lavoro sommerso, (4) l’assunzione di lavoratori senza
Vogliamo esprimere la nostra gratitudine ai partecipanti di Austria, Bulgaria, Francia, Italia, Paesi Bassi,
Norvegia, Polonia, Romania, Spagna.
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contratto di lavoro, (5) l’assunzione illegale di lavoratori e (5) la frode volta all’ottenimento illegale di
prestazioni;
Un accordo tra il Ministero della Solidarietà e del Servizio Civile FRANCESE ed il Ministero
Federale del Lavoro e degli Affari Sociali TEDESCO (sottoscritto in data 31 maggio 2001) in materia di
cooperazione nel settore del lavoro sommerso e della frode previdenziale transfrontaliera collegata
ad attività professionali e nell’ambito della fornitura transfrontaliera di personale. Un secondo
accordo, firmato il 9 ottobre 2008, riguarda la previdenza sociale (validità dei modelli E101 o A1);
Lettera di intenti firmata dal Ministero delle Solidarietà e del Servizio Civile FRANCESE e dal
Ministero del Lavoro e dell’Immigrazione SPAGNOLO relativo alla cooperazione in materia di distacco
transnazionale dei lavoratori. In virtù di tale accordo, sono stati creati due “uffici di contatto”: il
primo presso l’Ufficio DIRECCTE nella provincia dell’Acquitania ed il secondo presso l’ufficio DIRECCTE
nella provincia di Languedoc-Roussillon.
Due accordi con l’ITALIA ed il LUSSEMBURGO sono in fase di negoziazione;
-
La FRANCIA ha sottoscritto degli accordi di cooperazione (sotto forma di trattati tra i governi)
con la REPUBBLICA CECA (luglio 2008) ed il BELGIO (Novembre 2008) per quanto riguarda le frodi
relative a prestazioni previdenziali e contributi. Questi accordi devono ancora essere ratificati dal
parlamento e pertanto non sono ancora effettivi.
Italia
Accordi bilaterali con la FRANCIA e con la SPAGNA;
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Si sta firmando un accordo bilaterale con la ROMANIA;
La Direzione Generale delle Attività Ispettive è in regolare contatto con GERMANA, POLONIA,
BULGARIA, CINA, BRASILE, GIORDANIA, ecc.
Paesi Bassi
Accordo con le autorità della POLONIA in merito ad un progetto speciale finalizzato ad
indagare sull’evasione fiscale che si verifica frequentemente tra i lavoratori polacchi emigrati2.
Nei Paesi Bassi, come in altri paesi, la riscossione dei contributi previdenziali spetta al fisco. Di conseguenza, lo
scambio di informazioni e la cooperazione internazionale in questo settore è disciplinata dalle leggi fiscali e dagli
accordi internazionali in materia di imposte.
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Norvegia
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Accordi bilaterali sullo scambio di informazioni con gli ispettorati del lavoro di POLONIA,
ESTONIA, LITUANIA e LETTONIA;
Accordi bilaterali relativi a questioni fiscali3 tra vari paesi4.
Polonia
- L’Ispettorato Nazionale del Lavoro della Polonia ha sottoscritto numerosi accordi bilaterali:
- dichiarazione di cooperazione tra l’Ispettorato per la Sicurezza sul Lavoro di Nitra in
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SLOVACCHIA e l’Ispettorato del Lavoro regionale di Katowice (Polonia) (25 giugno 1999) in
materia di: organizzazione di visite di studio, partecipazione ad attività ispettive, scambio dei
rapporti annuali sulle attività di entrambi gli ispettorati, scambio di riviste specializzate;
programma di cooperazione tra i Corpi Ispettivi del Lavoro ed il Ministero del Lavoro, degli
Affari Sociali e delle Donne del Land di BRANDEBURGO (GERMANIA) (21 settembre 2001) in
materia di: scambio di informazioni sulla legislazione UE e applicazione dei regolamenti
comunitari che disciplinano la salute e la sicurezza sul lavoro; attività di informazione per le
società operanti nelle aree di confine in merito ai regolamenti che disciplinano la salute e la
sicurezza sul lavoro applicati nel paese confinante; scambio di esperienze in merito alle
attività operative e di consulenza condotte dalle istituzioni pubbliche preposte alla sicurezza
sul lavoro relativamente all’applicazione delle disposizioni legali da parte delle società;
promozione di miglioramenti della sicurezza dei trasporti transfrontalieri, soprattutto per ciò
che concerne le merci pericolose;
dichiarazione di cooperazione tra l’Ispettorato del Lavoro Regionale di Cracovia (Polonia) e
l’Ispettorato del Lavoro di KOSICE (SLOVACCHIA) (11 giugno 2003) in materia di:
organizzazione di visite di studio; partecipazione ad indagini condotte in determinati posti di
lavoro; scambio di informazioni sulle attività di entrambi gli ispettorati, inclusi i rapporti
annuali; scambio di informazioni e di rapporti sulle indagini condotte per verificare cause e le
circostanze degli incidenti; scambio di opuscoli e riviste specializzate;
dichiarazione di cooperazione tra l’Ispettorato del Lavoro Regionale di Lublino (Polonia) e
l’Autorità per la Tutela del Lavoro del Distretto di VOLYN (UCRAINA) (22 ottobre 2003) in
materia di: organizzazione di visite di studio, partecipazione ad indagini condotte in
determinati posti di lavoro, scambio di informazioni sulle attività di entrambi gli ispettorati,
inclusi i rapporti, scambio di riviste specializzate;
Protocollo di cooperazione tra il Ministero del Lavoro, dell’Occupazione e delle Politiche
Sociali della SERBIA e l’Ispettorato Nazionale del Lavoro polacco in materia di: scambio di
esperti; scambio di materiale informativo; collaborazione per lo sviluppo ed il miglioramento
dei sistemi informativi; cooperazione a livello di ispettorati regionali, inclusa la partecipazione
(sulla base dello scambio) degli ispettori al lavoro quotidiano degli ispettorati del lavoro
regionali; partecipazione congiunta a progetti finanziati dall’Organizzazione Internazionale del
Lavoro; organizzazione di corsi pratici presso i centri di formazione dei paesi coinvolti;
Come nel caso dei Paesi Bassi, la Direzione Fiscale della Norvegia ha parziale competenza in materia di lavoro e
previdenza sociale.
4
Per una lista completa degli accordi bilaterali, si prega di consultare il sito web
http://www.regjeringen.no/en/dep/fin/Selected-topics/taxes-and-duties/skatteavtaler/Tax-treaties-betweenNorway-and-other-st.html?id=417330
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partecipazione a conferenze, simposi, riunioni internazionali; scambio di esperienze relative
all’attuazione delle Direttive UE che rientrano nell’ambito di attività delle parti;
Protocollo di cooperazione tra l’Ispettorato Nazionale del Lavoro polacco e l’Ufficio Ispettivo
del Lavoro della Repubblica di LITUANIA (25 maggio 2005) in materia di: scambio di esperti;
scambio di materiale informativo; cooperazione a livello di ispettorati regionali, inclusa la
partecipazione, sulla base dello scambio, degli ispettori nel lavoro quotidiano degli ispettorati
del lavoro regionali; organizzazione di corsi pratici presso i centri di formazione dei paesi
coinvolti; partecipazione a conferenze, simposi, riunioni internazionali organizzate dalle parti
contraenti; scambio di esperienze relative all’attuazione delle Direttive UE che rientrano
nell’ambito di attività delle parti;
Accordo di cooperazione tra l’Ispettorato Nazionale del Lavoro polacco e l’Ufficio Ispettivo del
Lavoro della REPUBBLICA CECA (19 dicembre 2005) in materia di: scambio di esperti; scambio
di materiale informativo; cooperazione a livello di ispettorati regionali, inclusa la
partecipazione, sulla base dello scambio, degli ispettori nel lavoro quotidiano degli ispettorati
del lavoro regionali; organizzazione di corsi pratici presso i centri di formazione dei paesi
coinvolti; partecipazione a conferenze, simposi, riunioni internazionali organizzate dalle
parti; scambio di esperienze relative all’attuazione delle Direttive UE che rientrano
nell’ambito di attività delle parti;
Accordo tra l’Ispettorato del Lavoro dei PAESI BASSI e l’Ispettorato del Lavoro della Polonia (9
novembre 2006) sulla cooperazione e lo scambio reciproco di informazioni relative al distacco
dei lavoratori conformemente alle disposizioni della Direttiva 96/71/CE, nello specifico:
condizioni di lavoro, irregolarità riscontrate durante le ispezioni, violazioni dei diritti dei
lavoratori, tipo e forma giuridica delle attività condotte dai datori di lavoro che distaccano il
proprio personale nel territorio polacco o olandese; incidenti sul lavoro del personale
distaccato.
Accordo tra l’Ispettorato del lavoro della Norvegia e l’Ispettorato del Lavoro della Polonia (27
settembre 2007) sulla cooperazione e lo scambio reciproco di informazioni relative al distacco
dei lavoratori conformemente alle disposizioni della Direttiva 96/71/CE, nello specifico:
condizioni di lavoro, irregolarità riscontrate durante le ispezioni, violazioni dei diritti dei
lavoratori, tipo e forma giuridica delle attività condotte dai datori di lavoro che distaccano il
proprio personale nel territorio polacco o norvegese; incidenti sul lavoro subiti dal personale
distaccato.
Accordo tra l’Ispettorato del Lavoro polacco e l’Ispettorato per la Legislazione Previdenziale,
l’Ispettorato per la Sicurezza sul Lavoro (entrambi facenti capo al Servizio Federale per il
Lavoro, l’Occupazione ed il Dialogo Sociale) e l’Ispettorato Previdenziale (facente campo al
Servizio Federale per la Previdenza Sociale) del BELGIO (11 ottobre 2007) in merito allo
scambio di informazioni sui lavoratori distaccati nel territorio di entrambi i paesi dell’accordo
per ciò che concerne: condizioni di lavoro, irregolarità riscontrate durante le ispezioni,
violazioni dei diritti dei lavoratori, forma giuridica e tipo di attività condotta dai datori che
distaccano il proprio personale in Polonia o in Belgio;
Protocollo di cooperazione tra l’Ispettorato Nazionale del Lavoro polacco e l’Ispettorato
Nazionale del Lavoro della SLOVACCHIA (8 febbraio 2008) in materia di: scambio di esperti;
scambio di materiale informativo; cooperazione a livello di ispettorati regionali, inclusa la
partecipazione, sulla base dello scambio, degli ispettori nel lavoro quotidiano degli ispettorati
del lavoro regionali; organizzazione di corsi pratici presso i centri di formazione dei paesi
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coinvolti; partecipazione a conferenze, simposi, riunioni internazionali organizzate dalle
parti; scambio di esperienze relative all’attuazione delle Direttive UE che rientrano
nell’ambito di attività delle parti;
Accordo di collaborazione tra l’Ispettorato Nazionale del Lavoro della Polonia e l’Autorità
preposta alle Condizioni di Lavoro del PORTOGALLO (1° settembre 2008) in materia di:
scambio di ispettori del lavoro e di esperti; scambio di materiale informativo; organizzazione
di corsi pratici presso i centri di formazione dei paesi contraenti; partecipazione a conferenze,
simposi, riunioni internazionali organizzati dalle parti; sviluppo di progetti comuni da
presentare all’Unione Europea, all’Organizzazione Internazionale del Lavoro e ad altre
organizzazioni internazionali che operano nel settore del lavoro e della salute e sicurezza sul
lavoro; scambio di esperienze relative all’attuazione delle Direttive UE che rientrano
nell’ambito di attività delle parti; scambio di informazioni sulla pianificazione, il
coordinamento, le metodologie e la valutazione delle attività ispettive; scambio di
informazioni sul distacco dei lavoratori nell’ambito della prestazione di servizi rientrante
nella Direttiva 96/71/CE;
Accordo di cooperazione e scambio di informazioni tra l’Ispettorato Nazionale del Lavoro
polacco e l’Ispettorato del Lavoro e delle Attività Minerarie del GRANDUCATO DEL
LUSSEMBURGO (29 giugno 2010) in materia di scambio di informazioni sul distacco dei
lavoratori in linea con le disposizioni della Direttiva 96/71/CE e più specificatamente:
condizioni di lavoro, irregolarità riscontrate durante le ispezioni, violazioni dei diritti dei
lavoratori;
Accordo di cooperazione nel settore della salute e sicurezza sul lavoro tra l’Agenzia Esecutiva
dell’Ispettorato Generale del Lavoro facente capo al Ministero del Lavoro e delle Politiche
Sociali della BULGARIA e l’Ispettorato Nazionale del Lavoro polacco (25 agosto 2010) in
materia di: scambio di ispettori del lavoro e di esperti; partecipazione, sotto forma di
scambio, alle ispezioni sul campo condotte nel territorio dell’altra parte contraente, per la
condivisione di esperienze pratiche; scambio di materiale informativo; organizzazione di corsi
pratici presso i centri di formazione dei paesi contraenti; partecipazione a conferenze,
simposi, riunioni internazionali organizzate dalle parti contraenti; sviluppo e realizzazione di
progetti comuni da presentare all’Unione Europea, all’Organizzazione Internazionale del
Lavoro e ad altre organizzazioni internazionali operanti nel settore del lavoro o della salute e
sicurezza sul lavoro; scambio di esperienze relative all’attuazione delle Direttive UE che
rientrano nell’ambito di attività delle parti contraenti; scambio di informazioni sulla
pianificazione, il coordinamento, le metodologie e la valutazione delle attività ispettive;
scambio di informazioni sul distacco dei lavoratori nell’ambito della prestazione di servizi,
rientrante nella Direttiva 96/71/CE.
Romania
- Protocollo di intesa e di collaborazione tra l’Ispettorato del Lavoro rumeno e l’Ispettorato del
-
Lavoro e della Previdenza Sociale della SPAGNA, per lo scambio di informazioni sulle
condizioni di lavoro del personale distaccato nell’ambito della prestazione transnazionale di
servizi;
Accordo di cooperazione trilaterale firmato dai Ministeri del Lavoro di ROMANIA, BULGARIA e
GRECIA, volto a stabilire un quadro permanente di cooperazione amministrativa e scambio di
informazioni tra le parti nei settori di rispettiva competenza.
14
Spagna
- Accordo di cooperazione e scambio di informazioni con il PORTOGALLO (accordo iniziale
-
-
sottoscritto nell’ottobre 2003), che definisce un quadro di cooperazione permanente e
scambio di informazioni in materia di condizioni di lavoro del personale distaccato e misure
volte a garantire l’applicazione delle sanzioni.
Protocollo di intesa sullo scambio di informazioni e la cooperazione con la ROMANIA (4
maggio 2009), che definisce un quadro per la cooperazione permanente e lo scambio di
informazioni in materia di condizioni di lavoro del personale distaccato, identificazione di
imprese coinvolte nelle indagini, validità dei documenti relativi al lavoro e alla previdenza
sociale.
Dichiarazione di intenti sulla cooperazione con la Francia nel settore dei lavoratori distaccati
(22 settembre 2010).
Accordo di collaborazione sullo scambio di informazioni e la cooperazione con la POLONIA (17
novembre 2010) che definisce lo scambio di informazioni e di ispettori, come anche una
cooperazione permanente in materia di lavoratori distaccati.
Tale lista, per quanto incompleta, consente di fare qualche osservazione di carattere generale
relativamente agli accordi bilaterali. In primo luogo, questi esempi mostrano chiaramente la natura
eterogenea e frammentaria degli accordi in essere, non solo in termini di contenuto, ma anche di
portata giuridica. Vi sono accordi tra servizi ispettivi a livello nazionale, regionale e locale; ed è per
questo motivo che, per esempio, poco tempo fa, l’Istituto Polacco per la Previdenza Sociale (ZUS) si è
rifiutato di condividere informazioni con l’Ispettorato belga per la legislazione previdenziale (ed altri),
adducendo che ZUS non era il firmatario dell’accordo sottoscritto in Polonia l’11 ottobre 2007 tra
l’Ispettorato Nazionale del lavoro polacco, da un lato, e l’Ispettorato per la legislazione sociale,
l’Ispettorato del Welfare sul lavoro e l‘Ispettorato Previdenziale del Belgio, dall’altro 5.
Esempio
Un altro valido esempio è quello dei Krankenkassen6 tedeschi che rilasciano i
modelli A1 per la previdenza sociale dei lavoratori migranti7. E’ impossibile
che tutti i servizi amministrativi, ispettivi, giudiziari e di polizia competenti di
tutti gli Stati Membri sottoscrivano accordi con tutti i Krankenkassen8 per
ottenere le informazioni necessarie, ove vi siano buoni motivi per sospettare
che un modello A-1 sia stato contraffatto o utilizzato scorrettamente o che
non sia stato ancora rilasciato. Tuttavia, molti Krankekassen si rifiutano di
condividere o scambiare informazioni con le autorità competenti estere
adducendo le disposizioni in materia di privacy e la mancanza di un accordo
sulla collaborazione o lo scambio di informazioni tra il Krankenkassen in
questione e l’autorità estera che richiede l’informazione.
Vedi supra.
Il termine “Krankenkassen” si può tradurre con “Fondo per l’Assicurazione sulla Salute” o “Cassa Malattia”.
Tuttavia, vista la differenza tra i sistemi assicurativi/previdenziali britannici e quelli del continente, non vi è una
traduzione esatta del termine tedesco Krankekassen. In olandese si tradurrebbe con “ziekenfonds” o
“mutualiteitt”, mentre in francese “cassa di assicurazione malattia”.
7
Per
esempio,
è
possibile
scaricare
un
modello
E-101
dal
sito
web
http://www.krankenkassen.de/ausland/eformulare/e-formular-101/ (consultato il 4 febbraio 2011)
8
Vi sono centinaia di Krakenkasse in Germania, sia nel settore pubblico che in quello privato.
5
6
15
Inoltre, va notato l’enorme divario tra teoria e pratica. Alcuni accordi sembrano molto promettenti a
livello di contenuto e di rilevanza giuridica. Tuttavia, in alcuni casi, si tratta di promesse che
rimangono tali9. Un triste esempio a tale proposito è quello della Convenzione sulla mutua assistenza
amministrativa in campo fiscale (Strasburgo, 25 gennaio 1988) 10. Sebbene il suo contenuto11 sia
ambizioso, solo 14 Stati Membri del Consiglio Europeo hanno ratificato la Convenzione dal 1998 in
poi12.
Infine, va evidenziato un altro aspetto importante: la suddetta lista riporta solo gli accordi bilaterali in
essere tra i servizi ispettivi13 di diversi Stati Membri. La lotta contro il lavoro non dichiarato e la frode
previdenziale coinvolge non solo i servizi ispettivi che operano nel settore del lavoro, ma anche i
servizi amministrativi, giudiziari, di polizia e di altra natura. E’ ovviamente impossibile che tutti i
servizi competenti coinvolti nella lotta conto il lavoro sommerso e la frode previdenziale
sottoscrivano degli accordi bilaterali, in quanto il numero di tali accordi sarebbe astronomico14.
Inoltre, non dobbiamo dimenticare che gli esempi di accordo menzionati nella lista di cui sopra si
riferiscono tutti ad accordi sottoscritti tra i servizi dei diversi Stati Membri. A livello intra-nazionale vi
è un’altra lista di accordi bilaterali tra autorità e servizi nazionali, regionali e locali all’interno dello
stesso Stato Membro. Alcune di questi servizi non fanno capo ad un’autorità nazionale, il che significa
che dovrebbero anch’essi sottoscrivere accordi con tutti gli attori del settore. Gli italiani hanno fornito
uno splendido esempio di tali accordi.
2.1.1.1 Accordi sottoscritti tra i servizi italiani
2010
- “Protocollo di Intesa tra il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, l’Istituto Nazionale
-
per la Previdenza Sociale, l’Istituto Nazionale Assicurazione Infortuni sul Lavoro e l’Agenzia
delle Entrate per lo scambio di dati e di informazioni a scopi ispettivi” (agosto 2010). Questo
protocollo di intesa è volto a migliorare il controllo dell’applicazione della legislazione in
materia di lavoro e previdenza sociale, nonché a migliorare l’efficacia e l’efficienza delle
ispezioni volte a combattere l’evasione fiscale ed il lavoro non dichiarato, attraverso una
programmazione orientata agli obiettivi e un’ottimizzazione di tutte le risorse disponibili;
Cooperazione tra il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali ed il Ministero della Difesa
per combattere tutti i crimini associati allo sfruttamento del lavoro, il lavoro illegale e le
Per esempio, alcuni accordi bilaterali contemplano l’allargamento della competenza territoriale degli ispettori
all’altro Stato Membro. Tuttavia, nella realtà, i controlli transfrontalieri sono molto rari per ragioni di natura sia
economica che pratica. L‘invio di un ispettore presso un altro stato membro essere molto dispendioso. In un
momento in cui i servizi competenti dispongono di scarse risorse, la soluzione ad un problema si rivela essere
un vicolo cieco a causa dell’insorgenza di un altro problema.
10
http://www.oecd.org/document/14/0,3343,en_2649_33767_2489998_1_1_1_1,00.html
e
http://conventions.coe.int/Treaty/Commun/QueVoulezVous.asp?NT=127&CM=8&DF=02/02/2011&CL=ENG
11
http://www.oec.org/dataoecd/11/29/2499078.pdf
12
La lista delle Parti che hanno ratificato la Convenzione è consultabile presso il sito
http://conventions.coe.int/Treaty/Commun/ChercheSig.asp?NT=127&CM=8&DF=17/12/2010&CL=ENG. Anche
gli Stati Uniti hanno ratificato la Convenzione del 13 febbraio 1991 e, ironia della sorte, sono stati i primi!
13
Ed alcune amministrazioni fiscali
14
Un altro aspetto che colpisce è il fatto che praticamente tutti questi accordi sono stati firmati nel passato
(molto) recente. Sarebbe interessante sapere se si tratta di aggiornamenti di accordi più datati ed
eventualmente, quali modifiche comportano.
9
16
-
-
violazioni delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sul lavoro, recentemente definito
in seno ad un accordo (settembre 2010) che conferma l’approccio del Ministero volto ad una
sorveglianza “integrata” in sinergia con altri organismi istituzionali competenti;
Attualmente è in fase di sottoscrizione un protocollo simile con la Guardia di Finanza. Tutti
questi accordi sono intesi a migliorare i sistemi di intelligence a scopo di controllo, con solide
attività operative a livello territoriale, e ad ottimizzare le potenzialità degli ispettori;
Accordo di cooperazione tra l’Arma dei Carabinieri e la Direzione Provinciale del Lavoro;
Protocollo di Intesa con Casartigiani (Confederazione dei Sindacati nel settore
dell’Artigianato);
Protocollo di Intesa con Equitalia S.p.A. (agenzia nazionale di recupero dei crediti e delle
imposte);
Protocollo di intesa con la Confederazione Nazionale degli Artigiani e delle Piccole e Medie
Imprese (CNA);
Protocollo di intesa con Confartigianato.
2009
-
-
Protocollo di intesa con il Consiglio Nazionale dell’Orine dei Consulenti del Lavoro;
Protocollo di Intesa con Telefono Azzurro;
Protocollo di Intesa con l’INPDAP15
2007
-
Protocollo di Intesa con l’Autorità Forestale;
Protocollo di intesa con la rete nazionale delle Consigliere di Parità.
2006
-
Protocollo di Intesa con l’ENPALS16;
Protocollo di Intesa con l’IPSEMA17;
Protocollo do intesa con l’INPGI18;
Protocollo di intesa con l’INPS19 e l’INAIL20.
Inutile dire che un’efficiente cooperazione e scambio di informazioni a livello transfrontaliero è
fattibile sono nel contesto di un quadro normativo completo che non può essere costruito dal basso
verso l’alto. Tuttavia, possiamo trarre molti insegnamenti da queste iniziative che perlomeno
evidenziano inequivocabilmente le forti esigenze di collaborazione, come anche la portata e la gravità
del fallimento della cooperazione transfrontaliera in seno all’Unione Europea.
Tanto la frammentazione e la portata limitata degli accordi bilaterali quanto il livello organizzativo e le
dimensioni che il lavoro non dichiarato e la frode previdenziale hanno raggiunto, indicano
chiaramente che gli accordi bilaterali non rappresentano la risposta al problema di come attuare una
cooperazione a livello europeo.
Istituto Nazionale di Previdenza per i Dipendenti dell’Amministrazione Pubblica
Ente nazionale di Previdenza e di Assistenza per i lavoratori dello Spettacolo e dello Sport professionistico.
17
Istituto di Previdenza per il Settore marittimo.
18
Istituto di Previdenza dei Giornalisti italiani,
19
Istituto Nazionale Previdenza Sociale.
20
Istituto nazionale Assicurazione contro gli Infortuni sul lavoro.
15
16
17
Gli accordi bilaterali non rappresentano una soluzione, poiché il lavoro non dichiarato e la frode
previdenziale transfrontaliera (organizzata) oggi coinvolgono più di due Stati Membri. Ciò significa che
gli accordi devono essere almeno multilaterali.
Inoltre, tali accordi multilaterali non possono essere sottoscritti tra i servizi amministrativi, giudiziari,
ispettivi o di polizia dei diversi Stati Membri, altrimenti il numero delle parti contraenti sarebbe
astronomico. Tali accordi multilaterali devono essere sottoscritti tra i governi.
Tuttavia, anche a livello internazionale, non tutte le problematiche relative alla portata degli accordi
multilaterali sarebbero risolte21, ragion per cui si potrebbe considerare lo sviluppo di uno Strumento
Europeo.
2.1.2
L’attuale quadro europeo della lotta alla frode previdenziale
Al giorno d’oggi, una valida cooperazione amministrativa è considerata come l’elemento chiave ai fini
di un’efficace lotta alla frode previdenziale a livello di Unione Europea. A tale proposito, secondo
l’Articolo 76 del Regolamento 883/2004 sulla previdenza sociale dei migranti, una “valida
cooperazione” comprende una buona assistenza amministrativa, una comunicazione diretta tra le
autorità, il divieto di rifiutarsi di fornire documenti sulla base della lingua, un dovere di informazione
reciproca ed un tempo di risposta ragionevole. Anche l’articolo 4 della Direttiva 96/71 sul distacco
insiste sulla cooperazione in materia di informazioni, con uffici di contatto che rispondono alle
richieste di informazioni, sempre che siano motivate. Come stabilito in tale articolo, questa
cooperazione dovrà includere in particolare la risposta alle richieste ragionevolmente avanzate dalle
autorità volte ad ottenere informazioni sull’assunzione transfrontaliera di lavoratori, inclusi casi
evidenti di abuso, o possibili casi di attività illegali transfrontaliere.
Uno degli aspetti principali della cooperazione amministrativa volta a combattere la frode
previdenziale consiste nello scambio (elettronico) di dati, nel reciproco scambio di informazioni
(digitali) e nella possibilità di indirizzare le richieste (scritte) agli organismi stranieri competenti.
Gli strumenti elettronici sono considerati molto importanti. Il nuovo quadro normativo per la
previdenza sociale dei migranti (Regolamenti 883/2004 e 987/2009) introduce un’innovazione e cioè
lo scambio di dati elettronici. La commissione amministrativa è incaricata di “incoraggiare il più
possibile l’utilizzo di nuove tecnologie allo scopo di agevolare la libera circolazione delle persone,
soprattutto modernizzando le procedure per lo scambio di informazioni e digitalizzando il flusso di
informazioni tra istituzioni, considerando lo stadio di sviluppo dell’elaborazione dei dati in ogni Stato
Membro” e quindi “di adottare le regole strutturali comuni per i servizi di elaborazione dati
soprattutto in materia di sicurezza e di rispetto delle norme e stabilire le modalità di funzionamento
delle parti comuni di tali servizi”22.
21
22
Non tutte le regioni degli Stati Membri federali sarebbero vincolate a livello nazionale.
Art. 72, d) Regolamento n. 883/04/CE.
18
L’introduzione di uno Strumento Elettronico per lo Scambio di Dati in materia di Previdenza Sociale
nell’ambito dei Regolamenti sulla Previdenza Sociale (EESSI) è considerata come un contributo alla
prevenzione di frodi ed errori, in quanto garantisce che i contributi siano corrisposti ai giusti Stati
Membri e che le prestazioni non siano indebitamente concesse o ottenute in maniera fraudolenta.
Anche per ciò che concerne la Direttiva sul Distacco, una volta riscontrato che l’adempimento degli
obblighi in materia di cooperazione e assistenza in virtù dell’articolo 4 della Direttiva 96/71/CE
evidenzia una serie di difficoltà e non funziona in maniera ottimale, la Commissione Europea ha
raccomandato la promozione di una cooperazione giuridica e amministrativa tra gli Stati Membri
utilizzando lo strumento elettronico “Internal Market System” (IMI).
La realizzazione di questa collaborazione a livello tecnico/TIC dipende sia dalle vigenti disposizioni che
disciplinano il trasferimento di dati (e la tutela degli stessi), sia dalle esigenze specifiche, dagli
obiettivi e dal livello di cooperazione amministrativa.
Allo stato attuale, il quadro legislativo UE per la lotta alla frode previdenziale si avvale di due sistemi
di scambio elettronico di dati23:
- Internal Market Information (IMI)24;
- Electronic Exchange of Social Security Information (EESSI)25.
A scopo di confronto, esaminiamo ora i due suddetti sistemi in relazione agli aspetti più importanti.
2.1.2.1 Fondamenti giuridici e ambito
IMI
L’IMI26 è uno strumento elettronico volto a supportare una serie di atti legislativi nel mercato interno
che richiedono lo scambio di informazioni tra le amministrazioni degli Stati Membri. Attualmente,
copre sia la Direttiva sulle Qualifiche Professionali (n. 2005/36/CE, art. 8, 56 e 57 sulla cooperazione
amministrativa) che la Direttiva sulla Prestazione di Servizi (n. 2006/123/CE, art. 8 e 34)27.
Comunicazione della Commissione al Parlamento Europeo, al Consiglio, al Comitato Economico e Sociale
Europeo del 13 giugno 2007 sul distacco dei lavoratori in relazione alla prestazione di servizi, per
l’ottimizzazione delle prestazioni e delle potenzialità e per garantire la tutela dei lavoratori, COM(2007) 304
def.
24
Per informazioni pratiche, si rimanda al sito web della CE: http://ec.europa.eu/internal_maret/iminet/index:en.html (consultazione del 15 dicembre 2010)
25
Per informazioni pratiche, si rimanda al sito web della CE: http://ec.europa.eu/social/main.jsp?
catld=869&langld=en (consultazione del 15 dicembre 2010)
26
Stabilito in virtù della Decisione del Parlamento Europeo e del Consiglio n. 2004/387/CE del 21 aprile 2004
sulla fornitura interoperabile di servizi paneuropei di eGovernment alle amministrazioni pubbliche, alle imprese
e ai cittadini (IDABC), OJ.L. 18 maggio 2004, n. 181, 25
27
. Vedere la Decisione della Commissione n. 2009/739/CE del 2 ottobre 2009 che definisce le modalità pratiche
per lo scambio di informazioni tramite mezzi elettronici tra Stati Membri in virtù del Capitolo VI della Direttiva
2006/123/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio sui servizi nel mercato interno, OJ.L. 7 ottobre 2009, n.
263, 32;
23
19
EESSI
L’EESSI28 mira a rinforzare la tutela dei diritti dei cittadini UE informatizzando l’applicazione della
legge UE sul coordinamento della previdenza sociale e degli scambi informatici29. Il progetto EESSI è
stato lanciato dalla CE con il coinvolgimento dei 27 Stati Membri e dei 4 paesi EFTA (Associazione
Euopea di Libero Scambio), allo scopo di sviluppare e implementare un sistema informativo per lo
scambio di informazioni in materia di previdenza sociale tra i paesi partecipanti. Le informazioni si
riferiscono ai dati (personali) in tema di malattia (salute), pensioni disoccupazione, sussidi familiari,
incidenti sul lavoro e malattie professionali, legislazione applicabile ed altre questioni orizzontali (non
classificabili in un settore specifico).
2.1.2.2 Contesto tecnico (hardware, software, applicazioni, connessioni…)
IMI
L’IMI contiene una banca dati centrale, immagazzinata in un server della CE in Lussemburgo. Tutti gli
scambi di dati avvengono tramite questo server. Non sono necessari hardware o software aggiuntivi.
L’IMI non impone ulteriori obblighi agli Stati Membri, oltre a quelli già contemplati dalla legislazione
in materia di mercato interno. Per accedere al sistema tramite il sito web IMI occorre inserire un
nome utente, una password e un codice di sicurezza.
EESSII
L’EESSI comprende una banca dati pubblica contenente dati (elettronici) e informazioni sugli
organismi nazionali interessati dall’attuazione del Regolamento n. 883/2004. I cittadini hanno accesso
immediato alla banca dati che contiene una directory elettronica (URL) degli organismi coinvolti30.
Tale directory risiede fisicamente presso la CE, mentre gli Stati Membri sono responsabili della
raccolta delle informazioni necessarie presso gli organismi, della loro verifica e della tempestiva
trasmissione alla CE di eventuali aggiunte o modifiche dei dati di cui sono responsabili 31. Inoltre, la
banca dati ha un’interfaccia che consente di indirizzare i documenti e che funge anche da directory
on-line. Gli Stati Membri utilizzano un software di implementazione sviluppato dalla CE che
comprende un punto di accesso nazionale ed internazionale predefinito e un’interfaccia web di
default per gli impiegati (WebIC). Il Nodo di Coordinamento (componente principale della
distribuzione di indirizzamento dell’EESSI) è installato presso DIGIT (la Direzione Generale della CE per
l’informatica), in Lussemburgo.
Fondamento giuridico: art. 72 del Regolamento n. 883/2004/CE del 29 aprile 2004 del Parlamento Europeo e
del Consiglio sul coordinamento dei sistemi previdenziali, OJ.L. 7 giugno 2004, n. 200, 1 e art. 4 del Regolamento
n. 987/2009/CE del 16 settembre 2009 del Parlamento Europeo e del Consiglio che definisce le modalità di
attuazione del Regolamento (CE) 883/2004 sul coordinamento dei servizi previdenziali, OJ.L. 30 ottobre 2009, n.
284, 1.
29
Vedere i principi illustrati nell’articolo 78, I Regolamento n. 883/2004/CE
30
L’URL indica il nome, il codice identificativo e l’indirizzo elettronico EESSI degli organismi coinvolti, la loro
funzione e competenza relativamente ai diversi rischi, tipi di prestazioni, schemi e copertura territoriale, dati di
contatto ed altre informazioni (vedere art. 1 dell’allegato 4 del regolamento 987/2009). Questa è l’Interfaccia di
Accesso Pubblico EESSI (PAI) per i servizi delle directory.
31
Art. 2 dell’allegato 4 del Regolamento 987/2009 e Decisione n. E2 del 3 marzo 2010 della Commissione
Amministrativa per il coordinamento dei Sistemi previdenziali in materia di messa a punto di una procedura di
cambio di gestione applicabile ai dati degli organismi definiti nell’articolo 1 del Regolamento (CE) n. 883/2004
del Parlamento Europeo e del Consiglio elencati nella directory elettronica, facente parte di EESSI, OJ.C. 10
luglio 2010, n. 187, 5.
28
20
Attori e terminologia
IMI
Fondamentalmente l’IMI consente alle autorità nazionali, regionali e locali di comunicare
rapidamente e facilmente con le rispettive controparti all’estero. L'amministrazione e il servizio di
assistenza dell’IMI sono di competenza della CE. Gli attori coinvolti sono32:
-
-
-
CA (Autorità competente): le agenzie governative degli Stati Membri che sono designate
autorità competenti. Le CA possono solo ricevere ed inviare richieste di informazioni.
NIMIC (Coordinatore nazionale dell’IMI)33: in ogni Stato Membro si nomina un coordinatore
nazionale34, che rappresenta la più alta autorità dell’IMI e di conseguenza dialoga con la CE e
gli altri Stati Membri. Il NIMIC supervisiona l’implementazione complessiva e il buon
funzionamento dell’IMI a livello nazionale, inclusa l’identificazione, la registrazione e la
formazione delle CA. Il NIMIC può consultare la lista di tutte le richieste inviate/ricevute dalle
CA e dai DIMIC. Tuttavia, tale lista non contiene dati personali.
DIMIC (Coordinatore IMI Delegato): I DIMIC possono essere nominati per il coordinamento e
la supervisione di determinate CA. Di norma, un DIMIC è responsabile per una o più aree
legislative specifiche in un determinato territorio. Il DIMIC può registrare le CA e fornire loro
l’accesso per specifiche aree legislative che coordina (per esempio, servizi, qualifiche
professionali o entrambi). Il DIMIC non ha accesso ai dati personali.
SDIMIC (Coordinatore IMI superdelegato): lo SDMIC è un DIMIC per gli Stati Membri con una
struttura federale. LO SDMIC può espletare, nei limiti della sua competenza territoriale, tutte
le funzioni di un NIMIC nell’ambito del sistema IMI, fatta eccezione per la registrazione di altri
SDMIC. Lo SDIMIC ha una responsabilità orizzontale per tutti i settori legislativi nel territorio
di sua competenza35.
Ai fini della cooperazione amministrativa contemplata dalla Direttiva sui Servizi, gli Stati Membri
hanno anche designato dei “punti di contatto” a cui ci si può rivolgere in caso di difficoltà, per
esempio ove sia necessaria assistenza per individuare l’autorità competente del caso36.
Vedere Decisione della Commissione n. 2008/49/CE art. 6-10 del 12 dicembre 2007 relativa alla protezione
dei dati in relazione all’introduzione dell’Internal Market System (IMI), OJ.L. 16 gennaio 2008, n. 13, 18.
33
Vedere COMMISSIONE EUROPEA, Internal Market Information System. Ruolo del Coordinatore nazionale
dell’IMI,
MARKT/E3/MN(2007)D6286,
27
aprile
2007,
http://ec.europa.eu/internal_market/iminet/docs/nimic_roles_en.pdf (consultazione 22 dicembre 2010). La lista dei NIMIC degli Stati Membri e
rispettive coordinate è pubblicata nel sito web della CE: http://ec.europa.eu/internal_market/iminet/contact_en.html (consultazione 22 dicembre 2010)
34
La lista dei Coordinatori Nazionali (NIMIC) degli Stati Membri e rispettive coordinate è riportata nel sito web
della Commissione: http://ec.europa.eu/internal_market/imi-net/contact_en.html (consultazione 22 dicembre
2010)
35
Vedere COMMISSIONE EUROPEA, Internal Market Information System, Linee-guida per la registrazione delle
autorità competenti e dei coordinatori IMI nel contesto del progetto pilota per i servizi IMI, MARKT/E3/bh
d(2009),
19
gennaio
2009,
http://ec.europa.eu/internal_market/iminet/docs/guidelines_authority_registrat_en.pdf (consultazione 22 dicembre 2010).
36
Vedere http://ec.europa.eu/internal_market/imi-net/docs/liaison_points.pdf (consultazione 22 dicembre
2010).
32
21
EESSI37
La trasmissione di dati tra le istituzioni o gli uffici di contatto deve essere effettuata elettronicamente,
direttamente o indirettamente tramite i punti di accesso38. Pertanto, le parti coinvolte possono
utilizzare sTESTA, una rete protetta impiegata per le comunicazioni tra i Punti di Accesso EESSI ed il
nodo centrale di EESSI in Lussemburgo.
-
-
-
-
-
-
AC (Commissione Amministrativa): l’organismo direttivo generale del progetto EESSI a livello
internazionale, composto da rappresentanti di tutti gli Stati Membri, della UE e del progetto
EESSI. L’AC adotta delle regole strutturali comuni per i servizi di elaborazione dei dati ed
emana le disposizioni per il funzionamento della parte comune di tali servizi39.
TC (Commissione tecnica): Consiglio di consulenza tecnica per il progetto EESSI, composto da
rappresentanti di tutti gli Stati Membri e del progetto EESSI40.
AP (Punto di accesso): punto di accesso nazionale per varie istituzioni del network EESSI41. Vi
sono al massimo cinque AP per Stato Membro.
Manager AP: il responsabile di un AP
AP SPOC (Unico punto di contatto AP): l’unico punto di contatto tra un AP e il Central Service
Desk di EESSI (ECSD) e le istituzioni associate. Fornisce assistenza nazionale di primo livello
alle istituzioni associate, registra i problemi e li indirizza all’assistenza nazionale o all’ECSD.
L’AP SPOC è il contatto tra gli utenti nazionali (istituzioni e amministratori di sistema) e
l’ECSD.
Amministratore AP: L’amministratore AP è responsabile dell’identificazione e
dell’associazione di istituzioni presso il Punto di Accesso. Questo ruolo richiede una
conoscenza approfondita delle istituzioni, come anche delle rispettive aree di lavoro e
responsabilità.
EESSI SPOC (unico punto di contatto EESSI): punto di contatto tecnico nazionale per il
progetto EESSI. E’ responsabile, da un punto di vista tecnico, del coordinamento nazionale
dell’implementazione di EESSI; nei confronti dei Ministeri e/o delle istituzioni responsabili a
livello nazionale, ed anche degli AC e TC.
EC SPOC (Singolo punto di contatto CE): l’unico punto di contatto con il progetto EESSI: il
Central Service Desk dell’EESSI presso la Commissione Europea (ECSD).
Utente finale: gli utenti finali dipendono dall’applicazione. Per il servizio di directory, gli
utenti finali sono (1) i cittadini europei che accedono tramite l’interfaccia di accesso pubblico
e (2) gli impiegati delle istituzioni nazionali.
Impiegato (Clerk): l’utente che gestisce i flussi tramite l’interfaccia web per gli impiegati o
un’applicazione EESSI sviluppata a livello nazionale. Il lavoro gli viene assegnato dal
supervisore e/o da sé stesso. Può lavorare con i flussi/messaggi indirizzati all’istituzione alla
quale appartiene. Utilizza l’interfaccia web di default per gli impiegati (WebIC).
Vedere anche COMMISSIONE EUROPEA, glossario EESSI, 21 settembre 2010,
http://ec.europa.eu/social/main.jsp?langld=en&catld=869 (consultazione 22 dicembre 2010).
38
Art. 4 del Regolamento 987/2009.
39
Art. 72, IV Regolamento 883/2004.
40
Art. 73 Regolamento 883/04.
41
Per una definizione legale, si rimanda all’Articolo 2, 2°, a), Regolamento 987/2009.
37
pag.
22,
22
2.1.2.4 Pratiche, possibilità e limitazioni
IMI
La CA dello Stato Membro che presenta una richiesta crea un messaggio/domanda dopo essersi
collegata al sito web dell’IMI. Il sistema dell’IMI contiene anche delle domande standard che possono
essere selezionate e consente ai suoi utenti di reperire e nominare la CA di un altro stato membro. Le
domande possono essere accompagnate da allegati. La CA che risponde riceve la domanda nella sua
lingua, accetta la richiesta ed eventualmente fornisce le informazioni del caso. Le due CA possono
concordare sulle scadenze. L’applicazione on-line consente alle parti anche di monitorare
l’avanzamento della richiesta.
EESSI
L’interfaccia di accesso pubblico dell’EESSI consente alle istituzioni di un paese che vi navigano di
cercare un’istituzione sulla base di criteri di selezione, e di effettuare una ricerca a testo libero nella
directory EESSI42.
L’interfaccia impiegato (clerk interface) consente l’indirizzamento del documento e lo scambio di
documenti in materia di previdenza sociale tramite file elettronici strutturati (SED)43. Un documento
elettronico inviato o rilasciato da un’istituzione conformemente al regolamento non può essere
respinto da alcuna autorità o istituzione di un altro Stato Membro in ragione del fatto che è stato
ricevuto elettronicamente, una volta che l’istituzione destinataria ha dichiarato di poter ricevere
documenti elettronici. La riproduzione e la registrazione di tali documenti deve essere considerata
corretta ed accurata rispetto alla copia originale, salvo prova contraria 44. Un documento elettronico
deve essere considerato valido ove il sistema informatico in cui è registrato sia provvisto delle
protezioni necessarie per impedire qualsiasi alterazione, fuga o accesso non autorizzato. Dovrà essere
contemplata la possibilità di riprodurre le informazioni registrate in qualsiasi momento ed in un
formato immediatamente leggibile45.
Le principali unità di comunicazione di EESSI sono “messaggi” scambiati tra mittente e ricevente
(richieste di informazioni, di assistenza, di azioni, ecc.). Tali messaggi contengono un’intestazione
(indirizzo del mittente, indirizzo del ricevente, ecc) utilizzata per il trasferimento dello stesso dal
mittente al ricevente ed un corpo di testo. L’intestazione ed il corpo contengono il SED strutturato
come messaggio XML. L’AP riceve il messaggio dall’istituzione nazionale e lo trasmette al nodo di
coordinamento o viceversa.
EESSI prevede di organizzare corsi di formazione per gli utenti finali (autorità, amministratori di
sistema, tecnici e sviluppatori)46.
Accesso on-line all’interfaccia pubblica: http://ec.europa.eu/employment_social/social-securitydirectory/welcome.seam?langld=en (consultazione 22 dicembre 2010
43
Articolo 1, 2°, d) Regolamento 987/2009 e considerazione n. 40 Regolamento 883/2004.
44
Articolo 78, 3° Regolamento 883/2004.
45
Articolo 78, 4° Regolamento 883/2004.
46
Vedi
newsletter
EESSI
n.
4/2010,
2-4:
869http://ec.europa.eu/social/main.jsp?
catld=en&langd=en&moreDocuments=yes (consultazione 22 dicembre 2010).
42
23
2.1.2.5 Ambito territoriale e lingue
IMI
L’IMI è utilizzato dalle autorità competenti a livello nazionale, regionale e locale nella UE, in Islanda, in
Liechtenstein ed in Norvegia. La registrazione presso l’IMI è consentita solo a queste autorità e deve
essere approvata da un coordinatore IMI.
L’IMI contiene una serie di domande e risposte già tradotte e, per alcune combinazioni di lingue, una
traduzione automatica. L’autorità che risponde visualizza la domanda nella propria lingua.
EESSI
L’EESSI copre le istituzioni e gli uffici di collegamento di 31 Stati Membri: 27 della UE e 4 EFTA.
L’interfaccia pubblica EESSI è disponibile delle 25 lingue dei paesi EESSI (23 lingue per la UE, più
norvegese e islandese).
Controversie e soluzioni
IMI
In caso di controversie o disaccordi, i NIMIC o i DIMIC (a livello nazionale o regionale) possono
intervenire. La CE dispone di un servizio di assistenza centrale (helpdesk) dell’ IMI47.
EESSI
L’EESSI dispone di due canali informativi principali (caselle postali funzionali), in caso di problemi:
1. La Segreteria dell’EESSI48: si occupa di tutte le comunicazioni riguardanti questioni
amministrative relative al progetto EESSI, nonché delle comunicazioni tra gli AC e TC.
2. Il Central Service Desk dell’EESSI49 gestisce tutti i problemi tecnici relativi al progetto EESSI.
A livello nazionale, gli AP SPOC forniscono un’assistenza iniziale alle istituzioni associate e sono
incaricati della registrazione dei problemi e del loro inoltro al servizio Helpdesk di EESSI.
L’helpdesk della CE può essere contattato via e-mail ([email protected]) o telefonicamente;
http://ec.europa.eu/internal_market/imi-net/contact_en.html (consultazione 22 dicembre 2010
48
Tramite [email protected]
49
Tramite [email protected]
47
24
2.1.2.7 Protezione dei dati e delle comunicazioni elettroniche
IMI
Sia la Direttiva sulle Qualifiche Professionali che la Direttiva sulla Prestazione di Servizi fanno
riferimento ai testi normativi fondamentali della UE in materia di privacy: la Direttiva n. 95/46/CE del
Parlamento Europeo e del Consiglio del 24 ottobre 1995 sulla tutela delle persone fisiche con
riguardo al trattamento dei dati personali e alla libera circolazione di tali dati (Direttiva sulla
Protezione dei Dati; art. 56, 2°) e la Direttiva n. 2002/58/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio
del 12 luglio 2002 in materia di trattamento dei dati personali e tutela della privacy nell’ambito delle
comunicazioni elettroniche (Art. 43). La CE ha chiarito tali aspetti con l’adozione di due decisioni50 e di
una raccomandazione51.
I punti salienti delle norme in materia di tutela dei dati e di comunicazione elettronica possono essere
riepilogati come segue. Innanzi tutto, va rilevato che non tutte le informazioni scambiate in seno
all’IMI sono dati personali (come nel caso delle informazioni sulle persone giuridiche).
L’elaborazione dei dati personali dovrebbe sempre avere un fondamento giuridico (art. 7 della
Direttiva sulla Protezione dei dati). Nel caso dell’IMI, il fondamento giuridico potrebbe essere trovato
negli obblighi legali (art. 7, c) contemplati dalla Direttiva sulla Protezione dei Dati, unitamente all’art.
56 della Direttiva sulle Qualifiche Professionali e gli articoli 28 e 34 della Direttiva sulla Prestazione di
Servizi, nonché “nell’espletamento di un incarico svolto nell’interesse pubblico o nell’esercizio di
pubblici poteri conferiti al controllore” (art. 7 della Direttiva sulla Protezione dei Dati).
L’elaborazione dei dati personali deve essere effettuata sulla base di determinati principi che la
Direttiva sulla Protezione dei Dati indica come “principi in materia di qualità dei dati” (art. 6). I
responsabili del controllo dei dati dovrebbero limitarsi a raccogliere i dati personali esclusivamente
per scopi legittimi e specifici, evitando di elaborarli per altri fini non compatibili con quelli indicati al
momento in cui sono stati raccolti. Inoltre, il trattamento dei dati personali deve essere
corrispondente (adeguato, pertinente e non eccedente) alle finalità della loro raccolta ed il
controllore deve adottare ragionevoli misure per garantire che i dati siano aggiornati e distrutti o resi
anonimi non appena l’identificazione della persona oggetto dei dati non sia più necessaria. Con la
raccomandazione del 26 marzo 2009, la CE ha imposto una serie di regole 52 volte a garantire i principi
in materia di qualità dei dati, con particolare attenzione al trattamento dei dati sensibili (quelli che
rivelano l’origine razziale o etnica, le opinioni politiche, le convinzioni religiose o filosofiche,
l’iscrizione ai sindacati, salute, vita sessuale, reati, condanne penali o misure di sicurezza; vedere
l’articolo 8 della Direttiva sulla Protezione dei Dati).
L’architettura dell’IMI contiene ulteriori garanzie strutturali per garantire la protezione dei dati
personali durante la loro elaborazione:
Decisione della Commissione n. C (2006)3602 del 16 agosto 2006 in materia di sicurezza dei sistemi
informativi utilizzati dalla Commissione Europea e decisione della Commissione n. 2008/49/CE.
51
Raccomandazione della Commissione n. 26 marzo 2009 sulle Linee-guida in materia di protezione dei dati per
l’Internal Market Information System (IMI), COM(2009)2041final
52
COM(2009)2041final, pagg. 14-16
50
25
-
-
-
-
Controllo congiunto: solo le autorità competenti degli Stati Membri possono scambiare i dati
personali, ma l’immagazzinamento di tali dati nei server è responsabilità della CE. Ciò implica
che, a seconda del livello di elaborazione dei dati, sarà applicabile un quadro giuridico diverso
alla protezione dei dati personali. Per esempio, la Commissione Europea è soggetta al
regolamento sulla Protezione dei Dati 45/2001/CE, mentre nel caso degli utenti nazionali
(per esempio le CA) la legge applicabile è quella nazionale che deve essere conforme alla
Direttiva sulla Protezione dei Dati;
La CE e i coordinatori dell’IMI non hanno accesso ai dati personali dei professionisti o dei
fornitori di servizi scambiati in seno al sistema;
L’elaborazione dei dati personali a livello nazionale deve essere effettuata sotto la
supervisione delle autorità nazionali preposte alla protezione dei dati, mentre l’elaborazione
dei dati personali da parte delle istituzioni europee è controllata dal Supervisore Europeo per
la Protezione dei Dati (EDPS). Di conseguenza, la CE è soggetta alla supervisione dell’EDPS,
mentre gli altri utenti dell’IMI sono soggetti alla supervisione delle autorità nazionali preposte
alla protezione dei dati. Tutti i dati personali scambiati tra le CA ed elaborati nell’IMI saranno
automaticamente eliminati dalla CE sei mesi dopo la chiusura formale di uno scambio di
informazioni. Per ragioni statistiche, lo scambio di informazioni rimarrà nell’IMI, ma tutti i dati
personali saranno resi anonimi. Una CA coinvolta in uno specifico scambio di informazioni
potrà, in qualsiasi momento dopo la chiusura di tale scambio di informazioni, chiedere alla CE
di cancellare specifici dati personali. La CE accoglierà tale richiesta entro 10 giorni lavorativi,
fermo restando il consenso dell’altra CA coinvolta53. Tuttavia, i dati personali relativi agli
utenti dell’IMI, come indicato nell’articolo 6, rimarranno nell’IMI fino a quando tali parti
continueranno ad essere suoi utenti e saranno cancellati dall’autorità competente solo
quando non lo saranno più54;
Diversi livelli di accesso alla banca dati sono protetti da un normale sistema di password e da
un codice digitale addizionale simile a quello utilizzato in alcuni sistemi bancari per personal
computer. L’accesso ai dati personali nell’IMI è limitato ad un gruppo ristretto. Inoltre, il
sistema è protetto dagli “http”, uno speciale protocollo internet sicuro.
Il soggetto dei dati ha il diritto di accedere ai propri dati personali (elaborati dalle CA)55 e, ove
appropriato, ha la facoltà di farli cancellare, rettificare o bloccare, qualora siano inesatti o
siano stati elaborati illegalmente ed ha il diritto di intraprendere in qualsiasi momento
un’azione legale ed, eventualmente, ottenere un risarcimento.
EESSI
Prima facie, il progetto EESSI non stabilisce delle regole specifiche in materia di protezione dei dati
personali trasferiti. Sia il Regolamento 883/2004 che il Regolamento 987/2009 prevedono solo un
riferimento agli strumenti legislativi degli Stati Membri e della UE sulla tutela delle persone fisiche per
il trattamento e la libera circolazione dei dati personali. Il Regolamento prevede le seguenti
distinzioni56:
Art. 4 Decisione n. 2008/49/CE
Art. 5 Decisione n. 2008/49/CE
55
Art. 11 e successive della Decisione 2008/49/CE.
56
Vedere art. 77 e 78, 2°, Regolamento 883/2004; considerazione n. 3 e art. 2, 3° Regolamento 987/2009.
53
54
26
-
-
-
Qualsiasi comunicazione di dati personali da parte delle autorità e delle istituzioni di uno
Stato Membro alle autorità ed istituzioni di un altro Stato Membro deve essere soggetta alla
legislazione in materia di protezione dei dati applicata dallo stato membro che li trasmette.
Qualsiasi comunicazione da parte dell’autorità o dell’istituzione dello stato membro
destinatario, come anche l’immagazzinamento, la modifica e la distruzione dei dati forniti da
tale stato membro sarà soggetta alla legislazione in materia di protezione dei dati dello stato
membro destinatario.
I dati richiesti per l’applicazione dei regolamenti 883/2004 e 987/2009 saranno trasmessi da
uno stato membro ad un altro stato membro conformemente alle disposizioni UE sulla tutela
delle persone fisiche relativamente all’elaborazione ed alla libera circolazione dei dati
personali (che equivale alla suddetta Direttiva sulla Protezione dei Dati). Questa norma
standard deve essere anche un riferimento per gli Stati Membri in materia di responsabilità
nella gestione della propria parte di servizi di elaborazione dei dati.
Quando un documento elettronico viene trasferito da un’istituzione previdenziale all’altra, devono
essere prese determinate precauzioni conformemente alle disposizioni UE sulla tutela delle persone
fisiche relativamente all’elaborazione ed alla libera circolazione dei dati personali57.
L’attuazione della Direttiva sulla Protezione dei Dati da parte degli Stati Membri sembra essere il
principio guida. Il team del progetto EESSI della CE sottolinea che “gli Stati Membri dovranno valutare
se lo scambio di dati tramite l’EESSI richiede una revisione della loro politica in materia di protezione
dei dai, anche a livello nazionale”58. In conclusione, gli aspetti legati al rispetto del diritto alla privacy e
alla tutela delle persone fisiche relativamente all’elaborazione ed alla libera circolazione dei dati
personali, devono essere valutati a seconda delle leggi nazionali (Stati Membri), a fronte dei principi
UE di armonizzazione indicati nella Direttiva sulla Protezione dei Dati.
Art. 78, 4° in fine regolamento 883/04.
Newsletter EESSI 4/2010, 6 http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=869&langId=en&moreDocuments=yes
(consultazione 22 dicembre 2010);
57
58
27
Scambio di dati tra servizi ispettivi
Allo stato attuale, i dati e le informazioni vengono scambiati in molti modi, alcuni dei quali poco sicuri
e poco protetti. Ciò rappresenta una minaccia per la protezione dei dati e la privacy delle persone
fisiche e giuridiche interessate. Inoltre, le modalità di scambio dei dati possono sollevare dei dubbi in
merito al valore legale delle informazioni utilizzate59.
Alcuni esempi di condivisione di dati ed informazioni tra il Belgio e:
I Paesi Bassi
- La SmalS60 (organizzazione a cui NSSO61 ha affidato l’outsourcing delle TIC) riceve, ogni mese,
-
un CD-Rom contenente dati relativi a situazioni di lavoro transfrontaliero in Belgio 62, in un
formato compatibile e concordato (per esempio un tabulato Excel);
A sua volta SmalS invia un CD-Rom ai Paesi Bassi contenenti dati sul distacco di lavoratori e di
alcuni funzionari63.
L’Irlanda
- NSSO riceve ogni mese una e-mail “protetta” contenente un documento Excel con una serie
di dati in materia di lavori transfrontalieri dall’Irlanda al Belgio (distacco + assunzione
contemporanea di lavoratori e funzionari).
La Francia
- Ogni mese SmalS invia un CD-Rom contenente dati sul distacco di lavoratori e di alcuni
-
funzionari in Belgio;
La Francia invia le copie cartacee dei suoi modelli E101 e A1a NSSO.
La Germania
- I dati “GOTOT OUT” (distacco dei lavoratori e di alcuni funzionari dal Belgio) sono
-
regolarmente inseriti in un sito tedesco (DSRV) da NSSO;
La Germania invia copie cartacee dei propri modelli E101 e A1.
In alcuni casi, questo può portare ad un “mascheramento” delle prove che la frode è stata individuata
violando i regolamenti in materia di privacy e protezione dei dati. Questo mascheramento delle prove può
avvenire sulla base delle informazioni ricavate interrogando i sospetti per spingerli a contraddirsi o mentire. Un
altro modo per mascherare le prove consiste nell’ottenere le stesse tramite canali legittimi dopo che la frode è
stata individuata tramite canali illeciti.
60
SmalS è un’organizzazione non-profit, creata dal governo e dalle organizzazioni ed agenzie previdenziali del
Belgio. La sua missione è lo sviluppo e la costruzione di soluzioni di e-government. https://www.smals.be/
61
Ufficio Nazionale per la Previdenza Sociale, http://www.onss.fgov.be/en/home.html
62
In particolare, i dati sul distacco e l’assunzione contemporanea di lavoratori e funzionari. SmalS inserisce tali
dati nell’applicazione GOTOT-IT (soprattutto nella parte “IN”: i lavoratori iscritti presso il piano di un altro paese
che si recano a lavorare temporaneamente o parzialmente in Belgio). Questi non sono esattamente gli stessi
dati indicati nei modelli E101 e A1, ma includono anche queste situazioni in quanto risultano da modifiche (per
esempio, un rientro anticipato al paese di origine).
63
I dati relativi alle “attività contemporanee” non sono emessi automaticamente dalla parte “OUT”
dell’applicazione GOTOT e sono ancora elaborati manualmente Di conseguenza, tali certificati sono tuttora
spediti in formato cartaceo.
59
28
L’Ungheria
- L’Ungheria invia regolarmente a NSSO un CD-Rom contenente dati relativi al distacco ed
all’assunzione contemporanea di lavoratori e funzionari, che corrispondono ai dati riportati
nei modelli E101 (A1).
Sebbene lo scambio di dati e di informazioni sia essenziale ai fini dell’individuazione del lavoro
sommerso e della frode previdenziale, è evidente che tale scambio deve avvenire nell’ambito di un
contesto giuridico ben definito che preveda le procedure atte a garantire la tutela dei dati e della
privacy. Inoltre, è chiaro che i dati e le informazioni vengono scambiati in base a diverse modalità,
non protette e non sicure. La trasmissione via e-mail di fogli Excel può essere a stento considerata un
metodo di comunicazione sicuro (per ciò che concerne la privacy) dei dati sensibili e non si può
escludere che possa avere ripercussioni legali gravi. Anche lo scambio di dischetti contenenti dati non
può essere considerato come un metodo sicuro di condivisione di queste informazioni, visto che tali
supporti possono essere smarriti o, peggio ancora, finire nelle mani di terze parti.
Tutto questo ci riporta nuovamente al medesimo concetto: la lotta transfrontaliera contro il lavoro
non dichiarato e la frode previdenziale non solo richiede un quadro giuridico, ma anche una
piattaforma tecnica provvista di modalità protette di condivisione delle informazioni in materia di
protezione dei dati, nonché delle disposizioni ed esigenze relative alla privacy.
Servizi ispettivi con un raggio di azione più ampio? Dallo scambio di dati alla competenza extraterritoriale
Gli strumenti sopra citati per combattere la frode previdenziale, seppur importanti, hanno un
obiettivo e un raggio di azione piuttosto limitati. Infatti, tali strumenti si basano solo sullo scambio di
informazioni successivo ad una richiesta. Tuttavia, nell’ambito della lotta alla frode previdenziale, ci si
può prefissare un obiettivo più ambizioso e quindi un ambito più ampio. I servizi ispettivi nazionali
hanno suggerito, come illustrato all’inizio di questo rapporto, la necessità di una cooperazione più
estesa, ovvero una competenza extraterritoriale dei servizi ispettivi nazionali. Non sarebbe utile
consentire ai servizi ispettivi esteri di accedere ai dati o alle banche dati nazionali o addirittura
permettere loro di condurre attività investigative sul territorio di un altro Stato?
Si potrebbe consentire ai funzionari autorizzati dall’autorità richiedente di recarsi presso le sedi delle
autorità amministrative dello Stato Membro in cui è situata l’autorità che riceve la richiesta, allo
scopo di condurre le loro attività ispettive alle condizioni definite dall’autorità che riceve la richiesta.
Se l’informazione ricercata è contenuta in documenti cui hanno accesso i funzionari dell’autorità che
riceve la richiesta, potrebbe essere concesso ai funzionari dell’autorità richiedente di ricevere gli
estratti dei documenti contenenti l’informazione in questione. Si potrebbe anche permettere a questi
funzionari designati dall’autorità richiedente di partecipare alle indagini amministrative, sulla base
delle condizioni definite dall’autorità oggetto della richiesta. Si potrebbe stabilire che i funzionari
dell’autorità richiedente possano condurre esclusivamente indagini amministrative, pur avendo
accesso ai medesimi luoghi e documenti di quest’ultima. Oppure lo scenario più auspicabile
29
consisterebbe forse nella messa a punto di una sorta di Europol previdenziale, un’Agenzia Europea
per l’applicazione delle leggi in materia di previdenza sociale?
E’ chiaro che andrebbero considerate altre opzioni che vadano oltre il semplice scambio di
informazioni, nell’ambito della riflessione sui meccanismi da mettere in atto per combattere il lavoro
non dichiarato e la frode previdenziale (a livello transnazionale).
2.1.5. Principio di territorialità dei meccanismi di controllo nazionali
2.1.5.1 Non applicabilità delle sanzioni
Si accenna molto spesso a processi che rischiano di non andare a buon fine dal momento che, persino
quando il datore di lavoro straniero viene condannato dal tribunale, il solo fatto che si trovi all’estero
gli consente di sottrarsi alla pena e quindi alla condanna, il che scoraggia i servizi ispettivi.
Tuttavia, al fine di migliorare l’applicazione delle condanne penali all’estero, si può fare riferimento a
diversi strumenti adottati dall’Unione Europea nell’ambito della cooperazione giudiziaria in materia
penale. La Decisione -quadro 2005/214 del Consiglio del 24 febbraio 2005 64 prevede l’assistenza
transfrontaliera reciproca per l’applicazione delle sanzioni; in virtù di tale decisione, le autorità sono
tenute a riconoscere una decisione relativa a determinati reati penali presa da un altro Stato, senza
imporre l’espletamento di altre formalità, e ad adottare immediatamente tutti i provvedimenti
necessari per renderla esecutiva. Anche le questioni di natura penale e previdenziale sono coperte
dall’Accordo, il quale fa riferimento anche al traffico di esseri umani, all’accesso e alla residenza non
autorizzati, alla contraffazione di documenti amministravi e, in generale, a qualsiasi comportamento
contrario alle disposizioni del codice stradale, incluse le violazioni delle disposizioni che disciplinano il
numero delle ore di guida e di riposo ed il trasporto delle merci pericolose. Inoltre, la Decisionequadro del Consiglio n. 2009/315/JHA del 26 febbraio 2009 65 prevede l’istituzione, entro il mese di
aprile 2012, di un sistema di scambio di informazioni in base al quale l’autorità centrale dello Stato
Membro che pronuncia la condanna è tenuta ad informare le autorità centrali degli altri Stati Membri
di qualsiasi condanna pronunciata nel suo territorio a carico dei cittadini dell’altro Stato. La Decisionequadro del Consiglio 2009/316/JHA del 6 aprile 200966 prevede la creazione di un Sistema Informativo
Europeo dei Casellari Giudiziari (eCRIS), ovvero un collegamento computerizzato dei casellari
giudiziari all’interno dell’Unione Europea.
Documento n. 2005F024 del 28 marzo 2009.
Gazzetta ufficiale del 7 settembre 2009, edizione 93
66
Gazzetta ufficiale del 7 settembre 2009, edizione 93
64
65
30
2.1.5.2 Come combattere il lavoro non dichiarato e la frode previdenziale transfrontaliera?
Meccanismo di responsabilità in solido
Sia i vari studi condotti sulla lotta contro il lavoro non dichiarato e la frode previdenziale negli Stati
Membri dell’Unione Europea che i servizi ispettivi del caso hanno citato il fenomeno del subappalto,
possibile causa di dumping sociale, in cui intervengono società di diversi Stati Membri. Tale fenomeno
è particolarmente diffuso nel settore edile, ma si riscontra anche in altri settori economici come, per
esempio, il trasporto, il turismo o i servizi di pulizia.
Come indicato da molti dei servizi ispettivi previdenziali consultati, l’introduzione di un sistema di
responsabilità solidale è considerato da molti Stati Membri come un meccanismo idoneo per
combattere il possibile deterioramento dei diritti dei lavoratori che si trovano alla fine della lunga
catena del subappalto, poiché il cliente e/o l’appaltatore principale non hanno alcuna responsabilità
diretta di natura legale e previdenziale in termini di pagamento delle retribuzioni, delle imposte e dei
contributi previdenziali per i dipendenti dei loro subappaltatori.
La Commissione Europea ha affrontato tale problematica nel Libro Verde del 2006 “modernizzazione
del diritto del lavoro per rispondere alle sfide del XXI secolo” e nella Comunicazione del 2007
sull’esito di una consultazione pubblica europea in merito a tale Libro Verde 67. Il secondo documento
riflette le opinioni contrastanti delle varie parti in causa in materia di responsabilità congiunta e
solidale nei vari Stati Membri, per affrontare la problematica dei diritti dei lavoratori nei subappalti.
La questione dell’eventuale conformità di tale tipo di responsabilità con il diritto comunitario, in
particolare per ciò che concerne la libera prestazione dei servizi nel mercato interno, si è posta
nell’ambito di due sentenze pronunciate dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea nel 2004 e nel
2006. Nel caso Wolff-Mueller (C-60/03), la Corte ha stabilito che il sistema tedesco di responsabilità
per il pagamento delle retribuzioni poteva essere considerato (in base a determinate condizioni)
come giustificato, mentre nel caso della Commissione contro il Belgio (C-433/04), il sistema belga di
responsabilità in solido per le imposte sui redditi è stato considerato sproporzionato e quindi non
giustificato.
Nell’ambito di una Risoluzione del 2009, il Parlamento Europeo ha chiesto alla Commissione di
sviluppare uno strumento giuridico tale da introdurre il principio della responsabilità in solido per
tutte le aziende o per quelle più importanti68. Questo metodo è stato utilizzato per la prima volta
nella Direttiva 2009/52/CE sulle sanzioni e le misure contro i datori di lavoro dei lavoratori
provenienti da paesi terzi che risiedono illegalmente in UE69. Per i datori di lavoro che assumono
come subappaltatori clandestini provenienti da un paese terzo, la Direttiva contempla, a determinate
condizioni, un meccanismo di responsabilità in solido, con sanzioni pecuniarie e obbligo di pagamento
delle retribuzioni arretrate; la responsabilità può essere estesa anche a quelle parti della catena del
subappalto che erano a conoscenza del fatto che il subappaltatore aveva alle proprie dipendenze
lavoratori clandestini di paesi terzi.
COM (2007) 627 final del 24 ottobre 2007
Risoluzione del 26 marzo 2009: http://www.europarl.europa.eu/social/sides/getDoc.do?
type=TA&language=en&reference=P6-TA-2009-0190
69
Gazzetta ufficiale L del 30 giugno 2009, n. 168.
67
68
31
Il meccanismo della responsabilità in solido nel subappalto è noto anche in alcuni dei paesi oggetto
del presente progetto, soprattutto nel settore delle costruzioni, anche se con una serie di variazioni.
Se in Germania, Italia e Spagna, esiste un sistema inequivocabile di responsabilità in solido nel settore
edile, in base al quale tutti i debitori coinvolti nella catena possono essere obbligati ad adempiere per
conto di tutti gli altri, altri paesi applicano un sistema contrattuale più limitato.
In Austria, per esempio, la responsabilità delle retribuzioni, secondo il Decreto Anti-Abusi, si applica
solo all'appaltatore principale, in determinate circostanze. Nei Paesi Bassi la clausola previdenziale dei
Contratti Collettivi di Lavoro per il settore edile si applica solo all’appaltatore principale. In Francia, la
responsabilità per il lavoro sommerso o illegale si applica sia al cliente che agli appaltatori, per ciò che
concerne la relazione diretta di subappalto lungo tutta la catena del subappalto. In Belgio, esiste un
sistema che si applica al mancato pagamento dei contributi previdenziali e delle imposte sulla
retribuzione, che si colloca a metà strada tra una responsabilità in solido ed un sistema di
responsabilità contrattuale. Da un lato, la responsabilità è di natura contrattuale in quanto limitata
all’appaltatore diretto, dall’altro, è prevista una forma di responsabilità in solido nel caso in cui la
parte contraente con debiti fiscali e previdenziali venga meno ai propri obblighi dopo essere stata
debitamente sollecitata da parte delle amministrazioni . In tali casi, la parte contraente è obbligata a
pagare non solo i propri debiti previdenziali, ma anche quelli dell’altra parte contraente.
2.1.5.3 Valore giuridico dei dati e dei documenti esteri
Ai fini di un effettivo perseguimento dei reati, i servizi ispettivi previdenziali svolgono un ruolo
importante per ciò che riguarda la raccolta di informazioni e di prove, in caso di violazione dei
regolamenti e delle leggi. Lo scopo delle azioni dei servizi ispettivi previdenziali, che include lo
scambio di dati e la raccolta di informazioni, consiste proprio nel perseguire e punire chi commette
reato. Conseguentemente, il risultato del loro operato (formalizzato in un rapporto d’interrogatorio,
in un rapporto d’indagine ecc.) rappresenta un elemento probatorio utile per le istituzioni preposte al
perseguimento dei reati. I servizi ispettivi previdenziali preparano un fascicolo contenente dei
documenti (rapporto sul reato, esami, ecc..) ed altre prove che costituiscono la base per
l’incriminazione da parte del pubblico ministero o per un’azione legale avanzata da una persona (una
persona fisica o un organismo parastatale, ecc.). Spesso il rapporto dell’ispettore viene inviato al
pubblico ministero che predispone un mandato di comparizione. Il rapporto, redatto dal servizio
ispettivo, spesso contiene le prove sulle quali il pubblico ministero basa le sue accuse e chiede
l’applicazione di sanzioni. Le informazioni raccolte ed ottenute attraverso altri organismi pubblici
(interni ed esterni) non solo sono utili nei reati penali, ma a volte anche nelle azioni civili. Per
esempio, un’agenzia della previdenza sociale può inviare una richiesta di pagamento dei contributi
previdenziali ad un datore di lavoro recalcitrante, sulla base del rapporto del proprio servizio
ispettivo, o di un servizio terzo. In altri casi, come in Belgio, per esempio, una compagnia assicurativa
che ha corrisposto un risarcimento ad una vittima di un incidente sul lavoro, può farsi rimborsare le
spese sostenute dal datore di lavoro responsabile dell’incidente. La responsabilità del datore di lavoro
può essere accertata sulla base del rapporto di un servizio ispettivo della previdenza sociale, per
esempio in caso di violazione delle normative in materia di benessere sul lavoro. La compagnia
assicurativa può fondare le proprie rivendicazioni sui riscontri dell’indagine.
32
In altre parole, i risultati concreti dello scambio di dati e della cooperazione transfrontaliera tra servizi
ispettivi si vedono alla fine dell’iter; cioè intervengono in procedimenti avviati dinanzi al giudice
nazionale, relativamente al diritto procedurale (penale) nazionale ed in particolare il diritto
probatorio. Il diritto procedurale (penale) nazionale è una competenza quasi esclusiva dello Stato
Membro, a conferma dell’importanza delle normative procedurali (e del rispetto delle stesse) e di un
quadro giuridico per le indagini amministrative condotte dai servizi ispettivi previdenziali.
I suddetti esempi, tuttavia, dimostrano chiaramente che la raccolta di tali informazioni avviene
principalmente in un contesto informale e che gli accordi bilaterali sottoscritti contengono raramente
disposizioni in materia di diritto probatorio, il che comporta dei pericoli. L’accumulo, lo scambio e il
trasferimento di dati (interni ed esterni), sono spesso soggetti a regole procedurali imposte dalla
legge, il cui scopo principale è quello di garantire i diritti fondamentali dell’indagato nonché un
processo equo.
Il disconoscimento dei principi e delle regole procedurali può avere gravi conseguenze sulla fase
successiva del processo (sia penale che civile). Per esempio, se una cooperazione transfrontaliera
(come un’azione coordinata) tra servizi ispettivi non procede secondo le regole, questo gioca a favore
dell’autore del reato, che potrà avvalersene in tribunale. Anche gli scambi “illegali” di dati possono
essere impugnati. Il problema si pone se il tribunale giunge alla conclusione che l’ispettore
previdenziale ha raccolto le informazioni in violazione della legge, dei principi giuridici basilari, della
privacy della persona o addirittura commettendo un reato. In tali casi, le prove sono considerate
illegali. Sarebbe quindi utile esaminare più da vicino le conseguenze delle prove ottenute
illegalmente, tenendo a mente che tale dottrina comprende anche l’intervento dei servizi ispettivi in
un contesto internazionale. Il mancato rispetto di determinate garanzie e norme può dare luogo a
sanzioni a livello procedurale.
Per quanto concerne la garanzia di un giusto processo per la persona indagata, occorre soffermarsi
sulla recente giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, la quale ha decretato che
l’indagato deve avere diritto ad un avvocato sin dal primo interrogatorio, a meno che non si dimostri,
alla luce delle circostanze specifiche del caso, che vi erano valide ragioni per limitare tale diritto70.
Anche se il caso in questione si riferiva alla mancata assistenza legale durante un fermo di polizia, il
principio potrebbe forse essere applicato anche alle azioni condotte dagli ispettori previdenziali.
Quindi, la corretta applicazione delle disposizioni giuridiche europee potrebbe in qualche misura
essere influenzata dalla giurisprudenza nazionale (degli Stati Membri) in materia di diritto
procedurale e probatorio.
Tuttavia, i risultati possono essere differenti. Infatti, se in alcuni paesi, la giurisprudenza nazionale
afferma la rigida osservanza del principio in base al quale le prove ottenute illegalmente devono
incondizionatamente essere escluse71, in altri paesi la giurisprudenza può aver deciso che i
documenti, pur se inficiati da una qualche illegittimità, non debbano essere necessariamente esclusi
dalle procedure.
70
71
ECHR 27 novembre 2008, n, 36291/02, Salduz contro Turkey.
Conformemente alla dottrina dei “frutti dell’albero velenoso”.
33
Esempio
Belgio
Uno dei presupposti fondamentali del diritto procedurale penale belga è il
principio della segretezza dell’indagine, per ciò che concerne le indagini
preliminari72. Questo principio costituisce una linea di demarcazione del
raggio di azione degli ispettori, anche in un contesto internazionale e per ciò
che concerne la cooperazione transfrontaliera. Sembrerebbe che la
giurisprudenza belga applichi un certo grado di flessibilità quando si tratta di
valutare l’equilibrio tra l’operato degli ispettori previdenziali ed il principio
di segretezza delle indagini preliminari. Gli ispettori, quando ottengono
informazioni su istruzione di un magistrato (di norma il procuratore,
arbeidsauditeur ovvero il controllore del lavoro), possono solo trasferirle se
hanno ricevuto in via preliminare l’autorizzazione esplicita del magistrato73.
Tuttavia, la corte di cassazione belga ha decretato che non è sempre
necessaria un’autorizzazione (addizionale) e che il consenso del magistrato
può essere concesso anche implicitamente74. Oppure, le informazioni
raccolte in caso di un’azione “spontanea” ed autonoma di un ispettore
previdenziale (che non agisca in base alle istruzioni di un magistrato)
possono essere condivise con altri organismi pubblici senza l’autorizzazione
di un magistrato75.
Nel 2003, la Corte di Cassazione del Belgio, ha decretato che le prove
ottenute illegalmente, nell’ambito di processi penali, non debbano essere
necessariamente respinte e che il giudice del caso può prenderle in
considerazione ai fini della sentenza. Solo se l’irregolarità (1) pregiudica il
diritto ad un equo processo, (2) mette a rischio l’affidabilità delle prove e/o
(3) ignora un requisito formale imposto sotto pena di nullità, il giudice è
tenuto a respingere la prova76. Va notato che, nei casi in cui si invoca la
violazione della privacy personale, raramente si ottiene un’esclusione delle
prove ottenute illegalmente.
Recentemente, la Corte di Cassazione belga ha estrapolato la propria
giurisprudenza in materia di “prove ottenute illegalmente” alle procedure
civili77. La Corte ha esplicitamente decretato che il giudice del caso deve
valutare se le autorità pubbliche incaricate dell’individuazione, dell’indagine
e del perseguimento di reati penali, abbiano commesso volontariamente o
meno l’irregolarità in questione. Alcuni dei tribunali del lavoro belga
applicano tale principio, anche se le sentenze basate su di esso sono rare.
Un vantaggio dello scambio di informazioni e della cooperazione tra servizi ispettivi in materia di
previdenza sociale risiede nel fatto che introduce (dovrà introdurre) necessariamente una maggiore o
una minore rigidità delle norme in materia di diritto probatorio. Tale aspetto giuridico sottolinea
Art. 28 quinquies della Procedura penale belga, art. 96 del regio decreto del 27 aprile 2007 sulla
regolamentazione dei costi legali nei processi penali, BS 25 maggio 2007.
73
Art. 54, 2° e 55, 3° del codice penale previdenziale belga.
74
Cass. 8 gennaio 2007, Soc. Kron. 2008, 339
75
Vedere anche Ca.. 29 ottobre 2007, Soc. Kron. 2008, 341
76
Vedere, tra l’altro, Cass. 14 ottobre 2003 (“Antigoon”), NjW2003, 1367, successivamente confermato tra
l’altro, da Cass. 2 marzo 2005 (“Le Chocolatier Manon”), Soc. Kron 2006,10).
77
Cass. 10 marzo 2008, NJW 2010, 195.
72
34
l’importanza di un quadro trasparente e ben definito in materia di scambio (interno ed esterno) di
informazioni tra i servizi ispettivi previdenziali.
A questo proposito ci si potrebbe riferire, per esempio, all’Accordo Benelux del 29 aprile 1969 che
contempla una collaborazione amministrativa e penale di ampia portata. Tale accordo, infatti,
contiene una disposizione in materia di valore probatorio dei dati raccolti, in base al quale i
documenti redatti in un altro Stato Membro hanno il medesimo valore probatorio come se fossero
stati predisposti da un funzionario del proprio paese. L’Accordo del Benelux contiene disposizioni
simili anche in materia di cooperazione sulle importazioni e le esportazioni, in virtù delle quali i
rapporti relativi a reati penali redatti in uno Stato hanno lo stesso valore che avrebbero avuto se
fossero stati preparati da funzionari di un altro Stato. Lo stesso vale per tutte le azioni legali relative a
processi penali.
Scambio di dati: problemi legati alla privacy
Uno dei principali problemi che spesso i servizi ispettivi si trovano ad affrontare è la tutela della
privacy. Tale questione può porsi in diverse fasi. Da un lato, le controparti estere dei servizi ispettivi
previdenziali spesso pretendono di non poter trasmettere le informazioni richieste per problemi di
privacy, mentre in una fase successiva, il fatto che l’informazione raccolta dall’ispettore previdenziale
sia stata ottenuta in violazione della legge e/o della privacy del singolo, può dar luogo ad una “prova
ottenuta illegalmente”.
Il principio di tutela della privacy include anche la privacy relativa all’elaborazione dei dati personali,
particolarmente pertinente nell’ambito della cooperazione transfrontaliera tra servizi ispettivi
previdenziali. I limiti, impliciti nella nozione giuridica di “privacy”, devono essere considerati ai fini
della valutazione delle possibilità di cooperazione e scambio di informazioni tra servizi ispettivi
previdenziali.
In Europa il diritto alla privacy è garantito da diverse norme sovranazionali che interagiscono tra loro.
Il principio su cui si basa la protezione dei dati personali trova fondamento nell’Articolo 8 della Carta
Europea dei Diritti Fondamentali78:
- Tutti hanno il diritto alla tutela dei propri dati personali.
- Tali dati devono essere elaborati equamente per specifici scopi e sulla base del consenso
preliminare della persona interessata o in virtù di altre disposizioni contemplate dalla legge.
Tutti hanno il diritto di accesso ai dati che li riguardano e alla relativa rettifica.
- L’osservanza di tali disposizioni deve essere soggetta al controllo di un’autorità indipendente.
L’elaborazione dei dati (scambio incluso) e l’utilizzo dei dati sono ulteriormente regolamentati
nell’ambito di due documenti dell’Unione Europea79:
Vedere anche l’articolo 12 della Dichiarazione Universale sui Diritti Umani; Art. 17 dell’ICCPR; Articolo 8 di
ECHR.
79
Anche al di fuori dell’Unione Europea, vi sono molti documenti che garantiscono la tutela della privacy:
(Consiglio Europeo) Convenzione 108 (28 gennaio 1981) per la tutela delle persone in materia di elaborazione
automatica dei dati personali; (Consiglio Europeo) protocollo aggiuntivo alla Convenzione per la Tutela delle
persone in materia di elaborazione automatica dei dati personali per le autorità di supervisione ed i flussi di dati
78
35
-
-
La Direttiva 95/46/CE del 24 ottobre 1995 sulla tutela delle persone in relazione
all’elaborazione e alla libera circolazione di tali dati 80 (di seguito indicata anche come
“Direttiva sulla Protezione dei Dati”);
Il Regolamento n. 45/2001 del 18 dicembre 2000 sulla tutela delle persone in relazione
all’elaborazione dei dati personali da parte delle istituzioni e degli organismi della Comunità e
alla libera circolazione di tali dati 81 (di seguito indicato anche come “Regolamento sulla
Protezione dei Dati”).
Il flusso di informazioni che sarà organizzato allo scopo di combattere la frode previdenziale includerà
anche i dati sensibili e, per tale ragione, occorre usare la massima cautela nella progettazione
dell’architettura di tale sistema. Dai suddetti strumenti UE, si possono estrapolare alcuni aspetti per
la definizione dello scambio di dati; ogni sistema di scambio dei dati deve essere conforme a tali
principi:
a) Qualità dei dati
I dati possono essere scambiati solo per scopi specifici, esplicitamente descritti e giustificati. Pertanto,
la direttiva tipo deve comprendere una chiara descrizione dello scopo per il quale i dati personali
devono essere raccolti ed elaborati. Successivamente, devono essere valutati principi di
proporzionalità e legittimità, con particolare attenzione al fatto che, in una seconda fase, le
informazioni potrebbero diventare di dominio pubblico.
b) Utenti
Devono essere integrate delle garanzie tali da limitare l’accesso ai dati personali esclusivamente alle
persone che agiscono in base alla loro specifica funzione e per tutelare la sicurezza dei cittadini.
c) Immagazzinamento dei dati
Conformemente alla Direttiva sulla Protezione dei Dati, questi ultimi non possono essere
immagazzinati per un periodo superiore a quanto necessario ai fini dello scopo per il quale erano stati
raccolti o elaborati. Per esempio l’IMI82 contempla un periodo di sei mesi, dopo di che i dati vengono
automaticamente cancellati dal server in Lussemburgo, a seguito di una notifica. Ovviamente, tale
aspetto deve essere in buona parte determinato dall’architettura del sistema. Se si opterà per una
struttura di network, solo gli Stati Membri potranno immagazzinare i dati, nel qual caso tali Stati
saranno soggetti ad una serie di restrizioni.
d) Dati speciali protetti
Nel contesto dello scambio di dati transfrontaliero, lo scambio dei dati relativi ad aspetti penali deve
avvenire sotto la supervisione dei governi. Occorre assicurare che le persone autorizzate ad accedere
transfrontalieri; (Nazioni Unite) Linee-guida per la regolamentazione dei file di dati personali computerizzati
(approvata con la risoluzione 45/95 delle Nazioni Unite del 14 dicembre 1990); Organizzazione per la
cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE); Raccomandazione del Consiglio relativa alle linee-guida che
disciplinano la tutela della privacy e i flussi transfrontalieri di dati personali, adottata dal Consiglio in data 23
settembre 1980; (OCSE) Linee-Guida OCSE per la sicurezza dei sistemi e delle reti informatiche; in molti casi, le
norme europee si sono ispirate a tali testi che però non conferiscono ai cittadini diritti esclusivi.
80
Gazzetta ufficiale L. 23 novembre 1995, n. 281
81
Gazzetta Ufficiale L. 12 gennaio 2001, n. 8.
82
La durata del periodo di immagazzinamento deve essere legittimata. Il Supervisore Europeo accetta periodi
più lunghi per quanto concerne altre questioni.
36
ai dati agiscano in qualità di rappresentanti di un’autorità ufficiale. A norma dell’Articolo 33 della
Direttiva sui Servizi, tale autorità deve essere informata del fatto che una determinata informazione si
riferisca ad un fornitore di servizi migrante.
e) Diritti delle parti implicate
1. Diritto all’informazione
Le persone responsabili dell’elaborazione dei dati devono informare le parti coinvolte del
fatto che si stanno raccogliendo informazioni su di loro.
2. Diritto di accesso, correzione, cancellazione e verifica
La persona coinvolta deve avere il diritto di consultare, correggere ed, in alcuni casi,
cancellare i dati immagazzinati che lo/a riguardano.
3. Diritto di appello
La parte coinvolta deve avere la possibilità di presentare un reclamo ad un giudice in
ragione del fatto che i suoi diritti non sono stati rispettati. Deve essere anche
contemplata la possibilità di un risarcimento.
f) Idonee misure di sicurezza
In presenza di dati molto sensibili, è di fondamentale importanza che il sistema (indipendentemente
dalla sua forma) preveda sufficienti garanzie per impedire l’accesso da parte di persone non
autorizzate.
Secondo l’articolo 29 del Gruppo sulla Protezione dei Dati, il sistema deve essere tale da garantire:
- Che nessuna parte non autorizzata possa accedere al sistema
- La possibilità di verificare quali dati vengono elaborati e da chi;
- Che l’inserimento dei dati sia monitorato onde evitare aggiunte o modifiche non autorizzate;
- Che l’accesso sia controllato per assicurare che gli utenti accedano esclusivamente ai dati per
i quali sono autorizzati
- Che le comunicazioni siano controllate per verificare quali autorità sono competenti per la
trasmissione di determinati dati; e
- Che il trasferimento sia protetto, allo scopo di impedire l’accesso non autorizzato, la
riproduzione, la modifica o la cancellazione dei dati, durante lo scambio degli stessi.
Altre misure sono concepite per creare copie di riserva, recuperare i dati ed effettuare dei test sugli
utenti con dati reali ed il trasferimento tramite le reti di telecomunicazione, con la codifica delle
informazioni o applicando altri meccanismi volti a garantire che le informazioni non possano essere
comprese o manipolate da terze parti.
E’ sulla base di tali principi che i legislatori nazionali hanno recepito questi strumenti UE in leggi
nazionali che definiranno i limiti dell’operato dei servizi ispettivi.
Nel caso in cui il servizio ispettivo di uno stato notifichi all’autorità dell’altro stato la trasmissione di
dati personali, tale notifica sarà soggetta alle disposizioni legali in materia di fornitura dei dati a cui è
soggetta la parte che li fornisce. Qualsiasi notifica, immagazzinamento, modifica e distruzione dei dati
è soggetta alle disposizioni legali in materia di protezione dei dati a cui è soggetta la parte che li
riceve.
37
Esempio
Belgio
La legislazione belga sulla privacy è disciplinata dal Decreto dell’8 dicembre
199283 e dal Regio Decreto del 13 febbraio 200184. Lo scopo del Decreto è la
tutela dei cittadini rispetto all’abuso dei loro dati personali e pertanto descrive i
diritti e gli obblighi delle persone i cui dati sono elaborati, come anche i diritti e
gli obblighi di chi li elabora. Il Decreto è stato modificato nel 1998, in risposta
alla Direttiva 95/46/CE sulla tutela delle persone in relazione all’elaborazione
dei dati personali e alla libera circolazione di tali dati.
La portata ratione materiae del Decreto dell’8 dicembre 1992 è ampiamente
definita. Il Decreto si applica all’elaborazione85 di qualsiasi informazione relativa
ad una persona fisica identificata o identificabile86. Per “elaborazione” si
intende qualsiasi attività o gruppo di attività condotta sui dati personali, per
mezzo di strumenti automatici o meno, come la raccolta, la registrazione,
l’organizzazione, l’immagazzinamento, l’adattamento o l’alterazione, il
recupero, la consultazione, l’utilizzo, la divulgazione per mezzo di trasmissione,
diffusione o altra forma di messa a disposizione, l’allineamento e la
combinazione, il blocco, la cancellazione o la distruzione dei dati personali.
Questa “elaborazione dei dati personali” può essere condotta interamente o
parzialmente con mezzi automatici e con mezzi non automatici e fa parte o è
concepita per far parte di un sistema di archiviazione 87. Ciò significa che il
Decreto dell’8 dicembre 1992 è applicabile88 anche ai servizi ispettivi
previdenziali che forniscono informazioni ad altri servizi ispettivi previdenziali89.
Il Decreto definisce la tutela dei diritti fondamentali e delle libertà individuali,
soprattutto in materia di privacy, per ciò che concerne l’elaborazione dei dati
personali90. Questo implica alcuni obblighi per il controllore che definisce lo
scopo ed i mezzi utilizzati per l’elaborazione dei dati personali ed anche la parte
incaricata dell’elaborazione91. L’elaborazione dei dati personali è soggetta ad
una serie di limitazioni; per esempio il soggetto deve fornire
inequivocabilmente il proprio consenso esplicito. Per quanto concerne lo
scambio di informazioni tra servizi ispettivi sociali, si applicano le eccezioni di
seguito illustrate92
-
L’elaborazione è necessaria per adempiere ad un obbligo a cui è
soggetto il controllore oppure in virtù di una legge, un decreto o
un’ordinanza; nella fattispecie il Decreto del 16 novembre 1972 sulle
ispezioni in materia di lavoro o il nuovo codice penale previdenziale
belga;
Decreto dell’8 dicembre 1992 sulla tutela della privacy in relazione all’elaborazione dei dati personali, BS 18
marzo 1993 (di seguito “Decreto dell’8 dicembre 1992).
84
Regio Decreto del 13 febbraio 2001 in attuazione del Decreto dell’8 dicembre 1992 sulla tutela della privacy in
relazione all’elaborazione dei dati personali, BS 13 marzo 2001 (di seguito “Regio decreto del 13 febbraio 2001)
85
Art. 1, § 2 del Decreto dell’8 dicembre 1992.
86
Art. 1, § 1 del Decreto dell’8 dicembre 1992.
87
Art. 3, § 1 del Decreto dell’8 dicembre 1992.
88
In applicazione dei regolamenti relativi a tale aspetto specifico (Decreto del 16 novembre sulle ispezioni in
materia di lavoro (di seguito “Decreto sulle ispezioni in materia di lavoro”) o il nuovo codice penale
previdenziale belga).
89
Vedere anche l’art. 3bis del Decreto dell’8 dicembre 1992, relativamente all’ambito ratione loci.
90
Art. 2 del Decreto dell’8 dicembre 1992.
91
Entrambi definiti dall’Art. 1, § e 5 del Decreto dell’8 dicembre 1992.
92
Art. 5, c) e r) del Decreto dell’8 dicembre 1992.
83
38
-
L’elaborazione è necessaria per l’espletamento di un incarico di
pubblico interesse o nell’esercizio di un’autorità ufficiale conferita al
controllore a una terza parte a cui i dati sono comunicati.
Il Decreto, anche nel caso in cui un controllore sia autorizzato ad elaborare dati
personali, vieta comunque l’elaborazione di determinati dati specifici. Tuttavia,
per ciò che concerne l’applicazione del “diritto previdenziale”, il Decreto
contempla alcune eccezioni a tale divieto, ovvero circostanze che giustifichino
comunque l'elaborazione di tali dati sensibili. Per esempio, l'elaborazione di
dati personali che rivelino l’origine etnica o razziale, le opinioni politiche, il
credo religioso o filosofico, l’iscrizione a sindacati e la vita sessuale, è vietata.
Tuttavia, la loro elaborazione è consentita ove necessario per applicare gli
obblighi ed i diritti specifici del controllore nel settore del diritto del lavoro o se
necessario per adempiere alle leggi in materia di previdenza sociale93. Lo stesso
vale per l'elaborazione dei dati personali relativi alla salute94, anche se è
specificato che l’elaborazione di tali tipi di dati è consentita solo se necessario
per prevenire pericoli imminenti o per limitare uno specifico reato penale95.
Il soggetto dei dati gode di specifici diritti rispetto al controllore come la
comunicazione di alcune informazioni (per esempio, lo scopo dell’elaborazione,
i destinatari dei dati, ecc96). Tuttavia, il controllore non è soggetto a tale obbligo
nel caso in cui i dati siano registrati o forniti ai fini dell’applicazione o in virtù di
una disposizione prevista da una legge, un decreto o un’ordinanza97. Questo
concetto si ispira ad alcune disposizioni della Direttiva 95/46/EC98 e si riferisce
direttamente all’operato dei servizi ispettivi previdenziali. Da notare che
quest’obbligo per il controllore non è applicabile nel caso di dati personali
gestiti dalle autorità pubbliche per l’espletamento dei loro doveri di polizia
giudiziaria99. Nella pratica legale belga, gli ispettori del lavoro non hanno la
qualifica di “funzionario di polizia giudiziaria” anche se il Re può conferire tale
titolo (unitamente alle competenze ed ai poteri ad esso associati) ad un singolo
ispettore del lavoro100. Inoltre, l’Articolo 16 del Decreto dell’8 dicembre 1992
contiene una serie di disposizioni in materia di riservatezza e sicurezza
dell’elaborazione. Inoltre, il Decreto prevede la creazione di una commissione,
facente capo alla Camera dei Rappresentanti, detta “Commissione per la Tutela
della Privacy”. Tale commissione ha l’incarico di emettere pareri e
Art. 6, § 1 e § 2, b) e h) del Decreto dell’8 dicembre 1992
Art. 7, § 1 e § 2, b) e c) del Decreto dell’8 dicembre 1992
95
Art. 7, § 1 2, g) del Decreto dell’8 dicembre 1992
96
Art. 9, § 1 e 2 del Decreto dell’8 dicembre 1992
97
Art. 9, § 2, in fine del Decreto dell’8 dicembre 1992. Vedere anche art. 28-31 del Regio Decreto del 13
febbraio 2001
98
Vedere la considerazione n. 43 della direttiva: “Premesso che gli Stati Membri possono imporre delle
restrizioni al diritto di accesso e di informazione, come anche ad alcuni obblighi del Controllore, ove tali
restrizioni siano necessarie per salvaguardare, per esempio, la sicurezza e la difesa dello stato o importanti
interessi economici o finanziari di uno Stato Membro o dell’Unione Europea, o ancora per perseguire reati
penali o violazioni dell’etica professionale; la lista delle eccezioni e delle limitazioni deve includere gli incarichi
di monitoraggio, ispezione o regolamentazione necessari nelle tre ultime aree citate in materia di sicurezza
pubblica, interessi economici o finanziari e prevenzione del crimine; premesso che l’elenco degli incarichi
relativi a queste tre aree non incide sulla legittimità delle eccezioni o delle restrizioni per ragioni di sicurezza o
difesa nazionale”
99
Art. 3 § 5, 1° della Legge dell’8 dicembre 1992
100
Art. 10bis e 10ter3 del Decreto sulle Ispezioni in materia di Lavoro; art. 50 1 51 del nuovo Codice Penale
Previdenziale belga.
93
94
39
raccomandazioni, come anche di indagare su singoli reclami101. Alcune
disposizioni significative riguardano la tutela del Decreto e le sanzioni previste
in caso di violazione dello stesso102.
101
102
Art. 23, 29 e 30 del Decreto dell’8 dicembre 1992
Art. 37-43 del Decreto dell’8 dicembre 1992.
40
2.2 Problemi di ordine pratico
2.2.1
Lingua
Come sopra illustrato, i problemi legati alla lingua si presentano sia in fase di ispezione che di
cooperazione103.
2.2.1.1 Durante le ispezioni
Durante le ispezioni, per esempio quando si interrogano lavoratori o datori di lavoro
stranieri, è fondamentale che gli ispettori siano in grado di formulare domande e
comprendere le risposte104.
Uno strumento molto utile, con grandi potenzialità, che potrebbe ridurre significativamente i
problemi di lingua durante le ispezioni è rappresentato dagli Standard Ispettivi Minimi, che
attualmente sono in fase di elaborazione, sono costituiti in parte da una banca dati che
raccoglie tutte le informazioni pertinenti in un ambiente di facile accesso e consultazione
(per esempio documenti previdenziali).
a) Gli Standard Ispettivi Minimi
“La banca dati fornisce informazioni utili per l'attività quotidiana degli ispettori. Per esempio,
consente di conoscere il nome esatto nella lingua originale ed il contenuto del documento
identificativo (una tessera, un documento cartaceo, un modello elettronico, ecc.). Inoltre, gli Stati
Membri foniscono le immagini dei documenti pertinenti, in modo da facilitare la comprensione del
documento identificativo. L’accesso a tali informazioni agevolerà il lavoro dell’ispettore che potrà così
chiedere il documento giusto e, per esempio, rilevare più facilmente documenti contraffatti105”.
b) Il MIS su iPad o computer portatile
Al giorno d’oggi è facile immaginare che un ispettore possa essere provvisto di un notebook con una
versione degli Standard Ispettivi Minimi e la banca dati. Come sopra descritto, la “traduzione” dei
documenti può essere istantanea e l’ispettore potrebbe verificare in un minuto se “dowòdosobisty”
significa veramente “carta di identità“ o e se il documento fornito dalla persona interrogata
assomiglia o meno al “dowòdosobisty” ufficiale.
Gli Standard Ispettivi Minimi sono e saranno sempre dei “lavori in corso”: è chiaro che tale
applicazione è facilmente aggiornabile, adattandosi così alle modiche subite nel tempo dalle leggi e
dai regolamenti amministrativi (come cambiamenti di formato di documenti esistenti).
Inoltre, il MIS è un ambiente multilingue visto che integra informazioni relative a tutti gli Stati Membri
partecipanti nelle rispettive lingue ufficiali. Pertanto, gli Standard Ispettivi Minimi svolgono la
funzione di un’enciclopedia interattiva multilingue che consente ad un utente di cercare determinate
Icenuw, Contesto giuridico della lotta contro il lavoro sommerso e la frode previdenziale, la situazione “de
lege lata”, 2011, pag. 23 e successive.
104
Icenuw, Contesto giuridico della lotta contro il lavoro sommerso e la frode previdenziale, la situazione “de
lege lata 2011, pag. 23.
105
Vedere il rapporto sugli Standard Ispettivi Minimi: ICENUW, Caratteristiche comuni delle procedure ispettive
in Europa, 2011, pag. 8.
103
41
informazioni (per esempio, un documento ufficiale) per poi confrontarle con quanto dichiarato dalla
persona interrogata.
Durante la cooperazione
Gli Standard Ispettivi Minimi, ove applicati e puntualmente aggiornati, risolveranno un gran numero
di problemi legati alla lingua durante la cooperazione tra servizi ispettivi. L’applicazione MIS agevolerà
il compito degli ispettori che potranno formulare richieste di informazioni più adeguatamente. Allo
stesso tempo, l’interpretazione della risposta dei servizi stranieri sarà significativamente facilitata,
grazie alle risorse dell’applicazione MIS106.
Su un altro livello, l’applicazione “Who is Who” (WIW) risolverà una serie di problemi in materia di
reperimento del servizio estero da contattare. L’applicazione WIW conterrà tutte le informazioni
necessarie in merito alle amministrazioni o i servizi responsabili per determinati settori, ecc.
L’applicazione WIW fungerà da directory multilingue interattiva contenente una serie di informazioni
sugli attori della lotta al lavoro sommerso e alla frode previdenziale. Inoltre, l’applicazione WIW, una
volta ampliata, potrà diventare uno strumento di comunicazione.
a) Who is who: la prossima generazione
“ Il primo passo verso il consolidamento della rete consiste, secondo noi, in un’applicazione web del
tipo “Who is Who”, nell’ambito della quale tutte le parti coinvolte nella lotta al lavoro sommerso
potrebbero condividere attivamente informazioni, fare domande, organizzare conferenze, scambiarsi
migliori pratiche, ecc.107”.
b) Le migliori pratiche
Proprio come il MIS, l’applicazione WIW (1) deve essere multilingue e (2) deve essere regolarmente
aggiornata. (1) Alcune delle informazioni raccolte sia da WIW che da MIS sono già disponibili su
Internet. Tuttavia, tali informazioni non sono reperibili in quanto non disponibili in tutte le lingue
ufficiali dell’Unione Europea o perché l’interfaccia non è sufficientemente user-friendly. La directory
EESSI108 lascia spazio a possibili miglioramenti; per esempio, non si possono effettuare ricerche
utilizzando parole chiave in lingue diverse da quella dell’istituzione in questione, anche se la banca
dati è disponibile in tutte le lingue ufficiali della UE109. Ogni funzione dell’applicazione WIW dovrebbe
essere disponibile in tutte le lingue della UE, come per esempio, il sito web della Corte di Giustizia
dell’Unione Europea o il sito Eurlex che sono disponibili in più lingue: si può cercare un documento
(legislativo o giudiziario) in una lingua e poi passare ad un’altra lingua 110. Questo è possibile nel MIS
che contiene riferimenti incrociati alla stessa informazione in lingue diverse. (2). L’applicazione WIW
Come sopra illustrato, grazie all’applicazione MSI sarà molto più facile interpretare le copie dei documenti
originali ed anche alcuni concetti legali (vedi infra).
107
Icenuw, Icenuw Working paper, Bruxelles Aprile 2010: Attuare la cooperazione in seno ad un network
europeo contro il lavoro sommerso – Futuri sviluppi, 2010, pag. 10
108
Directory pubblica EESSI delle istituzioni di previdenza sociale europea
109
http://www.europa.eu/employment_social/social-security-directory/welcome.seam?langld=en
110
Questi siti sono multilingue se un documento è disponibile in un’altra o in altre lingue, cioè nella maggior
parte dei casi.
106
42
deve essere anche regolarmente aggiornata. Nella sua forma più semplice, l’applicazione WIW è una
directory, inutile se le informazioni contenute sono obsolete. La differenza tra uno strumento come
l’applicazione WIW e una directory risiede nella sua interattività. Gli utenti saranno in grado di
aggiornare le informazioni111.
Conclusioni preliminari
Se da un lato è chiaro che, entro certi limiti, la lingua rimarrà sempre un problema nelle attività sul
campo e nel lavoro quotidiano dei servizi ispettivi impegnati nella lotta contro il lavoro sommerso e la
frode previdenziale, è altrettanto chiaro che buona parte di questi problemi linguistici possono e
devono essere risolti. A tale proposito, è già stato dimostrato che le applicazioni WIW e MIS hanno le
potenzialità per diventare degli strumenti di grande utilità per tutti i servizi coinvolti. Inutile dire che
tali strumenti sono in continua evoluzione, in quanto la loro funzione è quella di risolvere determinati
problemi tipici di un mondo in continua trasformazione, ma anche perché possono essere ampliati ed
integrati. Ed è per questo che possono diventare degli strumenti completi e specializzati e far parte di
una banca di conoscenze costruita sia dal basso verso l’altro che dall’alto verso il basso.
a) Riepilogo
L’applicazione Who is who può risolvere problemi di lingua:
- Per sapere a quale servizio amministrativo, ispettivo, giudiziario o di polizia estero inoltrare
una richiesta di informazioni;
- Per determinare da quale servizio amministrativo, ispettivo, giudiziario o di polizia proviene
una richiesta di informazioni.
Gli Standard Ispettivi Minimi possono risolvere problemi di lingua:
- Quando si interrogano lavoratori o datori di lavoro stranieri, durante le ispezioni;
- Quando si interpretano documenti stranieri;
- Quando si interpretano informazioni ricevute.
Sia il WIW che il MIS possono risolvere problemi di lingua:
- Quando si richiedono informazioni a servizi amministrativi, ispettivi, giudiziari o di polizia
esteri.
2.2.2
Comprensione reciproca: interoperabilità semantica
Va da sé che il MIS, come anche il WIW non saranno mai interamente privi di “trappole”. La più ovvia
si riferisce al concetto della cosiddetta interoperabilità semantica. Bisogna stare attenti quando si
crede di aver compreso l’altro troppo facilmente: “L’interoperabilità semantica è importante dal
momento che vi sono molti fattori che possono creare malintesi, pregiudicando così l’efficacia della
comunicazione: lo stesso concetto può avere nomi diversi o, al contrario, lo stesso nome può essere
utilizzato per concetti diversi o ancora, e non meno importante, lo stesso concetto può avere lo
Questa è un’altra caratteristica che accomuna WIW con Wikipedia, per esempio. D’altro canto, WIW non è
concepita come un’applicazione aperta e dovrebbe essere possibile operare delle distinzioni tra un
amministratore ed un utente, per una serie ragioni.
111
43
stesso nome ma un significato diverso112. Comunque, l’interoperabilità semantica non è un problema
di natura esclusivamente linguistica, ma include anche aspetti legati alla conoscenza, per esempio del
sistema amministrativo e giuridico degli altri paesi113.
Il rischio che i servizi ispettivi nazionali interpretino concetti stranieri in base al significato che
concetti “simili” hanno nell’ambito della propria legislazione, è significativo. Ma questo non deve
accadere. Un esempio è quello della direttiva 96/61 sul distacco in base alla quale i servizi ispettivi
devono controllare se i datori di lavoro stranieri versano le retribuzioni minime ai propri dipendenti.
Anche se il termine “retribuzione minima” sarà definito dalla legislazione e/o dalle pratiche nazionali
del paese che riceve il personale, tale paese non può imporre la propria struttura salariale se si
confronta la retribuzione minima con quella pagata dai datori di lavoro di altri Stati Membri.
a) L’esperienza della Crossroads Bank for Social Security in Belgio
L’esperienza della CrossRoad Bank for Social Security114 citata nella parte del rapporto “de lege lata”
rappresenta un esempio istruttivo a tale proposito: al momento della costituzione della CBSS, era
importante confrontare i sistemi di tutte le istituzioni che sarebbero diventate membri della CBSS.
Queste diverse istituzioni utilizzavano sistemi legali e amministrativi differenti. La creazione della
CBSS ha rapidamente evidenziato che, anche nei casi in cui i concetti (legali) erano quasi identici, di
fatto erano dei “falsi amici”.
Nel settore della navigazione marittima si dice che un punto mal calcolato vale quanto una latitudine
stimata. Da un punto di vista legale, proprio come avviene nelle relazioni sentimentali, spesso i
malintesi scaturiscono da un’idea prematura, e erronea, di comprensione reciproca. Come per tutte
le comunicazioni, è importante non credere di aver capito tutto subito. Spesso un piccolo sforzo in più
si rivela molto più efficiente e produttivo di uno sforzo in meno.
2.2.3
Identificazione
2.2.3.1 Identificazione delle persone fisiche
L’identificazione delle persone fisiche in un contesto transfrontaliero rischia di rimanere un aspetto
problematico ancora per qualche tempo, considerando le diverse posizioni assunte dagli Stati Membri
a tale proposito. Tuttavia il progetto ICENUW ha dimostrato che alcuni problemi possono essere
risolti: gli Standard Ispettivi Minimi hanno chiarito che la maggior parte degli Stati Membri dispone di
un sistema identificativo delle persone fisiche. Inoltre, nella maggior parte dei casi, i numeri utilizzati
sembrano simili. Ed anche se non sempre questi numeri sono usati per identificare una persona nei
sistemi delle istituzioni previdenziali dello Stato Membro stesso, possono sempre essere utilizzati
come riferimento ai diversi numeri che identificano le persone nei sistemi di tali istituzioni, come
Icenuw, Contesto giuridico della lotta contro il lavoro sommerso e la frode previdenziale, la situazione “de
lege lata”, 2011, pag. 24
113
Icenuw, Contesto giuridico della lotta contro il lavoro sommerso e la frode previdenziale, la situazione “de
lege lata”, 2011, pag. 24.
114
http://www.ksz-bcss.fgov.be/en/international/home/index.html.
112
44
accade in Belgio con la Crossroad Bank for Social Security che utilizza riferimenti per identificare una
persona presso tutte le istituzioni previdenziali a cui è collegata115.
a) Estratto degli Standard Ispettivi Minimi – Identificazione delle persone fisiche
Di seguito è riportato un estratto del MIS relativo all’identificazione delle persone fisiche in alcuni
Stati Membri. Nonostante le varie differenze, alcune delle caratteristiche sono incredibilmente simili
tra loro. Anche se questo non risolve tutti i problemi di identificazione delle persone fisiche presso i
vari servizi amministrativi, è chiaro che esiste un modo per risolvere la maggior parte dei problemi,
tramite la condivisione di conoscenze e informazioni (strategiche) sulla struttura dei sistemi
amministrativi e previdenziali degli Stati Membri.
115
Vedi infra.
45
AT
I – Requisiti di
identificazione
Categoria
Nome nella
lingua
originale (se
non esiste un
documento
simile,
indicare
“non
applicabile)
Descrizione
del contenuto
Finalità
(indicare se di
tratta di un
documento
specifico per
la previdenza
sociale o
meno)
BE
I – Requisiti di
identificazione
IT
I – Requisiti di
identificazione
ES
I – Requisiti di
identificazione
Identificazione del
lavoratore:
Previdenza sociale
Sozlaversicherungsnummer
Identificazione del
lavoratore:
Previdenza sociale
Identificatienummer van
het Rijksregister/INSZ
nummer – Numéro
d’identification du
Registre
National/numéro NISS
Identificazione del
lavoratore:
Previdenza sociale
Codice fiscale
Identificazione del
lavoratore:
Previdenza sociale
“DNI” (carta di identità) /
NAF (numero di previdenza
sociale)
4 cifre con un codice di
controllo e la data di nascita
9 cifre più un codice di
controllo a due cifre (le
prime sei corrispondono
alla data di nascita)
DNI: 8 cifre più una lettera di
controllo (corrisponde al
numero di identificazione
fiscale della persona fisica).
Il NAF è composto da 12
cifre (le prime due
identificano la provincia e le
ultime due sono codici di
controllo).
Identificazione delle persone
assicurate in base ad un piano
previdenziale austriaco,
rilasciato ai bambini appena
nati
Identificazione delle
persone assicurate. Le
persone fisiche devono
recare sempre con sé la
carta di identità
Per le persone giuridiche,
le società, etc, si tratta di
un codice a 11 cifre fornito
dal Ministero delle
Finanze, mentre per le
persone fisiche è composto
da 16 caratteri
alfanumerici, da cui si può
dedurre nome, cognome,
sesso, data e luogo di
nascita
Identificazione dei
contribuenti e della
posizione previdenziale
Il DNI consente di
identificare le persone,
mentre il NAF consente di
identificare le persone
assicurate in base ad un piano
previdenziale spagnolo che
prevede il pagamento di
prestazioni e la gestione
dell’iscrizione
46
LU
I – Requisiti di
identificazione
Identificazione del
lavoratore:
Previdenza sociale
Numéro de matricule
individuel de la Sécurité
sociale
11 cifre (le prime 8
corrispondono all’anno, al
mese e al giorno di
nascita, più 3 cifre di
controllo)
Identificazione delle
persone assicurate presso
un piano previdenziale
lussemburghese per il
pagamento di prestazioni e
la gestione dell’iscrizione.
PL
I – Requisiti di
identificazione
BG
I – Requisiti di
identificazione
NO
I – Requisiti di
identificazione
FR
I – Requisiti di
identificazione
Identificazione del
lavoratore:
Previdenza sociale
PESEL (system
ewidencij ludnosci
Powszechny
elektroniczny NIP
(Numer Identyficacji
Podatkowel);
numeri PESEL e NIP
e qualora una persona
ne abbia solo uno,
numero della carta di
identità o del
passaporto
PESEL – 11 cifre (le
prime 6 corrispondono
alla data di nascita, la
penultima al sesso,
l’ultima è una cifra di
controllo); il NIP è
composto da 10 cifre
Identificazione del
lavoratore:
Previdenza sociale
Numero civile unificato
(UCN)
Eδυнен ѕраҗδансku
нoмєр (EΓH)
Identificazione del
lavoratore:
Previdenza sociale
Personnummer
(p-nummer or d-nummer)
Identificazione del
lavoratore:
Previdenza sociale
“NIR Numéro Identifiant
au Répertoire,
également appelé
numéro de sécurité
sociale"
”
Un unico numero a 10
cifre che consente di
identificare
inequivocabilmente le
persone.
Il Personnumber contiene
la data di nascita più un
elemento identificativo
unico a cinque numeri,
mentre il numero per le
società è un elemento
identificativo unico
composto da nove cifre. Vi
sono specifiche variazioni
del Personnumber per
coloro che hanno permessi
di lavoro temporanei o per
i rifugiati (d-number)
Non si tratta di un
numero specifico per
la previdenza sociale,
bensì del numero
identificativo della
persona.
Identificazione delle
persone assicurate
presso un piano
previdenziale polacco.
Un codice
amministrativo per le
persone soggette a
registrazione civile in
Bulgaria.
Non si tratta di un numero
specifico per la previdenza
sociale, bensì del numero
identificativo della
persona. Il Personnumber è
utilizzato in tutti i
documenti e le banche dati
pubbliche per identificare
la persona. Il d-number si
distingue per il fatto che la
cifra che indica il giorno è
sostituita da un numero
corrispondente al paese di
provenienza della persona
Il NIR è un numero a 13
cifre. Ogni persona fisica
registrata ha tale numero
che indica il sesso (una
cifra), l’anno di nascita
(due cifre), il mese di
nascita (due cifre), il
luogo di nascita (cinque
cifre). Le ultime tre cifre
consentono di
identificate le persone
dello stesso sesso, nate lo
stesso giorno, nello
stesso luogo.
Identificazione delle
persone assicurate presso
un piano previdenziale
francese per il
pagamento di prestazioni
e la gestione
dell’iscrizione.
47
Identificazione delle persone giuridiche (e delle persone fisiche coinvolte).
Quanto abbiamo spiegato a proposito dell’identificazione delle persone fisiche si applica anche
all’identificazione delle persone giuridiche. La maggior parte degli Stati Membri dispone di banche
dati dei registri delle società accessibili al pubblico. Spesso, l’unico problema è reperirli, il che non è
sempre facile senza avere una certa conoscenza delle lingue utilizzate nello Stato Membro in
questione. Anche in questo caso, il MIS si rivela uno strumento utile che, chiaramente, deve essere
integrato.
a) Standard Ispettivi Minimi – Identificazione delle persone giuridiche
Di seguito si riporta un estratto del MIS relativamente all’identificazione delle persone giuridiche nei
diversi Stati Membri.
48
AT
Identificazione/
registrazione delle
società e delle
imprese
BE
Identificazione/
registrazione delle
società e delle
imprese
Nome nella
lingua
originale (se
non esiste un
documento
simile, indicare
“non
applicabile)
Descrizione del
contenuto
Firmenbuch,
Zentrales
Gewerberegister
KBO-nummernuméro BCE
Codice Azienda
Entrambi i registri
elettronici
contemplano un
unico numero di
identificazione,
composto da numeri
e codici di controllo.
Ragione sociale,
legali rappresentanti,
filiali, bilancio.
Numero di
identificazione delle
società
(corrispondente
all’ex P.IVA)
composto da 10
cifre (dove la prima
corrisponde a “0” o
a “1”). Questo
numero consente di
accedere al registro
delle società ove è
possibile reperire
dati come la
denominazione
dell’azienda, i legali
rappresentanti, le
filiali, il bilancio,
ecc..
In fase di
registrazione,
l’INPS (Istituto
Nazionale per la
Previdenza
Sociale)
fornisce ad ogni
datore di lavoro
un numero di
identificazione,
un codice
statistico
contributivo
(CSC), un
codice di
autorizzazione
(c.a.), un codice
per tipo di
società
Finalità
(indicare se il
sistema di
identificazione
è identico a
quello utilizzato
ai fini di
lavoro/previden
za sociale o
meno)
Consente di
verificare che la
società sia
legalmente
costituita. Inoltre,
consente agli enti
preposti alla
riscossione dei
contributi di
identificare le
società nei sistemi
informativi.
Consente di
identificare
l’ubicazione e la
sede delle società,
come anche le
attività condotte
dalle stesse.
Consente inoltre di
verificare le società
che agiscono in
qualità di datori di
lavoro.
Il codice
statistico
contributivo
consente di
identificare il
settore di
attività del
datore di lavoro
e gli obblighi
rispettivi.
Categoria
IT
Identificazione/ registrazione
delle società e delle imprese
ES
Identificazione/
registrazione
delle società e
delle imprese
LU
Identificazione/
registrazione delle
società e delle
imprese
CCIAA –
certificato della
Camera di
Commercio
“CIF” (numero di
identificazione
delle società) e
“CCC” (codice
contributi)
Immatricolazione
presso il Registro
delle Imprese
Tutte le
informazioni
relative ad una
società: forma
giuridica,
proprietario o
legali
rappresentanti,
azionisti in caso
di società per
azioni, settore
di attività, sede
legali e filiali,
ecc.
CIF: il formato
comprende una
lettera, a seconda
della forma
giuridica
dell’azienda, più
sette cifre più una
cifra o una lettera
di controllo (a
seconda della
natura giuridica).
CCC: 11 cifre; le
prime due
corrispondono alla
provincia di
registrazione, più
9 cifre (le ultime
due sono di
controllo e
convalidano il
numero
assegnato)
Consente di
verificare la
registrazione, la
sede, l’attività ed i
dipendenti.
Il numero di
identificazione delle
società comincia con
una lettera (A-J)
seguita da 5 cifre.
Ove l’attività svolta
sia soggetta ad una
specifica
autorizzazione,
questa deve essere
richiesta prima di
iscrivere la società
nel RCS.
Consente di
verificare che la
società sia
legalmente costituita
e di identificare il
responsabile, la sede
della società, le
filiali e le attività
svolte.
49
PL
Identificazione/ registrazione delle
società e delle imprese
BG
Identificazione/
registrazione delle
società e delle imprese
NO
Identificazione/
registrazione delle società
e delle imprese
FR
Identificazione/ registrazione delle
società e delle imprese
REGON (numer w krajowym rejestrze
urzędowym podmiotów gospodarki
narodowej), NIP (Numer Identyfikacji
Podatkowej) , KRS (numer w Krajowym
Rejestrze Sądowym), PESEL (numer w
powszechnym elektronicznym
systemie ewidencji ludności).
Il PESEL (incluso il suo contenuto) è
stato spiegato nelle parti “identificazione
del lavoratore: previdenza sociale” e
identificazione del lavoratore: rapporto
di lavoro”
Il REGON è un numero di identificazione
delle imprese nazionali. E’ composto da 9
cifre, ed è assegnato alle persone
giuridiche, alle organizzazioni senza
personalità giuridica o alle persone fisiche
che conducono un’attività economica. Le
prime otto cifre del REGON sono numeri
ordinali, mentre la nona è un codice di
verifica. Il numero REGON di un’unità
locale consiste di 14 cifre, di cui le prime
nove identificano la società che ha
costituito l’unità locale, le successive
quattro corrispondo ad un numero
ordinale assegnato all’unità locale e la
quattordicesima è un codice di verifica.
Un esempio di numero REGON:
123456785. Il NIP è un numero
identificativo fiscale, composto da 10
cifre: le prime tre corrispondono ad un
codice dell’Agenzia delle entrate che ha
assegnato il numero NIP, mentre l’ultima
è un codice di controllo. Un esempio di
codice NIP: 123-456-32-18- Il KRS è il
numero delle società (a responsabilità
limitata, per azioni, cooperative) iscritte
presso il Registro nazionale ed è
composto da 10 cifre (p.es. 0000185392).
Il numero REGON o il numero NIP
consentono di verificare nel registro
REGON i seguenti dati: tipo di attività
svolta dalla società, indirizzo, forma
giuridica, proprietà, data di costituzione e
data di inizio delle attività. Il numero NIP
ha lo scopo di identificare le società
contribuenti in Polonia. Sulla base del
numero KRS, è possibile verificare: la
denominazione e l’indirizzo delle società,
le filiali, la forma giuridica, i numeri NIP
e REGON, i legali rappresentanti ed il
tipo di attività. Il PESEL è indicato nel
registro di chi paga i contributi
previdenziali ove gli stessi siano versati
da una persona fisica. L’Ente
previdenziale (ZUS) utilizza i numeri NIP
e REGON oppure NIP e PESEL per
identificare i contribuenti nei sistemi
informativi. I numeri REGON, NIP e
KRS sono utilizzati a scopo di ispezioni in
materia di lavoro. I numeri REGON, NIP
e PESEL sono utilizzati a fini
previdenziali.
Numero di identificazione
unificato (UIC), detto
codice BULSTAT - Единен
идентификационен код
(ЕИК), наричан код по
БУЛСТАТ
Organisasjonsnummer
SIREN o SIRET
Il codice identificativo
unificato “UIC” è
obbligatorio per le società
commerciali e rispettive
filiali, le succursali di
società estere iscritte nel
registro delle imprese. La
composizione del numero
UIC è stabilita alla prima
iscrizione nel registro e
rimane invariata fino alla
cancellazione della società.
E’ composto da nove cifre,
ove l’ultima è un numero di
controllo calcolato in base al
modulo standard 11
Numero di identificazione delle società.
Le prime nove cifre, il cosiddetto
SIREN”, corrispondono all’identità
amministrativa della società. Le altre
cinque cifre corrispondono all’identità
delle sedi di attività della società.
L’intero gruppo di 14 cifre è detto
“SIRET” e corrisponde al numero
identificativo completo di tutte le
società.
Consente di verificare che
la società sia legalmente
costituita, di identificare
l’amministratore o gli
amministratore ed i legali
rappresentanti, nonché
l’ubicazione e le attività
della società. Con il
numero UIC, i tribunali, gli
enti pubblici, gli enti e le
amministrazioni locali, e le
persone incaricate di
esercitare funzioni
pubbliche, le
organizzazioni preposte
alla prestazione di servizi
per il pubblico, banche
incluse, non possono
chiedere di dimostrare né
denunciare i dati o i fatti
riportati nel registro delle
imprese .
Tutte le organizzazioni e le
società devono essere iscritte
presso il Registro nazionale.
Le società con partita IVA
devono aggiungere il codice
MVA, composto da tre
lettere, dopo il numero di
registrazione.
Consente di verificare che la società sia
legalmente costituita, di identificare
l’amministratore, nonché l’ubicazione e
le sedi della società.
50
Categoria
Stato
(documento
obbligatorio o
meno)
Accesso
(indicare chi
può accedervi,
se si tratta di un
documento
cartaceo o
elettronico;
fornire
eventualmente
l’indirizzo web)
Immagini
disponibili
(si/no)
Commenti
AT
BE
IT
ES
L
U
Identificazion
e/
registrazione
delle società e
delle imprese
Identificazione/
registrazione delle
società e delle
imprese
Identificazione/
registrazione delle
società e delle
imprese
Identificazione/registrazione delle
società e delle imprese
Identificazion
e/
registrazione
delle società e
delle imprese
Requisito
obbligatorio per
determinate forme
giuridiche delle
società e
determinate attività,
compresi alcuni
lavoratori autonomi
che prestano
specifici servizi
Entrambi i registri
sono disponibili al
pubblico ma
l’accesso non è
gratuito.
Requisito
obbligatorio per le
società ed i
lavoratori autonomi
Obbligatorio
Obbligatorio
Requisito
obbligatorio per
le società con
dipendenti
Requisito
obbligatorio per
le società ed i
lavoratori
autonomi
Accesso pubblico
attraverso il
seguente link:
http://kbopub.econo
mie.fgov.be/kbopub/
zoekwoordenform.ht
ml. Le autorità
possono accedere ad
altri dati privati
delle imprese.
Tutti gli organismi
ispettivi e gli enti
previdenziali
possono accedervi
tramite una banca
dati integrata
https://netinps.inp
s.it/http://netinpsp
:82/Loginps.inps.i
t
Riservato alle
autorità
competenti per
l’ispezione e la
gestione del
piano
previdenziale.
Accesso
pubblico
Vedi sopra
Si prega di fare
riferimento al
codice numerico
riportato nella
busta paga (codice
INPS della
società)
Questa banca dati
integrata consente
a tutte le
amministrazioni
competenti
(Ministero del
Lavoro, enti
previdenziali,
ecc.) di
condividere le
informazioni
pertinenti
I servizi ispettivi
possono accedere
al sistema
informativo della
Camera di
Commercio
(Telemaco) che
fornisce tutte le
informazioni sulle
società e i datori
di lavoro.
https://telemaco.in
focamere.it/
Si
No
51
PL
Identificazione/ registrazione delle
società e delle imprese
BG
Identificazione/
registrazione delle
società e delle imprese
NO
Identificazione/
registrazione delle società
e delle imprese
FR
Identificazione/
registrazione delle società
e delle imprese
REGON - obbligatorio per le persone
giuridiche, le organizzazioni senza
personalità giuridica e le persone fisiche
che conducono un’attività economica.
NIP – obbligatorio per le persone
giuridiche, le organizzazioni e le persone
fisiche obbligate a pagare le tasse.
KRS – obbligatorio per (ma non solo): gli
imprenditori che svolgono attività
nell’ambito di società di persone, società a
responsabilità limitata, società per azioni,
imprese pubbliche e cooperative.
PESEL – obbligatorio per le persone
fisiche.
Il registri REGON è pubblicamente
consultabile presso l’indirizzo:
http//www.stat.gov.pl/regon/ che contiene
un motore di ricerca delle società iscritte.
Per accedere alle informazioni riportate
nel registro, occorre inserire il numero
REGON o il numero NIP. Il KRS è
accessibile al pubblico presso l’indirizzo:
http://krs.ms.gov.pl/login.aspx?
ReturnUrl=%2fDefault.aspx, ove è
possibile reperire le informazioni del caso
digitando il numero KRS o REGON o
NIP o il nome della società.
Obbligatorio per le persone
giuridiche e i lavoratori
autonomi
Requisito obbligatorio
Obbligatorio per le società
commerciali e i lavoratori
autonomi
Tutti i registri ed i sistemi
informativi contemplati da
una legge bulgara riportano
i dati delle persone fisiche
o giuridiche iscritte nel
registri BULSTAT, ed
identificabili con il codice
BULSTAT
Parzialmente accessibile al
pubblico presso il sito
www.brreg.no. L’accesso
completo è consentito agli
ispettori fiscali e del lavoro.
I numeri SIREN e SIRET
sono disponibili al pubblico. I
numeri possono essere
verificati da chiunque sul sito
web http://avis-situationsirene.insee.fr/avisitu/jsp/avis
.jsp
Il numero REGON è utilizzato nei registri
ufficiali e nei sistemi informativi delle
pubbliche amministrazioni in Polonia.
52
Ovviamente, vi sono già degli strumenti disponibili. Il “Registro Europeo delle Imprese 116 (EBR), per
esempio, può essere utilizzato per cercare informazioni sulle persone giuridiche. Tuttavia, non tutte le
informazioni riportate nel sito web di EBR sono aggiornate. Fino a poco tempo fa, non vi era alcun
riferimento alla Crossroads Bank for Enterprises (CBE) del Belgio. E nemmeno ora vi è un link diretto
alla “ricerca pubblica” della CBE, che è gratuita e contiene numerose informazioni.
b) Estratto del sito web EBR per il Belgio
“Belgio
Avete bisogno di informazioni su una società belga?
Le troverete tramite EBR. Tutti i distributori di informazioni EBR forniscono l’accesso diretto on-line ai
dati sulle società belghe.
Chi distribuisce le informazioni EBR in Belgio?
Il fornitore di servizi EBR per il Belgio è Coface Services Belgium.
Per accedere alla lista completa dei distributori EBR, si prega di consultare la pagina Informazioni sui
Distributori
Il Registro Nazionale
La Banque Carrefour des Entreprises - (Crossroads Bank for Enterprise -CBE) è il membro EBR per il
Belgio. Trattandosi di un nuovo partner, i dati sulle società belghe sono temporaneamente messi a
disposizione dal precedente fornitore Coface Services Belgium.
In Belgio il registro nazionale è la Banque Carrefour des Entreprises/Kruispuntbank van Ondermigen,
un dipartimento del Ministero Federale dell’Economia117.
Il sito web ufficiale del registro delle imprese ha dei link ai registri delle società a livello
mondiale118. Tuttavia, non sempre tali link sono accurati. Inoltre, i siti web dei registri delle
imprese non consentono di risolvere tutti i problemi di lingua; al contrario, se consideriamo
la Crossroads Bank for Enterprises del Belgio, per esempio, si constata immediatamente che
una pagina web che offra dei link a vari registri non risolve i problemi di lingua. La BCE belga
è disponibile in olandese e in francese, ma non in inglese.
http://www.ebr.org/
http://www.ebr.org/section/15/index.html
118
http://www.companieshouse.gov.uk/links/introduction.shtml scorrere verso il basso fino a “registri
mondiali”
116
117
53
c) La versione olandese (KBO/CBE) del sito web belga della CBE (ricerca aperta al
pubblico)
Uno strumento come il MIS potrebbe fornire le informazioni necessarie per interpretare il sito,
consentendo ad un utente che non parla né francese né olandese di consultare la banca dati.
Idealmente, tale banca dati dovrebbe avere un’interfaccia in tutte le lingue ufficiali. Invece, le
informazioni consultabili sono disponibili in una sola delle lingue ufficiali, il che significa che i problemi
di lingua devono ancora essere risolti.
54
d) Risultato di una ricerca nella pagina web della CBE belga (KBO/BCE)
55
Il risultato della ricerca consiste in un link alla pubblicazione dell’atto costitutivo nella gazzetta
ufficiale belga119. In questo caso, l’atto costitutivo era stato redatto e poi pubblicato solo in olandese
e di conseguenza può essere consultato solo in questa lingua. Purtroppo, le informazioni necessarie
per identificare le persone fisiche implicate nella persona giuridica sono reperibili solo negli estratti
della gazzetta ufficiale e quindi nella lingua in cui sono stati pubblicati 120. Questo esempio non solo
evidenzia la necessità di avvalersi di strumenti avanzati, ma anche il fatto che tali strumenti, per
quanto necessari, non possono risolvere tutti i problemi da affrontare nell’ambito della messa a
punto di una cooperazione tramite una rete europea contro il lavoro sommerso e la frode
previdenziale. In altre parole, gli strumenti possono rinforzare la cooperazione ma non sostituirla.
Una Crossroads Bank for Enterprises europea potrebbe risolvere i problemi associati
all’identificazione delle persone giuridiche e delle persone fisiche coinvolte. Potrebbe essere messa a
punto basandosi sul modello belga: non solo una semplice banca dati, ma un’applicazione che collega
le banche dati esistenti e protegge le informazioni tramite l’identificazione dell’utente e valide
procedure di autentificazione e autorizzazione121.
Autentificazione dei servizi amministrativi, ispettivi, giudiziari e di polizia
Come precedentemente illustrato, allo stato attuale lo scambio di informazioni tra servizi ispettivi e/o
di altra natura si svolge principalmente sul piano informale, anche quando passa attraverso canali
ufficiali. In molti casi, l’organismo che richiede informazioni può essere identificato ma non vi sono
procedure di autentificazione e raramente di autorizzazione. Lo scambio di informazioni strategiche
non pone problemi, ma quando si tratta di informazioni operative, la situazione può essere ben
diversa.
Lo scambio transfrontaliero di informazioni deve essere agevolato, ma, allo stesso tempo, deve anche
essere (ulteriormente) protetto per garantire sempre e comunque la privacy di tutte le persone
coinvolte. Un’applicazione web protetta potrebbe fornire un ambiente in cui sia possibile operare
rapidamente ma anche in cui l'accesso sia limitato alle persone che si devono identificare, tramite un
login protetto da password. La fase successiva ed essenziale, dopo l’autentificazione della persona
che accede, dovrebbe essere l’autorizzazione dell’utente, ovvero deve essere contemplata la
possibilità di limitare i diritti dell’utente all’interno dell’applicazione. Per esempio, un utente di base,
sarebbe autorizzato ad accedere solo alla directory, mentre un utente avanzato potrebbe scambiare
informazioni con un altro utente dello stesso livello in modo sicuro attraverso l’applicazione.
Occorre mettere a punto un sistema di identificazione che consenta di verificare che solo le autorità
competenti possano accedere a tali informazioni, ed anche un sistema di identificazione che
permetta di identificare le persone fisiche o giuridiche all’estero.
http://www.ejustice.just.fgov.be/cgi/welcome.pl
Gli altri strumenti o mezzi spesso non rappresentano un’alternativa fattibile visti gli elevati costi che
comportano.
121
Vedi infra.
119
120
56
Lo Stork122 potrebbe essere un esempio di tale sistema di autentificazione e identificazione (Secure
idenTityacrOssboRdersLinKed).
Conclusioni preliminari
Gli Standard Ispettivi Minimi possono risolvere alcuni dei problemi di identificazione che i servizi
amministrativi, ispettivi, giudiziari di polizia affrontano nell’ambito della lotta contro il lavoro
sommerso e la frode previdenziale. Tuttavia, ciò non significa che non vi sia ulteriore spazio di
miglioramento. Gli ispettori trarrebbero grande beneficio da una Crossroads Bank per le imprese,
europea e multilingue,consultabile gratuitamente. D’altra parte, nelle situazioni transfrontaliere va
considerato anche il problema dell'identificazione dei servizi che richiedono le informazioni.
Un’applicazione del tipo “who’s who” in cui gli utenti vengono identificati , autentificati e autorizzati
prima dello scambio di dati operativi potrebbe essere utile ai fini della creazione di un ambiente che
consenta di verificare facilmente lo stato e le competenze di un determinato utente123.
a) Riepilogo
Gli Standard Ispettivi Minimi possono risolvere alcuni dei problemi di identificazione:
- relativi alle persone fisiche;
- relativi alle persone giuridiche.
L’applicazione who-is-who può risolvere alcuni dei problemi di identificazione e autorizzazione del
personale dei servizi amministrativi, ispettivi, giudiziari o di polizia.
Rimane comunque il problema di un accesso semplice e gratuito ai registri nazionali.
Una migliore pratica potrebbe essere la creazione di una Crossroads Bank europea per le persone
giuridiche, alla quale i servizi amministrativi, ispettivi, giudiziari e di polizia potrebbero accedere
gratuitamente.
122
123
http://www.eid-stork.eu
Questo è di fatto anche un problema di “conoscenze” (vedi infra)
57
2.2.4 Problemi legati alle scarse conoscenze
I problemi legati alle scarse conoscenze possono essere raggruppati in tre categorie principali:
2.2.4.1 Conoscenza degli organismi competenti all’estero
Come sopra descritto, spesso è difficile per i servizi amministrativi, ispettivi, giudiziari o di polizia
identificare a quale organismo (competente) di un altro Stato Membro devono essere inoltrate le
richieste di informazioni124:
“Per una efficiente cooperazione occorre sapere chi contattare. Ovviamente, se un ispettore
trasmette una richiesta di informazioni o di cooperazione all’organismo estero sbagliato, ciò
comporta uno spreco di tempo ed energia, poiché tale richiesta dovrà prima essere tradotta, poi
anche la risposta dovrà essere tradotta, per poi realizzare che la domanda non ha avuto una risposta.
Nel peggiore dei casi, l’organismo straniero si limita a dichiarare di non avere la competenza per
rispondere, oppure non risponde affatto.
Anche se si identifica il servizio amministrativo o ispettivo corretto, per cooperare efficientemente
occorre sapere chi contattare all’interno di tale servizio. Non tutti i membri del personale di
un’amministrazione sono in grado o hanno la competenza per gestire richieste internazionali di
informazioni o di cooperazione ed anche in questo caso, si perde molto tempo quando invece, come
abbiamo già detto, quando si tratta di frode transfrontaliera, il tempo è fondamentale.
Detto ciò, sembra che vi siano delle lacune in termini di un accesso semplice ad una conoscenza
comprensibile e completa in merito agli organismi competenti ed ai servizi ispettivi, sia a livello
europeo che nazionale. La competenza di alcuni ispettori che “sanno come muoversi” in alcuni Stati
Membri spesso non è consolidata per una serie di ragioni. Questo significa che quando tale persona
viene trasferita, va in pensione, si ammala o cambia lavoro, la sua competenza va persa. Ed insieme a
questa competenza, la rete di cui la persona faceva parte rischia di perdere un punto di riferimento
importante”.
L’applicazione “Who-is-Who” può risolvere molti di questi problemi sempre che sia regolarmente
aggiornata ed integrata. Il suo scopo principale è quello di fungere da banca di conoscenze. E’ solo in
una seconda fase che si potrà considerare l’espansione di tale strumento fino a farlo diventare una
piattaforma di comunicazione per lo scambio di informazioni strategiche e conoscenze. In una terza
fase, si può immaginare di utilizzare l’applicazione per lo scambio protetto di informazioni operative
nell’ambito di un quadro legale giuridico ben definito.
In ogni caso, il WIW non potrà mai risolvere tutti i problemi. Anche in combinazione con il MIS che
anch’esso può evolversi e diventare una banca dati completa in materia di ispezioni sul lavoro e
previdenza sociale, resta ancora un grosso problema da risolvere, ovvero la necessità di organizzare
incontri, corsi, riunioni internazionali. Infatti, una rete contro il lavoro sommerso e la frode
124
Icenuw, Contesto legale della lotta al lavoro sommerso e alla frode previdenziale, la situazione “de lege lata”, 2011, pag.
27 e successive.
58
previdenziale deve contemplare riunioni, incontri ed esperienze di apprendimento diretto. “Imparare
a conoscersi significa comunicare”. Allo stato attuale, i casi di cooperazione efficiente sono
generalmente il risultato di contatti personali e di reti informali piuttosto che formali.
Questi contatti di tipo personale e informale dovrebbero essere agevolati offrendo al personale dei
servizi amministrativi, ispettivi, giudiziari e di polizia coinvolto nella lotta contro il lavoro sommerso e
la frode previdenziale l’opportunità di incontrarsi in prima persona e di apprendere dalle esperienze
altrui.
2.2.4.2 Conoscenza dei sistemi giuridici in materia di lavoro e previdenza sociale dell’altro
Stato membro.
La conoscenza degli organismi competenti dell’altro Stato Membro è il primo passo, ma è altrettanto
essenziale avere una conoscenza di base del funzionamento e della struttura di tali organismi. Non è
sempre possibile apprendere queste nozioni attraverso libri o strumenti, per quanto possano essere
validi.
La conoscenza è legata anche all’esperienza. Comprendere come funziona l’organismo competente
estero non è solo un modo per conoscersi a vicenda, è anche un’esperienza che può rendere molto
più proficua la collaborazione futura. La maggior parte delle parti coinvolte è a favore
dell’organizzazione di corsi pratici e dello scambio transfrontaliero di ispettori e di altri attori coinvolti
nella lotta contro il lavoro sommerso e la frode previdenziale sul piano internazionale.
Corsi pratici, seminari, conferenze sono tutte opportunità per conoscersi a vicenda e per apprendere
l’uno dall’altro. A questo proposito, l’European Healthcare Fraud and Corruption Network
rappresenta un ottimo esempio125. La conferenza annuale del 2010 “Il costo reale della frode e della
corruzione sanitaria: come ridurlo?”oltre a comprendere numerose conferenze, è stata un’occasione
per molti attori del settore di conoscersi ed apprendere dalle rispettive esperienze, metodologie, ecc.
125
http://www.ehfcn.org/
59
Estratto dal programma della settima conferenza annuale dell’EHFCN
60
2.2.4.3 Verso un Centro Europeo di Conoscenza?
Ogni Stato Membro può organizzare corsi di formazione, conferenze e seminari, tuttavia, le singole
iniziative mancano di quel coordinamento necessario per organizzare efficientemente eventi di tale
natura senza sovrapposizioni e l lacune. Un Centro europeo di conoscenza sul lavoro sommerso e la
frode previdenziale non solo consentirebbe di coordinare tali progetti, ma potrebbe rappresentare un
punto di raccolta di questo tipo di conoscenze ed inoltre potrebbe rivestire un ruolo di
coordinamento in termini di integrazione delle applicazioni Who is Who e degli Standard Ispettivi
Minimi.
Come sopra menzionato, in alcuni Stati Membri, le specifiche disposizioni nazionali possono
rappresentare un ostacolo alle richieste internazionali di informazioni o cooperazione 126. Un centro di
conoscenza potrebbe essere una soluzione a tali problemi che spesso sono fonte di frustrazione per
coloro che cercano informazioni transnazionali e non capiscono perché alcune richieste vengono
respinte.
Inoltre, vi sono molte conoscenze già disponibili, ma, se nessuno riesce a consultarle, le conoscenze
rimangono teoria pura.
2.2.4.4 Conclusioni preliminari
a) Riepilogo
Le applicazioni WIW e MIS possono risolvere un gran numero problemi relativi alla mancanza di
conoscenze, anche se non tutti:
- A patto che siano integrati ed aggiornati;
- L’applicazione WIW dovrebbe fungere principalmente da banca di conoscenze;
- In una seconda fase, l’applicazione WIW potrebbe evolversi in una piattaforma di
comunicazione all’interno della quale scambiare le informazioni strategiche e le
conoscenze127;
- In una terza fase, l’applicazione WIW potrebbe essere ampliata per consentire uno scambio
sicuro di informazioni nell’ambito di un quadro giuridico definito.
La conoscenza deriva anche dall’esperienza:
- Buona parte degli attori coinvolti manifesta l’esigenza di incontri e scambi transnazionali di
ispettori, di riunioni ed eventi formativi;
- Una rete contro il lavoro sommerso e la frode previdenziale dovrebbe contemplare
l’organizzazione di incontri, riunioni ed esperienze formative.
Sia la raccolta che l’elaborazione delle conoscenze, come anche l’organizzazione di percorsi
transnazionali di apprendimento e di cooperazione transnazionale tra servizi amministrativi, ispettivi,
giudiziari e di polizia, potrebbero beneficiare di un centro di conoscenze centralizzato.
Anche le competenze specialistiche degli ispettori devono essere raccolte e registrate; è essenziale
che le applicazioni WIW e MIS ricevano informazioni dal basso verso l’alto.
Icenuw, Contesto giuridico della lotta contro il lavoro sommerso e la frode previdenziale, la situazione “de
lege lata”, 2011, pag. 28
127
Queste informazioni possono essere aggiunte alla banca di conoscenze MIS
126
61
Problemi di tempo: bisogna agire rapidamente
Come illustrato nel rapporto sulla situazione “de lege lata”, il tempo è fondamentale quando di tratta
di lotta transfrontaliera contro il lavoro sommerso e la frode previdenziale. Quindi, l’attuazione di una
cooperazione in seno a una rete europea dovrebbe agevolare piuttosto che regolamentare lo
scambio di informazioni e la cooperazione transfrontaliera.
Le applicazioni che consentiranno uno scambio elettronico di informazioni negli ambienti EESSI e IMI
renderanno più rapido lo scambio di informazioni. Tuttavia, tali strumenti possono presentare dei seri
inconvenienti: in primo luogo non risponderanno a tutte le esigenze in materia di scambio di
informazioni, ma il rischio maggiore consiste nel fatto che potrebbero regolamentare anziché
agevolare lo scambio di informazioni. Inoltre, qualsiasi sistema che operi con un numero limitato di
punti di accesso e di contatto rischia di generare degli ingorghi che rallentano anziché accelerare lo
scambio di informazioni. L’esperienza dimostra che questo è il principale motivo per cui lo scambio
informale di informazioni è così popolare e diffuso.
Infatti, la velocità è fondamentale nella lotta (transfrontaliera) al lavoro sommerso e alla frode
previdenziale. Pertanto, è importante indicare una scadenza alle autorità contattate per rispondere
alle richieste ricevute ed incoraggiarle a rispondere il prima possibile, fissando un tempo massimo
calcolato a partire dalla ricezione della richiesta. Dovrebbe essere anche possibile chiedere
all’autorità contattata che non sia in grado di rispondere alla richiesta entro il tempo stabilito, di
informare immediatamente l’autorità richiedente per iscritto, spiegando i motivi del ritardo ed
indicando il tempo necessario per rispondere.
Tali disposizioni si ritrovano nel “codice di condotta” che disciplina la cooperazione e l’assistenza in
materia di distacco128. Il codice contempla l’obbligo di rispondere alle richieste e, ove ciò non sia
possibile, le ragioni per il rifiuto devono essere notificate. Inoltre, questo codice contempla un
termine per rispondere alle richieste, cioè quattro settimane, a meno che le circostanze o la natura
della richiesta non giustifichino un’estensione di tale termine (il motivo deve essere spiegato). D’altro
canto, il termine può essere abbreviato in situazioni eccezionali.
In qualsiasi caso, è chiaro che lo scambio di informazioni dovrebbe essere agevolato ed accelerato.
Oggi lo scambio elettronico rappresenta il mezzo più veloce per condividere informazioni. Allo stesso
tempo, una piattaforma elettronica per lo scambio di informazioni potrebbe offrire le garanzie
necessarie per tutelare la privacy e la sicurezza dei dati.
Al giorno d’oggi, tutti gli Stati Membri ricorrono a strumenti elettronici per l’immagazzinamento dei
dati. Queste banche dati contengono informazioni aggiornate sull’identificazione delle persone fisiche
e giuridiche, dati sulla previdenza speciale ecc. Tali informazioni sono fondamentali ai fini della lotta
contro il lavoro sommerso e la frode previdenziale, come anche per la tutela dei diritti dei lavoratori.
http://ec.europa.eu/employment_social/labour_law/national:en.htm. Questo codice di condotta è il frutto
del lavoro di un gruppo di esperti del governo, nominati in virtù della Decisione della Commissione del 27 marzo
2002 relativa alla creazione di un gruppo di dirigenti responsabili delle relazioni di lavoro, Gazzetta Ufficiale L. 6
aprile 2002, n. 91, pag. 30.
128
62
Qualche esempio delle banche dati messe a punto nei diversi Stati Membri:
Austria
Il Ministero delle Finanze austriaco ha messo a punto un‘unità speciale“Kontrolle
illegalerArbeitbnehmerbeschaftigung129 (KIAB) che scambia informazioni con varie autorità
competenti130:
Sussidi di
disoccupazione
Prestazioni
lavoratori edili
Fondi società
insolventi
Controllo
immigrazione
Autorità fiscali
KIAB
Previdenza sociale
Tribunale
Autorità
esecutive
Dogana
Ispettorato del
lavoro
129
130
Regolamenti
commerciali
Controllo del lavoro illegale
http://www.epma.cz/Docs/EEEGD09/prezentace/Stary_Prasentation_OCG2009.pdf
63
KIAB utilizza una piattaforma elettronica (KIAB online) per gestire il flusso della documentazione
relativa al controllo del lavoro illegale e per archiviare elettronicamente le informazioni destinate alle
autorità competenti. Lo scopo dell’applicazione è chiaro: la documentazione e l’archiviazione
centralizzata delle informazioni pertinenti, l’archiviazione elettronica delle richieste di sanzioni e
informazioni e l’inserimento automatico delle stesse nel flusso di lavoro delle autorità riceventi. I
vantaggi di KIAB online sono evidenti: la documentazione elettronica e centralizzata dei casi e la
raccolta delle prove, l’elaborazione elettronica delle richieste di sanzioni e di informazioni indirizzate
alle altre autorità competenti coinvolte; il registro dei contratti pubblici stipulati e l’elaborazione
immediata di dati statistici131.
Inoltre, in maniera molto simile alla Crossroads Bank for Social Security 132, la piattaforma KIAB Online
offre un accesso istantaneo e protetto agli utenti autorizzati attraverso un portale web. Il portale
identifica, autentifica ed autorizza gli utenti e crea dei file di registro relativi alle richieste di
informazione che vengono conservate per monitorarne l’utilizzo.
BMF – Portale (accesso singolo)133
Oracle
Kiab Online
Archivio
Interfaccia di trasferimento dati KIAB
FTP
XML
OSTAT
VStV
Stadt Wien
altre intefacce
AIS StA GKK AMS Kompass Zugriffspr. LOS
http://www.epma.cz/Docs/EEEGD09/prezentace/Stary_Prasentation_OCG2009.pdf
Vedi infra
133
http://www.epma.cz/Docs/EEEGD09/prezentace/Stary_Prasentation_OCG2009.pdf
131
132
64
L’accesso alla KIAB Online è controllato dal “portale” ed è limitato agli utenti autorizzati delle autorità
amministrative preposte all’applicazione delle sanzioni, agli ispettorati del lavoro, all’istituto di
insolvenza e alle casse per i lavoratori edili. Queste parti hanno accesso ai dati in materia di
previdenza sociale, sussidi di disoccupazione, casse per i lavoratori edili, casellario giudiziale, registro
delle società, registro catastale, istituto per l’insolvenza. Inoltre KIAB Online è collegato anche alle
banche dati fiscali, ma l’accesso è limitato agli utenti autorizzati delle amministrazioni fiscali134.
- Sia i servizi ispettivi del lavoro che le amministrazioni fiscali hanno accesso ad una banca
comune di controlli e possono scambiare elettronicamente i risultati di tali verifiche;
- Gli ispettori del lavoro hanno accesso alla banca dati che contiene le comunicazioni relative al
distacco dei lavoratori;
- l’Austria dispone di un registro centrale dei verdetti: per esempio, le autorità preposte ai
sussidi di disoccupazione possono accedere alla banca dati dei verdetti per evitare di erogare
ulteriori sussidi in caso di violazioni ripetute, mentre le autorità competenti possono
prendere in considerazione i precedenti verdetti per decidere sull’importo delle sanzioni
amministrative.
Bulgaria
- L’ispettorato del lavoro ha messo a punto la propria banca dati che consente agli ispettori del
-
-
lavoro di caricare informazioni in merito al risultato delle loro attività;
Un altro registro elettronico fornisce informazioni sulle società, la rispettiva ubicazione, le
dimensioni, l’attività, le condizioni di lavoro, ecc. Queste informazioni vengono regolarmente
aggiornate dal momento che i datori di lavoro sono obbligati a presentare una dichiarazione
annuale presso la Direzione Locale dell'Ispettorato del lavoro il 30 aprile di ogni anno;
Gli ispettori del lavoro accedono anche ad alcune applicazioni della banca dati dall’Agenzia
Fiscale Nazionale (per esempio, il registro dei Contratti di Lavoro), nonché al registro pubblico
delle imprese, che fa capo all’Ufficio del Registro.
Francia
- Si sta attualmente creando un “repertorio nazionale” comune alle istituzioni previdenziali
-
responsabili dei piani obbligatori, delle ferie e dei sussidi di disoccupazione. I dati di tale
repertorio saranno accessibili agli “ispettori incaricati della riscossione dei contributi”;
Gli “ispettori incaricati della riscossione dei contributi” hanno accesso alle banche dati
giudiziarie.
Italia
- Banca dati della Camera di Commercio che consente ai servizi ispettivi di valutare la
-
134
situazione (registrazione o cancellazione) di una società presso una sede specifica, nonché i
dati personali delle persone fisiche coinvolte;
Il sistema informativo relativo alle comunicazioni obbligatorie consente a tutti gli organismi
di trasmettere ai servizi competenti informazioni in materia di assunzione, estensione dei
contratti, variazione e termine dei contratti di lavoro, sulla base dei modelli unificati emessi
dal Ministero del Lavoro (unificato LAV e Unificato SOMM), nonché sulle assunzioni per
motivi urgenti (Modello Unificato URG) ed il trasferimento/riorganizzazione delle società
(Unificato VARDATORI);
Conseguentemente al segreto fiscale vigente in Austria.
65
Paesi Bassi
- Numerose banche dati contengono informazioni sia sulle persone fisiche che sulle persone
giuridiche, tuttavia, non tutte queste informazioni sono prontamente accessibili nell’ambito
di una cooperazione internazionale. Le richieste devono riferirsi a progetti speciali.
Norvegia
-
Banche dati fiscali
Polonia
- Il Registro Nazionale delle Società (REGON) è un registro statistico tenuto dal Presidente
-
-
dell’Ufficio Centrale delle statistiche, contenente informazioni su tutti gli imprenditori;
Il numero di identificazione fiscale (NIP) è una banca dati utilizzata per l’identificazione di
entità soggette al sistema di tassazione polacco;
Il Registro Nazionale dei Tribunali (KRS) è un registro tenuto da alcuni tribunali distrettuali e
dal Ministero della Giustizia. La parte del registro relativa agli imprenditori contiene copre un
gran numero di società a responsabilità limitata, per azioni, in accomandita ecc.
Il Sistema Informativo ZUS può essere utilizzato solo dagli ispettori dell’Istituto della
Previdenza Sociale. I dati ricevuti da fonti esterni sono resi disponibili per iscritto su richiesta
di istituzioni esterne. Lo scambio di dati e la cooperazione tra organismi ispettivi nazionali
sono conformi alle disposizioni in materia di tutela dei dati personali. La legge che disciplina il
sistema previdenziale definisce rigidamente quali organismi possono ricevere i dati dalla
banca dati dell’Istituzione Previdenziale135.
Romania
- Banca dati nazionale, gestita dall’Ispettorato del Lavoro, costituita per i datori di lavoro del
settore pubblico e del settore privato, allo scopo di fornire a tali parti informazioni sui
dipendenti. Le informazioni possono essere scambiate tra l’Ispettorato del lavoro romeno ed
altre istituzioni europee simili tramite gli uffici di contatto, ma non è prevista la possibilità di
un accesso esterno alla banca dati nazionale romena.
Spagna
-
L’ispettorato del lavoro e della previdenza sociale ha messo a punto la propria banca dati: gli
ispettori possono accedere a diverse applicazioni e scaricarvi i loro rapporti.
L’ispettorato può accedere alla banca dati della previdenza sociale, dell’ispettorato fiscale, del
catasto e del registro delle imprese.
La suddetta lista non è completa, ma evidenzia che tutti gli Stati Membri dispongono di banche dati.
Tuttavia solo in casi rari, tali banche dati sono collegate tra loro136.
L’utilizzo di banche dati diverse non collegate tra loro, spesso implica l’utilizzo di metodi di
identificazione diversi, a seconda del servizio amministrativo o della funzione del caso, con diversi
livelli qualitativi in termini di procedure per la protezione e la sicurezza.
135
Vedi sopra.
Sembrerebbe che la KIAB Online austriaca e la Belgian Crossroads Bank for Social Security rappresentino
delle eccezioni; infatti sono internazionalmente riconosciute come migliori pratiche.
136
66
Rendere lo scambio di informazioni rapido, sicuro ed efficace
La Crossroads Bank for Social Security del Belgio137, globalmente riconosciuta come migliore pratica
nel settore della previdenza sociale138 costituisce un valido esempio di interoperabilità, sicura e
selettiva, tra diverse banche dati accessibili ad uno specifico numero di utenti provenienti da servizi
amministravi, giudiziari o ispettivi.
La Crossroads Bank for Social Security è stata costituita nel 1990139 dopo che un’analisi approfondita
del funzionamento della previdenza sociale rivelò che l’organizzazione dei metodi amministrativi
delle istituzioni previdenziali non era molto orientata al cliente e che non vi era alcuna
armonizzazione tra le diverse istituzioni previdenziali140. Il sistema previdenziale belga è articolato in
tre sistemi assicurativi (dipendenti, lavoratori autonomi e funzionari pubblici) che copre sette rischi
previdenziali.141. Inoltre, è suddiviso in quattro sistemi di assistenza previdenziale 142, attraverso i quali
le persone possono ottenere specifiche prestazioni143. In tutto, circa 2.000 servizi previdenziali sono
responsabili per la previdenza sociale belga che conta oltre 10 milioni di assicurati e 200.000 datori di
lavoro che hanno frequenti contatti con tali servizi, sia che si tratti di far valere i propri diritti, di
fornire informazioni o di versare i contributi dovuti144.
Lo studio che ha condotto all’istituzione della CBSS aveva rivelato anche che: (1) ogni istituzione
previdenziale aveva i propri modelli (145cartacei); (2) gli assicurati e i datori di lavoro spesso
chiedevano agli enti previdenziali delle informazioni che erano già disponibili presso un altro istituto
previdenziale146; (3) gli assicurati e i datori di lavoro erano tenuti a fornire le stesse informazioni a
diverse istituzioni previdenziali, di volta in volta sulla base di concetti giuridici e istruzioni
amministrative propri di ciascuna di esse (4) di conseguenza, gli assicurati e i datori di lavoro avevano
bisogno di trovare il modo di “aggirare il sistema” per poter ricevere i diritti e/o le prestazioni cui
avevano diritto automaticamente e sulla base di un’unica dichiarazione147.
Per maggiori dettagli in materia di e-government, si prega di consultare il sito web
http://www.ksz.fgov.be/en/international/page/content/websites/international/publicationcbss.html
138
http://www.ksz.fgov.be/en/international/page/content/websites/international/awards.html
139
In virtù della legge de 15 gennaio 1990 sulla costituzione e l’organizzazione della Crossroads Bank for Social
Security (Wet van 15 januari 1990 houdendeoprichting en organisatie van eenKruispuntbank van de
socialezekerheid), B.S. 22 febbraio 1990.
140
http://www.ksz.fgov.be/en/international/page/content/websites/international/aboutcbss.html
141
Nello specifico: inidoneità al lavoro, incidenti sul lavoro, malattie professionali, disoccupazione
pensionamento, cura dei figli e ferie retribuite.
142
Nello specifico: sussidi di invalidità, assegni familiari, minimo salariale e sostegno per gli anziani
143
Dopo la debita verifica delle loro risorse
144
Robben, F. e Deprest, J., E-government: l’approccio dell’amministrazione federale belga, Bruxelles, Fedict
2003, pag. 15.
145
Per esempio, per raccogliere le informazioni necessarie relativamente a diritti e ai doveri delle persone in
material di previdenza sociale.
146
Spesso un certificato cartaceo. Le istituzioni previdenziali chiedevano all’assicurato o al datore di lavoro di
fornire una copia dei certificati rilasciati da altre istituzioni, piuttosto che reperire l’informazione direttamente
presso l’altra o le altre istituzioni del caso,
147
Robben, F. e Deprest, J., E-goverment: l’approccio dell’amministrazione federale belga, Bruxelles, Fedict
2003, pag. 16.
137
67
Pertanto, l’intero sistema previdenziale è stato sottoposto a una revisione globale, il che ha portato a
una riprogettazione delle attività di raccolta, archiviazione e condivisione delle informazioni. Sulla
base di una visione condivisa e concertata, gli attori della previdenza sociale belga hanno potuto
beneficiare delle nuove tecnologie per migliorare e riorganizzare le proprie relazioni reciproche e i
metodi148. Adesso, nella maggior parte dei casi, gli assicurati o i datori di lavoro devono presentare
un’unica dichiarazione.
Per quanto concerne il rapporto di lavoro, per esempio, il datore di lavoro e il dipendente devono
presentare un’unica dichiarazione149 al sistema previdenziale:
- All’inizio del rapporto di lavoro, il datore di lavoro deve comunicare quando (data e ora) il
dipendente ha preso servizio;
- Ogni tre mesi, il datore di lavoro deve dichiarare il reddito di ogni membro del suo personale
e indicare il numero di giorni di lavoro (o equivalenti) dei suoi dipendenti150;
- In caso di rischio previdenziale, l’assicurato così come il rispettivo datore di lavoro devono
solo comunicare le informazioni relative allo specifico evento/rischio previdenziale;
- Le informazioni sullo storico del reddito, perfomance del lavoro o equivalenti non devono più
essere comunicate in quanto possono essere ottenute dalle dichiarazioni trimestrali che
indicano le retribuzioni e le ore di lavoro151;
- Al termine del rapporto di lavoro, il datore di lavoro deve dichiarare quando (data e ora) il
dipendente in questione lascia il proprio posto152.
A partire dalla sua costituzione, la Crossroads Bank for Social Security è stata il motore trainante
dell’e-government nel settore previdenziale, fornendo incoraggiamento e sostegno agli attori belgi in
modo che possano offrire servizi più efficaci ed efficienti con un minimo di formalità amministrative e
una riduzione dei costi per tutti gli attori coinvolti153.
La CBSS ha fatto presente a tutte le istituzioni previdenziali del caso la necessità di adottare misure
per garantire la sicurezza e la privacy delle informazioni. Pertanto, tutte le istituzioni coinvolte, come
anche gli assicurati e i datori di lavoro, possono riporre una giustificata fiducia nel sistema.
a) La Crossroads bank for Social Security: un felice esempio di interoperabilità
Nel caso delle dichiarazioni da presentare in merito ai rapporti di lavoro:
http://www.ksz.fgov.be/en/international/page/content/websites/international/aboutcbss.html
Questa dichiarazione dei redditi deve riportare separatamente le voci di reddito definite uniformemente per
tutte le istituzioni previdenziali
150
Anche in questa dichiarazione occorre distinguere tra i diversi tipi di giorni che sono stati definiti
uniformemente per tutte le istituzioni previdenziali
151
“Solo se le retribuzioni e l'orario di lavoro sono necessari per un periodo per il quale la dichiarazione
trimestrale deve essere ancora presentata, le retribuzioni e l’orario di lavoro relative a tale periodo devono
essere ancora riportati in forma di una dichiarazione provvisoria che segua esattamente gli stessi principi della
dichiarazione trimestrale”. (Robben, F. e Deprest, J., E-goverment: l’approccio dell’amministrazione federale
belga, Bruxelles, Fedict 2003, pag. 16.)
152
Robben, F. e Deprest, J., E-goverment: l’approccio dell’amministrazione federale belga, Bruxelles, Fedict
2003, pag. 16.
153
http://www.ksz.fgov.be/en/international/page/content/websites/international/aboutcbss.html
148
149
68
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-
-
-
-
-
Tutte le dichiarazioni relative all’inizio e al termine del rapporto di lavoro devono essere
presentate elettronicamente, per mezzo di messaggi XML tra le applicazioni o tramite le
procedure disponibili presso il portale della previdenza sociale o tramite un server vocale;
Le dichiarazioni possono essere modificate elettronicamente, per mezzo dello scambio di
messaggi XML o tramite le procedure disponibili presso il portale della previdenza sociale;
Ogni datore di lavoro può accedere alla lista dei propri dipendenti tramite le procedure del
portale della previdenza sociale e può ottenere una lista elettronica del proprio personale in
formato XML, per avere un quadro complessivo dei dati aggiornati riportati nel registro del
personale che tutti gli enti ed i servizi competenti utilizzano;
Tutte le dichiarazioni trimestrali su retribuzioni e orario di lavoro devono essere presentate
elettronicamente, tramite lo scambio di messaggi XML tra applicazioni o tramite le procedure
disponibili presso il portale della previdenza sociale;
Queste dichiarazioni possono essere modificate elettronicamente, tramite lo scambio di
messaggi XML tra applicazioni o tramite le procedure disponibili presso il portale della
previdenza sociale;
Tutte le dichiarazioni relative ai rischi previdenziali possono essere presentate in formato
cartaceo o elettronico, tramite lo scambio di messaggi XML tra applicazioni o tramite le
procedure disponibili presso il portale della previdenza sociale;
Gli elementi inclusi nelle comunicazioni XML sono stati definiti uniformemente per tutte le
dichiarazioni; le comunicazioni XML per ogni dichiarazione possono essere scaricate dal
portale della previdenza sociale; ogni tre mesi è disponibile una nuova versione di queste
comunicazioni XML, con gli emendamenti rispetto alle versioni precedenti, il che consente di
integrare automaticamente qualsiasi modifica legislativa;
Tutte le istituzioni previdenziali sono collegate ad un network di scambio elettronico di
informazioni gestito dalla Crossroads Bank for Social Security e sono obbligate a scambiarsi
reciprocamente tutte le informazioni disponibili nel network.
In altre parole, tutte le informazioni rilevanti vengono sincronizzate tra le diverse istituzioni
previdenziali. Ciò non significa che ogni istituzione possiede una copia di tutte le informazioni
memorizzate nella propria banca dati; al contrario, svariati enti hanno un limitato e strettamente
controllato diritto di accesso a una serie limitata di informazioni archiviate in banche dati diverse delle
altre istituzioni. La Crossroads Bank for Social Security svolge un ruolo fondamentale in termini di
autorizzazione all’accesso e monitoraggio dell’utilizzo da parte di un numero limitato di utenti
provenienti da istituzioni previdenziali diverse154.
Di conseguenza, una persona che lavora alla CBSS non può accedere alle banche dati delle istituzioni
associate se la sua funzione non comporta la necessità di accedervi ai fini dell’espletamento delle sue mansioni.
Un altro esempio: un membro dell'ufficio legale di un’istituzione previdenziale non potrà accedere affatto alla
CBSS dal momento che la sua funzione non richiede l’accesso a tali informazioni, mentre un ispettore che lavora
per la medesima istituzione potrà accedere ad una parte delle informazioni consultabili attraverso la CBSS.
154
69
La Crossroads Bank for Social Security utilizza una directory di riferimento che immagazzina il numero
minimo di informazioni sul rapporto tra l’assicurato e le istituzioni previdenziali:
-
-
In qualità di attore (istituzione, servizio, ecc) del settore previdenziale conserva le
informazioni sulle persone;
Il tipo e la natura di tali informazioni;
In quale capacità e per quale periodo una persona è nota ad un attore del settore
previdenziale;
Quali categorie di dati sono necessarie ad un attore per svolgere le proprie mansioni nel
settore della previdenza sociale;
Quali categorie di dati un’istituzione può richiedere e ricevere alle/dalle altre istituzioni al fine
di espletare i propri incarichi nel settore della previdenza sociale155.
In questo modo, la CBSS garantisce che un istituto previdenziale 156 possa accedere solo ai dati per i
quali ha ottenuto un’autorizzazione. La directory di riferimento è utilizzata anche per indirizzare le
richieste di dati all’ente previdenziale in grado di fornirli e per trasmetterli automaticamente alle
istituzioni previdenziali che possono utilizzarli per svolgere il proprio lavoro in maniera più flessibile,
efficiente e trasparante. A tale proposito, la CBSS collega i sistemi delle diverse istituzioni
Art. 6 della Legge dell’8 dicembre 1992 sulla tutela della privacy in relazione all’elaborazione dei dati
personali, B.S. (gazzetta ufficiale belga) 18 marzo 1993; Robben, F. e Deprest, J., E-goverment: l’approccio
dell’amministrazione federale belga, Bruxelles, Fedict 2003, pag. 17; Robben, F. e Maes P. De kruispuntbank van
de
socialzekerheid
anno
2004,
BTSZ,
2004,
n.
1;
15
http://www.ksz.fgov.be/docs/nl/publicaties/btsz/2004/btsz_01_2004_nl.pdf
156
Come sopra menzionato, non solo l’istituzione stessa, ma anche i suoi dipendenti devono ottenere
un’autorizzazione per accedere a determinati dati.
155
70
previdenziali. Pertanto, la CBSS è un portale per queste istituzioni ed allo stesso tempo è il
“guardiano” del portale157.
b)
-
-
-
-
Con l’introduzione della CBSS
lo scambio elettronico diretto di dati ha sostituito 210 modelli e certificati cartacei;
ogni anno avvengono circa 700 milioni di scambi elettronici di dati158;
il tempo di risposta ai messaggi online durante lo scambio di dati è inferiore a 4 secondi nel
97,85% dei casi;
l’esigenza di interoperabilità ha creato un certo grado di armonizzazione del modus operandi
dei diversi attori coinvolti e di conseguenza circa 50 tipi di modelli sono stati eliminati;
rimangono 30 modelli per i quali il numero delle intestazioni è stato ridotto di circa due terzi;
un gran numero di dichiarazioni sono presentate direttamente ed elettronicamente
dall’ufficio del personale del datore di lavoro ed i suoi servizi di contabilità, il che elimina la
necessità di un contatto diretto tra l’assicurato159, il datore di lavoro e le istituzioni
previdenziali, migliora l’affidabilità e l’efficienza e consente di adottare misure preventive in
caso di anomalie160;
adesso le dichiarazioni trasmesse al sistema previdenziale si basano su un unico concetto e su
istruzioni uniformi;
grazie alla CBSS, ogni dichiarazione deve essere presentata solo una volta, poiché tutti i
partner della CBSS ricevono automaticamente gli aggiornamenti dei dati che le riguardano161;
il funzionamento delle istituzioni e del sistema previdenziale è stato semplificato e
razionalizzato; un gran numero di diritti e prestazioni accessorie può essere conferito senza
dover presentare dichiarazioni (addizionali);
i politici che prendono decisioni dispongono di dati statistici integrati sui settori, le istituzioni
e gli attori del settore previdenziale;
è più facile identificare frodi e la lotta contro questo fenomeno è diventata più efficiente e
razionale162.
Come per il portale Kiab Online
685 milioni nel 2008
159
I contatti restanti sono stati semplificati in funzione di eventi o di rischi che minacciano il rapporto di lavoro
(inizio e termine del rapporto di lavoro, lavoro, ferie, malattia, disoccupazione, pensione, ecc.) vedi sopra,
Robben, F. e Deprest, J., E-goverment: l’approccio dell’amministrazione federale belga, Bruxelles, Fedict 2003,
pag. 17.
160
Per esempio, l’Ufficio Nazionale del Lavoro (NEO) riceve la notifica di un cambiamento di indirizzo di una
persona che percepisce il sussidio di disoccupazione. Tale cambiamento di indirizzo può incidere sul diritto della
persona in questione di usufruire di tale beneficio. Nel caso in cui la persona omettesse di notificare il
cambiamento di indirizzo (un obbligo che deve essere espletato entro 7 giorni e che implica anche una
dichiarazione sulla situazione familiare, in quanto si tratta di un parametro utilizzato per calcolare il sussidio di
disoccupazione), il NEO potrà inviare un ispettore per verificare i motivi per cui la persona non ha comunicato il
cambiamento di indirizzo e verificare la sua situazione familiare. Nel caso in cui il disoccupato abbia agito in
cattiva fede ed abbia volontariamente omesso di segnalare la sua nuova situazione familiare, si possono
adottare misure repressive..In ogni caso, gli ispettori del lavoro e della previdenza sociale hanno l’autonomia di
scegliere se consigliare, avvertire o segnalare un reato.
161
E, come precedentemente menzionato (vedi sopra), ricevono solo l’aggiornamento dei dati che li riguarda ed
ai quali possono accedere.
162
Robben, F. e Deprest, J., E-goverment: l’approccio dell’amministrazione federale belga, Bruxelles, Fedict
2003, pag. 17; Robben, F. e Maes P. De kruispuntbank van de socialzekerheid anno 2004, BTSZ, 2004, n. 1; 150151 http://socialsecurity.fgov.be/docs/nl/publicaties/btsz/2004/btsz_01_2004_nl.pdf
157
158
71
E’ molto importante sottolineare il fatto che la Crossroads Bank for Social Security non è solo uno
strumento di e-government e scambio elettronico di informazioni; ma, in quanto tale, la CBSS si basa
su un solido quadro giuridico e, da un certo punto di vista, essa stessa può essere considerata come
un quadro giuridico.
La CBSS è stata costituita in virtù del Decreto del 15 gennaio 1990 sulla costituzione e l’organizzazione
di una Crossroads Bank for Social Security163. Questo decreto non ha solo definito la CBSS come parte
di un network, ma ha creato il Comitato Settoriale della Previdenza Sociale e la Salute 164 all’interno
della Commissione belga per la Tutela della Privacy165, ovvero l’agenzia federale per la protezione dei
dati166. La Commissione per la Tutela della Privacy fa capo al Parlamento belga e quindi è parte del
ramo legislativo167.
Poiché la CBSS è sia il portale che il “guardiano” della rete previdenziale, il Comitato Settoriale della
Previdenza Sociale è il “guardiano del guardiano”: infatti, autorizza o respinge l’accesso alla CBSS.
Questo significa che le istituzioni devono inoltrare una richiesta per ogni serie di dati cui vogliono
accedere. Per esempio, se l’ente deve accedere a dati identificativi, deve motivare la propria richiesta
e spiegare perché necessita di conoscere sia il nome che il cognome, ecc. La decisione riguarderà
anche chi, tra i membri dell’istituzione che richiede l’accesso alla CBSS, sarà autorizzato a utilizzare ed
elaborare le informazioni e in quali circostanze.
Il concetto su cui si fonda la CBSS comporta una serie di garanzie a più livelli: il Comitato Settoriale è
un organo indipendente di sorveglianza che controlla l’accesso alla CBSS ed il suo utilizzo; la CBSS non
detiene informazioni in materia di previdenza sociale, ma è solo un portale ed un punto di accesso a
diverse istituzioni che conservano parte di tali informazioni; le richieste e gli scambi di informazioni
sono sempre registrati168; il Decreto sulla costituzione della Crossroads Bank for Social Security
prevede numerose misure di natura legale e non, volte a garantire la sicurezza dei dati e la privacy di
tutte le persone fisiche e giuridiche del caso:
- ogni istituzione o servizio che accede alla CBSS è obbligato a designare un funzionario per la
protezione dei dati (consulente di sicurezza), responsabile per la sicurezza delle informazioni
ed il diritto alla privacy169;
Wet van 15 januari 1990 houdende oprichting en organisatie van een Kruispuntbank van de sociale
zekerheid), B.S. 22 febbraio 1990
164
Het Sectoraal Comité van de sociale zekerheid en van de Gezondheid
165
http://www.privacycommission.be/en/
166
Art. 37 e successivi della legge del 15 gennaio 1990 sulla costituzione e l’organizzazione della Crossroads
Bank for Social Security (Wet van 15 januari 1990 houdende oprichting en organisatie van een Kruispuntbank
van de sociale zekerheid), B.S. (Gazzetta ufficiale belga) 22 febbraio 1990
167
Deve essere costituita una commissione indipendente facente capo alla Camera dei Rappresentanti belga,
detta “Commissione per la Tutela della Privacy” composta da persone nominate dalla Camera dei
Rappresentati, Presidente e Vice-presidente inclusi. La sede della Commissione deve essere ubicata nel distretto
amministrativo di Bruxelles, la capitale del Belgio (Art. 23 della Legge dell’8 dicembre 1992 sulla tutela della
privacy in relazione all’elaborazione dei dati personali, B.S. (Gazzetta Ufficiale Belga) 18 marzo 1993).
168
Consentendo il monitoraggio, lo scambio e l’utilizzo delle informazioni dopo le richieste. Ogni persona può
chiedere il permesso di consultare questi registri per gli ultimi sei mesi. Qualsiasi abuso dell’infrastruttura della
CBSS è perseguibile penalmente.
169
Art. 4 § e art. 24-25 del Decreto del 15 gennaio 1990 sulla costituzione e l’organizzazione della Crossroads
Bank for Social Security (Wet van 15 januari 1990 houdende oprichting en organisatie van een Kruispuntbank
van de sociale zekerheid), B.S. (Gazzetta ufficiale belga) 22 febbraio 1990
163
72
-
-
-
-
tutto il personale di ogni istituzione o servizio che accede alle informazioni tramite la CBSS
deve firmare un accordo di riservatezza170;
il decreto sulla costituzione della Crossroads Bank for Social Security menziona
specificatamente il dovere di riservatezza professionale per coloro che elaborano
informazioni personali171;
come sopra menzionato, il Comitato Settoriale supervisiona la CBSS e le istituzioni
previdenziali conformemente alla legge172;
tutti gli scambi di informazioni devono avvenire tramite la CBSS allo scopo di garantire la
trasmissione sicura e legittima e la protezione delle informazioni scambiate e della privacy
delle persone coinvolte ed affinché il Comitato Settoriale possa assolvere al suo compito di
supervisione;
in linea di principio, ogni comunicazione di informazioni personali da parte di un’istituzione
previdenziale o della CBSS tramite il network è soggetta ad un’autorizzazione preliminare del
Comitato Settoriale173;
ogni comunicazione di informazioni personali fuori dal network deve essere sottoposta
all’approvazione preliminare del Comitato Settoriale174;
il Decreto del 15 gennaio 1990 sulla costituzione e l’organizzazione della Crossroads Bank for
Social Security prevede sanzioni penali gravi ed anche il carcere in caso di reati;
il Decreto del 15 gennaio 1990 sulla costituzione e l’organizzazione della Crossroads Bank for
Social Security prevede la distruzione della CBSS, delle banche dati delle istituzioni
previdenziali e delle informazioni previdenziali ivi contenute in caso di guerra, occupazione
nemica, ecc175.
c) Riepilogo
- Lo scambio elettronico di informazioni tra istituzioni diverse che ospitano banche dati
diverse su sistemi diversi non è impossibile.
Art. 4 § 6, 2 del Decreto del 15 gennaio 1990 sulla costituzione e l’organizzazione della Crossroads Bank for
Social Security (Wet van 15 januari 1990 houdende oprichting en organisatie van een Kruispuntbank van de
sociale zekerheid), B.S. (Gazzetta ufficiale belga) 22 febbraio 1990
171
La violazione del dovere di riservatezza professionale è un reato penale perseguibile; la sanzione è compresa
tra 500 e 2750 Euro, mentre il carcere da 8 giorni a 6 mesi (art. 458 del Codice Penale belga).
http://www.ejustice.just.fgov.be/cgi_loi_a1.pl?
language=nl&la=N&cn=1867060801&table_name=wet&caller=list&N&fromtab=wet&tri=dd+AS+RANK&rech=1
&numero=1&sql=)text+contains+(“))#Art.458 bis.
172
Art. 15, 37 e successivi del Decreto del 15 gennaio 1990 sulla costituzione e l’organizzazione della Crossroads
Bank for Social Security (Wet van 15 januari 1990 houdende oprichting en organisatie van een Kruispuntbank
van de sociale zekerheid), B.S. (Gazzetta ufficiale belga) 22 febbraio 1990
173
Art. 15 § 1 del Decreto del 15 gennaio 1990 sulla costituzione e l’organizzazione della Crossroads Bank for
Social Security (Wet van 15 januari 1990 houdende oprichting en organisatie van een Kruispuntbank van de
sociale zekerheid), B.S. (Gazzetta ufficiale belga) 22 febbraio 1990
174
Art. 15 § 1 del Decreto del 15 gennaio 1990 sulla costituzione e l’organizzazione della Crossroads Bank for
Social Security (Wet van 15 januari 1990 houdende oprichting en organisatie van een Kruispuntbank van de
sociale zekerheid), B.S. (Gazzetta ufficiale belga) 22 febbraio 1990
175
Art. 29 del Decreto del 15 gennaio 1990 sulla costituzione e l’organizzazione della Crossroads Bank for Social
Security (Wet van 15 januari 1990 houdende oprichting en organisatie van een Kruispuntbank van de sociale
zekerheid), B.S. (Gazzetta ufficiale belga) 22 febbraio 1990
170
73
-
-
-
Inoltre, l’integrazione di un quadro giuridico e le odierne possibilità informatiche
garantiscono un mezzo di scambio sicuro e veloce che rende l’individuazione della
frode previdenziale più facile e più efficiente.
Si potrebbe considerare la messa a punto di un sistema automatizzato di scambio di
informazioni (che anch’esso richiede l’organizzazione di dati elettronici strutturati)
con rigide norme in materia di identificazione e autentificazione.
Una piattaforma per lo scambio elettronico sicuro di informazioni non interferisce con
l’autonomia delle istituzioni.
L’utilizzo di un’interfaccia come la CBSS belga genera un numero minore, e non
maggiore, di problemi legati alla privacy.
Lo scambio di informazioni dovrebbe avvenire in un quadro giuridico che non
sostituisca quelli già in essere, ma che vada a colmare le lacune esistenti tra tali
quadri.
74
3.
LA NECESSITA’ DI UN QUADRO GIURIDICO PIU’ AMPIO: VERSO UNO STRUMENTO EUROPEO?
L’effettiva attuazione delle disposizioni europee in materia di norme previdenziali rappresenta un
elemento chiave della lotta contro il lavoro sommerso e la frode previdenziale e anche della
salvaguardia dei diritti previdenziali dei cittadini europei, che siano dipendenti, datori di lavoro o
consumatori. Ciò presuppone un’adeguata cooperazione transfrontaliera tra tutti i servizi
amministrativi, giudiziari, previdenziali, ispettivi e di polizia.
Tuttavia, ad oggi la maggior parte delle forme di cooperazione transfrontaliera sono ancora
volontarie, individuali, occasionali e non strutturate e si basano su una “modesta “ base bilaterale.
Gli esempi di casi di lavoro sommerso e frode previdenziale (transfrontaliera) mostrano però la
crescente esigenza di una cooperazione multinazionale e multidimensionale per riuscire a individuare
efficacemente le frodi (transfrontaliere), dal momento che i meccanismi di cui dispongono
attualmente i diversi servizi ispettivi previdenziali sono limitati. Forse l’attuale livello di cooperazione
è già elevato ma, se si vuole che la lotta contro la frode previdenziale sia coronata dal successo,
occorre adottare un approccio multilaterale poiché spesso tale fenomeno coinvolge più di due Stati.
Detto ciò, la dimensione multilaterale non è sufficiente. Nell’ambito del loro impegno contro il lavoro
sommerso e la frode previdenziale (transfrontaliera), gli ispettori previdenziali devono affrontare
un’ampia gamma di problemi, alcuni di natura molto pratica (come la comprensione dei documenti
stranieri, l’identificazione delle persone fisiche e giuridiche straniere, le persone da contattare, ecc.),
altri legati ai limiti territoriali (l’impossibilità per i servizi ispettivi di agire oltre i propri confini, la
questione dell’accesso alle informazioni e ai dati stranieri, ecc) ed anche aspetti legali (privacy, utilizzo
e valore giuridico di dati stranieri nei procedimenti nazionali, ecc.).
La necessità di mettere a punto un quadro giuridico che definisca le possibilità e i limiti di azione dei
servizi ispettivi è sempre più evidente, se non si vuole pregiudicare l’efficacia della cooperazione
oppure, nella fase successiva, l’incriminazione, per non rendere vano l’operato dei servizi ispettivi che
potrebbe essere considerato illegale, con la conseguente chiusura del caso.
La creazione di un siffatto strumento consente ma richiede al tempo stesso di definire il raggio di
azione di tale cooperazione. Bisogna limitarsi ad un semplice scambio di dati o mettere a punto un
sistema ispettivo con competenze extra-territoriali?
Forse è arrivato il momento di vagliare l’opportunità di una cooperazione più strutturata a livello
europeo tra servizi ispettivi e previdenziali e stabilirne l’architettura ed i rispettivi limiti, di condurre
uno studio di fattibilità in merito alla costituzione di una struttura comunitaria permanente per la
cooperazione transfrontaliera nella lotta contro il lavoro sommerso e la frode previdenziale.
75
Questa pubblicazione usufruisce del supporto del programma UE per l’occupazione e la solidarietà
sociale — Progress (2007-2013), un programma gestito dalla Direzione Generale per l’Occupazione,
gli Affari Sociali e le Pari Opportunità della Commissione Europea. È stato istituito per finanziare la
realizzazione degli obiettivi dell’Unione Europea nel settore dell’occupazione e degli affari sociali,
come prevede l’agenda sociale e per contribuire quindi alla realizzazione degli obiettivi della strategia
di Lisbona in questi settori.
Il programma settennale coinvolge tutte le parti interessate che possono contribuire a sviluppare
legislazioni e politiche adeguate in materia di occupazione e previdenza sociale, nei 27 Stati Membri
della UE, nei paesi membri dell’Associazione Europea di Libero Scambio e dello Spazio Economico
Europeo, nonché nei paesi candidati e potenziali candidati all’Unione Europea.
La missione del programma Progress consiste nel rafforzare il contributo UE a sostegno dell’impegno
degli Stati membri.
A tal fine Progress consentirà di:
- fornire analisi e consulenza politica nei settori di attività del programma Progress;
-
monitorare e predisporre relazioni sull’applicazione della legislazione e delle politiche UE nei
suddetti settori;
-
promuovere il trasferimento di politiche, lo scambio di conoscenze e il supporto reciproco fra
gli Stati Membri sugli obiettivi e le priorità UE;
-
divulgare i punti di vista delle parti interessate e della società in generale
Per ulteriori informazioni si prega di consultare il sito: http://ec.europa.eu/social/main.jsp?
catld=327&langld=en
Non si garantisce che le informazioni riportate nella presente pubblicazione riflettano la posizione o
l’opinione della Commissione Europea.
76