FORMAZIONE TELEMATICA
Cessione diritti edificatori: presupposti, tecniche
redazionali, adempimenti
22 novembre 2012
Il complesso rapporto tra leggi nazionali e
regionali:
l’osservatorio sulle norme regionali
ALBERTO VALERIANI
Notaio in Bologna, Commissione Studi Civilistici, CNN
PEREQUAZIONE
La tecnica pianificatoria tradizionale si
realizza in due modi:
- la localizzazione: imposizione di vincoli
su un bene
- la zonizzazione: imposizione di vincoli
su un complesso di beni
PEREQUAZIONE
La perequazione è una tecnica pianificatoria (alternativa
alla zonizzazione) che si basa su un principio di equità
distributiva e che tende ad evitare situazioni di
“ingiustizia” quando un complesso di terreni edificabili è
in parte soggetto a vincoli di inedificabilità, per la sua
destinazione a fini pubblici.
Ripartisce in maniera equa i vantaggi e gli svantaggi
derivanti dalla pianificazione urbanistica.
Il
principio
di
perequazione
consente
all’amministrazione pubblica di acquisire gratuitamente
dai privati, in cambio dei vantaggi loro riconosciuti, aree
da destinare ad opere di pubblica utilità.
PEREQUAZIONE
La
tendenza
ad
attuare
la
PEREQUAZIONE
come
tecnica
pianificatoria risente della sempre più
scarsa percorribilità dell’istituto della
espropriazione e della proliferazione degli
accordi (urbanistici) di cui alla legge
241/1990.
PEREQUAZIONE
I modelli perequativi possono inquadrarsi in tre tipi:
- il modello “base” dove la distribuzione dei diritti edificatori
all’interno del comparto avviene esclusivamente con riferimento
all’edificabilità complessiva attribuita al comparto stesso;
- il modello “allargato” dove viene presa in considerazione ai fini
distributivi anche l’edificabilità attribuita ad aree esterne e contigue
al comparto, con la conseguenza che la capacità edificatoria
all’interno del comparto viene così aumentata;
- il modello “esteso” dove viene estesa la tecnica perequativa ad aree
più o meno omogenee la cui individuazione prescinde dalle
tecniche di piano e dagli effettivi carichi urbanistici con attribuzione
di una edificabilità uniforme abbastanza “bassa”.
PEREQUAZIONE
A norma dell’art. 42 comma secondo Cost. esiste riserva
di legge in ordine alla definizione da parte della P.A. dei
valori di edificabilità dei suoli.
Le norme statali che regolano la tecnica pianificatoria
sono gli artt. 7 (che individua la zonizzazione come
criterio base) e l’art. 23 (che stabilisce che il Comune
deve procedere alla formazione di comparti) della legge
1150/1942.
Non vi è quindi legge statale che riconosca
espressamente il principio perequativo.
Di rilevante significato è l’art. 2643 n. 2bis c.c. che
riconosce la possibilità di trasferire i diritti edificatori
previsti da norme statali e regionali e da strumenti di
pianificazione territoriale.
PEREQUAZIONE
Le prime esperienze di attuazione della
perequazione si sono avute a partire dall’inizio
degli anni ‘90 nei Comuni di:
.. Casalecchio di Reno (BO);
.. Ravenna;
.. Torino;
.. Parma;
.. Piacenza.
In mancanza di legge regolatrice della
perequazione, tali strumenti erano quindi privi di
sostegno legislativo.
PEREQUAZIONE
La giurisprudenza si è pronunciata comunque a
favore dell’ammissibilità della perequazione
come tecnica pianificatoria.
TAR Emilia-Romagna, Bologna, sez. I, 14
gennaio 1999, n. 22 (conforme TAR Campania,
Salerno, sez. I, 5 luglio 2002, n. 670): Pronuncia
fondamentale quella dell’Emilia Romagna, in
materia ha riguardato il piano perequativo di
Reggio Emilia; la pronuncia afferma che la
perequazione si colloca in sintonia con “gli
sviluppi, culturali e giuridici, più recenti in
materia urbanistica”.
PEREQUAZIONE
TAR Lombardia, Brescia, 20 ottobre 2005, n.
1043
TAR Veneto, sez. I, 19 maggio 2009 , n. 1504
TAR Lombardia, Milano, 17 settembre 2009, n.
4671
Consiglio di Stato, sez. IV, 22 gennaio 2010, n.
216
PEREQUAZIONE
Consiglio di Stato, sez. V, 13 luglio 2010, n.
4545: ha sancito la legittimità delle previsioni
perequative del Piano Regolatore di Roma sulla
base delle seguenti argomentazioni:
-La potestà conformativa del territorio di cui la
P.A. è titolare nell’esercizio dell’attività
pianificatoria;
-La possibilità di ricorrere a modelli privatistici e
consensuali per il perseguimento di finalità di
pubblico interesse.
PEREQUAZIONE
La perequazione è, oggi, recepita da numerosissime legge regionali:
- Basilicata (art. 33, l.r. 11 agosto 1999, n. 23);
- Lazio (art. 30, l.r. 22 dicembre 1999 n. 38);
- Emilia Romagna (art. 7, l.r. 24 marzo 2000, n. 20);
- Puglia (art. 14, l.r. 27 luglio 2001, n. 20; art. 21, l.r. 22 febbraio
2005, n. 3 e art. 1, l.r. 21 maggio 2008, n. 12);
- Calabria (art. 54, l.r. 16 aprile 2002, n. 19);
- Campania (art. 32, l.r. 22 dicembre 2004 n. 16);
- Veneto (art. 35, l.r. 21 ottobre 2004, n. 20);
- Toscana (art. 60, l.r. 3 gennaio 2005, n. 1);
- Umbria (art. 29, l.r. 22 febbraio 2005, n. 11);
- Lombardia (art. 11, l.r. 11 marzo 2005, n. 12);
- Friuli-Venezia Giulia (art. 31, l.r. 23 febbraio 2007, n. 5);
- Provincia autonoma di Trento (art. 53, l.p. 4 marzo 2008 n. 1);
- Provincia autonoma di Bolzano (l.p. 2 luglio 2007, n. 3 e 22
gennaio 2010, n. 2)
PEREQUAZIONE
Un generico richiamo alla tecnica perequativa è
fatto dalle norme regionali di Lazio, Campania,
Toscana, Puglia, Friuli Venezia Giulia e
Provincia autonoma di Bolzano.
Un richiamo più articolato è effettuato dalle
norme di Basilicata e Calabria.
Maggiormente significative sono le norme di
Emilia Romagna, Veneto, Lombardia e Provincia
autonoma di Trento.
PEREQUAZIONE
L’art. 7 della l.r. Emilia Romagna 20/2000 si limita a
dettare regole di fondo, lasciando maggior libertà ai
singoli comuni nell’identificare in concreto il modello
perequativo da sperimentare.
E’ il piano strutturale che riconosce la medesima
edificabilità ad ambiti omogenei, mentre il piano
operativo “assicura” la ripartizione dei diritti edificatori e
degli oneri, indipendentemente dalla destinazione
specifica delle aree, mentre il regolamento edilizio
determina il diritto edificatorio spettante a ciascun
proprietario, come peraltro previsto in molte altre norme
regionali.
PEREQUAZIONE
La legge regionale Emilia Romagna 24 marzo 2000 n. 20
Art. 7 Perequazione urbanistica
1. La perequazione urbanistica persegue l'equa distribuzione, tra i
proprietari degli immobili interessati dagli interventi, dei diritti edificatori
riconosciuti dalla pianificazione urbanistica e degli oneri derivanti dalla
realizzazione delle dotazioni territoriali.
2. A tal fine, il PSC può riconoscere la medesima possibilità edificatoria ai
diversi ambiti che presentino caratteristiche omogenee.
3. Il POC e i Piani Urbanistici Attuativi (PUA), nel disciplinare gli
interventi di trasformazione da attuare in forma unitaria, assicurano la
ripartizione dei diritti edificatori e dei relativi oneri tra tutti i proprietari
degli immobili interessati, indipendentemente dalle destinazioni specifiche
assegnate alle singole aree.
4. Il Regolamento Urbanistico Edilizio (RUE) stabilisce i criteri e i metodi
per la determinazione del diritto edificatorio spettante a ciascun
proprietario, in ragione del diverso stato di fatto e di diritto in cui si
trovano gli immobili al momento della formazione del PSC.
PEREQUAZIONE
L’art. 35 della l.r. Veneto 23 aprile 2004, n. 11 riconosce e legittima lo
strumento della perequazione urbanistica, già ampiamente sperimentato nel
Veneto soprattutto in applicazione della L.R. n° 23/99 sugli accordi di
programma.
La perequazione è intesa come principio che appartiene alle scelte
progettuali della componente strutturale del piano. Essa deve essere
concepita non solo attraverso criteri estimativi del valore di scambio, ma in
relazione alle diverse componenti del territorio, architettonica sociale
infrastrutturale; in questo senso i criteri e le modalità devono evidentemente
essere stabiliti nel momento in cui si costruisce il quadro strategico del
piano perché la perequazione stessa costituisce una modalità di
conseguimento delle scelte che troveranno applicazione e attuazione nella
fase operativa.
La norma prevede che sia il PAT (Piano di assetto del territorio) lo
strumento che detta i criteri e le modalità di applicazione, mentre il PI
(Piano degli interventi) la attua.
PEREQUAZIONE
Art. 35 – Perequazione urbanistica.
La perequazione urbanistica persegue l’equa distribuzione, tra i
proprietari degli immobili interessati dagli interventi, dei diritti
edificatori riconosciuti dalla pianificazione urbanistica e degli oneri
derivanti dalla realizzazione delle dotazioni territoriali.
2. Il piano di assetto del territorio (PAT) stabilisce i criteri e le
modalità per l’applicazione della perequazione urbanistica.
3. Il piano degli interventi (PI), i piani urbanistici attuativi (PUA), i
comparti urbanistici e gli atti di programmazione negoziata attuano
la perequazione disciplinando gli interventi di trasformazione da
realizzare unitariamente, assicurando un’equa ripartizione dei
diritti edificatori e dei relativi oneri tra tutti i proprietari delle aree
e degli edifici interessati dall’intervento, indipendentemente dalle
specifiche destinazioni d'uso assegnate alle singole aree.
PEREQUAZIONE
In Lombardia (Legge 11 marzo 2005 n. 12 art.
11) è prevista al secondo comma espressamente
la possibilità di applicare il modello di
perequazione estesa.
I diritti edificatori attribuiti a titolo di
perequazione e di compensazione sono
commerciabili.
I comuni istituiscono il registro delle cessioni dei
diritti edificatori.
La tecnica usata dal legislatore lascia alla
amministrazione comunale il più ampio spazio
nel scegliere la tecnica da usare.
PEREQUAZIONE
La legge Lombardia 11 marzo 2005 n. 12
Art. 11
1. Sulla base dei criteri definiti dal documento di piano, i piani
attuativi e gli atti di programmazione negoziata con valenza
territoriale possono ripartire tra tutti i proprietari degli immobili
interessati dagli interventi i diritti edificatori e gli oneri derivanti
dalla dotazione di aree per opere di urbanizzazione mediante
l’attribuzione di un identico indice di edificabilità territoriale,
confermate le volumetrie degli edifici esistenti, se mantenuti. Ai fini
della realizzazione della volumetria complessiva derivante
dall’indice di edificabilità attribuito, i predetti piani ed atti di
programmazione individuano gli eventuali edifici esistenti, le aree
ove è concentrata l’edificazione e le aree da cedersi gratuitamente
al comune o da asservirsi, per la realizzazione di servizi ed
infrastrutture, nonché per le compensazioni urbanistiche in permuta
con aree di cui al comma 3.
PEREQUAZIONE
2. Sulla base dei criteri di cui al comma 1, nel piano delle regole i comuni, a fini di
perequazione urbanistica, possono attribuire a tutte le aree del territorio comunale,
ad eccezione delle aree destinate all’agricoltura e di quelle non soggette a
trasformazione urbanistica, un identico indice di edificabilità territoriale, inferiore a
quello minimo fondiario, differenziato per parti del territorio comunale,
disciplinandone altresì il rapporto con la volumetria degli edifici esistenti, in
relazione ai vari tipi di intervento previsti. In caso di avvalimento di tale facoltà, nel
piano delle regole è inoltre regolamentata la cessione gratuita al comune delle aree
destinate nel piano stesso alla realizzazione di opere di urbanizzazione, ovvero di
servizi ed attrezzature pubbliche o di interesse pubblico o generale, da effettuarsi
all’atto della utilizzazione dei diritti edificatori, così come determinati in
applicazione di detto criterio perequativo.
2-bis. I comuni possono determinare nel documento di piano i criteri uniformi di
applicazione della perequazione urbanistica di cui al comma 2 in aree di
trasformazione concordemente individuate nel territorio di uno o più di essi. In tal
caso … (comma introdotto dalla legge reg. n. 4 del 2008)
4. I diritti edificatori attribuiti a titolo di perequazione e di compensazione sono
commerciabili. I comuni istituiscono il registro delle cessioni dei diritti edificatori,
aggiornato e reso pubblico secondo modalità stabilite dagli stessi comuni.
(comma così sostituito dalla legge reg. n. 4 del 2008)
COMPENSAZIONE
La possibilità di attuare con il piano le finalità di
perequazione rimane fortemente condizionata dalle
condizioni delle aree.
Ciò comporta che anche i piani di concezione più
moderna continuino a prevedere apposizioni di vincoli
preespropriativi
con
conseguente
ricorso
all’espropriazione.
La legislazione regionale ha quindi elaborato un
meccanismo atto ad evitare le problematiche
dell’espropriazione.
Si tratta dell’istituto della compensazione.
COMPENSAZIONE
Si distinguono tre differenti tipi di compensazione:
-LA
COMPENSAZIONE
ESPROPRIATIVA:
consiste nell’attribuire al privato suscettibile di
esproprio, previo suo consenso, un indennizzo mediante
l’attribuzione di un indice edificatorio, sfruttabile in altro
sito, al posto dell’indennità in denaro
COMPENSAZIONE
- LA COMPENSAZIONE URBANISTICA
può essere utilizzata come ristoro per altre forme di
previsioni quali apposizioni di vincoli di destinazione.
- LA COMPENSAZIONE PAESAGGISTICA –
AMBIENTALE
lo strumento compensativo è utilizzato anche per
conseguire altri obiettivi, quali interventi per eliminare
elementi di degrado o per eseguire interventi di
miglioramento etc.
COMPENSAZIONE
L’art. 11 comma 3 della legge Lombardia 11 marzo
2005 n. 12
3. Fermo restando quanto disposto dall’art. 1, commi da 21 a 24,
della legge 15 dicembre 2004, n. 308, alle aree destinate alla
realizzazione di interventi di interesse pubblico o generale, non
disciplinate da piani e da atti di programmazione, possono essere
attribuiti, a compensazione della loro cessione gratuita al comune,
aree in permuta o diritti edificatori trasferibili su aree edificabili
previste dagli atti di PGT anche non soggette a piano attuativo. In
alternativa a tale attribuzione …
4. I diritti edificatori attribuiti a titolo di perequazione e di
compensazione sono commerciabili. I comuni istituiscono il registro
delle cessioni dei diritti edificatori, aggiornato e reso pubblico
secondo modalità stabilite dagli stessi comuni.(comma così
sostituito dalla legge reg. n. 4 del 2008)
COMPENSAZIONE
Gli artt. 36 e 37 della L.r. Veneto n. 11 del 23/4/2004
Art. 37 –Compensazione urbanistica
Con le procedure di cui agli articoli 7 (accordo di programma), 20 (
pianificazione urbanistica attuativa) e 21 (comparto urbanistico)
sono consentite compensazioni che permettano ai proprietari di aree
ed edifici oggetto di vincolo preordinato all'esproprio di recuperare
adeguata capacità edificatoria, anche nella forma del credito
edilizio di cui all'articolo 36, su altre aree e/o edifici, anche di
proprietà pubblica, previa cessione all'amministrazione dell'area
oggetto di vincolo”
COMPENSAZIONE
Gli artt. 36 e 37 della L.r. Veneto n. 11 del 23/4/2004
Art. 36 – Riqualificazione ambientale e credito edilizio.
3. La demolizione delle opere incongrue, l’eliminazione degli
elementi di degrado, o la realizzazione degli interventi di
miglioramento della qualità urbana, paesaggistica, architettonica e
ambientale di cui al comma 1, determinano un credito edilizio.
4. Per credito edilizio si intende una quantità volumetrica
riconosciuta a seguito della realizzazione degli interventi di cui al
comma 3 ovvero a seguito delle compensazioni di cui all’articolo
37. I crediti edilizi sono annotati nel registro di cui all’articolo 17,
comma 5, lett. e) e sono liberamente commerciabili. Il PI individua e
disciplina gli ambiti in cui è consentito l’utilizzo dei crediti edilizi,
prevedendo l’attribuzione di indici di edificabilità differenziati in
funzione degli obiettivi di cui al comma 1 ovvero delle
compensazioni di cui all’articolo 37.
COMPENSAZIONE
L’art. 23 della L.r. Emilia Romagna n. 37 del 19/12/2002
Mediante accordo di cessione del bene da espropriare viene
riconosciuta al proprietario del bene ceduto la facoltà di
edificare su altre aree di proprietà comunale o di terzi.
“…il Comune ed il privato possono stipulare un accordo di
cessione del bene, ai sensi dell'articolo 45 del d.p.r. 327/2001,
in cui a fronte della cessione delle aree da espropriare sia
attribuita al proprietario delle stesse, in luogo del prezzo del
bene, la facoltà di edificare su aree diverse di proprietà
comunale o di terzi già destinate all'edificazione dagli
strumenti urbanistici, concordate tra lo stesso Comune e i
soggetti interessati…”.
COMPENSAZIONE
Si ricordano inoltre:
•art. 30 l.r. Umbria 22 febbraio 2005, n. 11;
•Art. 55 l.p. Trento 4 marzo 2008, n. 1;
Differenza fra diritti edificatori (che attengono alla perequazione) e
crediti compensativi ( che attengono alla compensazione).
- Diversità di finalità:
i diritti edificatori hanno finalità perequativa;
i crediti compensativi assolvono ad una funzione indennitaria
- Diversità temporale:
i diritti edificatori vengono assegnati dal piano prima della
attuazione dello stesso sin dalla sua approvazione
i crediti compensativi sono assegnati a prestazione eseguita
INCENTIVAZIONE
L’incentivazione (o premialità) consiste nell’attribuzione di un
diritto edificatorio aggiuntivo rispetto a quello previsto in via
ordinaria dagli strumenti urbanistici, riconosciuto quale premio per
il raggiungimento di determinati obiettivi pubblici.
Caratteristiche della incentivazione edilizia sono:
la finalità di riqualificazione; l’incentivazione è riconosciuta in
caso di interventi di riqualificazione urbanistica ed ambientale
la perimetrazione delle aree oggetto degli interventi di
riqualificazione; perimetrazione che di solito avviene a livello di
pianificazione generale (Veneto), ma può anche essere effettuata
dalla pianificazione attuativa (Lombardia)
la localizzazione delle aree ove utilizzare i diritti
In Veneto e Trentino il credito edilizio può essere esercitato anche in
ambiti diversi, individuati dallo strumento urbanistico generale,
diversi; in altre Regioni solo dove sono stati generati.
INCENTIVAZIONE
La legge Lombardia 11 marzo 2005 n. 12 Art. 11 –
comma 5
E’ prevista una incentivazione in misura non superiore al
15% della volumetria ammessa per interventi ricompresi
in piani attuativi finalizzati alla riqualificazione urbana e
in iniziative di edilizia residenziale pubblica, consistente
nell’attribuzione di indici differenziati determinati in
funzione degli obiettivi di cui sopra. Analoga disciplina
di incentivazione può essere prevista anche ai fini della
promozione dell’edilizia bioclimatica e del risparmio
energetico,
I diritti edificatori attribuiti a titolo di perequazione e di
compensazione sono commerciabili.
INCENTIVAZIONE
La legge regionale Puglia 21 maggio 2008 n. 12 – Art.
1, comma 1, lettera b
Per soddisfare esigenze di edilizia residenziale sociale
vengono riconosciuti surplus di capacità edificatoria in
ambiti residenziali.
INCENTIVAZIONE
La legge provinciale Trento 4 marzo 2008 n. 1 – art.
56
Il piano regolatore generale può prevedere che il
comune possa riconoscere, a titolo di credito edilizio,
diritti edificatori da utilizzare nelle aree destinate a
edificazione, ai soggetti che s'impegnano a cedere
alloggi a ITEA s.p.a., Il riconoscimento del credito
edilizio e la sua annotazione nel registro previsto
dall'articolo 53, comma 7, sono subordinati alla
preventiva cessione degli alloggi a ITEA s.p.a. (Istituto
Trentino per l'Edilizia Abitativa) che è una Società di
capitali soggetta alla direzione e coordinamento della
Provincia Autonoma di Trento.
INCENTIVAZIONE
Si ricordano inoltre:
-
L.r. Calabria 16 aprile 2002, n. 19 art. 34 co. 2
L.r. Calabria 11 agosto 2010 n. 21 art. 9 co. 1
L.r. Umbria 2 febbraio 2005 n. 11
L.r. Umbria 10 luglio 2008 n.12 art. 9
L.r. Campania 28 dicembre 2009 n. 19 art. 6
L.r. Emilia Romagna 24 marzo 2000 n. 20 art. 7 ter
L.r. Lazio 11 agosto 2009 n. 21 art. 3 bis
L.r. Liguria 3 novembre 2009 n. 49 art. 4
L.r. Lombardia 13 marzo 2012 n. 4 art. 3
L.r. Piemonte 14 luglio 2009 n. 20 art. 3 co. 1
L.r. Puglia 30 luglio 2009 n. 14 art. 4
L.r. Sicilia 23 marzo 2010 n. 6 art. 2
L.r. Toscana 5 agosto 2011 n. 40 art. 146