Programmi integrati
Crediti edilizi
Perequazione
Compensazione urbanistica
Nella legge regionale veneta 23 aprile 2004, n. 11
“Norme per il governo del territorio”
Vicenza, 27 maggio 2005
Avv.ti Bruno Barel e Diego Signor
1
Art. 1 l.r. n. 11/2004
Detta le norme per il governo del territorio del
Veneto, definendo le competenze di ciascun ente
territoriale, le regole per l’uso dei suoli secondo
criteri di prevenzione e riduzione o di eliminazione
dei rischi, di efficienza ambientale, di competitività
e di riqualificazione territoriale al fine di migliorare
la qualità della vita
2
Art. 2. Contenuti e finalità.
1. La presente legge stabilisce criteri, indirizzi, metodi e contenuti
degli strumenti di pianificazione, per il raggiungimento delle
seguenti finalità:
a) promozione e realizzazione di uno sviluppo sostenibile e
durevole … nel rispetto delle risorse naturali;
b) tutela delle identità storico-culturali e della qualità degli
insediamenti urbani ed extraurbani, attraverso la riqualificazione e
il recupero edilizio ed ambientale degli aggregati esistenti, con
particolare riferimento alla salvaguardia e valorizzazione dei centri
storici;
c) …;
d) utilizzo di nuove risorse territoriali solo quando non esistano
alternative alla riorganizzazione e riqualificazione del tessuto
insediativo esistente;
… omissis …
3
2. Le finalità di cui al comma 1 sono perseguite, nel
rispetto dei principi di sussidiarietà, adeguatezza, ed
efficienza, mediante:
a) la semplificazione dei procedimenti di pianificazione,
con riduzione di tempi e con garanzia di trasparenza e
partecipazione;
b) …;
c) il coinvolgimento dei cittadini …, alla formazione degli
strumenti di pianificazione e alle scelte che incidono
sull'uso delle risorse ambientali;
d) il riconoscimento in capo ai comuni della responsabilità
diretta nella gestione del proprio territorio.
4
Artt. 19-35-36-37
PIRU
CREDITI EDILIZI
PEREQUAZIONE
COMPENSAZIONE URBANISTICA
concretizzano princìpi espressi nell’art. 2,
l.r. 11/04 e ne disciplinano l’attuazione
attraverso strumenti urbanistici di
competenza comunale
5
FINALITA’
- rendere attuabili gli obiettivi e le scelte di piano
- imprimere nuovo dinamismo all’iniziativa privata
per il perseguimento di finalità di riqualificazione
rispondenti all’interesse generale
- distribuire equamente fra i proprietari dei beni i
vantaggi e gli oneri
- garantire adeguato ristoro alla perdita della
proprietà per ragioni di pubblico interesse
6
MEZZI
- valorizzare il concorso fra pubblico e privato nella
programmazione ed attuazione del governo
del territorio.
- rafforzare le possibilità di intervento pubblico nel
governo del territorio
- implementare il potere pubblico comunale nel
disporre della capacità edificatoria sostenibile
dal territorio comunale, e nell’indirizzarla
secondo scelte mirate per obiettivi predefiniti
e garantiti.
7
DISPOSIZIONI NORMATIVE
A) Disciplina puntuale
B) Disciplina di principio
atti di indirizzo (cfr. art. 46, l.r. 11/04)
8
RIQUALIFICAZIONE AMBIENTALE
Riconversione e riqualificazione
a) trend demografico negativo
b) cambiamento dei bisogni e della domanda,
c) delocalizzazione produttiva
d) esigenza di riconversione di manufatti
veteroproduttivi inseriti nei centri urbani o
dispersi nelle campagne
e) disordine urbanistico
f) degrado anche qualitativo di ampie parti del
paesaggio urbano e rurale.
9
STRUMENTI PER LA
RIQUALIFICAZIONE AMBIENTALE
Dimensioni di larga scala
P.I.R.U.
Dimensioni puntuali
Credito edilizio
10
P.I.R.U.E.A. L.R. 23/99
Legge regionale abrogata
dall’art. 49, c.1, lett. h), l.r. 11/04
11
P.I.R.U. nella l.r. 11/04
Il programma integrato nella l.r. 11/04 è
piano urbanistico attuativo di applicabilità
generale al pari di tutti gli altri PUA per
l’organizzazione urbanistica, infrastrutturale ed
architettonica di un insediamento urbano
strumento urbanistico “privilegiato” rispetto agli
altri (anche e soprattutto) perché l’unico oggi
approvabile in variante allo strumento
urbanistico generale (attraverso il modulo
procedimentale dell’accordo di programma)
12
Caratteristiche della
programmazione integrata
Finalità
il programma integrato è diretto alla riqualificazione
urbanistica, edilizia e ambientale, da attuarsi mediante:
il riordino degli insediamenti esistenti, il ripristino della
qualità ambientale anche attraverso
l’ammodernamento delle urbanizzazioni primarie e
secondarie e dell’arredo urbano;
il riuso di aree dismesse, degradate, inutilizzate, a
forte polarizzazione urbana, anche mediante il
completamento dell’edificato;
13
Caratteristiche della
programmazione integrata
Elementi essenziali e differenziali
- presenza di una proposta unitaria e di una
pluralità di funzioni
- integrazione di più tipologie di intervento
14
Caratteristiche della
programmazione integrata
Dimensioni
capacità di incidere sulla riorganizzazione
urbana (art. 16 comma 1, legge n.
179/1992).
15
Elementi differenziali tra p.i.r.u. e
altri p.u.a. nella l.r. 11/04
1°) il programma integrato è l’unico strumento attuativo che
trova la propria definizione proprio nella legge regionale
n. 11/04 (la quale, sul punto, riprende disposizioni che
erano già contenute nella l.r. Veneto n. 23/99, specie in
ordine al concetto di riqualificazione, da attuarsi
“mediante il riordino degli insediamenti esistenti e il
ripristino della qualità ambientale anche attraverso
l’ammodernamento delle urbanizzazioni primarie e
secondarie e dell’arredo urbano, il riuso di aree
dismesse, degradate, inutilizzate, a forte polarizzazione
urbana, anche con il completamento dell’edificato”)
16
Elementi differenziali tra p.i.r.u. e
altri p.u.a. nella l.r. 11/04
2°) il programma integrato è l’unico strumento per il quale
gli art. 19 e 20 l.r. n. 11/04 introducono previsioni
procedurali diverse e speciali rispetto a quelle generali
che interessano tutti gli altri strumenti attuativi: la
relazione illustrativa (che accompagna tutti i piani
attuativi) deve precisare, nel caso di programma
integrato, “la rappresentazione del programma in termini
economico-sintetici con particolare riguardo ai benefici
derivanti ai soggetti pubblici e agli altri soggetti attuatori,
nonché il piano finanziario di attuazione” (sulla falsariga
di quanto previsto per i p.i.r.u.e.a. )
17
Elementi differenziali tra p.i.r.u. e
altri p.u.a. nella l.r. 11/04
3°) solo per i programmi integrati l’art. 20 prevede la
possibilità di approvazione mediante la procedura di
accordo di programma di cui all’art. 7 (procedura che
ricalca in toto la procedura di approvazione del
p.i.r.u.e.a. per accordo di programma prevista dalla
l.r.23/99, con l’unica – ma importante – precisazione in
ordine al coinvolgimento anche dei privati proponenti
nelle conferenze di servizi finalizzate all’approvazione
del piano
18
Art. 19. Piani urbanistici attuativi (PUA)
1. Il piano urbanistico attuativo può essere d'iniziativa
pubblica o privata o, congiuntamente, di iniziativa pubblica e
privata. Esso definisce l'organizzazione urbanistica,
infrastrutturale ed architettonica di un insediamento ed
assume, in considerazione degli interventi previsti, i contenuti
e l’efficacia:
a) del piano particolareggiato e dei piani di
lottizzazione………;
b) del piano per l'edilizia economica e popolare……..;
c) del piano delle aree da destinare ad insediamenti produttivi
……;
19
d) del piano di recupero di cui all' art. 28 l. 457/78……….;
e) del piano ambientale di cui all’articolo 27 della l.r.
40/1980 …..
f) del programma integrato di cui all’articolo 16 della
l.179/1992 "Norme per l'edilizia residenziale pubblica" e
successive modificazioni; in particolare il programma
integrato è lo strumento di attuazione della pianificazione
urbanistica per la realizzazione coordinata, tra soggetti
pubblici e privati, degli interventi di riqualificazione
urbanistica, edilizia ed ambientale. La riqualificazione si
attua mediante il riordino degli insediamenti esistenti e il
ripristino della qualità ambientale anche attraverso
l’ammodernamento delle urbanizzazioni primarie e
secondarie e dell’arredo urbano, il riuso di aree dismesse,
degradate, inutilizzate, a forte polarizzazione urbana, anche
con il completamento dell’edificato.
20
2. In funzione degli specifici contenuti, il piano
urbanistico attuativo è formato dagli elaborati necessari
individuati tra quelli di seguito elencati:
….omissis….
j) la relazione illustrativa che, nel caso dei programmi
integrati, precisa la rappresentazione del programma in
termini economico-sintetici con particolare riguardo ai
benefici derivanti ai soggetti pubblici e agli altri soggetti
attuatori, nonché il piano finanziario di attuazione;
k) le norme di attuazione;
l) ………..;
m) la convenzione o gli atti unilaterali d’obbligo;
n) il capitolato e il preventivo sommario di spesa.
21
3. I PUA sono attuati dagli aventi titolo, anche mediante
comparti urbanistici e relativi consorzi ai sensi dell’articolo
21.
4. Per i PUA di iniziativa privata, l'esecuzione delle opere
a scomputo degli oneri di urbanizzazione, come
disciplinata dalla normativa vigente, non ricade nella
disciplina degli appalti di lavori pubblici quando le singole
opere da realizzare abbiano un valore pari o inferiore alla
soglia comunitaria di cui alla direttiva14 giugno 1993,
93/37/CEE "Direttive del Consiglio che coordina le
procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di
lavori" e successive modificazioni.
22
Art. 20. Procedimento di formazione, efficacia e
varianti del piano urbanistico attuativo
1. Il piano urbanistico attuativo (PUA) è adottato dalla giunta comunale e
approvato dal consiglio comunale. Qualora il piano sia di iniziativa
privata la giunta comunale, entro il termine di novanta giorni dal
ricevimento della proposta corredata dagli elaborati previsti, adotta il
piano oppure lo restituisce qualora non conforme alle norme e agli
strumenti urbanistici vigenti.
2. Trascorso il termine di cui al comma 1, può essere richiesta alla
provincia, con le modalità di cui all’articolo 30, comma 6, la nomina di un
commissario ad acta che assuma i conseguenti provvedimenti.
3. Entro cinque giorni dall'adozione il piano è depositato presso la
segreteria del comune per la durata di dieci giorni; dell'avvenuto
deposito è data notizia mediante avviso pubblicato nell'albo pretorio del
comune e mediante l'affissione di manifesti. Nei successivi venti giorni i
proprietari degli immobili possono presentare opposizioni mentre
chiunque può presentare osservazioni.
23
4. Entro trenta giorni dal decorso del termine di cui al comma 3, il
consiglio comunale approva il piano decidendo sulle osservazioni e
sulle opposizioni presentate.
5. Il piano approvato è depositato presso la segreteria del comune ed il
relativo deposito, nel caso di piani urbanistici attuativi di iniziativa
pubblica, è notificato a ciascun proprietario degli immobili vincolati dal
piano stesso nelle forme degli atti processuali civili o a mezzo di messo
comunale, entro trenta giorni dall'avviso dell'avvenuto deposito.
6. I piani urbanistici attuativi di iniziativa privata sono redatti e presentati
dagli aventi titolo che rappresentino almeno il 51% del valore degli
immobili ricompresi nell’ambito, in base al relativo imponibile catastale
e, comunque, che rappresentino almeno il 75% delle aree inserite
nell'ambito medesimo. Il piano approvato è depositato ed il relativo
deposito è notificato ai proprietari dissenzienti nelle forme previste per
gli atti processuali civili o a mezzo di messo comunale. Dopo l’entrata in
vigore del piano, l’inutile decorso dei termini previsti per la sua
attuazione costituisce titolo per procedere all’espropriazione degli
immobili degli aventi titolo dissenzienti secondo le modalità e per gli
effetti previsti dall’articolo 21.7. Per i programmi integrati può essere
seguita la procedura dell’accordo di programma di cui all’articolo 7
24
8. Il piano entra in vigore quindici giorni dopo la pubblicazione nell’albo
pretorio del comune del provvedimento di approvazione.
9. Il piano ha efficacia per dieci anni, rimanendo fermo a tempo
indeterminato soltanto l’obbligo di osservare nella costruzione di nuovi
edifici e nella modificazione di quelli esistenti gli allineamenti e le
prescrizioni stabiliti nel piano stesso. La costruzione di nuovi edifici è
ammessa a condizione che gli edifici siano serviti dalle opere di
urbanizzazione.
10. Decorso il termine stabilito per l'esecuzione del piano, lo stesso
diventa inefficace per le parti non attuate.
11. Entro sessanta giorni dalla scadenza del termine stabilito per
l'esecuzione del piano urbanistico attuativo è possibile presentare un
nuovo piano per il completamento della parte rimasta inattuata. Prima
della scadenza, il comune può prorogare la validità del piano per un
periodo non superiore a cinque anni.
12. L'approvazione del piano comporta la dichiarazione di pubblica
utilità per le opere in esso previste per la durata di dieci anni, salvo
diverse disposizioni di legge per la singola fattispecie, prorogabile dal
comune per un periodo non superiore a cinque anni.
25
13. Le varianti al piano sono adottate e approvate con le
procedure di cui al presente articolo entro il termine di efficacia
del medesimo.
14. Possono essere approvate varianti sottoscritte dai soli
titolari delle aree incluse nella variante, purché le medesime non
incidano sui criteri informatori del PUA secondo i parametri
definiti dal piano degli interventi.
26
Novità della l.r. 11/04 in materia di
programmi integrati di riqualificazione
Disciplina
analoga
a quella
dettata per gli altri
piani urbanisti attuativi
Applicazione generale
(vengono meno i limiti
relativi alla zonizzaz.)
Edilizia
Residenziale
pubblica
Dotazione di aree
e servizi
27
RIQUALIFICAZIONE
non è più prevista espressamente la necessità, per i
programmi integrati comportanti nuove edificazioni, di
interventi di “recupero e/o … riqualificazione del
patrimonio edilizio e/o … riqualificazione del tessuto
urbanistico esistente” (cfr. art. 3, comma 3, l.r. 23/99).
MA ANCHE PER I PROGRAMMI INTEGRATI DI CUI
ALL’ART. 16 DELLA LEGGE STATALE N. 179/92 SI
PONE TALE NECESSITÀ DI RECUPERO O
RIQUALIFICAZIONE DEL PATRIMONIO EDILIZIO ED
URBANISTICO ESISTENTE: DIVERSAMENTE, NE
VERREBBE TRADITA LA NATURA DI STRUMENTO
PIANIFICATORIO DI RIQUALIFICAZIONE
28
RAGIONI DEL SUCCESSO
1°) Possibilità, per amministrazioni pubbliche e privati
operatori, di concordare contestualmente (all’interno di
un unico procedimento, sfociante in un unitario atto di
approvazione)
(eventualmente) una scelta puntuale di pianificazione
urbanistica generale
un progetto attuativo di urbanizzazione e realizzazione di
interventi privati e di opere pubbliche o di interesse
pubblico
una convenzione tra parte privata attuatrice e
amministrazione comunale, che – con la previsione di
penali e forme di garanzia - assicura la certezza
dell’attuazione dell’intervento entro tempi predefiniti
29
RAGIONI DEL SUCCESSO
2°) celerità dei tempi previsti :
- per procedere all’approvazione dello
strumento urbanistico attuativo in variante
al PRGC
- per addivenire al convenzionamento
pubblico privato
30
RAGIONI DEL SUCCESSO
3°) La programmazione integrata ha consentito
agli enti pubblici di condividere con gli operatori
privati le plusvalenze generate dalle iniziative
(specie nel caso di incrementi di volumetrie e/o
modifiche di destinazioni d’uso in variante al
PRGC) mediante l’assunzione da parte dei
privati promotori degli oneri di progettazione e di
realizzazione di opere pubbliche o di pubblico
interesse, a titolo gratuito (c.d. “beneficio
pubblico”)
31
LA PROGRAMMAZIONE INTEGRATA
NELL’ESPERIENZA DEL VENETO
PROBLEMI
APPLICATIVI
COORDINAMENTO
CON NORMATIVA
LAVORI
PUBBLICI
INDIVIDUAZIONE
DELL’INTERESSE
PUBBLICO
SPECIFICO
VALUTAZIONE
DEL BENEFICIO
PUBBLICO
32
PARTENARIATO
PUBBLICO-PRIVATO
Programmazione integrata & finanza di progetto
a) inserire una proposta di finanza di progetto in un p.i.r.u.
(può consentire al privato di proporre all’amministrazione
la realizzazione diretta, da parte del privato medesimo,
delle opere pubbliche previste dal p.i.r.u. nel rispetto
dell’evidenza pubblica e nel rispetto dei tempi stabiliti
nell’accordo di programma approvativo del p.i.r.u.);
b) presentare all’Amministrazione una proposta di finanza
di progetto collegata e condizionata ad un p.i.r.u. (si
possono utilizzare, all’interno del project financing, le
procedure abbreviate per l’approvazione di una variante
urbanistica prevista per il p.i.r.u. e, per l’effetto, superare
le problematiche di ordine temporale del project
financing, che si sono rivelate il problema principale
creato dalla speciale disciplina di tale istituto).
33
INTERESSE PUBBLICO
SPECIFICO
Il p.i.r.u. è pur sempre uno strumento urbanistico, come tale
finalizzato a governare le trasformazioni del territorio
E’ stato concepito per agevolare la riqualificazione dell’attuale
assetto di porzioni del territorio urbano sotto tre distinti profili, che
vanno sempre tenuti tutti presenti (anche se il loro rispettivo
“dosaggio” ben può variare da situazione a situazione: quello
urbanistico, quello edilizio e quello ambientale).
Aspetti che concorrono a connotare la riqualificazione
riordino e recupero di aree urbane degradate o male utilizzate,
adeguamento delle urbanizzazioni e dell’infrastrutturazione del
territorio, equilibrio fra opere private e città pubblica, qualità edilizia
ed architettonica, armonico inserimento nell’ambiente e qualità
ambientale degli spazi costruiti e degli spazi liberi: sono solo alcuni
dei molteplici aspetti che concorrono a connotare la riqualificazione.
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INTERESSE PUBBLICO
SPECIFICO
P.I.R.U. in variante al p.r.g.c.
Eccezione
Regola
Abuso di varianti
Insufficiente verifica
sulla coerenza
con il contesto
disarticolazione della
pianificazione generale
sviamento rispetto
all’interesse pubb. spec
35
Fraintendimento del
beneficio pubblico
a) rischio di appiattimento dell’interesse pubblico
sul versante economico, a discapito della
centralità della riqualificazione in senso
urbanistico, edilizio ed ambientale,
b) rischio di “monetizzare” i p.i.r.u. – quasi si
trattasse di vendere capacità edificatoria
pubblica secondo un tariffario pubblico in
percentuale sull’utile d’impresa atteso – in
funzione di inesauribili esigenze di cassa.
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Beneficio pubblico
CONDIVISIONE
PUBBLICA
DELLE
PLUSVALENZE
EQUILIBRIO
TRASPARENZA
RAGIONEVOLE
VALUTAZIONE
DELLE PECULIARITA’
DI OGNI SITUAZIONE
37
Art. 36. Riqualificazione ambientale e credito edilizio.
1. Il comune nell’ambito del piano di assetto del territorio (PAT)
individua le eventuali opere incongrue, gli elementi di degrado, gli
interventi di miglioramento della qualità urbana e di riordino della
zona agricola definendo gli obiettivi di ripristino e di riqualificazione
urbanistica, paesaggistica, architettonica e ambientale del territorio
che si intendono realizzare e gli indirizzi e le direttive relativi agli
interventi da attuare.
2. Il comune con il piano degli interventi (PI) disciplina gli interventi
di trasformazione da realizzare per conseguire gli obiettivi di cui al
comma 1.
3. La demolizione delle opere incongrue, l’eliminazione degli
elementi di degrado, o la realizzazione degli interventi di
miglioramento della qualità urbana, paesaggistica, architettonica e
ambientale di cui al comma 1, determinano un credito edilizio.
38
4. Per credito edilizio si intende una quantità volumetrica
riconosciuta a seguito della realizzazione degli interventi di cui
al comma 3 ovvero a seguito delle compensazioni di cui
all’articolo 37. I crediti edilizi sono annotati nel registro di cui
all’articolo 17, comma 5, lett. e) e sono liberamente
commerciabili. Il PI individua e disciplina gli ambiti in cui è
consentito l’utilizzo dei crediti edilizi, prevedendo l’attribuzione
di indici di edificabilità differenziati in funzione degli obiettivi di
cui al comma 1 ovvero delle compensazioni di cui all’articolo
37.
5. Salvi i casi in cui sia intervenuta la sanatoria secondo la
normativa vigente, le opere, realizzate in violazione di norme di
legge o di prescrizioni di strumenti di pianificazione territoriale e
urbanistica ovvero realizzate in assenza o in difformità dai titoli
abilitativi, non possono dar luogo al riconoscimento del credito
edilizio.
39
Credito in volume, spendibile sul
territorio, nei luoghi a ciò deputati
PAT
a) individuare gli obiettivi di riqualificazione
b) fissare indirizzi e direttive per gli interventi da
realizzare: manufatti da eliminare; azioni positive da
porre in essere per il miglioramento della qualità urbana,
per il riordino della zona agricola ecc (es.: demolizione
senza ricostruzione di manufatti privi di pregio a ridosso
di ville venete, riconsegna all’agricoltura dei suoli
occupati da allevamenti dimessi, dismissione di un
opificio per fare un parcheggio)
PI
a) disciplinare concretamente gli interventi di
trasformazione finalizzati al raggiungimento degli
obiettivi delineati dal PAT.
40
Obiettivi del credito edilizio
rendere possibili anche interventi di
riqualificazione non convenienti
economicamente
offrire alternative alle forzature dirette a renderli
convenienti (in genere, mediante ricostruzioni in
loco con incrementi volumetrici e mutamenti di
destinazione d’uso) secondo la logica del male
minore (prima: riuso edificatorio privato della
medesima area con un carico urbanistico
proporzionale più alle necessità di equilibrio
economico dell’operazione che all’interesse
pubblico)
41
credito edilizio
compensazione urbanistica
dinamismo orizzontale nelle trasformazioni
a) la compensazione urbanistica indennizza per
equivalente la perdita della proprietà di un bene
a favore della collettività
b) il credito edilizio indennizza per equivalente
una minusvalenza patrimoniale – non
necessariamente coincidente con la perdita
della proprietà privata del suolo o la sua totale
inutilizzazione - volontariamente prodotta da
azioni positive del proprietario stesso
42
PROBLEMI
DI CARATTERE OPERATIVO
Il Comune deve attribuire un valore agli interventi di
riqualificazione, ossia ai costi da sopportare ed alla minusvalenza
patrimoniale che ne risulta
Il Comune deve calcolare un corrispondente credito edilizio, che
non potrà essere espresso solo in termini quantitativi ma anche
qualitativi, anzitutto in relazione alle destinazioni d’uso ammesse.
Il valore economico del credito edilizio dipenderà anche dal mercato
sul quale esso sia spendibile, anch’esso creato dalla pubblica
amministrazione, ma condizionato anche dalla appartenenza delle
aree.
Il PI deve identificare gli ambiti territoriali dove spendere i crediti
edilizi
Il PI deve assegnare a quegli ambiti indici di edificabilità
differenziati: un determinato ambito, oltre a disporre di un proprio
indice edificatorio, potrà dunque incrementarlo, nei limiti prefissati,
mediante utilizzazione di crediti edilizi (potenziale volumetrico
riservato, che potrà essere usato anche per compensazioni
urbanistiche ai sensi dell’art. 37).
43
PROBLEMI DI CARATTERE
GIURIDICO - FISCALE
a) natura giuridica del credito edilizio,
b) commerciabilità, pubblicità e opponibilità al
Comune e ai terzi degli atti di trasferimento
c) valore giuridico del registro dei crediti
annesso al PI
d) durata del credito
e) effetti conseguenti a modifiche degli strumenti
di pianificazione ecc.
f) regime fiscale
44
Art. 35. Perequazione urbanistica.
1. La perequazione urbanistica persegue l’equa distribuzione, tra i
proprietari degli immobili interessati dagli interventi, dei diritti
edificatori riconosciuti dalla pianificazione urbanistica e degli oneri
derivanti dalla realizzazione delle dotazioni territoriali.
2. Il piano di assetto del territorio (PAT) stabilisce i criteri e le
modalità per l’applicazione della perequazione urbanistica.
3. Il piano degli interventi (PI), i piani urbanistici attuativi (PUA), i
comparti urbanistici e gli atti di programmazione negoziata attuano la
perequazione disciplinando gli interventi di trasformazione da
realizzare unitariamente, assicurando un’equa ripartizione dei diritti
edificatori e dei relativi oneri tra tutti i proprietari delle aree e degli
edifici interessati dall’intervento, indipendentemente dalle specifiche
destinazioni d'uso assegnate alle singole aree.
4. Ai fini della realizzazione della volumetria complessiva derivante
dall’indice di edificabilità attribuito, i piani urbanistici attuativi (PUA), i
comparti urbanistici e gli atti di programmazione negoziata,
individuano gli eventuali edifici esistenti, le aree ove è concentrata
l’edificazione e le aree da cedersi gratuitamente al comune o da
asservirsi per la realizzazione di servizi ed infrastrutture, nonché per
45
le compensazioni urbanistiche ai sensi dell'articolo 37.
Obiettivi della perequazione
equa distribuzione dei diritti edificatori riconosciuti dalla
pianificazione urbanistica e degli oneri derivanti dalla
realizzazione delle dotazioni territoriali.
perequazione “significa attribuire un valore edificatorio
uniforme a tutte le proprietà che possono concorrere alla
trasformazione urbanistica di uno o più ambiti del
territorio prescindendo dall’effettiva localizzazione della
capacità edificatoria sulle singole proprietà e dalla
imposizione di vincoli d’inedificabilità ai fini di dotazione
di spazi da riservare alle opere collettive”.
46
Ratio
istanze generali di giustizia distributiva;
agire per accordi piuttosto che per atti autoritativi;
marginalizzazione dell’istituto espropriativo (oneroso,
conflittuale, lento);
valorizzazione del ruolo del privato, anche per attività di
interesse generale: sussidiarietà orizzontale;
il diverso ruolo dal potere pubblico: necessità di
conseguire risultati visibili in tempi certi e brevi, secondo
le sempre più rapide dinamiche di trasformazione della
domanda;
crisi della finanza locale;
necessità di condividere le plusvalenze determinate dalle
scelte pubbliche
47
“perequazione” nella l.r. 61/85
Disciplina del comparto edilizio nei piani attuativi di
iniziativa privata non maggioritaria:
• Finalità prioritaria: superare il dissenso della
minoranza (senza alcun criterio di valutazione né alcun
possibile controllo sull’equilibrio delle scelte progettuali e
sulle condizioni economiche poste dalla maggioranza
alla minoranza per l’adesione al consorzio)
• Ratio: superare la ritrosia comunale ad esperire il
rimedio estremo dell’esproprio dei dissenzienti e
comunque evitare i tempi e i rischi connessi a tali
procedure
• Limite: prassi di predeterminare e localizzare, entro gli
ambiti destinati ad interventi di trasformazione previa
pianificazione attuativa o comparto, le aree vincolate da
cedere al Comune
48
Ambiti della perequazione
nella l.r. 11/04
PEREQUAZIONE LOCALIZZATA
PEREQUAZIONE GENERALE
la definizione delle dotazioni territoriali, nel contesto delle
nuove regole definite dalla legge di riforma, può
spingersi ben oltre i confini delle ordinarie aree ed opere
di urbanizzazione da cedere al Comune, aprendo così la
strada all’acquisizione alla mano pubblica, gratuitamente
e consensualmente, di aree ed opere che possono
essere funzionali non solo alle specifiche necessità del
nuovo intervento ma anche alle esigenze generali del
contesto territoriale nel quale esso va a ricadere
49
PEREQUAZIONE E
STRUMENTAZIONE URBANISTICA
Il PAT “stabilisce i criteri e le modalità per l’applicazione
della perequazione urbanistica”:
- trattamento degli edifici esistenti
- contenuti e le modalità negoziali cui riferirsi in fase di
pianificazione operativa: fornisce parametri per decidere
se dare corso all’esproprio dei dissenzienti e con quale
indennizzo.
Il PI, i PUA, i comparti e gli atti di programmazione
negoziata “attuano” la perequazione disciplinando gli
interventi unitari di trasformazione e assicurando l’equa
ripartizione dei diritti e degli oneri, distinguendo fra l’altro
(PI escluso) aree di concentrazione edificatoria e aree
pubbliche.
50
PEREQUAZIONE E VALUTAZIONI
DEMANDATE ALL’AMMINISTRAZ.
a) delimitare il perimetro degli ambiti di trasformazione
unitaria, in regime di perequazione
b) assegnare a ciascun ambito un indice globale di
edificabilità (scelte rimesse al Comune e da effettuarsi
col PI o con gli atti di pianificazione negoziata nei limiti
prefissati dal PAT)
c) eventuale scelta di includere nell’ambito di
trasformazione unitaria aree e/o edifici pubblici (così
estendendo al Comune quota parte dei benefici e degli
oneri connessi all’indice di edificabilità assegnato
all’ambito, scelta che dovrà naturalmente rispondere
a motivazioni obiettive di ordine urbanistico e non
essere quindi ispirata esclusivamente da motivazioni
di natura economica).
51
PEREQUAZIONE:
IMPLICAZIONI
a) applicazione dell’ICI in rapporto alla virtuale
partecipazione all’indice di edificabilità globale di
tutti i beni inclusi in uno stesso ambito di
trasformazione unitaria secondo perequazione.
b) regime dei vincoli (cfr. artt. 34 e 37, l.r.
11/04):la perequazione sembra ridimensionare
notevolmente i termini del problema.
c) costi di trasferimento delle aree e degli
immobili soggetti ad interventi di trasformazione
unitaria in regime di perequazione.
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Art. 37. Compensazione urbanistica.
Con le procedure di cui agli articoli 7, 20 e 21 sono
consentite compensazioni che permettano ai
proprietari di aree ed edifici oggetto di vincolo
preordinato all’esproprio di recuperare adeguata
capacità edificatoria, anche nella forma del credito
edilizio di cui all'articolo 36, su altre aree e/o edifici,
anche di proprietà pubblica, previa cessione
all’amministrazione dell’area oggetto di vincolo.
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Compensazione urbanistica
La compensazione urbanistica non è una forma
alternativa all’espropriazione. E’ una forma alternativa
alla corresponsione dell’indennizzo in denaro nel
caso di cessione bonaria
il Comune per acquisire beni privati può ora – anche su
proposta del proprietario, ma senza essere obbligato
– prevedere un indennizzo in natura o “per
equivalente”, mediante permuta con diritti edificatori
da utilizzare altrove, su aree private o anche su aree
pubbliche (in questo caso – implicitamente - con
cessione al privato stesso anche di queste ultime).
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Compensazione urbanistica
Quando è prevista?
L’art. 37 ammette la compensazione urbanistica
“con le procedure di cui agli articoli 7, 20 e 21”
(e quindi sembra circoscrivere l’uso di questo
mezzo alle acquisizioni di beni destinati a
soddisfare l’interesse pubblico nel quadro delle
previsioni di un accordo di programma, di un
piano attuativo o di un comparto urbanistico: in
questa prospettiva l’utilità pratica della
compensazione sarebbe sostanzialmente molto
limitata)
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Compensazione urbanistica
Quando è prevista?
L’art. 34, l.r. 11/04, coordinato con l’art. 37,
finisce coll’estendere il potere comunale ben
oltre i limiti discendenti dalla lettera dell’art. 37,
poiché ammette l’indennizzo per equivalente
anche con riferimento all’indennizzo per
reiterazione di vincolo scaduto, e più in
generale in ogni caso di acquisizione di
immobili privati soggetti a vincolo di
esproprio.
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Compensazione
LIMITI
Min:
“copertura” minima fissata dalla
legislazione nazionale
Max:
valore di mercato
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l.r. 11/04 e Carta Europea dei Diritti
dell’Uomo
L’interpretazione deve essere in sintonia con gli obblighi internazionali e
comunitari, ai quali ogni regione deve direttamente attenersi, come oggi
ribadisce anche l’art. 117 Cost. novellato. Fra i limiti internazionali è da
includere anche il principio codificato all’art. 1 del Protocollo n. 1 alla
CEDU, secondo il quale
“Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni.
Nessuno può essere privato della sua proprietà se non per causa di utilità
pubblica e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del
diritto internazionale.”
Questo principio, come tutti i valori della CEDU, costituisce oggi
patrimonio proprio anche dell’ordinamento comunitario, atteso che l’art. 6
par. 2 del Trattato UE recita: “L’Unione rispetta i diritti fondamentali quali
sono garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre
1950, e quali risultano dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati
membri, in quanto principi generali del diritto comunitario”.
Nell’interpretazione di questo limite, è vincolante anche per le regioni,
così come per i giudici nazionali, l’interpretazione datane dalla Corte
europea dei diritti dell’uomo.
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Sentenza della Corte europea dei Diritti
dell’uomo 29 luglio 2004
“Caso Scordino”: La Corte ha esaminato la legislazione italiana sugli
espropri, per verificare se in essa sia assicurato un “giusto equilibrio” tra le
esigenze dell’interesse generale e gli imperativi della salvaguardia dei diritti
fondamentali dell’individuo.
Se è vero che l’art. 1 del Protocollo “non garantisce .. in tutti i casi il diritto ad
una compensazione integrale, perché degli obiettivi legittimi di ‘utilità
pubblica’ possono militare per un rimborso inferiore al pieno valore di
mercato” (cfr. in tal senso già la sentenza 9 dicembre 1994, Les saintes
monastères c.Grecia), tuttavia nel caso “Scordino” la Corte ha ritenuto che
l’indennizzo fissato dall’art. 5 bis, e confermato dall’art. 37 TUE, anche
senza l’abbattimento del 40%, ma tenuto conto della riduzione del 20% a
titolo di imposta (per di più, nel caso in esame, determinato in via definitiva a
15 anni dall’occupazione) sia tale da rompere il giusto equilibrio tra valore
effettivo della proprietà espropriata e interesse generale.
E’ stato accolto il ricorso con cui si chiedeva alla Corte di ottenere una
somma pari alla differenza tra indennità piena ex lege n. 2359 del 1865 e
quella liquidata in base all’art. 5 bis (pari a 405.891,89 euro con gli interessi
legali e a 585.719,09 euro con rivalutazione del capitale), oltre al rimborso
dell’imposta del 20% sull’indennità, con capitale e interessi (pari a
125.191,83 euro).
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Articolo 34: Vincoli urbanistici preordinati all'esproprio
1. I vincoli preordinati all’esproprio hanno la durata di cinque anni e
possono essere reiterati una sola volta e per la stessa durata.
2. Il piano degli interventi (PI) quantifica le risorse finanziarie occorrenti
per le espropriazioni degli immobili vincolati dal piano medesimo, ne
stabilisce i criteri e le modalità per provvedervi nonché le modalità di
copertura dei relativi oneri finanziari.
3. Il comune può, anche su proposta dei proprietari interessati, definire
forme alternative all'espropriazione. Tali forme seguono i criteri della
perequazione di cui all’articolo 35, ovvero possono consistere nella
permuta con altri immobili o con quote edificatorie all'interno dei piani
urbanistici, oppure nella partecipazione dei proprietari medesimi alla
realizzazione delle attrezzature e dei servizi pubblici localizzati dal
piano degli interventi su immobili dagli stessi posseduti.
4. Qualora il comune reiteri il vincolo decaduto ai sensi del comma 1,
sono dovuti al proprietario o agli aventi titolo un indennizzo nella misura
e con le modalità previste dalla normativa vigente ovvero adeguate
forme di compensazione ai sensi dell'articolo 37.
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