La relazione tecnica, come strumento
essenziale nell’istruttoria della legge
Simone Scagliarini
(Università degli studi di Modena e Reggio Emilia)
Cagliari, 6 ottobre 2015
L’importanza della relazione tecnica
La relazione tecnica si pone come perno attorno cui ruota il
ciclo della quantificazione degli oneri
La relazione tecnica si presenta come elemento essenziale sotto
tre diverse prospettive:

il rispetto dell’obbligo costituzionale di copertura finanziaria
Corte costituzionale

una buona progettazione legislativa
legislatore

trasparenza nelle decisioni di spesa
Corte dei conti
La disciplina del ciclo della quantificazione
L’art. 7 della l. 362/1988 introduce l’art. 11/ter della l. n. 468/1978
che disciplina:
1. copertura finanziaria in senso stretto (mezzi ammissibili)
2. quantificazione degli oneri, come fase logicamente e
cronologicamente precedente
Quantificazione essenziale per rispetto dell’art. 81 Cost. (sent.
225/2000) ruota intorno a RT
Successive modifiche normative sono intervenute per abrogare uno
dei mezzi di copertura previsti in origine (d.l. 323/1996), assoggettare
a RT gli schemi di d. lgs. (l. 208/1999), distinguere autorizzazioni e
previsioni di spesa e relative conseguenze (d.l. 194/2002) ed
estendere ai d. lgs. il controllo della Corte dei conti (l. 229/2003).
La norma è ora abrogata e sostituita dall’art. 17 della l. n. 196/2009
La relazione tecnica: ambito di applicazione
Devono essere corredati di RT (art. 17, c. 3)

i disegni di legge

gli schemi di decreto legislativo

gli emendamenti
presentati dal Governo o, per i ddl, da CNEL e Consigli
regionali.
Esonerata iniziativa popolare (favor) e parlamentare, ma
possibilità di richiesta RT al Governo da parte della
Commissione.
Il Governo provvede entro il termine assegnato o comunque
entro 30 gg., salvo impossibilità motivata.
La l. r. 11/2006 parla genericamente di proponente senza
distinguere
Il contenuto della RT
La legge indica alcuni elementi della RT (circolare PCM
29/4/1988 e RGS 13/9/2010 n. 32):
 quantificazione delle entrate e degli oneri di ciascuna
disposizione
 relative coperture con specificazione onere annuale
 dati (con relativa fonte) e metodi utilizzati per quantificare
 ogni altro elemento utile per la verifica
 raccordo con previsioni tendenziali del bilancio, del conto
consolidato di cassa e del conto economico della PA
 effetti di ciascuna disposizione sugli andamenti tendenziali
del saldo di cassa e dell’indebitamento netto delle pubbliche
amministrazioni nonché criteri per la loro quantificazione e
compensazione nell’ambito della copertura finanziaria
Il contenuto della RT
Alla RT è allegato un prospetto riepilogativo degli effetti
finanziari di ciascuna disposizione ai fini del saldo netto da
finanziare del bilancio dello Stato, del saldo di cassa delle
amministrazioni pubbliche e dell’indebitamento netto del
conto consolidato delle pubbliche amministrazioni.
Inoltre la RT, ove occorra, contiene anche:
 nelle
leggi di delega, la quantificazione degli oneri
discendenti dal d. lgs., in quanto preventivabili
 in materia pensionistica e di pubblico impiego, proiezioni
finanziarie almeno decennali
 dimostrazione della neutralità finanziaria del provvedimento
 dimostrazione della adeguatezza della clausola di salvaguardia
La RT nel ciclo della quantificazione
La RT nasce in ambito governativo con confronto dialettico
Divieto di iscrizione all’odg del Consiglio in caso di mancanza
di RT
Predisposizione ad opera del Ministero competente (pro e
contra)
Verifica (bollinatura) ad opera della RGS
A livello statale, l’Unità di valutazione finanziaria degli atti
normativi presso il Quirinale svolge un primo controllo e
osservazioni in sede di autorizzazione alla presentazione dei
disegni di legge
La RT nel ciclo della quantificazione
La RT è verificata in sede parlamentare (contraddittorio)
Non possono essere assegnati alle Commissioni ddl privi di RT
(analogia con art. 72 reg. Cons. Sardegna)
Parere obbligatorio della Commissione bilancio (filtro) e sua
ratio (analogia con art. 84 reg. Cons. Sardegna)
Effetti di un parere contrario delle Commissioni bilancio in
relazione all’art. 81 Cost. a seconda della sede:
 deliberante: rimessione in Assemblea
 redigente: idem al Senato, odg di riesame alla Camera
 referente: votazione nominale al Senato, conversione in
emendamenti alla Camera
La RT deve essere aggiornata al passaggio da un ramo all’altro
I Servizi del Bilancio
La Commissione Bilancio si avvale di apposite strutture, i
Servizi Bilancio dello Stato, istituiti nel 1989.
I Servizi verificano la quantificazione come indicata nella RT e
producono Note di verifica, prendendo in esame:
 i dati impiegati dal Governo
 i metodi utilizzati
 la corretta formulazione della clausole finanziarie.
L’ammissibilità dei mezzi di copertura è verificata dalla
Segreteria della V Commissione.
L’Ufficio Parlamentare di Bilancio
L’art. 18 della l. 243/2012 ha attribuito all’Ufficio parlamentare
del bilancio, tra l’altro, la funzione di effettuare analisi, verifiche
e valutazioni in merito all’impatto macroeconomico dei
provvedimenti legislativi di maggiore rilievo.
Non si occupa della quantificazione e degli effetti
microeconomici delle singole leggi, ma può essere investito
della valutazione degli effetti indotti a livello macroeconomico
per i provvedimenti di maggiore rilievo.
Nel caso di significative divergenze una minoranza in
Commissione può chiedere al Governo di illustrarne i motivi e
precisare gli intendimenti
La RT nel ciclo della quantificazione
Il controllo del Presidente della Repubblica ha spesso avuto ad
oggetto l’art. 81 Cost. (tuttavia nessun richiamo a RT).
Anche in sede di promulgazione opera la Unità di valutazione.
Il ciclo della quantificazione prosegue con il controllo della
Corte dei conti : infra
La quantificazione degli oneri non finisce con l’entrata in
vigore, procedura di monitoraggio. Il MEF interviene ex post in
caso di:
 pregiudizio a obiettivi di finanza pubblica derivante da
scostamento negli oneri o sentenze
iniziative legislative
 attivazione della clausola di salvaguardia
relazione
sulle cause per revisione di dati e metodi utilizzati
La RT nella giurisprudenza costituzionale
Da quanto visto si comprende importanza della RT ai fini del
rispetto dell’obbligo di copertura di cui all’art. 81 Cost.
La RT si ritrova nella giurisprudenza costituzionale per:
 stabilirne l’applicabilità alle Regioni
 verificare l’adeguatezza della copertura
 ricostruire la ratio legis e interpretare il provvedimento
 acquisire dati utili alla decisione
 fini difensivi da parte della Regione nei confronti dello
Stato
L’obbligo di RT per le Regioni
La Corte affronta la questione nella sent. 313/94:
«è vero che i principi … sanciti dall’art. 81 della Costituzione
valgono secondo … anche per le leggi regionali, ma ciò non
comporta l’applicabilità dell’art. 11 ter …Tale disposizione … si
riferisce alla copertura finanziaria delle leggi statali… Tutto
questo senza disconoscere, anche per le esigenze di
coordinamento della finanza pubblica, la funzione della relazione
tecnica quale strumento per una maggiore trasparenza delle
decisioni di spesa, la cui utilità, d'altra parte, risulta avvertita da
talune regioni, che infatti l'hanno spontaneamente prevista con
proprie leggi sulle procedure di spesa».
Analoga questione si pone nella sent. 437/1994 ma la Consulta
non si pronuncia
L’obbligo di RT per le Regioni
La giurisprudenza cambia completamente con la sent. 26/2013:
«in situazioni nelle quali la quantificazione degli oneri non può
prescindere da stime economiche presuntive basate su calcoli
matematici e statistici, il legislatore prevede (art. 17 della legge n.
196 del 2009) l’obbligo di una relazione tecnica giustificativa degli
stanziamenti di bilancio ... In particolare, l’art. 17, comma 7, della
legge n. 196 del 2009 – le cui modalità sono estese alle Regioni e
alle Province autonome dal successivo art. 19, comma 2…».
Per la Sardegna vale anche il rinvio di cui all’art. 67 l.r. 11/2006.
Quindi la RT è imposta alle Regioni per la corretta attuazione
dell’art. 81 Cost.
La RT nella giurisprudenza costituzionale
L’uso tipico della RT da parte della Corte è come strumento per
valutare il rispetto dell’obbligo di copertura.
Vanno ricordate le sentenze:
 384/1991, procedimento in via incidentale su legge statale
 244/1995, uso di un allegato alla RT per dimostrare neutralità
finanziaria
 157/2012, una RT regionale viene utilizzata per ritenere
inidonea la quantificazione dell’onere
 175 e 177/2015, l’inadeguatezza della copertura viene affermata
(dal Governo ricorrente) sulla base di una RT negativa o assente
 188/2015, su una legge regionale che riduce risorse alle
Province
La RT come elemento ermeneutico
In diversi casi la RT è richiamata dalla Corte per ricostruire la
ratio del provvedimento e quindi interpretarlo correttamente,
anche ai fini della qualificazione ex art. 117 Cost. o di sindacare
il bilanciamento svolto dal legislatore.
Vanno ricordate le sentenze 345/2005, 284/2012, 239/2013,
98, 158 e 207/2014; 127 e 131/2015.
Nella sent. 70/2015 la Corte usa RT come fonte di
informazioni per valutare se dalla sospensione della
rivalutazione delle pensioni derivi un beneficio in termini di
contenimento della spesa.
La RT come strumento difensivo
In alcune ipotesi la RT è usata dalla Regione come argomento
difensivo nel giudizio costituzionale nei confronti dello Stato:

133/2002, la RT è richiamata per dimostrare l’inadeguata
copertura di un provvedimento statale

29/2004, 207/2014 e 131/2015, la RT dimostrava maggiori
entrate di spettanza regionale

220/2013, la RT dimostrava che il riordino delle Province
non aveva come ratio un risparmio di spesa

22/2014, la Regione contesta una norma (sedicente) di
coordinamento della finanza pubblica perché la RT non
dimostra vantaggi
L’importanza della RT da un punto di vista costituzionale va ben
oltre il ciclo della quantificazione.
La RT e l’AIR
L’art. 33 della l.r. 11/2006 prevede contestualmente RT e AIR.
L’AIR non esamina (più) i profili finanziari, ma stretto legame
tra fattibilità finanziaria e analisi di impatto (specie
amministrativo).
È opportuno che AIR ed RT nascano insieme in quanto
complementari.
Importanza di percepire entrambi come strumenti per migliore
progettazione legislativa.
Inutile e dannoso assumerli come meri adempimenti formali.
La RT e l’AIR
Diversi esempi del legame tra fattibilità finanziaria ed
amministrativa:
 tempi di reazione della PA alla regolazione
 neutralità finanziaria
 riduzione di autorizzazioni di spesa e rispetto finalità
originarie
 normative finalizzate al contenimento della spesa
 quantificazione e obiettivi del provvedimento
La RT e il controllo della Corte dei conti
La decisione legislativa ha sempre carattere politico
la RT
rende le scelte consapevoli e trasparenti e determina
assunzione di responsabilità politica.
Relazioni quadrimestrali della Corte dei conti (ragioni della loro
introduzione) e pareri a richiesta (art. 76/bis Reg. Senato).
Obiettivi delle Relazioni:
 trasparenza
 salvaguardia dei conti pubblici
 funzione pedagogica e collaborativa vs. legislatore
La RT e il controllo della Corte dei conti
Struttura delle Relazioni:
 analisi generale dei metodi di quantificazione e delle
tecniche di copertura
 esame (descrittivo) di ciascuna legge
 tabelle riepilogative complessive
 scheda singole leggi
Carattere talora burocratico e ripetitivo delle RQ
D.l. 174/2012 ha esteso RQ alle Regioni con cadenza annuale:
controllo ammissibile per la natura collaborativa (sent.
39/2014)
La Relazione della Corte dei conti in Sardegna
La Relazione 45/2015 della sezione di controllo per la
Sardegna ha evidenziato in particolare:
 la mancanza di RT (l.r. 20/2015 contiene un richiamo alla
Giunta sul punto)
 ricorso frequente ai tetti di spesa anche nel caso di spese
relative a servizi essenziali
 ricorso frequente alla copertura attraverso riduzioni di
spesa