Università degli Studi di Roma “Tor Vergata”
art. 54-bis. del T.U. "Tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti"
redatto a cura di:
dott.ssa Silvia Quattrociocche
dott.ssa Maria Vittoria Valeri
prof. Vittorio Capuzza
- Responsabile della Trasparenza
- Responsabile dell’Ufficio Relazioni con il Pubblico
- Responsabile dell’Ufficio Studi e Ricerche
per l'applicazione delle disposizioni relative alle Università
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 Whisleblower – Whistleblowing
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 Legge n.190/2012
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 Piano Nazionale Anticorruzione (P.N.A.)
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 Cosa denunciare
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 Quale tutela?
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o Anonimato
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o Discriminazioni
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o Legge n.241/90
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 Come denunciare
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 Sito “Whistleblower “
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 Modulo per la segnalazione di condotte illecite
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 Conclusione
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Il whistleblower è un lavoratore che, nell’interesse pubblico, rileva un illecito (ad es. un fenomeno di
corruzione) di cui viene a conoscenza in ragione del rapporto di lavoro, e decide di segnalarlo all'autorità di
competenza affinché quest'ultima possa agire efficacemente al riguardo.
Il whistleblower è protetto da ritorsioni quando ha ragionevoli motivi per sospettare l’esistenza
di fatti corruttivi e ha riferito tali fatti in buona fede.
Il termine è anglosassone e deriva dall’inglese “blow the wistle” (soffiare nel fischietto) e si
riferisce all’azione dell’arbitro di segnalare un fallo o infrazione.
Il whistleblowing è uno strumento di lotta alla corruzione che si basa sulla collaborazione dei
dipendenti nel segnalare illeciti all’interno dei posti di lavoro.
Il whistleblowing è l’insieme di procedure atte ad incentivare e proteggere chi denuncia.
E’ evidente come i primi in grado di intuire o ravvisare eventuali anomalie all’interno di posto di
lavoro sono spesso coloro che vi lavorano (dipendenti) e che sono in una posizione privilegiata per
segnalare queste irregolarità.
Il whistleblower svolge un ruolo importantissimo perché “rompe il muro del silenzio”.
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La legge n. 190 del 6 novembre 2012 (c.d. legge anticorruzione) introduce la norma che tutela il
dipendente che denuncia fenomeni di corruzione in ragione del rapporto di lavoro…
comma 51. Dopo l'articolo 54 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e' inserito il seguente:
«Art. 54-bis. - (Tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti).
1. Fuori dei casi di responsabilità a titolo di calunnia o diffamazione, ovvero per lo stesso titolo
ai sensi dell'articolo 2043 del codice civile, il pubblico dipendente che denuncia all'autorità giudiziaria
o alla Corte dei conti, ovvero riferisce al proprio superiore gerarchico condotte illecite di cui sia
venuto a conoscenza in ragione del rapporto di lavoro, non può essere sanzionato, licenziato o
sottoposto ad una misura discriminatoria, diretta o indiretta, avente effetti sulle condizioni di lavoro
per motivi collegati direttamente o indirettamente alla denuncia.
2. Nell'ambito del procedimento disciplinare, l'identità del segnalante non può essere rivelata, senza il
suo consenso, sempre che la contestazione dell'addebito disciplinare sia fondata su accertamenti
distinti e ulteriori rispetto alla segnalazione. Qualora la contestazione sia fondata, in tutto o in
parte,
sulla segnalazione, l'identità può essere rivelata ove la sua conoscenza sia assolutamente
indispensabile per la difesa dell'incolpato.
3. L'adozione di misure discriminatorie è segnalata al Dipartimento della funzione pubblica, per
i provvedimenti di competenza, dall'interessato o dalle organizzazioni sindacali maggiormente
rappresentative nell'amministrazione nella quale le stesse sono state poste in essere.
4. La denuncia è' sottratta all'accesso previsto dagli articoli 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n.
241, e successive modificazioni».
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del 2012
Il Piano Nazionale Anticorruzione (P.N.A.), predisposto dal Dipartimento della Funzione Pubblica e
approvato dall’Autorità Nazionale AntiCorruzione, ai sensi dell’art.1. c. 2 della legge n. 190/2012,
assicura l’attuazione coordinata di strategie di prevenzione della corruzione nella pubblica
amministrazione, sia a livello nazionale che locale.
Il P.N.A. ha tra i suoi obiettivi quello di elaborare una strategia per aumentare la capacità di
scoprire casi di corruzione e attuare un’azione di sensibilizzazione per diffondere il valore positivo del
whistleblower.
Le pubbliche amministrazioni sono tenute ad adottare i necessari accorgimenti tecnici affinchè trovi
attuazione la tutela del dipendente che effettua segnalazioni di cui all’art. 54 bis del d.lgs. n. 165 del 2001.
L’adozione delle iniziative necessarie deve essere prevista come intervento da realizzare con
tempestività nell’ambito del Piano Triennale della Prevenzione della Corruzione (P.T.P.C.).
Ciascuna amministrazione deve prevedere al proprio interno canali differenziati e riservati per
ricevere le segnalazioni la cui gestione deve essere affidata a un ristrettissimo nucleo di persone.
Nell’ambito del P.T.P.C. debbono essere previsti obblighi di riservatezza a carico di tutti coloro che
ricevono o vengono a conoscenza della segnalazione e di coloro che successivamente venissero coinvolti
nel processo di gestione della segnalazione, salve le comunicazioni che per legge o in base al presente
P.N.A. debbono essere effettuate. Considerato che la violazione delle norme contenute nel P.T.P.C.
comporta responsabilità disciplinare, la violazione della riservatezza potrà comportare l’irrogazione di
sanzioni disciplinari, salva l’eventuale responsabilità civile e penale dell’agente.
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Non esiste una lista di illeciti che possono costituire l’oggetto del whistleblowing.
La segnalazione non riguarda rimostranze di carattere personale del segnalante o richieste che
attengono alla disciplina del rapporto di lavoro o ai rapporti col superiore gerarchico o colleghi, per le quali
occorre fare riferimento al servizio competente per il personale e/o al Comitato Unico di Garanzia (CUG).
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Lo scopo della denuncia è quello di portare all’attenzione dell’organismo preposto i possibili rischi
di illecito di cui si è venuti a conoscenza.
La segnalazione è uno strumento da considerare anche sul piano preventivo
per risolvere tempestivamente illeciti in ragione del rapporto di lavoro
La segnalazione deve essere qualificata e completa al fine di poter essere verificata tempestivamente,
e riportare un caso di illecito anche ai fini di un eventuale avviamento di procedimento disciplinare.
Se la segnalazione vuole essere efficace dovrà essere tempestiva.
Se la segnalazione vuole essere efficace dovrà essere tempestiva.
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La legge n.190/2012, il P.N.A.e il P.T.P.C. tutelano il whistleblower che effettua la segnalazione di
illecito, tre norme costituiscono la disciplina:
1.
la tutela dell’anonimato;
2.
il divieto di discriminazione nei confronti del whistleblower;
3.
la previsione che la denuncia è sottratta al diritto di accesso fatta esclusione delle ipotesi
eccezionali descritte nel comma 2 del nuovo art. 54 bis D.lgs. n. 165 del 2001 in caso di
necessità di svelare l’identità del denunciante.
D.lgs. n. 165 del 2001, art. 54 bis, c. 2
Nell’ambito del procedimento disciplinare, l’identità del segnalante non può essere rivelata,
senza il suo consenso, sempre che la contestazione dell’addebito disciplinare sia fondata su
accertamenti distinti e ulteriori rispetto alla segnalazione. Qualora la contestazione sia
fondata, in tutto o in parte, sulla segnalazione, l’identità può essere rivelata ove la sua
conoscenza sia assolutamente indispensabile per la difesa dell’incolpato.
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“La
ratio della norma è quella di evitare che il dipendente ometta di effettuare segnalazioni di
illecito per il timore di subire conseguenze pregiudizievoli.
La norma tutela l’anonimato facendo specifico riferimento al procedimento disciplinare. Tuttavia,
l’identità del segnalante deve essere protetta in ogni contesto successivo alla segnalazione.
Per quanto riguarda lo specifico contesto del procedimento disciplinare, l’identità del segnalante può
essere rivelata all’autorità disciplinare e all’incolpato nei seguenti casi:
1. consenso del segnalante;
2. a contestazione dell'addebito disciplinare è fondata su accertamenti distinti e ulteriori rispetto alla
segnalazione: si tratta dei casi in cui la segnalazione è solo uno degli elementi che hanno fatto
emergere l’illecito, ma la contestazione avviene sulla base di altri fatti da soli sufficienti a far scattare
l’apertura del procedimento disciplinare;
3. la contestazione è fondata, in tutto o in parte, sulla segnalazione e la conoscenza dell'identità è
assolutamente indispensabile per la difesa dell'incolpato: tale circostanza può emergere solo a seguito
dell’audizione dell’incolpato ovvero dalle memorie difensive che lo stesso produce nel procedimento.”
La misura di tutela si riferisce al caso della segnalazione
proveniente da dipendenti individuabili e riconoscibili.
“Le disposizioni a tutela dell’anonimato e di esclusione dell’accesso documentale non possono comunque
essere riferibili a casi in cui, in seguito a disposizioni di legge speciale, l’anonimato non può essere
opposto, ad esempio indagini penali, tributarie o amministrative, ispezioni, ecc.”
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Tutelare il dipendente significa fare in modo che lo stesso non subisca qualsiasi tipo di
discriminazione.
Per misure discriminatorie si intendono le azioni disciplinari ingiustificate, le molestie sul luogo di
lavoro ed ogni altra forma di ritorsione che determini condizioni di lavoro intollerabili ( ad esempio
mobbing).
La tutela prevista dalla norma è circoscritta all’ambito della pubblica amministrazione; infatti, il
segnalante e il denunciato sono entrambi pubblici dipendenti.
Il dipendente che ritiene di aver subito una discriminazione per il fatto di aver effettuato una
segnalazione di illecito:
deve dare notizia circostanziata dell’avvenuta discriminazione al responsabile della prevenzione; il
quale
valuta la sussistenza degli elementi per effettuare le dovute segnalazioni agli organi
competenti;
può dare notizia dell’avvenuta discriminazione all’organizzazione sindacale;
può dare notizia dell’avvenuta discriminazione al Comitato Unico di Garanzia (CUG);
può agire in giudizio nei confronti del dipendente che ha operato la discriminazione e
dell’amministrazione per ottenere:
o un
provvedimento
giudiziale
d’urgenza
finalizzato
alla
cessazione
della
misura
discriminatoria e/o al ripristino immediato della situazione precedente;
o l’annullamento davanti al T.A.R. dell’eventuale provvedimento amministrativo;
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o il risarcimento del danno patrimoniale e non patrimoniale conseguente alla discriminazione.
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La segnalazione del whistleblower non può essere oggetto di visione né di estrazione di copia da
parte di richiedenti, ricadendo nell’ambito delle ipotesi di esclusione di cui all’art. 24, comma 1, lett. a),
della l. n. 241 del 1990.
Il whistleblowing rimane protetto dalla disciplina
relativa all’accesso alla documentazione amministrativa.
Legge 7 agosto 1990, n. 241
Art. 24 (Esclusione dal diritto di accesso)
(articolo così sostituito dall'art. 16 della legge n. 15 del 2005)
1. Il diritto di accesso è escluso:
a) per i documenti coperti da segreto di Stato ai sensi della legge 24 ottobre 1977, n. 801, e successive
modificazioni, e nei casi di segreto o di divieto di divulgazione espressamente previsti dalla legge, dal
regolamento governativo di cui al comma 6 e dalle pubbliche amministrazioni ai sensi del comma 2 del
presente articolo;…
2. Le singole pubbliche amministrazioni individuano le categorie di documenti da esse formati o comunque
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rientranti nella loro disponibilità sottratti all'accesso ai sensi del comma 1.
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n. 241/90
Dal P.T.P.C dell’Università degli Studi di Roma “Tor Vergata” e, reperibile sul sito
“Amministrazione Trasparente” – “Altri contenuti – Corruzione:
“Ogni segnalazione, debitamente qualificata e completa, deve essere indirizzata al R.P.C., al
seguente indirizzo di posta elettronica [email protected] avente per oggetto: “Segnalazione di
illecito”.
La gestione della segnalazione è a carico del R.P.C. e, tutto il personale coinvolto nella sua gestione
è tenuto alla riservatezza. La violazione della riservatezza potrà comportare irrogazione di sanzioni
disciplinari.
Nell'ambito del procedimento disciplinare, l'identità del segnalante non può essere rivelata, senza il
suo consenso, sempre che la contestazione dell'addebito disciplinare sia fondata su accertamenti distinti e
ulteriori rispetto alla segnalazione. Qualora la contestazione sia fondata, in tutto o in parte, sulla
segnalazione, l'identità può essere rivelata solo eccezionalmente per la difesa dell'incolpato.
La denuncia e' sottratta all'accesso previsto dagli articoli 22 e seguenti della legge n.241/90, e
successive modificazioni.
Uno degli obiettivi del presente P.T.P.C. sarà quello di sensibilizzare/informare i dipendenti sul
ruolo dello “whistleblower” quale importante strumento etico.”
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Al fine di sensibilizzare e informare i dipendenti sul ruolo del “whistleblower” è stata realizzata una
pagina web, denominata “whistlewblower”, quale sotto-sezione della pagina, denominata “Altri contenuti
– Corruzione”, del sito “Amministrazione Trasparente”.
L’obiettivo perseguito è quello di fornire al dipendente un opuscolo illustrativo, denominato
“whistleblowing”
e un “modulo per la segnalazione di condotte illecite”, per chiarire indicazioni
operative circa il contenuto e la modalità della trasmissione della segnalazione.
Il Responsabile della prevenzione della corruzione, al fine di garantire la necessaria tutela al
“whistleblower”, anonimato e riservatezza delle informazioni, si riserva l’uso del protocollo riservato, non
disponibile alla consultazione dei soggetti non espressamente abilitati.
Il “modulo per la segnalazione di condotte illecite” è stato realizzato sulla base del modello messo
a disposizione dal Dipartimento della Funzione Pubblica, ai sensi dell'art. 54-bis del d.lgs n. 165 del 2001.
Le segnalazioni dovranno essere inviate all’indirizzo [email protected]
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MODULO PER LA SEGNALAZIONE DI CONDOTTE ILLECITE
(c.d. whistleblower)
I dipendenti e i collaboratori che intendono segnalare situazioni di di cui sono venuti a conoscenza nell’amministrazione
debbono utilizzare questo modello.
Si rammenta che l’ordinamento tutela i dipendenti che effettuano la segnalazione di illecito.
La segnalazione deve essere inviata al Responsabile della Prevenzione della Corruzione utilizzando il seguente indirizzo di
posta elettronica: [email protected] avente per oggetto: “Segnalazione di illecito”
Nome e Cognome del segnalante
Qualifica o posizione professionale
Sede di servizio
Telefono e/o cellulare
e-mail
Data e/o periodo in cui si è verificato il
fatto:
UFFICIO
(indicare denominazione e indirizzo della struttura)
Luogo fisico in cui si è verificato il fatto:
ALL’ESTERNO DELL’UFFICIO
(indicare luogo ed indirizzo)
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Ritengo che le azioni od omissioni
commesse o tentate siano (*):
(*) La segnalazione non riguarda rimostranze di
carattere personale del segnalante o richieste
che attengono alla disciplina del rapporto di
lavoro o ai rapporti col superiore gerarchico o
colleghi, per le quali occorre fare riferimento al
servizio competente per il personale e al
Comitato Unico di Garanzia.
___ penalmente rilevanti;
___ poste in essere in violazione dei Codici di comportamento o di altre
disposizioni sanzionabili in via disciplinare;
___suscettibili di arrecare un pregiudizio patrimoniale all’amministrazione
di appartenenza o ad altro ente pubblico;
___ suscettibili di arrecare un pregiudizio all’immagine
dell’amministrazione;
___ altro (specificare)
DESCRIZIONE DEL FATTO (CONDOTTA ED EVENTO
AUTORE/I DEL FATTO
(Indicare i dati anagrafici se conosciuti e, in caso contrario, ogni altro elemento idoneo all’identificazione)
ALTRI EVENTUALI SOGGETTI A CONOSCENZA DEL FATTO E/O IN GRADO DI RIFERIRE SUL MEDESIMO
(Indicare i dati anagrafici se conosciuti e, in caso contrario, ogni altro elemento idoneo all’identificazione)
EVENTUALI ALLEGATI A SOSTEGNO DELLA SEGNALAZIONE
LUOGO, DATA E FIRMA
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(2)
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“Qui tam pro domino rege, quam pro se ipso in hac parte sequitur.”
“Who as well for the king as for himself sues in this matter.”
“Colui che agisce nell’interesse dello stato, agisce anche per se stesso.”
Blacks’s Law Dictionary, Londra 2004, pg. 1282
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