SOMMARIO
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Ma che cos’è questa SPENDING?
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Un percorso di coerenza
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Ma che cos’è il 95?
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A cominciare da subito
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Approfondimenti
MA COS’È QUESTA SPENDING?
Una risposta alla crisi
Come ormai abbiamo imparato, “spending review” significa “revisione della
spesa”; e abbiamo anche almeno intuito che si tratta di un processo di monitoraggio
e decisionale dell’efficacia della spesa pubblica, più attraverso la valutazione del
come si spende che del quanto, in modo da rendere più produttivo l’utilizzo delle
risorse, tendenzialmente senza incidere sui servizi erogati.
Questo processo di revisione mira ad eliminare ogni elemento di improduttività
rispetto alle funzioni assegnate alle amministrazioni, individuando gli sprechi, ma
anche razionalizzando i processi organizzativi e le strutture amministrative,
valutando i costi delle risorse impiegate in termini di efficacia in rapporto ai
risultati.
L’obiettivo principale è quello di ridurre la spesa pubblica a parità di servizi e
recuperare risorse da utilizzare per interventi di sviluppo e crescita.
È evidente che, ponendo sotto controllo tutte le voci che riguardano la spesa
pubblica, la spending review riguarda, oltre alle strutture amministrative e ai
processi decisionali, anche il costo del lavoro e del personale; e poiché – nelle
esperienze sempre più diffusesi a livello internazionale a partire dalla seconda
parte del passato decennio – la spesa riguardante il lavoro pubblico è stata
quella più direttamente e immediatamente interessata la spending review finisce
per incidere anche sui sistemi di relazioni sindacali, soprattutto in quei Paesi,
come l’Italia, in cui la contrattazione collettiva e la partecipazione sono diventate
a partire dal 1993 la fonte principale di regolazione del rapporto di lavoro e di
proceduralizzazione del potere datoriale del dirigente pubblico.
Già nell’opuscolo a cura della nostra Federazione dal titolo “La contrattazione
oggi: evoluzione e prospettive per cambiare il lavoro pubblico” abbiamo descritto
come la crisi finanziaria e globale che ci colpisce ormai dal 2008 abbia riguardato
nei diversi paesi i lavoratori e il ruolo delle loro rappresentanze.
In quell’opuscolo abbiamo detto che le misure adottate hanno comportato principalmente il congelamento delle retribuzioni e il blocco della contrattazione, la
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maggiore flessibilità degli orari e dei rapporti di lavoro, e in alcuni casi addirittura
la riduzione dei salari reali in misura anche considerevole a seconda delle
condizioni economiche dei paesi (Grecia, Spagna, Ungheria, Irlanda, Portogallo,
Romania, per fermarci ad alcune esperienze europee).
Nell’esperienza italiana, le modifiche legislative si sono concretizzate a partire dal
triennio 2008-2010, ma una sperimentazione di spending era già stata avviata
dalla Legge finanziaria per il 2007 con la costituzione di una Commissione che
trasformasse la sperimentazione in un programma permanente a partire dal
2008.
Ma prima di vedere cosa significa per un sindacato fare rappresentanza dei
lavoratori in tempi di spending, ricordiamo le principali tappe attraverso le quali
questo metodo si è affermato nel nostro paese, in modo da avere la corretta conoscenza del nuovo ambiente nel quale occorre operare sia al livello locale,
soprattutto con le RSU e le strutture territoriali della Federazione, sia al livello
nazionale, soprattutto nei rapporti con il Governo e con l’Aran.
La via italiana su un input europeo
Precisiamo subito che, come per tutte le decisioni strategiche che riguardano
l’economia degli Stati nazionali che ne siano membri, anche in questo caso
l’input proviene dalle istituzioni europee e in particolare dall’incontro n. 2804 del
Consiglio dell’Unione europea del 5 giugno 2007 sui temi economici e finanziari.
A conclusione dell’incontro i Ministri finanziari dei Paesi membri sottolinearono la
necessità di rendere più produttivo l’utilizzo della spesa pubblica, considerando la
limitatezza delle risorse disponibili, in modo da liberare risorse per finanziare gli
obiettivi di crescita ed occupazione che erano stati definiti nel programma di
riforme economiche adottato nel 2000 e conosciuto come “Strategia di Lisbona”.
Strumenti di questa politica dovevano essere la valutazione delle performance
delle amministrazioni e l’incremento della trasparenza nella definizione dei bilanci.
A partire dalle leggi finanziarie del 2008 (in particolare decreti legge 112/2008,
194/2009, 78/2010, 138/2011), anche in Italia si sono adottate misure di
riduzione della spesa pubblica, ma non tanto in una logica si spending review (e
quindi di razionalizzazione e ottimizzazione della spesa), quanto piuttosto in una
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di cosiddetti “tagli lineari” e cioè riduzione generalizzata dell’ammontare senza
particolare attenzione alle conseguenze degli effetti dei tagli sui servizi.
Il maggiore rigore finanziario ha portato, a partire dal 2010, e non sempre in
modo lineare, ad ampliare anche la platea dei destinatari delle leggi finanziarie,
comprendendo tra essi - oltre alle pubbliche amministrazioni propriamente dette
– anche le amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato
della pubblica amministrazione, come individuate dall’ISTAT ai sensi dell’articolo
1, comma 2, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, le autorità indipendenti,
inclusa la Consob, e le società dalle stesse amministrazioni controllate.
Per la particolare delicatezza che il richiamo all’elenco ISTAT pone in fase di
applicazione delle leggi, precisiamo che si tratta di un elenco redatto esclusivamente
a finalità statistiche sulla base di una metodologia convenuta a livello europeo
per la comparazione dei bilanci pubblici degli Stati e comprende, indipendentemente
dal regime giuridico (pubblico o privato) che la regola, una Unità istituzionale se:
 è di proprietà o amministrata o controllata da Amministrazioni pubbliche;
 non vende sul mercato o, in caso contrario, vende a prezzi non economicamente
rilevanti (cioè i ricavi non devono eccedere il 50% dei costi di produzione dei
servizi). Nel caso in cui i ricavi fossero superiori al 50% dei costi di produzione si
sarebbe in presenza di enti “market” (di mercato) e non di Amministrazioni Pubbliche.
Nel caso, invece delle Autorità indipendenti, si tratta di amministrazioni la cui
legge istitutiva prevede un particolare regime di autonomia dalla legge dello Stato
e che in ragione di questo ampliamento dei destinatari possono vedere ridotto il
loro grado di autonomia: problema delicato che si sta proponendo in molte
controversie dinanzi al TAR.
Infine l’ampliamento dei destinatari anche alle società collegate serve a garantire
l’equilibrio del bilancio consolidato delle amministrazioni controllanti, soprattutto
nel caso in cui le società pubbliche siano «in house», eroghino cioè prestazioni
solo alle pubbliche amministrazioni.
Anche l’ultimo decreto legge della serie (il 95/2012) risente in parte di questa
impostazione, ma con un obiettivo di riduzione della spesa improduttiva più
visibile, almeno nelle premesse normative, rispetto ai precedenti.
Come vedremo in seguito, il nostro impegno è quello di evitare che anche questa
operazione si vanifichi in una serie di tagli lineari, nella quale tutto si risolverebbe
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nel colpire i lavoratori pubblici e i servizi, senza vantaggi per le collettività.
Questo obiettivo è molto delicato da raggiungere, soprattutto perché l’assetto istituzionale delle nostra amministrazioni è costruito su una rete di autonomie più o
meno marcate ai diversi livelli territoriali e amministrativi e che spesso sono
chiamati a cooperare tra loro per l’organizzazione e l’erogazione dei servizi.
Questo significa che se da un lato la legge (e ormai anche la Costituzione al
primo comma del nuovo art. 97) richiede ad ogni singola amministrazione di
garantire l’equilibrio e la sostenibilità del proprio bilancio, l’efficacia della
riorganizzazione in termini di servizi deve essere misurata sulla rete delle tipologie
di amministrazioni e di autonomie coinvolte in quel servizio.
Ecco perché la salvaguardia della funzione sociale della tutela dei servizi non può
più essere svolta in una dimensione domestica interna alla singola struttura ma,
deve avere come punto di riferimento il territorio per il coinvolgimento delle amministrazioni coinvolte e le alleanze sociali per la individuazione delle priorità e dei
livelli di qualità da privilegiare.
I nuovi vincoli costituzionali
Una forte accelerazione all’adozione di misure di ottimizzazione della spesa
giunge il 2 marzo 2012 con la sottoscrizione a Bruxelles da parte di 25 Stati (con
esclusione di Regno unito e Repubblica ceca) del Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governante nell’Unione economica e monetaria (cosiddetto
Fiscal compact), che entrerà in vigore dal 2013 se ratificato almeno da 12 Paesi
sui 25 firmatari.
La ratifica dell’Italia è avvenuta con la legge 23 luglio 2012 n. 114, ma i principali
impegni previsti dal Trattato sono già stati fatti propri dal nostro ordinamento con
la legge costituzionale 20 aprile 2012 n. 1 che modifica la nostra Costituzione a
partire dal 2013 con riferimento all’esercizio finanziario 2014 e che costituzionalizza
il principio dell’”equilibrio di bilancio”.
In altri termini con la nuova normativa costituzionale, lo Stato assicura l’equilibrio
tra entrate e spese del proprio bilancio e assicura la sostenibilità del debito di
tutte le amministrazioni pubbliche; l’impegno riguarda anche le singole
amministrazioni, sia centrali che locali, anche se garantite da autonomia
costituzionale; ma, soprattutto, gli scostamenti dovuti a cicli economici negativi
devono essere compensati, quelli dovuti a inefficienza della spesa devono essere
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evidenziati e corretti, il ricorso all’indebitamento deve avere carattere eccezionale
e limitato, essere autorizzato con legge, e il rapporto tra debito pubblico e
prodotto interno lordo (PIL) deve essere ridotto.
I provvedimenti legislativi che perseguono questi obiettivi sono dotati di una
particolare forza dal momento che il contenuto della legge di bilancio, le norme
fondamentali e i criteri volti ad assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese dei
bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni
sono stabiliti con legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di
ciascuna Camera, nel rispetto dei princìpi definiti con legge costituzionale.
Sul fronte legislativo, i provvedimenti propriamente richiamanti la spending review
sono stati adottati nel corso egli ultimi mesi e sono il dl 2 maggio 2012, n. 52 e
il dl 6 luglio 2012, n. 95. Entrambi sono stati preceduti da una Direttiva del
Presidente del Consiglio dei Ministri del 3 maggio 2012 con la quale si definiscono
le linee guida dell’attività di revisione della spesa da parte delle singole
amministrazioni, individuando i seguenti aspetti rilevanti:
 revisione dei programmi di spesa e dei trasferimenti, verificandone l’attualità
e l’efficacia ed eliminando le spese non indispensabili e comunque non strettamente correlate alle missioni istituzionali;
 ridimensionamento delle strutture dirigenziali esistenti, anche in conseguenza
della riduzione dei programmi di spesa;
 razionalizzazione delle attività e dei servizi offerti sul territorio e all’estero, finalizzata all’abbattimento dei costi e alla migliore distribuzione del personale, anche
attraverso concentrazioni dell’offerta e dei relativi uffici;
 riduzione, anche mediante accorpamento, degli enti strumentali e vigilati e
delle società pubbliche;
 riduzione in termini monetari della spesa per acquisto di beni e servizi anche
mediante l’individuazione di responsabili unici della programmazione della spesa,
nonché attraverso una più adeguata utilizzazione delle procedure espletate dalle
centrali di acquisto ed una più efficiente gestione delle scorte;
 ricognizione degli immobili in uso; riduzione della spesa per locazioni, assicurando il controllo di gestione dei contratti; definizione di precise connessioni tra
superficie occupata e numero degli occupanti;
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 ottimizzazione dell’utilizzo degli immobili di proprietà pubblica anche attraverso
compattamenti di uffici e amministrazioni;
 restituzione all’Agenzia del demanio degli immobili di proprietà pubblica eccedenti i fabbisogni;
 estensione alle società in house dei vincoli vigenti in materia di consulenza;
 eliminazione, salvi i casi eccezionali riferibili per esempio a rapporti con Autorità
estere, di spese di rappresentanza e spese per convegni;
 proposizione di impugnazioni avverso sentenze di primo grado che riconoscano
miglioramenti economici progressioni di carriera per dipendenti pubblici, onde
evitare che le stesse passino in giudicato.
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UN PERCORSO DI COERENZA
Anche se, come abbiamo visto, di spending review si discute da tempo e in molti
paesi questa metodologia è stata utilizzata da anni, in Italia questo termine è
diventato di uso comune e frequente solo da un anno: di crisi finanziaria e
globale invece si sente parlare fin dal 2008, anche se allora non si pensava che
il trascorrere del tempo l’avrebbe aggravata fino al punto in cui abbiamo dovuto
cominciare a farci i conti a partire dal 2010.
Oggi ci troviamo con 2mila miliardi di debito pubblico pari al 124% del PIL.
La crisi nel pubblico impiego o la crisi del pubblico impiego?
Per lo stretto e imprescindibile rapporto che lega il pubblico impiego e le
disponibilità del bilancio pubblico, in Italia e negli altri paesi che maggiormente
hanno avvertito gli effetti della crisi, i lavoratori pubblici hanno subito ripercussioni
su diversi aspetti del rapporto di lavoro e fino alla modifica dei requisiti necessari
per il pensionamento. Sul fronte dell’occupazione, il pubblico impiego italiano ha
pagato col blocco del turnover e la riduzione degli organici, senza mai però
giungere a prassi di licenziamenti collettivi; in altri paesi, con condizioni economiche
più gravi o che hanno adottato soluzioni più drastiche, il pubblico impiego è stato
ridotto ricorrendo appunto al licenziamento.
Inutile dire, ma utile ricordare, che nel settore privato da noi e altrove il prezzo in
termini di calo dell’occupazione e di ricorso ai licenziamenti è stato ed è grave,
tanto da creare un serio problema economico e sociale che va affrontato incrementando e sviluppando le politiche di crescita. E’ un dibattito che occupa le
istituzioni politiche e finanziarie nazionali e comunitarie e che possiamo seguire
sugli organi di informazione ormai quotidianamente.
Proprio perché il nesso tra funzionamento della pubblica amministrazione e
relativa spesa è strettissimo, in questi anni è mutato anche l’assetto delle
relazioni sindacali e il ruolo di fonte della contrattazione collettiva.
Le principali direttrici lungo le quali questo mutamento si è realizzato per effetto di
interventi legislativi sono:
 un maggior controllo sulla compatibilità finanziaria dei contratti nazionali e in-
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tegrativi attraverso un rafforzamento del ruolo di controllo della Corte dei conti, la
quale a sua volta ha elaborato la responsabilità da “danno da contrattazione collettiva” per tutte quelle ipotesi in cui si verifichi un costo eccessivo rispetto alle disponibilità economiche dell’amministrazione o un’erogazione non legittimata in
base alle norme contrattuali e legislative di riferimento;
 un più incisivo e frequente intervento del legislatore su materie affidate alla
contrattazione collettiva con lo scopo di blindare istituti del rapporto di lavoro che
maggiormente potevano avere effetti sul bilancio delle amministrazioni (controllo
delle malattie e delle assenze; revisione dei meccanismi di valutazione e performance; orientamento nella destinazione delle risorse destinate alla retribuzione
accessoria; previsione di nuove tipologie di responsabilità disciplinari e amministrative per dirigenti e lavoratori).
Va detto che non sempre queste direttrici sono state percorse dal legislatore con
coerenza e rispetto del ruolo del pluralismo e della rappresentanza dei lavoratori
e, come vedremo, la CISL non cedendo mai alla facile tentazione della protesta
fine a se stessa, si è impegnata riuscendo a riequilibrare le situazioni di maggiore
danno reale o potenziale che l’intervento legislativo determinava. Come fu in
occasione dei tagli apportati alla retribuzione accessoria dei lavoratori dipendenti
dalle amministrazioni centrali da parte del d.l. 112/2008 e che furono recuperati
pressoché integralmente col percorso di razionalizzazione della spesa introdotto
dal protocollo del 30 ottobre 2008 che impegnava le proprie strutture territoriali
e di amministrazione a ricercare nei bilanci e nell’organizzazione degli enti le
modalità di recupero di efficienza e produttività.
Già da allora la nostra Federazione ebbe consapevolezza del fatto che le risorse
per i contratti andavano ormai recuperate nelle singole amministrazioni
razionalizzando l’organizzazione e la spesa e che non era probabile che nuove disponibilità, in tempo di crisi, fossero veicolate dai contratti nazionali.
Inizia da questa data una serie di accordi separati, in occasione dei quali la CISL
al livello confederale - come nel caso dell’Intesa del 30 aprile 2009 sul nuovo
modello contrattuale - o di Federazione - come in occasione di quasi tutti i
contratti nazionali di comparto - ha sempre difeso, negoziando, il ruolo della contrattazione, legittimando nei fatti e non a parole lo strumento principale di rappresentanza e tutela del lavoro.
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La crescente importanza della rappresentanza nei luoghi di lavoro
Il secondo punto sul quale maggiormente ha inciso la crisi, a causa della drastica
riduzione delle risorse disponibili, è stato quello della struttura della contrattazione
e cioè del rapporto tra contratto nazionale e contratto integrativo.
Sintetizzando, mentre nel settore privato e dei servizi le risorse per la contrattazione
aziendale devono essere oggettivamente riscontrate all’esito di una produttività
da verificarsi caso per caso e derivano da guadagni aggiuntivi per l’impresa, le
stesse risorse nel settore pubblico sono state governate e distribuite dal livello
nazionale e spesso, a livello integrativo, tutto si è risolto nella erogazione
indifferenziata di una quota fissa ed integrativa del salario mensile.
Ottenere un maggiore controllo sulle relazioni sindacali ad entrambi i livelli di contrattazione è stata senz’altro un’aspirazione della legge delega 15/2009 e del d.
lgs. 150/2009 che sono intervenuti sia sulla configurazione del potere datoriale
e della sua relazione con le rappresentanze sindacali sia sulla diversa distribuzione
di competenze tra legge e contrattazione collettiva.
Il nuovo modello contrattuale scaturisce dall’Intesa separata del 30 aprile 2009
e dal d. lgs. 150/2009, conferma la sua struttura bipolare, ma rafforza il secondo
livello specializzandolo nella funzione di garantire la corrispettività tra retribuzione
e prestazione.
Le relazioni sindacali nel settore pubblico hanno fin dalla nascita caratteristiche
diverse da quelle del settore privato.
Nel settore pubblico le relazioni sindacali essendo più direttamente legate a
esigenze di controllo della spesa, non riescono mai pienamente ad emanciparsi
dalla legge e dalla politica che ne regolano lo spazio e l’articolazione (modello
contrattuale), molto più di quanto avvenga nel settore privato (basta vedere
l’effetto di blocco del d.l. 78/2010
Nel settore pubblico, proprio per questi motivi, la responsabilizzazione dei soggetti
interni all’organizzazione è molto più complessa che nel settore privato, perché
nel costante elastico tra controllo ed autonomia che fa la legge è più difficile far
maturare una consapevolezza del contemperamento tra organizzazione e
gestione/motivazione del lavoro.
Da un lato la vicenda FIAT, dall’altro l’applicazione del decreto 150/2009
dimostrano queste peculiari differenze.
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Con senso di responsabilità la CISL ha sempre proposto interpretazioni che
favorissero il traghettamento verso l’applicazione del decreto 150 in modo da salvaguardare il ruolo delle relazioni sindacali seppure in un contesto diverso; e
quando abbiamo dovuto constatare che si affermava una prassi applicativa che
voleva negare questo ruolo, anche in presenza di sentenze favorevoli, siamo stati
i primi a proporre un contratto quadro sulle relazioni sindacali che ridesse
serenità alle parti sui posti di lavoro.
Ed è questo l’obiettivo che ci si è proposti con l’Intesa del 4 febbraio 2011 che
riempie il vuoto che si era creato dopo la moratoria del d.l.78/2010 e rilancia la
necessità del contratto collettivo nazionale per costruire nuove relazioni sindacali
Infatti, quando l’art. 9 del decreto legge 78/2010 ha disposto il blocco della contrattazione collettiva di contenuto economico per il triennio 2010-2012 e per il
2013, la novità si è catapultata su un settore che stava ancora cercando il nuovo
equilibrio di fonti e responsabilità dopo che il decreto legislativo 150/2009 aveva
cambiato seppure in parte le regole che disciplinano sul piano individuale e
collettivo il rapporto di lavoro pubblico.
È evidente che in questa situazione, e soprattutto quando le esigenze di
risanamento comportano un prolungamento e una maggiore articolazione delle
misure di stabilizzazione finanziaria, il ruolo della contrattazione deve modificare
le sue vocazioni e i suoi assetti “normali” per cercare spazi e funzioni “nella crisi”,
ancora una volta per evitare l’emarginazione.
Normalmente in periodi di ciclo economico negativo la struttura della contrattazione
tende ad accentrarsi al livello nazionale con lo scopo di razionalizzare le poche
risorse disponibili.
Questa tendenza negli ultimi anni – e non solo in Italia – si è invertita sia nel
settore privato che in quello pubblico, favorendo un rafforzamento del secondo
livello di contrattazione, con lo scopo di legare saldamente le retribuzioni alle
maggiori produttività e efficienze organizzative perseguibili.
Quindi, senza abbandonare il modello bipolare e il ruolo del contratto nazionale,
possono determinarsi condizioni per cui in via privilegiata o tendenziale si
favorisce il secondo livello di contrattazione, anche perché mancando risorse
sufficienti a rinnovi generalizzati, è necessario nelle diverse e singole organizzazioni
si reperiscano risorse (produttività, lotta agli sprechi, razionalizzazioni organizzative,
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revisioni dei profili professionali, politiche degli orari, etc.) per finanziare i contratti.
È in questo mutamento di prospettiva che possono essere inquadrate le novità
previste dalle manovre dell’estate 2011.
Per quanto riguarda la contrattazione nazionale, la manovra (art. 16 del d.l.
98/2011) prevede che i regolamenti adottati dai ministri della pubblica amministrazione e dell’economia potranno prorogare fino a tutto il 2014 il blocco della
crescita delle retribuzioni dei dipendenti pubblici; in altri termini proroga la
vigenza delle previsioni assunte dal decreto Tremonti del 2010 sia con riferimento
ai contratti nazionali, che a quelli integrativi per il triennio 2011-2013.
Questa proroga non è assoluta, sia perché il relativo regolamento è solo una delle
possibili misure da adottare per garantire gli obiettivi di risparmio annuale, sia
perché previa consultazione con le confederazioni rappresentative del pubblico
impiego è possibile modulare la misura in modo da valorizzare e incentivare
alcuni settori.
Le esigenze di riduzione del debito pubblico non devono compromettere la
possibilità di individuare risorse utilizzabili per il rilancio della crescita, dell’occupazione
e di livelli adeguati di servizi: si tratta di individuare un difficile punto di equilibrio
tra riduzione del debito pubblico e ritorno alla crescita economica nel quale la
corretta allocazione delle risorse pubbliche è fondamentale.
Sia a livello nazionale che locale è necessario che la riduzione della spesa
pubblica non determini una sua dequalificazione perché anche l’obiettivo della
crescita deve essere perseguito.
Questo difficile equilibrio si persegue meglio abbandonando la politica dei “tagli
lineari” e per procedere a tagli selettivi di tipologie di spese ritenute meno utili,
adottando cioè una politica di “spending review”.
Sul piano organizzativo e gestionale, necessariamente l’attenzione si sposta dal
livello macro delle aggregazioni di amministrazioni omogenee al livello specifico
delle singole amministrazioni; ma anche dal livello organizzativo generico a quello
finalizzato all’erogazione di servizi.
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Rappresentare il lavoro, alleare il territorio
Anche per effetto delle ultime manovre, la selettività delle spese da ridurre e delle
razionalizzazioni da perseguire può avvenire a livello nazionale individuando ristrutturazioni di apparati e servizi in vista di specifici prodotti e, al livello locale
favorendo una riorganizzazione “per politiche” che operi anche aggregando e
spingendo alla collaborazione amministrazioni diverse anche tipologicamente distinte.
In questa prospettiva, il “servizio” e il “territorio” diventano i punti di riferimento
della riorganizzazione e della razionalizzazione della spesa resa selettiva dall’esplicitazione degli obiettivi da perseguire e, di conseguenza, già di per sé in
buona parte finalizzabile a far partire la crescita.
Ma perché l’esplicitazione della domanda sia funzionalmente e localmente
individuata, è necessario un processo di alleanze sociali, del quale si faccia
carico “con spirito professionale di utilità collettiva” il sindacato dei lavoratori
pubblici in modo da garantire la trasparenza, la fattibilità e la partecipazione al
processo decisionale; in cambio, i lavoratori pubblici possono richiedere
professionalità e riconoscimenti anche retributivi non solo giustificati dall’organizzazione
ma anche socialmente legittimati, uscendo fuori dall’angolo del discredito nel
quale sono spesso stati stretti.
È questa la logica contenuta nell’art. 16 del d.l. 98/2011 che su pressione della
CISL riprende la prospettiva individuata nell’Intesa del 4 febbraio 2011 e secondo
la quale le singole amministrazioni possano predisporre piani triennali di razionalizzazione e riqualificazione della spesa, di riordino e ristrutturazione amministrativa,
di semplificazione, di digitalizzazione, di riduzione dei costi della politica e di funzionamento, compresi gli appalti e le consulenze fornite da persone giuridiche (e
non solo fisiche). I risparmi conseguiti attraverso questi piani saranno per il 50%
attribuiti alla contrattazione integrativa con il solo vincolo di destinarne il 50%
(25% del totale dei risparmi) al sistema premiante previsto dal decreto 150/2009
(sul quale vedi in seguito).
I piani adottati sono oggetto di informazione alle organizzazioni sindacali.
Lo spostamento del baricentro dal contratto nazionale a quello decentrato - e che
potrebbe richiedere anche l’individuazione di livelli territoriali di partecipazione e
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contrattazione – influenza necessariamente il ruolo della delegazione sindacale a
questi livelli, sia perché si tratta anche di costruire ex novo ipotesi territoriali di
rappresentanza, sia perché va rafforzato il coinvolgimento dei sindacati rappresentativi
che ad ogni livello si assumono la responsabilità di essere interlocutori consapevoli
della gravità della situazione e delle necessarie misure di contemperamento con
le esigenze del lavoro.
Non più periodicamente guidata dal livello nazionale che consentiva un percorso
sufficientemente tracciato di prerogative, è necessario responsabilizzare al
massimo grado la rappresentanza sindacale del secondo livello. Questo obiettivo
si è perseguito con le recenti elezioni delle RSU che devono ora essere attrezzate
per la gestione diretta delle politiche di razionalizzazione eriorganizzazione della
spesa e dei servizi.
Contro i danni collaterali e l’insofferenza per la democrazia
Troppo spesso, nei periodi di crisi, la politica è affetta da insofferenza per la
democrazia. Nel tentativo di semplificare il processo decisionale e nella presunzione
di sapere individuare unilateralmente la soluzione ottimale, si cerca di emarginare
il ruolo partecipativo delle rappresentanze sociali.
A questa tentazione non era sfuggito nemmeno il legislatore del d.lgs. 150/2009
che, anche in contrasto con quanto definito dall’Intesa del 30 aprile dello stesso
anno contiene disposizioni che seppure in modo confuso introducevano rischi di
riduzione delle agibilità sindacali.
Già nell’immediata approvazione del decreto 150/2009, la nostra Federazione
aveva proposto un’interpretazione della norma legislativa che non contrastasse
con l’esperienza partecipativa del nostro modello contrattuale e soprattutto con
quello definito dai contratti collettivi nazionali. quella proposta, contenuta nella
pubblicazione “Da una riforma all’altra: il lavoro pubblico dopo il d.lgs. n. 150 del
27 ottobre 2009” aveva ottenuto l’avallo di molta giurisprudenza in sede di
contrasto del comportamento antisindacale di alcune amministrazioni.
Ma la cultura contrattuale della CISL non si gioca nelle controversie giurisdizionali,
ma si tutela nella pratica stessa della contrattazione, ed è per questo che, anche
per contrastare una giurisprudenza seppur minore di senso contrario, l’Intesa del
4 febbraio 2011 aveva previsto anche che si definisse un nuovo Contratto quadro
nazionale per ridefinire le nuove regole delle relazioni sindacali in un quadro di
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chiarezza normativa e di adeguamento alla nuova situazione contrattuale.
Cos’era cambiato, infatti? Era cambiato che con il blocco della contrattazione
collettiva di contenuto economico determinato dal d.l. 78/2010 era indispensabile
rafforzare il secondo livello di contrattazione anche con strumenti partecipativi
che consentissero non tanto una gestione delle condizioni di lavoro a valle degli
assetti organizzativi e di bilancio operati dalle amministrazioni, ma l’acquisizione
di conoscenze che valorizzando al massimo gli obblighi di trasparenza imposti
alle amministrazioni soprattutto riferita alla situazione di bilancio (art. 11 dlgs.
118/2011), all’andamento gestionale e alle informazioni sull’organizzazione
(art. 11 dlgs. 150/2009 e art. 54 dlgs. 82/2005), permettessero con forme di
partecipazione responsabile di individuare e correggere le storture e gli sprechi
nella gestione e allocazione delle risorse.
In altri termini, con il d.l. 78/2010 che ha bloccato la contrattazione e ha
congelato i fondi del salario accessorio, con l’art. 16 della legge 111/2011 (che
ha convertito il d.l. 98/2011) si sono poste le condizioni di un diverso ambiente
nel quale sviluppare e organizzare il lavoro e la partecipazione. Un ambiente fatto
di lotta agli sprechi e di razionalizzazione organizzativa per rendere visibili risparmi
che almeno in parte siano anche risorse (le uniche risorse, in questa fase) per
pagare il lavoro. Abbiamo accettato la sfida che eventuali incrementi del fondo
fossero solo conseguenza di un risparmio ottenuto e certificato e che questo si
misurasse anche con una prospettiva di valutazione che fosse anche e
prioritariamente valutazione dell’organizzazione.
L’avvento del governo tecnico, incaricato dal Presidente della Repubblica e con la
fiducia di quasi tutte le forze politiche di affrontare con decisione la difficile
situazione del debito pubblico in un quadro di nuova credibilità da parte dei
partner e delle istituzioni comunitarie nei confronti del nostro paese ha accentuato
(come abbiamo visto all’inizio di queste pagine) le procedure per giungere ad una
più incisiva politica di spending (anche se non mancano rischi di una conversione
alla politica dei “tagli lineari”), ma non ha modificato del tutto l’atteggiamento di
sufficienza nei confronti del sindacato dei lavoratori.
Ancora una volta la CISL ha voluto chiamare allo scoperto le responsabilità
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politiche e datoriali pubbliche e si è impegnata insieme a tutto il fronte sindacale
per una nuova Intesa che rilanciasse il ruolo della contrattazione proprio e anche
per gestire la fase attuativa della legislazione sulla spending.
È simbolicamente e politicamente importante perciò che nella stessa data (3
maggio 2012) in cui il Presidente del Consiglio emanava la direttiva quadro sulle
linee guida per l’adozione degli strumenti di spending review, si definisse un’Intesa
con l’intero fronte datoriale pubblico per un nuovo ruolo delle relazioni sindacali.
I punti qualificanti dell’Intesa sono:
a) in materia di relazioni sindacali:
Si recuperano le altre modalità di confronto e partecipazione, integrando quella
della sola informazione, che saranno definite anche per materie e livelli dalla contrattazione collettiva
Il nuovo modello di relazioni sindacali riguarda anche e in via immediata la
gestione delle riorganizzazioni e della lotta agli sprechi, comprese le annunciate
azioni di spending review
b) sulla contrattazione
L’Intesa valorizza la funzione della contrattazione collettiva sia come fonte
privilegiata per la definizione dell’assetto della retribuzione, sia come strumento
di regolazione del rapporto di lavoro
Questo ruolo si svolge immediatamente, a normativa vigente, anche per i piani di
riorganizzazione che consentono di destinare parte delle economie alla contrattazione
integrativa.
c) su premi e mobilità
E’ previsto il superamento delle fasce di merito stabilite dal d.lgs. 150/2009 e si
valorizza la performance organizzativa rispetto a quella individuale
Sono rafforzate le relazioni sindacali nei processi di mobilità collettiva, con
connessi percorsi di riqualificazione del personale
Si conferma il ricorso alla mobilità volontaria per far fronte al fabbisogno delle
amministrazioni, ma per professionalità altamente specializzate si consente di
superare la preventiva procedura di mobilità.
d) sul mercato del lavoro
Il rapporto a tempo indeterminato è confermato come modalità principale per
l’accesso al lavoro pubblico.
18
CISL FP|RESPONSABILITÀ E PARTECIPAZIONE
Si precisano i criteri per affrontare, in sede di decreto legislativo e di contrattazione
collettiva, il tema delle flessibilità per specifiche professionalità e settori.
L’esperienza acquisita attraverso rapporti di lavoro a termine diventa utile e
valutabile in fase di concorso
e) su sanzioni disciplinari e dirigenza
Le sanzioni disciplinari vanno riorganizzate: anche per via contrattuale vanno
ridefinite le tipologie di inadempimenti e le relative sanzioni
Si conferma il principio di stabilità del rapporto di lavoro in caso di licenziamento
illegittimo
Si prevede il rafforzamento dell’autonomia dirigenziale rispetto alla responsabilità
politica per eliminare le residuali ipotesi di spoil system.
Contrariamente ad altre organizzazioni sindacali che - visto che l’attuazione di
quell’Intesa non ha avuto il percorso lineare che si era prefigurato – hanno
assunto un atteggiamento di evanescente protesta, quasi disconoscendo
quell’Intesa e considerandola come un incidente di percorso, la CISL non solo
continua a considerarla frutto della sua coerenza e della sua stringente azione di
rappresentanza, ma pretende il rispetto sostanziale e globale dei suoi contenuti.
Vedremo tra poco la valutazione che diamo sugli incontri che si stanno succedendo
con il Dipartimento della Funzione pubblica.
È ora il caso di esaminare più da vicino i contenuti delle leggi sulla spending che
definiscono il quadro entro il quale nei prossimi anni si svolgerà la nostra azione
di rappresentanza.
RESPONSABILITÀ E PARTECIPAZIONE|CISL FP
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MA COS’È IL 95?
Abbiamo già accennato al fatto che finora le disposizioni che introducono la
spending nel nostro ordinamento sono contenute in due decreti legge (già
convertiti) emanati a poca distanza di tempo l’uno dall’altro.
Soffermandoci solo agli aspetti strategici e di sistema dei due provvedimenti,
possiamo dire che il d.l. 52/2012 pone a base della revisione della spesa
soprattutto delle autonomie e della sanità il completamento del percorso per la
definizione dei costi e dei fabbisogni standard rispetto alle funzioni istituzionali e
ai livelli essenziali di assistenza. Si tratta di una procedura da attuare a livello
nazionale di coordinamento e controllo della spesa e su cui è impegno della Federazione vigilare per i modi e i tempi di definizione. Sempre nella logica del
risparmio di spesa, lo stesso decreto predispone misure di monitoraggio e semplificazione per l’acquisizione di beni e servizi da parte delle pubbliche amministrazioni.
Rinviando al prossimo capitolo l’analisi della dimensione organizzativa e istituzionale,
soffermiamoci ora sulla dimensione più propriamente riferita al lavoro e alle
relazioni sindacali.
Le nuove regole per un nuovo ruolo: il riassetto istituzionale e amministrativo
Il principale provvedimento di razionalizzazione della spesa che già dal titolo si
propone l’impegnativo obiettivo di garantire l’invarianza dei servizi ai cittadini è il
d.l. 95/2012, convertito nella legge 135/2012.
Si tratta di un provvedimento complesso che prevede il riassetto istituzionale ed
amministrativo ad ogni livello degli apparati pubblici, in alcuni casi attraverso la
soppressione di enti o organismi, in altri prevedendo un percorso di riordino degli
enti territoriali con individuazione delle nuove funzioni, soprattutto per province,
comuni e aree metropolitane; razionalizzando le strutture di presenza dello Stato
in periferia; in generale, proponendo una revisione dell’organizzazione intorno alle
funzioni istituzionali ed essenziali e all’esercizio associato di funzioni e servizi
soprattutto per i piccoli comuni; continuando l’azione di riduzione degli organici
dirigenziali e di comparto secondo un disegno in passato già adottato dai decreti
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CISL FP|RESPONSABILITÀ E PARTECIPAZIONE
legge 112/2008, 194/2009, 138/2011.
Il rischio che abbiamo prima sottolineato, che cioè l’azione di spending review si
risolva in una nuova politica di tagli lineari senza selezionare gli interventi sulla
base delle condizioni delle amministrazioni e dell’importanza che loro si riserva
nell’assetto del welfare e delle politiche di crescita, riappare proprio analizzando
l’art. 2 che contiene la maggior parte della disciplina riguardante il rapporto di lavoro.
Per le amministrazioni centrali, si definisce in termini generali una riduzione delle
dotazioni organiche delle amministrazioni centrali del 20% per le qualifiche
dirigenziali e del 10% per le qualifiche del comparto; un criterio astrattamente
generico che è appena mitigato dalla previsione per cui in fase di adozione dei
decreti del Presidente del Consiglio dei ministri (DPCM), da emanare entro il
mese di ottobre 2012, si potranno selettivamente operare riduzioni inferiori in
alcune amministrazioni compensate da quelle superiori da operare in altre.
a) Il DPCM rappresenta il primo passaggio dell’azione di riordino per le
amministrazioni centrali. La riduzione si applica sulle dotazioni organiche vigenti
o, in caso di riduzioni già adottate in applicazioni di norme precedenti, su quelle
risultanti da quella prima riduzione. Normative specifiche riguardano specifiche
amministrazioni o comparti. Le amministrazioni per le quali non saranno emanati
i decreti di riduzione non potranno procedere a nessun tipo di assunzione ed
avranno la pianta organica bloccata a quella di fatto coperta al 6 luglio 2012,
salvo procedure concorsuali, di mobilità o di attribuzione di incarichi già in corso.
Fino alla conclusione di questi processi e comunque non oltre il 31 dicembre
2015 sono sospese le modalità di reclutamento del personale dirigenziale di
prima fascia.
Agli enti locali si provvede con un diverso DPCM da emanare entro il 31 dicembre
2012 che individuerà parametri di virtuosità per la determinazione delle dotazioni
organiche, tenendo prioritariamente conto del rapporto tra dipendenti e popolazione
e considerando anche il personale delle società controllate. Il percorso di riordino
istituzionale e amministrativo dei comuni si completerà entro il 31 dicembre
2012 per le funzioni fondamentali previste dallo stesso d.l. 95 ed entro il 31
dicembre 2013 per le altre.
RESPONSABILITÀ E PARTECIPAZIONE|CISL FP
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Per le province si provvede con una procedura di riordino e riduzione sulla base di
criteri contenuti nella deliberazione del Consiglio dei Ministri del 20 luglio 2012
(dimensione territoriale non inferiore a 2.500 Km 2; popolazione residente non
inferiore a 350mila abitanti) da concludere entro il 15 ottobre 2012.
b) Il secondo passaggio del riordino è affidato a regolamenti di organizzazione
che le singole amministrazioni centrali dovranno adottare entro 6 mesi dal DPCM
di riduzione delle dotazioni organiche, applicando criteri peraltro non nuovi nella
storia normativa di riassetto delle amministrazioni degli ultimi anni; criteri quali, la
concentrazione dell’esercizio delle funzioni istituzionali, eliminando eventuali duplicazioni; la riorganizzazione degli uffici con funzioni ispettive e di controllo; la rideterminazione della rete periferica su base regionale o interregionale; l’unificazione,
anche in sede periferica, delle strutture che svolgono funzioni logistiche e
strumentali, compresa la gestione del personale e dei servizi comuni; la conclusione
di appositi accordi tra amministrazioni per l’esercizio unitario di funzioni ricorrendo
anche a strumenti di innovazione amministrativa e tecnologica e all’utilizzo
congiunto delle risorse umane; la tendenziale eliminazione degli incarichi dirigenziali
senza titolarità di uffici. Con riferimento a questi processi di unificazione delle
funzioni delle amministrazioni centrali su base periferica, l’art. 10 prevede che in
caso di esubero di personale siano adottate misure di collocamento in disponibilità
secondo le procedure che vedremo tra poco.
Analoghi percorsi sono previsti per le altre tipologie di amministrazioni, con la
sola precisazione che gli enti locali che avranno una dotazione organica
comprensiva di quella delle società superiore al 20% rispetto alla media definita
a livello nazionale non potranno assumere, mentre quelli la cui dotazione sarà
superiore al 40% dovranno attivare le procedure di esubero.
La conseguenza delle riduzioni di dotazione organica comporterà senza dubbio
l’evidenziazione di situazioni di soprannumero che fino al loro permanere non
potranno consentire nuove assunzioni o trattenimenti in servizio.
L’esistenza di lavoratori in soprannumero rispetto alle nuove dotazioni organiche
avvierà procedure diverse che in parte avranno le caratteristiche dell’automaticità
dell’estinzione del rapporto di lavoro e in parte quella della proceduralizzazione
del percorso di mobilità per esubero.
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CISL FP|RESPONSABILITÀ E PARTECIPAZIONE
A questo punto è utile distinguere la posizione di soprannumerario da quella
di lavoratore in esubero. La posizione di soprannumerario non corrisponde a
specifici lavoratori, ma è solo un numero di persone eccedenti rispetto al
taglio di organici o alle rideterminazioni operati secondo le procedure viste
prima. Quindi il numero dei soprannumerari non necessariamente è pari a
quello dei lavoratori in esubero; questi ultimi saranno individuati soprattutto
per profilo professionale (ma non ancora personalmente) solo dopo i nuovi regolamenti di organizzazione che definiranno il fabbisogno professionale della
nuova organizzazione.
Solo al termine di questa seconda fase potranno essere individuati i singoli lavoratori da coinvolgere eventualmente in processi di mobilità secondo criteri
e procedure che vedremo tra poco.
Un passo alla volta: le strade per la gestione del personale
Evidenziata la presenza di soprannumerari, si procede ad uno sfoltimento delle
dotazioni organiche secondo la seguente gradazione di attività
a) applicazione - ai lavoratori che risultino in possesso dei requisiti anagrafici e
contributivi i quali, ai fini del diritto all’accesso e alla decorrenza del trattamento
pensionistico in base alla disciplina vigente prima dell’entrata in vigore dell’ultima
riforma pensionistica avrebbero comportato la decorrenza del trattamento pensionistico entro il 31 dicembre 2014 - dei requisiti anagrafici e di anzianità
contributiva e del regime delle decorrenze previsti dalla precedente disciplina
pensionistica. Ai fini della liquidazione del TFR, per il personale che ha maturato i
requisiti alla data del 31 dicembre 2011 il trattamento di fine rapporto medesimo
sarà corrisposto al momento della maturazione del diritto alla corresponsione
dello stesso sulla base di quanto stabilito prima della riforma Fornero; per il
personale che matura i requisiti successivamente al 31 dicembre 2011 in ogni
caso il TFR sarà corrisposto al momento in cui il soggetto avrebbe maturato il
diritto alla corresponsione dello stesso secondo le disposizioni precedenti alla
riforma Fornero.
b) predisposizione, entro il 31 dicembre 2012, di una previsione delle cessazioni
di personale in servizio, ancora in servizio a seguito dei pensionamenti e dei prepensionamenti per verificare i tempi di riassorbimento delle posizioni soprannumerarie;
RESPONSABILITÀ E PARTECIPAZIONE|CISL FP
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c) individuazione dei soprannumerari non riassorbibili entro due anni a decorrere
dal 1° gennaio 2013, al netto dei collocamenti a riposo.
La fase che conduce alla predisposizione dei regolamenti di organizzazione va
gestita in modo dinamico soprattutto perché la riduzione di personale attraverso
il pensionamento e il blocco del turnover determinano un assetto professionale
delle amministrazioni non guidato da razionalità organizzativa, ma affidato esclusivamente all’esito di vicende e situazioni anagrafiche.
Proprio per evitare la logica dei tagli lineari, l’organizzazione va rimodulata in base
alle nuove strutture e funzioni, ricorrendo quindi a revisioni dei profili professionali,
riqualificazioni, etc., secondo quanto previsto anche per la formazione interna,
dall’art. 7-bis del d.lgs. 165/2001 e per la mobilità dall’art. 2, comma 16 del d.l.
95/2012.
All’esito di questa programmazione si procede alla ricollocazione del personale
in esubero, attraverso principalmente:
d) avvio di processi di mobilità guidata, anche intercompartimentale, intesi alla ricollocazione, presso uffici delle amministrazioni che presentino vacanze di
organico, del personale non riassorbibile. I processi di mobilità guidata sono
disposti previo esame con le organizzazioni sindacali e si dovranno concludere
entro trenta giorni. Il personale trasferito mantiene il trattamento economico fondamentale ed accessorio, limitatamente alle voci fisse e continuative, corrisposto
al momento del trasferimento e lo stesso inquadramento previdenziale, con
eventuale assegno ad personam riassorbibile in caso di retribuzione più vantaggiosa
rispetto a quella dell’amministrazione di destinazione e un inquadramento
derivato da una tabella di comparazione intercompartimentale tra profili che sarà
predisposta dcon DPCM.
e) definizione, previo esame con le organizzazioni sindacali che deve comunque
concludersi entro trenta giorni, di criteri e tempi di utilizzo di forme contrattuali a
tempo parziale del personale non dirigenziale soprannumerario che, in relazione
alla maggiore anzianità contribuiva, è dichiarato in eccedenza.
Solo una volta sondate tutte le strade precedenti, per il personale comunque non
riassorbibile le amministrazioni dichiarano l’esubero non oltre il 30 giugno 2013
individuando i lavoratori in base a criteri definiti con esame con le organizzazioni
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CISL FP|RESPONSABILITÀ E PARTECIPAZIONE
sindacali. Il personale dichiarato in esubero, non riassorbibile né ricollocabile è
posto in mobilità e ad esso è riconosciuta un’indennità pari all’80% della
retribuzione, che dai 24 mesi attualmente previsti dall’art. 33 del dlgs. 165/2001
può essere aumentata fino a 48 mesi se il personale collocato in disponibilità
maturi entro questo arco di tempo i requisiti per il trattamento pensionistico.
Il personale iscritto negli elenchi di disponibilità può presentare domanda di ricollocazione nei posti resi disponibili ricavabili da un elenco pubblicato sul sito del
Dipartimento della Funzione pubblica e le amministrazioni pubbliche sono
tenute ad accogliere queste domande individuando criteri di scelta nei limiti delle
disponibilità in organico. Le amministrazioni che non accolgono le domande di ricollocazione non possono procedere ad assunzioni di personale.
Una sintesi del percorso di riorganizzazione e gli impegni che ci aspettano a
livello nazionale
Riportiamo, a questo punto, l’intero percorso di riorganizzazione che deriva dal
d.l. 95/2012, articolandolo nelle principali fasi e evidenziando i principali
adempimenti delle amministrazioni.
Prima fase: finalizzata al dpcm di riduzione e compensazione (31 ottobre 2012)
Le amministrazioni devono fornire al DFP i dati seguenti, articolandoli per ognuna delle leggi di riordino succedutesi dal 2008 (art. 74 dl 112/2008; art. 2 dl
194/2009; art. 1 dl 138/2011)
 Articolazione delle riduzioni e conseguente nuovo assetto del personale per
profili professionali, età e anzianità di servizio, distribuzione territoriale, comando
e distacco, part-time;
 Revisione adottata della struttura organizzativa centrale e periferica in base
alle previsioni della singola legge e individuazione di profili professionali carenti,
necessari e conseguenza azione adottata di riprofessionalizzazione / riqualificazione
del personale
 Ricognizione delle funzioni esternalizzate/reinternalizzate e relativa tipologia
di esternalizzazione;
RESPONSABILITÀ E PARTECIPAZIONE|CISL FP
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La ricognizione suddetta, riguardando la rilevazione statica dell’amministrazione con effetti sul lavoro ma non in termini di revisione futura dell’organizzazione del lavoro o degli uffici, è sottoposta alla procedura partecipativa
della sola informazione
Seconda fase: finalizzata all’individuazione e alla gestione dei soprannumerari (1 novembre 2012 - 31 dicembre 2012)
Le amministrazioni devono provvedere alla:
 Predisposizione di un quadro delle dotazioni organiche conseguenti ai tagli
attribuiti dal dpcm, individuando i soprannumerari secondo l’articolazione segnalata
nella fase precedente con proiezione nel biennio successivo e in quello seguente
dei lavoratori che maturano i requisiti pensionistici
 A partire da questa fase, le amministrazioni recedono dal rapporto di lavoro
mano a mano che maturano i requisiti anagrafici e contributivi
La predisposizione suddetta, riguardando la rilevazione statica dell’amministrazione con effetti sul lavoro ma non in termini di revisione futura dell’organizzazione del lavoro o degli uffici e sottoposta alla procedura partecipativa della sola informazione
Terza fase: predisposizione di regolamenti di riorganizzazione (1 gennaio
2013 - 30 aprile 2013)
Le amministrazioni:
a. Predispongono regolamenti di organizzazione sulla base di principi di cui all’art.
2.9 del dl 95, con individuazione delle funzioni e delle attività da esternalizzare/reinternalizare
b. Predispongono conseguentemente un piano di dotazione organica articolato
per profili professionali e delle misure necessarie per adeguare le professionalità
interne al nuovo assetto organizzativo, tenendo anche conto degli effetti del blocco
del turn-over
c. Definiscono criteri e tempi per l’utilizzo del part-time
d. Individuano il personale in soprannumero non riassorbibile e quindi in esubero
e. Programmano i trasferimenti conseguenti alla riorganizzazione
f. Predispongono criteri per l’individuazione degli esuberi
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CISL FP|RESPONSABILITÀ E PARTECIPAZIONE
g. avviano processi di mobilità anche intercompartimentale
Gli adempimenti suddetti sono sottoposti alle procedure partecipative dell’informazione ed esame (nuovo art. 6 del dlgs. 165/2001).
Il nuovo modello di relazioni sindacali
Nelle pagine precedenti abbiamo evidenziato la delicatezza e per alcuni aspetti i
rischi di applicazione della normativa contenuta nel decreto legge 95/2012.
Abbiamo anche detto che le misure adottate non sono del tutto nuove rispetto
agli anni passati anche se la loro incidenza è senz’altro superiore.
Con la stessa chiarezza bisogna riconoscere che le norme che ridefiniscono il
sistema di relazioni sindacali migliorano il precedente quadro normativo rispondendo
in parte agli impegni previsti dall’Intesa del 3 maggio, soprattutto per un
arricchimento delle forme di confronto e partecipazione.
Ciò detto vanno però fatte alcune distinzioni.
a) il giudizio è sicuramente positivo per quanto riguarda le relazioni sindacali per
la gestione dei processi di mobilità, trasferimento e disponibilità.
Si ricorderà che dopo le modifiche del 2011 in caso di esubero non era più
prevista alcuna forma di partecipazione sindacale, anche se in caso di
riorganizzazione si prevedeva quanto meno la consultazione. Il comma 18 dell’art.
2 del nuovo decreto legge prevede che nei casi in cui processi di riorganizzazione
degli uffici comportano l’individuazione di esuberi o l’avvio di processi di mobilità,
al fine di assicurare obiettività e trasparenza, le pubbliche amministrazioni sono
tenute a darne informazione, ai sensi dell’articolo 33, alle organizzazioni sindacali
rappresentative del settore interessato e ad avviare con le stesse un esame sui
criteri per l’individuazione degli esuberi o sulle modalità per i processi di mobilità.
Naturalmente, come già da sempre, decorsi trenta giorni dall’avvio dell’esame, in
assenza dell’individuazione di criteri e modalità condivisi, la pubblica amministrazione
procede alla dichiarazione di esubero e alla messa in mobilità. Su questo punto
sarebbe stato opportuno che, come nel settore privato, fossero previsti esplicitamente
dei criteri da adottare in assenza di accordo, in modo da evitare che ogni in ogni
amministrazione se ne coniughi di propri e/o che si apra una lunga e incerta
stagione di controversie.
RESPONSABILITÀ E PARTECIPAZIONE|CISL FP
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A questo compito chiediamo che provveda un Contratto quadro nazionale sulle
relazioni sindacali
b) il giudizio è altrettanto positivo per quanto riguarda il sistema di relazioni
sindacali “a regime”, cioè successivo alla stipulazione di un apposito contratto
nazionale.
Il d.l. 95/2012, infatti, supera la precedente previsione per cui il sistema
partecipativo si risolveva nella sola informazione; l’art. 2 del d.l. 95/2012
modifica l’articolo 5, comma 2 , del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165,
prevedendo che la sola informazione ai sindacati riguardi solo le determinazioni
relative all’organizzazione degli uffici (materia di riserva di legge da sempre)
mentre è previsto l’esame congiunto per le misure riguardanti i rapporti di lavoro,
ove previste nei contratti collettivi nazionali.
Anche per armonizzare questa disciplina, chiediamo che sia previsto un Contratto
nazionale sulle relazioni sindacali per distribuire le diverse materie tra le
riorganizzate forme di partecipazione.
c) il giudizio è invece negativo per la gestione del modello di relazioni sindacali
utilizzabile fino alla firma del prossimo contratto nazionale. Il comma 19 dello
stesso articolo 2 prevede che nelle more del prossimo sistema, vada riconosciuta
la sola informazione per tutte le forme partecipative attualmente previste dai
CCNL.
La nostra richiesta di un CCNQ sulle relazioni sindacali serve anche a superare
questa fase che finisce per essere contraddittoria col futuro auspicato dalla
stessa norma legislativa e col coinvolgimento dei sindacati nelle fasi di
riorganizzazione e gestione degli esuberi.
A questo si aggiunga che:
a) il comma 29 dell’art. 1 del la legge 138/2011 prevede che i dipendenti delle
amministrazioni pubbliche su richiesta del datore di lavoro, sono tenuti ad
effettuare la prestazione in luogo di lavoro e sede diversi sulla base di motivate
esigenze, tecniche, organizzative e produttive con riferimento ai piani della
performance o ai piani di razionalizzazione, secondo criteri ed ambiti regolati
dalla contrattazione collettiva di comparto e che nelle more della disciplina
contrattuale si fa riferimento ai criteri datoriali, oggetto di informativa preventiva,
e il trasferimento è consentito in ambito del territorio regionale di riferimento;
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CISL FP|RESPONSABILITÀ E PARTECIPAZIONE
b) il sesto comma dell’art. 33 del d.lgs 165/2001 prevede che i contratti
collettivi nazionali possono stabilire criteri generali e procedure per consentire,
tenuto conto delle caratteristiche del comparto, la gestione delle eccedenze di
personale attraverso il passaggio diretto ad altre amministrazioni al di fuori del
territorio regionale che, in relazione alla distribuzione territoriale delle amministrazioni
o alla situazione del mercato del lavoro, sia stabilito dai contratti collettivi
nazionali.
Anche queste previsioni giustificano la nostra richiesta di una rapida predisposizione
di un Atto di indirizzo per avviare un negoziato presso l’Aran e completare la
disciplina contrattuale.
Una valutazione di sintesi sul confronto e un’ipotesi di lavoro sul Contratto
quadro
Rispetto all’organicità del progetto che era contenuto nell’Intesa del 3 maggio
prima richiamato e che abbiamo esposto in modo esteso nella pubblicazione
“Contrattazione, partecipazione e trasparenza”, confermiamo la valutazione interlocutoria sul d.l. 95 che estendiamo anche agli incontri che si stanno svolgendo
con il Ministro della Funzione pubblica.
Continuiamo quindi una mobilitazione che cresce, ancorata all’impostazione
esplicitata nella pubblicazione “Le ragioni e la protesta” perché:
- se è vero che ci sono i presupposti per superare la logica dei tagli lineari, non
sono ancora chiari i criteri attraverso i quali si definiranno le riduzioni di organico
e le relative compensazioni, né gli strumenti per giungere alla riorganizzazione di
tutti i livelli istituzionali delle amministrazioni;
- se è vero che viene valorizzato il sistema di relazioni sindacali, ancora mancano
alcuni importanti tasselli per la tutela della professionalità e della occupazione
pur in una prospettiva di redistribuzione del personale;
- se è vero che è superata la rigidità del modello di valutazione previsto dal d.lgs.
150/2009 e soprattutto che si ancora maggiormente la valutazione alla
performance dell’organizzazione e non a quella individuale, si tratta di un
superamento limitato alla fase transitoria fino ai nuovi contratti nazionali.
- non è stato adempiuto l’impegno del Governo di definire un provvedimento
legislativo che affrontasse il tema delle forme flessibili di lavoro; si tratta di un
tema molto delicato perche deve rispondere a diverse esigenze tra le quali le più
RESPONSABILITÀ E PARTECIPAZIONE|CISL FP
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importanti sono:
 La definizione delle misure per risolvere le situazioni di precariato che ancora
si vanno determinando nelle pubbliche amministrazioni
 L’individuazione di più rigide regole per evitare tipologie di lavoro che non
hanno motivo di essere nelle amministrazioni pubbliche (partite IVA, forme anomale
di co.co.co)
 La definizione di causali e proporzioni delle diverse tipologie rispetto ai lavoratori
subordinati a tempo pieno
 Le modalità di valorizzazione delle professionalità acquisite nei rapporti a
termini in caso di partecipazione a concorsi di reclutamento.
Nella prospettiva di un modello partecipativo di relazioni sindacali, proponiamo
nello schema che segue un’ipotesi di lavoro per riorganizzare e riaggregare
intorno alle diverse modalità di confronto le materie previste dai vigenti
contratti di comparto, per creare un’intelaiatura di regole nelle quali aggiungere
poi le materie previste dalla legge.
Si tratta di un’ipotesi di lavoro che dimostra come sia possibile coniugare responsabilità e partecipazione anche nella gestione di una delicata fase come
quella che stiamo attraversando.
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CISL FP|RESPONSABILITÀ E PARTECIPAZIONE
informazione: (preventiva e
scritta, ma senza ulteriori obblighi) sulle materie di pertinenza dirigenziale (artt. 16 e
17 del d.lgs. 165) e a quelle
relative alla “gestione del rapporto di lavoro”;
consultazione: nei casi previsti
da leggi e sulle materie di organizzazione degli uffici
informazione e a richiesta
esame sulle materie di gestione
delle risorse umane e dell’organizzazione del lavoro (orario,
mobilità interna, incarichi, etc.)
contrattazione per l’ottimizzazione per l’utilizzo delle risorse
umane a seguito di programmi
e progetti dell’organizzazione
del lavoro, per l’erogazione della
retribuzione accessoria (programmi, deroghe al sistema
premiante, etc.) e per il trattamento economico.
informazione: invio scritto di
documentazione organizzata in
modo da essere utile all’acquisizione di consapevolezza delle
soluzioni che saranno adottate
(per questo, l’informazione deve
essere completa e individuare
le soluzioni prese in considerazione, nonché i motivi di ragionevolezza (non la motivazione)
organizzativa di quella adottata);
consultazione: modalità attraverso la quale si acquisisce
senza ulteriori formalità il parere delle rappresentanze sindacali;
esame: (in sostituzione della
concertazione) confronto sul
merito dei problemi con lo
scopo di individuare la soluzione ottimale;
contrattazione: attività orientata a definire soluzioni vincolanti per la regolazione dei rapporti individuali e per le
relazioni tra le parti firmatarie.
MODALITÀ
DI CONFRONTO
(AMBITO
DI COMPETENZA)
distribuzione della retribuzione accessoria in rapporto alla gestione delle
risorse umane, altre materie previste per legge
organizzazione del lavoro: meccanismi per il funzionamento ottimale di
strutture e risorse. Essa comprende le decisioni operative e gestionali per il
funzionamento della struttura amministrativa, nonché l’organizzazione delle
risorse professionali in base agli obiettivi; l’organizzazione del lavoro comprende la programmazione d’istituti di valorizzazione del personale (rotazione,
formazione, orario, etc.), ma esclude l’adozione puntuale ed individuale di
soluzioni gestionali (spostamenti transitori, mutamento di mansioni, etc.).
gestione delle risorse umane: da non confondere con la gestione del
rapporto di lavoro (prerogativa dirigenziale) ma come predisposizione di
misure e strumenti per consentire motivazione, impegno e partecipazione
del personale rispetto agli obiettivi di performance dell’organizzazione
organizzazione degli uffici: distribuzione di compiti e responsabilità tra le
varie unità operative. Essa comprende l’individuazione degli apparati amministrativi, delle dotazioni organiche e dei relativi processi, nonché le modalità d’integrazione tra strutture al fine del perseguimento di un obiettivo;
l’organizzazione degli uffici comprende anche l’individuazione e l’attribuzione
di responsabilità di processo o di struttura in capo a singoli dipendenti. A
quest’ambito appartiene anche la gestione del rapporto di lavoro, intesa
come ottimale allocazione del personale rispetto allo svolgimento dei
compiti dell'ufficio cui sono adibiti
organizzazione degli uffici: distribuzione di compiti e responsabilità tra le
varie unità operative. Essa comprende l’individuazione degli apparati amministrativi, delle dotazioni organiche e dei relativi processi, nonché le
modalità d’integrazione tra strutture al fine del perseguimento di un obiettivo; l’organizzazione degli uffici comprende anche l’individuazione e l’attribuzione di responsabilità di processo o di struttura in capo a singoli dipendenti. A quest’ambito appartiene anche la gestione del rapporto di
lavoro, intesa come ottimale allocazione del personale rispetto allo svolgimento dei compiti dell'ufficio cui sono adibiti
AMBITO DI COMPETENZA DELLA MODALITÀ
DI CONFRONTO
(AGREGAZIONE TEMATICA)
- sistemi di incentivazione in base agli obiettivi
- costituzione e ripartizione delle risorse del fondo
- criteri per le politiche dell’orario di lavoro
- criteri e percentuali per tipologie di lavoro flessibile
- pari opportunità e misure contro il mobbing e le molestie
- criteri per l’attribuzione del lavoro straordinario e per la gestione della banca delle ore
- criteri per la definizione delle procedure delle progressioni orizzontali
- asistemi di incentivazione del personale
- articolazione dell’orario di servizio
- mobilità collettiva interna all’amministrazione e/o tra sedi della stessa amministrazione
- iniziative di formazione, riqualificazione e aggiornamento per adeguamento ai processi di innovazione
- misure per il miglioramento dell’ambiente di lavoro e per il benessere organizzativo
- conseguenze sulla professionalità dei lavoratori dei processi di innovazione tecnologica e organizzativa
- verifica delle ipotesi di mutamento di mansioni a parità di profilo e compatibilmente con le competenze
- professionali, per particolari esigenze organizzative connesse agli obiettivi di performance
- individuazione di specifici programmi e progetti per il miglioramento dei servizi
- criteri generali delle metodologie di valutazione
- criteri per l’organizzazione degli uffici e dei servizi
- verifica periodica della produttività delle strutture
- consistenza e variazione delle dotazioni organiche
- processi di dismissione, esternalizzazione e trasformazione dei servizi
- criteri per la mobilità individuale interna
- criteri per l’adibizione a mansioni diverse
- criteri per l’individuazione di nuovi profili professionali
- criteri per il conferimenti di incarichi e responsabilità
TEMI
A COMINCIARE DA SUBITO
Il nuovo scenario delle relazioni sindacali nel settore pubblico
Come abbiamo detto anche all’inizio di questa pubblicazione, il quadro finanziario
europeo sta sottoponendo ormai da anni il nostro Paese ad una serie di manovre
di finanza pubblica che segnano il passaggio da una fase storica in cui era
ammesso spendere in deficit ed accumulare debito pubblico ad una fase,
segnata tra l’altro da una crisi di crescita del mondo occidentale, in cui non è
possibile operare attraverso la spesa pubblica, soprattutto per un Paese come
l’Italia che ha accumulato 2.000 mld di debito pubblico con un rapporto pari a
124% del Pil.
Nel nuovo contesto economico-finanziario, reso strutturale dagli impegni previsti
con il fiscal compact (Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance
nell’unione economica e monetaria -TSCG) si potrebbe essere portati a pensare
che soprattutto nel settore pubblico le relazioni sindacali vengano sospese o non
ci siano più, fino a quando non ci saranno i rinnovi contrattuali o le abbondanti
risorse del passato.
Ma la capacità di un sindacato confederale e responsabile è quella di sapere
aggiornare le proprie strategie e modalità di azione e coniugare le forme di
partecipazione sindacale con azioni di analisi, denuncia e proposta.
In questo scenario diventano rilevanti:
 la piena conoscenza del quadro finanziario dell’ente e delle sue articolazioni
(enti strumentali, associazioni e partecipate);
 il quadro aggiornato sul personale in servizio in relazione alle funzioni svolte e
alle competenze in possesso;
 l’attivazione e valorizzazione di strumenti gestionali finora poco utilizzati;
 l’adozione e gestione condivisa di piani di razionalizzazione;
 l’idea di una nuova amministrazione necessariamente da definire a seguito
dei diversi processi in corso (accorpamenti, internalizzazioni, riduzione degli organici,
tagli ai capitoli di spesa e ai trasferimenti, riduzione degli spazi, etc.)
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CISL FP|RESPONSABILITÀ E PARTECIPAZIONE
Ecco quindi per ognuna delle aree tematiche alcune proposte relative all’acquisizione
ed utilizzo di dati professionali, organizzativi e riferiti all’utilizzo della spesa che è
necessario conoscere per impostare un’azione sindacale che anche nel mutato
quadro economico e normativo rappresenti e tuteli il lavoro, con un’azione che si
svolge soprattutto al livello di singola amministrazione.
A) La piena conoscenza del quadro finanziario dell’ente e delle sue articolazioni
Questa è una priorità di azione che avvicina fortemente il sindacato del lavoro
pubblico al sindacato del settore privato della grande impresa e soprattutto è
coerente con la visione di carattere strategico di un sindacato confederale.
Non si tratta solo di tutelare il lavoro, ma anche di difendere tutti gli utenti, salvaguardando i servizi essenziali, avendo chiaro e continuamente aggiornato
l’andamento finanziario dell’Ente, in una visione consolidata.
Due norme fanno capire quanto sia vero questo:
 l’art. 16 del DL 98/2011, che consente di ampliare le risorse del fondo del
trattamento retributivo accessorio solo attraverso l’alimentazione derivante da
piani di razionalizzazione della spesa promossi dalla singola amministrazione;
 il nuovo art. 33 del d.lgs. 165/2001 che individua tra le cause per dichiarare
gli esuberi e le eccedenze di personale anche le “esigenze funzionali o la situazione
finanziaria”.
L’obbligo di trasparenza come premessa e prima forma di partecipazione sindacale
In primo luogo, diventa necessario avere un quadro della situazione finanziaria
dell’ente in un’ottica consolidata: sia perché debiti e contratti con gli enti
strumentali e le società partecipate si ripercuotono sull’andamento dell’Ente; sia
perché, nel caso di Regioni ed enti locali, l’art. 76 del DL 112/2008 e
recentemente l’art. 16, comma 8, del DL 95/2012, prevedono che la spesa del
personale e il rapporto dipendenti/cittadini si computino tenendo conto anche
del personale assunto dalle società totalmente partecipate o controllate.
Il rapporto spesa personale/spesa corrente, parametro chiave per consentire le
assunzioni a livello di regioni ed enti locali, comporta la necessità di monitorare
l’andamento delle spese correnti.
RESPONSABILITÀ E PARTECIPAZIONE|CISL FP
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Anche alla luce dell’importanza del parametro spesa personale/spesa corrente
sarà necessario avere i bilanci di previsione con riferimento all’impatto che tagli
lineari e tagli ai trasferimenti avranno sulle entrate complessive e le spese.
A questo proposito occorre ricordare che oltre al principio generale sulla
trasparenza contenuto al comma 1 dell’art. 11 del d.lgs. 150/2009 vi sono delle
norme specifiche, di recente l’art. 18 del DL 83/2012 sull’amministrazione
aperta, che obbligano a pubblicare gli atti di concessione delle sovvenzioni,
contributi, sussidi ed ausili finanziari alle imprese e l’attribuzione dei corrispettivi
e dei compensi a persone, professionisti, imprese ed enti privati e comunque di
vantaggi economici di qualunque genere ad enti pubblici e privati.
Norme recenti stanno già prevedendo la redazione di bilanci consolidati e con
alcune specifiche evidenze; così ad esempio il comma 4 dell’art. 6 del DL
95/2012 prevede quanto segue:
“A decorrere dall’esercizio finanziario 2012, i Comuni e le Province allegano al
rendiconto della gestione una nota informativa contenente la verifica dei crediti e
debiti reciproci tra l’Ente e le società partecipate. La predetta nota, asseverata dai
rispettivi organi di revisione, evidenzia analiticamente eventuali discordanze e ne
fornisce la motivazione; in tal caso il Comune o la Provincia adottano senza
indugio, e comunque non oltre il termine dell’esercizio finanziario in corso, i provvedimenti necessari ai fini della riconciliazione delle partite debitorie e creditorie”.
È rilevante monitorare il rispetto dei parametri previsti in merito a: patto di
stabilità, piani di rientro, enti strutturalmente deficitari, indici di virtuosità (vedi ad
esempio art. 20 del d.l. 98/2011). In una visione integrata di tutela del settore
pubblico appare necessario, con riferimento agli enti dotati di autonomia fiscale
e impositiva, tenere sotto controllo il contributo dell’ente alla lotta all’evasione
fiscale e contributiva, nonché l’utilizzo da parte dell’Ente stesso delle leve fiscali.
Un aumento delle aliquote fiscali infatti, ha come sicuro effetto quello di
stabilizzare la spesa e ritardare i processi di razionalizzazione. Ma in questo modo
oltre al danno organizzativo si produce un danno anche ai cittadini che devono
sopportare l’incremento fiscale. Appare infatti importante anche al fine di difendere
l’immagine del settore pubblico evitare che la leva fiscale venga utilizzata come
scorciatoia rispetto ai problemi derivanti dalla cattiva gestione.
Vediamo, a questo punto quali dati sono disponibili anche senza ricorrere alle
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forme di partecipazione sindacale, ma che devono essere forniti in quanto
sottoposti a obbligo di pubblicazione
Dati di carattere generale
 Stato di attuazione del programma triennale per la trasparenza e l’integrità
 Piano sulla performance
 Relazione sulla performance
 Dati informativi sull’organizzazione e i procedimenti:
 informazioni concernenti ogni aspetto dell’organizzazione (organigramma, articolazione degli uffici, attribuzioni e organizzazione di ciascun ufficio anche di
livello dirigenziale non generale, nomi dei dirigenti responsabili dei singoli uffici,
nonché settore dell’ordinamento giuridico riferibile all’attività da essi svolta)
P elenco completo delle caselle di posta elettronica istituzionali attive, specificando se si tratta di una casella di posta elettronica certificata
P elenco delle tipologie di procedimento svolte da ciascun ufficio di livello dirigenziale non generale, il termine per la conclusione di ciascun procedimento ed
ogni altro termine procedimentale, il nome del responsabile del procedimento e
l’unità organizzativa responsabile dell’istruttoria e di ogni altro adempimento procedimentale, nonché dell’adozione del provvedimento finale
P scadenze e modalità di adempimento dei procedimenti individuati ai sensi
degli articoli 2 e 4 della l. n. 241 del 1990
P informazioni circa la dimensione della qualità dei servizi erogati (ai sensi dei
principi di cui all’articolo 11 del d. lg. n. 150 del 2009 e delle indicazioni di cui
alla delibera n. 88 del 24 giugno 2010);
P carta della qualità dei servizi alla cui emanazione sia tenuto il soggetto
erogatore del servizio.
Dati informativi relativi al personale:
P programmazione triennale dei fabbisogni
P documento di dotazione organica
P curricula e retribuzioni dei dirigenti, con specifica evidenza sulle componenti
variabili della retribuzione e sulle componenti legate alla retribuzione di risultato,
indirizzi di posta elettronica, numeri telefonici ad uso professionale, ruolo - data di
inquadramento nella fascia di appartenenza o in quella inferiore, data di primo
RESPONSABILITÀ E PARTECIPAZIONE|CISL FP
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inquadramento nell’amministrazione, decorrenza e termine degli incarichi conferiti
ex articolo 19, commi 3 e 4, del d. lg. n. 165 del 2001
P curricula dei titolari di posizioni organizzative
P curricula, retribuzioni, compensi ed indennità di coloro che rivestono incarichi
di indirizzo politico amministrativo e dei relativi uffici di supporto, ivi compresi, a
titolo esemplificativo, i vertici politici delle amministrazioni, i capi di gabinetto e gli
appartenenti agli uffici di staff e di diretta collaborazione nei ministeri; i titolari di
altre cariche di rilievo politico nelle regioni e negli enti locali
P nominativi e curricula dei componenti degli OIV e del Responsabile delle
funzioni di misurazione della performance di cui all’articolo 14
P tassi di assenza e di maggiore presenza del personale distinti per uffici di
livello dirigenziale, nonché il ruolo dei dipendenti pubblici
P retribuzioni annuali, curricula, indirizzi di posta elettronica, numeri telefonici ad
uso professionale di segretari provinciali e comunali
P ammontare complessivo dei premi collegati alla performance stanziati e l’ammontare dei premi effettivamente distribuiti
P analisi dei dati relativi al grado di differenziazione nell’utilizzo della premialità,
sia per i dirigenti sia per i dipendenti
P codici di comportamento
Dati relativi a incarichi e consulenze:
P Incarichi retribuiti e non retribuiti conferiti a dipendenti pubblici e ad altri
soggetti. Gli incarichi considerati sono:
P incarichi retribuiti e non retribuiti conferiti o autorizzati dalla amministrazione
ai propri dipendenti in seno alla stessa amministrazione o presso altre amministrazioni o società pubbliche o private;
P incarichi retribuiti e non retribuiti conferiti o autorizzati da una amministrazione
ai dipendenti di altra amministrazione;
P incarichi retribuiti e non retribuiti affidati, a qualsiasi titolo, da una amministrazione a soggetti esterni. In ordine a questa tipologia di informazioni è necessario
indicare: soggetto incaricato, curriculum di tale soggetto, oggetto dell’incarico,
durata dell’incarico, compenso lordo, soggetto conferente, modalità di selezione e
di affidamento dell’incarico e tipo di rapporto, dichiarazione negativa (nel caso in
cui l’amministrazione non abbia conferito o autorizzato incarichi).
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Dati sulla gestione economico-finanziaria dei servizi pubblici:
P servizi erogati agli utenti finali e intermedi (ai sensi dell’articolo 10, comma 5,
del d. lg. 7 agosto 1997, n. 279), contabilizzazione dei loro costi ed evidenziazione
dei costi effettivi e di quelli imputati al personale per ogni servizio erogato, nonché
il monitoraggio del loro andamento, da estrapolare in maniera coerente ai contenuti
del Piano e della Relazione sulla performance;
P contratti integrativi stipulati, relazione tecnico-finanziaria e illustrativa, certificata
dagli organi di controllo, informazioni trasmesse ai fini dell’inoltro alla Corte dei
Conti, modello adottato ed esiti della valutazione effettuata dai cittadini sugli
effetti attesi dal funzionamento dei servizi pubblici in conseguenza della contrattazione integrativa
P dati concernenti consorzi, enti e società di cui le pubbliche amministrazioni
facciano parte, con indicazione, in caso di società, della relativa quota di partecipazione nonché dati concernenti l’esternalizzazione di servizi e attività anche per
il tramite di convenzioni.
Dati sulla gestione dei pagamenti:
P indicatore dei tempi medi di pagamento relativi agli acquisti di beni, servizi e
forniture (indicatore di tempestività dei pagamenti), nonché tempi medi di definizione dei procedimenti e di erogazione dei servizi con riferimento all’esercizio finanziario precedente
Dati relativi alle buone prassi:
P buone prassi in ordine ai tempi per l’adozione dei provvedimenti e per l’erogazione dei servizi al pubblico
Dati su sovvenzioni, contributi, crediti, sussidi e benefici di natura economica:
P istituzione e accessibilità in via telematica di albi dei beneficiari di provvidenze
di natura economica
Dati sugli appalti pubblici (“public procurement”):
P dati sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture). Si precisa che l’individuazione di tali dati, ai fini della loro pubblicazione, spetta all’Autorità per la
vigilanza dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture.
RESPONSABILITÀ E PARTECIPAZIONE|CISL FP
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Dati sul patrimonio immobiliare e sulle locazioni
P dato sugli spazi occupati
P dato sui costi di locazione e sui contratti in essere di locazione
B) Il quadro aggiornato sul personale in servizio in relazione alle funzioni
svolte e alle competenze in possesso
La conoscenza di dati strutturali dell’amministrazione consente anche di individuare
quali possano essere le ricadute dell’organizzazione sulla gestione del personale.
Proprio per questo è necessario reperire ogni informazione utile anche sulle
dotazioni organiche e sugli strumenti della loro organizzazione.
A questo punto entriamo a pieno nel sistema di relazioni sindacali assistito
dalla nuova disciplina dell’informazione e dell’esame.
Le previsioni in materia di dotazioni organiche contenute agli artt. 2 e 16 del DL
95/2012 e le diverse norme in materia di gestione associata, accorpamento enti
e razionalizzazioni porteranno nelle prossime settimane le amministrazioni a
dover intervenire sulle dotazioni organiche, ma soprattutto alla macro organizzazione.
Piena conoscenza ed aggiornamento delle dotazioni organiche e della programmazione triennale dei fabbisogni.
In base all’art. 6 del d.lgs. 165/2001 questi documenti devono essere aggiornati
almeno ogni triennio, nonché ove risulti necessario a seguito di riordino, fusione,
trasformazione o trasferimento di funzioni.
 Chiedere confronto sulla dotazione organica e i relativi aggiornamenti e sulla
programmazione triennale di fabbisogni ai fini di un aggiornamento necessario.
 Chiedere un aggiornamento dettagliato dei documenti di dotazione organica
e programmazione triennale di fabbisogni per sede e per profilo.
 Verificare se è stata effettuata la ricognizione di cui all’art. 6, commi 1 e 3, del
d.lgs. 165/2001.
 Chiedere il quadro delle previsioni delle cessazioni nel prossimo triennio, con
simulazione nel caso si attivasse procedura di cui al comma 11 dell’art. 2 del DL
95/2012.
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 Avere il quadro sul personale in comando, tenendo conto del limite temporale
contenuto all’art. 30, comma 2-sexies, del d.lgs. 165/2001.
 Avere il dato sul lavoro flessibile presente nell’Ente sia con riferimento ai tetti
di spesa (vedi comma 28, dell’art. 9, del DL 78/2010) sia con riferimento ai
vincoli ordinamentali sui rinnovi e proroghe previsti dal d.lgs. 368/2001, come
novellato dalla L. 92/2012.
 Ottenere il dato sulla spesa per il personale delle società partecipate ed enti
controllati, soprattutto qualora rilevante ai fini dei tetti di spesa
 Ottenere un quadro e un’analisi delle esternalizzazioni e una verifica sulle
eventuali internalizzazioni
 Chiedere che venga effettuata analisi delle competenze del personale.
(Obbligo di pubblicazione: art. 11 del d.lgs. 150/2009; art. 30, comma 1, del
d.lgs. 165/2001; richiamo esplicito nella Circolare del Dipartimento della funzione
pubblica 22.2.2011 in materia di programmazione triennale dei fabbisogni)
C) Alcuni degli strumenti gestionali finora trascurati
I piani di formazione: predisposizione di piano straordinario.
L’art. 7-bis del d.lgs. 165/2001 prevede che le amministrazioni pubbliche “predispongono annualmente un piano di formazione del personale, compreso quello
in posizione di comando o fuori ruolo, tenendo conto dei fabbisogni rilevati, delle
competenze necessarie in relazione agli obiettivi, nonché della programmazione
delle assunzioni e delle innovazioni normative e tecnologiche.”
L’esigenza di riconvertire personale in esubero in determinati settori o profili e
l’impossibilità di reclutare per assunzione o per mobilità a causa del “congelamento”
temporaneo delle dotazioni organiche, in attesa della riduzione e/o assorbimento
delle eccedenze, porta a valorizzare la formazione mirata per rafforzare e creare
competenze necessarie, oggi mancanti.
L’aggiornamento dei profili e la riconversione: analisi delle competenze
Anche al fine di tenere conto dei processi di innovazione, di esternalizzazione ed
internalizzazione è necessario procedere ad un aggiornamento dei profili
professionali, chiedendo alle amministrazioni di aprire un tavolo in tal senso. Per
RESPONSABILITÀ E PARTECIPAZIONE|CISL FP
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superare situazioni di soprannumero in determinati profili potrebbe essere
necessario operare con dei corsi/concorso e delle procedure definite in
contrattazione per la riconversione di alcune unità di personale in altro profilo.
Il telelavoro: la riduzione degli spazi e la razionalizzazione degli immobili dovrà
tenere conto delle possibilità di flessibilità e migliore organizzazione del lavoro
che può dare il telelavoro.
La mobilità volontaria: lo strumento della mobilità sarà sempre più utilizzato per
far fronte ai fabbisogni di personale e in considerazione dell’esigenza che avvertirà
il personale di enti in situazione di soprannnumero di ricollocarsi innanzi tutto
attraverso la mobilità volontaria. In merito non può non registrarsi come manchino
in molte amministrazioni criteri datoriali sulla mobilità in entrata e in uscita o
specifici regolamenti.
D) L’adozione e gestione condivisa di piani di razionalizzazione
Due processi stanno riguardando e riguarderanno tutte le amministrazioni
pubbliche: la riduzione del personale e delle dotazioni organiche e il taglio ai trasferimenti o direttamente al bilancio. Entrambe le misure rendono ormai inevitabile
da parte della singola amministrazione l’adozione di piani di razionalizzazione al
fine di assicurare risparmi strutturali e al contempo la funzionalità dei servizi.
In tale ottica i dati in possesso da parte delle RSU dovranno essere utilizzati
anche al fine di predisporre proposte all’amministrazione in un’ottica di scenario
pluriennale, in considerazione che i tagli previsti dai documenti di finanza pubblica
sono crescenti nel triennio 2012-2014.
Anche il comma 11-quinquies dell’art. 5 del DL 95/2012 conferma l’applicazione
dell’art. 16 del DL 98/2011 relativamente alla possibilità per le amministrazioni
di adottare piani triennali di razionalizzazione attraverso i quali finanziare i fondi
dell’accessorio delle amministrazioni, al fine di remunerare il maggiore impegno
del personale nell’ambito dei processi avviati.
Sarà compito delle rappresentanze sindacali quindi, in considerazione del contesto
macro che vede blocco del rinnovo dei contratti collettivi nazionali (art. 9, comma
17, del DL 78/2010 e art. 16, comma 1, del DL 98/2011), chiedere all’amministrazione di avviare un confronto sui processi di riduzione della spesa e sulla
redazione dei piani di razionalizzazione.
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CISL FP|RESPONSABILITÀ E PARTECIPAZIONE
E) L’idea di una nuova amministrazione necessariamente da definire a seguito
dei diversi processi in corso
I processi di riduzione degli organici, di contenimento del turnover e i tagli ai
trasferimenti e ai capitoli di funzionamento che ormai si protraggono da alcuni
anni richiedono ormai un ripensamento della macro organizzazione delle singole
amministrazioni, proprio al fine di garantire la funzionalità comunque delle amministrazioni. Non si tratta di applicare singole misure di riduzione della spesa o
delle dotazioni organiche, ma di ridisegnare il perimetro dell’amministrazione individuando le funzioni essenziali anche alla luce della presenza di enti strumentali,
partecipate, consorzi e di processi di esternalizzazioni, nonché delle misure sugli
acquisti e consumi intermedi (vedi artt. 1, 3 e 8 del DL 95/2012).
Per questo, al fine di salvaguardare i servizi e le funzioni essenziali, appare
necessario procedere conseguentemente a:
P analisi delle funzioni previste dai regolamenti di organizzazione per ogni struttura
di primo livello in essi individuati;
P verifica della congruenza di dette funzioni rispetto ai processi in corso (esternalizzazioni, processi di decentramento, di gestione associata, di semplificazione,
etc.);
P individuazione delle funzioni fondamentali e delle funzioni core e verifica della
loro adeguata copertura finanziaria e di personale;
P riduzione delle funzioni di supporto attraverso processi di razionalizzazione,
gestione associata, ricorso a soggetti esterni (appalti, società strumentali);
P mappatura dei processi e quindi avvio di percorsi di centralizzazione, unificazione, semplificazione e digitalizzazione, volti a ridurre le ridondanze, le inefficienze
e gli sprechi in termini di impiego di risorse umane e strumentali;
P rivedere la consistenza e la distribuzione delle strutture di secondo livello e
della micro organizzazione.
Le considerazioni che seguono hanno valenza generale ma, a scopo di concretizzazione e per poterle seguire come schema esemplificativo anche attraverso
le indicazioni del d.l. 95/2012, le riferiamo alle amministrazioni centrali
RESPONSABILITÀ E PARTECIPAZIONE|CISL FP
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Con riferimento ai processi di riorganizzazione previsti per le amministrazioni
individuate all’art. 2 del DL 95/2012 (amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, delle agenzie, degli enti pubblici non economici, degli enti
di ricerca, nonché degli enti pubblici di cui all’articolo 70, comma 4, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165) è utile ricordare quanto segue.
In base all’art. 2, comma 10, del decreto, le amministrazioni interessate adottano
i regolamenti di organizzazione, secondo i rispettivi ordinamenti, applicando
misure volte:
a) alla concentrazione dell’esercizio delle funzioni istituzionali, attraverso il riordino
delle competenze degli uffici eliminando eventuali duplicazioni;
In merito occorre verificare se accorpare le direzioni generali che si occupano
di personale, bilancio, informatica e comunicazione; eliminare i diversi uffici
affari generali ancora presenti nelle singole direzioni generali;
b) alla riorganizzazione degli uffici con funzioni ispettive e di controllo;
In merito è possibile immaginare la centralizzazione dell’attività ispettiva in
materia di sicurezza sul lavoro e rispetto delle norme di finanza pubblica.
c) alla rideterminazione della rete periferica su base regionale o interregionale;
Si tratta di superare l’articolazione provinciale delle amministrazioni centrali,
prevedendo un’articolazione su base regionale, nonché una presenza per
singola regione. Una visione complessiva sugli uffici periferici di tutte le amministrazioni potrebbe consentire di andare a potenziare le funzioni più
importanti evitando la mobilità geografica.
d) all’unificazione, anche in sede periferica, delle strutture che svolgono funzioni
logistiche e strumentali, compresa la gestione del personale e dei servizi comuni;
Si tratta di incentivare la gestione associata dei servizi di staff, centralizzando
i servizi di gestione del personale e di acquisti di beni e servizi, iniziando
dagli enti più piccoli.
e) alla conclusione di appositi accordi tra amministrazioni per l’esercizio unitario
delle funzioni di cui alla lettera d), ricorrendo anche a strumenti di innovazione
amministrativa e tecnologica e all’utilizzo congiunto delle risorse umane;
In questo caso è possibile procedere alla gestione associata di uffici di
valutazione, uffici di comunicazione ed uffici per il personale di enti differenti
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CISL FP|RESPONSABILITÀ E PARTECIPAZIONE
attraverso accordi ai sensi della legge 241/90, superando comunque la frammentazione interna;
f) alla tendenziale eliminazione degli incarichi di cui all’articolo 19, comma 10,
del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165.
Si tratta di eliminare questa tipologia di incarichi dirigenziali, trasformandoli
in incarichi di line. Il taglio degli organici dirigenziali comporterà conseguentemente
una riduzione del ricorso alla dirigenza esterna.
Si tratta di processi che le pubbliche amministrazioni non sempre sono in grado
di avviare e promuovere. L’approccio finora seguito ha visto le amministrazioni
applicare i diversi tagli mantenendo sostanzialmente invariate la macro organizzazione
e i processi di lavoro. Nell’attuale contesto questa scelta appare chiaramente
perdente e richiede un adeguamento necessario e in alcuni casi anche fisiologico
alla luce di processi di modernizzazione e razionalizzazione. Per questo le rappresentanze sindacali dovranno spingere nelle sedi di confronto al fine di avviare
percorsi sistematici, ove possibile, di ridisegno delle amministrazioni, anche
attraverso specifiche iniziative di proposta.
Particolare attenzione dovrà essere riservata ai processi di spoil system che le
amministrazioni potrebbero avviare con i tagli degli organici della dirigenza, che,
come è accaduto già in passato, hanno spesso portato ad un peggioramento
della qualità della dirigenza e alla negazione dei principi di selezione e merito
tanto declamati.
RESPONSABILITÀ E PARTECIPAZIONE|CISL FP
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PER APPROFONDIMENTI
G. Faverin, C. Russo Da una riforma all’altra. Il lavoro pubblico dopo il d.lgs. n. 150
del 27 ottobre 2009
C. Russo (a cura di) Intesa 4 febbraio 2011. 5 domande, 5 risposte
C. Russo (a cura di) La contrattazione oggi. Evoluzione e prospettive per cambiare
il lavoro pubblico
Intesa del 3 maggio 2012. Contrattazione, partecipazione, trasparenza
Piani di riorganizzazione nel pubblico impiego. Guida pratica
Le ragioni e la protesta. Analisi dei provvedimenti e proposta di lotta sindacale
per la comunità
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