Il DUP
Proposte operative
Elisa Mori
Università di Modena e Reggio
Emilia
[email protected]
Il DUP: struttura
Il DUP si articola in due Sezioni:
 sezione strategica
(durata pari al mandato
amministrativo)
 sezione operativa
(durata pari al BPF)
Definisce le politiche
dell’ente tenendo
conto delle condizioni
esterne e di quelle
interne in ottica
attuale e prospettica
Definisce la
programmazione
operativa e le risorse
per attuarla
La Sezione Strategica
Il Principio …
• La SeS individua “… le
politiche di mandato che
l’ente vuole sviluppare
nel raggiungimento delle
proprie finalità
istituzionali e nel governo
delle proprie funzioni
fondamentali e gli
indirizzi generali di
programmazione riferiti al
periodo di mandato”
Nella pratica …
Le linee di mandato e gli
indirizzi strategici
La Sezione Strategica
• “Nel primo anno del
mandato amministrativo,
individuati gli indirizzi
strategici, sono definiti,
per ogni missione di
bilancio, gli obiettivi
strategici da perseguire
entro la fine del
mandato”
• Definizione degli obiettivi
strategici
La Sezione Strategica
Il Principio …
Analisi delle condizioni
esterne all’ente:
1. Gli obiettivi individuati dal
Governo per il periodo
considerato anche alla
luce degli indirizzi e delle
scelte contenute nei
documenti di
programmazione
comunitari e nazionali;
Nella pratica …
Analisi delle condizioni
esterne:
- DEF e relativa nota di
aggiornamento al 30
settembre
- Legge di stabilità
- La programmazione
regionale
La Sezione Strategica
Il Principio …
Analisi delle condizioni esterne
all’ente:
1. La valutazione corrente e
prospettica della situazione
socio-economica del territorio
di riferimento e della
domanda di servizi pubblici
locali anche in
considerazione dei risultati e
delle prospettive future di
sviluppo socio-economico;
Nella pratica …
Analisi delle condizioni esterne:
Composizione della popolazione
(classi di età, genere, presenza straniera,
composizione dei nuclei famigliari)
Indici demografici (flussi migratori, tasso di
natalità e di fecondità, Saldo migratorio, età
media, indice di dipendenza strutturale,
Indice di dipendenza della popolazione
anziana, ecc…)
SPL (KM acquedotto e rete fognaria, posti
nidi/scuole/RSA, illuminazione pubblica,
rifiuti)
Contesto economico (dati provinciali su
imprese, esportazioni, giovani imprenditori,
imprenditori stranieri, indici relativi al
mercato del lavoro, dati comunali
sull’economia insediata)
(un portale utile: RI Trend – Camera di
Commercio)
La Sezione Strategica
Il Principio …
Analisi delle condizioni
esterne all’ente:
1. I parametri economici
essenziali utilizzati per
identificare, a legislazione
vigente, l’evoluzione dei
flussi finanziari ed
economici dell’ente e dei
propri enti strumentali,
segnalando le differenze
rispetto ai parametri
considerati nella Decisione
di Economia e Finanza
(DEF).
Nella pratica …
Indicatori finanziari (autonomia
finanziaria, autonomia impositiva,
pressione tributaria, indebitamento
pro capite, velocità riscossione
entrare)
Parametri di deficitarietà
strutturale (art. 242 tuel)
Indici pre-dissesto (art. 244
tuel)
La Sezione Strategica
Il Principio …
Analisi delle condizioni interne
all’ente:
1. “Organizzazione e modalità di
gestione dei servizi pubblici
locali tenuto conto dei fabbisogni
e dei costi standard” …. “Gli
obiettivi strategici, nell’ambito di
ciascuna missione, sono definiti
con riferimento all’ente. Per ogni
obiettivo strategico è individuato
anche il contributo che il gruppo
amministrazione pubblica può e
deve fornire per il suo
conseguimento”
Nella pratica …
Analisi delle condizioni interne:
- Modalità di gestione dei SPL
(trasporti, gestione rifiuti, servizio
distribuzione gas, servizio idrico)
-
Riferimenti al piano delle
razionalizzazioni
Sistemi di controllo sulle
partecipate (d.l. 174/2012)
Definizione del Gruppo
Amministrazione Pubblica (Principio
del Bilancio consolidato, identificazione
degli indirizzi per la gestione delle
partecipate)
-
Elenco degli organismi, enti
strumentali, società controllate e
partecipate che concorrono alla
realizzazione dei singoli obiettivi
strategici.
La Sezione Strategica
Il Principio …
Analisi delle condizioni interne
all’ente:
2. gli investimenti e la realizzazione
delle opere pubbliche con
indicazione del fabbisogno in
termini di spesa di investimento
e dei riflessi per quanto riguarda
la spesa corrente per ciascuno
degli anni dell'arco temporale di
riferimento della SeS; i
programmi ed i progetti di
investimento in corso di
esecuzione e non ancora
conclusi
Nella pratica …
Analisi delle condizioni interne:
- Elenco delle opere in corso di
esecuzione e non ancora
concluse indicando anno di
avvio, importo del progetto,
importo restante sugli impegni
- Eventuale riflesso degli
investimenti sulla spesa
corrente (es. rimborso mutui)
- Riferimenti all’ammontare del
FPV anche se richiamato dalla
sezione operativa
La Sezione Strategica
Il Principio …
Analisi delle condizioni interne
all’ente:
3. Disponibilità e gestione delle
risorse umane con
riferimento alla struttura
organizzativa dell’ente in
tutte le sue articolazioni e
alla sua evoluzione nel
tempo anche in termini di
spesa
Nella pratica …
Analisi delle condizioni interne:
- Organigramma
- Tabella riepilogativa del
personale per settore/sevizio,
inquadramento, profilo
professionale, ruolo/non
ruolo/incarichi, dotazione
organica
- Trend spesa di personale
La Sezione Strategica
Il Principio… ulteriori prescrizioni
Analisi delle condizioni interne all’ente:
1. Tributi e tariffe dei servizi pubblici;
2. La spesa corrente con specifico riferimento alla gestione delle funzioni fondamentali
anche con riferimento alla qualità dei servizi resi e agli obiettivi di servizio;
3. L’analisi delle necessità finanziarie e strutturali per l’espletamento dei programmi
ricompresi nelle varie missioni;
4. La gestione del patrimonio;
5. Il reperimento e l’impiego di risorse straordinarie e in conto capitale;
6. L’indebitamento con analisi della relativa sostenibilità e andamento tendenziale nel
periodo di mandato;
7. Gli equilibri della situazione corrente e generali del bilancio ed i relativi equilibri in
termini di cassa;
8. Coerenza e compatibilità presente e futura con le disposizioni del patto di stabilità
interno e con i vincoli di finanza pubblica.
VEDI SEZIONE OPERTATIVA
La Sezione Operativa – Parte 1
Il Principio …
• La SeO individua, per ogni
singola missione, i
programmi che l’ente intende
realizzare per conseguire gli
obiettivi strategici definiti
nella SeS. Per ogni
programma, e per tutto il
periodo di riferimento del
DUP, sono individuati gli
obiettivi operativi annuali da
raggiungere.
Nella pratica …
• Individuazione degli obiettivi
operativi per il periodo del
mandato amministrativo
La Sezione Operativa – Parte 1
Il Principio …
•
La SeO è redatta, per il suo
contenuto finanziario, per
competenza con riferimento
all’intero periodo considerato, e
per cassa con riferimento al
primo esercizio, si fonda su
valutazioni di natura economicopatrimoniale e copre un arco
temporale pari a quello del
bilancio di previsione.
•
Per ogni programma sono
individuati gli aspetti finanziari,
sia in termini di competenza con
riferimento all’intero periodo
considerato, che di cassa con
riferimento al primo esercizio,
della manovra di bilancio.
Nella pratica …
• BPF 2016-2018 per Missioni e
Programmi (problematico!)
(tre ipotesi di lavoro:
1. Le previsioni del BPF 2016-18
sono già state predisposte
2. Prendere in considerazione la
terza annualità del bilancio 20152017 «duplicando» l’ultima
annualità sul 2018 con relativi
aggiustamenti
3. Inserire valori 2016-2017 (BPF
2015-2017 assestato)
rimandando 2018 e cassa 2016
alla nota di aggiornamento)
La Sezione Operativa – Parte 1
Il Principio …
•
Per la parte entrata, una
valutazione generale sui mezzi
finanziari, individuando le fonti di
finanziamento ed evidenziando
l'andamento storico degli stessi
ed i relativi vincoli. La
valutazione delle risorse
finanziarie deve offrire, a
conforto della veridicità della
previsione, un trend storico che
evidenzi gli scostamenti rispetto
agli «accertamenti», tenuto
conto dell’effettivo andamento
degli esercizi precedenti;
•
gli indirizzi in materia di tributi e
tariffe dei servizi;
Nella pratica …
• Trend storico delle principali
entrate (con particolare
riferimento ai tributi e alle
tariffe)
• Politiche tributarie e tariffarie
(scelta aliquote e tariffe)
• Entrate in conto capitale
• Previsioni di entrata 20162018
La Sezione Operativa – Parte 1
Il Principio …
•
La descrizione e l’analisi della
situazione economico –
finanziaria degli organismi
aziendali facenti parte del
gruppo amministrazione
pubblica e degli effetti della
stessa sugli equilibri annuali e
pluriennali del bilancio. Si
indicheranno anche gli obiettivi
che si intendono raggiungere
tramite gli organismi gestionali
esterni, sia in termini di bilancio
sia in termini di efficienza,
efficacia ed economicità.
Nella pratica …
Per ogni ente del Gruppo
Amministrazione Pubblica:
• descrizione, partecipazione del
Comune/Provincia, risultato
d’esercizio
• Obiettivi operativi da affidare alle
partecipate
La Sezione Operativa – Parte 1
Il Principio …
•
Gli orientamenti circa i contenuti
degli obiettivi del Patto di
Stabilità interno
•
La valutazione e gli indirizzi sul
ricorso all’indebitamento per il
finanziamento degli investimenti,
sulla capacità di indebitamento e
relativa sostenibilità in termini di
equilibri di bilancio e sulla
compatibilità con i vincoli di
finanza pubblica
Nella pratica …
• Saldi obiettivo 2015-2017
• Scelte compiute nel corso del
2015 per la gestione del Patto
(cessione e richieste spazi
finanziari)
•
•
•
Evoluzione dell'indebitamento
dell’ente (anche consolidato con
Unione)
Evoluzione gli oneri finanziari
Limite dell’indebitamento
La Sezione Operativa – Parte 2
Il Principio …
•
•
La Parte 2 della SeO comprende
la programmazione in materia di
lavori pubblici, personale e
patrimonio.
Nel DUP dovranno essere
inseriti tutti quegli ulteriori
strumenti di programmazione
relativi all’attività istituzionale
dell’ente di cui il legislatore
prevederà la redazione ed
approvazione.
Nella pratica …
• Programma triennale ed elenco
annuale delle opere pubbliche (ad
oggi va autonomamente adottato
dalla Giunta ex art 128 dlgs
163/06 e art 13 cc. 1 e 3 dpr
207/10 e approvato con il BPF)
• Piano delle alienazioni e
valorizzazioni patrimoniali
• Programma triennale del
fabbisogno del personale
• Piani triennali di razionalizzazione
SeS - SeO
SeS:
•
Tributi e tariffe dei servizi pubblici;
•
•
La spesa corrente con specifico riferimento
alla gestione delle funzioni fondamentali;
L’analisi delle necessità finanziarie e
strutturali per l’espletamento dei
programmi ricompresi nelle varie missioni;
SeO:
•
Gli indirizzi in materia di tributi e tariffe dei
servizi;
•
Per ogni programma sono individuati gli
aspetti finanziari, …;
•
Il reperimento e l’impiego di risorse
straordinarie e in conto capitale;
•
Per la parte entrata, una valutazione
generale sui mezzi finanziari
•
L’indebitamento con analisi della relativa
sostenibilità e andamento tendenziale nel
periodo di mandato;
•
La valutazione e gli indirizzi sul ricorso
all’indebitamento per il finanziamento degli
investimenti
•
Coerenza e compatibilità presente e futura
con le disposizioni del patto di stabilità
interno e con i vincoli di finanza pubblica.
•
Gli orientamenti circa i contenuti degli
obiettivi del Patto di Stabilità interno
Obiettivi strategici e operativi
La SeO individua, per ogni singola missione, i programmi che l’ente intende realizzare per
conseguire gli obiettivi strategici definiti nella SeS.
Per ogni programma, e per tutto il periodo di riferimento del DUP, sono individuati gli obiettivi
operativi annuali da raggiungere
Obiettivi strategici e operativi
SEZIONE STRATEGICA
• Indirizzi strategici: definiscono gli ambiti di intervento delle
politiche individuate all’interno delle linee di mandato (sono le
politiche)
ESEMPI:
POLITICHE CULTURALI, POLITICHE PER LO SVILUPPO ECONOMICO, POLITICHE
PER L’AMBIENTE..
• Obiettivi strategici: declinano le linee strategiche in obiettivi di
carattere generale
ESEMPI:
CONSOLIDARE L’OFFERTA DEI SEVIZI SCOLASTICI
GARANTIRE L’ACCESSO A TUTTI I LIVELLI DI ISTRUZIONE
FAVORIRE L’AUTONOMIA DELLE PERSONE NON AUTOSUFFICIENTI
Obiettivi strategici e operativi
SEZIONE OPERATIVA
•
Obiettivi operativi: specificano e concretizzano le strategie
ESEMPI:
GARANTIRE I SERVIZI 0-6 ANNI
GARANTIRE IL DIRITTO ALLO STUDIO
POTENZIARE I SERVIZI DOMICILIARI
•
Indicatori di risultato: sono collegati agli obiettivi operativi e sono
funzionali a rendere gli obiettivi misurabili
ESEMPI:
TASSO DI SCOLARIZZAZIONE
LISTE D’ATTESA,
QUALITÀ PERCEPITA DALLE FAMIGLIE
PERCENTUALE DI RACCOLTA DIFFERENZIATA
•
Motivazione delle scelte: “Per ogni programma devono essere definite le finalità
e gli obiettivi annuali e pluriennali che si intendono perseguire, la motivazione delle
scelte effettuate ed individuate le risorse finanziarie, umane e strumentali ad esso
destinate.”
Gli indicatori
Gli indicatori di risultato sono funzionali ad
adempiere a quanto prescritto dal
Principio contabile applicato della
programmazione: “Si devono esprimere
con chiarezza le decisioni politiche che
caratterizzano l’ente e l’impatto
economico, finanziario e sociale che
avranno”.
Gli indicatori
•
•
•
•
Indicatori di impatto: misurano l’efficacia delle politiche
Diversi da indicatori gestionali/di attività (PEG/PDO)
Valori: ultimo valore rilevato e target
Utili a misurare il grado di attuazione delle strategie e
dare indicazioni su come correggere le strategie stesse
• Target crescente o costante
• Interazione di altri soggetti sugli impatti: scegliere gli
indicatori maggiormente connessi con l’attività dell’ente
• Usare ove possibile indicatori benchmarkabili
Collegamento con Missioni e
Programmi
Importante mantenere un collegamento tra
“piano strategico” e Missioni - Programmi:
“IL PROGRAMMA E’ IL CARDINE DELLA PROGRAMMAZIONE”
• Lega il piano strategico a bilancio
• Esplicita il legame tra le finalità che
l’amministrazione intende perseguire e le
risorse destinate al loro raggiungimento
Un esempio
INDIRIZZO STRATEGICO
POLITICHE PER L’ISTRUZIONE
OBIETTIVO STRATEGICO
AUMENTARE L’OFFERTA DEI SERVIZI
SCOLASTICI
MISSIONE
MISSIONE 4-ISTRUZIONE E DIRITTO
ALLO STUDIO
PROGRAMMA
PROGRAMA: ISTRUZIONE
PRESCOLASTICA
OBIETTIVO OPERATIVO
MIGLIORARE L’OFFERTA DEI SERVIZI
3-6 ANNI
INDICATORI
TASSO DI SCOLARIZZAZIONE
QUALITA’ PERCEPITA DALLE FAMIGLIE
SeS
SeO
Un esempio
INDIRIZZO STRATEGICO
POLITICHE PER L’AMBIENTE
OBIETTIVO STRATEGICO
MIGLIORARE LA QUALITA’ AMBIENTALE
SeS
MISSIONE
PROGRAMMA
SeO
MISSIONE 9 - SVILUPPO SOSTENIBILE
E TUTELA DEL TERRITORIO E
DELL'AMBIENTE
PROGRAMA: RIFIUTI
RIDURRE LA PRODUZIONE DEI RIFIUTI
OBIETTIVO OPERATIVO
INDICATORI
% DI RACCOLTA DIFFERENZIATA
% DI CITTADINI COINVOLTI NEL
SISTEMA DI RACCOLTA PORTA A
PORTA
Unioni di Comuni
• Hanno un loro DUP
• Suggerimento: per le funzioni conferite,
nei DUP dei Comuni fare un rimando al
DUP dell’Unione
Riepilogo: un possibile indice
dei contenuti
SeS
•Indirizzi strategici ed obiettivi strategici
•Analisi delle condizioni esterne
– Analisi della situazione socio-economica
– Analisi degli obiettivi di governo
– Parametri economici
•Analisi delle condizioni interne
– Il governo delle partecipate e i servizi pubblici locali
– Gli investimenti e la realizzazione delle opere pubbliche
– La disponibilità e la gestione delle risorse umane
Riepilogo: un possibile indice
dei contenuti
SeO
Parte prima
•Programmi e obiettivi operativi
•Le risorse per programma
•Gli obiettivi e la situazione economica degli enti partecipati
•Le entrate
•L’indebitamento
•Il Patto di stabilità
Parte seconda
• Programma triennale ed elenco annuale delle opere pubbliche
• Piano delle alienazioni e valorizzazioni patrimoniali
• Programma triennale del fabbisogno del personale
• Piani triennali di razionalizzazione
Iter di approvazione
• Entro il 31 luglio di ciascun anno la Giunta presenta al
Consiglio il Documento unico di programmazione per le
conseguenti deliberazioni (31 ottobre per quest’anno) art 170 c
1 Tuel
Il Consiglio deve approvare il DUP?
• Paragrafo 4 del Principio contabile equipara il DUP al DEF (rif.
Art. 7 l. 196/2009)
• Art. 42 c. 2 Tuel: Il consiglio ha competenza limitatamente ai
seguenti atti fondamentali: a) … b) programmi, relazioni
previsionali e programmatiche, piani finanziari, programmi
triennali e elenco annuale dei lavori pubblici, bilanci annuali e
pluriennali e relative variazioni, rendiconto, piani territoriali ed
urbanistici, programmi annuali e pluriennali per la loro
attuazione, eventuali deroghe ad essi, pareri da rendere per
dette materie;
Iter di approvazione
• Nel regolamento di contabilità la disciplina
• In assenza di un nuovo regolamento di contabilità, un possibile
iter per quest’anno:
–
–
–
–
–
–
approvazione da parte a Giunta (delibera di Giunta con cui si dispone la
presentazione in Consiglio)
trasmissione al collegio dei revisori ai fine della validazione del documento
per la successiva approvazione in Consiglio
trasmissione ai componenti del Consiglio
31 ottobre presentazione in Consiglio (no emendamenti, si richiesta di
modifiche – art. 174 c. 2 Tuel li prevede solo per schemi di bilancio)
eventuale nota di aggiornamento del DUP al 15 novembre (quest’anno poco
probabile)
aggiornamento insieme al BPF
• Possibili momenti per l’approvazione? Ragionevolmente per
quest’anno da approvare contestualmente al BPF mutuando
procedura RPP. Ciò non vale per gli anni successivi in quanto è
evidente la volontà del legislatore di anteporre il DUP al BPF
Iter di approvazione - pareri
• Il parere di regolarità tecnica è rilasciato da tutti i responsabili
dei servizi che saranno coinvolti nella realizzazione degli
obiettivi/azioni inclusi nel Dup.
• Il parere del responsabile del servizio finanziario per tale
documento deve evidenziare gli effetti finanziari complessivi
conseguenti alla realizzazione degli obiettivi/azioni e non
necessariamente l'equilibrio di bilancio, che invece dovrà
essere conseguito nella fase di redazione del bilancio di
previsione.
Iter di approvazione – parere
del revisore
• Art. 239 c. 1 Tuel, così come novellato dal dl. n. 174/2012
introduce il parere dell’organo di revisione sugli strumenti di
programmazione economico finanziaria
• Il revisore è chiamato ad esprimere un giudizio di congruità
coerenza ed attendibilità contabile (pur nella consapevolezza
che il parere non sarà supportato da un confronto con il BPF)
• Il revisore guarderà prevalentemente all’attendibilità della
quantificazione delle risorse a disposizione e alla coerenza
interna ed esterna del documento con il quadro normativo
Gli strumenti della programmazione
•
•
•
•
•
•
•
•
Documento unico di programmazione (DUP), presentato al Consiglio, entro il 31
luglio di ciascun anno, per le conseguenti deliberazioni;
Eventuale nota di aggiornamento del DUP, da presentare al Consiglio entro il 15
novembre di ogni anno, per le conseguenti deliberazioni;
Schema di bilancio di previsione finanziario, da presentare al Consiglio entro il 15
novembre di ogni anno. A seguito di variazioni del quadro normativo di riferimento la
Giunta aggiorna lo schema di bilancio di previsione in corso di approvazione
unitamente al DUP. In occasione del riaccertamento ordinario o straordinario dei
residui la Giunta aggiorna lo schema di bilancio di previsione in corso di
approvazione unitamente al DUP e al bilancio provvisorio in gestione;
Piano esecutivo di gestione e delle performances approvato dalla Giunta entro 20
giorni dall’approvazione del bilancio;
Piano degli indicatori di bilancio presentato al Consiglio unitamente al bilancio di
previsione e al rendiconto;
Schema di delibera di assestamento del bilancio, comprendente lo stato di attuazione
dei programmi e il controllo della salvaguardia degli equilibri di bilancio, da presentare
al Consiglio entro il 31 luglio di ogni anno;
Variazioni di bilancio;
Schema di rendiconto sulla gestione, che conclude il sistema di bilancio dell’ente, da
approvarsi entro il 30 aprile dell’anno successivo all’esercizio di riferimento.
Gli strumenti della programmazione
• Il piano dettagliato degli obiettivi e il piano della performance sono
unificati organicamente nel PEG. Come già stabilito dal D.Lgs.
174/2012.
Il PEG
• Il piano esecutivo di gestione (PEG) è il documento che permette di
declinare in maggior dettaglio la programmazione operativa
contenuta nell’apposita Sezione del Documento Unico di
Programmazione (DUP).
• Le risorse finanziarie assegnate per ogni programma definito nel
SeO del DUP sono destinate, insieme a quelle umane e materiali, ai
singoli dirigenti per la realizzazione degli specifici obiettivi di ciascun
programma.
• Per ogni obiettivo operativo della SeO sono individuati gli obiettivi
esecutivi utili al suo raggiungimento.