a cura di
Eugenio Anessi Pessina
Elena Cantù
Rapporto OASI 2002
L’aziendalizzazione
della sanità in Italia
prefazione di Elio Borgonovi
e Francesco Longo
CERGAS
Egea
12. I ruoli e gli organi coinvolti nel processo
di valutazione del personale
nelle aziende sanitarie: l’approccio teorico
e l’evidenza empirica attraverso l’analisi
delle aziende lombarde
di Federica Bandini
12.1. Premessa
La valutazione del lavoro, come più volte affermato, comporta rilevanti problemi
di ordine teorico e pratico, la maggioranza dei quali legati all’aver trascurato la
pluridimensionalità della valutazione. Pluridimensionalità1 che si ripercuote
anche sulle scelte che riguardano il «chi valuta».
«Chi si assume la responsabilità della valutazione?» è la domanda critica che
l’introduzione dei sistemi di valutazione del personale ha suscitato in tutte le
pubbliche amministrazioni interessate alla novità.
Per avere un sistema integrato e coordinato di valutazione occorre prevedere
coerentemente con il disegno organizzativo aziendale quali siano i diversi ruoli
ed organi coinvolti nel sistema stesso, ovvero definire il livello di responsabilizzazione dei dirigenti e dei quadri intermedi, valutatori di prima istanza; definire
il ruolo e le competenze dei servizi/uffici di staff o più in generale dei
servizi/uffici di supporto al processo, come la Direzione delle risorse umane e il
Controllo di gestione; definire il livello di intervento dei Nuclei di Valutazione e
dei Collegi tecnici, organi di valutazione di seconda istanza, e soprattutto definire i meccanismi di integrazione e coordinamento tra i diversi soggetti.
La considerazione unitaria delle attività di valutazione è richiesta dalla natura complessa del processo e dal suo impatto sulle politiche del personale. La
valutazione rappresenta ad oggi una delle leve fondamentali dei sistemi di
gestione del personale, avendo proprio come obiettivo prioritario quello di orientare i comportamenti organizzativi verso le finalità aziendali oltre che di definire
e rendere esplicito lo stile di direzione prevalente in azienda.
1. Si ricordano tra i diversi oggetti della valutazione il potenziale lavorativo, la posizione lavorativa, la prestazione e il risultato.
371
In estrema sintesi il sistema di valutazione diviene l’elemento di riferimento
delle politiche del personale in quanto:
• costituisce la base per le principali decisioni in materia di sviluppo del
personale: retribuzione variabile, progressione di carriera, ovvero attribuzione conferma e revoca degli incarichi per il personale dirigente e il personale titolare di posizioni organizzative, progressione orizzontale e verticale;
• genera informazioni utili anche per gli altri sistemi operativi di gestione
del personale: programmazione, reclutamento, selezione e formazione;
• fornisce ai responsabili uno strumento efficace per il governo delle risorse
umane.
Essendo dunque imprescindibilmente collegato alle scelte sullo sviluppo professionale del personale, cessa in ogni caso di essere un sistema facoltativo.Nel presente capitolo si riporta per ciascun ruolo la funzione attribuitagli dalla legge, si
cerca di individuare correttamente quale attività dovrebbero presidiare dal punto
di vista aziendale e si analizzano i dati emersi fino ad oggi dalla Ricerca svolta
nelle ASL e nelle Aziende Ospedaliere Lombarde, rispetto alla quale per maggiori dettagli, e in particolare rispetto al campione di indagine e alla metodologia
della ricerca, si rimanda al capitolo 11.
12.2. Il ruolo della dirigenza e dei quadri2
Nell’ampio processo di aziendalizzazione, che passa attraverso cambiamenti
organizzativi specifici (quali per esempio: l’introduzione di sistemi di programmazione e controllo, l’introduzione di sistemi di valutazione e la valorizzazione
del personale, la definizione di veri e propri percorsi di carriera interni), spesso
viene trascurata una delle principali novità, ossia la forte responsabilizzazione
attribuita a quadri e dirigenti. Tra le responsabilità attribuite un ruolo fondamentale assume la valutazione del personale, che rappresenta uno degli strumenti
fondamentali per il governo delle «persone» (risorse/capitale che in una azienda
sanitaria determinano quasi in maniera esclusiva il risultato aziendale3) ed è dunque una prerogativa alla quale dirigenti e quadri non possono e non devono sottrarsi nell’ambito della propria responsabilità di gestione delle risorse umane.
2. Intendiamo con il termine «quadri» tutti i ruoli, tra i quali i collaboratori, la dirigenza infermieristica, alcune figure titolari di «posizioni organizzative», che assumono responsabilità manageriali e soprattutto responsabilità di gestione del personale all’interno dell’azienda, pur non rientrando formalmente nella qualifica dirigenziale.
3. Si veda tra gli altri Normann (1985).
372
A questo proposito i dirigenti e i quadri4 contribuiscono a determinare le
politiche retributive del personale e sono responsabili della valutazione delle prestazioni, ossia sono il cosiddetto «organo di valutazione di prima istanza», organo che grazie alla diretta conoscenza dell’attività del valutato e all’aderenza professionale con lo stesso, assume la responsabilità di esprimere la prima valutazione (così come definito dal D.lgs. 229/99 e dal D.lgs. 286/99). La valutazione
di prima istanza determina in via prioritaria la quota di retribuzione variabile
legata al risultato professionale ed eventualmente gestionale e secondariamente i
percorsi di carriera dei singoli operatori.
Naturalmente il ruolo attribuito a quadri e dirigenti è anche collegato alle
scelte di natura organizzativa e al «reale» conferimento e decentramento di
responsabilità in merito.
Dal punto di vista della situazione delle aziende lombarde si osserva che:
• la pesatura e la valutazione delle posizioni organizzative è attribuita ad un
Gruppo di lavoro o alla Direzione del personale/sviluppo organizzativo,
spesso supportata da consulenti esterni;
• la valutazione individuale o di equipe correlata al raggiungimento degli
obiettivi definiti nel processo di negoziazione del budget è attribuita al
Nucleo di valutazione supportato dall’Unità operativa/servizio Controllo
di gestione.
• la valutazione delle competenze5 (i) per quanto riguarda il personale delle
categorie, nella totalità dei casi è attribuita a quadri e dirigenti; (ii) per
quanto riguarda i dirigenti, là dove questa viene realizzata, ovvero in sole
13 aziende (dati al 30 maggio 2002), è attribuita in 10 casi ai dirigenti
superiori, secondo il principio della diretta conoscenza della professionalità specifica; e nei restanti 3 casi è attribuita direttamente al Nucleo di
valutazione.
4. Il tema viene in parte trattato, soprattutto per quanto riguarda l’attribuzione degli incarichi,
nel capitolo 11, in particolare nel § 11.4.
5. Si fa riferimento alla valutazione individuale prevista dal punto di vista teorico e metodologico (si veda tra gli altri Costa, 1990) e suggerita dallo stesso contratto dei dirigenti all’art. 32, che
recita «la verifica dei dirigenti è diretta alla verifica del livello di raggiungimento degli obiettivi
assegnati e della professionalità espressa oltre che a:
– capacità di collaborazione interna e partecipazione;
– capacità dimostrata nel motivare, guidare e valutare i collaboratori;
– appropriatezza e qualità clinica delle prestazioni;
– orientamento all’utenza;
– capacità nel promuovere innovazioni tecnologiche e di introdurre nuove tecniche specialistiche (e la seguente formazione e selezione).
Ai quali si possono eventualmente aggiungere la produzione scientifica e l’attività convegnistica e di docenza.
373
Nelle aziende che hanno scelto di implementare un sistema di valutazione individuale (poche fino ad ora, ma il dato era prevedibile; risulta infatti già estremamente positivo che si sia introdotta almeno una metodologia di valutazione,
ovvero quella correlata agli obiettivi), si è in presenza di una forte responsabilizzazione di quadri e dirigenti che vengono chiamati ad esplicitare la loro funzione
manageriale attraverso il governo delle risorse umane.
12.3. La Direzione (Unità operativa) Risorse Umane
Per riuscire ad applicare proficuamente un qualsiasi sistema di valutazione e
valorizzare il capitale umano d’azienda, il ruolo della Direzione risorse umane
deve mutare rapidamente in sintonia con quanto sta avvenendo nel complesso
delle aziende (Cocco, 2001).
È molto difficile, vista la varietà di modelli organizzativi adottati dalle aziende sanitarie, individuare in maniera unitaria quale sia attualmente il ruolo della
DRU. Le configurazioni organizzative più adottate dalle aziende italiane sembrano però essere due:
1. Direzioni Risorse Umane, o come più spesso definita nelle aziende sanitarie, Unità Operativa Gestione Risorse Umane, ricche e articolate, nelle
quali sono ricomprese sia le attività di amministrazione del personale
(ovvero adempimenti giuridico-amministrativi che riguardano l’applicazione della normativa sul pubblico impiego), sia le attività di gestione del
personale (insieme delle attività che si prefiggono il migliore «utilizzo
delle risorse» al fine di orientarle verso le finalità istituzionali)6. Tali direzioni si caratterizzano per i seguenti aspetti:
• elevata esperienza di tipo amministrativo e profonda conoscenza della
storia e delle persone coinvolte nell’attività aziendale;
• elevata capacità di fornire dati ed informazioni accurate in tempi brevi;
• articolazioni organizzative numericamente ben dotate di personale, ma
non sempre di professionalità coerente con le innovazioni;
• servizi forniti con rischio di sovrapposizioni e ingolfamenti, scarsa
chiarezza nelle attribuzioni di responsabilità.
2. Direzioni Risorse Umane o Servizi Organizzazione e Sviluppo Risorse
Umane o ancora Sviluppo Organizzativo snelle ed essenziali, concentrate
prioritariamente sulla attività di sviluppo delle risorse umane (valutazione,
formazione ecc.), con attenzione alle esigenze espresse dalle Unità Operative (la linea). Tali uffici (in questo caso difficilmente si può parlare di
vere e proprie direzioni) si caratterizzano per i seguenti aspetti:
6. Si veda tra gli altri Ambrosio e Bandini (1998).
374
• forte integrazione ed interscambiabilità con la linea e con gli altri organi coinvolti nel processo di valutazione e più in generale di gestione
delle risorse umane;
• collegamento stretto con la Direzione strategica (spesso sono collocate
in staff alla Direzione stessa);
• organico riconducibile a poche unità specializzate, ma con frequenti
ricorsi ad apporti e consulenze esterne soprattutto nella fase di costituzione ed avvio.
La prima tipologia è in fase di riduzione numerica in favore della seconda, che
solitamente non è alternativa, ma si aggiunge e si affianca alla prima scorporandone le attività più specificamente orientate alla gestione delle risorse umane. In
sostanza le tendenze emergenti sono le seguenti:
• lavoro più per processi che per rigide ripartizioni funzionali;
• creazione di interlocutori a tutto tondo in grado di fornire alla linea, ai
dirigenti e alla direzione un servizio multi-professionale;
• variabilizzazione dei costi fissi, ricorrendo quando opportuno all’acquisizione di servizi e consulenze dall’esterno.
Nella configurazione ottimale si dovrebbe assistere in sostanza ad una ripartizione
delle attività tra le due tipologie di funzioni come specificato nella Tabella 12.1:
Tabella 12.1. Ripartizione ottimale delle funzioni tra l’UO gestione del personale e l’UO amministrazione del personale
UO Gestione Sviluppo Risorse Umane
o Organizzazione e Sviluppo
UO Amministrazione del personale
Attività di sviluppo del personale
Organizzazione
X
Selezione
X
X adempimenti giuridico-amministrativi
Valutazione
X
X supporto informativo
Formazione
X
Sistemi di remunerazione variabile
X
Comunicazione interna
X
X stipendi
Attività sindacale/contrattuale
Trattative accordi
X
Gestione mobilità
X
Contenziosi
Gestione contratti individuali
X
X per l’analisi delle posizioni
X per la stipula dei contratti
Presenze/paghe
X
Contributi
X
375
Ovviamente alcune delle decisioni fondamentali verranno prese in accordo con
la direzione strategica, alla quale rimane in primis la responsabilità inerente le
politiche del personale.
Un discorso a parte dovrà inoltre essere fatto per il personale delle categorie,
per il quale sarà coinvolto un altro organo che ha un ruolo fondamentale nella
valutazione del personale e più in generale nella gestione del personale sanitario
e tecnico, la Direzione infermieristica, che si affianca alla Direzione del personale in tutte le sue attività fondamentali, operando con la stessa in maniera integrata e coordinata7.
Dal punto di vista dell’indagine nelle Aziende Sanitarie della Regione Lombardia, la situazione appare in realtà molto variegata e difficilmente riconducibile a categorie omogenee per la diversità stessa dei modelli organizzativi adottati
dalle aziende (in alcuni casi esiste infatti il Dipartimento personale; in altri la
Gestione risorse umane si colloca alternativamente a livello di Area, Servizio,
Unità Operativa e/o ufficio; in altri il Servizio Amministrazione del personale si
colloca all’interno della UO Gestione Risorse Umane, in altri all’esterno ecc.),
oltre che per le differenze con la quale vengono denominate le strutture organizzative aziendali interessate.
Cercando comunque di fornire un quadro di sintesi, possiamo dire che alla
domanda «Qual è l’articolazione organizzativa che in prevalenza è interessata al
processo di valutazione» le risposte si collocano ancora ad un livello intermedio
tra chi in azienda si occupa di gestione e chi di amministrazione del personale.
Molto spesso ciò deriva proprio dalla non separazione delle due funzioni; altre
volte in realtà si evidenzia il coinvolgimento dell’Unità Operativa/Servizio Amministrazione del personale perché fondamentale nel fornire le informazioni necessarie al processo decisionale (e non perché titolare della funzione specifica). Si
ricorda al proposito che al fine del corretto reperimento e della raccolta organica
delle informazioni sarà necessario da una parte progettare sistemi (data-base) ad
hoc per avere sotto controllo lo scadenziario delle verifiche e dall’altra parte mantenere ed aggiornare continuamente l’archivio con i fascicoli (non si tratta in questo caso dei classici fascicoli giuridici) dei dirigenti, contenenti le diverse valutazioni e i dati storici occorrenti ai fini delle verifiche triennali e di fine incarico.
In 6 casi è stata costituita una unità operativa ad hoc (in un solo caso è stata
individuata una denominazione specifica ovvero «Unità di valutazione e del
Controllo strategico») che, come in altre esperienze fuori del territorio lombardo,
è stata collocata in staff alla Direzione Generale per confermarne e metterne in
evidenza il ruolo strategico. Altre volte (4 casi) viene indicato come titolare della funzione il Nucleo di valutazione o anche i Collegi Tecnici, che però, come
vedremo nei paragrafi successivi, non sono organi stabili e permanenti dell’a7. Oggetto del presente capitolo è la valutazione del personale dirigente, esclusivamente per
questo motivo non si approfondisce il ruolo della Direzione infermieristica nella valutazione del
personale.
376
zienda ma organi discontinui (composti anche da personale esterno all’azienda)
ai quali risulta improprio attribuire una responsabilità così importante in via
esclusiva. In molti casi (13) si osserva invece una compresenza di diverse Unità
Operative ciò è significativo e rappresentativo della complessità del sistema di
valutazione che richiede l’intervento di più professionalità specifiche.
Tabella 12.2. Articolazione organizzativa aziendale che ha la responsabilità del processo di
valutazione8
Azienda
Articolazione Organizzativa Aziendale che ha la responsabilità del processo
di valutazione
1
Unità Operativa (UO) programmazione - Sviluppo Risorse Umane - Ufficio programmazione
2
Staff Direzione Generale - Area Risorse Umane
3
UO Gestione Risorse Umane
4
Serv. Controllo interno - Serv. Amm.ne pers. Dip.
5
Serv. Sviluppo Risorse Umane - Serv. Gestione Personale dip.
6
UO Gestione e Sviluppo Risorse Umane - Area Ammiva del Personale
7
UO Gestione Risorse Umane - Nucleo valutazione Area Dirigenza
8
Serv. Risorse Umane
9
Nucleo di valutazione
10
Serv. gestione Amm.va pers. Dip.
11
Ufficio organizzazione e sviluppo Risorse Umane - Staff Dir. Gen.
12
Dipartimento personale
13
Serv. Organizz. Sviluppo risorse umane - Rapporti sindacali - Formazione
14
Staff Direz. Gen. - Direzione Amm.va
15
Unità di valutazione e del controllo Strategico - Collegi tecnici per area dirigenziali
16
UO Amm.va personale (Settore Giuridico concorsi - Settore pensioni - Settore
Economico - Settore Rilevaz. Presenze - Settore Aggiornamento prof.)
8. Alla domanda in oggetto hanno fornito risposta solo 38 aziende della Regione.
377
Tabella 12.2. Articolazione organizzativa aziendale che ha la responsabilità del processo di
valutazione (segue)
Azienda
Articolazione Organizzativa Aziendale che ha la responsabilità del processo
di valutazione
17
Serv. Risorse Umane - Dipartimento Infermieristico Aziendale
18
Area Risorse Umane - Collegio Tecnico e Nucleo di Vautazione
19
Non c’è articolazione ad hoc
20
Serv. Amministrazione del personale coadiuvato dall’Ufficio infermieristico
21
UO Funzione del Personale
22
Ufficio Formazione afferente all’Area Gestione Risorse Umane
23
UO del Personale
24
UO Risorse Umane
25
Ufficio di Valutazione
26
Dir. Amm.va per area amm.va e tecnica economale - Servizio Infermieristico
per area sanitaria
27
Gruppo di lavoro eterogeno (sanitario e amm.vo)
28
Staff Direzione Generale
29
Unità operativa Risorse Umane
30
UO Amministrazione del personale e Risorse Umane
31
Non è stata individuata una struttura specifica
32
UO Personale e Formazione
33
Ufficio Staff Direzione Gen.le - Formaz. Politiche pers.
34
Collegi Tecnici
35
Area Risorse Umane
36
UO Personale (Settore Giuridico e Convenzioni)
37
UO Gestione Personale
38
UO Gestione Personale - Serv. infermieristico
378
12.4. Nucleo di valutazione e Collegi Tecnici
Prima di trattare il ruolo che la legge e i CCNL attribuiscono al Nucleo di Valutazione (NDV) e ai Collegi Tecnici occorre fare una premessa di natura teorica.
L’approccio economico aziendale, a differenza del legislatore, distingue
diversi livelli del controllo9 evitando duplicazioni e incongruenze organizzative.
In particolare si distinguono:
• la pianificazione e il controllo strategico, la cui titolarità non può essere
che in capo alla direzione strategica. La direzione strategica definisce, in
accordo con la Regione, sia le finalità e gli obiettivi, sia le attività necessarie per raggiungere gli obiettivi, in sintesi definisce la strategia dell’azienda;
• il controllo amministrativo contabile, attribuito ad un organo esterno quale
il Collegio dei revisori;
• il controllo direzionale o controllo di gestione, all’interno del quale è possibile individuare anche il controllo operativo, attribuito ad un organo stabile e permanente costituito all’interno dell’azienda e collocato spesso in
staff alla direzione amministrativa o alla direzione generale. Nel controllo
direzionale, le finalità e le strategie individuate nel processo di pianificazione strategica sono assunte come date; il controllo direzionale si occupa
dell’implementazione delle strategie e del raggiungimento delle finalità
attraverso la definizione e la verifica del raggiungimento degli obiettivi da
parte delle unità operative e dunque anche dei dirigenti;
• la valutazione dei dirigenti, la cui responsabilità si distribuisce tra diversi
organi e ruoli, e che per quanto riguarda la valutazione dei risultati correlati agli obiettivi richiede una forte integrazione con l’attività di controllo
direzionale.
Tale approccio è stato recepito dal D.lgs. 286/99, che ha suggerito anche per le
aziende sanitarie che decideranno di adeguarvisi una separazione dei controlli,
distinguendoli come sopra riportati e chiarendo le diverse funzioni e gli organi
deputati a svolgerle10.
Per quanto riguarda la valutazione dei dirigenti la responsabilità viene attribuita, oltre che ai dirigenti e quadri in qualità di valutatori di prima istanza, al
Nucleo di Valutazione, cui si attribuiscono prevalentemente valutazioni di tipo
«gestionale» e ai Collegi tecnici,cui spetta appunto la valutazione «tecnica/professionale».
9. Si veda tra gli altri Anthony e Young (1992).
10. Nel D.lgs. 286 il legislatore lascia alle aziende sanitarie la facoltà di adattarsi o meno ai
principi previsti e di separare dunque i controlli, ma dal punto di vista aziendale la separazione è
oltremodo auspicabile.
379
12.4.1. I Nuclei di Valutazione
I Nuclei di Valutazione (NDV) o Servizi di Controllo Interno sono ritenuti essenziali per attuare il processo di aziendalizzazione del SSN (art. 20 D.lgs. 29/93 e
art. 3 D.lgs. 502/92). I due articoli sopra citati attribuivano ai NDV, prima dei
principi enunciati nel D.lgs. 286/99, un ruolo molto ampio: in particolare la verifica, mediante valutazioni comparative di costi e rendimenti, della realizzazione
degli obiettivi, della corretta ed economica gestione delle risorse pubbliche, dell’imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa. Il D.lgs. 29/93 prevedeva che fossero istituiti mediante regolamenti interni e che potessero avvalersi di consulenti esterni esperti di tecniche di valutazione e di controllo di gestione (Bandini e Urbelli, 2000).
I CCNL 1998/01 del personale del comparto prevede altresì che le aziende
definiscano i criteri in base ai quali applicare i sistemi di valutazione dei risultati e che i NDV (art. 21 comma 5) verifichino l’applicazione dei criteri ai fini della conferma delle posizioni organizzative. Prevede inoltre che lo stesso (art. 38
comma 6) verifichi la possibilità (in caso di economie di gestione) di incrementare i fondi per la produttività collettiva e per la qualità delle prestazioni individuali, a fronte del raggiungimento di determinati risultati. La possibilità di incrementare i fondi a livello aziendale costituisce una grossa novità legislativa e
attribuisce una rilevante autonomia alle aziende nella definizione delle politiche
del personale.
I CCNL 1998/0111 dei dirigenti, attualmente in vigore, attribuisce al NDV la
responsabilità di valutare i risultati conseguiti dai dirigenti stessi (in relazione
allo svolgimento degli incarichi attribuiti). Ovvero spetta al NDV (art. 31 CCNL)
una valutazione più prettamente gestionale quale:
1. la verifica annuale del raggiungimento degli obiettivi affidati, di tutti i
dirigenti, al fine della retribuzione di risultato;
2. la verifica annuale dei risultati di gestione dei dirigenti di struttura complessa ed anche di struttura semplice ove venga attribuita la responsabilità
di gestire risorse (ovvero nella maggior parte dei casi).
I riferimenti legislativi e contrattuali, oltre a non risultare a volte del tutto chiari,
non ci consentono di avere un quadro coordinato e complessivo del sistema, ad
integrazione possiamo quindi dire che per quanto riguarda i dirigenti, la valutazione espressa dal NDV è parte integrante della valutazione complessiva che
esprime il Collegio Tecnico ai fini della conferma, revoca o attribuzione di incarichi di natura superiore (si veda il paragrafo successivo).
11. Nell’applicazione del CCNL del quadriennio 1998/2001 non vengono ancora recepite le
novità introdotte dal D.lgs. 286/99 (cosiddetto Decreto di riordino dei sistemi di controllo). Si
ricorda che il contratto è formalmente in vigore fino al prossimo accordo.
380
Spetta inoltre al NDV, quale «organo di valutazione di seconda istanza», il
controllo del rispetto delle regole e della correttezza del processo di valutazione,
per fornire a tutto il personale la sicurezza derivante dalla trasparenza e dalla
validità del sistema (delle quali il Nucleo si fa appunto «garante»).
Una volta definiti i compiti, che sono in parte riconducibili a quanto previsto
dalla legge, e in buona parte frutto di scelte aziendali, occorrerà decidere quale
dovrà essere la corretta composizione del Nucleo. Ciò dipende dal ruolo effettivamente attribuitogli e dalla situazione nella quale si trova l’azienda oggi, dal clima
interno e dal livello di condivisione del sistema. Una volta chiarito che il Nucleo
rappresenta da una parte l’organo di valutazione di seconda istanza, con finalità di
controllo e garanzia rispetto all’intero sistema, che interviene direttamente in caso
di incongruenze e non rispetto delle procedure definite (ad esempio non effettuazione del colloquio di valutazione o non avvenuta negoziazione degli obiettivi di
budget); e dall’altra parte che è responsabile della verifica annuale di tutti i dirigenti per i risultati raggiunti (valutazioni gestionali) e in particolare, per i responsabili di struttura, del corretto utilizzo delle risorse si può affermare che:
• il numero dei componenti può variare, ma si consiglia di non superare le
poche unità;
• l’essere composto in maniera esclusiva da personale interno implica alcuni problemi, ovvero: tutti i componenti (fatti eventualmente salvi i direttori sanitario, amministrativo e sociale) sono sia valutati che valutatori; a
volte internamente non è possibile reperire le necessarie professionalità
specifiche;
• al contrario l’essere composto in via esclusiva da personale esterno consente il reperimento delle professionalità specifiche «in ambito di valutazione e di verifica di attività aziendali», ma non fornisce sufficienti garanzie in merito alla conoscenza della situazione specifica aziendale, della
sua storia e delle persone che in essa operano. La composizione esterna
consente altresì al Nucleo di prendere decisioni scomode e/o impopolari in
tema di valutazione;
• la composizione mista (personale esterno ed interno all’ azienda) permette
di compendiare vantaggi e svantaggi delle due precedenti ipotesi, oltre a
consentire il reciproco confronto e scambio di esperienze utili in tema di
verifiche e valutazioni12.
Per quanto riguarda la situazione delle aziende delle Regione Lombardia (Tabella 12.3), l’indagine evidenzia che tutte hanno istituito il Nucleo di Valutazione
attribuendogli in sostanza il ruolo definito dalla legge; che il numero di componenti va da 3 a 9; in 15 casi i NDV sono composti in via esclusiva da professio12. Chi scrive è in linea di massima contrario alla completa esternalizzazione della funzione a
società di consulenza, come si è verificato in alcune regioni italiane.
381
nisti esterni all’azienda e solo in 4 casi esclusivamente da membri interni; nei
rimanenti 21 casi la composizione è mista (in un solo caso non viene indicato il
numero dei componenti), con 10 casi nei quali è maggiore il numero di membri
interni (nei casi di Nuclei con composizioni numerose) e 7 nei quali è maggiore
il numero di membri esterni.
In tutti i casi di composizione mista si osserva il coinvolgimento di docenti
universitari e/o consulenti esperti in organizzazione e gestione del personale, controllo di gestione, tecniche di valutazione e in senso più lato economia aziendale.
Qualche volta si osserva anche la presenza di esperti esterni in materie giuridiche.
Più in generale si è in presenza di una significativa diversità di professionisti
coinvolti, anche se viene quasi sempre rispettata la compresenza di competenze
mediche, amministrative e sociali.
Molto spesso dopo l’emanazione del D.lgs. 286/99 la composizione e il mandato sono cambiati, in alcuni casi il Nucleo è diventato una Unità operativa interna all’azienda collocato in Staff alla Direzione generale.
Tabella 12.3. Nucleo di Valutazione13
Nucleo di Valutazione
Aziende
N. componenti
Tipologia Componenti
Dipendenti
Esterni
1
9
Direttori Amm.vo - Sociale - Sanitario
7
2
2
9
Direttori Amm.vo - Sanitario - Sociale - Consulenti esperti in
organizzazione sanitaria ed economia aziendale
6
3
3
3
Professionisti esperti di controllo strategico
4
4
Dir. Amm.vo e Sanitario, due Docenti universitari di Economia
1
3
5
6
Prof. Di Economia Aziendale - Prof. Associato Medicina del
lavoro - Direttori Sociale - Sanitario - Amm.vo
3
3
6
7
Direttore Sanit. - Dir. UO Personale - Direttore Str. Compl. Dir. Farmacia - Dir. Veterinario - 2 Consulenti professionisti, un
esperto di org.ne e sanitarie e uno di qualità
5
2
1
3
7
6
Dir. Amm.vo - Dirigenti medici di Dir. San. Non medico Dipartimento Assi - Dirigente Ruolo Professionale Dipartimento Prevenzione
5
8
9
Dirigenti - comparto
9
9
4
Dir. Medico di Str. Compl. - Resp. Dip. Economico e CDG Dir. Psicologo - Consul. esperto di sistemi di valutaz.
3
10
3
Non specificato
11
6
Un consulente esterno, un dirigente per ogni direzione aziendale (di cui 2 dirigenti medici, 1 dirigente psicologo e 2 dirigenti amministrativi)
1
3
5
1
13. Hanno fornito il regolamento e/o la delibera di costituzione del Nucleo di Valutazione 41
aziende del campione, la tipologia dei componenti non sempre viene riportata o viene riportata
solo in parte.
382
Tabella 12.3. Nucleo di Valutazione (segue)
Nucleo di Valutazione
Aziende
N. componenti
Tipologia Componenti
Dipendenti
Esterni
12
3
Direttori Amm.vo - Sanitario - Sociale
3
13
3
Dir. Epidemiologia - Dir. Amm.vo Gestione Reporting - Dir.
Amm.vo Resp. Programmazione/Risorse
3
14
3
Preside Med. Chirur. - Medicina Legale - Consulente Docente
di Economia Aziendale
3
15
3
Laureati in Economia e Commercio - Medicina e Chirurgia
3
16
4
Prof. Ordinario Ortopedia Università Insubria, ex Dir. Laureato
in giurisprudenza, prof. Ordinario Economia Az.
4
17
7
Consulenti esperti in tecniche di valutazione di servizi sanitari/servizi amministrativi e org.ne aziendale14
7
18
6
4 Consulenti esperti in tecniche di gestione- Dirigente.
Amm.vo - Dirigente Medico
2
4
19
5
Un Dirigente medico esterno e un Dirig. Amm.vo esterno
2
3
20
6
Esperto Legale-giuridico - Esperto relazioni sindacali - Esperto
organizz. aziendale - Esperto controllo gestione sistemi informatici - Esperto in tecniche valutazione e gestione aziendale
1
5
21
4
Dir.Amm.vo - Dir. Sanitario - Docente Universitario - Resp.
Scuola Direzione Aziendale
2
2
22
Non definito
Costituito in staff alla Direzione Aziendale, ma non se ne indica
la composizione
23
4
Direttore Sanitario - Direttore Amministrativo
24
6
Dir. Amm.vo - Dir. Sanitario - Docente Universitario di Economia
3
3
25
4
Un clinico con esperienza di dir. di strutture di alta specialità,
un esperto in tecniche di valutazione, un esperto di CDG, un
esperto in scienze infermieristiche
1
3
26
3
Un Dir. Istituto sanità, un esperto ec. aziendale, un docente di
marketing
27
6
Dir. Sanitario - Dir. Amm.vo - Dirig. Medico Consulente Aziendale
28
3
Non specificato
3
29
5
Esperto economia sanitaria - Esperto organizz. enti pubblici Esperto tematiche amm.ve - Esperto organizz. Lavoro sanitario
- Esperto materia giuridico-legale
5
30
7
Dir. Gen.le - Dir. Am.vo - Dir. Sanitario - Resp. Uff. Infermieristico - Resp. Formazione
6
1
31
9
Dirigenti dell'Azienda - Un Coll. Amm.vo
8
1
32
7
Un Dir. della Dir. Sanit., i responsabili dell’ UO Finanza, CDG e
UO Personale, un rappresentante Progetto Qualità Totale, tre
rappres. dei Dipart. di Chir. Medicina e Servizi, un rappres.
Consiglio dei sanitari
7
4
3
3
3
14. L’azienda individua in questo caso un Nucleo di valutazione Strategico e un Nucleo di
valutazione Tecnico, il secondo è stato assimilato nella presente trattazione al Collegio tecnico.
383
Tabella 12.3. Nucleo di Valutazione (segue)
Nucleo di Valutazione
Aziende
N. componenti
Tipologia Componenti
Dipendenti
Esterni
33
5
Due consulenti esperti in tecniche di valutazione, un resp. Ufficio CDG esterno, un Dir. Medico di Dir. Sanit. esperto di qualità dei serv. sanit., un rappres. dell’Ufficio Epidemiol.
2
3
34
3
Direttore Sanitario - Docenti Universitari
1
2
35
3
Dir. Amm.vo - Docenti universitari
36
5
Due consulenti esperti in tecniche di valutaz., resp. Ufficio
CDG, un Dir. Medico di presidio, un Dir. sanit. Esperto di qualità dei serv. sanit.
37
3
Dir. Amministr. esterno, un Consulente esperto di benchmarking, un Dir. Medico specialista in medicina del lavoro,
igiene e medic. preventiva
3
38
3
Due esperti in CDG, un esperto in org.ne sanitaria
3
39
7
Due esperti di ec. aziendale e management sanitario, e 5 interni rispettivamente esperti in: statistica medica, risorse umane,
CDG, organizza. sanit., gest. risorse economiche
40
3
Non definita
3
41
4
Docenti Universitari di Economia
4
3
3
5
2
2
12.4.2. I Collegi Tecnici
Ai Collegi Tecnici il CCNL 1997/2001 (recependo le indicazioni del D.lgs.
229/99 art. 15, c. 5) attribuisce la responsabilità di procedere ad una valutazione
più complessiva dei dirigenti che si spinga fino ad una verifica delle competenze
tecnico/professionali ed in particolare la responsabilità di:
• valutare i dirigenti neo-assunti al termine del primo quinquennio, per verificare la possibilità di attribuire incarichi di maggiore rilevanza gestionale
e/o professionale (si veda a tal proposito anche il capitolo 11);
• valutare al termine degli incarichi (di durata triennale, quinquennale o settennale) i dirigenti responsabili di struttura semplice e complessa al fine
della conferma, revoca o conferimento di incarico di maggiore rilevanza;
• valutare triennalmente tutti i dirigenti;
• valutare i dirigenti medici e del ruolo sanitario ai fini del passaggio di
fascia per l’indennità di esclusività.
Il legislatore, riconoscendo ai dirigenti delle aziende sanitarie la peculiarità professionale, ha dunque previsto, rispetto alle altre amministrazioni pubbliche
locali e centrali, la presenza di un organismo prettamente orientato alla valutazione tecnico/professionale.
Per quanto riguarda la composizione dei Collegi Tecnici (si parla in questo
caso al plurale perché si è in presenza di più Collegi per ogni azienda, ed in parti384
colare di almeno uno per Dipartimento) il D.lgs. 229/99 fornisce indicazioni precise (al contrario di ciò che avviene per il NDV, per il quale la legge lascia assoluta libertà). In particolare prevede che sia presieduto, poiché titolare anche di valutazione professionale, dal Direttore di dipartimento cui afferisce il dirigente valutato e che sia composto da tre membri (spesso nelle aziende lombarde tale numero viene interpretato come limite inferiore). Le aziende di volta in volta devono
considerare le specifiche professionalità dei dirigenti da valutare, prevedendo una
adeguata composizione e l’eventuale integrazione con figure, anche esterne, idonee per professionalità e qualifica. A tal proposito, nelle 27 ASL e Aziende Ospedaliere della Regione Lombardia che al momento della raccolta dei dati (30 maggio 2002) avevano proceduto alla costituzione dei Collegi si osserva che:
• il numero dei componenti varia, partendo da un minimo di legge di 3 fino
ad un massimo di 8;
• la tipologia dei componenti (disciplinata in 22 casi) varia di volta in volta
in maniera significativa prevedendo:
– in 3 casi esperti dello stesso profilo e della stessa disciplina (o di disciplina equipollente od affine) interni e/o esterni e con diverse anzianità
di servizio (ad esempio anzianità di servizio superiore a 15 anni, o
comunque superiore a quella del dirigente valutato) più uno o più esperti in tecniche di valutazione;
– in 4 casi è prevista la presenza del Direttore Amministrativo, Sociale e
Sanitario (non sempre rispondendo in questo caso al principio della
conoscenza/competenza affine a quella del dirigente valutato), che in
due casi possono anche essere di altre aziende;
– in 15 casi è composto dal Direttore Sanitario o Amministrativo (a
seconda del profilo del dirigente valutato), dal Direttore di Dipartimento e dal Direttore di Unità Operativa (Struttura complessa e/o semplice)
di afferenza (o in un caso Direttore di UO ma non di afferenza del dirigente valutato, e in altri 2 un Direttore di altra azienda).
12.5. Conclusioni
Abbiamo visto come la pluridimensionalità della valutazione (posizione, prestazione professionale, risultati gestionali ecc.) implichi una pluridimensionalità di
organi e ruoli coinvolti. Fatta salva questa necessità, implicita nel sistema, tuttavia sembra che nelle aziende sanitarie italiane, e l’esempio lombardo è rappresentativo, si sia ancora in presenza di una eccessiva frammentarizzazione, che
porta spesso a deresponsabilizzazione e non chiarezza sia sulle diverse finalità
della valutazione15 che sugli ambiti sui quali si vuole intervenire.
15. Si veda a tal proposito Valotti (1996).
385
Questa prima parte della ricerca delle aziende della Regione Lombardia ha
evidenziato un sostanziale rispetto degli adempimenti contrattuali e legislativi,
istituzione dei Nuclei di Valutazione e dei Collegi Tecnici, con l’attribuzione
delle responsabilità previste, ma solo in pochi casi si è in presenza di un vero e
proprio manuale/regolamento di valutazione che a fronte delle diverse possibilità prefiguri un sistema organico sia per quanto riguarda i diversi oggetti e
ambiti della valutazione, che per quanto riguarda gli organi coinvolti nel processo stesso.
Inoltre le strutture organizzative si sono dovute adattare velocemente ai cambiamenti in atto, ricorrendo alla creazione di nuove unità operative (come evidenziato nella Tabella 12.2) o cambiando nome e/o collocazione a quelle esistenti,
con alcune duplicazioni e sovrapposizioni e conseguenti conflitti organizzativi.
Dall’altra parte quadri e dirigenti si sono trovati a dover assumere velocemente, non più solo sulla carta, il ruolo di helper/supporto alla valorizzazione
delle risorse umane, essendo chiamati in prima persona ad esprimere valutazioni,
a suggerire ai propri collaboratori le azioni per migliorare il proprio lavoro e ad
influenzare in maniera trasparente percorsi di carriera. Molto spesso ci si trova in
presenza di assoluta mancanza di preparazione in tal senso, le aziende dovranno
quindi attrezzarsi e progettare percorsi formativi adeguati per mettere in propri
dirigenti nella condizione di svolgere tale funzione.
A conclusione e a parziale contributo per una maggiore chiarezza e integrazione dei ruoli si offre un’ ipotesi di schema di sintesi che difficilmente si adatterà a tutte la realtà aziendali, ma che può fornire un termine di confronto (Tabella 12.4).
Si ribadisce che al nucleo di valutazione (organo di valutazione di seconda
istanza «per eccellenza» come indicato dal 286/99) spetta anche la verifica del
procedimento di valutazione e la verifica della partecipazione al procedimento
del valutato.
La valutazione dovrebbe essere ispirata al principio di diretta conoscenza
dell’attività del valutato da parte almeno dell’organo/dirigente valutatore di prima istanza.
Inoltre ai fini dell’efficacia del sistema stesso dovrebbe essere garantita la
massima chiarezza e trasparenza del processo e ciò attraverso opportune strategie e azioni tra le quali:
• la partecipazione di un certo numero di protagonisti alla fase di progettazione dell’intero sistema, il supporto della Direzione Risorse Umane nella
predisposizione e sistematizzazione dell’intero sistema e del Controllo di
Gestione nel fornire informazioni e dati analitici sul raggiungimento degli
obiettivi;
• la raccolta di informazioni e suggerimenti in merito alla valutazione,
anche attraverso attività di formazione da rivolgere a tutto il personale
(valutati e valutatori). La non conoscenza delle finalità e delle tecniche di
386
valutazione è stato infatti nella maggior parte dei casi il vero ostacolo al
successo di tale attività;
• l’attenzione al colloquio di valutazione e alla comunicazione (a questo
proposito anche lo stesso CCNL, all’art. 32, richiama l’attenzione sulla
necessità di garantire informazione adeguata e partecipazione del valutato,
anche attraverso la opportuna comunicazione e il contradditorio);
• l’intervento della Direzione strategica nelle fasi critiche del processo.
Si ritiene che l’appoggio e la legittimazione della Direzione Strategica all’intero
sistema e la partecipazione dei protagonisti della valutazione alla progettazione
dello stesso siano i fattori critici di successo dell’intero processo, più che le tecniche e le metodologie utilizzate. La valutazione quale sistema di gestione del
personale e quale sistema per valorizzare il contributo dei dirigenti al risultato
aziendale potrà effettivamente essere efficace solo quando sarà accettata, compresa e condivisa da tutti gli attori, senza pregiudizi e rifiuti, determinati in parte
dalla non chiarezza della legislazione attualmente in vigore, in parte dalla non
presenza per decenni nei sistemi pubblici della cultura della verifica e del confronto e dalla non accettazione da parte dei dirigenti del ruolo specifico ad essi
attribuito in quanto responsabili dello sviluppo e della crescita professionale dei
propri collaboratori, oltre che, a volte, dalla scarsa consapevolezza degli stessi di
far parte di un sistema complesso e integrato nel quale i propri comportamenti e
risultati determinano in via praticamente esclusiva il risultato aziendale (tutela,
diagnosi e cura della salute). Negli ultimi quattro anni sono stati fatti passi da
gigante, ma il percorso è ancora lungo e richiede maggiore fiducia da parte del
personale delle aziende e maggiore coraggio e chiarezza da parte di chi ha la
responsabilità di definire le regole complessive sul quale basare il sistema.
12.6. Bibliografia
Ambrosio G., Bandini F. (1998), La gestione del personale nelle aziende non profit,
Milano, ETAS Libri.
Anthony R.N. e Young D.W. (1992), Controllo di gestione per gli enti pubblici e le organizzazioni non profit, Milano, McGraw-Hill Italia.
Bandini F., Urbelli G. (2000), «Valutazione e progressione di carriera: le novità introdotte dal contratto del personale del comparto», in Anessi Pessina E. e Cantù E. (a cura
di), L’aziendalizzazione della sanità in Italia: Rapporto OASI 2000, Milano, EGEA.
Cocco G.C. (2001), Valorizzare il capitale umano di Impresa, Milano, ETAS Libri.
Costa G. (1990), Economia e direzione delle risorse umane, Torino, UTET.
Normann R. (1985), La gestione strategica dei servizi, Milano, ETAS Libri.
Valotti G. (1996), La valutazione del personale negli enti locali: principi e metodologie,
Milano, Angeli.
387
388
Verifica della professionalità
espressa, dei comportamenti
organizzativi* e indicazione
dei risultati raggiunti
Valutazione dei risultati
gestionali annuali a fini della
corresponsione della retribuzione di risultato
Valutazione dei risultati
gestionali annuali ai fini della
corresponsione della retr. di
risultato
Resp. UO complessa di afferenza
Nucleo di Valutazione
Direzione Strategica
Dirigente Struttura
Semplice
Dirigente Struttura
Complessa
Dirigente Dipartimento o Macroarea, Staff
Oggetto e finalità
Triennale e a scadenza
incarico
Valutazione complessiva tecnico/professionale/gestionale
che tiene conto anche delle valutazioni annuali ai fini della
conferma, revoca o attribuzione di nuovo incarico
Valutazione complessiva tecnico/professionale/gestionale
che tiene conto anche delle valutazioni annuali ai fini della
conferma, revoca o attribuzione di nuovo incarico
Valutazione complessiva tecnico/professionale/gestionale
che tiene conto anche delle valutazioni annuali ai fini della
conferma, revoca o attribuzione di nuovo incarico
Triennale e a scadenza
incarico
Triennale e a scadenza
incarico
Valutazione, sentite le indicazioni del valutatore di 1a istanza, del raggiungimento degli obiettivi ai fini della corresponsione della retribuzione di risultato e valutazione (se titolari
di responsabilità di risorse) dei risultati gestionali
Annuale
Valutazione complessiva tecnico/professionale che tiene
conto anche delle valutazioni annuali, ai fini della conferma,
revoca o attribuzione di nuovo incarico
Valutazione, sentite le indicazioni del valutatore di 1a istanza, del raggiungimento degli obiettivi eventualmente definiti
ai fini della corresponsione retribuzione di risultato
Valutazione complessiva tecnico/professionale, che tiene
conto anche delle valutazioni annuali ai fini della possibile
attribuzione di incarico professionale anche di alta specializzazione o incarico di struttura semplice
Valutazione, sentite le indicazioni del valutatore di 1a istanza, del raggiungimento degli obiettivi eventualmente definiti
ai fini della retribuzione di risultato
Note alla Tabella 12.4
* Si vedano a tal proposito gli indicatori suggeriti dallo stesso contratto dei dirigenti all’art. 32 riportati in Nota 5.
** In questo caso potrebbe essere improprio parlare di seconda istanza, poiché si è comunque in presenza di valutatori che conoscono direttamente il valutato e la
sua professionalità specifica (si ricorda infatti che il Collegio Tecnico è presieduto dal Responsabile del Dipartimento al quale il Dirigente di struttura complessa afferisce).
Direzione strategica con il
supporto del Collegio
Tecnico**
Collegio Tecnico**
Collegio Tecnico
Nucleo di Valutazione
Verifica triennale e a scadenza
incarico
Collegio Tecnico
Verifica della professionalità
espressa e dei comportamenti
organizzativi*
Resp. UO di afferenza semplice o complessa
Incarico professionale >5 anni
(anche di alta specializzazione)
Annuale
Collegio Tecnico
Nucleo di Valutazione
Scadere 1° quinquennio
Nucleo di Valutazione
Verifica della professionalità
espressa e dei comportamenti
organizzativi*
Resp. UO di afferenza, semplice o complessa
Incarico professionale 5 anni
Tempi
Annuale
Val. 2a istanza
Oggetto
Val. 1a istanza
Incarichi
Tabella 12.4. Sintesi ruoli ed organi coinvolti nel processo di valutazione