La Pac dopo il 2014: obiettivi,
strumenti e problematiche
Roberto Pretolani
Dipartimento di Economia, Management e Metodi Quantitativi
Università degli Studi di Milano
Le riforme della PAC
1993-1999
Riforma Mac Sharry
2000-2004
Agenda 2000
2005-2009
Riforma Fischler
2009-2013
Health check
2014-2020
Europa 2020
2
Un completo cambiamento del sostegno
Budget PAC in miliardi di euro (correnti)
Ma con risorse decrescenti
Budget PAC in miliardi di euro (costanti 2007)
Il bilancio dell’UE e il peso della PAC
La Pac ha una buona immagine, ma servono risorse per altre politiche.
(2011)
1%
1%
6%
6%
C oes ione
37%
C ompetitività
P olitic a agric ola
P es ca e ambiente
C ittadinanza
P olitic a es tera
41%
9%
Amminis trazione
Nella proposta di bilancio UE 2014-2020 del 29
giugno 2011 la percentuale della PAC dovrebbe
scendere dal 40% del 2013 al 34% nel 2020
Le motivazioni della riforma
Nella comunicazione 672 del 18/10/2010 della
Commissione si legge:
«La PAC è chiamata ad affrontare una serie di sfide che
costringono l'UE a fare scelte strategiche per il futuro a
lungo termine del settore agricolo e delle zone rurali»
Da qui «la necessità che la futura PAC continui ad essere
una politica comune forte, imperniata su due pilastri»
L’UE sembra, quindi, puntare ancora sulla PAC e le dedica
fino al 2020 risorse quasi invariate a prezzi correnti (ma
-12,5% a prezzi 2012). Ciò non era scontato e non è
indifferente nel contesto della crisi finanziaria ed
economica che stiamo attraversando.
Dipartimento di Economia e Politica Agraria, Agroalimentare e Ambientale
La dotazione finanziaria (Milioni euro)
UE-27
Mercati
Aiuti diretti
Sviluppo rurale
TOTALE
Mercati
Aiuti diretti
Sviluppo rurale
TOTALE
2013
3.311
42.535
14.451
60.297
5,5%
70,5%
24,0%
100,0%
Media
Totale
Var.%
2014-20
2014-20 2020/2014
2.680
18.763
-18,5%
43.147
302.028
1,7%
14.609
102.264
1,3%
60.436
423.055
0,5%
4,4%
71,4%
24,2%
100,0%
L’Italia subisce la redistribuzione
degli aiuti tra Stati membri dell’UE,
con perdita del 7% (5,9% per PE)
Francia -3%, Germania -4%,
Spagna -1,3%, Regno Unito +0,4%
ITALIA - AIUTI DIRETTI
2013
2014
2015
2016
2017 -20
Var.totale
Dipartimento di Economia e Politica Agraria, Agroalimentare e Ambientale
4.128
4.024
3.963
3.902
3.842
-287
-2,5%
-1,5%
-1,5%
-1,6%
-6,9%
Gli obiettivi strategici della riforma
Il COM 672 identifica tre obiettivi strategici:
a)Preservare il potenziale di produzione alimentare
dell'UE secondo criteri di sostenibilità, al fine di garantire
la sicurezza dell'approvvigionamento alimentare a lungo
termine per i cittadini europei e contribuire a soddisfare
la domanda mondiale di prodotti alimentari, che secondo
le stime della FAO dovrebbe crescere del 70% da qui al
2050.
b)Sostenere le comunità agricole, che forniscono ai
cittadini europei una grande varietà di derrate alimentari
di pregio e qualità, con una gestione attiva del territorio
e delle risorse naturali.
c)Preservare la vitalità delle comunità rurali, per le
quali l'agricoltura costituisce un'attività economica
importante
in grado di creare occupazione locale.
Dipartimento di Economia e Politica Agraria, Agroalimentare e Ambientale
I pagamenti diretti: finalità e modalità
Finalità: Ridistribuzione, riformulazione e
migliore orientamento del sostegno
Redistribuzione basata su criteri economici e
criteri ambientali agli «agricoltori attivi»
Proposta di regolamento COM 625/3 del 12/10/2011:
5 componenti:
-Pagamento di base
-Componente “ecologica”, «greening», «inverdimento»
-Aiuto ai giovani agricoltori
-Sostegno aggiuntivo per le zone con vincoli naturali
-Aiuto accoppiato
Regime semplificato per i piccoli agricoltori
Dipartimento di Economia e Politica Agraria, Agroalimentare e Ambientale
Nuove modalità dei pagamenti diretti
Degressività e Capping
(tutte le voci eccetto il Greening)
Condizionalità
• Semplificata– Finalizzata cambiamenti climatici
Pagamenti accoppiati
• Quasi tutti i settori
• Fino al 5% o al 10% del
budget, con scelta degli
Stati Membri
Aiuto alle aree svantaggiate
• Per le aree con vincoli
naturali
• Fino al 5% del budget
nazionale (facoltativo)
Pagamenti per giovani agricoltori
• Fino al 2% del budget
• < 40 anni
• Per 5 anni, +25% del PB
• Nuovi insediamenti
Pagamento verde ‘Greening’
• Diversificazione colture
• Foraggere permanenti
• Aree ecologiche 7%
Piccoli agricoltori
• Semplificazione di
domande e controlli
• Pagamento forfetario
determinato dagli SM
• Inizio dal 2014
• Fino al 10% del budget
• Soglia 3 ha (5 ha PE)
• Minimo 30% del budget
• Obbligatorio per PB
• Facoltativo per PE
Pagamento di base
• Valore unico nazionale o
regionale per ettaro
• Regioni e criteri scelti dagli
Stati Membri
• Nuovi titoli dal 2014
• Definizione di attività agricola
• Definizione di agricoltore attivo
10
Modalità attuative dei pagamenti diretti
La proposta di regolamento appare complessa e, in
alcuni passaggi, scritta male e di difficile
applicazione.
Vi sono norme «orizzontali» ed altre specifiche per
ciascuna delle cinque componenti.
Viene inoltre lasciata una (limitata) scelta agli stati
membri su come applicare le norme:
Es: - uso di massimale nazionale o regionalizzato
- suddivisione massimale tra componenti
- sostegno zone svantaggiate facoltativo
- sostegno accoppiato facoltativo con scelta %
Dipartimento di Economia e Politica Agraria, Agroalimentare e Ambientale
Le norme orizzontali
 Revoca dei diritti storici (31/12/2013) e nuova
assegnazione di diritti nel 2014 (entro il 15 maggio)
 Assegnazione diritti solo ad agricoltori «attivi»
Era una delle norme più attese, per limitare gli aiuti al reddito dei
soli agricoltori: la montagna ha partorito il topolino: non
riceveranno aiuti coloro che dai premi Pac ricaverebbero meno
del 5% del reddito totale, con esenzione sotto i 5.000 euro di
premi (si rischia da 100.000 euro di reddito in su!!)
 Livellamento degli aiuti (capping)
Anche in questo caso scarsi effetti: il prelievo inizia oltre i 150.000
euro di PUA al netto dei salari
 Esclusione micro-aziende
Inferiori a 0,50 ettari oppure a 400 euro di aiuti
 Regime semplificato per «piccoli» agricoltori
Al di sotto di 3 ettari (o 5) di superficie premiabile sarà concesso
un PUA forfettario omnicomprensivo tra 500 e 1000 (1500) euro
Dipartimento
totalidi Economia e Politica Agraria, Agroalimentare e Ambientale
Il pagamento di base
Il pagamento di base (sostegno al reddito) sarà dato agli
agricoltori in funzione delle loro superfici «ammissibili»,
cioè alla SAU + le superfici ritirate dalla produzione e
rimboschite nell’ambito del PSR.
La stima è circa 12 milioni di ettari in Italia e 970.000 in
Lombardia.
Il valore dei titoli sarà inizialmente stabilito in parte su
base storica e progressivamente ravvicinato: nel 2019
sarà uguale per ogni ettaro «nazionale» o «regionale».
Una prima stima indica che il valore medio «nazionale»
sarebbe vicino a 150 euro/ettaro, mentre una
«regionalizzazione» amministrativa per la Lombardia
potrebbe portare il valore a 240 euro/ettaro.
Tale valore andrà moltiplicato per la superficie ammissibile
dell’azienda e soggetto alle norme «orizzontali»
Dipartimento di Economia e Politica Agraria, Agroalimentare e Ambientale
Il concetto del greening
Dalla relazione che precede la proposta di regolamento:
«È necessario che l'agricoltura e le zone rurali si
adoperino con impegno ancora maggiore per conseguire
le mete ambiziose a livello di clima, energia e strategia
per la biodiversità, contemplate dall'agenda Europa
2020. La gestione del territorio è affidata
principalmente agli agricoltori e ai silvicoltori: per
questo sarà necessario concedere loro un sostegno per
incitarli ad adottare e a conservare sistemi e pratiche
di coltivazione particolarmente indicati per conseguire
obiettivi ambientali e climatici, che costituiscono un
tipo di servizio pubblico di cui i prezzi di mercato non
tengono affatto conto»
E’ il concetto della produzione di beni pubblici.
Dipartimento di Economia e Politica Agraria, Agroalimentare e Ambientale
Il concetto del greening
«Questa riforma accelera il processo volto a inglobare
nella PAC gli aspetti ambientali, introducendo una
forte componente di inverdimento nel primo pilastro
affinché tutti gli agricoltori dell'Unione europea che
ricevono il sostegno vadano oltre gli obblighi di
condizionalità e svolgano quotidianamente un'azione
benefica per il clima e per l'ambiente»
«D'ora in poi il 30% dei pagamenti diretti sarà
collegato all'inverdimento, il che garantirà che tutte le
aziende svolgano un'azione benefica per il clima e
l'ambiente»
Inizialmente sembrava che il greening fosse obbligatorio
per gli stati ma facoltativo per gli agricoltori, con “premi
per interventi ambientali semplici, generalizzati, non
contrattuali
e annuali”
Dipartimento di Economia e Politica Agraria, Agroalimentare e Ambientale
Proposte COMAGRI sul greening
Nella proposta di regolamento della COM il greening è
condizione obbligatoria per ottenere il premio base.
Ad eccezione delle aziende con agricoltura biologica
Gli obblighi del greening sarebbero 3:
1.Mantenere le superfici a foraggere permanenti presenti
nell’azienda;
2.Diversificare le colture (se la superficie a seminativi >3 ha):
1.
avere 3 colture diverse (1a max. 70%, 3a min. 5%), a meno che:
1.
2.
3.
tutti i seminativi siano destinati a riposo;
tutti i seminativi siano destinati a foraggere avvicendate;
tutti i seminativi siano destinati a colture sommerse (es. riso).
3.Destinare come minimo il 7% della superficie ammissibile (meno
foraggere permanenti) ad aree di interesse ecologico (terreni lasciati
a riposo, terrazze, elementi caratteristici del paesaggio, fasce
tampone e superfici oggetto di imboschimento PSR).
Il greening: i problemi
I problemi sono almeno due:
1)La «diversificazione»
Secondo gli estensori degli studi di impatto è adottata in
subordine alla rotazione, che darebbe benefici ambientali
maggiori ma non è facilmente applicabile.
E allora: obbligo, se i seminativi superano 3 ha, a seminare
tre diverse colture, con le eccezioni appena viste.
La prima non deve superare il 70%, la terza almeno il 5%.
N.B. Manca la definizione di coltura: mais da granella e
silomais sono la stessa o due diverse?
Il silomais è considerata foraggera o cereale? Le foraggere
sono definite come superfici a seminativo interamente
utilizzate per la produzione di erba (seminata o spontanea)
Il greening: i problemi
1) La «diversificazione»
SI: se il 100% delle superfici e utilizzato per colture
sommerse (riso) o il 100% per foraggere.
NO: se un’azienda ha 50% di riso e 50% di foraggere
SI: se un’azienda coltiva mais, frumento e orzo
NO: se un’azienda coltiva soia ed erba medica o solo soia
Problemi per le aziende di media dimensione 3-20 ha.
Ad oggi 12.000 aziende lombarde per circa 300.000
ettari sarebbero escluse da tutti i premi, pari a 132
milioni di euro.
In ogni caso la diversificazione non può essere imposta con
criteri così rigidi.
Il greening: i problemi
2) Obbligo di destinare il 7% della superficie a seminativi e
colture arboree a «aree di interesse ecologico»
E’ la reintroduzione mascherata del set-aside, tolto nel 2008
per aumentare la produzione di alimenti.
Piccole aree isolate a set-aside, siepi e filari, ecc. non hanno
alcun senso per la tutela della fauna e la conservazione della
biodiversità (lo dicono i biologi)
L’obbligo viene esteso anche ad aziende che in passato non
erano soggette (meno di 15-20 ha, con arboree)
Stima Lombardia: 51.400 nuovi ettari di set-aside +15.800 già
esistenti= 67.200 ettari sottratti alla produzione, quasi tutti
in pianura, con il 60% delle aziende coinvolte, e una perdita
di reddito stimata pari a 80 milioni di euro.
Considerazioni sul greening
Come si concilia questa sottrazione di produzione e di reddito con la
necessità di «preservare il potenziale di produzione alimentare dell'UE»?
In un mondo dove ci sono oltre 800 milioni di affamati e i prezzi dei
prodotti alimentari sono crescenti è giusto che l’Europa produca il 5% in
meno?
Perché gli agricoltori devono pagare (minore reddito) per produrre beni
pubblici a favore della collettività che già oggi non sono remunerati?
Le aziende intensive vegetali (viticole, frutticole) rinunceranno al 7% della
loro SAU (già scarsa) per chiedere premi pari, se va bene, a 400-450 euro
per ettaro?
Se tutto il massimale nazionale non viene speso l’unica che ci guadagna è
l’UE.
Proposte sul greening RL
Parlamento UE
 Renderlo facoltativo per gli agricoltori e/o SI
 Semplificare le norme sulla diversificazione






Alzare la soglia minima da 3 a 10-20 ha no <5, rid <20 ha
Ridurre a 2 le colture per le aziende <10-20 ha SI, <20 ha
Considerare come terza coltura le aree ecologiche
Introdurre le leguminose tra le colture esenti Ammesse AE
Esenti se destinate a foraggere+riso+leguminose+set-aside
SI
Margini di tolleranza nelle percentuali NO
 Rivedere l’obbligo delle aree ecologiche
SI
 Escludere dalla superficie le colture arboree
 Ridurre la percentuale di obbligo dal 7% al 5%
NO
 Permettere il trasferimento di obbligo tra aziende
NO
Le tappe della riforma
3 marzo 2010
17 giugno 2010
19-20 luglio 2010
Pubblicazione del documento “Europa 2020: una
strategia per la crescita intelligente, sostenibile e
inclusiva”
Il Consiglio europeo dei capi di Governo dell’Ue ha
adottato la Strategia “Europa 2020”
Conferenza europea a Bruxelles sul futuro della Pac
19 ottobre 2010
Comunicazione Commissione sul futuro delle politiche
comunitarie e sul bilancio 2014-2020
18 novembre 2010
Comunicazione della Commissione sul futuro
della Pac
Proposte legislative bilancio 2014-2020
Proposte legislative della Commissione sulla
nuova Pac 2014-2020
Approvazione proposte emendamento PE
Approvazione budget UE 2014-2020
Approvazione riforma PAC
Entrata in vigore della nuova Pac
29 giugno 2011
12 ottobre 2011
18 settembre 2012
fine 2012 ??
Giugno 2013 ??
1°gennaio 2014 ?
Il nuovo processo decisionale UE
Stime conseguenze in Lombardia
• La riforma allarga il sostegno a tutte le aziende e le superfici
lombarde (+35%)
• Il sostegno globale sarà inferiore: minimo 65 milioni,
massimo 209. In percentuale da -13% a -42%
• Spostamento del sostegno da pianura a montagna, da grandi
a piccoli, tra settori produttivi
• Ritiro dalla produzione di 51.000 ha per aree ecologiche
• Forti vincoli alle scelte aziendali (diversificazione)
• Effetti sulla produzione: minimo -100 milioni (-1,5%)
• Effetti sul reddito tra -145 e -289 milioni (-5,9% -11,8%), pari
a 150-300 euro/ettaro e 3.000-6.000 euro/azienda
• Risultati scarsi sulla concentrazione dei premi e quasi nulli
sulla concentrazione dei redditi
Alcune proposte
• Semplificare l’impianto della riforma: troppe
componenti e troppe percentuali rigide
• Rendere più flessibile e sussidiaria l’attuazione:
adattamento alle realtà locali
• Modificare profondamente le norme sul greening:
–
–
–
–
Renderlo facoltativo
Cambiare o semplificare le norme sulla diversificazione
Rivedere l’obbligo delle aree ecologiche
Premiare chi produce beni pubblici ambientali
• Orientare il sostegno da un lato ai veri produttori e
dall’altro ai territori a rischio di abbandono, in sinergia
con il nuovo programma di sviluppo rurale