Camera dei deputati
La burocrazia
parlamentare
funzioni garanzie e limiti
(Atti del convegno organizzato
dal Sindacato unitario funzionari parlamentari
della Camera dei deputati - Roma, 5-6 giugno 1981)
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Ufficio stampa e pubblicazioni
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Camera dei Deputati
Segreteria generale
Ufficio stampa e pubblicazioni
Roma, 1983
Indice
Avvertenza
VII
Prima giornata
Introduzione al convegno
Ugo Zampetti, Segretario del Sindacato unitario funzionari parlamentari
Nilde lotti, Presidente della Camera dei deputati
3
7
Relazioni
fi
fi
11
17
Pier Luigi Bontadini, Strutture e dinamiche organizzative degli apparati
31
Interventi
41
Seconda giornata
Interventi
135
Conclusioni del convegno
213
Relazioni scritte
Massimo Severo Giannini, Istituzioni e funzionalità degli apparati
Pier Luigi Bontadini, Strutture e dinamiche organizzative degli apparati (sintesi)
219
226
Comunicazioni scritte
228
Indice degli intervenuti
287
V
Avvertenza
// presente volume contiene gli atti del convegno sul tema «Funzioni
garanzie e limiti delle burocrazie parlamentari», svoltosi a Roma, nel
Salone della Lupa di Palazzo Montecitorio, nei giorni 5-6 giugno 1981,
per iniziativa del Sindacato unitario funzionari parlamentari — Camera dei deputati, con l'adesione del Sindacato tra i funzionari del Senato
della Repubblica,
L'organizzazione del convegno è stata curata dal Coinitato direttivo
del Sindacato (Ugo Zampetti, Segretario, Gian Franco Giaurro, Segretario aggiunto, Glaudio Boccia, Glaudio Gesareo, Paolo De Stefano, Daniela Di Fazio, Vincenzo Lippolis, Donato Marra, Mauro Zampini), con
la collaborazione di un apposito Gomitato di coordinamento (Elio Berarducci, Dario Gassanello, Alessandro Diotallevi, Garmela Decaro, Gianni Long).
Questo volume è dedicato alla memoria del dottor Glaudio Orlando,
Gonsigliere del Servizio Resoconti Parlamentari, prematuramente scomparso durante la pubblicazione degli atti, che la Gamera dei deputati ricorda come uno dei suoi più preziosi e stimati funzionari.
VII
Prima giornata
Salone della Lupa
Palazzo Montecitorio
5 giugno 1981
Presentazione del Convegno
U G O ZAMPETTI(^^)
Il mio compito è quello di chiarire brevemente il perché ed il significato di
questa iniziativa, indubbiamente nuova per il carattere affatto particolare che
assume l'oggetto di queste due giornate di studio e di dibattito. Infatti la riflessione che sinora è stata svolta sul tema degli apparati al servizio degli organi parlamentari è stata, a nostro avviso, incentrata principalmente, anche
se non esclusivamente, sugli aspetti relativi all'efficienza delle strutture e,
quindi, sul risultato finale dell'attività svolta dai servizi delle Camere, venendo in definitiva ricondotta e riassorbita nel più generale tema della funzionalità delle nostre istituzioni.
Si tratta indubbiamente di profili che presentano un estremo interesse, ma
che non esauriscono, né possono esaurire, l'intera tematica cui ci riferiamo.
In particolare, infatti, quello che ci sembra sia mancato è un approfondimento del tema specifico relativo alle funzioni svolte dalle burocrazie parlamentari, con riguardo al contenuto di tali funzioni ed al modo in cui in concreto
esse vengono esercitate. È mancata cioè una riflessione condotta all'interno
degli apparati e diretta in maniera specifica ad esaminare i problemi relativi
al loro modo d'essere e di operare. Una riflessione che costituisce del resto
un approccio significativo e non secondario al tema più generale della funzionalità del Parlamento, ma che presenta interesse anche su un piano più
specificamente sindacale. Infatti, l'analisi del ruolo delle burocrazie parlamentari non può non portare ad estendere l'ambito dell'indagine anche alla
loro stessa configurazione e collocazione rispetto agli organi che presiedono
alla vita ed all'attività delle Camere, per investire, altresì, gli aspetti relativi
all'ordinamento interno degli apparati.
(^) Consigliere della Camera dei deputati, segretario del Sindacato unitario funzionari parlamentari.
3
È questa del resto la ragione per cui l'iniziativa di questo convegno è stata
assunta dal Sindacato, da un organismo cioè che ha appunto il compito di
curare gli interessi anche professionali — e in questo caso direi soprattutto
professionali — dei suoi associati. D'altra parte, vorrei sottolineare anche che
questa iniziativa si inserisce nell'ambito di un processo di riflessione critica
da tempo avviato all'interno della categoria dei funzionari parlamentari, riflessione critica avente ad oggetto il ruolo dei funzionari, così come si è andato storicamente affermando, ma anche nelle modificazioni che in esso sono intervenute in conseguenza soprattutto dell'evoluzione che si è verificata
nel ruolo stesso del Parlamento. Il sensibile sviluppo che si è registrato, infatti, su un piano sia quantitativo che qualitativo, nel complesso delle funzioni svolte dal Parlamento, se da un lato ha comportato come conseguenza
una modifica ed un aumento della domanda politica nei confronti degli apparati, ha anche oggettivamente determinato una diversa e per certi aspetti
più incisiva presenza delle burocrazie parlamentari nella nuova realtà del
Parlamento (si pensi ad esempio allo sviluppo che ha assunto l'attività di documentazione e di ricerca all'interno dei servizi delle Camere), ponendo al
tempo stesso delicati e complessi problemi di adeguamento rispetto ai nuovi
e maggiori compiti ed anche problemi relativi ad un diverso modo di atteggiarsi degli apparati nei confronti dei vari organi delle Camere e del Parlamento nel suo complesso.
Da tutto ciò è derivato un certo stato non direi di crisi, ma indubbiamente
di disagio nei funzionari parlamentari, dovuto per altro anche al ricorrere di
una tendenza volta a leggere e valutare i loro specifici problemi sulla base di
canoni mutuati dalla realtà esterna del pubblico impiego e, quindi, di per sé
inadatti ad interpretare e risolvere problemi relativi ad apparati che presentano caratteristiche del tutto particolari sul piano delle strutture e delle funzioni, tali comunque da svuotare di significato ogni diretto paragone che volesse essere istituito tra la posizione e l'attività dei funzionari parlamentari e
quella degli altri pubblici dipendenti.
Questo convegno vuole dunque essere un primo momento di riflessione e
di studio su tutte queste questioni, momento che noi riteniamo particolarmente utile in quanto può contribuire a meglio definire e chiarire — e quindi a far conoscere all'esterno, all'opinione pubblica — il contenuto e la natura delle funzioni, delle garanzie e dei limiti delle burocrazie parlamentari;
utile altresì per il contributo che esso potrà dare al superamento di quegli
aspetti di incertezza e di disagio cui prima facevo riferimento e che postulano forse un più adeguato approfondimento del ruolo dei funzionari parla4
mentari anche sul piano normativo, pur nella salvaguardia di quel criterio di
flessibilità che l'apparato deve comunque mantenere per potersi di volta in
volta adeguare alle mutate esigenze dell'istituto parlamentare.
In tale contesto, abbiamo ritenuto di invitare e di coinvolgere in questa riflessione — che, vorrei chiarire, di sindacale ha solo la matrice, perché il nostro unico obiettivo è quello di conoscere e di farci conoscere senza alcuna
precostituzione di tesi — abbiamo ritenuto, dicevo, di coinvolgere essenzialmente quattro diversi livelli di interesse e di approccio al tema in questione:
Innanzitutto le forze politiche, i gruppi parlamentari come anche i singoli
deputati e senatori, che rappresentano gli interlocutori naturali e necessari di
h
si sono i protagonisti.
In secondo luogo la riflessione e l'elaborazione scientifica, dal momento
che nostro obiettivo vuole essere quello di pervenire ad una analisi rigorosa
del modo d'essere e di operare degli apparati e, quindi, del loro ordinamento
interno, con riferimento ai profili funzionali ed agli aspetti istituzionali in
essi coinvolti.
In terzo luogo il mondo dell'informazione, con il quale, per altro, sussiste
una consuetudine di naturale collaborazione, poiché uno dei compiti tradizionalmente svolti dai funzionari parlamentari è proprio quello di assicurare
la documentazione e la pubblicità dei lavori delle Camere; al mondo dell'informazione noi chiediamo soprattutto di conoscere meglio la natura e i compiti delle burocrazie parlamentari, poiché riteniamo che l'immagine non
sempre aderente alla realtà che dei funzionari parlamentari è stata talvolta
offerta all'opinione pubblica derivi proprio da un difetto di informazione,
che con questo convegno intendiamo contribuire a ridurre, anche in vista di
una migliore conoscenza della vita e dell'attività del Parlamento nel suo
complesso.
Infine, gli stessi funzionari parlamentari, qui chiamati soprattutto a dare
una testimonianza della loro realtà professionale, vissuta ed interpretata come servizio volto ad assicurare sempre e comunque la piena funzionalità
dell'istituto parlamentare e che proprio per questo necessita tuttavia di chiarezza nei ruoli e nelle responsabilità, dovendo essi rappresentare un essenziale momento di garanzia ai fini del corretto svolgimento dei procedimenti
parlamentari e del confronto politico che in essi si realizza.
Prima di concludere, desidero rivolgere il più vivo ringraziamento al Presidente della Camera dei deputati, onorevole Nilde lotti, per la sua presenza
5
tra noi, che conferma — e di ciò Le siamo particolarmente grati — l'interesse
e l'attenzione mostrati sin dall'inizio nei confronti di questa iniziativa.
Ringrazio, altresì, il Presidente del Senato, senatore Fanfani, qui rappresentato dal Vicepresidente senatore Morlino, ed il Presidente della Corte Costituzionale, Leonetto Amadei, per i messaggi di saluto e di augurio che ci hanno fatto pervenire.
Ringrazio infine per la loro presenza tra noi il Vicepresidente della Camera, onorevole Scalfaro, i Questori della Camera, onorevoli Caruso e Servadei, e i Segretari generali delle due Assemblee, dottor Longi e dottor Gifuni.
6
NILDE IOTTI(^^)
Signore e signori, vorrei prima di tutto ringraziare il Vicepresidente del Senato, senatore Morlino, che ha voluto, con la sua presenza, onorare i lavori
di questo convegno e dimostrare l'interesse dell'altro ramo del Parlamento
per una iniziativa che muove dal Sindacato unitario funzionari, componente
importante, culturalmente e professionalmente, del personale della Camera
dei deputati.
Credo che non sia senza significato il fatto che i funzionari parlamentari
abbiano voluto dar vita a questo convegno non solo per rispondere a interrogativi e problemi che si pongono nel loro quotidiano lavoro, ma anche
per un altro elemento, di portata più generale, che desidero brevemente sottolineare. Questo convegno si tiene, per la prima volta nella storia del Parlamento repubblicano, all'indomani di una riforma che ha investito l'intera
struttura organizzativa della Camera. Si è trattato di un lavoro che non è
stato frutto soltanto di un incontro, e quindi di uno scambio di opinioni, tra
chi dirige l'amministrazione della Camera ed i rappresentanti sindacali, ma
della partecipazione di tutti i dipendenti e, in primo luogo, dei funzionari,
ad una elaborazione che, partendo dalle esigenze reali, puntasse ad una organizzazione nuova, informata ai principi moderni e razionali delle amministrazioni pubbliche.
E vero che la riforma ha riguardato tutto il personale, ma ritengo giusto
che i temi da essa introdotti siano presenti in questo convegno di funzionari
parlamentari. Attribuisco, personalmente, una grande importanza al fatto
che con un'elaborazione che vedeva presenti tutte le componenti del personale della Camera dei deputati, si è arrivati ad una diversa organizzazione di
questa amministrazione. Mi pare un fatto importante, che reca una forte impronta di democraticità, ed un segno di novità dato dal modo diverso in cui
si è guardato al proprio lavoro ed alla propria funzione.
('^) Presidente della Camera dei deputati.
7
Nel corso della mia vita politica, e particolarmente nel corso degli ultimi
anni (sono stata, dal 1972, prima Vicepresidente della Camera poi Presidente
di una Commissione parlamentare, quella per gli affari costituzionali, e infine Presidente della Camera) ho potuto conoscere più a fondo ed apprezzare
l'importanza del lavoro, della responsabilità, del modo di collocarsi nei confronti dei politici dei funzionari parlamentari. Il problema del rapporto tra
funzionari e politici è sempre un problema di estrema delicatezza, di comprensione dei confini dei rispettivi ruoli e competenze. Per quella che è stata
la mia esperienza posso dire di aver trovato nei funzionari parlamentari non
solo un grande livello di preparazione culturale e di sensibilità ai problemi
istituzionali, che va sottolineato, ma anche una capacità di creare un rapporto con i parlamentari, che sono protagonisti della vita democratica italiana,
fertile, produttivo. Penso di poter affermare che identica alla mia sia stata
l'esperienza di tutti coloro che hanno avuto responsabilità nella vita del Parlamento; ritengo di poter affermare che, senza la collaborazione dei funzionari della Camera, il lavoro nostro non sarebbe quello che è e non sarebbe
stato quello che è stato. Questo è il primo elemento di merito che bisogna
sottolineare.
Da ciò deriva immediatamente una conseguenza: il livello e la preparazione dei funzionari deve essere sempre una condizione essenziale; non solo,
ma bisogna introdurre (e con la riforma si è operato in questo senso) degU
strumenti che facciano sì che il livello di cultura complessiva (giuridica, economica e storico-politica) dei funzionari parlamentari sia sempre adeguato ai
compiti che debbono essere affrontati.
Essi sono sempre più difficili parallelamente alle attese ed alle richieste che
la società nel suo complesso, con i ritmi del suo sviluppo, pone alle istituzioni in genere e a quelle parlamentari in particolare.
Vorrei svolgere ancora una considerazione. È stato detto spesso che i funzionari parlamentari, per la loro attività di collaborazione, sono il supporto
dell'attività parlamentare; credo che questa sia la parola esatta. Si tratta di un
supporto di natura tutta particolare, perché essi debbono saper mantenere,
proprio perché la loro attività sia feconda, la loro piena autonomia. Questo
è un concetto che certamente può e deve essere approfondito nella sua portata. Qualche tempo fa, mi è capitato di leggere un libretto, che opportunamente si è provveduto a ristampare, di un funzionario della Camera che è
tragicamente scomparso nelle vicende che hanno travolto il nostro paese tra
il 1943 e il 1945, il dottor Pinzi. In quelle pagine scritte in un'altra epoca, in
un contesto istituzionale profondamento diverso, ho trovato un senso profondo dell'autonomia del funzionario nei confronti del Governo e degli or8
gani esecutivi che non solo esprime il senso dello Stato, mai inteso come
prevalere di una parte o identificazione con un partito, ma rappresenta, se
così posso dire, la premessa indispensabile di un principio democratico in
tempi che democrazia non avevano. Al concetto di democrazia voglio anche
collegare l'elemento della continuità, rappresentato nella vita delle Assemblee dall'insieme di coloro che vi esplicano la loro professionalità. Si parla
spesso per le amministrazioni pubbliche di continuità ma talvolta attribuendo al termine un contenuto negativo di separazione, di logica burocratica e
di corpo. Credo invece che esso in generale ma soprattutto per amministrazioni come quelle parlamentari debba acquistare nel nostro sistema democratico, retto dalla Costituzione repubblicana, un valore nuovo e diverso. Di fedeltà, cioè, alle norme ed ai principi costituzionali ed alle prerogative attribuite alle istituzioni che esprimono la volontà popolare, che non possono
mai essere subordinate alle logiche od agli interessi di parte, ma sempre ispirate dall'interesse generale.
Mi scuso se ho parlato, come del resto è nelle mie consuetudini, in termini
molto piani e diretti. Spero che dalle mie parole risulti chiara l'importanza
che noi tutti attribuiamo alla serietà del lavoro e del contributo che i funzionari danno alla vita delle istituzioni parlamentari, e quindi anche dell'importanza che attribuiamo a questa iniziativa.
Mi sia consentito di chiudere rivolgendo a tutti i miei auguri per i buoni
lavori del convegno, che sono, poi, anche auguri per i buoni lavori della nostra Assemblea.
9
MASSIMO SEVERO GIANNINIC^)
Istituzioni e funzionalità degli apparati{})
Il senso della mia relazione introduttiva, che ho fatto distribuire, è duplice.
Se per «burocrazia parlamentare» intendiamo il complesso degli addetti alle
funzioni strumentali del Parlamento, non dobbiamo dimenticare che questo è
un problema di terzo ordine, perché il primo problema è quello della «confezione» delle strutture e il secondo è quello che riguarda Tanalisi delle funzioni.
Il problema degli addetti alle funzioni segue logicamente e cronologicamente gli altri due. Come è possibile constatare, già nel contenuto della prima parte della relazione c'è un atteggiamento polemico contro una prassi di
empiria che abbiamo costantemente seguito in tutte le nostre istituzioni e
che da taluni è addirittura considerata come un fatto ineliminabile. In sostanza, si afferma che, per le istituzioni pubbliche, non c'è niente da fare: bisogna alzare le braccia perché in un'istituzione pubblica è impossibile ottenere un'efficienza come quella che si può avere in un'impresa privata. Anche
su questo punto la mia relazione preliminare vuole assumere un atteggiamento polemico.
Desidero cominciare proprio da questo secondo punto, perché non c'è
dubbio che le istituzioni pubbliche, a differenza da quelle private, abbiano
un misterioso «burattinaio» che le disciplina, che è quello che chiamiamo «il
legislatore». Questo legislatore, tuttavia, nella pratica non ha mai una sola
veste; talvolta si presenta come legislatore nel senso autentico del termine,
talaltra, in realtà, non è un legislatore in senso proprio, ma semplicemente
un'autorità dotata di potestà regolamentari. Ma può accadere, addirittura,
che non abbia neanche queste. Qui dobbiamo pertanto spostare un poco
l'ottica del discorso, cioè non imputare tutti i guai a questo personaggio
astratto, perché in realtà nelle istituzioni pubbliche non c'è mai «un» legisla(**") Professore ordinario di diritto amministrativo.
(^) Il testo scritto di questa relazione è riportato in allegato al presente volume.
11
tore, ossia un corpo di persone che si possa ritenere responsabile del disfunzionamento delle istituzioni pubbliche: infatti, dopo il legislatore primario,
vi è una serie di legislatori secondari, terziari, e qualche volta addirittura
quaternari, i quali sono coloro che decidono circa l'organizzazione.
La nozione cui dobbiamo far riferimento, dunque, è quella di «decidente»,
più che di «legislatore». Si potrebbe obiettare che è questione di parole. No,
non è una questione di parole, perché l'appuntare la polemica contro l'essere
astratto che chiamiamo legislatore ha un'immediata ridondanza politica, che
è la parte che dobbiamo togliere di scena; non perché — si badi bene — non
stia anche nella scena, ma perché vi sta per una funzione assolutamente lontana dagli autentici problemi organizzativi.
Detto questo, constatiamo subito quale dev'essere la conclusione circa questo primo punto. Nelle istituzioni pubbliche, a differenza da quanto può accadere per altri tipi di istituzioni (mi riferisco qui in particolare alle istituzioni private, all'impresa e soprattutto alla grande impresa e più ancora, visto che siamo nel campo pubblico, alle istituzioni collettive, cioè ai fatti associativi che occupano una gran parte dell'area pubblica), non c'è una modellistica. Nel campo privato, invece, una modellistica c'è, perché le società
di capitali o le società di persone sono due grandi modelli di genere, nei quali si possono inserire dei sottomodelli. Nel mondo privato abbiamo ormai
una modellistica completa che nel mondo pubblico non esiste. Ed ogni istituzione risponde ai princìpi del pubblico interesse, cioè è destinata a svolgere talune funzioni.
Qui, come dicevo, si pone il problema di fondo del perché l'istituzione
pubblica abbia un'inferiorità funzionale rispetto a quella privata. Le spiegazioni che fornisco sono quelle che ormai sono state acquisite da tutte le
scienze dell'organizzazione. L'organizzatore privato ha sempre davanti a sé
degli interessi omogenei, di maniera che per esso non si pone tutto quell'immenso ordine di problematiche che, invece, si pone per il decidente organizzativo ptibblico, il quale, per esempio, in quanto portatore di interessi pubblici, è obbligato a tener conto degli altri interessi pubblici, che non sono
mai omogenei. Infatti, anche se esaminiamo un ente semplice, come potrebbe essere un ente comunale (che è forse la struttura più semplice che abbiamo nel nostro ordinamento), vediamo che, per la varietà delle funzioni che
esso è destinato ad assolvere (urbanistica, edilizia, igiene, sanità, attività culturale, ecc.), il decidente organizzativo deve comporre tutti gli interessi in
gioco. Naturalmente, più cresce la dimensione dell'organizzazione, più gli
interessi sono confliggenti. Si noti che «confliggenti» non significa che neces12
sanamente debbano confliggere, ma basta che virtualmente confliggano: e
questo è un punto che deve essere considerato allorché si delinea il disegno
organizzativo di un'organizzazione pubblica.
Aggiungo che l'organizzatore pubblico ha di fronte a sé il problema gigantesco della spendita del denaro pubblico, di cui bisogna dare conto; ha di
fronte a sé un problema come quello della procedimentalizzazione, perché
bisogna dar conto del fatto che c'è un certo interesse pubblico ad organizzare una struttura nell'uno o nell'altro senso. Il consiglio di amministrazione
di una società fa e disfa gli uffici della società (o le filiali, o le agenzie o le sedi secondarie) con semplici deliberazioni. Questo non è possibile nell'organizzazione pubblica, dove bisogna spiegare perché ciò avviene, perché si
spende il denaro pubblico per organizzare certi elementi di strutture e per
modificarne certi altri. Ricordando che la scelta pubblica è sempre una scelta
di ponderazione di interessi pubblici e collettivi, si perviene alla conclusione
che ci si deve rassegnare, che l'inferiorità delle organizzazioni pubbliche è
nelle cose e che non possiamo pensare di eliminarla. Sarebbe utopistico, in
altre parole, pensare che esista un'istituzione pubblica, anche piuttosto semplice (come un consiglio comunale, per non parlare del Parlamento), che
possa essere organizzata con l'efficienza con cui può essere organizzato un
consiglio di amministrazione anche di una multinazionale, cioè di un organismo che mobilita miliardi, molte volte addirittura in misura superiore a
quella di uno Stato.
Il problema dell'inferiorità organizzativa si pone con forte presenza nella
discussione ontologica. Richiamo qui tutta la letteratura sulla «ingovernabilità», senza peraltro analizzarla, perché è nota a tutti. Abbiamo questo ente gigantesco che è lo Stato il quale, per sua natura, non è governabile, per cui o
si trovano altri modelli, o si accetta l'ingovernabilità permanente, istituzionale, dello Stato. A mio parere, questa presa di posizione è sbagliata, perché
parte da alcune premesse teoriche e non tiene conto delle realtà effettive degli Stati esistenti, che sono molto diverse dai modelli teorici immaginati. Se,
infatti, verifichiamo l'esperienza degli ultimi trent'anni, cioè l'esperienza che
parte dalla seconda guerra mondiale, non possiamo emettere un giudizio così
perentorio di ingovernabilità degli Stati, perché possiamo constatare che vi
sono Stati che sembravano sull'orlo del precipizio, ma che sì sono ripresi,
hanno superato le loro difficoltà interne, hanno progredito: si sono, cioè, dati strutture più soddisfacenti di quelle che avevano prima di trovarsi sull'orlo del precipizio. Ciò dimostra che esiste una perfettibilità delle strutture
pubbliche, nel senso che, pur se vi sarà sempre una inferiorità organizzativa,
tuttavia sulla strada della perfettibilità si può procedere e si può fare molto.
13
Naturalmente, bisogna darsi carico delle cause. Qui deve intervenire una
serie di analisi di carattere politologico che, nella mia relazione, non troverete, perché in certo modo estranee al compito che mi era stato assegnato. Vi è
però una causa che, a mio parere, è molto importante, ed è l'atteggiamento
che è stato tenuto, diciamolo pure, dalla dottrina: ma il fatto che sia stato tenuto dalla dottrina significa che ha inciso fortemente sui decidenti, stante
che i decidenti, in questo campo, vivono di luce riflessa. E l'atteggiamento
tradizionale delle dottrine dell'Europa occidentale, che consiste nel ritenere
che tutti i problemi di organizzazione siano di carattere secondario ed empirico. Noi veniamo dalla tradizione giuridica improntata dai duemila anni
che abbiamo dietro di noi, che ci ha condotto a ritenere che tutti questi problemi non avessero rilevanza. In Italia abbiamo un caso veramente significativo: l'art. 97 della Costituzione per la parte che adotta il' principio del buon
andamento della pubblica amministrazione. Che cosa significa «buon andamento»? Il Costituente ha messo cose senza senso nelle norme: tutti conosciamo le critiche che sono state mosse nei primi dieci anni di esperienza costituzionale. Orbene, l'analisi scientifica dell'art. 97 ha condotto ad affermare che l'espressione «buon andamento» è un'espressione atecnica, perché
«buon andamento» significa «efficacia», che a sua volta significa misurabilità
dei flussi di lavoro, misurabilità della produttività del lavoro, misurabilità di
quella che gli scienziati dell'amministrazione chiamano efficacia ed efficienza
della pubblica amministrazione (dell'amministrazione in generale, e non solamente di quella pubblica).
Nella mia relazione scritta ho però rilevato due fatti. In primo luogo, che
il principio dell'art. 97 non ha avuto alcuna pratica attuazione in sede organizzativa; in secondo luogo, che vi è un rifiuto dei giudici di vedere in questo enunciato costituzionale un principio di carattere vincolante. In Italia, ad
imitazione di quanto si faceva negli Stati Uniti, in Inghilterra e in genere nei
paesi anglosassoni, abbiamo istituito uffici di organizzazione presso le singole amministrazioni. Sono morti; sono morti di morte naturale, per estinzione, per inedia. Le ragioni sono tante. L'unica amministrazione che ne abbia
conservato uno, la Difesa (che era obbligata a mantenerlo perché l'aveva anche la NATO), ha visto funzionare tale ufficio, che ha proceduto all'elaborazione dei dati relativi ai flussi di lavoro, alla misurazione del lavoro, della
produttività e dell'efficienza. Questo ufficio ha avuto poteri decisionali, oltre
che di controllo. Ma questo è l'unico caso esistente nelle istituzioni pubbliche; nelle istituzioni private il problema non esiste.
Nei repertori di giurisprudenza si trovano pronunce dalle quali risulta che
è stato posto il problema dell'applicabilità dell'art. 97, ma sotto un pro14
filo programmatico. I giudici, soprattutto amministrativi, rispondono che
non c'è niente da fare, che è un fatto che sfugge al controllo giurisdizionale.
Il fatto più grave è che perfino la Corte dei conti, che oggi è certamente sul
piede di battaglia e che sta «inventando» nuove forme di responsabilità civile
dei dipendenti pubblici, molte volte fondate sulle nuvole, non ha mai chiamato in responsabilità un funzionario pubblico per aver agito in modo palesemente produttivo di danno erariale o per non aver pro\^'eduto all'organizzazione dell'ufficio.
Siamo quindi di fronte ad un vuoto quasi assoluto. Ho cercato una spiegazione del fenomeno. Riconosco, tuttavia, che quella che ho trovato può essere parziale e incompleta. Come uscire dall'empiria? Come tentare di riportare i fatti attinenti all'organizzazione delle pubbliche amministrazioni su linee più soddisfacenti? Mi limito a richiamare gli elaborati della scienza
dell'organizzazione, e in particolare della scienza dell'amministrazione. Il
principio sono le funzioni. Quando, tanti anni fa, ebbi occasione di dirlo,
fui considerato una sorta di rivoluzionario che voleva buttare tutto per aria;
oggi mi pare che il concetto sia abbastanza accettato. Quando si tratta di organizzare una istituzione pubblica, occorre analizzare in primo luogo le funzioni che il decidente organizzativo ha attribuito a questa organizzazione; ed
è un lavoro estremamente complesso, perché il decidente amministrativo
non «pensa» tutte insieme le funzioni dell'istituzione che va a costituire, in
quanto una istituzione pubblica ha una sua storicità, e nel nostro ordinamento abbiamo istituzioni pubbliche che risalgono allo scorso secolo e che
tuttavia ancor oggi hanno una loro presenza ed una importanza fondamentale (basta pensare ai poteri locali, per esempio). Orbene, tutte le volte in cui il
legislatore «inventa» una nuova istituzione (mi riferisco, per esempio, all'ultimo caso dell'azienda per l'assistenza al volo), è obbligato a tener presente
che esistono altre istituzioni con le quali bisogna stabilire delle interconnessioni; e ciò comporta l'individuazione di funzioni. La funzione di interconnessione, infatti, è un termine generico, che può comprendere molti concetti
diversi. Vi sono poi tutte le funzioni di carattere strumentale. Dico «strumentale» perché, sempre dal punto di vista della scienza dell'organizzazione,
si tratta di funzioni seguaci rispetto a quelle istituzionali.
Qui, però, il discorso è abbastanza più semplice (e credo che il professor
Bontadini ve ne potrà parlare in modo molto ampio). Una volta stabilite le
funzioni, bisogna procedere al disegno organizzativo. Non è detto, infatti,
che ogni funzione debba avere un proprio ufficio portante: ad un ufficio,
per esempio, si potrebbe attribuire una pluraUtà di funzioni; oppure, al contrario, una funzione, per ragioni tecniche, potrebbe essere scissa in due, cia15
scuna delle quali attribuita ad un certo ufficio. Può anche accadere che una
funzione, pur riconosciuta come necessaria per una istituzione, sia ritenuta
non conveniente ad organizzarsi, in quanto è possibile ricorrere ad apporti
esterni (di altre istituzioni, di organismi anche non appartenenti alle pubbliche istituzioni). Nel campo dei poteri locali ne abbiamo esempi infiniti: si
consideri, ad esempio, che il numero di comuni italiani che hanno un ufficio
tecnico attrezzato arriva a circa 600 su circa 8.300.
Questo fatto comporta scelte che molte volte sono difficili ed esposte
all'insidia del teoreticismo. In tanti casi la scelta è stata operata ritenendosi
che l'idea fosse praticabile per la sola ragione che era un'idea. Questa è l'insidia più grave quando ci si accinge ad ordinare disegni organizzativi.
Vi è, infine, il problema del personale. Ecco il motivo per cui ho esordito
dicendo che questo era un problema di terzo rango: esso dipende dal modo
in cui si stabiliscono i modelli organizzativi. In questi ultimi anni abbiamo
avuto casi clamorosi di uffici dello Stato previsti per svolgere certe attività
(mi riferisco, per esempio, alle amministrazioni di missione per il controllo
della programmazione economica), che non si sono potuti attivare per mancanza di personale. Lo Stato non ne aveva. Il personale è stato preso
dall'esterno, e il risultato è stato una mancata funzionalità degli apparati.
Ritengo così di avere esaurito il mio compito, che consisteva nel richiamare l'attenzione su alcuni problemi di fondo, per ribadire certe posizioni che
oramai si sono affermate nella scienza contemporanea e al contempo per rimettere l'analisi dei singoli problemi che ho qui sollevato a coloro che mi
seguiranno nel corso delle relazioni.
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E N Z O CHELI(^)
Modello parlamentare e ruolo del funzionario
Il tema che mi è stato assegnato nell'ambito di questo convegno concerne
il modello parlamentare e il ruolo, la posizione degli apparati serventi camerali, con particolare riferimento all'esperienza italiana. Tale tema è stato oggetto, in passato, di una qualche attenzione da parte della letteratura straniera, naturalmente con riferimento ai Parlamenti di altri paesi. Così, ad esempio, in un rapporto sul «personale dei Parlamenti» presentato dieci anni fa
airUnione interparlamentare dal Clerk aggiunto della Camera dei Comuni
di Gran Bretagna (Lidderdale D.W.S., // personale dei Parlamenti^ Boll, inform. cost. e pari., 1970, n. 2, 109 ss.) i problemi della gestione moderna del
personale parlamentare venivano qualificati «appassionanti». La passione per
tali problemi non sembra, per la verità, aver contagiato ITtalia, se è vero
che, nella vastissima letteratura, anche recente, sul Parlamento, lo spazio dedicato al personale parlamentare, o più in generale alle strutture serventi delle Assemblee parlamentari è stato, sino a questo momento, molto limitato.
Sull'argomento non esistono, infatti, studi organici e neppure rilevazioni descrittive complete e aggiornate, mentre i manuali e le opere generali di diritto parlamentare si limitano, per lo più, sul punto, a osservazioni fugaci.
Le ragioni di questa scarsa attenzione al tema possono agevolmente spiegarsi ove si pensi ad alcuni dati: in primo luogo, alle dimensioni quantitativamente modeste della burocrazia parlamentare, modeste in assoluto, ma addirittura microscopiche, se comparate alle dimensioni assunte, in un paese
come l'Italia, dal pubblico impiego; in secondo luogo alla «specificità» del
rapporto di servizio del funzionario parlamentare, rapporto individuato da
elementi qualitativi non facilmente riconducibili alle caratteristiche naturali
dell'impiego pubblico; in terzo luogo, alle strutture proprie dell'organo «servito», cioè del Parlamento che, più di ogni altro organo costituzionale, tende
ancor oggi a presentarsi, per molti aspetti, agganciato alle sue matrici origi('^) Professore ordinario di diriuo costituzionale.
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narie, definite più in funzione della rappresentanza politica degli interessi
che della costruzione di un «congegno» operativo destinato a produrre, con
un certo tasso di efficienza, decisioni concrete e rapide. Questo sistema di
fattori ha finito per collocare — nella lunga storia del Parlamento italiano
il tema delle burocrazie parlamentari in una sorta di «enclave» del diritto
pubbhco, più adano alla posizione di questioni giuridiche eleganti, ma marginali, che alia ricostruzione di un sistema orgamco di regole di comportamento e di principi organizzativi.
La «specificità» del ruolo del funzionario parlamentare nasce, d'altro canto
(a differenza della «specificità» che ha caratterizzato e seguita a caratterizzare
altri settori del pubblico impiego), come efi'etto ultimo di alcune premesse
tipiche delia costruzione dell'organo «Parlamento» effettuata nel corso
dell'età liberale, premesse a tuni ben note e che è appena il caso di ricordare:
dal principio della separazione dei poteris da cui veniva fatta discendere la
sovranità dell'organo parlamentare, e dai corollari conseguenti identificati,
dalla tradizione costituzionaHstica, nell'autonomia reeolamentare, nell'autonomia amministrativa e contabile oltre che nella cosiddetta «giurisdizione
domestica». Queste premesse ponevano la base per la definizione di una sorta di «lus singulare» connaturato all'istituto parlamentare e alla sua vita interna, conducendo altresì ad accentuare nell'aspetto della «specificità» del
ruolo del funzionario parlamentare una valenza prevalentemente (di garanzia verso l'esterno) legata al fine della tutela dell'indipendenza e del prestigio
del Parlamento nel suo complesso. Si tranava., in altri termini, di quella visione che induceva Vittorio Emanuele Orlando, nel corso dell'esperienza fascista, a parlare dei funzionari parlamentari come di «impiegati pubblici di
Stato e non dello Stato, ma bensì ed esclusivamente delle Camere» {Immunità parlamentari ed orfani sozrani, Ejv. dir. pubbl. 1933) e che in tempi più
recenti, nel dibattito svoltosi alla Costituente repubblicana, portava l'onorevole Terracini a parlare di un Parlamento come «zona extra-territoriale...
con una amministrazione sua e persino con un suo piccolo governo interno»
(Seconda Sottocommissione, seduta del 19 settembre 1946, in La Costituzione della Repubblica nei lazvn preparatori, voi. \TI, 1C38).
Molte di queste premesse — è appena il caso di rilevarlo — hanno perso,
con il passare del tempo e con il definirsi della prassi repubblicana, buona
parte della loro forza iniziale. Messo in discussione il principio di separazione dei poteri (della cui stessa presenza nella Costituzione del 1948 molti sono portati a dubitare), caduto in parte, da oltre 2C anni, a seguito di una storica pronuncia della Corte costituzionale, l'antico «feticcio» deU'msindacabilità degli intema corpons, contestata la stessa costituzionalità dell'autonomia
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J
contabile della giurisdizione domestica (intorno a cui siamo oggi in attesa di
una pronuncia del giudice costituzionale), la cornice complessiva su cui in
passato veniva agganciato il principio della «specificità» del ruolo della burocrazia parlamentare sembra, oggi, sostanzialmente incrinata. Se tale principio
permane nei fatti (e, a nostro avviso, è giusto che tuttora permanga) è evidente che le ragioni della sua esistenza vanno ormai agganciate a fattori almeno in parte diversi da quelli originari, fattori da collegare ai contenuti
nuovi che il rapporto di «ausiliarità» del momento burocratico rispetto al
momento politico è venuto ad assumere in Italia come in tutti i Parlamenti
moderni.
Per cogliere il senso della novità di tali contenuti sembra, innanzitutto, essenziale riflettere sulla vicenda storica che ha caratterizzato, nel nostro paese, lo sviluppo della burocrazia parlamentare.
Dalla ricerca compiuta da Ferdinando Pinto su questo punto emergono alcuni dati che occorre riassumere.
Il primo dato attiene all'origine delle burocrazie parlamentari in Italia e
all'esperienza maturata nel corso dell'età statutaria. Pinto rileva come questa
esperienza — strettamente legata a quella del Parlamento subalpino (il regolamento della prima Camera sabauda dell'8 maggio 1848 viene recepito senza modifiche nel primo regolamento del Parlamento italiano) — risulti caratterizzata dalla limitatezza dei compiti assegnati agli apparati strumentali camerali (pubblicità degli atti; amministrazione delle strutture materiali; cerimoniale), dal costante sottodimensionamento della burocrazia del Senato rispetto a quella della Camera; dalla piena e diretta dipendenza della burocrazia parlamentare, in tutte le sue espressioni di vertice, dal potere politico. La
burocrazia parlamentare nasce, dunque, come struttura di supporto e marginale della maggioranza governativa espressa dal Parlamento, Gli sviluppi che
si determinano in questo settore a partire dall'inizio del secolo conducono,
peraltro, in direzione di una progressiva conquista d'indipendenza di tale burocrazia dalla sfera politica, conquista destinata a realizzarsi, in particolare,
attraverso l'individuazione nell'ufficio del Segretario generale di una sorta di
«stanza di compensazione» o di apparato di filtraggio tra le esigenze del
mondo politico e quelle della sfera gestionale. E in questa fase che comincia
anche a delinearsi un certo ruolo garantista del momento burocratico nei
confronti del rispetto delle regole del gioco parlamentare, ruolo indubbiamente agganciato alle funzioni politiche proprie della Presidenza dell'Assemblea, ma anche, in qualche misura, connesso alle caratteristiche di stabilità e
continuità che la burocrazia parlamentare, in contrapposizione al carattere
intermittente delle sessioni, viene acquistando.
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ricostruzione
avvio
namento repubblicano.
Questa ricostruzione avviene — come Finto esattamente rileva — sotto il
segno della continuità rispetto all'esperienza dell'età liberale, al punto che il
nuovo Parlamento inizia la propria attività assumendo a base della propria
disciplina interna l'impianto regolamentare adottato dalla Camera all'inizio
del secolo. D'altro canto, resta anche vero che l'Assemblea costituente, al di
là dell'affermazione dell'autonomia regolamentare espressa nell'art. 64 della
Carta del 1948, non aveva manifestato alcun interesse per il tema delle strutture serventi camerali e per le connessioni che risulta possibile individuare
(come l'esperienza successiva avrebbe dimostrato) tra i caratteri di tali strutture e la posizione del Parlamento come organo costituzionale negli equilibri complessivi della forma di governo.
U terzo dato attiene alla lenta e complessa evoluzione che, nell'arco
dell'esperienza repubblicana, si è venuta a determinare nel ruolo, nelle strutture e nelle funzioni degli apparati serventi camerali. Tale processo inizia a
piccoli passi alla Camera, con il regolamento per gli uffici ed il personale del
1947 (dove si nota, ad esempio, la prima costituzione di un Ufficio Studi legislativi con compiti di documentazione) e al Senato, con il regolamento interno del 1955 (che, nella linea del rafforzamento dell'autonomia del momento burocratico, costituisce, sotto la presidenza del Segretario generale, il
Consiglio dei direttori con compiti consultivi su tutte le questioni generali
riguardanti il personale). Poi, verso la metà degli anni sessanta, il processo di
sviluppo sembra subire una accelerazione con la riforma del regolamento interno della Camera del 1964 (che conduce alla costruzione di un ordinamento funzionale articolato in 14 servizi e definito in analogia con il modello degli apparati operanti nei corpi consultivi dello Stato) e del regolamento interno del Senato del 1967. Infine, per quanto concerne la Camera, si giunge,
dopo alcune sperimentazioni, alla riforma del 1977 completata nell'ottobre
1980 sulla base dei lavori svolti da una Commissione paritetica designata dal
Segretario generale e dai rappresentanti sindacali. Tale ultima riforma pone
in luce alcuni motivi di notevole novità rispetto al passato e per questo merita un discorso a parte.
I criteri che stanno alla base della riforma del 1977-80 tendono, nel complesso, a ispirarsi a due esigenze: ad una esigenza di maggior coordinamento
tra le diverse strutture dei servizi e degli uffici e ad una esigenza di maggior
flessibilità nella scelta del modello organizzatorio nel suo complesso. Si lega20
no a tali esigenze sia il potenziamento del ruolo della Segreteria generale, sia
l'accorpamento di fatto dei servizi in grandi aree, sia l'arricchimento qualitativo delle funzioni riconosciute al personale.
Nel disegno espresso dalla riforma il rafforzamento dell'attività di coordinamento viene, in pratica, realizzato attraverso la previsione, in diretta connessione con la figura del Segretario generale, di un Vicesegretario generale,
di un Vicesegretario generale amministrativo e dell'Estensore del processo
verbale. In pratica, l'introduzione di tali nuove figure tende a pervenire ad
un coordinamento dei vari servizi in tre aree fondamentali: quella della consulenza svolta per le varie forme dell'azione parlamentare, quella dell'amministrazione interna e della gestione delle strutture materiali e quella attinente
alla certificazione e pubblicità degli atti parlamentari. A tali aree se ne aggiunge, in posizione particolare, una quarta strettamente collegata alla prima
quella della documentazione — che trova oggi il suo perno nella presenza
di un Comitato di vigilanza sull'attività di documentazione, a struttura mista politico-burocratica, che ha sostituito l'analogo Comitato a esclusiva
struttura burocratica previsto nel regolamento del 1977. A tale organo è stata affidata, come compito preminente, la formulazione degli indirizzi generali e delle direttive «sull'attività di documentazione dei servizi e degli uffici
della Camera in relazione alle esigenze delle Commissioni, dei gruppi parlamentari e degli onorevoli deputati». Non v'è dubbio che l'evoluzione strutturale subita dal Comitato per la documentazione rappresenta un passaggio
molto sintomatico della riforma, dal momento che pone in luce sia il ruolo
emergente assunto, negli ultimi anni, dall'informazione parlamentare, sia la
necessità conseguente di ricercare, proprio su questo terreno, nuovi punti di
mediazione e di scambio tra sfera politica e sfera burocratica.
Sempre sul piano del coordinamento va anche segnalata la presenza, accanto al Comitato di Presidenza per gli affari del personale, del Consiglio dei
capi servizio come «organo di consulenza generale dell'amministrazione» (oltre che come organo disciplinare), articolato in tre sezioni rispettivamente
competenti sull'attività legislativa, su quella di documentazione e su quella
amministrativa. Le sezioni, che sono convocate almeno una volta ogni trimestre dal Segretario generale «formulano proposte in ordine al settore di
competenza e svolgono compiti di autocoordinamento fra i servizi per l'attuazione delle direttive emanate dal Segretario generale» (art. 53).
Per quanto concerne, poi, l'obiettivo della maggiore flessibilità, questo viene, in particolare, attuato, nel quadro della riforma, dalla previsione di «unità operative» di volta in volta costituite all'interno di uno stesso servizio o
attraverso collegamenti tra più servizi, al fine del perseguimento di un
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«obiettivo specifico». Le «unità operative», costituite, a seconda del loro grado di stabilità, o con decreto del Presidente o con delibera del Collegio dei
questori, godono di autonomia funzionale e svolgono la loro attività sotto la
giuda di un coordinatore designato con determinazione del Capo servizio o
dei Capi servizio competenti. Ma sempre sul piano della flessibilità va anche
ricordata l'esperienza realizzata dopo il 1976 — con semplici ordini di servizio — sia all'interno del Servizio studi, attraverso la costituzione di dipartimenti corrispondenti a gruppi di Commissioni con interessi omogenei (istituzioni; affari internazionali; affari economico-finanziari; territorio e comunicazioni; affari sociali e culturali) sia all'interno del Servizio Biblioteca con
la formazione dei cosiddetti «gruppi di intervento», (che hanno rappresentato il primo nucleo delle «unità operative»).
L'obiettivo dell'arricchimento qualitativo del personale — in certo senso
conseguenziale rispetto ai nuovi caratteri e ai nuovi compiti riconosciuti alle
strutture — viene, infine, perseguito attraverso la definizione dei nuovi livelli
funzionali (con il riconoscimento di sfere maggiori di autonomia, partecipazione e responsabilità nei vari livelli), con la disciplina dei concorsi pubblici,
con le verifiche di professionalità introdotte per i consiglieri parlamentari che
abbiano maturato determinate anzianità, con l'organizzazione di corsi di agiornamento e qualificazione professionale, con la formazione professionale
permanente conseguita anche attraverso scambi con istituzioni esterne.
Un esame anche sommario della vicenda che è venuta a caratterizzare lo
sviluppo della burocrazia parlamentare nel nostro paese conduce, dunque, a
prospettare alcune, prime indicazioni:
a) l'evoluzione che si constata con riferimento all'arco di una esperienza
più che secolare tende a mettere in luce per la burocrazia parlamentare
forse più che per qualunque altro tipo di burocrazia — il permanere di una
presenza condizionante di alcuni fattori legati ai modelli originari dello Stato liberale. Nei passaggi tra i diversi regimi e le diverse forme di Stato e di
governo che si realizzano nel corso di tale esperienza, l'elemento della continuità tende normalmente, a livello delle strutture serventi parlamentari, a
prevalere su quello della rottura e del mutamento. Questo dato — va subito
avvertito — non può essere considerato di per se negativo, se è vero, come
pare, che la forza reale del Parlamento nel nostro sistema (come in molti altri sistemi contemporanei) si è venuta determinando non solo e non tanto in
relazione alla presenza di determinate attribuzioni formali, quanto ed essenzialmente, anche con riferimento al grado di stabilità delle strutture politi22
che rappresentate, al peso di una tradizione di comportamento e all'accumulazione di una prassi, rispetto a cui la burocrazia parlamentare ha finito, in
certo senso, per rappresentare la vera memoria storica.
b) Se poi si viene a limitare l'osservazione al solo arco dell'esperienza repubblicana, il fenomeno accennato sembra riprodursi anche in riferimento
alle diverse fasi che hanno caratterizzato lo sviluppo di tale esperienza. Ma il
fenomeno, in questo caso, operando talvolta come fattore frenante di riforme divenute ormai mature e necessarie, ha finito per assumere connotati
molto meno positivi di quelli originari. In relazione alla fase repubblicana
ciò che si nota, infatti, è una certa difficoltà di adeguamento delle strutture
serventi camerali alle variazioni di ruolo politico e istituzionale espresse dal
Parlamento nel corso di questi 35 anni di vita democratica. In questo arco di
tempo, il Parlamento italiano, come struttura costituzionale, ha mutato profondamente e ripetutamente i propri caratteri, variando, a seconda delle diverse congiunture politiche, il peso della propria presenza nel sistema e delle
proprie funzioni: dal modello di Parlamento «ratificatorio» e a basso tasso di
partecipazione alle scelte politiche essenziali proprio delle prime legislature
(e in particolare della fase centrista) si è passati, dopo la metà degli anni sessanta, ad un modello di Parlamento «decisionale» ad alto tasso di partecipazione politica, effettivamente contrapposto alla sfera dell'esecutivo (si pensi
al fenomeno della scissione tra maggioranza governativa e maggioranza parlamentare che si ha, in particolare, nel corso della V legislatura), per giungere, infine, attraverso la riforma dei regolamenti del 1971, alla costruzione di
un modello di Parlamento che, sia pure in una accezione ideologicamente caratterizzata, ma comunque corretta, è stato definito «centrale», in quanto dotato di forti poteri di indirizzo, così da rappresentare il vero punto di snodo
dell'intero sistema dei poteri pubblici.
L'analisi delle vicende più recenti può porre in luce come questo modello
sia riuscito a esprimere la sua punta più elevata all'inizio della VII legislatura, per entrare poi rapidamente in crisi. Non è qui il caso di soffermarci sulle ragioni di tale crisi e sulle difficoltà attuali della nostra vita parlamentare:
l'ostruzionismo, l'abuso dei decreti-legge, l'assenteismo, insieme con la prassi
dei «venici» informali tra i partiti, sono stati più volte denunciati, anche nel
corso della presente legislatura, come le cause fondamentali della patologia
che oggi minaccia la «centralità» parlamentare, ma appaiono in realtà, soltanto come le punte emergenti di processi più profondi che vengono oggi a investire, ancor prima che le strutture formali l'evoluzione che si è andata determinando, in Italia forse più intensamente che in altri paesi occidentali,
nella distribuzione del potere all'interno della società e nel sistema delle for23
ze politiche. Quello che va, invece, in questa sede sottolineato è che a tali
mutazioni del modello parlamentare — che hanno anche determinato variazioni sensibili nel funzionamento complessivo della forma di governo italiano (al punto che si può ormai parlare non di una forma, ma di più forme di
governo parlamentare, tra loro molto differenziate, succedutesi in Italia
nell'ultimo trentennio) — bisogna riconoscere che non hanno corrisposto, a
Hvello di strutture serventi camerali, mutazioni proporzionalmente adeguate. Il divario non è stato soltanto d'ordine quantitativo e qualitativo, ma ha
condotto anche a registrare un evidente slittamento dei tempi tra l'evoluzione del modello parlamentare e l'adeguamento conseguente delle strutture
serventi camerali: basti solo rilevare che la riforma dei regolamenti del 1971,
che resta di gran lunga, sul piano del modello istituzionale, la più incisiva di
tutta la nostra storia parlamentare, ha prodotto alla Camera, sul piano
dell'organizzazione dei servizi e del personale, i primi effetti soltanto nel
1977 (in un quadro politico e istituzionale già profondamente cambiato),
mentre al Senato, dopo le rettifiche di dettaglio apportate nel 1972, una riforma organica delle strutture serventi, anche se da tempo allo studio, non è
ancora giunta alla sua maturazione finale. L'osservazione non è priva di rilievo se si è disposti a riconoscere — come a me pare si debba riconoscere
che una parte non marginale dello scarso successo registrato nell'attivazione
di alcuni istituti introdotti o potenziati nei regolamenti del 1971 (mi riferisco, in particolare, alle procedure di controllo, di informazione ed indirizzo)
debba essere imputata proprio al mancato adeguamento, quantitativo e qualitativo, delle strutture serventi ai nuovi compiti.
e) Le cause della sfasatura che, con riferimento all'esperienza repubblicana,
è dato constatare nel rapporto tra evoluzione del modello parlamentare ed adeguamento delle strutture serventi possono essere varie: possono riferirsi a fattori naturali di vischiosità presenti nella vita di ogni apparato amministrativo,
ma possono anche derivare dalla scarsa attenzione che le forze politiche ed i
tecnici delle istituzioni hanno sinora prestato alla misurazione del grado di incidenza del rapporto tra funzionalità delle Camere, come organismi politici, e
comportamenti degli apparati serventi camerali. Certo, su questo piano, sarebbe esagerato assegnare alle burocrazie parlamentari, solo per la loro posizione
di particolare vicinanza all'organo rappresentativo della sovranità popolare,
un ruolo determinante negli sviluppi della forma del governo parlamentare:
ma non è, invece, esagerato riconoscere che proprio attraverso il rapporto che
corre tra le Camere e i propri apparati interni passa uno dei momenti rilevanti
per la definizione di qualsivoglia strategia istituzionale condotta intorno al potenziamento del ruolo e della forza del Parlamento,
24
A questo punto dovrebbe risultare chiaro come non sia possibile dare una
risposta motivata alla domanda «quale burocrazia parlamentare?» se non si
trova prima l'accordo su quale modello di Parlamento si intenda realizzare.
Anche l'assetto degli apparati serventi camerali interagisce, cioè, insieme con
le componenti strutturali e funzionali di natura più squisitamente politica e
costituzionale, nella determinazione del ruolo effettivo e della forza reale
dell'organo parlamentare: ma, proprio perché si tratta di apparati servienti ed
esclusivamente funzionali al momento politico, la loro definizione non potrà discendere altro che dalla preventiva individuazione del ruolo che si intenda assegnare al Parlamento nel quadro di una determinata forma di governo e di un determinato assetto istituzionale. Soltanto una volta definito
tale ruolo, si potrà, infatti, passare alla valutazione di quel rapporto di funzionalità dell'apparato che si sviluppa — secondo le indicazioni espresse nella
relazione generale del professor Giannini — attraverso le fasi dell'analisi delle funzioni, della prefigurazione degli uffici e della pro\^àsta del personale.
Con riferimento all'attuale contesto italiano, la risposta alla domanda
«quale Parlamento?», oltre che ad una interpretazione corretta del disegno
trattato nella carta del 1948, sembra debba essere, in particolare, collegata all'esperienza connessa alle vicende attuative dei Regolamenti del 1971. Queste
vicende hanno fatto registrare una fase di relativo congelamento del modello
tracciato dai nuovi regolamenti nel corso della VI legislatura; una graduale
messa a fuoco ed espansione del modello stesso in chiave di «centralità» parlamentare nella fase di av\^io della VII legislatura; una crescente difficoltà di
funzionamento delle istituzioni parlamentari, accompagnata ad una crisi della stessa ideologia della «centralità» nel corso della legislatura presente.
Abbiamo prima accennato ad alcune delle cause, dirette ed indirette, che
hanno concorso a determinare, negli ultimi anni, questa tendenza. Alcune di
tali cause possono considerarsi tipicamente nazionali e forse anche congiunturali, in quanto legate alle accresciute difficoltà del quadro italiano e all'irri:idimento dei rapporti tra le forze che sono seguite all'insuccesso dell'esperienza della «solidarietà nazionale»; ma altre cause presentano sicuramente
una valenza più generale ed uno spessore storico più significativo, dal momento che si vengono a legare alle difficoltà che, in tutti i sistemi a «capitalismo maturo», i Parlamenti, per la loro stessa struttura, incontrano dinanzi
all'accrescimento della domanda sociale. È lo stesso congegno della vita parlamentare, come proiezione diretta dei partiti, che tende a far accrescere il
divario tra le capacità di assorbimento da parte dei Parlamenti della domanda sociale — che restano elevatissime (specialmente in un paese come il no25
stro, a sistema molto frammentato) — e le capacità di risposta, che tendono,
invece, progressivamente a decrescere nella quantità, nei tempi e nella incidenza, per un evidente ingolfamento delle strutture.
La considerazione di queste tendenze, non solo nazionali, ha condotto, negli ultimi tempi, anche in sede scientifica, ad avviare un ripensamento intorno al modello di Parlamento tracciato nella riforma del 1971: il che non significa certo abbandono di quel disegno nelle sue linee generali, ma necessità
di rilettura dei Regolamenti del 1971 in una chiave più realistica (e nella sostanza anche più aderente alla cornice costituzionale) di quella tentata in passato. Del modello tracciato nel 1971 tendono, infatti, a conservare pieno valore, anche rispetto al quadro attuale, il policentrismo strutturale, il rilievo
assegnato al ruolo delle Commissioni tanto nell'esercizio della funzione legislativa che di quelle di indirizzo e di controllo, il principio della programmazione dei lavori, il potenziamento delle attività conoscitive, la previsione
di una rete di raccordi con la società e con gli altri apparati istituzionali, interni ed internazionali. Su queste linee di sviluppo del modello, ove si voglia
riconoscere nel Parlamento una presenza «forte», non appaiono possibili né
rettifiche né ritorni al passato.
Sembra, invece, aver dimostrato tutta la sua carica utopistica quella visione
della «centralità» che portava ad assegnare al Parlamento un ruolo «governante» con poteri di indirizzo sviluppati sino al punto da rendere evanescente ogni sfera di riserva dell'esecutivo ed ogni possibile diaframma tra azione
parlamentare e azione amministrativa. Questo modello — frutto di una particolarissima (e per certi aspetti irripetibile) congiuntura politica ~ è certamente fallito alla prova dei fatti e va senza rimpianti abbandonato. Si è trattato, infatti, di una visione che, anche se può aver dimostrato in taluni passaggi una qualche utilità sul piano delle mediazioni tra le forze e del disgelo
di un sistema bloccato, è giunta alla fine a manifestare tutta la sua carica di
ambiguità quando ha condotto, da un lato, a caricare le Camere di pesi inadatti al passo normale di una struttura parlamentare (per quanto articolata
come la nostra), dall'altro a rendere opaco e molto spesso inoperante il principio stesso della responsabilità governativa.
Una analisi aggiornata delle dinamiche istituzionali connesse al nostro sistema di governo induce, dunque, oggi, a pensare ad un modello diverso di
Parlamento, da razionalizzare nella legislazione (penso alle leggi-quadro) e
potenziare nel controllo, ma anche nettamente distinto e contrapposto alle
funzioni di governo e di amministrazione. Questo disegno investe aspetti
che attengono sia alla collocazione che alle attività dell'organo parlamentare:
alla collocazione, dal momento che occorre, sempre più, pensare ad un Par26
lamento non solo contrapposto al Governo, ma anche destinato a rappresentare il punto di raccordo e di snodo dello «Stato regionale», in quanto chiamato a collegare, sul terreno della valutazione deir«interesse nazionale», l'intero sistema delle autonomie territoriali con l'apparato centrale, con l'ordinamento comunitario e con quello internazionale; alle attività, dal momento
che l'obiettivo essenziale risulta ancora quello dell'accrescimento non quantitativo, ma qualitativo, dei poteri parlamentari di legislazione, di indirizzo e
di controllo con riferimento alle grandi scelte e all'arbitraggio fra i grandi interessi. È evidente che per giungere a questo aumento di livello del potere
parlamentare le attività conoscitive e di informazione — anche indipendentemente dal fatto di un loro collegamento immediato con le funzioni primarie
del Parlamento — finiscono per assumere un rilievo essenziale. Questo aspetto, nel corso degli ultimi anni, è stato sottolineato in varie occasioni, sia
dentro che fuori del Parlamento: e invero, si tratta di un aspetto essenziale
cui si legano varie scelte, sia di ordine procedurale che strutturale, dal momento che, su questo terreno, gli stessi Regolamenti del 1971, pur avendo
fatto registrare sensibilissimi passi in avanti, hanno finito per lasciare a metà
la definizione del disegno. Oggi, il completamento dell'impianto regolamentare relativo al settore dell'informazione parlamentare dovrebbe quanto meno comportare la previsione di maggiori sbocchi operativi all'attività conoscitiva di contenuto non ispettivo; l'istituzionalizzazione di raccordi con ì
soggetti esterni che si presentano come i maggiori accumulatori pubblici di
conoscenze (Banca d'Italia, ISTAT, ISPE, CNR e Università); il recupero di
un rapporto funzionante con la Corte dei conti. Ma queste scelte, di ordine
procedurale, ne comportano altre di ordine strutturale, dirette a stabilire se
il Parlamento, nella raccolta e nella elaborazione delle informazioni necessarie allo svolgimento delle proprie attività e del proprio ruolo arbitrale tra gli
interessi maggiori, debba utilizzare, in prevalenza, apparati propri (secondo
il modello del Congresso americano), ovvero apparati altrui (secondo il modello che potremmo dire inglese).
In ogni caso, qualunque siano le scelte su questo punto, la prospettiva del
nuovo modello dovrebbe essere quella di trasformare l'organo parlamentare
in un apparato anche tecnicamente attrezzato per la definizione dei grandi
indirizzi; nell'apparato, cioè, dotato del maggiore potenziale di accesso alle
informazioni dell'intera struttura pubblica.
Ma la raccolta, la selezione, la lettura e la conservazione di un patrimonio
di informazioni ad uso plurifunzionale — come quello necessario all'azione
del Parlamento — richiede sempre (anche nell'ipotesi in cui s'intenda adottare, come sembra preferibile, un modello «attenuato» di tipo inglese, anziché
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il modello «potenziato» del tipo statunitense, strutture serventi di una certa
consistenza e fortemente specializzate. Sembra, dunque, agevole prevedere che
proprio su questo terreno della documentazione e dell'informazione si verranno, nei prossimi anni, a sviluppare le fasi più interessanti del processo relativo
alla definizione di un nuovo modello di burocrazia parlamentare funzionale a
quel nuovo modello di Parlamento di cui ora si parlava e che, attraverso la vicenda attuativa dei Regolamenti del 1971, si è andato delineando.
Poste tali premesse sul modello di Parlamento, occorre subito dire che i
dibattiti svoltisi in occasione dell'approvazione dei bilanci interni delle Camere relativi agli ultimi due anni hanno fatto registrare una consapevolezza
crescente di questi problemi: in particolare dell'incidenza che l'informazione
è destinata ad assumere negli sviluppi futuri del nostro governo parlamentagli apparati serventi camerali. Sulla stessa
linea, anche il lavoro che ha condotto alle riforme del Regolamento interno
adottate dalla Camera nel 1977 e nel 1980 (riforme che definirei di ordine
tattico) sembra muoversi nella prospettiva giusta. C'è caso mai da domandarsi se tali riforme possano, fin d'ora, considerarsi sufficienti, rispetto alla prospettiva più ampia di una strategia istituzionale legata non tanto a problemi di semplice razionalizzazione del lavoro corrente negli apparati, quanruo
Non
piano
la linea del Regolamento interno per investire aspetti che, a seconda dei casi, possono riguardare sia i Regolamenti parlamentari, sia la stessa disciplina
costituzionale.
Con riferimento a tale ordine di problemi, per così dire strategici, i punti
av\'
Un primo punto riguarda il coordinamento intercamerale garantista connesso alla scelta bicamerale fatta dai costituenti. Credo possa ritenersi acquisito il fatto che risulta quasi impossibile pensare alla costruzione di un Parlamento «forte» ove la struttura bicamerale si concreti, come nel sistema italiano, nella completa duplicazione (e separazione) delle funzioni e degli apparati. Pur senza giungere alla prospettiva più radicale di un passaggio in tempi
brevi al monocameralismo, l'esigenza di una progressiva attenuazione del carattere «perfetto» del bicameralismo dovrebbe, quantomeno, portare, sul piano degli apparati serventi, anche se in una prospettiva non certo immediata,
alla costituzione di una burocrazia parlamentare a ruoli unificati, nonché alla creazione di alcune strutture serventi comuni alle due Camere, specialmente sul piano della raccolta automatica dei dati, dell'attività di studio e
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documentazione, della biblioteca. Unificazione dei ruoli ed in parte delle
strutture che non dovrebbe, peraltro, compromettere la distinzione funzionale tra le due Camere, da realizzare attraverso la conservazione nel vertice
burocratico di due segretariati generali.
Un secondo punto concerne la necessità di uno sviluppo anche quantitativo delle strutture serventi camerali nei livelli professionali più elevati e specializzati. In proposito, se è vero — come si legge nel rapporto all'Unione
interparlamentare che si ricordava all'inizio — che «sarebbe ridicolo voler
giudicare dell'autenticità di una democrazia dal numero del suo personale
parlamentare», è anche vero che «non è impossibilie che, tra le varie forme
di democrazia parlamentare, la preminenza più o meno forte del legislatore
all'interno di ciascun sistema si riflette, in una certa misura, nel numero degli uomini e delle donne che lo Stato è disposto a pagare perché lavorino al
servizio del Parlamento». Per quanto concerne le Camere italiane, le statistiche informano che all'inizio della presente legislatura, alla Camera dei deputati, su 1353 dipendenti i funzionari erano 173 e di questi solo 44 addetti ai
servizi di documentazione; al Senato, nello stesso periodo, rispetto a 602 dipendenti in ruolo, i funzionari erano 70, e quelli destinati alle attività d'informazione soltanto 22. Un'analisi compiuta dal dottor Mariuzzo sul bilancio interno della Camera del 1980 ha, d'altro canto, posto in luce come le
spese riservate ai servizi di documentazione (nonostante i recenti propositi
di rafforzamento di tali servizi) ammontino ancora al 13,05 per cento della
spesa totale contro il 66 per cento riservato alle spese dei servizi amministrativi. Si tratta di dati significativi specie ove vengano comparati con quelli offerti non tanto dal Congresso statunitense (che esprime come si è detto una
realtà del tutto incomparabile), quanto con quelli espressi dai maggiori Parlamenti europei: e questo tanto più ove si consideri che il Parlamento italiano
risulta, tra tutti i Parlamenti del mondo, caratterizzato dalla presenza del
maggior numero di parlamentari e dal più alto livello di complessità interna.
Un terzo punto attiene, infine, alla qualità dell'attività informativa e di
consulenza che le strutture serventi camerali devono essere in grado di offrire all'Aula, alle Commissioni e ai singoli parlamentari.
Questo rappresenta probabilmente l'aspetto più problematico dell'intero
disegno, l'aspetto cioè su cui più è chiamata a misurarsi la professionalità
specifica del funzionario parlamentare.
Su questo piano, infatti, l'esigenza fondamentale sembra restare ancora
quella fondamentale dell'imparzialità dell'attività prestata dal funzionario a
favore del personale politico: ma come è possibile conciliare tale imparzialità
della risposta con il taglio necessariamente di parte, cioè politico, della do29
manda? L'esigenza di imparzialità, ove venga riferita alle attività proprie del
funzionario parlamentare — si tratti di consulenza ovvero di documentazione — non significa certo che per tale funzionario risulti esclusa la possibilità
di compiere giudizi di valore tra le opposte tesi, ovvero di selezionare e filtrare la massa dei dati conoscitivi al fine di favorire le sintesi che verranno
poi operate nella sede politica: significa, invece, necessità di mettere sempre a
confronto lealmente le diverse posizioni, anche al fine di chiarire gli effetti
oggettivi delle singole scelte. In questo senso, l'imparzialità richiesta agli organi serventi camerali — e in particolare alle strutture di documentazione
finisce per assumere connotati più rigorosi (ma anche più aperti e conflittuali) di quelli normalmente destinati a caratterizzare l'imparzialità dell'azione
amministrativa ai sensi dell'art. 97 della Costituzione: e questo induce ad accentuare il profilo deir«autonomia» che va affermata nei confronti delle
strutture interne e del singolo funzionario ad operare nell'ambito di tali
strutture.
L'«autonomia» rappresenta, d'altro canto — lo abbiamo già rilevato — una
delle chiavi storiche di lettura dell'intero processo di sviluppo della burocrazia parlamentare nel nostro paese, di una burocrazia cioè che ha ricercato la
propria identità nel fatto di operare come strumento al servizio dell'istituto
parlamentare nella sua unità e non nelle sue singole componenti.
Questi sono alcuni degli elementi intorno a cui può forse valere la pena di
riflettere, ai fini della definizione di quei contenuti nuovi che tendono oggi
ad affiorare all'interno delle tradizionali nozioni di «specificità» ed «ausiliarietà» del ruolo della burocrazia parlamentare.
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PIER LUIGI BONTADINI(^)
Strutture e dinamiche organizzative degli apparati{^)
Mi è stato assegnato il compito di vedere se, su temi oggetto di questo
convegno, possano dare un qualche contributo gli strumenti concettuali e i
modelli interpretativi legati alla teoria dell'organizzazione in senso lato. A
tal fine occorre partire da un presupposto che, in qualche misura, è leggermente diverso da quello dal quale sono partiti gli oratori che mi hanno preceduto: anziché partire da un presupposto di specificità, si deve partire infatti da un presupposto di generalità, ossia dal presupposto secondo cui, al di là
delle differenze specifiche, che pure sono rilevanti, esistono alcuni tratti comuni in tutti i tipi di organizzazione.
Oggi si è trovato uno strumento concettuale (d'altra parte, abbastanza noto), che consente di considerare le analogie tra i vari tipi di organizzazione:
esso consiste nel concepire le organizzazioni come sistemi, cioè come un insieme di parti interrelate, in forte interscambio con l'ambiente, che presentano la caratteristica di produrre uno o più «prodotti finali» (ricorro a questo
termine per tradurre quello che, in linguaggio tecnico di derivazione anglosassone, è il concetto di output), unitari nel senso che a determinare in concreto il prodotto concorrono in qualche misura tutte le parti dei sistemi.
Se concepiamo le organizzazioni come sistemi, possiamo cercare di chiarire il significato del termine «apparati». Che cosa sono, infatti, gli apparati.^
In teoria, tutti i sistemi hanno, al loro interno, un insieme di unità operative, tutte finalizzate al conseguimento del fine generale del sistema stesso,
quale che sia la diversità dei contributi. Vi sono peraltro alcune unità che si
chiamano familiarmente «apparati» per distinguerle dalle altre (si tratta,
quindi, di un concetto «per differenza»), la cui caratteristica è quella di non
avere un potere d'intervento diretto sul flusso fondamentale del sistema.
{''') Professore ordinano di teoria delle organizzazioni complesse.
(^) Una sintesi di questa relazione è riportata in allegato al presente volume.
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Ogni sistema organizzativo, infatti, può essere correttamente descritto come
vivente nel senso che dà vita ad un flusso operativo, cioè ad un insieme di
azioni che consentono di raggiungere il prodotto finale; rispetto a questo
flusso operativo, alcune unità interne al sistema hanno un intervento diretto,
mentre altre hanno un intervento mediato. Gli apparati sono l'insieme di
quelle unità organizzative che hanno un intervento mediato.
Questa distinzione è tipica, per esempio, delle aziende, dove si distingue
abitualmente tra «linea» e «staff»: «linea» è quell'insieme di unità che hanno
intervento diretto sul flusso fondamentale del sistema, mentre «staff» sono le
unità che hanno un intervento mediato, nel senso che non hanno responsabilità decisionali dirette sul flusso fondamentale, ma svolgono tutto un insieme di operazioni rilevanti e incidenti, sia pure indirettamente. Per questo
motivo nel linguaggio comune si chiamano «apparati» le macchine dei partiti: si ritiene che agli organi decisionali dei partiti spettino gli interventi diretti (ciononostante tutti sappiamo come gli apparati abbiano un'importanza
determinante nel definire il prodotto finale).
Dal punto di vista del prodotto finale, dunque, in una logica sistemica tutte le unità organizzative hanno il loro peso. Si può peraltro distinguere (ed è
opportuno farlo in via analitica) tra quelle unità organizzative che hanno
una responsabilità di intervento decisionale diretto e quelle che, viceversa,
hanno una responsabilità di contributo mediato.
Da questo punto di vista, si potrebbe considerare che le burocrazie parlamentari siano degli apparati, nel senso che la loro attività è mediata rispetto
al flusso fondamentale del sistema. Nelle analisi organizzative, dopo una prima fase in cui si è cercato di considerare questi apparati come sostanzialmente tutti eguali, ci si è poi resi conto che è opportuno distinguere diversi tipi
di unità di apparato, in funzione del particolare tipo di contributo che danno al flusso fondamentale del sistema. Utilizzando qui per brevità un incrocio delle varie classificazioni disponibili, a me sembra che si possano distinuere quattro tipi di unità di apparato.
La prima è quella che dà un contributo sostanziale, dove per «sostanziale»
si intende «riferito alla materia prima del flusso fondamentale». Cercherò di
rendere meno criptica questa tipologia. Ad esempio, tutti gli apparati di tipo
conoscitivo finalizzati a dare alle unità di linea un insieme di conoscenze necessarie per esercitare la loro attività fanno parte delle unità di apparato che
ho definito «sostanziali».
La seconda è quella che possiamo chiamare «funzione vicaria», ossia quella
unità di apparato che «predigerisce» le cose per conto dell'unità di intervento fondamentale, svolgendo quindi un'azione di consulenza, nel senso di
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suggerire al decisore finale alternative tra possibili linee di azione. Si chiamano «funzioni vicarie» proprio perché svolgono una funzione vicaria rispetto
a quella che dovrebbe essere svolta dall'unità operativa fondamentale. Non
si occupano di cose diverse: il loro potere è diverso, ma tendenzialmente si
occupano delle stesse cose.
Vi sono poi le unità di apparato che potremmo definire «strumentali tecniche», cioè quelle che danno un ausilio operativo, nel senso che svolgono alcune operazioni generalmente di natura esecutiva più che concettuale (se
possiamo usare per brevità queste rozze definizioni): esse sono, per esempio,
le unità di supporto segretariale, gli apparati di organizzazione delle informazioni che non entrino nel merito delle stesse.
Vi sono, infine, gli apparati «strumentali formali», cioè quelli che hanno il
compito di tradurre in atti formali di un certo tipo le attività svolte dalla linea operativa principale: ad esempio, il segretario di un consiglio decisionale
sia esso un consiglio di amministrazione, sia esso un qualsiasi consiglio
il quale stende il verbale, rappresenta un «apparato strumentale formale».
U peso di questi apparati strumentali formali è molto importante quando,
connesso a questa attività, vi è un ruolo di garanzia o certificazione. In tal caso,
evidentemente, il loro ruolo è molto importante, perché senza la loro azione
non si completa Tatto, l'azione, la decisione dell'organo fondamentale.
Da un punto di vista organizzativo, è importante operare queste distinzioni perché i quattro tipi di unità di apparato sono diversi da un'altra serie di
caratteristiche organizzative importantissime: sono diversi per quanto riguarda il loro rapporto con il flusso principale, sono diversi per quanto concerne le competenze richieste a coloro che ne fanno parte, sono diversi rispetto alle modalità operative e agli standard di riferimento, sono diversi rispetto alle modalità di coordinamento, sono diversi rispetto alla motivazione
del personale che ne fa parte e al sistema di incentivi e di norme condizionanti che allo stesso personale si applica.
Sarebbe ora lungo esaminare tutte queste diversità in modo puntuale, ma
cercherò di farlo per sommi capi in modo da mostrare la significatività della
distinzione.
Vediamo subito la differenza rispetto al flusso principale. Già nella stessa
definizione dei quattro tipi si vede il diverso modo in cui si collegano al flusso, e quindi la diversità di posizione e di canali di sbocco del lavoro delle
unità di lavoro dei quattro tipi e la loro immissione nel flusso principale. Le
unità sostanziali tendono ad avere un rapporto continuo, sono legate molto,
nel loro ritmo di lavoro, alle esigenze del flusso principale, condizionano
guard
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hanno un collegamento diffuso e continuo con il flusso principale stesso.
Naturalmente, il grado di integrazione con il flusso principale dipende molto dai rapporti fiduciari tra l'utilizzazione del lavoro delle unità sostanziali e
le unità stesse.
Per quanto riguarda le competenze che le unità sostanziali richiedono, è
evidente che esse sono molto vaste, e soprattutto di tipo professionale. In
certo modo, quindi, esse richiedono che le persone che ne fanno parte vivano con un piede nel sistema, ma con l'altro fuori, in quanto spetta proprio
alle unità sostanziali il compito di garantire Tinterscambio di informazioni
in termini di sviluppo delle regole d'arte e di aumento delle conoscenze per
tutte le singole materie di cui si occupano. E chiaro, allora, che le loro saranno soprattutto modalità operative «per progetto», per prodotto finito, non
per interventi puntuali e disseminati; che gli standard di riferimento non saranno solo interni, ma esterni (in altri termini, non dovranno soltanto verificare che ciò che dicono «va bene» all'interno dell'organizzazione, ma dovranno preoccuparsi che vadano bene anche per quanto riguarda gli standard
scientifici e professionali del mondo esterno).
Le motivazioni del personale — è intuitivo — saranno collegate ad un certo senso di gratificazione di professionalità. Il sistema degli incentivi e delle
norme condizionanti dovrà rispettare questo fatto; e, infine, le modalità di
coordinamento saranno di un tipo particolare, generalmente non gerarchico.
Il controllo non potrà essere fatto rifacendo ciò che hanno fatto i membri di
queste unità, perché questo comporterebbe un'enorme perdita di tempo, ma
potrà essere fatto in modo soltanto puntuale e sull'insieme dei prodotti.
Un'analisi analoga si potrebbe fare per le unità funzionali vicarie, con la
differenza che per esse, più che una professionalità ed una competenza di
materia, si richiede anche e soprattutto una competenza di metodo. In altri
termini, chi lavora in un'unità funzionale vicaria deve aver assimilato metodi di lavoro del flusso principale cui fa riferimento. Per elaborare un'alternativa di decisione, bisogna aver assimilato tutti i valori di riferimento dell'ente decisorio a cui si vuole prospettare l'alternativa. Qui il rapporto fiduciario
è determinante, in quanto, tanto più ci si appoggia ad un'alternativa studiata,
tanto più si è sicuri che il modo seguito nello studiarla sia affine ai valori di
riferimento del decisore.
Le unità di supporto strumentali e tecniche (cioè quelle che formano servizi abbastanza circoscritti nella loro caratteristica), presentano connotazioni
completamente diverse dalle prime due di cui abbiamo parlato. Il loro collegamento con il flusso principale è frazionato e puntuale: si tratta di dare certe prestazioni bene individuate in un certo momento. Le loro competenze
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sono generalmente di tipo tecnico-esecutivo; le loro modalità operative sono
quelle più proprie di una qualsiasi linea di esecuzione, ed anche gli standard
di riferimento sono facilmente predeterminabili dall'esterno, mentre caratteristica, ad esempio, delle unità di apparato sostanziali è quella di avere un alto controllo esse stesse sul grado di professionalità della loro prestazione.
Per le unità strumentali si possono quasi definire, per dirla in gergo, dei «capitolati d'appalto»: ci si aspetta che una segreteria funzioni con certi ritmi,
rispettando certe scadenze e così via. Le modalità di coordinamento sono gerarchiche perché, trattandosi di un lavoro molto frazionato, il coordinatore
può puntualmente verificare lo stato di avanzam.ento del lavoro e distribuirlo di conseguenza. La motivazione del personale e il sistema degli incentivi
sono quelli più propri delle carriere esecutive di tipo generale.
Infine, per quanto riguarda le unità di apparato di tipo strumentale formale, il discorso è un po' più complesso, in funzione del grado di svolgimento
dei compiti di certificazione e di garanzia che esse devono svolgere. Se non
esiste una sostanziale responsabilità di garanzia e di certificazione, queste
unità diventano molto simili a quelle strumentali tecniche. La differenza risiede nel flusso: mentre le unità strumentali tecniche operano, in genere, nel
corso dell'azione del flusso principale, le unità strumentali formali operano
alla fine. Ad esempio, per fare un esempio banale ma significativo, la segreteria di un avvocato opera nel primo modo quando deve battere a macchina
appunti o note intermedie, ma opera come funzione del secondo tipo quando deve fare la comparsa finale.
Là dove esistono precise norme esterne riguardo al tipo di attività formale
che queste unità devono esercitare, e soprattutto quando a chi sovraimpone
queste norme esterne si attribuisce anche un ruolo di garante di certe modalità, è evidente che quel ruolo diventa molto importante, e può configurarsi,
al limite, quasi come un diritto di blocco sull'attività del flusso principale. Si
può ricordare, in proposito, come questo sia stato spesso esercitato dai segretari comunali, specialmente nei comuni più piccoli, nei confronti delle delibere di giunta: essi potevano ritardare l'efficacia delle delibere trascurando
certi adempimenti formali.
Per queste unità finali, a seconda della maggiore o minore pregnanza delle
norme esterne, tutte le caratteristiche citate variano: se le norme esterne sono poco pesanti, tutte le loro caratteristiche sono assimilabili a quelle delle
unità strumentali tecniche, mentre, quando sono «forti», tendono ad avere
un notevole contenuto di professionalità e quindi a richiedere competenze,
modalità operative e modalità di coordinamento molto più simili a quelle
delle unità di apparato del primo o del secondo tipo.
35
Ecco perché oggi si cerca di distinguere molto attentamente queste diversità. Ad esempio, nelle aziende non si parla più di staff in senso generale, ma
si guarda come queste unità di staffa che sono il corrispondente degli apparati, si distribuiscono secondo questa tipologia o tipologie molto simili. Le dinamiche organizzative e le tecniche di coordinamento sono molto diverse rispetto alle une o alle altre unità di apparato: pertanto, quando, in un'unità
di organizzazione, esistono, di fianco al flusso principale, diverse unità di apparato, si giudica sconsigliabile utilizzare schemi unici di coordinamento,
che pretendano di valere per tutte le unità, perché in tal modo si sacrificherebbe l'efficienza di alcune unità a vantaggio di quella delle altre. Se, per
esempio, in un'organizzazione in cui fossero presenti tutte e quattro le unità, lo schema di coordinamento generale fosse quello di tipo gerarchico funzionale, alla fine si renderebbe molto difficile l'efficace ed efficiente attività
delle unità di apparato sostanziali o funzionali vicarie. Se, d'altra parte, non
vi fossero momenti di coordinamento di tipo gerarchico, si rischierebbe una
notevole dispersione di sforzi per quanto riguarda le attività strumentali tecniche o le attività strumentali formali.
Si è cercato di risolvere il problema attraverso schemi di coordinamento
che cercassero di dare risposta alle esigenze specifiche dei vari tipi di unità e
al tempo stesso di diminuire le tensioni che possono verificarsi tra le unità
stesse e in particolare tra le unità di apparato e il flusso principale. Questo è
tipico delle organizzazioni che hanno una ricerca di unità di apparato e si ritrova oggi nei cosiddetti schemi organizzativi «a reticolo» o «a matrice», cioè
in quegli schemi organizzativi che prevedono due linee di coordinamento:
una per quanto riguarda l'allocazione delle risorse ed una per quanto riguarda l'uso delle risorse e, quindi, la responsabilità del prodotto finale del ciclo
operativo cui le risorse sono state affidate. Esempio tipico di un reticolo di
organizzazione molto particolare, che forse è quello più espressivo della richezza di unità di apparato, sono le società di ingegneria. Esistono due centri di coordinamento: uno che alloca le risorse (intese come ingegneri idraulici, ingegneri edili, tecnologi, sistemisti, e così via) tra i vari progetti e che
ha la responsabilità di garantire da un lato il migUore impiego delle risorse
tra i vari progetti e dall'altro anche il continuo mantenimento e arricchimento delle competenze professionali delle risorse: l'altro che vede dei capiprogetto o dei responsabili di progetto, che insieme costituiscono un sistema
di coordinamento relativo al risultato del singolo progetto, i quali ricevono,
per così dire, le risorse necessarie per il progetto stesso (in termini concreti,
ricevono in gestione gruppi di progetto formati da tutte le risorse necessarie,
e da questo punto di vista hanno la responsabilità di garantire che il proget36
to vada a buon fine). Si determinano, quindi, due linee di coordinamento,
che poi, naturalmente, devono essere integrate tra di loro, ma che presentano proprio la caratteristica di rispettare le diverse peculiarità dei vari tipi di
contributo e delle varie unità di coordinamento.
Si potrebbero citare ulteriori esempi, ma per restare in tempi brevi ritengo
che quanto ho detto possa risultare abbastanza indicativo dei tipi di dinamica.
Le strutture a reticolo sono molto utilizzate là dove vi è un particolare intreccio tra competenze e contributi o funzioni. Riprendendo qui un'osservazione fatta dal professor Giannini, non è detto che vi sia sempre una corrispondenza tra un certo tipo di competenze e un certo tipo di funzioni: nel
gergo che ho premesso, tra un certo tipo di partecipazione e l'esistenza di
una unità di apparato. Possono esservi competenze generali, specialmente di
tipo professionale, che possono essere utilizzate da diverse unità di apparato
in diversi momenti. Esiste quindi un problema molto particolare, che non
può essere risolto in via qualitativa, ma solo in via quantitativa, cioè la convenienza di attribuire competenze (e quindi persone) ad una sola unità di apparato, solo ed in quanto questa unità le saturi, ossia effettivamente possa
utilizzarle almeno al 70-80 per cento, se non proprio al cento per cento. Se
questo non è, è opportuno cercare di distribuire nel tempo le competenze
tra le varie unità in funzione delle diverse esigenze. Questa è una forte spinta a creare strutture organizzative di tipo reticolare che consentano una doppia linea di coordinamento: quella di distribuzione o creazione delle risorse
e quella di impiego delle risorse per risultati determinati.
Come si vede, è importante, ove si voglia seguire questa strada, ragionare
in termini di risultato piuttosto che in termini di funzione. In una logica sistemica applicata all'organizzazione, l'elemento ordinante e discriminante
delle successive analisi è il risultato. La stessa funzione è considerata subalterna ad un suo collegamento con un certo tipo di risultato. Ora, è certo che
queste strutture stanno diventando sempre più diffuse, anche in quelle organizzazioni che sembrerebbero più semplici da definire, come ad esempio certe aziende industriali, nelle quali si tende sempre più ad avere una distribuzione di responsabilità che tenga conto di queste doppie caratteristiche.
Detto questo, sorge legittima una domanda: un approccio di questo genere
può essere applicato (e fino a che punto) alle burocrazie parlamentari? H o
cercato di fare un piccolo esercizio: ho preso il regolamento dei servizi e del
personale e ho cercato di «leggerlo» attraverso questi concetti. Debbo subito
dire che, da un punto di vista di corretta analisi organizzativa, e specialmente di corretta analisi organizzativa di tipo sistemico, questa non sarebbe cosa
da farsi, perché l'analisi dell'attività di un sistema non può essere fatta
37
su un regolamento, ossia su un «dover essere», ma deve essere condotta sulr«essere»: dovrebbe cioè partire dall'analisi di ciò che succede, non di ciò
che si auspica succeda, come accade in genere nei regolamenti.
Comunque, se si accetta questo forte limite, per quanto può valere, vorrei
terminare il mio intervento con qualche considerazione derivata dalla lettura
del regolamento.
Dal punto di vista della struttura organizzativa, il regolamento sembra
mettere in luce una struttura ambigua e di transizione. Mi spiego. Ho già
avuto occasione di dire che è importante vedere le tipologie delle unità di
apparato. Leggendo il regolamento, appare che la burocrazia della Camera
dei deputati presenti la caratteristica di una pluralità di unità: le unità ivi descritte, lette secondo una classificazione come quella che ho fatto, non sono
tutte riconducibili ad un solo tipo. Vi sono unità di tipo diverso; vi sono
unità di tipo sostanziale (uffici studi), vi sono unità di tipo funzionale vicario (le unità che hanno il compito di applicare la tecnica legislativa e quindi
di proporre alternative decisionali in termini di tecnica legislativa), vi sono
unità strumentali tecniche e vi sono unità che hanno invece compiti strumentali formali molto rilevanti per quanto riguarda la certificazione e la garanzia di certificazione degli atti.
Da questo punto di vista, quindi, appare difficile pensare che tutte queste
unità possano essere regolate secondo schemi di coordinamento semplici ed
univoci. Mi sembrano compresenti due schemi di ordinamento: uno forte,
principale, l'altro debole, subalterno, ausiliario. Lo schema di coordinamento principale è quello che chiamerei «a clessidra»: vi è una pluralità di connessioni tra l'apparato in generale e il flusso principale, cioè l'attività dei parlamentari nelle loro varie articolazioni. I primi articoli del regolamento rivelano, nel Segretario generale, il coordinatore massimo di tutta l'attività
dell'apparato, e dunque presupporrebbero uno schema che sarebbe perfettamente funzionale se il raccordo tra l'attività dei parlamentari in genere e
l'apparato fosse tale da poter passare sempre e interamente attraverso il «collettore» del Segretario generale. Questo avviene per apparati meno articolati,
i quali debbono compiere atti univoci: in certe organizzazioni, ad esempio,
esistono atti molto significativi, che però possono essere svolti tutti da un
apparato. In una progettazione di un'organizzazione industriale, l'ufficio
progettazioni opera come fatto unitario e soltanto il progetto finale arriva
sul tavolo della direzione generale; non vi sono rapporti tra il resto
dell'azienda e l'ufficio progettazione se non attraverso il passaggio delia presentazione del progetto alla direzione generale.
38
In questo caso l'apparato «a clessidra» va bene, perché il coordinamento è
anche il collettore unico di contatto tra l'attività dell'apparato e il flusso
principale. Leggendo però ciò che devono fare le diverse unità dell'apparato
delle Camere, appare che questo non è vero, perché vi sono mille punti di
contatto trasversali tra le attività dei singoli uffici e le attività dei parlamentari in generale. È dunque evidente che uno schema di coordinamento «a
clessidra» non funziona più, perché non vi e più il passaggio unico, ma vi sono rapporti diretti. Come può il coordinatore incidere sui rapporti diretti?
Certamente non in via gerarchica. Potrà incidere soltanto come allocazione
di risorse, ma dovrà affidare ad altri meccanismi di coordinamento, che non
sono quelli di centro gerarchico (come il capo del personale, come si dice nel
regolamento), la sua attività di coordinamento. In effetti, alcune di queste figure sono presenti nel coordinamento. Il professor Cheli ha già ricordato il
Consiglio dei capi servizio e le diverse unità operative. Però sono strutture
di coordinamento deboli rispetto a quella fondamentale, e lo sono soprattutto perché non paiono chiaramente responsabilizzate sul risultato, ma piuttosto ancora sull'allocazione delle risorse; quindi, quasi duplicando quella che
può essere la funzione permanente di un certo coordinamento forte di tipo
gerarchico in organizzazioni di apparato complesse, dove per «complesse»
intendo «con la compresenza di tutte le tipologie di unità».
Ecco perché dicevo che la struttura, da questo punto di vista, mi pare ambigua: ha recepito alcune esigenze ma, probabilmente, non le ha portate fino
in fondo. Se posso esprimere un parere del tutto personale, ritengo che si
dovrebbero compiere passi avanti nel determinare strutture di coordinamento per risultato, articolate e diverse a seconda dei tipi di risultato, e quindi
arrivare a strutture di coordinamento «a reticolo» che, a mio avviso, dovrebbero meglio rispondere a due caratteristiche fondamentali dell'apparato della
Camera delineato dal regolamento: la pluralità delle tipologie di unità di apparato e la pluralità di sbocchi delle attività delle unità, cioè la pluralità di
punti di contatto tra l'apparato nel suo insieme e il flusso principale.
Non so quanto il mio gergo possa servire in un terreno in cui le argomentazioni sono prevalenti. Per quello che può valere, spero di aver dato un
qualche contributo al dibattito.
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Intendenti
TOMMASO AFFINITA(^)
Dopo le relazioni, particolarmente ricche di spunti, mi guarderò bene
dall'infliggervi un intervento nel vero senso della parola.
Mi sembra però utile, in questa occasione, offrire al dibattito qualche riflessione sulla più recente esperienza sindacale all'interno delle Amministrazioni parlamentari. Si tratta di un'esperienza che ha cercato di superare le
suggestioni della chiusura corporativa, gli schemi angusti di un mero rivendicazionismo, per caratterizzarsi, invece, attraverso una capacità di iniziativa
e di proposta proprio sul terreno dell'assetto organizzativo e della funzionalità degli apparati.
In questo senso è stata salutare la crisi del 1975-76, con l'amara vicenda
della cosiddetta «giungla retributiva»: in quella circostanza i funzionari parlamentari hanno avvertito la profonda iniquità di una polemica in larga parte
frutto di disinformazione- Si sono guardati, però, dal limitarsi ad un prudente ripiegamento difensivo, inteso soltanto a salvaguardare determinati trattamenti retributivi. Vi è stata, invece, la consapevolezza che a quell'attacco, indiscriminato ed ingiusto, non si potesse rispondere soltanto con l'invettiva o
con un'orgogliosa e peraltro generica rivendicazione della specificità e delicatezza delle proprie funzioni. Occorreva invece promuovere un processo di
riqualificazione del proprio ruolo, maturare una nuova coscienza della propria identità professionale, battersi, in definitiva, per una concreta prospettiva di riforma degli apparati amministrativi.
Non a caso proprio negli anni 1975-76 è iniziato quel processo di revisione
dei regolamenti interni degli uffici e del personale che qui è stato richiamato
dal professor Cheli e dal professor Bontadini e che è sfociato, per quanto riguarda la Camera, come prima ha ricordato il presidente Jotti, nell'approva('*") Consigliere del Senato della Repubblica, segretario del Sindacato tra i funzionari del Senato.
41
zione di un nuovo testo, mentre purtroppo al Senato è ancora in corso la
difficile, laboriosa trattativa con il Comitato presieduto dal Vicepresidente
Moriimo.
Va detto subito che ad animare l'iniziativa sindacale non vi è stata certo la
velleità di una rottura «rivoluzionaria» degli attuali assetti delle burocrazie
parlamentari; si è inteso perseguire invece una linea riformatrice, una linea
di razionalizzazione dei moduli organizzativi vigenti. Se vi è una cosa di cui
siamo ben consapevoli è che questo non è più il tempo degli immobilismi: le
carenze e gli scompensi non possono essere lasciati incancrenire, perche in
questo caso potrebbe essere forte la tentazione di dare alle accresciute esigenze delle istituzioni parlamentari una risposta al di fuori delle strutture attuali. Non mancano segnali preoccupanti a tale riguardo: mi riferisco, per esempio, ai tentativi di dar vita a burocrazie «parallele», che finirebbero con l'essere inevitabilmente politicizzate e rischierebbero così di compromettere
quella funzione garantista che è stata assicurata finora dalle Amministrazioni
parlamentari.
Vi potrebbe essere anche un'altra tentazione: quella di dare una risposta in
termini puramente quantitativi, attraverso, cioè, una mera dilatazione degli
organici, in particolare quello dei funzionari. Ci avvieremmo così sulla china
pericolosa di una progressiva «ministerializzazione»; verrebbero introdotti
fattori di elefantiasi e di rigidità burocratica in strutture come le nostre i cui
tratti positivi sono stati finora proprio la duttilità e la snellezza operativa.
Senza parlare, poi, dei pericoli di demotivazione professionale per tutti
quanti noi e direi anche dei rischi di lottizzazione impliciti in un reclutamento numericamente molto più ampio.
Da qui dunque, dicevo, l'urgenza di una linea riformatrice capace di affrontare i nodi cruciali. Tra questi, sicuramente centrale è quello dei supporti conoscitivi all'attività legislativa e di controllo svolta dal Parlamento, di
cui hanno già ampiamente parlato i relatori. A tale riguardo vorrei ricordare
le proposte elaborate, in vista del nuovo regolamento dei servizi e degli uffici, dal Sindacato dei funzionari del Senato i quali, su questo terreno, si sono
mossi con un approccio realistico e pragmatico, tenendo conto essenzialmente della peculiarità del nostro sistema istituzionale: intendo dire che ci sono
sembrate non praticabili scelte tendenzialmente imitative di esperienze del
tipo di quella del Congresso americano, vale a dire apparati mastodontici sostenuti da budgets altrettanto imponenti.
E certamente superfluo ricordare, in una sede specialistica come questa,
che la giustificazione di quegli apparati risiede nell'esigenza di un'assoluta
autonomia delle fonti informative, propria di un modello istituzionale di ti42
pò conflittuale, nel quale il Congresso deve tallonare strettamente l'Esecutivo. Le diverse caratteristiche del sistema italiano dovrebbero portare ad
escludere una fisiologica conflittualità tra Governo e Parlamento che giustifichi un apparato informativo parlamentare del tutto separato ed alternativo.
Non vorrei però peccare di ingenuità dimenticando i rilievi che da più parti
vengono mossi alla credibilità dei flussi informativi forniti in misura prevalente dall'Esecutivo. Mi sembra tuttavia — e in questo senso è stata particolarmente stimolante la relazione del professor Cheli — che una soluzione effettivamente praticabile possa essere quella di un sistema capace di sollecitare e valorizzare al massimo la collaborazione tra il Parlamento e organismi ed istituzioni che operano nel paese (Banca d'Italia, università, uffici studi e così via);
in tal modo verrebbe posto a disposizione del Parlamento un impianto conoscitivo articolato e pluralistico. In questa ottica il ruolo degli apparati interni
delle Camere si eserciterebbe allora attraverso una funzione che definirei di intelligente committenza, di coordinamento degli elementi acquisiti, per consentirne una razionale utilizzazione da parte dei parlamentari.
Impostato in questo modo il problema dell'acquisizione esterna dei dati,
resta il punto nodale del raccordo tra la fase della documentazione e quella
operativa, cioè quella vera e propria «linea di fuoco» dell'attività legislativa
che è oggi rappresentata dalle Commissioni parlamentari. Su questo versante
abbiamo sottolineato in particolare l'esigenza di una piena integrazione della
funzione di documentazione con l'attività delle Commissioni, attraverso
l'istituzione di dipartimenti per aree di competenza tendenzialmente omogenee. I dipartimenti li abbiamo intesi come strumenti organizzativi di natura
esclusivamente funzionale, tali da raggruppare i funzionari preposti alle segreterie delle Commissioni permanenti, speciali e bicamerali, nonché un
congruo numero di funzionari addetti. L'attività dipartimentale si caratterizzerebbe soprattutto attraverso un lavoro di équipe inteso ad assicurare un costante e programmato flusso di dati conoscitivi, finalizzato agli argomenti di
volta in volta in discussione presso le Commissioni e quindi in Assemblea.
Per superare, inoltre, il distacco che attualmente si riscontra, sotto il profilo
organizzativo, tra Viter legislativo nelle Commissioni e l'esame da parte
dell'Assemblea, abbiamo anche ipotizzato che funzionari del dipartimento interessato seguano istituzionalmente il disegno di legge dalla Commissione in
Aula, in modo da fornire alla Presidenza dell'Assemblea, accanto all'assistenza
procedurale garantita dai Servizi di segreteria, un più qualificato apporto sotto
il profilo del merito, cioè nell'esame del testo e degli emendamenti.
Queste proposte, che mi sono permesso di richiamare in modo più specifico, non hanno certo la pretesa di prospettare un compiuto disegno di rifor43
ma. Esse, evidentemente, nascono sotto il segno della sperimentalità; intendono però costituire un terreno di confronto per superare comunque un assetto attuale che, a nostro giudizio, è caratterizzato da negativi elementi di
rigidità e di compartimentazione tra settori delle Amministrazioni parlamentari. Tali proposte testimoniano inoltre — e in questo non c'è alcun intento autocelebrativo — la credibilità di un impegno sindacale che potrà misurarsi proprio in rapporto alla capacità di sostenere esperienze innovative,
in grado di rispondere adeguatamente alla domanda di maggiore efficienza.
La rivendicazione della nostra professionalità rimarrebbe infatti puramente
declamatoria se non potesse sostanziarsi di contenuti concreti. Sotto questo
profilo, accanto alla nostra tradizionale e direi quasi ieratica funzione di garantismo regolamentare e di applicazione dei formalismi tecnico-giuridici
una funzione che certo non va sottovalutata né ridimensionata — dovrà però
consolidarsi quel ruolo di consulenza che già adesso costituisce una componente «sommersa» del nostro lavoro in quanto è spesso misconosciuta.
Non vi è dubbio, infatti, come ha prima sottolineato il professor Cheli,
che in questi anni l'immagine professionale dei funzionari parlamentari si sia
notevolmente evoluta: sempre più spesso i parlamentari hanno visto nei funzionari non certo le vestali contegnose e distaccate del Regolamento, ma dei
collaboratori pronti a rimboccarsi le maniche, a fornire un ausilio concreto
sul merito dei problemi legislativi.
Non possono tuttavia bastare, anche su questo terreno, gli sprazzi attuali
di ingegnosa artigianalità che sono il frutto di un impegno individuale, spesso volontaristico. Noi vogliamo essere posti in grado, attraverso l'adeguamento delle strutture da una parte e un costante aggiornamento culturale
dall'altra, di predisporre ed offrire, in modo sistematico e qualitativamente
apprezzabile, un quadro di opzioni tecniche quale punto di riferimento delle
scelte politiche che, evidentemente, sono e devono essere a noi istituzionalmente estranee.
Soltanto in questo modo, credo, i funzionari parlamentari potranno qualificarsi non già come una corporazione di scribi, più o meno separata, ma come un corpo di specialisti in grado di servire le istituzioni con piena consapevolezza della propria identità.
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D O N A T O MARRA(^^)
Confesso che è con una certa emozione che intervengo nel dibattito aperto dalle autorevolissime relazioni che abbiamo teste ascoltato: esse rappresentano infatti il primo approfondito contributo «esterno», cioè di non addetti ai lavori, al tema oggetto del convegno. Sento pertanto il dovere di
esprimere ai relatori, a nome mio personale, del comitato direttivo, del sindacato e di tutti i funzionari parlamentari un ringraziamento sincero, niente
affatto di circostanza, per aver reso possibile la realizzazione di un obiettivo
che è alPordine del giorno dell'impegno sindacale dei funzionari delle due
Camere da oltre un decennio: un convegno che promuovesse una riflessione
comune di esponenti del mondo scientifico, politico e burocratico — destinata, ci auguriamo, a continuare anche dopo la conclusione di questi lavori
sul tema specifico delle burocrazie parlamentari.
Sull'analisi dei problemi relativi agli apparati delle Camere ha infatti pesato negativamente, oltre la più generale disattenzione — ricordata dal professor Giannini — per le questioni attinenti alla funzionalità degli apparati di
tutte le istituzioni pubbliche, una sorta di chiusura su se stessi — o comunque di difficoltà di dialogo con l'esterno — dell'istituzione nel suo complesso
e deir«ambiente» che essa esprime, oggi per più versi in via di positivo superamento. E un aspetto di tale nuova capacità di apertura, al di là del mito talora fuorviarne della impenetrabilità degli «interna corporis» degli organi costituzionali, vuole appunto essere questo convegno, per la cui effettuazione è
altresì doveroso esprimere un sentito ringraziamento al Presidente della Camera, on. lotti, così sensibile ai problemi del personale e delle strutture della
Camera, al Presidente del Senato, sen. Fanfani, che ha inviato espressioni di
adesione e di saluto, ai segretari generali dei due rami del Parlamento, dottor
Longi e dottor Gifuni, i quali tutti hanno seguito con simpatia e incoraggiaci) Consigliere Capo Servizio della Camera dei deputati.
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to la promozione del convegno, senza per altro minimamente interferire in
una iniziativa che intende costituire espressione di una autonoma responsabilità sindacale.
Ritengo che coloro che hanno consacrato al Parlamento la propria professionalità debbano offrire come contributo al dibattito soprattutto una testimonianza, dall'interno dell'istituzione, che consegni all'altrui riflessione non
già ovviamente delle certezze — ho già detto che si tratta di avviare e non
già di concludere un dibattito che è appena agli inizi — e neppure delle analisi compiute, quanto soprattutto, insieme alla documentazione di una realtà
ancora poco conosciuta all'esterno, una serie di suggestioni o — se si preferisce — di provocazioni tratte dal vivo di un'esperienza che si traduce anche
in una precisa condizione esistenziale, di per sé non priva di significato.
Questo sarà comunque soprattutto il taglio del mio intervento, che altri
provvederanno certamente ad integrare con analisi più specificamente e concretamente mirate su singole questioni e su determinati aspetti dell'attività
del funzionamento parlamentare: e spero che sarà perdonato quanto di fatalmente unilaterale ed approssimativo finirà per caratterizzare delle considerazioni che si proporranno soprattutto di capovolgere quello che a noi sembra
l'approccio ancor oggi prevalente ai problemi relativi al ruolo e alla figura
del funzionario parlamentare.
Prenderò dunque le mosse da un dato normativo abbastanza vistoso, anche perché di rilievo costituzionale, che credo abbia non poco influito e tuttora influisca su un determinato tipo di approccio al tema delle burocrazie
parlamentari. Mentre la Costituzione dedica una sezione (la sezione II del titolo m) all'apparato proprio dell'esecutivo, la pubblica amministrazione, fissando in norme molto chiare (artt. 97 e 98, ai quali può aggiungersi, tra i
princìpi generali, l'art. 5) precisi criteri direttivi in tema di organizzazione
dei pubblici uffici, stabilendo in particolare che devono essere determinate le
sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari, che nei servizi che dipendono dallo Stato deve essere attuato il più ampio
decentramento amministrativo e che i pubblici impiegati sono al servizio
esclusivo della nazione, nulla invece dispone a proposito dell'apparato servente delle Camere, la cui organizzazione deve intendersi implicitamente demandata all'amplissima sfera di autoregolamentazione alle stesse riconosciuta
dal primo comma dell'art. 64.
Si aggiunga che le competenze istituzionali delle Camere — massima istanza rappresentativa, in cui si esprime al più alto livello la sovranità popolare
sono evidentemente imputabili senza residui all'organo collegiale e non
sono suscettibili di decentramenti — se non entro certi limiti e con ben pre46
cise 2ara.nzie — a sue artico
tativi se non addirittura rigorosamente proporzionali e che queste stesse
competenze sembrano a prima vist
guardo ali
2;rado di eeneralità e di astrattezza
al
zionale accezione — tale pertanto da non lasciare ampio spazio alla configurazione di momenti di ausiliarietà di un certo rilievo, che vadano comunque
an
to basta per giustificare la sensazione di una sorta di «autosufficienza
ano
marginale rilevanza del problema dell'organizzazione delle eventuali e in
strutture
Al più si poteva immaginare l'utilità per il Parlamento di disporre di una
ristretta cerchia di autorevoli ed illuminati consiglieri, che fossero in qualche
modo di aiuto per l'esercizio delle funzioni istituzionali, così ai singoli parlamentari come soprattutto agli organi cui veniva affidata la conduzione dei
lavori deir.\ssemblea, delle Commissioni e delle altre molteplici sedi in cui
il Parlamento vive ed opera. Xé sarebbe onesto negare che questo modello
di funzionario parlamentare, dai contorni indefiniti, a mezza strada tra il
consigliere autorevole e l'eminenza grigia, che affida larga parte della sua influenza e del suo prestigio più alle capacità personali che alla carica ricoperta, può essere apparso e possa tuttora apparire anche gratificante e soprattutto comodo per i diretti interessati, cumulando il massimo di potere con il
minimo di responsabilità, considerate anche le difficoltà insite in un confronto con l'interlocutore politico che pretendesse di collocarsi sul terreno
assai impen"io delle rivendicazioni e dei riconoscimenti formali, fatalmente
esposte al sospetto di un latente antagonismo quando non addirittura di un
pericoloso protagonismo.
Di contro a questo primo approccio al problema, sta però una realtà diversa, quanto meno in linea di fatto. Già a fronte di un Parlamento di tipo ottocentesco, che più sembrerebbe corrispondere al modello ipotizzato di organo potenzialmente autosufficiente, si è manifestata la necessità di esprimere delicati momenti di ausiliarietà ai fini della documentazione e certificazione dei lavori, dell'assistenza m ordine alia corretta applicazione delle norme
che reggono i diversi procedimenti parlamentari, dell'organizzazione di una
attività amministrativa rivelatasi fin dalle orieini di una discreta complessità.
In particolare, il profilo relativo all'attività di resocontazione e di certificazione dei lavori parlamentari ha assunto una tale rilevanza da emergere anche a livello di regolamento parlamentare, che all'art. 34 (mi riferisco al Re»
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golamento della Camera) affida esplicitamente ai funzionari la redazione del
processo verbale delle sedute dell'Assemblea e delle Commissioni (da sottoporre poi all'approvazione dei rispettivi collegi) e quindi, deve ritenersi, la
redazione di ogni altro tipo di resocontazione (v. art. 65 dello stesso regolamento a proposito del Bollettino delle Commissioni), sia pure sotto la sovraintendenza dei deputati segretari per quanto in particolare riguarda i processi verbali e i resoconti stenografici (confronta art. 11): sostanzialmente
conformi gli artt. 12, 41 e 139 del vecchio Regolamento della Camera, mentre manca invece una disposizione corrispondente al citato art. 34 al Regolamento del Senato, a dimostrazione da un lato della lentezza dei processi che
portano a un formale riconoscimento di competenza proprie delle burocrazie parlamentari e, dall'altro, delle persistenti vischiosità che è dato registrare nella prassi, in base alla quale tuttora i processi verbali delle Assemblee e
delle Commissioni non riportano la firma del funzionario estensore.
E comunque di intuitiva evidenza la delicatezza dell'attività ordinata alla
certificazione e resocontazione dei lavori parlamentari ai fini della loro conoscenza da parte dell'opinione pubblica, l'impossibilità quanto meno sul
piano tecnico di affidarla ai parlamentari, la necessità di garantire che venga
svolta in modo rigorosamente obiettivo: in una parola la valenza, anche politica, di un compito bensì tradizionale, ma che viene anch'esso esaltato nella
misura in cui, con l'espansione dei compiti del Parlamento, assume sempre
maggiore rilevanza, con particolare riguardo alle attività ispettive e di indirizzo non formalizzato, il momento del dibattito rispetto a quello, neppure
sempre presente, della deliberazione.
Anche l'attività volta a garantire il corretto svolgersi dei procedimenti, nel
rispetto delle norme e degli usi che li reggono, certamente imputabile all'organo politico, peraltro secondo un itinerario razionalizzante che vede sempre più sostituirsi alle occasionali e non qualificate maggioranze d'Assemblea
il magistero presidenziale, non può concretamente prescindere dalla consulenza del corpo dei funzionari, depositario dei precedenti e soprattutto di
una lunga esperienza di osservatori dei processi parlamentari, che sola consente di avvertire le ragioni profonde di determinate soluzioni procedurali,
frutto di situazioni politiche e assembleari diverse e tra loro profondamente
differenziate, che non sarebbe possibile immaginare in astratto. Si instaura
così con la Presidenza un confronto dialettico dal quale scaturisce poi la decisione presidenziale.
Anche sotto questo aspetto ci sembra evidente la delicatezza di una consulenza che può influire in modo determinante sulla decisione, l'opportunità
che la stessa sia prestata a prescindere dalla tesi politica contingente in ipote48
si avvantaggiata dall'una piuttosto che dall'altra soluzione procedurale, destinate poi magari a produrre effetti diametralmente opposti in altra, successiva
circostanza; come anche la crescente rilevanza di una attenta gestione delle
procedure in un Parlamento nel quale crescono le tensioni e l'intensità dello
scontro politico e acquistano un peso sempre maggiore attività rispetto alle
quali i modi della procedimentalizzazione, lungi dal costituire una ingombrante sovrastruttura formale, si fanno essi stessi sostanza, qualificando anche in termini di contenuto l'intervento parlamentare.
Quanto all'attività amministrativa interna, che ai sensi dell'art. 10 del Regolamento della Camera dovrebbe svolgersi sotto la sovraintendenza e la vigilanza dei Questori e quindi, come poi in fatto fatalmente si verifica, con
un'autonomia degli uffici probabilmente più ampia di quanto il Regolamento interno di contabilità, per altro in corso di revisione, non sembra riconoscere, credo meriti una coraggiosa riflessione quale ruolo, in termini anche
di garanzia, può giocare il riconoscimento di più precise responsabilità dei
funzionari, sia per quanto riguarda la gestione delle spese sia anche per quanto riguarda la «politica» del personale, e come per questa via possa darsi una
valida risposta alle richieste dell'opinione pubblica di una maggiore trasparenza e di un penetrante controllo sociale delle gestioni, nel pieno rispetto
dell'autonomia costituzionale dell'organo.
Anche a questo riguardo è appena il caso di ricordare come l'espansione
dei compiti e della «presenza» del Parlamento non ha mancato di influire
sulle dimensioni dell'attività amministrativa interna: basti pensare al costante incremento delle dotazioni di bilancio e di personale, entrambe per altro
ancora lontane dai livelli di altri Parlamenti, in particolare da quelli del Congresso americano.
Ma è soprattutto sul terreno dell'attività di documentazione, che si colloca
a monte, anziché a valle, dei lavori parlamentari che è dato cogliere appieno
i limiti della tesi di una presunta autosufficienza dell'organo, solo che si rifletta al modello di Parlamento che, almeno a parole, e al di là di tutte le
forzature polemiche, è generalmente auspicato: un Parlamento in grado di
misurarsi con la complessità, organizzativa e strutturale, di una società moderna, economicamente e socialmente avanzata, e di affermare in questo quadro una reale centralità o, comunque, una forte capacità di «presenza istituzionale» nei termini correttamente individuati nella relazione del professor
Cheli. Ma a tal fine è indispensabile un incisivo, reale, effettivo esercizio delle funzioni ispettive e di controllo, mentre lo stesso indirizzo deve esercitarsi piuttosto attraverso una efficace opera di orientamento e di direttiva
dell'attività di alta amministrazione, che attraverso l'esasperato, insistito e in
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definitiva improprio uso della legge formale. Altrimenti sarà impossibile colmare il fossato che tende ad aprirsi tra le stesse leggi e la loro applicazione,
conseguenza oltre che della accennata, velleitaria espansione dell'interv^ento
legislativo al di là dei contenuti suoi propri, anche di una redazione del testo
legislativo che sconta l'incapacità di verificare l'attuazione delle norme vigenti, quando non addirittura di prevedere la reale portata normativa di un
atto che viene a collocarsi in quadro complesso di fonti normative — si pensi al livello comunitario e a quello regionale — di cui è sempre più difficile
controllare la dinamica.
Ma proprio per questo il Parlamento deve muoversi ed agire secondo la logica propria di tutte le altre strutture di potere con le quali intende confrontarsi e dialogare, esprimendo al pari di queste una burocrazia capace di assicurare, in termini di supporti conoscitivi, la necessaria continuità ed effettività di presenza.
Di fronte alla enorme quantità di dati e di relazioni che oggi affluiscono periodicamente alle Camere (basti pensare alla complessa documentazione che
accompagna la legge finanziaria e gli strumenti di bilancio e le numerosissime
relazioni che quasi ogni nuova legge impone al Governo di trasmettere alle
Camere) è facile comprendere come il vero problema di fronte al quale si trova
il Parlamento e ciascuno dei singoli parlamentari non è tanto quello di acquisire conoscenze (problema che può eventualmente porsi in modo circoscritto ed
in relazione a fatti patologici) quanto invece -quello di utilizzarle completamente sul piano politico. Perciò sembra indispensabile che le Camere dispongano di una struttura che provveda ad una prima elaborazione dei documenti e
sappia comunque aiutare il parlamentare nella loro utilizzazione, e che presieda altresì a più moderne, tempestive e complete forme di acquisizione di dati,
nel quadro di una evoluzione tecnologica che tende a sostituire ai rapporti cartolari una fitta serie di terminali elettronici. Si pensi, ad esempio, ai progetti
per il collegamento della Commissione Bilancio con gli elaboratori elettronici
della Corte dei conti e ancor più della Ragioneria dello Stato nonché, in una
prospettiva di più lungo periodo, ad un compiuto ed integrato sistema informativo elettronico che faccia capo alle Camere.
E evidente, a questo punto, come si aprano ampi spazi per la configurazione di una funzione servente di tipo ausiliario con un suo preciso spessore anche a fronte delle competenze istituzionali delle Camere e si delineino tra i
due piani di attività rilevanti momenti di condizionamento reciproco; di qui
le ragioni dell'esigenza, a nostro avviso irrinunciabile, di garantire al Parlamento in quanto tale e per esso al sistema democratico nel suo complesso la
disponibilità di una struttura burocratica al servizio dell'istituzione e dei
50
suoi organi e non di questa o quella parte politica, capace di assicurare con
un'imparzialità nutrita di sensibilità politica procedure corrette, certificazione fedele, informazione attendibile, documentazione finalizzata ma non manipolata, consulenza e istruttoria adeguate, in una parola tutte le necessarie
premesse per un confronto politico tra le forze rappresentative in Parlamento rispettoso delle regole del gioco democratico.
Compiti e responsabilità dei funzionari devono pertanto essere formalmente riconosciuti e attentamente individuati e definiti in un quadro che,
senza ovviamente prescindere dalle altrettanto irrinunciabili responsabilità
degli organi politici, ai quali spetta certamente l'indirizzo e il controllo, sappia ritagliare momenti garantiti e garantisti di autonomia di gestione. Così
come dovrà essere altrettanto formalmente garantita l'imparzialità e quindi
l'indipendenza dei funzionari da ogni forma di pressione di parte.
Naturalmente non si intende dire che tutto questo già oggi non sia, si vuol
solo sottolineare l'opportunità di sottrarre una così delicata realtà ad equilibri precari, prevalentemente di fatto, per ancorarla a più precisi riferimenti
istituzionali, affrontando con maggiore chiarezza e coraggio, in questa ottica, i problemi relativi alla selezione del personale, allo status normativo, alla
tutela giurisdizionale — sui quali tutti non mancheranno apporti più specifici — nonché lo stesso completamento del disegno appena avviato di riforma
delle strutture e dei rapporti funzionali che le stesse sottendono; senza neppure trascurare la stessa organizzazione delle sedi che l'istituzione esprime al
suo interno per il governo dell'ordinamento delle Camere: Presidenza, Collegio dei Questori, Comitati di Presidenza. Anche su questo piano sarà forse
utile un ripensamento critico in vista di una più precisa definizione e di una
migliore ripartizione dei compiti rispettivi.
Per concludere, vorrei rivolgere una serie di brevi messaggi ai diversi protagonisti della riflessione che questo convegno intende promuovere, affinché
tutto il discorso possa risultare più diretto e concretamente percepibile.
Innanzitutto agli studiosi di diritto costituzionale e ai politologi. Vi è oggi
un rinnovato interesse e un più concreto approccio ai problemi relativi al
ruolo e al funzionamento delle Assemblee parlamentari. Ci si è resi conto
che non basta valutare in modo astratto le funzioni che il Parlamento è chiamato a svolgere nell'ambito delle possibili forme di governo, se l'analisi non
si estende da un lato ai rapporti con gli altri organi istituzionali e le varie
forme di espressione della società civile (si allude in particolare ai rapporti
con i partiti, i sindacati e le varie forme di partecipazione democratica di base) ma anche, dall'altro, ai modi in cui lo stesso Parlamento organizza conNon
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fioritura di studi di procedura parlamentare: l'analisi dei procedimenti e della prassi è infatti essenziale, per esempio, per cogliere il contenuto concreto
di funzioni decisive, quali quelle ispettive, di indirizzo e di controllo, il cui
ambito appare incerto e in fase di assestamento. Ebbene, noi chiediamo che
si continui su questa strada, facendo un ulteriore passo avanti, estendendo
cioè l'analisi anche ai modi in cui le Camere organizzano le proprie strutture burocratiche di supporto, giacché, come si è cercato di chiarire, anche
questo livello di organizzazione finisce per condizionare il concreto esercizio delle funzioni istituzionali, garantendone in definitiva la continuità e la
effettività. E qui sia consentito un particolare ringraziamento alla scuola del
professor Cheli, la quale ha fornito, oltre al contributo della relazione, anche le pregevoli comunicazioni dei professori Finto e Macchitella.
Analogo messaggio rivolgiamo ovviamente all'interlocutore politico, aggiungendo che il problema di una più funzionale organizzazione dell'apparato burocratico delle Camere non richiede modifiche costituzionali e solo
marginalmente investe il Regolamento parlamentare, riguardando soprattutto il Regolamento dei servizi e del personale: può quindi essere affrontato
incontrando minori difficoltà procedurali e al riparo dalle diffidenze che
possono suscitare interventi su momenti di maggiore rilevanza e conseguente «durezza» formale dell'assetto istituzionale.
Senonché, nell'affrontare tale problema, occorre guardarsi dal rischio,
anch'esso connesso al «mito» sempre incombente della presunta autosufficienza dell'organo, di porre l'accento esclusivamente sul «servizio», sul «prodotto» di cui il singolo parlamentare o i vari organi in cui si articola l'istituzione complessa Camera hanno bisogno, sottovalutando per contro le modalità organizzative attraverso cui il servizio o il prodotto vengono assicurati,
profilo che si potrebbe considerare «riassorbito» nell'uso che di tali strumenti farà poi l'organo politico.
Sia chiaro che, dicendo questo, non si vuole affatto ignorare che il problema della collaborazione al parlamentare e al Parlamento può, e anzi deve, essere affrontato su piani diversi. Si vuol solo chiarire l'importanza di tenere
distinti tali piani, nella consapevolezza appunto del diverso ruolo di ciascuno. E pertanto giustissimo che i gruppi parlamentari si preoccupino di potenziare i loro apparati, e quindi le sedi in cui operano e i mezzi che li finanziano; è giustissimo che il singolo parlamentare afflitto da una condizione
personale di assoluto disagio di cui sarebbe bene che l'opinione pubblica
prendesse una buona volta atto a dispetto dell'assurda demagogia alimentata
da un irresponsabile qualunquismo antiparlamentare, rivendichi tutta una serie di servizi e di ausili personali; è meno giusto e soprattutto poco opportu52
no che tali modi di organizzare la collaborazione al parlamentare e al Parlamento, di tipo essenzialmente fiduciario, vengano considerati in tutto analoghi o equivalenti, e quindi potenzialmente alternativi, rispetto all'organizzazione di strutture proprie delle Camere, che operino al servizio della istituzione nel suo complesso e la cui attività sia pertanto utilizzabile da tutte le parti
del confronto parlamentare e anche, entro certi limiti, esternamente spendibile allorché dotate in certa misura di una propria autonoma rilevanza.
Ma il rischio di una sottovalutazione della rilevanza delle modalità organizzative rispetto ai risultati che si intende conseguire permane anche se si interviene a livello dell'apparato burocratico delle Camere, allorché il discorso sulle
strutture, che pure è in qualche misura decollato, privilegi l'aspetto meramente efficientistico (o, se si preferisce, aziendalistico), senza fare i conti anche con
le questioni che prima si sono ricordate, relative alla definizione di uno stato
giuridico del funzionario parlamentare che ne individui esattamente compiti e
responsabilità e ne salvaguardi l'autonomia. Cioè lasciando quanto meno
nell'ombra tutta la problematica che si è cercato di sviluppare sul momento di
garanzia che la burocrazia parlamentare deve costituire per l'istituzione come
per la società civile che la esprime e sul conseguente rifiuto di modelli organizzatori e di comportamento di tipo fiduciario o, peggio ancora, impregnati di
una logica di lottizzazione partitica. Modelli — questi ultimi — che rispetto
all'apparato burocratico delle Camere non possono ritenersi alla stregua di
mere ipotesi alternative, giacché contengono in se stessi — come risulta dalla
relazione del professor Cheli — la negazione della ragion d'essere di un apparato proprio dell'istituzione parlamentare distinto da quelli dei gruppi parlamentari e dei partiti. D'altra parte solo attraverso un solido ancoraggio di tutto l'apparato al ruolo garantista del Presidente d'Assemblea è possibile salvaguardare l'unità di una struttura burocratica che opera in stretto contatto con
una molteplicità di centri politici differenziati (gruppi parlamentari, presidenze delle Commissioni, deputati singoli e gruppi di deputati, collegio dei questori, comitati di presidenza, ecc.).
Né appare fondato il timore che il modello di burocrazia che qui si propone costituisca espressione di una concezione chiusa, di stampo corporativo e
tecnocratico. Tale pericolo è scongiurato per la obiettiva esistenza di evidentissimi limiti che circoscrivono il ruolo delle burocrazie parlamentari, ruolo
che non può evidentemente spingersi oltre determinate soglie, che sono poi
quelle segnate dall'esercizio delle funzioni proprie dell'istituzione e dalle essenziali e decisive competenze che non potrebbero non riconoscersi agli organi politici anche per quanto concerne la stessa organizzazione e il funzionamento dell'apparato burocratico.
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Né tale modello contraddice la necessità che il Parlamento si apra anche ad
altre forme di collaborazione, di soggetti o enti esterni particolarmente qualificati. La consulenza da un lato, limitatamente ad oggetti specifici, esattamente individuati, in forme temporalmente definite, è senz'altro auspicabile,
così come è senz'altro valida l'indicazione dottrinale di una parlamentarizzazione di determinati organismi (Corte dei conti, ISTAT) che li trasformi in
veri e propri organi ausiliari del Parlamento. Si può anzi osservare che proprio tale strada presuppone la capacità delle Camere di esprimere un apparato amministrativo dai definiti contorni istituzionali, che possa costituire un
efficace momento di collegamento e mediazione con le realtà esterne e insieme, in una certa misura, un modello di riferimento per l'organizzazione di
questi stessi apparati.
Sia consentito anche un messaggio, più strettamente sindacale, alle organizzazioni dei dipendenti della Camera che aderiscono alle singole confederazioni, CGIL, CISL e UIL: se da un lato ci unisce, io credo, il ritenere appena avviato il discorso sulle strutture e forse anche quello sull'assetto degli organi interni della Camera cui è demandato di sovraintendere all'Amministrazione, non ci deve neppure dividere la maggiore accentuazione che il sindacato unitario funzionari parlamentari pone sulla individuazione e valorizzazione dei compiti e delle responsabilità finali della struttura, che riteniamo
costituisca momento essenziale e qualificante di tutto il discorso sull'ordinamento interno della Camera. E ciò, beninteso, in una logica non già di separatezza della categoria, ma nella consapevolezza che un rilancio in termini
funzionali del livello esponenziale dell'apparato è la sola strada per una valorizzazione di questo a tutti i livelli e per non appiattire su altre realtà lo specifico parlamentare che caratterizza l'intera amministrazione.
Un messaggio infine vorremmo inviare anche al mondo giornalistico e, attraverso di esso, a tutta l'opinione pubblica. È indispensabile una maggiore
attenzione e quindi una più esatta informazione su quanto avviene nel Parlamento, nel bene e nel male. Non è possibile che passi praticamente inosservata la delicata e ricca trama di rapporti politici che si sviluppa ad esempio
nelle Commissioni permanenti, il contributo che il Parlamento offre in termini di modifica delle leggi, di specificazione dell'indirizzo politico, di direttiva e di controllo, al di là degli episodi più clamorosi che emergono a livello
di stampa come punte di un iceberg che rimane per larga parte sommerso.
Una adeguata e compiuta informazione sui lavori parlamentari è indispensabile anche perché l'ispezione politica del parlamento sarebbe monca per definizione se non fosse messa in grado, anche per questa via, di attivare concre54
tamente meccanismi di responsabilità politica a livello diffuso. Né ci sembra
sinceramente tollerabile che in un paese democratico l'attenzione sul Parlamento si accenda prevalentemente in occasione di polemiche qualunquistiche sull'indennità dei parlamentari o sugli stipendi dei dipendenti o di episodi di colore legati a fenomeni ostruzionistici. Ben venga il dibattito e il controllo sociale anche su questi aspetti della vita parlamentare, ma sarebbe auspicabile per la correttezza e costruttività del dibattito che il discorso potesse
essere ricondotto nel quadro di una visione più completa della complessiva
realtà parlamentare, che valga anche a riconciliare l'opinione pubblica con la
massima istanza rappresentativa del paese e soprattutto ad inquadrare ogni
disfunzione in una concreta strategia istituzionale. Da questo punto di vista
siamo pronti — come categoria — a tutte le riflessioni che si rendessero necessarie sul modo in cui sono organizzati i rapporti tra stampa e apparato
burocratico delle Camere, per una comune collaborazione — nel rigoroso rispetto dei ruoli reciproci — al fine di assicurare il massimo di trasparenza e
di pubblicità ai lavori parlamentari, oggi affidata — per quelle sedi per le
quali non sia prevista la presenza diretta del pubblico e talora anche per queste, per l'impossibilità di assicurare una presenza costante del giornalista e
l'imprevedibilità dei momenti politicamente più significativi — o a documentazioni ufficiali, che perciò stesso e per i tempi che richiedono non sono
sempre compatibili con le esigenze di sintesi e di tempestività dell'informazione giornalistica, o a dichiarazioni rilasciate da singoli esponenti parlamentari che riflettono necessariamente un punto di vista di parte.
E un campo suggestivo, tutto da esplorare, ma che sottolinea ancora una
volta gli spazi per un ruolo determinante dell'apparato e insieme la sua connotazione garantista. È appena il caso, ad esempio, che io ricordi al riguardo
la lezione di Pietro Ingrao, che ebbe modo di cogliere lucidamente tutta
l'importanza e la delicatezza di questa frontiera, con ciò implicitamente avvertendo l'inadeguatezza dei modelli organizzativi propri degli uffici stampa
comunemente conosciuti, non trasferibili meccanicamente allorché si tratti
di portare a conoscenza del mondo esterno l'attività di organi non solo non
monocratici, ma al contrario rappresentativi per definizione del pluralismo
che caratterizzano una società democratica.
55
PAOLO UNGARIC^)
Vorrei rispondere assai compendiosamente alla domanda centrale della relazione di Cheli: «Quale burocrazia per quale Parlamento?». E, data Torà
tarda, lo farò per rapide allusioni. Del resto, in un'assemblea composta in
grandissima parte di colleghi, ci si intende al volo, un po' come nel lavoro
dei funzionari parlamentari si deve intendersi al volo, in quelle giornate tra
il martedì e il giovedì, che sono di emergenza permanente e in cui tutte le
gerarchie formali «saltano», perché c'è la gerarchia di chi sa fare in fretta certe cose e di chi le sa fare solo un po' più lentamente.
La passione dell'uomo, la natura dell'intelligenza, è sempre quella di pensare modelli: noi procediamo da una situazione all'altra costruendo razionalmente modelli più avanzati di quelli nei quali ci troviamo. Credo però che
la principale caratteristica dell'attività delle burocrazie parlamentari, la più
preziosa, sia proprio la continua flessibilità: una burocrazia parlamentare è
fatta (non dico tutta, ma nella grande maggioranza, se è fatta bene) di mediani volanti, di gente spostabile da un compito all'altro con rapidità, di gente
passata mentalmente attraverso varie esperienze.
Se confrontiamo il Regolamento del 1848 con quello del 1877 (dirò poi di
quello dell' '80), le variabili non sono molte: nel 1848 i tre grandi gruppi erano la Biblioteca, che studiava, la Questura, cioè l'amministrazione, i Resoconti e l'Aula. Nel regolamento della Camera del 1978 questi sono, solo un
poco ampliati, i Servizi. In quello del 1980 c'è un cambiamento: invece di un
sistema a quattro pilastri, c'è un sistema a tre pilastri. I Resoconti non sono
più un pilastro autonomo. È vero o non vero? Forse potrebbe essere vero
nel senso che i Resoconti sono stati sempre, e lo sono ancora più oggi, la vera scuola parlamentare (senza pregiudizio di quella di Firenze e di quelle che
('^) Professore ordinano di storia del diritto italiano
56
si potrebbero inventare): anche un ufficio studi del Parlamento non è l'ufficio studi della Banca d'Italia o della Confindustria, ma presuppone che chi
vi arriva sia passato attraverso quell'esperienza del resoconto che dà una visione panoramica della vita parlamentare. In questo senso un funzionario
parlamentare non è trasferibile da un'altra organizzazione al Parlamento; per
questo, anche, il rinsanguamento dei ruoU parlamentari è piuttosto lento: occorre acquisire uno spirito dell'istituzione, e tale acquisizione suppone
un'esperienza. Il giorno in cui potessimo acquisire d'un colpo, contendendolo a Merloni, l'ufficio studi della Confindustria, non credo che funzioneremmo meglio. Probabilmente, funzioneremmo peggio.
Il funzionario parlamentare si differenzia dai funzionari dello Stato per il
fatto di non essere trincerato nella competenza. Guai il giorno in cui, in base ad un'architettura perfetta e razionale, avessimo una serie di compartimenti dentro i quali ci si potesse trincerare! Credo che il professor Bontadini, nella sua attività di riorganizzazione di organismi pubblici, abbia avuto
modo di riscontrare che fino ad oggi, e speriamo anche per il futuro, la burocrazia della Camera e del Senato si avvicina molto più alle burocrazie
aziendali, che continuamente si riorganizzano e badano agli obiettivi (cioè al
risultato), piuttosto che alla funzione (cioè alla competenza).
In tutti i ministeri, nelle aziende pubbliche, c'è, più o meno, un «colore»
dominante, ed una certa stratificazione che le vicende storiche di quell'ente
inducono. La Camera e il Senato sono organismi multicolori, organismi di
tutti i colori, in cui la disomogeneità è, grazie al Cielo, massima, non solo in
un determinato momento nel tempo, perche tutti i partiti sono presenti (ed
è questo che determina un particolare liberalismo sul luogo di lavoro), ma
anche da legislatura a legislatura, da generazione a generazione. Ogni legislatura può illudersi di fissare l'immagine definitiva del Parlamento, ma la realtà è che il Parlamento rimette continuamente in discussione tali immagini e
le inventa ex novo.
Quando entrai come funzionario nel Parlamento, un vecchio collega e direttore, che proveniva dal Parlamento dell'epoca politica anteriore alla nostra, nell'atrio di Montecitorio mi disse: «Ricorda, caro giovane, che le leggi
escono da quella porta, ma non fanno mai ritorno all'interno». Questo può
anche essere vero sotto certi aspetti; ma è vero che lo spirito della Costituzione dovrebbe essere — ed è in larga misura — dentro questa porta, e plasma e informa il modo in cui deve funzionare la burocrazia parlamentare.
Con vittorie e sconfitte: ricordo che, quando si fece la «riforma Cosentino»,
nel 1964, Tallora Segretario generale proclamò, in una famosa riunione: «Da
oggi abbiamo sistemato certe pendenze del passato. Da oggi neanche un to57
pò del Tevere potrà entrare nel palazzo senza concorso tra tutti i topi aspiranti». Poi, mano a mano che sul mio tavolo capitavano i Bollettini dei Servizi e del Personaley vidi dapprima comparire le pagine gialle, poi le vidi ampliarsi di numero. Nonostante ciò, nell'insieme, il principio del pubblico
concorso e quello secondo il quale la Camera può derogare, per certe esigenze di opportunità, in qualche caso (troppi, a mio gusto), quando si tratta di
altre istituzioni del Paese, ma non può derogare di fronte a se stessa, perché
essa è l'istituzione modello rispetto alle altre del Paese, rimangono validi. S
può sanare la situazione dei portantini dell'ospedale di Foggia, ma non si
può porre in termini di sanatoria il problema dei servizi di un Parlamento
La Camera, dicevo, ha mantenuto un concorso ad alto livello, e l'alto livello
di competenza nel concorso è la vera garanzia di imparzialità, al di là di tutte le regole tecniche, al punto che, se non in diritto (io spererei, in futuro,
anche in diritto), ma almeno in fatto, il concorso per la Camera e per il Senato è, in larga misura, di secondo grado, e vi si giunge da esperienze culturali, professionali e di servizio pubblico che hanno un loro significato. Non
è un concorso per neolaureati. Può esservi il neolaureato geniale; può esservi
un Ugo Foscolo, un Melchiorre Gioia, un Gaetano Mosca che, non vincendo concorsi universitari, partecipano ad un concorso per il Parlamento e,
dall'osservazione della realtà parlamentare, traggono poi quella tale elaborazione di studi che li conduce su una cattedra molto maggiore di quella cui
aspiravano in gioventù. Ma il concorso, nella sua qualificazione, è la sola garanzia essenziale dell'imparzialità e del buon andamento, finché dura (ma pare che duri).
Vorrei richiamare l'attenzione, però, proprio per questo, non tanto sulla
possibile ulteriore riforma dei regolamenti interni dell'amministrazione e della burocrazia della Camera, quanto sulla serie di regole non scritte che vengono dalla tradizione. Anche esse hanno subito avanzamenti e falle, ma, nell'insieme, presidiano il principio dell'indipendenza e del buon andamento.
Una di queste è la regola per la quale, di norma, tutti i funzionari parlamentari hanno delle opzioni politiche. U clima liberale fa sì che tali opzioni
politiche non contino sul luogo di lavoro. Molto spesso, anzi nella maggior
parte dei casi, si è praticato il sistema per il quale lo staffai un Presidente di
Assemblea quasi mai è stato composto in modo «monocolore», ossia con
funzionari interni che avessero la medesima opzione ideologica. Questo si lega alla circolazione continua da ruolo a ruolo dei funzionari parlamentari,
per cui è diventato quasi un tacito principio interno che non si ripeta, dentro il Parlamento, il modello dei gabinetti ministeriali. E giusto che un Mi58
nistro possa avere collaboratori della sua stessa opzione politica (sebbene conosciamo casi anche insigni di ministri che hanno realizzato cose assai importanti giovandosi della competenza di funzionari di opzione politica diversa dalla loro). Visto che siamo in tema sindacale, anche lo Statuto dei diritti
dei lavoratori è opera di un capo di gabinetto e di un capo di ufficio legislativo di colore diverso da quello del loro ministro. Ma ciò che può, al limite,
valere per la struttura ministeriale, non può valere — anzi, si rovescia simmetricamente — per una struttura parlamentare.
In secondo luogo, vi è quella regola che i giornalisti chiamano «della completezza dell'informazione» che, mutatis mutandiSy vale anche per noi. Non
si deve nascondere nulla, non si devono produrre documenti parlamentari
asettici che si riducano alla consultazione materiale e alla riunione materiale
di precedenti legislativi, ma occorre che questo sia fatto con quell'equilibrio,
con quell'articolazione e completezza, che permettono di trarre dal medesimo documento diverse conclusioni definitive. In altre parole, i documenti
prodotti da una burocrazia parlamentare possono — come in Germania
essere anche allegati ad un progetto legislativo, perché vengano valutati, ma
non devono avere carattere suggestivo. A questo si lega anche la regola
dell'anonimato. Per noi esiste il diritto ad essere riconosciuto autore, ma i
prodotti di una burocrazia parlamentare sono anonimi oppure in essi, in
ogni caso, non deve essere mai identificatta una personale responsabilità. Al
massimo può e deve esservi la menzione di coloro che, lavorando in stajf^
come si lavora in Parlamento, hanno contribuito al prodotto.
Vi è infine un autolimite: quello dell'etica del servizio di Stato e di un'assimilazione, di generazione in generazione nella storia, dell'etica del servizio
di Stato che, mediante la circolazione continua fra i vari uffici, può offrire
garanzie abbastanza soddisfacenti di imparzialità che non sono scritte da nessuna parte, ma che risiedono nell'impasto umano, nel clima di ambiente.
Naturalmente, queste regole sono come quelle della correttezza costituzionale, cioè sono materia delicata; e la definizione di una materia delicata è:
«materia suscettibile di un trattamento». Ma, proprio per questo, la nostra
attenzione deve concentrarsi su questi elementi delicati di sensibilità
politico-istituzionale e di sensibilità amministrativa e intellettuale, che fanno
sì che la burocrazia parlamentare sia (sin quando lo sarà e per tutto il tempo
in cui lo sarà) rispettata come lo è, proprio in ragione di questa sua particolare caratteristica e stile di pensiero e di azione.
Tutto questo significa che non dobbiamo pensare modelli e architetture
innovativi? N o . Significa però che questo non si fa per decreto; significa che
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il valore essenziale rimane la flessibilità; significa che, semmai, lo specifico
apporto di una burocrazia parlamentare consiste in quella circolazione internazionale che poggia sull'Unione dei Segretari generali dei Parlamenti come
sull'esperienza, una volta più diffusa, di una continua permanenza, ad ogni
sessione, di funzionari italiani presso il Parlamento di Strasburgo, e che permette di portare nella propria giornata quotidiana un certo orecchio musicale per come funziona un Parlamento moderno. In fondo, anche i parlamentari del 1946-48, i padri della nostra Costituzione, dovevano accettare in
qualche modo l'autorità o dei più anziani che provenivano dal Parlamento
prefascista e sapevano (o, sarei per dire, intendevano musicalmente) cosa si fa
e cosa non si fa, cosa sta bene e cosa non sta bene in un Parlamento, o quei
loro compagni di esilio che avevano assistito, al Palais Bourbon o al Congresso americano, alla vita delle grandi assemblee politiche contemporanee.
Così è per noi. E, se così è per noi, in merito al bicameralismo «burocratico» bisogna dire che, mentre da un lato nulla impedirebbe di unificare tra
Camera e Senato certi servizi di carattere tecnico (cosa osta da noi all'esistenza di una biblioteca del Congresso»? proprio nulla, se non il reperimento di
un palazzo adatto nel centro di Roma; dobbiamo dolerci della nostra dotazione camerale di 500 mila volumi contro i 12 milioni e più della biblioteca
del Congresso? No, perché quella è la biblioteca nazionale americana, e noi
non pensiamo di assorbire la biblioteca nazionale italiana); mentre, dicevo,
da un lato i servizi di carattere puramente tecnico potrebbero (e, se qualcuno prenderà questa iniziativa, dovranno un giorno o l'altro) essere unificati,
al di là di ogni legittima resistenza di corpo; mentre lo spirito dei funzionari
della Camera e del Senato è già in parte e sarà sempre più progressivamente
unificato (una volta c'era un'associazione dei funzionari; oggi c'è un sindacato unitario, ma forse un'associazione di funzionari potrebbe riunire gli uni e
gli altri assai proficuamente); diverso è il caso di quando, per la proliferazione dei nostri organi bicamerali (quelli non previsti dalla Costituzione, intendo), si formano situazioni burocratiche che sfuggono al controllo non della
burocrazia della Camera o del Senato, ma al controllo della Camera o del Senato: in realtà, di chiunque. In altri termini, lì si creano dei centri di attività
politica relativamente autonomi, a ridosso dei quali, negli staffs di funzionari
e consulenti, si creano situazioni talora anomale. Ne cito solo una per chiarezza. Il Parlamento può utilizzare dei consulenti. Anzi, deve farlo, proprio
perché non pensiamo agli staffs dei senatori americani (anche perché abbiamo troppi senatori e troppi deputati: dovremmo avere diecimila funzionari
in Parlamento per dotarli di uno 5 ^ ^ paragonabile a quelli americani). La
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nostra è una struttura di contatto, la quale si serve dei serbatoi di dati e di elaborazioni che esistono nel Paese per acquisire i risultati e trasmetterli al servizio delle attività parlamentari. Quindi, consulenti, sì; ma consulenti in certi
ruoli, no. Non possiamo neanche lontanamente immaginare certi generosi
prestiti che aziende private o enti pubblici fanno a strutture ministeriali, distaccandovi proprie unità, quando questi elementi sono portatori di interessi.
Il Parlamento deve esercitare le sue funzioni in condizioni di indipendenza
istituzionale assoluta e rigorosa da qualunque centro di interesse pubblico o
privato operante nel paese, e per questo occorre una delicata linea di frontiera.
Senza citare il precedente, qualcuno di noi si trovò una volta in una situazione nella quale ad .un lato del tavolo, accanto al Presidente di una Commissione parlamentare, si trovava un tecnico distaccato da una grande industria, mentre il Presidente interrogava il rappresentante di un'azienda concorrente. Questo non deve accadere mai, e a questo, in materia di consulenze, bisogna essere estremamente attenti.
Da una cinquantina di funzionari nel periodo fascista siamo saliti a una
sessantina agli inizi del tempo centrista, ad un centinaio all'epoca della riforma Cosentino, ad una cifra che sulla carta si avvia verso il paio di centinaia
negli anni che viviamo. Non credo che dovremmo progettare di andare molto più in là. Se lo facessimo, dovremmo prevedere regole molto minute (analoghe, per intenderci, alla pianificazione della General Motors) per impedire
che nei vari huildingSy nei vari palazzi in cui si articola il Parlamento, accada,
come in certi Ministeri che si disseminano per Roma, e nei quali, invece di
avere uno spirito ministeriale unico, si hanno, secondo la vecchia terminologia, un Ministero e vari dicasteri l'un contro l'altro armati. Guai il giorno in
cui la burocrazia parlamentare non fosse intimamente e interamente unita,
in cui vi fosse uno spirito, un ambiente, un'atmosfera, un modo di pensare
(non diciamo un modo di reclutare) diverso da palazzo a palazzo! In altri
termini (come può confermare colui che è fra noi il massimo esponente degli esperti nella scienza dell'amministrazione) c'è un limite di dimensioni, oltre il quale la quantità diventa cattiva qualità. Si tratta di utilizzare al massimo e al meglio il personale di cui si dispone.
Dobbiamo dunque intensificare l'elemento formativo e progettare più razionalmente quei percorsi formativi che mantengono alla burocrazia parlamentare il suo spirito, il suo stile di azione, la sua etica di servizio di Stato e,
se si consente, anche il suo orgoglio. Nelle vecchie assemblee dell'Associazione dei funzionari parlamentari discutevamo molto di questo, e c'era chi
diceva che non dovevamo occuparci tanto di conseguire migliori condizioni
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retributive, quanto di una più intelligente frontiera di difesa dell'imparzialità
e dignità del funzionario parlamentare. (Profetiche parole, perché poi accadde quello che accadde). Ma il problema è ancora il medesimo. La coscienza di sé medesimi, la capacità di lavorare come équipes fortemente fuse, il
senso di potersi affidare senza sospetto ad una intercambiabilità completa
che può nascere solo dalla persuasione intima dell'imparzialità: questo è il segreto interno, l'anima di una burocrazia parlamentare. Dobbiamo badare alle regole non scritte, perché il funzionamento o il deterioramento di queste
regole non scritte riguardano l'anima; e chi perde l'anima, come sappiamo,
perde tutto.
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GIUSEPPE M O R E L L O (^•)
Nella mia qualità di segretario dell'Associazione stampa parlamentare sono
lieto di portare il saluto dei nostri associati a questa iniziativa molto importante, verso la quale rivolgiamo ogni attenzione per le conclusioni cui essa
per\'errà, che ci vedranno certamente molto coinvolti.
Questa mattina ho rilevato con piacere, sia dal saluto del dottor Zampetti
che dal messaggio del dottor Marra, segnali e stimoli alla stampa parlamentare in particolare, e alla stampa in genere. Desidero soprattutto sottolineare
l'espressione usata dal dottor Zampetti nell'accennare alla «consuetudine della naturale collaborazione tra funzionari parlamentari e stampa». Direi che
non si tratta soltanto di una consuetudine, ma di un rapporto molto radicato, che viene molto da lontano, se appena appena consideriamo che i primi
atti parlamentari sono stati trascritti dai resoconti giornalistici che all'epoca
SI facevano delle sedute del Parlamento.
Come fu possibile ricostruire, in data postuma, tanti anni di discussioni
parlamentari.^ Ecco come ce lo racconta il collega Venditti e lo spiegano i curatori degli Atti di quei primi anni di vita del Parlamento subalpino: Amedeo Ptnellt e Paolo Trompeo, poi divenuto deputato.
Oltre ai processi verbali rimasti negli archivi, furono le cronache parlamentari dei
giornali del tempo, a cominciare dall'autorevole Gazzetta Piemontese, a fornire ai due
scrupolosi curatori tracce e testi da trasformare in documenti. «Fu (...) opera nostra di
prendere ad esame i diversi giornali di quell'epoca, di raffrontarli fra di loro, e coi
processi verbali ufficiali, e estraendo quindi ora dagli uni, ora dagli altri quelle parti
che ci sembrassero migliori, compilarne le singole sedute». Testi integrali fornirono
quei giornali «che riportavano per intiero, o più in esteso i discorsi degli oratori della
loro opinione».
(^) Segretario dell'Associazione stampa parlamentare.
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Il giornalismo parlamentare era quindi già sorto, parallelamente al nascere
delle prime forme democratiche. In proposito, si può condividere l'osservazione di Bechelloni secondo il quale «la storia della stampa è strettamente legata alla storia della democrazia rappresentativa». In particolare, la stampa
politica è la prima a nascere. Non a caso, il giornalismo politico e parlamentare trova una delle sue prime espressioni in Inghilterra, dove già alla fine
del Seicento vengono stampati e diffusi tra il pubblico, mediante i giornali, i
primi resoconti parlamentari. Il giornalismo parlamentare nasce là dove la
società esprime per prima delle forme rappresentative, anche se poi il Parlamento inglese sarà uno dei più restii a pubblicare in forma ufficiale resoconti
integrali dei suoi lavori.
Questa vostra iniziativa, in certo senso, ha «spiazzato» noi della stampa parlamentare per alcuni problemi che ci vedono coinvolti e che, in certa misura,
ci accomunano, anche nell'espletamento della nostra attività professionale, dal
momento che stiamo pensando di promuovere un dibattito-convegno sul rapporto tra Parlamento e informazione: iniziativa che si immaginò dopo le polemiche — abbastanza aspre e talvolta anche sgradevoli ~ seguite nell'autunnoinverno del 1978, quando si rilevò il fenomeno dell'assenteismo e si pose una
serie di questioni che trovarono un solenne rilievo nell'incontro, abbastanza
dissueto, tra la Presidenza della Camera e la rappresentanza della stampa parlamentare per lo scambio di auguri nel dicembre 1978.
Fu in quell'occasione che iniziò una riflessione tra noi su una certa tematica che sarebbe stata al centro di questa iniziativa di dibattito-convegno, e
quindi di una riflessione ad alta voce, su tutti i problemi che qualificano la
«questione istituzionale e costituzionale». Stimoli ne sono venuti successivamente negli incontri che abbiamo avuto soprattutto in occasione dell'insediamento delle nuove Assemblee, e speriamo quanto prima di poter realizzare quella iniziativa.
Essa avrebbe dovuto essere un'iniziativa di ricerca, di analisi e di riflessione sul nuovo ruolo della stampa parlamentare e dell'informazione legislativa,
che non intende e non vuol essere una mera occasione di accademia o di predica inutile, ma piuttosto un momento per far riscoprire il significato costituzionale della rappresentanza politica e dell'utilizzazione della sua produttività per la creazione di una ricca rete di rapporti tra il Parlamento, il paese e
le diverse realtà esterne.
Questo appuntamento, che intende raccogliere e sollecitare il più ampio
consenso di forze e di idee anche sulle tematiche relative alle istituzioni e al
loro malessere, connesse al tema centrale indicato (il tema centrale vorrebbe
essere «Più informazione dal Parlamento e per il Parlamento»), si inserisce
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nel quadro delle novità che hanno caratterizzato negli ultimi anni la stampa
parlamentare quale rappresentanza professionale collettiva che opera nelle
sedi istituzionali e qui vuole cooperare, con partecipe consapevolezza,
all'analisi dei problemi e delle prospettive della vita democratica del paese.
Ecco perché il progettato convegno si propone di essere un momento di ricerca e di riflessione, adeguatamente preparato assieme agli operatori parlamentari, sul comune impegno e ruolo, per una più capace e produttiva informazione sul Parlamento e dal Parlamento, che non è fine a se stessa, ma che
fa corpo con l'obiettivo primario del nostro patto associativo ed istituzionale, per assicurare il massimo di possibilità nell'accesso alle fonti di informazione legislativa e parlamentare nelle sedi sue proprie e privilegiate ed il massimo di libertà nell'informazione.
Pur nel nuovo che già è stato realizzato nel recente passato con noi per
impulso ed iniziativa dei responsabili del settore, nei due rami del Parlamento, per il nostro impegno professionale quotidiano è necessario ancora immaginare ed operare per forme diverse di organizzazione dei canali informativi, più adeguati e idonei a soddisfare l'esigenza di una domanda giornalistica crescente, talvolta disordinata e confusa, non sempre soddisfatta dagli
strumenti di comunicazione di massa, per valorizzare il lavoro legislativo nei
suoi diversi e articolati punti di produzione.
Come più volte è stato rilevato, con un'utilizzazione più efficace, tempestiva, costruttiva e immaginativa dei mezzi moderni di comunicazione e di
informazione, il Parlamento non soltanto può valorizzarsi agli occhi
dell'opinione pubblica, ma anche beneficiare della maggior partecipazione
dei cittadini e intrecciare con essi rapporti nuovi e più proficui, in un quadro di informazione più matura e consapevole per contribuire al recupero di
forza e di fiducia delle istituzioni rappresentative mentre sembra crescere il
livello della loro difficile governabilità.
Dal quadro complessivo dei segni che emergeranno dalla comune iniziativa, dovrà essere data una risposta operativa ed organizzativa alla domanda:
«Che tipo di informazione dal Parlamento e per il Parlamento?» Una risposta che dovrà certo interessare, nella specificità dei rispettivi ruoli, gli operatori parlamentari e dell'informazione ed il loro modo di lavorare, nella prospettiva dell'acquisizione di una nuova vitalità professionale. Ciò soprattutto, come sempre più spesso viene rilevato, in rapporto al diverso modo di lavorare del Parlamento, che diventa quotidianamente più complesso, dovendo arricchirsi di strumenti e di forme nuove nell'attività di controllo e di indirizzo, mantenersi al livello di alta specializzazione cui è pervenuta la funzione legislativa, ed operare insieme la sintesi e la selezione necessarie a comporre la dialettica e le tensioni civili e sociali,
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A queste e ad altre domande ed esigenze si deve dare una risposta in una
spietata e reale analisi dei ruoli e dei comportamenti di coloro che ne hanno
la responsabilità istituzionale, se è vero che l'indifferentismo, l'assenteismo,
la sensazione che una classe politica parassitaria dello sviluppo spontaneo e
disordinato del Paese sono elementi che si possono superare con un Parlamento aperto ai mass media da un lato e in grado di aprire i tabù del potere
politico dall'altro.
In questa prospettiva è necessario sentire una nuova responsabilità creativa
e più attenta al «nuovo» associativo ed istituzionale che emerge e cresce dietro la crosta del «vecchio» organizzativo, in rapporto agli strumenti di mediazione di massa, per dare vita ad un'attrezzatura di servizi congrua a rispondere meglio e più alle esigenze del Parlamento e dell'intera società civile. Più specificatamente, per noi giornalisti, rilievo e valenza inoltre dovranno acquisire, nell'analisi della ricerca, i problemi connessi alla dimensione
professionale del giornalista politico e parlamentare ed alla sua qualificazione
doppiamente complessa, che esige una professionalità tecnica, politica, culturale, più selezionata, più aperta, più ricca, più dotata, se davvero si vuol recuperare la centralità della mediazione giornalistica nel processo dell'informazione parlamentare legislativa. E forse sarà questo il modo di affrontare
anche il problema di una certa disaffezione, che si traduce poi in assenteismo, all'informazione legislativa vera e propria, al di là dei modi nuovi che
si vogliono progettare.
A conclusione di queste brevi annotazioni, voglio ricordare quanto, in un
incontro con la stampa parlamentare, ebbe a dire, nel dicembre 1978, il Presidente Ingrao, che ha trovato sempre più specifici stimoli nei Presidenti del
Senato e della Camera Fanfani e lotti: «Come è difficile dare forma comunicativa a controversie giuridiche complicate, a confronti politici espressi in
forme sottili e a volte astruse, a leggi ponderosissime! Quando vedo tutta
l'incidenza enorme della radio e della televisione, vedo anche come sia difficile combinare quelle complessità con la forma tipica della televisione e mantenere l'obiettività indispensabile evitando l'appiattimento. Non bisogna arrendersi a questa difficoltà e trovare quindi un nuovo ruolo della stampa e
dell'informazione parlamentare». Seguiamo con molto interesse, non soltanto personale, ed attenzione, la letteratura che in questi ultimi anni si è prodotta sulla complessa problematica istituzionale e costituzionale, anche in relazione al dibattito dottrinale e politico dell'ultimo quinquennio sulla centralità del Parlamento. U complesso di carte e di riflessioni che ci hanno profondamente stimolato non soltanto sul piano professionale specifico, ma anche sul piano dell'interesse culturale e tecnico-organizzativo, dovrà avere le
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necessarie proiezioni operative nei diversi livelli di lavoro. In quest'ottica riteniamo di porre anche l'incontro odierno, per la specificità della nostra rappresentanza associativa nelle sedi parlamentari, nell'impegno consapevole di
valutare il frutto delle riflessioni che emergeranno nello spirito dell'ispirazione complessiva e del carattere della vostra peculiare e apprezzata iniziativa,
Ecco le ragioni del nostro interesse per questo incontro: ecco il perché della sensibile attenzione portata ai messaggi al mondo dell'informazione avanzati questa mattina dal dottor Marra e dal dottor Zampetti; messaggi che in
parte ci toccano direttamente come espressione associativa di un gruppo di
specializzazione professionale che opera quotidianamente nelle sedi parlamentari, in parte come elemento di traino e di sensibilizzazione verso gli
operatori dell'informazione esterni, nel rispetto, però, della piena autonomia
professionale e valutativa di situazioni, uomini, vicende ed aspetti della vita
parlamentare ai diversi livelli dell'organizzazione giornalistica.
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ASCANIO CINQUEPALMI(^)
Espresso un giudizio non ritualmente positivo su questa iniziativa che ci
spinge ad un primo momento di confronto e di riflessione collettiva sul ruolo della burocrazia parlamentare, sulla sua dinamica evolutiva e sulle sue
prospettive, mi sembra lecito interrogarsi sulle ragioni che hanno indotto alla organizzazione di questo convegno e del perché si sia deciso di farlo in
questo momento.
Una prima risposta può essere: il tema del rapporto burocrazia-politica, e
cioè l'analisi dei modi e dei canali attraverso cui procede la formazione della
decisione politica è divenuta centrale per la comprensione del funzionamento concreto del sistema politico.
La seconda risposta può essere che il diverso atteggiarsi e configurarsi di
questo rapporto tocca non tangenzialmente i modelli di attività della burocrazia, anzi questi ne risultano direttamente influenzati e modificati.
Ora a me pare che la trasformazione, l'arricchimento di funzioni ed in
ogni caso la controversa evoluzione dell'istituto parlamentare che si è registrata in questi anni e di cui non è possibile prevedere la conclusione, come
ha già accennato il professor Cheli, abbiano profondamente inciso sulla
identità professionale della burocrazia parlamentare ed in particolare sui funzionari. E inciso in diverse direzioni.
Da una parte infatti i funzionari sono rimasti legati ad attività tradizionali1
per esempio quelle di resocontazione — profondamente percepite come
dotate di valore, dall'altra essi sono stati fatti oggetto di un incremento di attività nuove — per esempio, la documentazione e la ricerca — che per l'urgenza e la delicatezza che le caratterizza non hanno trovato la struttura e gli
apparati del tutto preparati.
Ad accrescere questa situazione di malessere, bisogna rilevare come l'organizzazione stessa del vertice politico-amministrativo e il carattere ancora in(**") Consigliere della Camera dei deputati.
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definito del rappono tra Ufficio di Presidenza e Sindacati, quanto a dire gli
strumenti e i modi con cui si rapportano politico-amministrativo — gestione
del personale, appaiono improntati a visioni e principi che possiamo forse
definire arcaici e non rispondenti alla situazione nuova che ci troviamo ad
affrontare.
Se proviamo poi ad analizzare più in profondità e per alcuni specifici
aspetti, rilevanti per la funzione e l'attività della burocrazia parlamentare, le
trasformazioni del Parlam.ento dobbiamo, credo, fare ricorso ad un generalissimo argomento.
Xegli anni 7C la «centralità-» del Parlamento si è realizzata in una sua dislocazione in un punto strategico del sistema politico, tra società civile e Governo, m un punto cioè in cui l'apertura sociale del Parlamento (moltiplicazioni di hearings, di audizioni ecc.), la rafforzata attività di controllo, mediante l'instaurazione di nuovi strumenti procedurali, e le tentazioni di indirizzo politico, esigevano, per esprimersi compiutamente, un «salto» qualitativo degli apparati e tra questi, segnatamente, di quelli di documentazione e
ricerca.
D'altra pane, possiamo dire, negli anni '7Z manifestavano in pieno la loro
inadeguatezza gli apparati dei paniti, sia nelle sedi proprie che in quelle parlamentari, per ciò che concerne le esigenze di cui parliamo. E non a caso, e
forse non impropriamente.
Ciò di cui in quegli anni, forse confusamente, si sentiva il bisogno, era
proprio un «sapere» non panitico e non legato a valutazioni ideologiche della realtà, né a immediate funzioni di pane. Quella visione e quella dislocazione del Parlamento, insomma, richiedevano al «politico» ed al «burocratico» un rafforzamento degli strumenti analitici e specialistici di cui ogni potere deve essere fornito per incidere in modo fone sulla realtà.
Si può cenamente dire che al livello degli organismi parlamentari che più
avrebbero do\'uto essere interessati a questo progetto, ed intendo massimamente i gruppi, sia mancata una consapevolezza diifusa di quanto quel progetto esigeva di qualitativamente diverso nell'attrezzatura e strumentazione
tecnica del lavoro politico.
Quanto al livello burocratico, qui si ha a che fare con quel timore del «discontinuo» e quell'interesse alla continuità che gli studiosi di politica ed amministrazione benissimo conoscono. Dire tuttavia che nessuna risposta è stata data, nessun adeguamento realizzato, sarebbe riduttivo e sbagliato.
Si deve piuttosto parlare di non sufficiente prontezza e di mancanza di disegno organico. E non dimenticare soprattutto, per ciò che concerne la responsabilità, la commistione, che abbiamo già ricordato, di politico ed am69
ministrativo che caratterizza il vertice della Camera. Si tratta di una intersezione che se a volte riesce a trasmettere airamministrazione impulsi non mediati, altre volte si pone come freno o come strumento facilmente preda di
tentazioni dilatorie.
A che punto siamo oggi? Non sembra essere più tempo, questo, di progetti né di «disegni organici», ma mi sembra che quelle richieste, che quei bisogni cui si è data una parziale risposta siano ancora reali e giusti, e che nella
misura e nel modo in cui sapremo organizzarci per soddisfarli si fisserà
in futuro il nuovo livello della nostra capacità e della nostra qualificazione
professionale.
Si tratta di un impegno di «piccoli passi» per un traguardo onorevole e, come
già detto, giusto. Se non sapremo farli questi piccoli passi, e nella direzione dovuta, ho la sensazione che si realizzerà un arretramento complessivo. Intendo
dire, della qualità del nostro lavoro e, ciò che più conta, del significato della
nostra presenza in una istituzione come la Camera dei deputati.
Insomma, se è vero che l'attività della burocrazia e la struttura degli apparati dipendono nel lungo periodo dal «tipo» di ruolo assunto dal Parlamento
nel sistema politico, è pur vero che sta a noi cogliere quei bisogni che, soddisfatti, possono rappresentare un nuovo e, come si dice, più alto livello di assestamento del lavoro amministrativo e, più complessivamente, della funzionalità parlamentare. Se ciò non avverrà a quei bisogni e a quelle domande
verranno date risposte che giudichiamo sbagliate ed arretrate.
Faccio l'esempio degli staffs dei Presidenti di Commissione, di cui più volte in passato si è fatta richiesta. Essa partiva da un reale «vuoto» di prestazione dell'amministrazione che, in grado di fornire una eccellente consulenza
procedurale, non lo era altrettanto nella fornitura di una consulenza tecnica
di merito. Eppure si trattava di una richiesta che giudico sbagliata ed arretrata, perché riproduceva una concezione personalistico-partitica di quel tipo di
prestazione.
A quel bisogno era necessario dunque rispondere — e qualcosa si è fatto,
ma moltissimo resta ancora da fare — con una strumentazione nuova e più
efficiente dei servizi di documentazione e di ricerca, ispirata al criterio di offrire all'utente politico una informazione, se mi si consente il bisticcio di parole, aperta e non di parte, specialistica e non ideologica. Se perderemo questa battaglia e questa occasione sono certo che verranno date false soluzioni
ai problemi veri che ci stanno davanti.
70
MAURIZIO MESCHINO (^)
Reco il saluto delle Confederazioni CGIL-CISL-UIL dei dipendenti della
Camera dei deputati, essendovi stato delegato anche nella mia veste specifica
di membro del gruppo che sta lavorando all'organizzazione, in sede confederale, di un'iniziativa analoga a quella cui stiamo oggi partecipando.
Il saluto che porto non è rituale, ma sostanziale: siamo infatti completamente d'accordo con la logica sottesa all'iniziativa di questo convegno, che
è, ci pare, quella di mettere attorno a un tavolo tutti gli interlocutori essenziali per la delimitazione e l'attuazione di un disegno di evoluzione dell'amministrazione della Camera.
Riteniamo, cioè, che questa iniziativa, come quella che pensiamo di organizzare, si muova sul presupposto che non è sufficiente la riflessione teorica
o, meglio, che essa è necessaria, ma insufficiente se su di essa non si basa un
intervento, un progetto operativo, che sia delineato e gestito da tutti i soggetti che incidono sulla realtà della Camera, e quindi anzitutto da parte della
classe politica parlamentare, della direzione politica, della direzione amministrativa, del personale e, quindi, dei sindacati.
Concordiamo con questa logica, peraltro, per una motivazione che ci sembra ancora più sostanziale, e cioè che oggi più che mai appare indispensabile
fermarsi a riflettere sulla realtà del nostro lavoro, non bastando più, per la
soluzione dei problemi che vi sono connessi, un approccio che definirei meramente incrementale. Non è più sufficiente, infatti, lasciare che l'amministrazione cresca in base a meccanismi automatici, dovendoci invece fermare
per decidere sul come finalizzare e governare questa crescita.
Che la nostra amministrazione stia crescendo è un dato, infatti, che mi
sembra palese: io stesso, che pure non sono un «anziano», ricordo quando
essa aveva una dimensione diversa, da cui si va, forse insensibilmente, distac('^) Consigliere della Camera dei deputati.
71
cando, cioè una dimensione di gruppo ristretto, faccia a faccia, in cui tutti ci
si conosceva. Tale dimensione sta cambiando e, come dicevo, credo che il
compito nostro e dei nostri interlocutori sia quello di fermarci, prendere
consapevolezza di questa linea di espansione quantitativa e finalizzarla sulla
base di una riflessione comune.
A questa riflessione, volta a disegnare insieme un progetto, il sindacato si
ritiene e si sente particolarmente legittimato per un doppio motivo: in primo luogo perché, in linea generale, non crediamo che il sindacato sia un soggetto soltanto conflittuale, attrezzato esclusivamente per il rifiuto, ma crediamo, invece, che sia portatore di un conflitto costruttivo, che debba cioè
partecipare dialetticamente ad un'avanzata dell'intera organizzazione; in secondo luogo, e in particolare per quanto riguarda il sindacato confederale,
perché questo, essendo il sindacato, per suo substrato, di tutti i dipendenti
della Camera, si sente — e tenta comunque di essere — il soggetto più idoneo per aggregare tutti i dipendenti alla delineazione di tale disegno comune.
Dal momento, però, che non vogliamo certo chiuderci nella nostra soggettività, ma ci apriamo alla dialettica con le altre parti, è anche alla luce di questo che confermo il saluto agli organizzatori dell'iniziativa odierna.
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GUGLIELMO NEGRI(^^)
Signor Presidente, colleghi, vorrei fare con voi una riflessione ad alta voce
su alcuni problemi nuovi che si affacciano nel quadro così ben delineato dalle varie relazioni.
urocrazie
parlamentari nei vari tipi di parlamentarismo dell'evo antico, dell'evo medieNeil
crazia parlamentare (mi riferisco, come massimo esempio, alla burocrazia
parlamentare del Senato di Roma) aveva il compito di garantire il servizio di
un assemblea perenne che pur essendo sprovvista, come ben osserva il De
Francisci, di mezzi diretti di coercizione, per l'altezza del suo prestigio e della sua autorità morale «finisce col tenere normalmente i magistrati alle sue
dipendenze». Il Senato romano è al centro, infatti, di un sistema di «freni e
contrappesi» che risulta chiarissimo nella sua dinamica proprio nel diritto di
convocare l'assemblea senatoriale che viene riconosciuto ai magistrati dotati
dello ius agendi cum patribus che comprende oltre la facoltà di convocare,
quelle di presiederlo, di riferire, di chiedere il parere, di provocare il voto, di
redigerne il contenuto {senatus consultum faceré). La burocrazia è composta
di scribae che assistono il relatore e i comitati ristretti [scribendo adesse) dei
senatori che preparano il senatus consultum, nonché il magistrato-presidente
in tutte le operazioni, comprese quelle di voto.
Il Parlamento medievale presenta caratteristiche in parte analoghe a quelle
del Senato romano, ma in esso non v'è il senso della continuità dell'organo
cioè della presenza pohtica continua dell'organo parlamentare.
La burocrazia parlamentare medievale è estremamente attenta ad assicurare
i privilegi dell'organo, sui quali si basa l'equiHbrio dei poteri, in un quadro
(*^) Vicesegretario generale della Camera dei deputati.
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così complesso come quello dello Stato medievale; tuttavia soltanto il parlamentarismo inglese riesce a sviluppare una efficiente ed autonoma organizzazione servente di clerks ed offìcials che coadiuva lo speaker nel perseguimento
per la Camera dei Comuni di «ali their ancient and undoubted rights and
privileges, especially to freedom of speech in debate, to freedom from arrest,
and to free access to His Majesty whenever occasion shall require, and that
the most favourable construction shall be put upon ali their proceedings»
(Jennings, Parliament),
Nello Stato moderno, le strutture serventi dell'assemblea diventano garanti quasi fisicamente del regime di libertà (non più libertà feudali, ma libertà
civili e politiche) conquistato dal Parlamento. E questa è la profonda matrice
che, più dell'antico ricordo delle assemblee romane e medievali, influenza la
professione e la nobilita.
Nell'Ottocento e poi nel Novecento, la tecnostruttura specializzata parlamentare assicura il funzionamento di assemblee che agiscono sotto l'impulso
diretto del Governo. Il grosso del lavoro pre-legislativo arriva quasi completato all'interno delle assemblee e la burocrazia parlamentare coadiuva il processo di discussione e di deliberazione.
D'altra parte non v'è apporto intelluttuale-conoscitivo che sia stabilmente
organizzato nell'ambito di un processo autonomo di documentazione delle
Camere rispetto all'iniziativa del Governo. Il monopolio governativo della
informazione condiziona, direi totalmente, la capacità di conoscenza dei parlamentari specialmente nei settori più delicati della conduzione della politica
estera, della politica militare, della politica economico-finanziaria. La funzione, dunque, della burocrazia parlamentare consiste, in quell'età, nell'assicurare i servizi di supporto tecnico per la resocontazione sommaria e stenografica, nel garantire l'allora limitata assistenza logistica dei servizi amministrativi, nel promuovere il buon funzionamento della biblioteca come matrice intellettuale di un ulteriore sviluppo, nonché nell'assolvere a quella generale ed
imparziale funzione di assistenza al Presidente dell'assemblea legislativa nella
interpretazione delle norme regolamentari e nel contribuire alla ordinata
convivenza dei rappresentanti dei diversi partiti, portatori di spesso antipodiche concezioni dei rapporti umani e della vita. In più sottolinerei la consapevolezza della burocrazia parlamentare di allora, come ho già accennato,
della insostituibilità del sistema parlamentare come base delle articolazioni
delle libertà politiche e sociali, come animatore dello sviluppo della democrazia nel paese. Anche chi, come il nostro antico collega e Maestro Gaetano
Mosca, aveva analizzato impietosamente i danni del parlamentarismo degenerato, in «Questioni pratiche di diritto costituzionale», nel 1898 tuttavia
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scriveva: «Le Camere elettive danno lo strumento adatto per la partecipazione alla vita pubblica di molti elementi dirigenti fra i più importanti della società. E questi elementi nelle assemblee vengono a trovarsi di faccia gli uni
agli altri in maniera di temperarsi e controllarsi a vicenda, ed il contatto e la
discussione di tutti gli interessi e di tutti i modi di vedere, permette un regime assai più conforme alla giustizia e agli interessi generali, di quel che si
avrebbe se una sola forza politica avesse il dominio incontrastato della società. U regime rappresentativo, in fondo, può far raggiungere il gran risultato
di utilizzare quella molteplicità di forze politiche, quella specializzazione
delle varie frazioni della classe dirigente nelle diverse funzioni direttive, che
è una delle caratteristiche delle grandi società moderne».
Il ruolo della burocrazia parlamentare è oggi profondamente innovato. La
tecnostruttura parlamentare si trova ad operare in parlamenti che non sono
più soltanto stimolati dal potere esecutivo, con una presenza condizionante
del Governo e con un lavoro legislativo prefabbricato al di fuori del Parlamento, ove viene portato soltanto in sede risolutiva. Le burocrazie parlamentari coadiuvano il lavoro di un Parlamento partecipante, cioè di un Parlamento compartecipe della fissazione dell'indirizzo politico. Questa trasformazione così profonda nei rapporti tra esecutivo e legislativo coincide con
una profonda trasformazione della qualità della legislazione, che arriva oggi
a toccare, per esempio, le frontiere delle libertà sessuali o addirittura la regolazione della costruzione dei geni in biologia. Questo è il nuovo tipo di legislazione che s'impone ai parlamenti contemporanei, per i quali, quindi, vi è
un processo di completo rovesciamento: è, cioè intervenuta una vera e propria rivoluzione copernicana.
In questo quadro, la mia riflessione tende ad esaminare come si collocherebbe la nostra tecnostruttura — perché di questo si tratta, non soltanto per
etichette che amiamo dare, quanto per realizzazioni date e per testimonianze
offerte — all'interno della dinamica degli apparati di settore e delle comunità
scientifica, militare, diplomatica ed economica del nostro paese. Mi accingo
ad affrontare questo argomento con grande preoccupazione, stante la profonda crisi in cui versa il nostro paese. La comunità amministrativa italiana
si presenta con un desolante panorama di apparati di settore in crisi. La relazione del professor Giannini al Parlamento, peraltro non ancora discussa, ha
offerto, accanto a tenui spunti di speranza, profonde ragioni di preoccupazione e di intervento urgente da parte del Parlamento. Ma quello che preoccupa, più che il declino di vitalità di interi apparati di settore, per quanto ci
riguarda è il tracciato sconnesso e problematico che sta assumendo la progettazione legislativa, sia per la crisi degli uffici legislativi, che è talmente gratui75
ta da apparire disperante (non si riesce a convincere il Governo a ricreare
centri di progettazione legislativa che siano a livello delle necessità di un paese a democrazia industriale avanzata come la nostra), sia per la crisi di capacità di progettazione legislativa dei partiti politici.
Se, nella mia ormai lunga esperienza, metto a confronto la ricchezza di capacità di progettazione legislativa degli anni tra il 1957-58 oppure l'esplosione formidabile di capacità legislativa che mostrò la generazione dell'Assemblea costituente, assecondata in maniera estremamente intelligente dai quadri
dirigenti dell'amministrazione pubblica dell'epoca — che usciva, oltretutto,
dal fascismo e dalla grande ondata dell'epurazione che aveva sommerso interi centri di produzione legislativa — con la situazione odierna, il dislivello risulta gravissimo e preoccupante e si riverbera sul nostro lavoro. E chiaro allora che i segretari delle Commissioni legislative permanenti risentono profondamente di quello che accade su questo versante e tentano di ovviare ai
più gravi rischi di queste lacune, proprio per quel loro senso di funzionari di
Stato che è stato sottolineato questa mattina. Ma certamente — la burocrazia
parlamentare non è un qualcosa di avulso dallo Stato nel quale ci riconosciamo e incontra, a sua volta, spesso gravissime difficoltà — il quadro è ancora
maggiormente aggravato dalla situazione di arretramento (anzi, di prostrazione) che il potere esecutivo ha nell'equilibrio dei poteri costituzionali italiani in questo momento e soprattutto dalla sua posizione debolissima all'interno del Parlamento.
Credo che non esista altro esecutivo, nell'Europa occidentale, che abbia
una debolezza istituzionale e programmatica come quella del Governo italiano in Parlamento, come quella che in questo momento purtroppo registriamo, sia per motivi interni alla costituzione delle coalizioni di Governo, sia
per ragioni procedurali, in quanto il Governo è stato messo in una posizione
voluta di debolezza.
Tutto ciò comporta una legislazione estremamente lacunosa, intempestiva;
abbiamo leggi che entrano in esecuzione nel momento in cui già dovrebbero
essere tramontate, come dicono gli americani, per lasciare il posto ad altre
^^g§^ pi^ aggiornate per quanto riguarda sia la tecnica, sia i contenuti. Questa esigenza deir«aggiornamento legislativo» è stata avvertita in altri paesi:
ad esempio dagli Stati Uniti è venuta (curiosamente, avendo essi poca tradizione parlamentare in senso occidentale) una serie di innesti sulla nostra tradizione parlamentare classica (penso alle hearingSy penso alla stessa espansione dei servizi di informazione del Parlamento), e la nuova figura della «legge
a tempo», come si può leggere nel bellissimo studio condotto da Meschino al
suo ritorno dagli Stati Uniti; è stato, cioè, addirittura superato il concetto di
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perennità della legge che, con il progresso di una società tecnoindustriale velocissima, diviene ormai relativo rispetto alle mutazioni incessanti e rapide
che subiscono la società ed i rapporti umani. Noi, invece, ci muoviamo con
un tipo di legislazione ancora assolutamente ottocentesca, e di questo risentono profondamente gli apparati delle due Camere, soprattutto per quanto
concerne il «girare a vuoto» che spesso si verifica (quelle ore enormi di moltiplicazione del lavoro parlamentare che non si traducono in concreti provvedimenti, in svolte decisive imposte alla legislazione del paese).
I nostri rapporti con la comunità scientifica sono stati sempre eccellenti,
perché le burocrazie parlamentari sono state costantemente consapevoli, in
maniera diversa da quelle della pubblica amministrazione italiana, della posizione centrale che ha la scienza nel processo politico e legislativo dell'età
contemporanea. Ma ci siamo trovati nel pieno della crisi universitaria, che
ha pesato indirettamente anche sulla qualità della legislazione italiana.
L'eclisse universitaria, che durerà ancora per parecchi anni, e che ha prodotto il caos completo nel sistema di ricerca scientifica del nostro paese, ha avuto, infatti, profondi riverberi in Parlamento sulla qualità della nostra legislazione. Le burocrazie parlamentari hanno cercato in ogni modo di sollecitare
il contatto con quel che restava degli istituti di cultura e dei grandi collettivi
scientifici del nostro paese. La legge Merli, le ricerche del Senato in materia
di zone umide, forestazione, desertizzazione, ambiente; il lavoro che è stato
compiuto da alcune Commissioni della Camera (cito la memorabile hearing
sul problema dell'energia), documentano questa ricerca continua, appassionata, da parte dei funzionari parlamentari, del contatto con la comunità scientifica così come l'intuizione della Camera, prima fra tutti gli apparati del settore pubblico italiano, dell'importanza del computer^ senza il quale la nostra
possibilità di intervento non avrebbe avuto futuro.
Cito anche i nostri sempre più intensi contatti con il CNR per l'importanza crescente che questo ente riveste per la vita scientifica e culturale italiana,
sia a causa della crisi universitaria, sia per la sutura che è intervenuta, attraverso i progetti finalizzati, tra ricerca scientifica, rilancio industriale e trasformazione della società. Notevole in questo campo è stato anche lo
scambio di esperienze con quei Parlamenti stranieri che hanno gli stessi problemi nostri, tanto che pian piano non soltanto abbiamo migliorato la circolazione delle informazioni scientifiche all'interno del Parlamento a beneficio
di deputati e senatori, ma ci avviamo, credo fatalmente, all'istituzione, in
ambedue le Camere, nell'ambito dei Servizi studi, di un ufficio dello Scientifìc Counsel come quello del Congresso degli Stati Uniti, per analizzare in
Parlamento tutta la grande informazione scientifica del paese e dell'estero.
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Proprio pochi giorni or sono il Senato americano ha dato inizio ad una
grande inchiesta conoscitiva sul cancro; cioè, a venti anni dai primi massicci
stanziamenti federali per la lotta contro il cancro, il Congresso americano si
interroga: 1) sui risultati che questi stanziamenti hanno operato; 2) sullo stato della lotta contro il male; 3) sui problemi sociali che 470 mila ammalati di
cancro all'anno in America provocano.
Questo significa affrontare la sfida dei tempi da parte di un Parlamento;
del resto nella madre dei Parlamenti, alla Camera dei Comuni, opera una
Commissione speciale mista di deputati e scienziati che esamina e valuta periodicamente l'impatto che le invenzioni e le scoperte, le nuove tecnologie
determinano nella società inglese. Penso che sia un'esperienza preziosa da valutare e forse da imitare.
I nostri rapporti con la comunità militare sono notevolmente aumentati
durante questi anni, dal tempo dell'inchiesta parlamentare sul SIFAR e grazie anche al lavoro compiuto dalle Commissioni Difesa della Camera e del
Senato. Non abbiamo perduto il contatto con questa comunità estremamente valorosa, oggi tecnicamente assai avanzata, eppure politicamente ingenua*
Ci siamo fatti spesso promotori di un ponte psicologico tra la classe politica
e il mondo, ancora intriso di miti medievali, della comunità militare. I primi
incontri, le visite che le Commissioni Difesa hanno compiuto e compiono,
sono serviti enormemente a eliminare quella «separatezza» che esisteva tra
comunità militare, comunità parlamentare e comunità politica. Anche in
questo campo le burocrazie parlamentari hanno operato bene e con antiveggenza dei grandi sviluppi politici del nostro paese.
Con la comunità diplomatica, con la rete degli ambasciatori, i nostri apparati di settore della Cam.era e del Senato sono stati costantemente in contatto. L'idea di costituire due Servizi internazionali di Camera e Senato, che
all'inizio poteva sembrare bizzarra, sulla lunghezza si è dimostrata vincente;
Camera e Senato oggi hanno una copia di informazioni non certamente inferiore a quella che riceve il potere esecutivo dai propri ambasciatori e dalla
stessa Comunità europea, perche abbiamo saputo creare in tempo le strutture e formare gli uomini necessari per recepire la stimolazione dall'estero.
Un discorso a parte meritano i nostri rapporti con il mondo economico e
finanziario. Gli apparati di settore della Camera e del Senato sono stati sempre, costantemente, attenti al fenomeno economico. Tuttavia la preparazione tradizionale giuridica dei funzionari parlamentari e l'assenza di osservatori economici hanno reso difficile compiere i primi passi in senso organizzativo. Piano piano, con estrema difficoltà (non per la ricerca di mezzi, perché
dobbiamo riconoscere che questi sono sempre stati ampiamente concessi, ma
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per complessità di organizzazione, per delicatezza di rapporti, per difficoltà
di impostare un discorso su un versante che non è quello tradizionale del
potere legislativo) i nostri Servizi studi si sono messi in condizione di operare quanto meno la canalizzazione di quelle informazioni economiche e finanziarie che sono vitali per la funzione del legislatore e per la funzione di
controllo. In questo siamo stati anche aiutati non soltanto dalle grandi organizzazioni rispetto a noi molto omogenee, come la Banca d'Italia, ma anche
dall'apporto del pensiero critico universitario e dall'istituzione degli elaboratori nelle due Camere.
Come ci collochiamo ora di fronte ai problemi del futuro? Quattro anni fa
distribuimmo in Parlamento un libro di Roberto Olivetti, che era la presentazione di un rapporto giapponese sull'entrata del Giappone nel futuro attraverso quella che veniva chiamata «la società tecnotronica». Anche noi stiamo
entrando nel futuro con una serie di settori, certamente i più avanzati: ma
piano piano anche il «grosso» del corpo sociale italiano entrerà nel futuro. I
segni premonitori della grande mutazione sono già nell'aria. U tipo stesso
della discussione parlamentare è cambiato. La tematica della discussione
legislativa o della funzione di controllo, se la mettiamo a confronto con
quella di vent'anni fa, è completamente diversa. D'altra parte il Parlamento
non costituisce più l'asse del sistema, perché la democrazia partecipativa, la
realtà di uno Stato caratterizzato dalie autonomie regionali, l'espansione dei
mass-mediuy l'aumento delle conoscenze hanno determinato nuove condizioni di vita politica e sociale. L'intervento popolare in importanti temi di riflessione umana, come l'aborto, il divorzio, la pena di morte, ha cambiato
completamente quella che era una volta un'esclusiva del Parlamento nella
decisione, per il bene e per il male, dei grandi temi della convivenza umana
all'interno di una nazione. In queste condizioni operative, il lavoro della burocrazia parlamentare diviene sempre più difficile e complesso. Se Gaetano
Mosca scriveva nei suoi ricordi che egli era un po' lo specchio di conversazione, il polo di confronto di un Di Rudinì o di un Giolitti, nelle lunghe
passeggiate nel Transatlantico (e Gaetano Mosca aveva ben titolo a costituire
questo confronto, essendo uno degli uomini più informati e più capaci intellettualmente della sua epoca), la nostra funzione è qualcosa di diverso, è qualitativamente molto più complessa di quella dei colleghi di cent'anni fa. Oggi ci si chiede non soltanto una solida preparazione quali consiglieri procedurali e quali garanti della «viabilità» parlamentare, ma anche capacità e professionalità ai fini dell'informazione, del miglioramento del processo legislativo, dell'approfondimento della funzione di controllo in una misura che
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non era stata mai richiesta nella storia del parlamentarismo. A ciò si aggiunga
la formazione manageriale che il funzionario parlamentare deve ormai possedere per coordinare sempre meglio i ser\'izi nei quali sono strutturate le Camere del Parlamento (si pensi alla gestione della parte «casa-albergo» con i selfsey'Z'ice dei parlamentari e del personale, della manutenzione ordinaria e straordinaria dei palazzi-monumenti storici, del computer, dei centri interni di fotoriproduzione ecc.), attività che spesso sfuggono alPossen-'azione anche degli
studiosi del sistema parlamentare, ma che, come ha ben posto m evidenza il
Longi, costituiscono il presupposto di un Parlamento efficiente, in grado cioè
di assolvere sul piano organizzativo al ruolo ad esso assegnato dalla Costituzione. E questa è la grande sfida, più che quella del Parlamento razionalizzato, che
ci muovono le forze che vorrebbero la fine del Parlamento.
Nel periodo tra le due guerre si è cercato di dare la risposta alla dittatura,
nei liberi parlamenti, attraverso la soluzione del parlamentarismo razionalizzato, la quale in parte ha sortito Peffetto, m parte ha lasciato le situazioni
com'erano. Grandi Stati parlamentari hanno reclinato la testa e sono finiti
sotto il colpo della dittatura.
A noi oggi si chiede qualcosa di più; ci si chiede di far funzionare i parlamenti come centri del sistema, certamente, ma anche come collegi che abbiano coscienza dei problemi del futuro, come le guide di una nazione. E in
questo la capacità professionale, la cultura, e soprattutto l'integrità personale
e il senso di indipendenza dei funzionari parlamentari contribuiranno a rispondere positivamente al quesito se i liberi parlamenti riusciranno a dare la
risposta alla sfida della storia.
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GIOVANNI BERTOLINI(^)
Cercherò di trattare alcuni specifici punti pertinenti agli argomenti svolti
questa mattina nelle tre relazioni introduttive. Ed esattamente: in primo luogo
farò una specie di pro-memoria di massima su ciò che si intende per «funzione
amministrativa» in generale, per vedere in che modo tale categoria generale si
applichi al caso particolare delle amministrazioni parlamentari. Poi cercherò
di fare un'analisi complessiva delle funzioni effettualmente affidate alle nostre
amministrazioni, camerale e senatoriale, e del modo come ad esse possano applicarsi alcuni principi elaborati per il diritto amministrativo. Successivamente
mi porrò il problema delle nuove esigenze poste alle amministrazioni camerali
dal processo evolutivo dell'attività parlamentare, e mi riferirò a tal fine anche a
modelli stranieri. Infine, alcune indicazioni conclusive.
Natura dell'attività amministrativa. Com'è noto, una caratterizzazione oggettiva della attività amministrativa non esiste: esistono singole funzioni amministrative, attribuite a singoli apparati dell'organizzazione amministrativa.
Di funzione amministrativa si può parlare cioè soltanto in senso soggettivo, in
riferimento all'attività svolta, caso per caso, da ogni singola amministrazione.
Da questo punto di vista, quindi, neppure per le amministrazioni della Camera e del Senato si trovano già confezionate le categorie di attività da svolgere: esse, in altri termini, possono svolgere qualsiasi attività, naturalmente, direttamente o indirettamente ordinata a creare i presupposti o le condizioni per
l'adempimento o a facilitare l'adempimento delle funzioni attribuite agli organi parlamentari.
Ora, quaH attività, storicamente sono state svolte dalle amministrazioni delle due Camere.'* Esse possono essere distribuite in tre grandi comparti, in ragio("") Consigliere del Senato della Repubblica, Direttore del Servizio Commissioni parlamentari.
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ne dei loro direni destinatari: in primo luogo i singoli parlamentari (deputati
e senatori); poi gli organi della Camera e del Senato, sia monocratici sia collegiali; in terzo luogo, la stessa amministrazione.
Singoli parlamenti. Nei confronti dei deputati e dei senatori, è compito
deiramministrazione curare la gestione del trattamento economico (indennità, gettoni, rimborsi, contributi), pro\"^'edere alla sussistenza e alla logistica
(locali, attrezzature, impianti ecc.). Per essi Tamministrazione deve o dovrebbe fornire (e m certi casi fornisce) una segreteria personale, eccetera.
Si tratta di un comparto, forse, di minor interesse descrinivo per la sua ovvietà o banalità, ma importante per la vita quotidiana del parlamentare e che
comunque, in un'analisi dell'amministrazione parlamentare non può non essere considerato.
Secondo grande comparto è l'anività che le amministrazioni camerali
adempiono in funzione diretta degU organi parlamentari, monocratici o collegiali (ed ora anche dei gruppi politici). Sono funzioni rivolte a creare i presupposti necessari per le svolgimento delle attività, proprie di tali organi: assemblea, commissioni, giunte, gruppi di lavoro; presidente, vicepresidenti,
segretari dell'assemblea e delle commissioni e delle giunte; relatori, eccetera.
Le funzioni di cui si tratta possono essere inerenti al profilo formale o a
quello di merito.
Sotto il profilo formale-procedurale (parlo a persone che conoscono benissimo queste cose) ramministrazione svolge un'attività certativa e di pubbhcità, di verbalizzazione, di acquisizione delle deliberazioni, di redazione dei
deliberati, di esternazione.
Ma accanto a questa attività formale-procedurale si colloca anche un'anività di assistenza e di consulenza giuridico-procedurale e, accanto a questa, ancora un altro genere di attività: di cerimoniale ed in senso lato di organizzazione.
Sempre nei riguardi degli organi, un ulteriore tipo di anività ha per contenuto forme di consulenza a fini di istruzione delle materie da tranare; di informazione, di studio e di ricerca nel merito. Ultimamente (1971) si sono aggiunte, alle funzioni parlamentari convenzionali, di discussione e deliberazione, specie diverse di funzioni: quelle ed. «conoscitive*. Ad esse il Parlamento per\'iene più che altro attraverso la proceduralizzazione e la formalizzazione in adempimenti ufficiali di atti\'ità di acquisizione delle conoscenze
sin qui s^'olte prii;atim o in modo informale da singoh o gruppi di parlamentari. La proceduralizzazione ha richiesto l'inten'ento dell'amministrazione
parlamentare per dare supporti sia organizzativi sia logistici sia di assistenza
formale-procedurale sia di assistenza nel merito.
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Nell'ambito di questo secondo comparto di attività delle amministrazioni
camerali rientra l'assistenza immediatamente rivolta alle specifiche attività di
direzione materiale e di impulso procedurale: mi riferisco alla redazione delle relazioni, dei pareri, dei testi normativi, dei documenti del sindacato ispettivo, alla formulazione delle proposte di emendamento, di ordini del giorno,
dei disegni di legge e degli altri atti procedurali. Tutto un complesso di
adempimenti espressamente non considerati nel «mansionario» delle nostre
amministrazioni, ma in via di fatto talora esercitati e sempre più frequentemente richiesti e attesi.
Un terzo comparto, sul quale è inutile soffermarsi ma che pure occupa
non poco spazio, è quello della gestione dell'amministrazione parlamentare
(personale e patrimonio immobiliare). In questo comparto si inserisce di recente, come elemento di novità, la gestione delle contribuzioni pubbliche ai
partiti politici.
Tale dunque, in breve sintesi, il quadro-delle attività fattualmente assolte dalle amministrazioni parlamentari: cioè, l'attività amministrativa parlamentare.
Come si applica ad essa il sistema dei classici principi elaborati dalla dottrina amministrativistica, quali i principi di legalità, di buon andamento e imparzialità, di garanzia, di organizzazione e di indipendenza? O, ancora, i
principi di uguaglianza e di parità di trattamento, i principi della continuità
dell'azione amministrativa?
E chiaro che non posso dare una risposta a tutti e a ciascuno di questi interrogativi. Mi limiterò solo a qualche indicazione. Ma è altrettanto chiaro
che sono, questi, punti di massimo interesse e che sono questi i temi che andrebbero approfonditi.
Per esempio, vorrei far notare in modo particolare cogliendo un rilievo
del professor Cheli che, per l'amministrazione parlamentare, si è sempre posto e si pone ancor oggi un problema di autonomia e di indipendenza, certo,
nei confronti dell'Esecutivo, per cominciare. Ed è per tale ragione che non
sarei tanto disinvolto nell'accettare come un successo il «superamento» di
quello che è stato definito un «feticcio» del passato, e cioè quel sistema di
prerogative che andava immaginificamente sotto il nome di «interna corpons»j che altro non erano (e sono) se non talune garanzie rivolte a tutelare
l'autonomia delle Camere e della loro amministrazione. Autonomia tuttora
essenziale, che non attiene solo ai rapporti con l'Esecutivo, ma anche con gli
altri organi e ordini costituzionali e che, per l'amministrazione parlamentaanc
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In riferimento a quest'ultimo rilievo, sembra essenziale che trovino corretta applicazione per le amministrazioni parlamentari i principi della riserva di
regolamento circa l'organizzazione amministrativa e la tutela dei funzionari
contro possibili abusi. E mi riferisco al riguardo, in particolare, al principio
costituzionalmente consacrato secondo cui «i pubblici impiegati» (e certamente i dipendenti delle Amministrazioni parlamentari sono «pubblici impiegati») «sono all'esclusivo servizio della nazione»; e mi riferisco, amcora,
all'altro principio, anch'esso costituzionale, secondo il quale «al pubblico impiego si accede mediante concorso».
Invero è al rispetto puntiglioso di tali principi che è oggettivamente affidata la garanzia dell'indipendenza e dell'autonomia dell'amministrazione in generale, e tali principi debbono pertanto trovare severa applicazione anche
nell'ambito delle amministrazioni parlamentari, onde per la loro difesa è lecito reclamare ogni possibile impegno.
Particolare delicatezza presenta, nell'ambito parlamentare, l'applicazione
del principio dell'uguaglianza e della parità di trattamento.
Esso ha per destinatari diretti, in primo luogo, i singoli parlamentari, per i
quali l'amministrazione opera senza distinzione di gruppi, di maggioranza o
di opposizione.
Non meno delicati sono i problemi che attengono all'applicazione del
principio della continuità dell'azione amministrativa, non solo perché questo ha un ruolo specifico quanto al superamento del carattere naturalmente
intermittente e discontinuo dell'attività collegiale, per cui l'istituzione complessa «Camera» o «Senato» e quindi «Parlamento» è debitrice più di quanto
non si soglia riconoscere, per la sua stessa esistenza, proprio all'esistenza delle proprie amministrazioni; ma anche perché problemi peculiari si pongono
nel complesso intrecciarsi, all'interno di taluni organi amministrativi parlamentari, di soggetti appartenenti alla componente politica (elettiva e discontinua) e alla componente propriamente amministrativa, soprattutto a questi
secondi risultando affidata per forza di cose la continuità della quale si discorre.
Come si vede, si tratta di temi tutti da approfondire e che in questa sede
mi limito a segnalare, volendo ora fare qualche cenno alle tendenze evolutive cui, sotto pressioni di vario genere, sono sottoposte le amministrazioni
parlamentari: pressioni correlate, invero, non soltanto alla maggiore ampiezza (elemento quantitativo) delle attività parlamentari, a sua volta da correlare alla sempre maggiore presenza dello Stato nel quotidiano, ma anche
all'evolversi della «forma di Governo», perché diversa sarà la presenza del
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Parlamento (e quindi diversa l'attività della sua amministrazione) a seconda
del variare delle forme di Governo (monistiche, parlamentari, costituzionali
pure, eccetera) nella costituzione materiale.
Per rendere più concrete ed operative le mie osservazioni, vorrei sottolineare un dato: oltre all'ampliamento delle funzioni parlamentari, le amministrazioni parlamentari debbono tenere presente una specifica linea evolutiva che si
rileva dovunque, e non soltanto nel nostro Parlamento. Mi riferisco al fatto
che il Parlamento di oggi si identifica sempre meno con l'Assemblea plenaria e
sempre più assume la struttura di «istituzione complessa» di cui l'Assemblea
plenaria resta il perno, ma la cui attività si decentra moltiplicandosi in sedi collegiali diverse dall'Assemblea, le Commissioni, sicché è lecito affermare che se
il Parlamento in Assemblea è stato il modello di Parlamento dell'800, il modello attuale è quello appunto del Parlamento in Commissione.
È dunque attorno a questo schema decentrato di lavoro parlamentare che
deve essere modellata anche la nuova amministrazione parlamentare.
Ciò è tanto più importante, se si considerano i compiti attribuiti, nel 1948
dalla Costituzione e nel 1971 dai Regolamenti parlamentari, appunto al nostro Parlamento in Commissione. Le Commissioni possono agire, come sappiamo, in campo legislativo, anche in sostituzione dell'Assemblèa; le Commissioni (anche se questo è meno evidente), sempre in campo legislativo, là
dove non si sostituiscono all'Assemblea, nei confronti di questa esercitano
una funzione di «comitato direttivo» tanto più penetrante quanto più si affievolisce (o addirittura si sospende, come anche è successo) l'esercizio della
corrispondente funzione di direzione materiale dell'Assemblea costituzionalmente attribuita a quell'altro comitato direttivo del Parlamento che si chiama Governo. Le Commissioni infine esercitano in esclusiva funzioni sempre
più pregnanti di acquisizione delle conoscenze, di vigilanza e di controllo.
In questo quadro si deve studiare il nuovo assetto delle istituzioni amministrative parlamentari, ed è significativo che intorno a questo schema del Parlamento in Commissione ruoti per esempio il sistema dell'amministrazione
del Congresso statunitense, tanto suggestivo per tutti coloro che si occupano
di questi temi.
Al riguardo tuttavia bisogna riconoscere che si tratta di un modello che
può fuorviare data la diversa forma di Governo. Preferisco pertanto suggerire il modello tratto da un altro sistema, anch'esso diverso dal nostro, ma
meglio suscettibile di comparazioni con il nostro. Parlo del Bundestag^ alla
cui amministrazione si sono posti in tempo recente problemi analoghi ai nostri, che sono stati risolti mediante il potenziamento, in sostanza, della capacità operativa del Parlamento in Commissione.
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Nel Bundestag ciascuna commissione è dotata di un funzionario (segretario), più o meno come da noi; in talune commissioni, i funzionari sono anche due (più o meno come da noi). E poi di una segretaria dattilografa: più o
meno come da noi.
Ma oltre a questo gruppo di lavoro immediatamente ad essa addetto, ciascuna commissione può disporre di un gruppo di collaboratori più ampio
(fino ad un massimo di quindici). Il segretario della Commissione (più o meno come da noi) è teoricamente a disposizione dell'intera commissione (ma
in pratica, prevalentemente del presidente o del relatore); il suo compito è
organizzativo, di verbalizzazione, di redazione dei testi delle relazioni. Tuttavia questa struttura, immediatamente correlata alla singola Commissione,
non esaurisce le strutture di cui la singola Commissione può sen'irsi: essa infatti si inserisce ed è integrata in un più complesso ser\àzio — il Wissenschaftltcher Fachdtenst: servàzio studi — nel cui ambilo sono inseriti appunto gli
uffici di segreteria delle commissioni.
Il Wissenschaftlicher Fachdienst si suddivide in tre settori: due per la consulenza attinente al merito, il terzo per la documentazione. Complessivamente
questo ser\^izio, che è addetto a tutte le commissioni e, attraverso le commissioni, a tutti i parlamentari, comprende un centinaio di funzionari, cui fornisce un'assistenza che va dalle informazioni estemporanee (a quanto pare le
più richieste) per le quali il normale tramite è costituito dal telefono, alle
consulenze più sofisticate che richiedono caso per caso specifiche trattative
fra funzionario e parlamentare.
Si tratta di un assetto abbastanza recente, cui si è pen^enuti a partire dal
1966, epoca nella quale si è verificato il cambiamento di maggioranza, quando i deputati appartenenti alla maggioranza uscente, abituati ad utilizzare
l'apparato dell'Esecutivo, una volta all'opposizione hanno ottenuto che analoghi ser\^izi potessero essere reperiti nell'ambito parlamentare. Si tratta di
un processo evolutivo che, oltre tutto, insegna molte cose.
A questo punto interessa anche chiedersi con quali modalità si è pro\^'eduto al reclutamento del personale da adibire al nuovo tipo di attività richiesto
all'amministrazione del Bundestag. La mia fonte è un'inchiesta abbastanza recente (1978): risulta che il personale viene reclutato in modo da offrire la garanzia dell'imparzialità. In particolare si cerca di evitare persone interessate
in modo specifico a partiti determinati o, addirittura, che abbiano la qualifica di candidati non eletti o di candidati alla candidatura parlamentare.
Si tratta di un sistema che crea tendenzialmente una vera e propria «microamministrazione parallela», destinata ad assistere non soltanto i deputati della opposizione, ma anche i deputati della maggioranza.
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Di fronte a questo modello molto imponente e dotato di grandi disponibilità alcune considerazioni si impongono per noi, visto che deve essere data
per scontata una ragionevole difficoltà di assimilazione. Anzitutto per ragioni di ordine economico in senso generale.
Di fronte ad una domanda potenzialmente infinita qual è quella di attrezzature, impianti e servizi gratuitamente forniti ai parlamentari, le nostre risorse (nazionali) sono notoriamente più ridotte. Di qui la esigenza più viva
di evitare per quanto possibile il fenomeno dell'amministrazione «parallela».
Bisogna evitare di creare doppioni inventando organismi di consulenza, ricerca e documentazione parlamentari, quando ne funzionano già altri, che si
tratta se mai di affinare, potenziare e porre in collegamento istituzionale con
l'amministrazione parlamentare.
Mi riferisco in specie a tutta la rete degli istituti, universitari e non^ che
l'amministrazione parlamentare non deve surrogare: suo compito specifico è
di collegarsi con essi.
E stato detto dal professor Ungari, al riguardo, che il Parlamento ha diritto a informazioni «obiettive». Ed è innegabile. Ma l'obiettività dell'informazione deriva non dalla «parlamentarità» dell'organo che le fornisce, quanto
dalla pluralità delle fonti di informazione alle quali il Parlamento deve essere
messo in grado (dalla sua amministrazione) di attingere e di sottoporre a vaglio critico. Una fonte di informazione o di consulenza che abbia qualifica
di neutrale non esiste neanche in ambito parlamentare.
Una seconda difficoltà, quanto all'assimilazione del richiamato modello di
«amministrazione parallela», discende da ragioni di ordine giuridico-costituzionale: si riferisce (basti questo accenno) alla forma di Governo.
Ora non credo che il nostro Parlamento sia stato collocato, dalla Costituzione, in una situazione come quella che sembra essere stata sottintesa dal
professor Cheli (se ho ben capito), di istituzionale conflittuaHtà con il Governo: l'azione parlamentare non riproduce Io schema (come dire.^) «Parlamento versus Governo». Al contrario, il Governo si configura come un continuum del Parlamento: se questo continuum viene reciso, va subito riattivato o mediante il congedo del Governo che non riscuote più la fiducia del
Parlamento, o con lo scioglimento delle Camere. Nello schema costituzionale, invero. Parlamento e Governo debbono lavorare di conserva, in collegamento coerente.
A livello di amministrazione questo collegamento dovrebbe tradursi (almeno in teoria e sempre che siano funzionanti) in corrispondenti collegamenti
con gU apparati dell'Esecutivo, i quali dovrebbero poter essere utiHzzati anche
dai parlamentari. Il modo, spetta all'amministrazione parlamentare.
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7
Rientra nel tema del «modo» un altro punto che interessa le linee evolutive da immaginare per l'amministrazione parlamentare.
Attingo a questo riguardo ad un'altra indagine, anch'essa abbastanza recente (anche se non recentissima) che ha riguardato otto Parlamenti (degli Stati
Uniti, del Canada, della Danimarca, dell'Australia, della Francia, della Germania, dei Paesi Bassi e dell'Italia), curata da un organismo inglese di ricerche di livello universitario.
Risulta che i parlamentari, quando posti in condizione di scegliere, danno la
loro preferenza ad un apparato di personale appartenente al loro stesso campo
ideologico, che sia posto alle loro dirette dipendenze, anche se ridotto di numero, piuttosto che a personale inquadrato in organismi ufficiali, anche se largamente dotati, efficienti e caratterizzati da imparzialità e indipendenza.
In altri termini, le indicazioni sarebbero nel senso che uno sforzo debba
essere compiuto per mettere a disposizione del parlamentare apparati di supporto alle loro dirette dipendenze, aventi pertanto natura e caratteri privatistici e non pubblicistici; anche se questo non esime il Parlamento dal dovere
di dotarsi di strumenti propri, e quindi appartenenti alla amministrazione
parlamentare in senso stretto, capaci di creare collegamenti, dare informazioni, provvedere a consulenze, eccetera.
I due sistemi possono convivere.
Nel primo schema (privatistico) nessun problema. Nel secondo invece torna in causa la posizione del funzionario parlamentare.
Nelle vecchie e nelle nuove funzioni, si tratta di una figura che (non solo
in Italia, peraltro) risulta poco studiata sotto il profilo della qualificazione,
della responsabilità, della posizione.
Le caratteristiche di questa figura di funzionario sono legate al suo essere
al servizio del Parlamento e al servizio di coloro che il Parlamento costituiscono: i parlamentari. Ma non al servizio dei singoli gruppi politici né del
singolo parlamentare. A immediato contatto con tutte le parti politiche, istituzionalmente operanti come tali entro le aule parlamentari, il funzionario
parlamentare deve esercitare la propria attività in modo imparziale, in vista
della «funzione», quasi con una preoccupazione accademica di fare le cose
nel modo giusto, nel modo migliore, perché è giusto e migliore e non
nell'interesse di parte; ma nello stesso tempo deve essere sensibile alle preoccupazioni ed alle esigenze reali — anche ideologiche, anche politiche, anche
personali — dei singoli parlamentari.
Una complessa posizione dunque, enucleabile con sufficiente sicurezza e
coerenza, sia pure nella sua delicatezza, nel quadro delle attività di consulenzacertificazione giuridico-procedurale. Qui è quasi nella natura delle cose che i
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funzionari assumano il ruolo di organi super partes o, per meglio dire, di imparziali garanti dell'osservanza delle regole del gioco, dei cui risultati hanno
poi il compito imparziale di dare notizia certa.
E una identità conosciuta, definita, sperimentata e collaudata dai molti decenni di esercizio di tali non sostituibili funzioni, il cui esercizio (al di là
dell'immediato) deve continuare ad essere assicurato. Non sarei tanto propenso infatti, professor Cheli, ai cambiamenti estemporanei degli assetti amministrativi sotto la pressione di esigenze variabili di legislatura in legislatura, o addirittura nell'ambito di una stessa legislatura. L'amministrazione non
deve andare «al vento», ed il suo assetto deve avere una continuità.
Più delicata la identificazione del ruolo del funzionario parlamentare addetto a compiti diversi dai precedenti, a compiti di ricerca e di consulenza
relative al merito. Qui (è ovvio) si pongono problemi che nell'altro settore
non esistono, specie circa il principio dell'imparzialità e dell'uguaglianza nei
confronti dei singoli parlamentari e dei vari gruppi.
Senza dubbio, per valutare il problema nella sua reale consistenza (un problema certo non da prendere sotto gamba) bisogna una volta tanto liberarsi
dallo schema di parlamento suggestivamente proposto dal Bentham e che
siamo abituati a subire quasi per effetto di ipnosi. Bisogna cioè ricordare a
noi stessi che le assemblee parlamentari non sono riunioni serene di illuministi, ai quali il solo problema che si pone è quello di promuovere il dibattito perché da esso scaturisca, per la forza della ragione, la formazione di quella volontà comune che, nella natura delle cose, coincide con il bene comune.
La realtà delle assemblee parlamentari è molto diversa.
Le assemblee parlamentari sono soprattutto teatro di lotta fra i partiti: sono uno degli scacchieri in cui viene convogliata l'incessante battaglia governoopposizione. Una battaglia, certo, razionalizzata e proceduralizzata e quindi
civile; ma nondimeno battaglia. Sotto ogni fase o atto di procedura (a maggior ragione sotto ogni argomento che riguardi il merito) si nascondono (ma
possono anche essere del tutto palesi) altrettanti momenti di questa battaglia,
nella quale il funzionario non deve essere coinvolto pur essendoci dentro, e
ciò proprio per assicurare che essa resti civile, razionale e procedurale (cito
la Costituzione) «nell'interesse esclusivo della Nazione».
Tale deve essere dunque il carattere anche delle attività di tipo nuovo che
si richiedono oggi alle amministrazioni parlamentari.
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MARIO PACELLI ('0
La crisi di identità in cui attualmente si dibatte la burocrazia, al guado tra
la sua tradizionale essenza di apparato servente dello Stato e la nuova dimensione di organismi al servizio della società civile, ha toccato in questi ultimi
anni e per motivi in fondo non dissimili anche la burocrazia parlamentare.
La particolarità dei problemi di quest'ultima non sposta il dato obiettivo di
riferimento, che resta pur sempre quello della difficoltà a svolgere un ruolo
che nelle astratte definizioni è restato immutato ma che appare più difficile
voler mantenere altrettanto immutato nei fatti, quasi a non tenere conto della radicale trasformazione che sta avvenendo nella società civile e nei rapporti tra essa e le istituzioni. Una crisi di identità dunque, avvertita sia a livello
dello strumento sia di coloro che in esse operano, e che è causa non ultima
di molte delle obiettive disfunzioni oggi riscontrabili nella pubblica amministrazione.
Nella burocrazia parlamentare, forse anche per la particolare sensibilità al
«politico» che ne costituisce una delle caratteristiche peculiari, questa tendenza alla ricerca di una nuova dimensione appare oggi particolarmente viva,
pur trovando una serie di difficoltà obiettive, non ultima quella di dover assumere come punto di riferimento non già questo o quel settore della pubblica amministrazione — o, al limite, tutta l'amministrazione pubblica nel
suo complesso — bensì l'intero sistema istituzionale, data la «centralità» delle
Camere, del Parlamento, nel sistema stesso.
Il terreno sul quale occorre muoversi alla ricerca di una nuova identità è
dunque estremamente difficile pieno di «sabbie mobili», costituite in questo
caso dal rischio di scambiare l'effimero del politico con la costante dell'istituzione: anche per questo motivo appaiono opportune talune precisazioni
attinenti l'origine e le vicende storiche della burocrazia parlamentare, tanto
(''•') Consigliere Capo Servizio della Camera dei deputati.
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più che si tratta di un settore di ricerca finora abbastanza trascurato, anche
se, come mi sono proposto di dimostrare in una ricerca sulla burocrazia della Camera dei deputati di prossima pubblicazione, non privo di «suggestioni» politico-istituzionali.
Anzitutto, quando e come nasce la burocrazia parlamentare? Per quello
che riguarda in particolare la Camera dei deputati, essa ha origine nel 1848
attraverso il distacco di taluni dipendenti dei Ministeri delle finanze e
dell'interno, ha la prima consacrazione nel 1851, quando, al termine dello
scontro con il Governo del Re sulla gestione della spesa del Parlamento, fino
a quel momento iscritta nel bilancio del Ministero dell'interno, viene di fatto riconosciuta alle Camere l'autonomia contabile, resta sostanzialmente
inalterata fino alla grande riforma regolamentare del 1876, passa attraverso
riforme marginali nel 1891, e finalmente nasce come «corpo» separato con la
riforma del 1907, quando Camillo Montalcini diventa Segretario generale
della Camera.
Per cogliere il senso complessivo della vicenda occorre tenere ben presente
che la storia dell'amministrazione della Camera dei deputati (avendo esaminato solo questa, non so se la stessa cosa possa affermarsi a proposito di
quella del Senato) è una scheggia della storia politica e parlamentare del nostro paese. Quella della burocrazia della Camera dei deputati non è la storia
di una burocrazia che lentamente nasce e afferma la propria identità nei confronti del potere politico: è bensì la storia di un'amministrazione che nasce
già atipica e all'ombra del potere politico.
La premessa, storica e politica prima che giuridica, di tale atipicità è costituita dalla autonomia, contabile prima ed anche amministrativa poi, delle
Camere del Parlamento, necessaria alle Camere stesse per evitare di passare
attraverso il regio decreto o la legge, di cui spettava al Re la promulgazione,
per disporre circa il loro assetto organizzativo e strutturale, evitando così
qualunque pur formale dipendenza dal potere regio: ne conseguì sotto il profilo giuridico la sottrazione alla legge dell'organizzazione amministrativa interna delle due Camere e sotto quello politico-istituzionale la possibilità di
un costante adeguamento dell'organizzazione stessa al ruolo, storicamente
variabile, assunto dalle Camere del sistema.
La riprova di tale affermazione si ritrova, d'altra parte, nella sequenza delle riforme del Regolamento dei servizi della Camera. Per fare un solo esempio, non è a caso che il primo Regolamento dei servizi della Camera risalga
proprio al 1876, cioè al momento della «rivoluzione parlamentare»: la maggiore rilevanza che, nella sua strategia, la sinistra storica attribuisce al Parlamento, tanto da far ritenere ad alcuni che nel 1876 fosse finito il regime rap91
presentativo per avere inizio quello parlamentare, rendeva necessario assicurare un potenziamento, ed anzi una totale riorganizzazione, degli apparati
amministrativi delle due Camere — e della Camera dei deputati in particolare — in modo da assicurare lo svolgimento delle, almeno in astratto, più ampie funzioni.
La vicenda si ripete nel 1907, che, a mio avviso, è Tanno di nascita della
burocrazia parlamentare. Alcuni anni prima aveva avuto inizio l'età giolittiana: la struttura amministrativa della Camera subì una profonda trasformazione perché nella strategia del trasformismo il Parlamento era chiamato a
svolgere una funzione totalmente diversa da quella assolta nel periodo precedente, con la conseguente necessità di disporre, all'interno delle Camere, di
strutture amministrative diverse. Erano cambiate le esigenze della classe politica, era cambiata la posizione del Parlamento nel sistema: occorreva che anche la organizzazione amministrativa delle Camere, ed in particolare della
Camera dei deputati, mutasse totalmente. Si trattava di un problema di certamente non facile soluzione: la burocrazia parlamentare, in più di mezzo
secolo di vita, aveva ormai posto solide radici ed acquisito una sua identità,
I funzionari della Camera avevano acquisito un'esperienza tale in tema di
applicazione del regolamento e di conoscenza della prassi e della consuetudine parlamentare (testimoniata, tra l'altro, dalle «Norme ed usi del Parlamento italiano» di Mancini e Galeotti), da divenire dei veri e propri tecnici del
funzionamento delle istituzioni parlamentari. Se il Parlamento doveva assolvere quelle funzioni che era chiamato a svolgere nel sistema giolittiano, doveva poter contare su tecniche più raffinate di quelle precedentemente usate:
era dunque necessario utilizzare al massimo quelle capacità e quelle esperienze, di cui occorreva per altro identificare un momento di raccordo con il potere politico al fine di garantire un perfetto sincronismo tra lo svolgimento
da parte dell'organo costituzionale delle funzioni ad esso demandate e l'attività di supporto delle sue strutture amministrative.
L'esperienza del primo periodo statutario aveva dimostrato la utilità a questo proposito dei segretari generali, originariamente esistenti in tutti i Ministeri, a metà strada tra la politica e l'amministrazione. Era però un'esperienza che agli inizi del secolo appariva ormai superata: nel 1888 l'ufficio di Segretario generale era stato soppresso in tutti i Ministeri, fatta eccezione per
quello degli esteri, dove, salvo che per un breve periodo, c'era sempre stato
un Segretario generale.
Camillo Montalcini, un allora giovane funzionario della Camera, avvalendosi anche dell'amicizia con il radicale Marcora, che nel 1906 era stato eletto
Presidente della Camera, riuscì nella difficile impresa di convincere gli orga92
ni politici della Camera — Presidente, Ufficio di Presidenza — ad introdurre
anche nell'amministrazione della Camera dei deputati l'ufficio del Segretario
generale, principale collaboratore del Presidente quanto all'applicazione del
Regolamento e, al tempo stesso, capo dell'Amministrazione del cui funzionamento rispondeva direttamente al Presidente.
Montalcini aveva compreso che era questo l'unico modo per «costruire»
una burocrazia parlamentare, affermando l'autonomia dell'Amministrazione
dagli organi politici della Camera e, al tempo stesso, garantendo questi ultimi, attraverso la responsabilità del Segretario generale, del corretto funzionamento dell'Amministrazione stessa e del suo sincronismo rispetto alle esigenze dell'organo costituzionale. Era chiaro tuttavia che il potere politico
poteva rinunciare al controllo dell'Amministrazione, fino a quel momento
esercitato con metodi decisamente clientelari, solo se assolutamente certo
che l'area resa libera non sarebbe stata occupata da questa o quella forza politica a danno di tutte le altre: Montalcini, divenuto, con la riforma dei servizi del 1907, il primo Segretario generale della Camera dei deputati, intuì il
pericolo e pose ripetutamente l'accento sulla assoluta imparzialità della burocrazia parlamentare.
È noto che quello della imparzialità della pubblica amministrazione fu un
valore caratteristico dello Stato liberale: all'inizio del secolo sottolineare l'imparzialità della burocrazia parlamentare poteva significare null'altro che la ripetizione di una regola destinata a valere per tutti gli apparati burocratici.
La questione era in realtà molto più complessa: la polemica sulla effettiva
imparzialità della pubblica amministrazione era in quegli anni molto vivace,
come dimostra il saggio di Minghetti a proposito dell'influenza di fatto esercitata dai partiti politici sulla pubblica amministrazione.
Le nuove leggi fatte approvare dalla Sinistra relative allo stato giuridico dei
pubblici dipendenti consentivano una loro sia pure limitata partecipazione al
dibattimento politico, ciò che induceva coloro che più erano rimasti fermi
all'amministrazione di stampo paternalistico della destra storica a ritenere
ormai gravemente compromessa l'imparzialità dei deputati dei pubblici dipendenti e quindi della pubblica amministrazione nel suo complesso.
Era questa una polemica che toccava solo marginalmente la burocrazia
parlamentare.
Nessuno dubitava che essa doveva avere uno stato giuridico diversificato
rispetto a quello degli altri pubblici dipendenti: quando nel 1890 era stato discusso alla Camera il progetto di legge sullo stato giuridico dei dipendenti
pubblici il relatore Fagioli affermò che le norme in discussione non avrebbe93
ro comunque potuto applicarsi ai dipendenti della Camera e del Senato in
quanto per essi avrebbero disposto i competenti organi delle due Camere in
base al principio della loro autonomia amministrativa.
Per la burocrazia parlamentare veniva così a mancare il presupposto stesso
della polemica sulla imparzialità, che risultava essere un dato acquisito e che
nessuno aveva alcun interesse a porre in discussione.
Si era determinata una situazione stranissima, apparentemente contraddittoria: vi era una burocrazia schiacciata interamente sul potere politico, compartecipe essa stessa della storia politica e parlamentare, e vi era, al tempo
stesso, e proprio per questa ragione, la volontà ferma della classe politica di
non applicare a quella burocrazia gli stessi princìpi che si andavano ad applicare agli altri dipendenti pubblici. Per la burocrazia parlamentare Timparzialità, più che regola da osservare, era una caratteristica definitoria, come tale
accettata da tutte le forze politiche, nessuna delle quali aveva interesse a precisarne i contenuti.
Montalcini tese a dare a quella definizione un significato più preciso, tagliando, con la riforma dei servizi del 1907, i fili della clientela politica, ma
non potè andare oltre: la burocrazia parlamentare restò legata nel suo complesso al potere politico — e non alla maggioranza parlamentare — e costituì
un momento del dibattito politico di quegli anni come dimostrano le (poche) notizie disponibili sullo stesso Montalcini.
Il fascismo, conquistato il potere, non tardò a rendersi conto che la burocrazia della Camera era talmente immersa nei valori dello Stato liberale da
non poter non divenire una burocrazia fascista: tuttavia il peso della tradizione era tale e tanto largamente accettata era la definizione di quella burocrazia come imparziale, che si rinunziò a colpire il dissenso politico e si preferì scegHere la strada più sicura dell'inchiesta (1925) sulle infiltrazioni massoniche alla Camera, che si concluse con una serie di atti di abiura abbastanza clamorosi e con la dispensa dal servizio di un solo dipendente che era
massone, ma aveva anche il grave difetto di essere socialista e di aver parlato
del «manifesto Matteotti»...
Negli anni successivi il regime fascista si preoccupò di avere una burocrazia ligia alle sue direttive: alla Camera dei deputati usò il guanto di velluto e
furono mantenuti in servizio molti dipendenti che fascisti non erano e che,
in un organo costituzionale divenuto eminentemente di parata, non davano
del resto molte preoccupazioni.
Accadde così che, nel 1944, Vittorio Emanuele Orlando, diventato Commissario straordinario per la Camera, si trovò a poter disporre di un nucleo
di dipendenti di idee liberal-democratiche e su questo corpo potè costruire la
nuova amministrazione.
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L'esperienza fascista aveva tuttavia lasciato profonde tracce nell'Amministrazione della Camera: una burocrazia che per i primi due decenni del secolo era stata, soprattutto per merito di Camillo Montalcini, legata non a questa o a quella forza politica, bensì al potere politico nel suo complesso — ed
in ciò consisteva l'essenza stessa della sua imparzialità — era stata costretta
per i due decenni successivi ad essere una burocrazia di regime, una burocrazia cioè «a senso unico».
Dopo la caduta del regime fascista, per un fenomeno di vischiosità presente in qualunque apparato burocratico, il modulo restò inalterato e la burocrazia fu — salvo che per talune eccezioni — la burocrazia del potere costituito e quindi, in buona sostanza della maggioranza parlamentare, tanto da
far assumere natura meramente convenzionale alla sua imparzialità. Era una
soluzione assolutamente anomala che non poteva durare a lungo, legata
com'era a fattori politico-costituzionali contingenti.
La rigida contrapposizione in Parlamento tra maggioranza e opposizione
escludeva quest'ultima dall'area decisionale; spettava alla maggioranza, di cui
il Governo veniva ritenuto il comitato direttivo, disporre di tutti gli strumenti per il funzionamento del meccanismo istituzionale: al continuum
Governo-maggioranza corrispondeva quello maggioranza-burocrazia, ed in
particolare burocrazia parlamentare in quanto struttura servente dell'organo costituzionale che doveva esprimere le scelte politiche della maggioranza stessa.
I dati caratterizzanti la burocrazia parlamentare andavano scomparendo:
l'imparzialità cessava di essere un elemento definitorio della burocrazia stessa, essendo stata violata dalle forze politiche la convenzione da cui quella definizione conseguiva.
Fu solo nel 1964, nel quadro di un mutato clima politico e del riconoscimento in senso sostanziale della pari dignità e rappresentatività a tutte le forze politiche, che fu possibile modificare radicalmente una tale situazione:
con la riforma dei servizi dello stesso anno le strutture amministrative della
Camera dei deputati furono radicalmente trasformate, assimilando per quanto possibile i funzionari ai magistrati amministrativi cosi da sottolineare l'indipendenza dal Governo e dalla sua maggioranza.
L'imparzialità della burocrazia parlamentare tornava ad avere un preciso
significato; non mero elemento definitorio, bensì caratteristica indotta dalle
funzioni ad essa attribuite e condizionata da strutture amministrative conformate per assicurare la disponibilità a tutte le forze politiche.
Ciò avvenne soprattutto per quanto riguarda il settore della documentazione. Un Parlamento che non si limitava più a ratificare le decisioni del
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Governo e della maggioranza e a svolgere il ruolo di tramite necessario affinché quelle decisioni assumessero la forza di legge, ma voleva essere il luogo
geometrico della dialettica politica doveva poter disporre di conoscenza adeguata ai compiti da svolgere e di fonti di acquisizione ed elaborazione delle
informazioni senza dover necessariamente passare per il tramite del potere
esecutivo.
La burocrazia parlamentare è stata così chiamata ad assolvere nuovi compiti: la pur approfondita conoscenza delle procedure parlamentari è divenuta
insufficiente rispetto alle mutate esigenze dell'organo costituzionale di cui la
burocrazia stessa è struttura servente. Alle nuove funzioni assolte dal Parlamento nel sistema costituzionale ha corrisposto la richiesta di una diversa
qualificazione professionale dei dipendenti delle due Camere, e dei funzionari in particolare, chiamati a svolgere una funzione che non si risolve interamente nella consulenza relativa alle procedure parlamentari ma che si estende ormai alla messa a disposizione di tutti gli elementi di conoscenza necessari per la assunzione delle scelte politiche che competono alle due Camere.
Comincia la lunga storia di cui siamo ancora oggi partecipi. L'intrinseca
novità dell'attività di documentazione spiega molte cose: effetto della diversa
collocazione del Parlamento nel sistema costituzionale, non ha alle sue spalle
una tradizione e un affinamento di capacità di elaborazione come quella che
si riscontra a proposito del procedimento legislativo, ma presuppone moduli
ancora per larga parte da inventare. Ne derivano difficoltà di adattamento
che costituiscono la radice più profonda di quella crisi di identità di cui si
parlava all'inizio e che possono apparire fenomeni di vischiosità dell'apparato, ma che sono viceversa conseguenza di uno sforzo di ricerca di qualcosa
che è ancora per larga parte da trovare e che si può trovare soltanto dopo
una lunga esperimentazione, analoga a quella che ha accompagnato lo svolgimento del procedimento legislativo.
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SALVATORE VALITUTTI(^^)
Intendo fare solo tre osservazioni e trarre una brevissima conclusione. La
prima osservazione è, in realtà, una testimonianza. Sono stato membro del
Parlamento — di questo e dell'altro ramo — per due volte e, essendo divenuto ex-parlamentare, non ho perduta l'abitudine di serbare rapporti con la burocrazia parlamentare; e credo di non sbagliare dicendo che questa, oggi, è la
migliore burocrazia che abbiamo in Italia. Altre burocrazie sono state investite da una certa misura di deperimento. Fino a qualche anno fa, per fare un
esempio, ero un'ammiratore della burocrazia degli enti pubblici economici;
ma anche questa dà segni di sfioramento, che non ravviso, viceversa, nella
burocrazia parlamentare nel contatto continuativo che ho con essa. Il concorso per l'accesso all'alta burocrazia parlamentare continua ad essere vivo e
ad esercitare una certa forza attrattiva. Pochi sanno che certi nostri concorsi,
che godevano di molto prestigio, vanno sfiorando: ad esempio, la prestigiosa
Scuola normale di Pisa da molti anni non riesce a coprire i non molti posti
che mette a concorso, per difetto di candidati; pochi sanno che anche il concorso diplomatico, che godeva di molto prestigio, negli ultimi tre concorsi
non ha coperto i posti a disposizione.
Questo deperimento, come dicevo, ha risparmiato la burocrazia parlamentare. Questa mattina ho ascoltato l'amico Ungari, e devo manifestare consenso e dissenso nei confronti del suo intervento. Egli ha detto che la burocrazia parlamentare deve conservare un certo grado di flessibilità, per cui
non si deve legare ad un quadro rigido di competenze. Condivido questo
suo giudizio, ma mi permetto di far presente che si può accettare questa flessibilità acquisendo la precisa consapevolezza che essa non richiede un minor
grado, ma un più alto grado di professionalità della burocrazia parlamentare,
acquisibile con la formazione giuridica, storica, economico-sociale, nell'ampio quadro di una visione internazionale dei problemi del nostro tempo.
C*") Presidente onorario del Consiglio di Stato.
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Vengo alla seconda osservazione. Purtroppo non ho potuto ascoltare le relazioni, ma mi riservo di leggerle; probabilmente, pertanto, dirò cose che sono state già esposte nelle relazioni. Sono convinto che non si possa fare un
discorso sulle funzioni e sulle responsabilità della burocrazia parlamentare
indipendentemente dal tipo di Parlamento in cui essa si colloca ed opera.
Oggi abbiamo, nel mondo, parlamenti che hanno una prevalente ed assorbente attività legislativa, di indirizzo politico e di controllo, e parlamenti
che esplicano attività concorrenziali con quelle del Governo. La Camera dei
Comuni è assai diversa dal Congresso americano proprio sotto questo profilo, e la burocrazia della Camera dei Comuni, conseguentemente, ha funzioni
differenziate da quelle della burocrazia del Congresso americano.
Verso quale tipo di Parlamento stiamo andando in Italia.^ Siamo in una fase
di transizione. Non so dire se andiamo verso il meglio o verso il peggio, ma
dobbiamo rilevare che in questi ultimi anni si è prodotto un graduale spostamento del nostro Parlamento dall'area tradizionale di organo legislativo, di indirizzo politico e di controllo verso quella non dirò gestionale, ma pregestionale o para-gestionale, verso l'area governante. Esistono Commissioni
bicamerali che sono manifestamente gestionali: mi limito a citare gli esempi
della Commissione per l'indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi, e della Commissione per le partecipazioni statali. Una riflessione realistica sulla burocrazia parlamentare deve tener conto di questa evoluzione (o
involuzione) del Parlamento. Si è costretti a definire differentemente responsabilità e funzioni della burocrazia parlamentare a seconda che il Parlamento vada avanti o meno sulla strada verso il co-governo o il super-governo.
Vengo alla terza osservazione. Essa riguarda le responsabilità e le funzioni
della burocrazia parlamentare in un Parlamento che — quale che sia il suo
aspetto più rilevante — opera in una società industriale di tipo avanzato come la nostra. Nel Parlamento ottocentesco la burocrazia parlamentare aveva
funzioni e responsabilità molto diverse da quelle che deve avere in un Parlamento che opera in una società industriale. Ogni giorno dobbiamo rilevare
che la legislazione ha densi contenuti tecnici; che persino l'azione di controllo sulla pubblica amministrazione richiede specifiche competenze tecniche.
È una doglianza che ricorre sempre più quella relativa alla formazione del
nostro personale politico, che è privo di competenze tecniche, privo di certe
capacità. Si ricercano soluzioni: in una lettera pubblicata da Guglielmo Negri negli scorsi giorni ho riletto la citazione della soluzione suggerita da Kelsen a proposito della riforma del Parlamento. Kelsen afferma che non vi devono più essere deputati permanenti, che durino per l'intera legislatura; ogni
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partito, a seconda dei voti che riscuote dal corpo elettorale, nomina corpi
mobili di esperti, che si avvicendano nella discussione per la risoluzione dei
vari problemi. Non è una soluzione, perché nega il Parlamento come organo
politico. Dobbiamo però essere consapevoli di questa realtà nuova del Parlamento, proprio ai fini dell'identificazione delle specifiche responsabilità e
funzioni della burocrazia parlamentare. La funzione informativa della burocrazia parlamentare non casualmente sta diventando preponderante.
Ma a questo punto vorrei permettermi di fare un'altra osservazione: la burocrazia parlamentare italiana sta già producendo un'abbondante informazione che non viene utilizzata; cioè produce già un'informazione che eccede
la possibilità della sua utilizzazione, un'informazione che il Parlamento non
fa in tempo a consumare e che è largamente inutilizzata (non voglio dire
inutilizzabile). Questo è dunque il problema: come si può ovviare a questo
inconveniente? Come si può ottenere un'informazione che sia anche consumata e non soltanto prodotta?
L'informazione che può produrre la burocrazia parlamentare del nostro
paese deve servire anche all'amministrazione. H o una certa esperienza di alcuni ministeri. L'informazione che la burocrazia ministeriale riesce ad acquisire è largamente difettosa e carente. L'informazione che può essere prodotta
dalla burocrazia parlamentare deve servire anche alla pubblica amministrazione. Dobbiamo avere questo obiettivo dinanzi a noi; però bisogna trovare
il modo di far sì che questa informazione producibile e prodotta dalla burocrazia parlamentare sia consumata dai parlamentari, dai gruppi parlamentari,
ma anche dalla pubblica amministrazione.
Mi permetto dunque di sottoporre un suggerimento alle vostre riflessioni.
Bisognerebbe attivare un sistema che rendesse possibile all'informazione parlamentare di rispondere ai quesiti, alle domande giornaliere dei singoli parlamentari. Nel Congresso americano esiste un ufficio, che credo sia inserito
nella biblioteca, che produce risposte alle domande giornaliere dei singoli
parlamentari. Secondo me, questo è il traguardo al quale dobbiamo guardare.
H o ascoltato con grande interesse quanto ha detto il dottor Pacelli in merito alla storia della burocrazia parlamentare del nostro paese. Le sue parole
mi hanno fatto ricordare che fino al 1853 il Parlamento subalpino, che fu il
progenitore del Parlamento italiano, non faceva i resoconti. I due storici che
prepararono la grande edizione dei discorsi di Cavour, Russo e Omodeo,
nella prefazione all'opera, fanno appunto presente che fino a quell'anno per
ricostruire i discorsi cavouriani pronunciati in Parlamento non ebbero a disposizione i sommari, perché non si facevano, I sommari del Parlamento
99
subalpino si cominciarono a scrivere dal 1853 in poi. Questa è una testimonianza della «giovinezza» della burocrazia parlamentare del nostro paese. Vi
è stata poi Tinterruzione del fascismo; pertanto è sostanzialmente una burocrazia giovane, che però si è potuta via via ringiovanire collegata com'è ad
un organo, qual è il Parlamento, che nella sua natura ha l'esigenza di un ringiovanimento continuo. Mi sia consentito di dire che il Parlamento, in Italia, in quest'ultimo trentennio non si è molto ringiovanito; ed io sono sicuro che, se si fosse sufficientemente ringiovanito, anche la nostra burocrazia
parlamentare sarebbe migliore di quella che è. E buona, è ottima, è la migliore burocrazia che abbiamo; però sarebbe stata migliore, se anche il Parlamento si fosse ringiovanito.
Sono convinto che la burocrazia parlamentare sia connessa strettamente ad
un libero Parlamento. Se il Parlamento è pienamente libero, la burocrazia
parlamentare è viva e creativa e può rendere grandi servigi. Quindi, il suo
rinnovamento, il suo rinvigorimento, è condizionato proprio dalla libertà
del Parlamento. Questa è una verità che non dobbiamo dimenticare. Se vi
sono limiti nella burocrazia parlamentare, questi sono i limiti stessi della libertà del Parlamento. Come cittadini, tutti dobbiamo contribuire a rendere
sempre più fecondamente libero il Parlamento, nella certezza che una buona
burocrazia parlamentare, come forza viva e culturale del paese, è causalmente connessa ad un vero Parlamento libero.
100
TOMMASO MORLINO(^')
L'adesione della Presidenza del Senato a questo convegno — che ho il piacere di manifestare con il mio intervento — non si può limitare ad un atto
formale ma mi induce a qualche notazione personale sul carattere e sul significato di questa iniziativa.
Si tratta in pratica di una verifica di congruità, non priva di risonanze
esterne, circa il ruolo della burocrazia al servizio di un Parlamento che è interessato da un profondo processo di mutazione e che, soprattutto a partire
dagli anni '70, si è venuto configurando in termini sostanzialmente diversi
rispetto ai primi anni della nostra esperienza democratica.
Si è accentuata infatti l'autonomia del Parlamento rispetto all'iniziativa del
Governo e all'interpretazione troppo rigida delle maggioranze precostituite.
Sotto la spinta delle molteplici articolazioni della vita economica e sociale e
del tessuto civile del paese, si è avuto un arricchimento delle funzioni del
Parlamento ed è cambiato lo stesso modo di legiferare, per cui i progetti di
legge non prefigurano più la deliberazione finale, ma rappresentano l'atto di
impulso di un procedimento «aperto», di un momento di effettivo confronto
fra opzioni diverse. Si sono poi particolarmente potenziate le funzioni ispettive e conoscitive e sono cresciuti sensibilmente, anche sotto questo profilo,
gli spazi di autonomia del Parlamento nei confronti dell'Esecutivo.
Certo, in questo processo di crescita delle istituzioni parlamentari, non sono mancate e non mancano le contraddizioni. Il professor Giannini potrebbe dirvi meglio di me quanto il disegno autonomistico sia stato contraddetto
da un Parlamento che dapprima votava enstusiasticamente la legge n. 382 e
poi, nelle singole Commissioni, contrastava ogni possibilità di coerente sviluppo autonomistico. Altri problemi hanno avuto risposte inadeguate, ad
('^) Presidente del Senato della Repubblica, all'epoca Vicepresidente dello stesso consesso.
101
esempio quello dell'indipendenza della magistratura, che avrebbe potuto essere affrontato dal Parlamento attraverso forme di intervento e di controllo
non episodiche, ma con continuità e sotto un profilo di carattere generale.
Per questi e per tutti gli altri aspetti che coinvolgono la funzionalità del
Parlamento il convegno può servire a dare un contributo di approfondimento, rappresentando la tappa di un ulteriore itinerario.
Oltre a soffermarsi sullo status dei funzionari parlamentari occorre però
non perdere di vista la questione degli assetti organizzativi. Se infatti, e su
questo mi pare vi sia concordanza, non è immaginabile dilatare gli organici
oltre determinati limiti numerici, considerati anche i meccanismi di reclutamento particolarmente selettivi, la possibilità di un incremento di efficienza
e di produttività è strettamente legata alla introduzione di elementi di razionalizzazione delle strutture organizzative e dei moduli operativi.
In questo modo si potrà, da una parte, alleggerire i funzionari di una serie
di attività e rendere più essenziale e qualificato il loro apporto e, dall'altra,
affidare nuovi compiti alle diverse categorie di collaboratori.
Si tratta cioè di individuare le forme organizzative più idonee a valorizzare
la burocrazia parlamentare nella sua unitarietà.
Mi è parso giusto richiamare questi aspetti non certo con intenti pedagogici, ma per offrire al dibattito taluni spunti di riflessione in una prospettiva
che, con qualche ambizione, non è circoscritta all'immediato ma cerca di
proiettarsi più lontano.
102
VITTORIO DI CIOLO(^)
Avverto subito che, dopo gli interventi così ricchi e stimolanti di coloro
od
soltanto a pochi temi, tralasciando di trattare altri argomenti, che pure riter-
d
mterventi
Nel breve spazio di tempo concessomi, cercherò di riassumere il contenuto di una comunicazione — dal titolo «Le nuove frontiere delle burocrazie
parlamentari — presentata al Convegno tenutosi a Roma il 3 aprile 1981 sul
tema «La funzione del Parlamento nella Costituzione e nella realtà», promosso dall'Associazione tra gli ex parlamentari della Repubblica.
Ritengo che si impongano, in via preliminare, una serie di interrogativi. 1)
Gli apparati camerali sono serventi rispetto alle attività istituzionali del Parlamento, e quindi devono essere attrezzati per il migliore svolgimento di tali
attività; 2) ma quali attività del Parlamento? Le attività che sono chiaramente scolpite nella Costituzione, o quelle che sono desumibili dai Regolamenti
parlamentari del 1971, o l'attività che, in concreto, il Parlamento riesce a
svolgere? 3) E importante anche il modo in cui le funzioni vengono svolte,
la loro frequenza e la loro qualità. Sono passaggi obbligati: se non si risponde a questi, non si può andare avanti. 4) È importante anche sapere se il Parlamento può veramente contare, non solo sulla carta o perché è scritto nei
manuali di diritto pubblico, sulla collaborazione degli altri apparati pubblici.
5) Occorre altresì tener conto dell'esistenza delle nuove realtà istituzionali
con le quali il parlamento — e gli apparati parlamentari — devono confrontarsi (alludo essenzialmente, ma non esclusivamente, all'ordinamento regionale e al MEC). Infatti, se tali realtà comportano (o dovrebbero comportare)
('*") Consigliere del Senato della Repubblica.
103
8
una diminuzione di lavoro legislativo per le Camere, certamente implicano
un aumento di lavoro degli apparati camerali per l'acquisizione, la classificazione e l'elaborazione dei dati prodotti da dette nuove realtà.
È quindi, a mio a\^-iso, fuorv^iante parlare di produttività o riforma
dell'apparato camerale, se prima non viene fatto un censimento dei compiti
del Parlamento attuale (Parlamento in marcia, Parlamento itinerante, non
certo statico) e dei fabbisogni delle varie componenti parlamentari, intendendo sia i singoli parlamentari, sia gli organi all'interno del Parlamento. Però
ecco il punto — chi fa questo censimento? I politici? I funzionari parlamentari? I professori universitari? Una commissione composta di tutte queste componenti? Sono temi che lascio alla riflessione di chi mi ascolta.
Non intendo qui ricordare e anahzzare quelli che sono i tradizionali (ed
insopprimibili) compiti delle burocrazie parlamentari. E evidente infatti che
in ogni Parlamento vi debbono essere uffici con il compito di registrare i
progetti di legge, gli atti di indirizzo politico e tutti i documenti che per\Tnono alle Camere; di curare il lavoro preparatorio per le sedute dell'assemblea e delle commissioni; di redigere i resoconti sommari e stenografici delle
sedute dell'assemblea e (ove previsto) delle commissioni; di pro\^Tdere alla
conser\^azione e all'ordinamento del materiale bibliografico che perviene alla
biblioteca; di pro\"^^edere ai ser\^izi di polizia e di sicurezza interna ed esterna
dei palazzi delle Camere, ai ser\^izi del cerimoniale e alla manutenzione ordinaria degli immobili delle Camere stesse; di amministrare il personale; di
pro\^^edere ai ser\àzi di contabilità,'tesoreria e cassa; e così via.
Ciò premesso, toccherò ora, a guisa dì flashes, quattro temi.
1) In primo luogo, è opinione diffusa che molte leggi lasciano a desiderare
sotto il profilo della tecnica legislativa. U legislatore, infatti, non usa sempre
linguaggi uniformi per esprimere gli stessi concetti. Talvolta il testo legislativo è poco chiaro, se non addirittura ambiguo o polisenso, il che crea incertezza e difficoltà per l'interprete, sia esso il giudice, la pubblica amministrazione o il privato cittadino. Perché non siamo degli ingenui, va sottolineato
che talvolta l'ambiguità del testo è voluta dallo stesso legislatore, in quanto
esso è frutto di difficili e delicati compromessi tra le forze politiche che concorrono alla formazione del testo. Ciò non toglie che, sotto il profilo della
tecnica legislativa, tale fenomeno sia decisamente da biasimare e, per quanto
possibile, da evitare. Ma — e qui emerge il versante degli apparati — che cosa
possono fare essi rispetto a questo fenomeno? Intanto, a mio a\^àso, bisogna
riconoscere, anche per sfatare opinioni diffuse, che carenti sotto il profilo
della tecnica legislativa appaiono non soltanto talune proposte di legge di
iniziativa dei singoli parlamentari, come comunemente si dice, ma anche va104
ri disegni di legge governativi. Il problema si pone dunque non solo per gli
uffici delle Camere (quelli esistenti o altri che si volessero istituire), che dovrebbero essere messi in grado di aiutare concretamente i parlamentari, che
ne facciano richiesta, nella redazione tecnica degli articoli; ma anche per gli
uffici legislativi dei ministeri, e soprattutto per quelli del Ministero di grazia
e giustizia e della Presidenza del Consiglio dei ministri, anche perché le competenze di questi uffici non emergono con sufficiente chiarezza dalla normativa in vigore.
2) Oggi è di moda parlare di progettazione legislativa. Si rimprovera ai parlamentari, ai partiti e alle forze politiche di non avere sufficiente capacità progettuale. La progettazione legislativa è dunque un tema di moda; peraltro, qualunque discorso serio su tale argomento non può prescindere da un'attenta analisi
della quantità e qualità di informazioni di cui il Parlamento può effettivamente
disporre per il suo lavoro. Non occorre spendere molte parole sull'importanza
dell'informazione nel mondo moderno, né ribadire la validità del vecchio
principio secondo cui «informazione è potere», cosicché le reiterate affermazioni dal primato della politica sulla tecnica finiscono con l'essere meri flatus
vociSy nella misura in cui il politico si trovi nell'obiettiva situazione di dover
adempiere le sue funzioni senza un'adeguata (ancorché selezionata) informazione sulla materia che intende trattare, e in un mondo in cui la raccolta e l'elaborazione dei dati sono rese più difficoltose dalla vastità e complessità delle
questioni che il politico deve quotidianamente affrontare.
Senza ricordare le varie proposte che sono state avanzate sotto il profilo
della ingegneria costituzionale, vorrei richiamare l'attenzione su soluzioni di
minore respiro, ma di grande importanza pratica, che ciascuna Camera può
liberamente adottare nell'esercizio della propria autonomia. Al riguardo,
particolare interesse suscitano, ovviamente, le nuove tecniche offerte dall'elaborazione elettronica per acquisire, ordinare, aggiornare ed elaborare i dati
informativi, siano essi legislativi, giurisprudenziali, economici, e così via.
Questo — sia ben chiaro — non significa che ogni Camera debba essere dotata di gigantesche apparecchiature elettroniche per procedere per proprio
conto alla raccolta e all'elaborazione di tutti i possibili dati che servono al legislatore: auspico, anzi, che le Camere prendano opportuni accordi tra loro
e, se possibile, anche con altri organi costituzionali — per eliminare il più
possibile duplicazioni di attività informativa e si colleghino, nel contempo,
tramite terminaH, con le principaH banche di dati già esistenti. Se va riconosciuta l'utilità, nel mondo moderno, dell'elaborazione elettronica dei dati, sarà bene, comunque, richiamare l'attenzione sul fatto che i rimedi tecnologici
non sono il toccasana di ogni situazione, necessitando, a tale riguardo, anche
105
la buona volontà e la fantasia creativa degli uomini. Né sono da sottovalutare taluni pericoli che le moderne strutture tecnocratiche indubbiamente
comportano e su cui è inutile che ci soffermiamo in questo momento.
Due osservazioni vorrei però fare. La prima è la seguente. Se è vero che le informazioni offerte dagli uffici delle Camere sono indispensabili ed insostituibili per i parlamentari, è altrettanto vero che non sono le uniche di cui i parlamentari possono disporre, in quanto i partiti politici, i gruppi parlamentari, i
gruppi di interesse forniscono materiale in varia guisa; quindi, eventualmente,
il problema che si pone per gli uffici delle Camere non è tanto l'acquisizione,
quanto il riordinamento, la elaborazione e la selezione dei dati provenienti da
tutte queste fonti, per la successiva offerta al parlamentare.
L'altra osservazione è che molte informazioni di cui i parlamentari hanno
bisogno sono in possesso del Governo e della pubblica amministrazione. Il
problema da affrontare, quindi, è anche quello di vedere se e in che misura i
membri del Governo e della pubblica amministrazione forniscono effettivamente ai parlamentari quei dati che vengono loro richiesti.
3) Il terzo punto, assai importante, su cui vorrei richiamare l'attenzione è
un tema molto caro, in particolare, al professor Giannini: quello della cosiddetta «copertura amministrativa» delle leggi, cioè la necessità che il legislatore indichi — o predisponga — gli strumenti amministrativi indispensabili per
l'applicazione di ogni legge. È inutile, infatti, e talvolta anche ingeneroso,
parlare di inefficienza della pubblica amministrazione in tutti quei casi in cui
il legislatore attribuisce nuovi compiti a quest'ultima, senza potenziarne o
osservato
del
a carattere distributivo equivale all'effettività della sanzione nelle tradizionali
norme di condotta.
Fra l'altro, le leggi senza un'adeguata compertura amministrativa, o leggimanifesto, sono anche inidonee a perseguire nella realtà i fini che il legislatore si proponeva e, deludendo anche le legittime aspettative dei cittadini, hanno rispercussioni negative sulla credibilità delle istituzioni. Recentemente gli
inconvenienti derivanti dalla carenza di copertura amministrativa delle leggi1
sono stati sottolineati e deprecati in autorevoli atti governativi: ricordo per
tutti la relazione presentata al Parlamento nel 1979 dal Presidente del Consiglio dei Ministri sullo stato della pubblica amministrazione e il rapporto sui
principali problemi dell'amministrazione dello Stato presentato al parlamento nel 1979 dal ministro Giannini.
I politici sono pertanto consapevoli dell'esistenza e importanza del problema; ma sul piano degli apparati amministrativi — che è il tema a noi più vi106
cino — che cosa si può e si deve fare? Alcuni hanno proposto la costituzione
di un ufficio specializzato presso la Presidenza del Consiglio, che verifichi
l'attuabilità amministrativa delle leggi di organizzazione. Personalmente
anche se sono ben consapevole della portata «rivoluzionaria» di questa proposta — ritengo che sarebbe preferibile, anche se di più difficile realizzabilità, verificare l'attuabilità amministrativa non già delle leggi una volta pubblicate sulle Gazzetta Ufficiale ed entrate in vigore, bensì dei principali progetti
di legge prima che essi siano approvati dalle Camere. Auspico, insomma,
una sorta di verifica preventiva di fattibilità dei principali progetti di legge
già al livello di Commissioni parlamentari (e su richiesta, beninteso, delle
predette Commissioni).
Del resto, in questo senso si muove un recente atto parlamentare di indirizzo. Infatti, a conclusione del dibattito sul rapporto presentato dal ministro per la funzione pubblica (Giannini) sui principali problemi dell'amministrazione dello Stato, il Senato ha approvato, il 10 luglio 1980, un'ordine del
giorno assai articolato, nel quale, tra l'altro, si legge quanto segue: «Alla semplificazione delle strutture, del procedimento amministrativo e dei controlli
sembra utile accompagnare uno strumento che rilevi il grado di attuabilità
amministrativa delle leggi, richiedendosi all'uopo che il Parlamento — ad
evitare il rischio del peso di rilevazioni provenienti dal solo potere esecutivo
si munisca di un'appropriata ed efficiente strumentazione conoscitiva, anche finalizzata all'acquisizione dei dati necessari per le scelte finanziarie»
(cfr. Atti parlamentari Senato, 10 luglio 1980, p. 8000).
E evidente che una soluzione del tipo auspicato comporterebbe una ben
diversa strutturazione degli uffici delle Camere.
In ordine a tale punto vorrei ricordare infine che in questi giorni, il Ministro per la funzione pubblica (Darida) ha presentato alle Camere la relazione
della Commissione di studi per la semplificazione delle procedure e la fattibilità e l'applicabilità delle leggi, nonché l'approntamento dei conseguenti
schemi normativi.
Detta relazione — assai pregevole e che meriterebbe di ricevere in Parlamento un'attenzione assai approfondita — tratta anche dell'ufficio di verificazione di fattibilità delle leggi. Al riguardo, la Commissione si occupa innanzitutto dei problemi sostanziali legati alla costituzione di detto ufficio. Il
primo problema emergente attiene alla unicità dell'ufficio rispetto alle due
Camere ed al suo grado di autonomia; donde un esame della compatibilità
con il bicameralismo.
In ordine a tale profilo la Commissione ha ritenuto di escludere, sul piano
della opportunità, una ipotesi di duplicazione di uffici presso ciascuna Came107
ra. Ha escluso altresì, pur nella rilevante novità dell'ipotesi che si prospetta,
costituita da un primo archetipo di ufficio comune alle due Camere, che il
suo accoglimento leda in alcun modo il bicameralismo.
La relazione della Commissione tratta inoltre del profilo soggettivo della
personalità dell'ufficio e del connesso grado di autonomia; dei problemi relativi alla individuazione delle attribuzioni dell'ufficio, alle modalità, legittimazioni e tempi dell'accesso, agli aspetti organizzativi, all'autonomia tecnica
amministrativa e contabile, nonché alla gestione del personale.
Riten
funditus il ruol
slativo, soprattutto per quanto attiene alla consistenza, allo spessore, all'efficacia che i pareri rispettivamente delle Commissioni affari costituzionali, bilancio e giustizia dovrebbero rivestire nel procedimento legislativo.
Anche qui è superfluo che sottolinei che un'eventuale riflessione su un diverso e più penetrante ruolo delle Commissioni parlamentari consultive nel
procedimento legislativo deve essere accompagnata da una seria verifica circa
l'adeguatezza — o l'adeguabilit
serventi i suddetti organi politicote non ci sia
parlamentari.
108
GIAN CARLO PERONE (^^)
Non ho avuto — e me ne rammarico — la possibilità di ascoltare, ma ho
avuto la possibilità di leggere le relazioni presentate a questo convegno e,
nell'ambito della relazione del professor Cheli, ho letto con estremo interesse un motivo che ricorre almeno nella prima parte: un motivo che mi consentirà di sviluppare considerazioni che avevo il timore che potessero apparire troppo particolari e tecniche e che invece, proprio alla luce del motivo
ispiratore della prima parte di quella relazione, possono forse acquistare un
respiro e un risalto più ampio.
Il professor Cheli ha rilevato come la specificità del ruolo del funzionario
parlamentare nasca come effetto ultimo di alcune premesse tipiche della costruzione del Parlamento effettuata in età liberale, che oggi hanno perso,
proprio con il passare del tempo e con il definirsi della prassi e dell'ordinamento repubblicano, gran parte della loro forza iniziale; anzi, mi sembra che
Cheli abbia chiaramente rilevato come molti degli agganci di questa specificità siano materialmente incrinati, anche se ha aggiunto — e su questo convengo con lui — che una specificità del ruolo del funzionario parlamentare non
va perduta ed è opportuno intenderne il nuovo significato. Si tratta di agganciarla a fattori diversi.
Nello stesso spirito mi è parso si muovesse — tra gli interventi di cui ho
potuto prendere notizia — quello di Marra, laddove sottolinea come sia il
momento di abbandonare certi atteggiamenti e addirittura certi complessi di
chiusura dell'ambiente espresso dal Parlamento, ed anche dell'ambiente dei
funzionari per aprirsi, nel superamento di questo atteggiamento, all'esterno.
Certi atteggiamenti, certe illusioni di separatezza, non sarebbero più praticabili. Non ho assolutamente intenzione né modo di sviluppare questa considerazione sotto il profilo delle funzioni da svolgere. Vorrei viceversa svilup('^) Professore ordinario di diritto del lavoro
109
pare queste considerazioni sotto il profilo delle garanzie del funzionario parlamentare, perché quella specificità che ha perso tante delle vecchie connotazioni tuttavia ha bisogno di essere garantita almeno in un aspetto di fondo:
quello dell'imparzialità nell'esercizio delle funzioni, che si sostanzia nell'indipendenza, in primo luogo morale, del funzionario, nello svolgimento delle
funzioni stesse. Ecco allora che nasce come naturale l'aggancio alle garanzie:
a garanzie non di tipo personale, non di tipo fattuale, come tali contingenti
ed estremamente fragili, ma istituzionali, di tale indipendenza e di tale serenità morale nello svolgimento delle funzioni.
A questo proposito mi limiterò a richiamare la vostra attenzione sulla mia
convinzione che queste garanzie istituzionali già nel vigente ordinamento,
almeno in parte, sussistano. E una considerazione tutt'altro che peregrina,
anche se debbo rilevare che pur autorevolissimi organi (mi riferisco alla stessa Corte di cassazione) non paiono averne inteso fino in fondo non dico le
implicazioni, ma addirittura la sussistenza. Mi riferisco in particolare alla tutela giurisdizionale.
Ci si è richiamati (non ricordo se da parte dello stesso professor Cheli) alla questione di legittimità costituzionale sollevata dalla Corte in ordine alla
rilevata insussistenza di strumenti di tutela giurisdizionale di cui questa categoria sarebbe provvista. Ebbene, in rapporto a tale considerazione vorrei
richiamare la circostanza che esistono norme del nostro ordinamento che,
viceversa, parrebbero colmare quel vuoto, tanto più quando si vada a considerare l'intenzione esplicita del legislatore nell'atto in cui quelle norme
ha emanato.
Mi sento tuttora funzionario parlamentare; perciò mi sarà consentito di
dire che «noi siamo» funzionari parlamentari che, meglio di tutti gli altri,
conoscono i limiti dei lavori preparatori. Però, quando si legge esplicitamente, con riferimento ad una norma come quella del codice di procedura civile
(art. 409, n. 5), che l'opportunità dell'inserzione di questa norma è stata ravvisata perché «vi sono dipendenti» (leggo testualmente) «di organi pubblici,
come per esempio i dipendenti della Corte costituzionale, del Senato e della
Camera, che non sono perfettamente inquadrati con questa norma cautelativa», vien fatto di dubitare dall'assenza di garanzie giurisdizionali, e anche di
rilevare quanto forte sia stato questo giudizio di separatezza delle categorie
dei funzionari parlamentari che ha indotto a non prendere neppure consapevolezza dell'esistenza di strumenti legislativi che per lo meno andavano considerati nella loro obiettiva realtà. Certo, si tratta di strumenti singolari, perché può sembrare del tutto confacente con gli interessi in gioco una tutela
affidata alla giurisdizione ordinaria, in quanto si pone immediatamente il
110
problema delle situazioni soggettive tutelate: diritti soggettivi e interessi legittimi. Sui diritti soggettivi credo non si possa assolutamente dubitare che
una tutela del dipendente parlamentare già oggi il codice di procedura civile
la consenta.
Più delicato è il discorso sugli interessi legittimi: non soltanto dal punto di
vista tecnico, ma dal punto di vista dei contenuti, perché è lecito supporre,
almeno per quanto riguarda i funzionari parlamentari, che siano maggiormente interessati, per le considerazioni che sono state qui svolte, ad una tutela degli interessi legittimi piuttosto che dei diritti soggettivi. Non manca
chi, tra la non copiosa dottrina che, nella disattenzione generale, si è occupata del tema, ha affermato che, anche in materia di interessi legittimi, potrebbe essere competente il giudice ordinario. Qui sorgono gravi problemi, che
tra l'altro stanno «a monte», come si usa dire, perché vi è da dubitare che interessi legittimi possano essere proposti e tutelati in sede di giurisdizione ordinaria, o addirittura si potrebbe dubitare che di interessi legittimi si possa
parlare al di fuori dell'atto amministrativo materiale e formale, cioè del
provvedimento proveniente da un'autorità formalmente amministrativa: ciò
che, tra l'altro, sarebbe di estremo interesse, perché potrebbe portare a trasferire tutte le situazioni soggettive di cui il funzionario parlamentare sia titolare e delle quali possa invocare la tutela sul piano del diritto soggettivo.
Si tratta, ripeto, di una serie di questioni non del tutto chiarite, ma che comunque esistono e che meritano di essere affrontate e che credo sia estremamente inopportuno che siano state in qualche modo liquidate nel modo come sono state liquidate dall'ordinanza di rimessione che ne ha negato addirittura la sussistenza.
Vorrei concludere con un'ultima notazione. Ove si riscontrasse impraticabile la tutela degli interessi legittimi sul piano delle strutture esterne, generali, dell'ordinamento, forse sarebbe il caso di porsi il problema di una tutela
degli interessi legittimi (tali dovendosi qualificarli almeno nell'ambito
dell'ordinamento camerale), comunque con strumenti che assicurino una
«terzietà» dell'organo giudicante rispetto alle istanze da cui promanano i
provvedimenti impugnati. Si tratta, ripeto, di una tematica estremamente
particolare. Potrebbe sembrare troppo tecnica e troppo settoriale; ma mi
confortano a ritenere il contrario proprio le considerazioni di apertura cui
ho fatto riferimento e che quindi condivido di pieno cuore.
Ili
STEFANO RIZZO (^)
Io sono tra quei funzionari della Camera che, per svariati motivi, hanno
fatto la scelta di non aderire al Sindacato unitario dei funzionari, ed è per
questo che desidero esprimere il mio ancor più vivo apprezzamento al sindacato stesso, al suo segretario e al direttivo, che ha creato questa occasione così qualificata per discutere problemi che, com'è o\"V'io, riguardano tutti i funzionari e tutti i dipendenti della Camera.
Intendo svolgere questo mio inter\-ento spostando il dibattito su un terrreno di maggior concretezza, anche per rispondere all'invito implicitamente
contenuto nelle relazioni, le quali segnavano la mappa, i confini teorici entro i quali muoverci, per fare alcune considerazioni più problematiche sul
ruolo, la funzione e i limiti di questa nostra burocrazia.
Prendendo in mano da tecnico e da esterno il Regolamento dei servizi e del
personale, il prof. Bontadini ha riscontrato stratificazioni normative e concettuali al suo interno. Sono stratificazioni che si spiegano soltanto con una sovrapposizione delle diverse culture burocratiche che quel regolamento esprime: culture burocratiche che, sovrapponendosi, stanno anche a testimoniare la
dinamicità di questo apparato nel suo insieme, come esso sia venuto adattandosi, modificandosi e facendo proprie le sollecitazioni che gli venivano dalla propria perticolarissima «utenza» (usiamo questa brutta parola). Ma dall'analisi di
Bontadini emerge anche un quadro meno consolatorio, in cui all'interno di
ciascuna fascia professionale, proprio per questa incertezza di valori e di indirizzi nella cultura amministrativa, si sono manifestate talora tensioni di particolare acutezza e in cui l'inadeguatezza delle struture si manifesta anche negativamente nei rapporti tra corpo politico e ceto amministrativo.
Indubbiamente, il dato più rimarchevole è costituito dal fatto che, come
ha rilevato poco fa Mario Pacelli (il quale giustamente ha fissato il 1964 come anno d'inizio della burocrazia parlamentare così come la viviamo e la in(*) Consigliere della Camera dei deputati
112
tendiamo oggi), da una quindicina di anni a questa parte e via via con velocità
sempre crescente negli ultimi cinque-sei anni, la domanda, da un punto di vista
sia quantitativo sia qualitativo, rivolta dagli utenti parlamentari (singoli deputati, gruppi parlamentari, pubblico esterno) ai servizi della Camera è grandemente aumentata, imponendo trasformazioni nei servizi stessi e nella loro
struttura, richiedendo talvolta rapidi e improvvisati aggiornamenti professionali e la creazione di nuove professionalità all'interno deirAmministrazione.
In rapporto a questa nuova, accresciuta domanda, ecco l'esigenza di dare
una risposta che fosse adeguata non soltanto sul piano quantitativo. Sono
stati denunciati i rischi, e anche le ambiguità di un adeguamento puramente
quantitativo, e francamente ritengo che anche sul piano concettuale sia questa la strada sbagliata, quando si prescinda dai mutamenti qualitativi che si
sono manifestati in questi anni. Di qui una serie di considerazioni sul modello, su quale amministrazione parlamentare, quale burocrazia, per quale Parlamento, per quale società democratica: tutta una serie di considerazioni collegate tra loro quasi a catena, che in ultima analisi portano alla collocazione
professionale del singolo dipendente. Certo è — per schematizzare in modo
quasi estremo — che da un Parlamento in cui, sostanzialmente, la funzione
certificatoria e di consulenza procedurale e legislativa era (come rilevava questa mattina Paolo Ungari) la parte dominante, ci si va spostando verso una
serie di altre funzioni, verso un Parlamento conoscitivo, in cui la funzione
di ricerca, di studio, di elaborazione e di documentazione diventa oltremodo
importante. Ed è questa la novità sostanziale che impone riflessioni più approfondite.
Né va trascurata l'altra funzione, un tempo considerata puramente accessoria e marginale, dei servizi amministrativi, che in passato poteva, proprio
per la sua marginalità, essere svolta attingendo temporaneamente il personale necessario dal ruolo generale. Ma un Parlamento che in pochi anni ha triplicato il proprio spazio edilizio attraverso Tacquisizione e la gestione di
nuovi edifici e palazzi, ponendosi anche problemi di sicurezza del tutto nuovi, richiede competenze, capacità e strutture amministrative molto più complesse, inimmaginabili dieci o quindici anni fa.
Se il vecchio modello certificatorio (per usare una definizione semplificatoria, ma comprensibile) è inedeguato, non si tratta oggi di sostituire un modello con un altro, ma di arrivare a una struttura burocratica flessibile che
contemperi entrambi i modelli e faccia salve le diverse esigenze che hanno
dato origine sia all'uno sia all'altro. Nella realizzazione di questo modello
composito è più che mai attuale il suggerimento metodologico di M.S. Gian113
nini di procedere prima all'identificazione delle funzioni e solo successivamente passare all'identificazione delle strutture burocratiche più idonee a
svolgere quelle funzioni.
Tornando all'osservazione preliminare, se è vero che il Regolamento dei
servizi e del personale mostra una stratificazione di culture burocratiche diverse, questa consiste nel fatto che da un lato riscontriamo una marcata tendenza verso la «settorializzazione» degli apparati della Camera (settore
legislativo-procedurale, settore di documentazione, settore amministrativo)
tendenza presente e facilmente rilevabile proprio attraverso la lettura del
Regolamento in una serie di organi, anche nuovissimi, politici e amministrativi che in esso sono previsti; d'altra parte, rimane ancora in piedi in buona
misura la vecchia struttura a costellazione dei servizi e degli uffici tutti gerarchicamente dipendenti dal Segretario generale, struttura relativamente rispondente alle esigenze passate, ma non più adeguata alle presenti.
Il richiamo fatto dal prof. Giannini alla complessità del problema di identificare le funzioni, e i successivi interventi che pure hanno posto l'accento su
questa complessità, hanno mostrato quanto la concezione della burocrazia parlamentare sia legata alla concezione del Parlamento e di come esso si collochi
nel sistema istituzionale. Quelli indicati sono tre settori fondamentali; possono esservene anche altri e diversi da questi, ma certo lo sforzo di riforma, che
pure deve continuare dopo l'avvio di questi ultimissimi anni, deve procedere
attraverso la definzione sistematica del concetto di funzionalità applicato ai vari aspetti dell'attività degli apparati serventi della Camera. Un esempio: attualmente il reclutamento per concorso è finalizzato all'inserimento nelle tre
«professionalità», quella generale, quella di biblioteca e quella di stenografia.
Ma, anche prescindendo dalla problematica circa l'idoneità o meno degli attuali strumenti concorsuali, vi è qui una difficoltà concettuale, di metodo. Bisogna affermare che parlare dì professionalità generale è un nonsenso; è come parlare di un mezzo di trasporto in generale. Ora, se si ha bisogno di una nave, un
treno non va bene; se serve una bicicletta, non può servire un elicottero, anche
se sono tutti mezzi di trasporto. Una professionalità o è specifica o non è. Probabilmente il metodo giusto è di delineare professionalità mirate per le funzioni da svolgere e studiare successivamente quali siano le prove più idonee a selezionare quelle (e non altre) professionalità.
Paolo Ungari ha fatto cenno a una caratteristica di base del funzionario
parlamentare, che egli identificava nella flessibilità. Sì, ma se esistono esigenze di professionalità specifica, la flessibilità deve essere di grado ancora superiore allo specialismo, senza cancellare o essere un alibi per la sua insussir
114
stenza. La competenza specifica, d'altro canto, non deve irrigidirsi in un
compartimento stagno senza comunicazione con gli altri specialismi. Per
quanto difficile, le due componenti debbono potersi integrare. L'esigenza che
molti di noi, in misura maggiore o minore, hanno provato è di uscire da
questa visione del funzionario come borine a tout faire e di diventare — pur
conservando le interdisciplinarietà che deve essere la caratteristica di base
della formazione del funzionario parlamentare — specialisti all'altezza dei bisogni di competenza che quotidianamente ci vengono posti.
Le implicazioni di un'analisi condotta a partire dalle funzioni e tradotta
coerentemente su tutti gli aspetti dell'organizzazione, dal reclutamento alla
mobilità, sono molteplici. Lo stesso concetto di mobilità, verticale e orizzontale, ad esempio, che pure è stata affrontato dalla Commissione paritetica
di studio negli anni 1978-1979 e poi nel corso della successiva trattativa sindacale, rischia di essere vuoto e talvolta anche demagogico se non è collegato
alla crescita di professionalità all'interno di una specifica funzione: l'aumento
di professionalità può e deve consentire la mobilità verticale all'interno di
un dato settore funzionale, ma va a tutto detrimento della funzionalità complessiva degli apparati se applicato indiscriminatamente ad altro, diverso settore funzionale.
Vengo ora ad un'altra rapida osservazione. Ho già accennato alla situazione soggettiva nella quale si trovano molti dipendenti della Camera dei deputati, funzionari e non. Rispetto ad essa le parole colme di entusiasmo e dedizione del professor Negri descrivono un'altra realtà fatta di un esaltante senso dell'impegno, che pure talvolta si manifesta. Ma a chi voglia cambiare, e
in meglio, le cose interessa di più la condizione soggettiva che tutti conosciamo (anche se non tutti la viviamo nello stesso modo e in prima persona) e
con la quale siamo quotidianamente a contatto: quella di una frustrazione
diffusa, di un senso di inadeguatezza ad assolvere compiti sempre più gravosi
nella quantità, sempre più difficili nella qualità, di un senso di impreparazione. Ora, non c'è dubbio che una situazione del genere — e qui vengo ad uno
dei nodi principali di un dibattito concreto sulla funzionalità della burocrazia parlamentare — porta con sé prima o poi il problema di come mantenere
alta la produttività ed evitare che l'intero sistema finisca col degradare, scendendo al livello del denominatore minimo comune di routine quotidiana.
Intorno a questo ordine di problemi sono estremamente pertinenti le osservazioni sul rapporto di impiego pubblico rispetto a quello privato, che
tanta parte avevano nell'introduzione, necessariamente schematica ma stimolante, del prof. Giannini, e sulla maggiore possibilità che l'industria privata
avrebbe — o ha — di garantire la produttività dei propri apparati rispetto a
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quelli pubblici. (Io aggiungerei anche che da un punto di vista sindacale il
problema non è soltanto quello di aumentare la produttività oggettivamente
quantificata o di conservarla agli alti livelli che attualmente vi sono alla Camera, quanto di aumentare la soddisfazione nel lavoro, e la qualità del lavoro
così come soggettivamente viene avvertita da ogni singolo dipendente).
Posta in questi termini riduttivi di impiego pubblico o impiego privato, la
questione tende a fuorviare rispetto al problema di fondo dell'aumento (o
conservazione) di «produttività». Quest'ultima è soprattutto una funzione
«culturale», legata alle finalità e all'organizzazione del lavoro: e questa convinzione è un patrimonio di intenti, in qualche misura convergenti, sia
dell'Amministrazione sia delle organizzazioni sindacali tutte (quelle confederali, ma anche certamente il sindacato funzionari). Le coordinate di un incremento di produttività (mi si consenta questa espressione tecnicistica quasi
brutale) non possono essere semplicemente ridotte alla licenziabilità o meno
del dipendente e alla sua maggiore o minore gratificazione economica. Il
problema è ben più complesso: vi è l'elemento della partecipazione alle scelte, pur nella piena salvaguardia delle responsabilità e dei poteri decisionali; vi
è la questione dell'arricchimento professionale, che in qualche modo venga
incontro all'esigenza — fortemente avvertita tra i dipendenti — di mobilità
per andare oltre prestazioni che, soprattutto ai livelli inferiori (esecutivi o di
concetto, secondo la vecchia classificazione), finiscono coll'avere un carattere
prevalentemente di routine. Vi è anche l'elemento fondamentale, costituito
dall'esigenza di crescere nelle proprie responsabilità, di vedere aumentati i
compiti di coordinamento al proprio livello professionale, esigenza eh e nmanda a tutto il complesso problema della mobilità verticale. E un problema che, lungi dall'essere risolto nel settore privato, è particolarmente grave
in quello pubblico dove, come tutti sappiamo, la oggettiva esigenza di differenziare in base al merito si scontra con un esasperato sistema di automatismi di carriera. E questo tuttavia il terreno sul quale vanno rivolti anche con
coraggio gli sforzi per l'ulteriore ammodernamento degli apparati.
Non posso concludere senza un'ultima considerazione, a mio avviso di
grande rilevanza. Certamente un fattore fondamentale dell'incremento di
produttività di un apparato, o per lo meno del suo attestarsi su livelli ragionevolmente alti, è la capacità del suo gruppo dirigente di porsi in maniera
credibile come arbitro e responsabile ultimo del buon funzionamento del sistema. Il prof. Giannini ha rilevato come venga meno, negli apparati dello
Stato, per la lontananza del potere politico, la possibilità di un controllo effettivo sulla produttività. La Corte dei conti ha cominciato da poco, molto
timidamente, ad affrontare il problema. Il potere politico, dice la Corte, è
116
lontano e indifferente. La burocrazia della Camera, per contro, ha il vantaggio di avere il potere politico molto vicino: per regolamento, esso è parte integrante anche della gestione degli apparati. Per questo sarebbe stato utile
avere anche da parte dei singoli deputati o dei rappresentanti dei gruppi un
maggiore contributo di osservazione e anche di critica su tutti i temi riguardanti l'Amministrazione.
Dicevo all'inizio che le profonde trasformazioni che si sono verificate in
questa burocrazia sono dovute non a elaborazioni teoriche a tavolino, fatte
alla luce di impostazioni astratte, ma sono nate in concreto da domande
pressanti che l'organo politico veniva ponendo ai propri apparati serventi.
Credo che risultati positivi in questo senso vi siano stati, e ne abbiamo avuto un'eco nell'ultimo e nel precedente dibattito in Aula sulla relazione dei
deputati Questori al bilancio consultivo della Camera. Tutta una serie di
considerazioni andrebbero sviluppate partendo dalle norme regolamentari
(ma anche su questa materia il Regolamento dei servizi e del personale riflette
la sua stratificazione temporale e concettuale) che pongono l'accento sulla responsabilità, singola e collegiale, della fascia dirigente per il buon funzionamento delle strutture serventi. Mi riferisco, com'è ovvio, non solo ai funzionari di quinto livello, ma a tutte le figure di coordinamento — in particolare
capiservizio, vicesegretari generali, segretario generale. Di ciascuna di queste
figure dovrebbe essere meglio precisata quella che chiamerei la responsabilità
attiva^ la responsabilità ^fare^ se necessario anche aumentando i margini di
discrizionalità ad autonomia.
Naturalmente, rispetto a quest'insieme di problemi vi è l'elemento indispensabile, perché integrante, del ruolo di controllo o di indirizzo dei diversi organi dirigenti politici, primo fra tutti l'Ufficio di presidenza. Sono convinto che l'attenzione del singolo utente, del parlamentare ma anche del cittadino, debba continuare a manifestarsi, come impulso e controllo di produttività, esercitando un'azione di stimolo costante su tutti coloro che hanno responsabilità di gestione (inclusa quella, anche se molto particolare, dei
sindacati confederali e di questo sindacato funzionari). In assenza di ciò si fa
sempre più reale il pericolo che, in un non tanto lungo volgere di anni, nel
clima complessivo di crisi che tutti avvertiamo e di disimpegno che qua e là
già incomincia a trasparire, invece del bisogno di lavorare meglio e con maggiore soddisfazione, emerga semplicemente la richiesta di guadagnare di più
e lavorare di meno. Nulla di male naturalmente in questo, ma sarebbe la fine
di ogni possibilità di riforma. Gli sforzi di analisi concreta per fare avanzare
un progetto riformatore dovranno servire a sventare questa minaccia.
117
PIETRO DI MUCCIO('0
Ogni qualvolta si discute della burocrazia parlamentare o del ruolo del
funzionario parlamentare, mi vien fatto di pensare che nessuno, finora, si è
mai sognato, in un tempo di inchieste demoscopiche e di indagini conoscitive, di chiedere ai parlamentari stessi, una sola volta, magari con un questionario: «Che cosa desiderate dai funzionari delle Camere?». Non è mai successo. La verità è che nessun discorso proficuo sul ruolo del funzionario parlamentare, sul suo ubi consistam, sulla risposta alla domanda «a cosa serve un
funzionario parlamentare» è possibile, se davvero non si cerca di individuare
quella che, indulgendo a una moda corrente, vorrei chiamare «la domanda
media collettiva del parlamentare», la sua esigenza di servizi, di prestazioni,
di consulenze.
Incontrando per caso su un treno un parlamentare di cui non conosco il nome, e senza che egli sapesse che sono un funzionario parlamentare, gli sentii dire che il funzionario del Senato più brillante e capace era l'addetto (mio amico,
bravissimo coadiutore!) alla ricerca dei posti-letto e degli aerei. Credo che in
questo aneddoto vi sia una profonda verità: i parlamentari hanno bisogno di1
molte cose concrete. Hanno bisogno di aiuti pratici, di supporti, sì, ma di supporti logistici: di segretarie, di telefoni, ecc. Credo che queste cose siano essenziali per alleviare la condizione del parlamentare e siano fondamentali perché
il Parlamento stesso sia migliore sul piano funzionale.
Non so immaginare il ruolo del funzionario parlamentare se non comprendente — sia per rispetto sostanziale dei princìpi costituzionali ai quali
tanto spesso ci appelliamo, sia per un impegno politico concreto, ma politico nel senso nobile della espressione: non settario, parziale o di partito in
('^) Consigliere del Senato della Repubblica
118
senso deteriore ~ la difesa in ogni momento, nel Parlamento, nel cuore stesso della sovranità, di quei princìpi costituzionali che constati essere violati. E
allora mi chiedo veramente se non sia il caso di arrossire all'idea di vedere i
funzionari privati sistematicamente, con un'azione veramente degna di miglior causa, dei loro diritti costituzionali, come quello di adire un giudice
imparziale. E un diritto elementare. Tutti conosciamo il famoso mugnaio di
Sans Souci che circa due secoli fa resistette ai messi imperiali, appellandosi ai
giudici di Berlino. I funzionari parlamentari invece non hanno ancora un
giudice. Ma le cose stanno cambiando. Adesso vi sono ben tre ordinanze della Cassazione con le quali è stata eccepita l'incostituzionalità dell'ineffabile
autodichia camerale. E tuttavia stigmatizzo qui che si debba usare un'azione
di forza, sia pure la forza più nobile, quella del diritto, per abbattere un feticcio che le Camere stesse avrebbero avuto il dovere di avversare o di non
rivendicare. Mai avrebbero dovuto dare mandato all'Avvocatura dello Stato
di difendere qualcosa che è apertamente, chiaramente incostituzionale e viola
i nostri diritti di cittadini e di impiegati.
Finché ci fa comodo, difendiamo certe cose, ma taciamo su di esse in convegni come questo. Io non intendo tacere minimamente; così come mi sono
battuto e mi batterò con gli scritti e con altri mezzi contro l'obbrobrio della
giustizia domestica delle Camere, mi batterò anche contro qualcosa che non
so definire (forse il professor Cheli potrà farlo meglio di me): le Camere
adottano atti di recepimento di leggi approvate da esse stesse. Abbiamo decreti presidenziali, decreti amministrativi, mediante i quali il Parlamento dichiara di accogliere o meno (in tutto o in parte) leggi che esso stesso ha approvato. Ritengo che questa pratica (non so chiamarla diversamente) sia profondamente sbagliata. Ritengo poco rispettoso della Costituzione il fatto che
il Parlamento nazionale non ponga un rimedio a tale stato di cose.
Il resto credo che sia affidato alla prudenza ed all'esperienza e non ho tempo per aggiungere altro. Ma resto convinto che questo andasse detto, anche a
costo di dare al convegno una carica (giustamente) polemica perché ogni
qualvolta una libertà viene violata, un diritto viene calpestato, non viene calpestato il diritto di un singolo o di pochi, ma viene calpestato e violato il diritto di tutti.
119
PAOLO DE STEFANO(^)
Il mio sarà un intervento dedicato a un'area abbastanza circoscritta
dell'amministrazione interna della Camera. Intendo soffermarmi, infatti, sugli aspetti garantisti delle procedure amministrative e gestionali così come esse si svolgono nel nostro ordinamento. E scontato il punto di partenza, ossia
quello dell'assoluta indipendenza delle Assemblee legislative. Forse meno
scontata è, invece, la delimitazione dell'area di questa indipendenza. D'altra
parte, di questa incertezza e, in taluni casi, di una certa contraddittorietà delle tesi sull'argomento è un segno sintomatico l'adozione — a mio a\^4so un
po' confusa e promiscua— dei termini «autonomia» e «sovranità».
Personalmente, riconosco la validità politica, in un certo contesto storico,
dal termine «sovranità»; però attualmente sono più propenso all'uso del termine «autonomia» nei confronti delle Assemblee legislative, anche se vi è un
degnissimo orientamento in contrario. Non è questo, tuttavia, il problema
di fondo, perché, al di là del concetto di sovranità o di autonomia, ritengo
che per i problemi di controllo non si possa prescindere da questa consapevolezza: che dallo Statuto albertino, inteso politicamente quale espressione
del superamento dell'assolutismo, si è passati alla Costituzione repubblicana
come espressione di eguaglianza, solidarietà e, soprattutto, partecipazione del
popolo alla vita del paese. Tale partecipazione, almeno per la parte, che qui
interessa, del controllo, nella sua ipotesi massima si estrinseca nella conoscenza di tutto il concreto svolgimento del procedimento amministrativo,
conoscenza che trova un suo aspetto strumentale nella pubblicità, o\n/ero nel
controllo e nella pubblicità dei risultati del controllo.
Nell'ordinamento della Camera, per quanto riguarda le procedure gestionali, vi sono entrambi questi strumenti: sia la pubblicità dei lavori attraverso
bollettini in cui è evidenziata l'attività degli organi preposti alla gestione, sia
C^) Consigliere della Camera dei deputati
120
la esplicita previsione di controlli che si articolano in vari momenti fino ad
arrivare al Presidente della Camera. Vorrei rilevare una caratteristica peculiare, rispetto all'ordinamento generale, del procedimento contabile all'interno
della Camera: sia le funzioni gestionali, sia quelle di maneggio dei valori e
tutte le attività di controllo inerenti a entrambe le funzioni sono esercitate
insieme, sia dagli organi politici, sia dagli organi amministrativi, realizzando
così il soddisfacimento contestuale di esigenze tecnico-amministrative e politiche.
Non emetto giudizi su questo sistema, perché è inutile nascondersi che è
oggetto di un conflitto di attribuzioni. Se ne potrebbe, semmai, parlare successivamente, anche se innegabile che vi è una sottostante problematica: se,
cioè, questi controlli, così come esistono nel nostro ordinamento, possano
essere considerati congrui (ed uso questo termine perché voglio uscire da
qualsiasi termine tecnico), alla luce dei princìpi della scienza dell'amministrazione e soprattutto dei collegamenti con l'ordinamento generale dello Stato.
Questo mi sembra il punto focale: i possibili collegamenti con l'ordinamento generale dello Stato. Questi collegamenti appaiono opportuni, in linea di
prima approssimazione, e forse indispensabili, perché le Camere, a prescindere da come se ne voglia individuare l'autonomia, sono «dentro» l'ordinamento generale, tanto è vero che i bilanci di esse traggono, attraverso la dotazione, i loro mezzi finanziari dallo stesso bilancio statale. Al
limite, forse forzando ed estremizzando, ma ciò per meglio evidenziare una
certa situazione, il rendiconto di ciascuna Camera trova la sua sintesi nel
rendiconto generale dello Stato attraverso la situazione contabile del Ministero del tesoro.
Un altro esempio di tale collegamento è l'effetto indotto derivato dall'applicazione della legge n. 468, che ha modificato la struttura del bilancio e alcune norme della contabilità pubblica; occorre, cioè, che necessariamente anche per le Camere sussista una valutazione triennale delle esigenze finanziarie per consentire, a sua volta, la formazione del bilancio pluriennale dello
Stato. Sotto l'aspetto dei possibili collegamenti, mi sembra che la disciplina
normativa interna sia un po' carente, nel senso che esiste un sistema interno
compiuto e definito di controlli, ma non vi è alcuna traccia di un qualche
raccordo con la contabilità pubblica generale. Ovviamente, parlo anche di
raccordo in senso negativo: si può negare l'opportunità o la congruità di un
raccordo, però è necessario che al riguardo vi sia una qualche manifestazione
di volontà. Non è possibile infatti ignorare il problema. Al Hmite, il quadro
logico normativo potrebbe essere il seguente. C'è uno Stato di diritto; c'è un
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ordinamento a Costituzione rigida, da cui discende una presunzione di validità di certi princìpi generali posti con norme legislative per tutti i settori interessati dell'ordinamento statuale, compresi quelli forniti di autonomie a livello costituzionale, quindi anche per le Assemblee legislative. In questo caso, però, può scattare l'autonomia nel senso che essa incide nel carattere della presunzione e la degrada a presunzione relativa. Le Camere, cioè, hanno il
potere, ma con un'esplicita manifestazione di volontà, di non applicare certe
statuizioni.
Anche qui si nota la confusione tra sovranità e autonomia di cui parlavo
prima. In un passato anche non lontanissimo si è sentito parlare di applicazione di certe statuizioni legislative all'ordinamento della Camera solo previa apposita volontà di recepimento, piuttosto che di applicazione automatica salvo espressa volontà contraria, come ritengo debba essere.
Orbene, se applichiamo questo schema alla situazione dei controlli, e quindi a un eventuale collegamento con l'ordinamento generale, le possibili soluzioni all'interno della Camera in astratto sono tre: 1) applicazione dei princìpi generali e delle conseguenti modalità operative così come esse vigono per
tutti (è l'ipotesi della Camera che abbassa le sue barriere difensive, non si ritiene più una fortezza assediata dallo strapotere regio come in epoca risorgimentale e prerisorgimentale); 2) applicazione dei princìpi generali, ma con
modalità operative peculiari, che conservano il carattere di chiusura verso
l'esterno dell'ordinamento della Camera (rimane il concetto di fortezza assediata); 3) la non applicazione dei princìpi generali, oltre che delle norme applicative, in quanto si ritiene che certe forme di garantismo cosiddetto tecnico (la separazione tra organi, l'esercizio di certe funzioni in posizione di terzietà, particolare status dei membri di certi organi in relazione alle funzioni
esercitate) siano assorbite e conglobate dal controllo politico. Qui, mi si consenta, la fortezza assediata si sente talmente assediata da diventare quasi
fortezza-Stato, secondo un processo storicamente attuatosi in epoca medievale con le autonomie comunali; e non a caso in quell'epoca è sorto il concetto
di sovranità di cui ora si sente parlare a proposito della collocazione costituzionale delle Assemblee legislative. Per associazione di idee, in questo caso
ripenso al libro di Dino Buzzati «Il deserto dei tartari»: un nemico che si
aspetta per tutta la vita e che, in realtà, non arriva mai!
Non mi soffermo oltre su questa ipotesi, perché mi piacerebbe conoscere
al riguardo le opinioni e i giudizi dei presenti; essa vale come un contributo
a una problematica sulla quale spesso hanno pesato affermazioni apodittiche
(qualcuno ha addirittura parlato di «feticcio degli interna corporis». Ma, in
ogni caso, vorrei sottolineare che in questo contesto le Assemblee legislative
122
assumono rilevanza proprio per la delicatezza della loro posizione. Le Assemblee legislative, cioè, per la loro preminente collocazione costituzionale, devono essere poste in grado in ogni caso di operare, e non è pensabile, neanche in
ipotesi astratta, ad una paralisi o anche ad un rallentamento della loro attività
per motivi cosiddetti logistici. In questo senso gli apparati contribuiscono in
maniera determinante al funzionamento delle Assemblee legislative, sia con riguardo alla fase di amministrazione attiva, sia con riguardo alla fase di controllo, ed anche (e questo è un aspetto poco conosciuto) in entrambi i campi con
un contributo di studio per eventuali fasi de jure condendo. Questo aspetto è
abbastanza rilevante, anche se attualmente è potenziale ma, secondo me, potrebbe avere ottimi sviluppi dato che il quadro amministrativo della Camera
presenta caratteristiche intrinseche peculiari: è a stretto contatto con i grossi
interessi politici e amministrativi del paese, che si dibattono in Assemblea e
nelle Commissioni; ha un quadro normativo agilmente modificabile, sia per la
sua dimensione, sia per l'autonomia di cui gode. Esso, pertanto, può essere una
proficua palestra per la sperimentazione di nuovi princìpi e nuove tecniche di
amministrazione che tengano conto delle mutate esigenze, finalità, dimensioni, e anche della rilevanza, nel contesto generale, dell'apparato pubblico a
fronte di norme garantiste che ormai risalgono a un'epoca storicamente molto
diversa dall'attuale e quindi obsolete.
Mi limito a citare alcuni aspetti, che mi sembrano rilevanti e su cui sarebbe opportuno un approfondimento, non come una provocazione, ma proprio come uno stimolo per un proficuo dibattito: se, per esempio, rimane
ancora l'utilità di un controllo preventivo di conformità puramente formale
su singoli atti, quando vi è l'esigenza incomprimibile di uno standard di gestione costante, ovvero l'utilità del crisma solenne della giurisdizionalità nel
rendere un conto, o non vi sia piuttosto una maggiore utilità nel controllo
di conformità sostanziale a certi criteri di correttezza e proficuità gestionale
al fine di offrire direttamente o indirettamente al cittadino, per quel tipo di
partecipazione che è previsto nella nostra Costituzione, dei parametri per un
qualche giudizio sull'efficienza dell'apparato amministrativo: quell'efficienza
sulla quale questa mattina si è soffermato il professor Giannini. E il problema del controllo sulle gestioni del bilancio, non potendosi ignorare, per
esempio, che in tutti i paesi occidentali esistono forme di controllo superiore, che verificano non solo la legittimità dell'azione amministrativa, ma anche e soprattutto la proficuità della spesa.
123
GAETANO SCUDERI(^)
Mi sia consentito esprimere anzitutto un vivo ringraziamento ed un plauso al Comitato organizzatore, unitamente ad un sentito apprezzamento per
il relatore intervenuto, le cui considerazioni offrono interessanti spunti per
ulteriori riflessioni ed approfondimenti. Un plauso che vuole essere anche
un incoraggiamento ed un impegno, da parte di noi tutti, a proseguire nella
ricerca di altre occasioni di confronto sui vari aspetti della valorizzazione
della nostra professionalità e dello stesso istituto parlamentare.
Evitando di riprendere problemi che sono stati già ampiamente trattati da
chi mi ha preceduto, vorrei accennare brevemente ad alcuni punti che mi
sembra meritino di essere messi in luce.
Anzitutto un elemento fattuale, una novità sopravvenuta in campo
tecnico-legislativo: mi riferisco alla pubblicazione sulla Gazzetta Ufficialcy
nella parte «disposizioni e comunicati», a cura dell'Ufficio legislativo del Ministero di grazia e giustizia, di testi coordinati di norme di decreti legge e di
norme della relativa conversione in legge.
Ora, sul fondamento dell'esigenza di disporre di un unico testo coordinato
di tali atti non sussistono dubbi: sappiamo che è una necessità operativa avvertita a tutti i livelli, dai cittadini destinatari, dai politici, dagli organismi
preposti ai vari settori dell'Esecutivo, nonché dagli stessi operatori del diritto. La soluzione che al problema si è cercato di dare con la pubblicazione
suddetta tocca due ordini di considerazioni.
Anzitutto, la scelta dell'organo tecnico-legislativo. Dirò francamente che se
un organo tecnico deve svolgere un tale compito di coordinamento legislativo, la soluzione, a mio avviso, non può che essere trovata — anche se solo
provvisoriamente (e dirò poi il perché) — in quello che è l'ambito naturale
dell'attività legislativa e cioè negli stessi organismi del Parlamento e non
(*) Consigliere del Senato della Repubblica.
124
nell'ambito dell'Esecutivo. Si tratta anche di evitare una confusione di ruoli
tra burocrazia parlamentare e burocrazia governativa. Né mi pare accettabile, peraltro, l'ipotesi di una sorta di tacita rinunzia a funzioni nostre peculiari, al quid proprium che ci caratterizza.
Ma al di là di questo che attiene al più vasto tema della nostra professionalità, la questione pone un secondo ordine di considerazioni che, a mio avviso, sono ancora più delicate dal punto di vista dei rapporti giuridici e del
comportamento dei destinatari delle norme. Con la soluzione escogitata, oggi un cittadino si trova davanti ad un testo normativo pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale^ che sa essere mezzo ufficiale di cognizione del diritto. Ora,
nell'ipotesi in cui un cittadino, in buona fede, dopo aver letto la formulazione di un testo coordinato in un certo modo, tenga un comportamento a questo conforme, comportamento che, nel tempo, per circostanze varie, diventi
oggetto di valutazione giurisdizionale, ci si chiede; quale valore si dovrà attribuire al testo normativo coordinato dal predetto ufficio ministeriale e
pubblicato sulla Gazzetta Ujficialey sul quale si è basato il comportamento in
questione
Si dirà che già sono state, per così dire, messe le mani avanti, dal momento
che ad ogni testo coordinato si premette la formula: «restano invariati il valore e l'efficacia degli atti legislativi qui coordinati, in quanto il testo che si
pubblica è stato redatto al solo fine di facilitare la lettura delle nuove disposizioni di legge».
E qui mi pare che le cose si complichino di più. Ci troviamo di fronte ad
una enunciazione (che sembrerebbe avere il sapore di una excusatio anticipata) il cui valore giuridico e la cui portata non paiono sufficientemente chiari,
mentre traspare piuttosto chiaramente, dall'adozione di tale formula, l'imbarazzo in cui si viene a trovare un ufficio tecnico nella sua veste di «coordinatore» di atti del Parlamento! Un ufficio tecnico che avverte la necessità di
chiarire che l'articolato previsto lascia invariati il valore e l'efficacia degli atti
del potere legislativo!
Il problema di fondo è che il coordinamento in questione è un fatto non
formale ma sostanziale, per le valutazioni che esso implica e le conseguenze
cui dà luogo; è un atto di coerente e logico collegamento di norme sostanziali la cui responsabilità e paternità non possono andare oltre il legislatore stesso. Si tratterà di vedere, di studiare come sia possibile ed attraverso quali
modifiche delle procedure parlamentari si possa giungere a formulare, in sede di conversione in legge con modifica, l'intero testo legislativo risultante
dalle norme del decreto-legge e da quelle modificative introdotte con la stessa conversione.
)
125
In attesa di ciò si potrebbe ammettere, in via provvisoria, l'escamotage di
un testo coordinato ad opera dei servizi tecnici dello stesso Parlamento e
sempre dopo che si siano trovate soluzioni adeguate a quei problemi cui accennavo in precedenza circa al comportamento dei destinatari sulle norme.
Altro punto. Il professor Valitutti ha manifestato preoccupazione per le
incombenze di carattere gestionale ed amministrativo che il Parlamento è venuto ad assumere negli ultimi quattro o cinque anni. Certamente è una
preoccupazione condivisa anche nell'ambito della burocrazia parlamentare
tenuta a reggere, a fianco dei politici, il peso derivante da tale incombenza,
per quanto le compete. Si è parlato delle varie commissioni interparlamentari consultive e di indirizzo, come la commissione di vigilanza sulla RAI-TV,
le Commissioni per le partecipazioni statali, per gli interventi straordinari
nel Mezzogiorno, per la vigilanza sull'anagrafe tributaria, per la circolazione
dei biglietti di banca, per la riforma tributaria, ecc. Da ultimo sono arrivati i
pareri da esprimere sulle nomine governative dei presidenti di enti pubblici.
Vi è stato, in sostanza, un tentativo di penetrazione del Parlamento su
questioni che dovrebbero restare di esclusiva competenza e responsabilità del
Governo. Ci troviamo in una fase di transizione che si spiega con una certa
evoluzione storico-politica del nostro Paese volta ad allargare la partecipazione alle funzioni di Governo delle componenti politiche del Parlamento. Personalmente sarei dell'idea di mantenere le classiche vitali regole del sistema
democratico basato sul principio della divisione dei poteri, evitando che il
ruolo del controllore si confonda con quello del controllato.
Il professor Valitutti ha poi rilevato che, talora, la documentazione predisposta degli uffici parlamentari non viene del tutto assorbita, utilizzata, se
ho ben capito. Tale osservazione va collegata, a mio avviso, con l'auspicio di
un nuovo rapporto fra singolo parlamentare e partito di appartenenza; un
mutato rapporto nel quale sia concretamente riconosciuto più spazio all'apporto dialettico del singolo parlamentare nella costruzione di un provvedimento legislativo. Il presupposto dell'interesse ad acquisire la conoscenza di
dati su un certo problema, un fatto politico, economico-sociale, giuridico; su
soluzioni adottate in altri paesi; sulle esperienze acquisite; sui suggerimenti
che ne derivano, questo presupposto, dicevo, è rappresentato dalle predette
maggiori possibilità di sbocco operativo che si riconosceranno ai singoli parlamentari, meno legati in futuro alle impostazioni tecnico-politiche predisposte e prefabbricate dagli apparati centrali dei partiti.
Resta comunque il fatto che studi e ricerche dei servizi parlamentari non
sono mai stati troppi; anzi, la richiesta da parte dei parlamentari (e studiosi
di ogni parte del nostro paese) è sempre in aumento e si fa più specialistica.
126
Queste ultime considerazioni ci consentono, infine, di passare a quanto rilevava il presidente Morlino allorché rimarcava l'importanza di attenersi
all'essenzialità della funzione parlamentare. Mi sia permesso di dissentire
quando egli afferma che bisogna esclusivamente puntare sull'intensificazione
delle altre strutture burocratiche e su un maggiore apporto delle altre categorie: non dico che questo tipo di rafforzamento vada sottovalutato, dico invece che l'essenza del problema non è questa. Ci troviamo di fronte a richieste
di ricerche, studi e documentazioni che attengono ai più svariati settori: dai
problemi di conoscenza del funzionamento e dell'esito dei meccanismi
economico-produttivi e commerciali a livello nazionale, comunitario e mondiale, a problemi di natura sociologica, scientifica, militare; né mancano le
quotidiane esigenze di aggiornamento su complicazioni per questioni di diritto interno ed internazionale, di regolamentazione dei rapporti di sovranità addirittura su spazi interplanetari.
C'è tutta una casistica di problemi vecchi e nuovi che continuamente si ribaltano in Parlamento, — chiamato a dare una risposta legislativa adeguata
per effetto di quella poderosa ed immediata cinghia di trasmissione e amplificazione rappresentata dai mass-media. Stare al passo con la conoscenza,
ampia e aggiornata, di tali fenomeni tipici della società moderna in continua
ed irrequieta evoluzione, per le necessarie delicate funzioni di consulenza e
di assistenza, non richiede certo di ridurre alla essenzialità, bensì di ampliare, rafforzare e valorizzare il nostro ruolo di funzionari della massima istituzione rappresentativa del paese.
127
PIERO CALANDRACI)
Vorrei far partire le mie considerazioni da una riflessione sul modello di
derivazione del «tipo» organizzativo nel quale siamo inseriti.
I nostri apparati parlamentari si sono infatti progressivamente svincolati
dalla tutela governativa, assumendo una loro caratteristica autonoma. Storicamente questo processo ha avuto come conseguenza che si considerasse un
progresso l'applicazione dei criteri di garantismo che via via l'ordinamento
applicava al sistema amministrativo pertinente all'organizzazione del Governo. La conclusione di tale parabola può essere considerata la sollecitazione
per superare la giurisdizione domestica, che è stata portata all'esame della
Corte costituzionale. Questo tipo di prospettazione rappresenta il prodotto
di una certa vischiosità culturale, per cui si è stati indotti ad applicare, con
un automatismo irriflesso, il garantismo della pubblica amministrazione agli
ordinamenti camerali, con un procedimento che rappresenta il prodotto di
una insufficiente riflessione sul «proprium» delle strutture del Parlamento,
anche se non si può negare che lo stesso dato testuale, che andrebbe ormai
adeguato, con il suo costante riferimento alla normativa per gli impiegati civili di tipo ministeriale, fa velo, per la pigrizia reiterativa che lo caratterizza,
alla lettura di una realtà operativa che è già fondamentalmente diversa. Così,
per esempio, anche se tutti noi la conosciamo, ai più è sfuggita l'implicazione che si poteva avere sviluppando l'impostazione di Massimo Severo Giannini sugli apparati parlamentari come apparati privati di organi costituzionali. E non è un caso che questa indicazione ci venga fornita da un amministrativista particolarmente versato nel cogliere i collegamenti tra il costituzionale e l'amministrativo, e che poteva essere preziosa per noi come modestissimi cultori di queste discipline, e comunque come persone interessate a
(*) Consigliere del Senato della Repubblica.
128
discutere ed approfondire periodicamente questi problemi, specie in un periodo in cui si attende una decisione della Corte costituzionale che potrebbe
rimanere «succuba» dell'impostazione amministrativistica che si tende a dare
per non apparire al passo con le esigenze di democraticità dell'ordinamento.
Il mio timore infatti è il seguente. Innanzitutto siamo di fronte ad un periodo storico in cui il garantismo tradizionale non è più necessario, o comunque non più funzionale, spesso, alla stessa amministrazione pubblica;
quindi tanto meno all'apparato parlamentare, che ha tutt'altre esigenze e
tutt'altra struttura. Ma la mia preoccupazione di fondo, anche da un punto
di vista politico-culturale, è che un'eventuale affermazione, sanzionata da
una pronuncia della Corte costituzionale per il riconoscimento e l'applicazione dell'art. 113 della Costituzione agli atti di gestione del personale come
atti amministrativi, e quindi della garanzia del giudice amministrativo, ai dipendenti parlamentari, significherebbe aprire a questo giudice la strada per
valutare tutta o buona parte dell'attività che si consuma nell'apparato parlamentare nell'ottica della discrezionalità amministrativa, aprendo un pericolosissimo varco, che poi tenderebbe ad ampliarsi, una volta partiti dal garantismo in tema di impiego, e che condurrebbe a travisare ulteriormente questo
automatismo e comunque a valutare in termini di sindacato sulla discrezionalità amministrativa di autorità non amministrativa l'attività delle Camere
anche per quanto riguarda atti organizzativi di portata più generale, di cui
quello condotto alla cognizione del giudice costituirebbe applicazione. Si
tratta dunque di una questione che va al di là della possibile decisione sulla
tutela giurisdizionale del dipendente: decisione perciò che, ove applicasse
l'art. 113 relativo alla pubblica amministrazione, rappresenterebbe, a mio avviso, un orientamento non solo sbagliato ma improduttivo e che, ove si affermasse (io mi auguro che ciò non avvenga) comprometterebbe in modo
pressoché irreversibile ogni sforzo di ulteriore riflessione sugli aspetti peculiari di fondo degli apparati parlamentari, che resterebbero inchiodati come
amministrazioni pubbliche rette da una disciplina derogatoria sul piano della
gestione del pubblico denaro.
Si tratta in fondo di superare due fatti: il primo è il «trauma» derivante dal
fatto che nell'amministrazione parlamentare non esistano «interessi legittimi» e che quindi non ci sia campo per un intervento del giudice degli interessi. Che quindi non si possa identificare in essi la tutela giurisdizionale,
che mancherebbe se non interviene il giudice degli interessi, o addirittura il
giudice «esclusivo». Si ha tutela giurisdizionale ai fini dell'art. 24 della Costituzione anche se vi è il solo giudice dei diritti; questo giudice esiste ed è an129
che positivamente riscontrabile nella clausola residua sulla giurisdizione del
pretore nel processo del lavoro. Il secondo fatto è superare il ragionamento
strettamente formalistico come scriminante per vedere soddisfatta l'esigenza
di una tutela che non comporta esiti concreti quando si debbano rifare formalmente talune graduatorie a distanza di anni, quando ormai una semplice
«sorveglianza» di tipo sindacale, dovuta alla presenza di rappresentanze anche in organi decisori, può realizzare analoghi risultati in termini di garanzia
sostanziale.
Fatta questa premessa, e dopo avere auspicato che il discorso sulle amministrazioni parlamentari venga condotto sempre più come un discorso su amministrazione privata di organi costituzionali, e che questo non voglia dire
mancanza del giudice, ne devono discendere una serie di conseguenze sul
ruolo e l'attività del funzionario parlamentare.
Una prima considerazione è che la nostra vischiosità culturale e l'applicazione delle categorie del sistema amministrativistico di governo a questi apparati, hanno condotto a riprendere pedissequamente affermazioni sull'imparzialità e sull'autonomia del funzionario. Non mi pare che la nostra riflessione sia giunta ad una maturazione sufficiente per tener conto delle peculiari differenze dei due tipi di apparato e quindi dei due tipi di funzionari ad
essi necessari. Basta ragionare sul fatto che l'apparato parlamentare consta di
una pluralità di gruppi politici che ricomprendono una maggioranza con talune esigenze di sfaccettature anche al proprio interno, e opposizioni con il
più diverso carattere, mentre l'esecutivo tende, finche dura, a caratterizzarsi
come un gruppo politicamente omogeneo. Inoltre la burocrazia parlamentare non ha compiti relativi all'attuazione di leggi, (anche se un certo qual ruolo di collaborazione nella copertura amministrativa delle leggi potrebbe svolgerlo) e quindi non ha il problema del principio di legalità, e quindi dell'atto
amministrativo soggetto alla legge. Infine la burocrazia parlamentare non gestisce in proprio risorse destinate alla collettività pubblica per servizi, che è
il nodo principale su cui naufragano periodicamente tutti i progetti sulla dirigenza amministrativa nell'Esecutivo. Questi progetti infatti tentando di
svincolare, entro certi limiti, la figura del funzionario amministrativo dirigente anche nell'erogazione delle risorse, creano una fortissima tensione nel
rapporto tra politici e amministratori, in quanto da parte dei primi il controllo delle risorse è visto in chiave di stretta supervisione integrale. Perciò
dieci anni fa abbiamo avuto una disciplina della dirigenza che ha avuto grosse difficoltà di attuazione e vistose inattuazioni, perché i politici, all'insegna
del recupero del principio di responsabilità ministeriale, hanno concepito il
130
recupero della gestione sia complessiva che minuta del potere amministrativo soprattutto come potere di gestione delle risorse, oltre che dei mezzi strumentali e del personale.
Poiché la burocrazia parlamentare non ha di questi problemi, in quanto gestisce un'attività di servizio di consulenza e di assistenza, tale attività deve essere considerata tenendo presente che anche qui si pone, per noi, il problema
della separatezza o dell'integrazione con la classe politica. Ed è appunto in relazione a questi aspetti che dobbiamo misurare le affermazioni con le quali anche nel nostro ambiente rivendichiamo, sempre alla luce della tradizione derivante dalla teorizzazione del sistema garantista amministrativo (applicabile
all'Esecutivo ma, credo, non a noi), l'autonomia e l'imparzialità, che vanno invece ripensate in modo originale. Noi non dobbiamo infatti essere garantiti
dell'attuazione secondo legge di certi provvedimenti alla luce del principio di
legalità, e quindi non possiamo costruire concettualmente un principio di imparzialità alla luce del principio di legalità. Il nostro ruolo è diverso. Ma in
questo ruolo di consulenza dobbiamo o possiamo porci una serie di alternative. Una prima alternativa, che è quella finora perseguita, consiste nel ribadire
con forza e convinzione che il nostro ruolo ricava prestigio e validità dallo
svolgere un'attività di consulenza esclusivamente oggettiva.
Mi sembra che nella relazione di Enzo Cheli vi siano state aperture estremamente interessanti, anche se attestate su un momento problematico: spetta poi a noi, sulla base della nostra esperienza e della nostra capacità prospettiva, svilupparle. Infatti, il quesito fondamentale posto da Cheli è stato: come facciamo noi a continuare a pensare di erogare sentenze (documentazioni
con la mentalità di chi emana sentenze oggettive), di fronte a richieste che
sono di parte? A questa domanda possiamo dare la risposta di chiuderci nella
documentazione obiettiva; però credo che limitarsi ad un atteggiamento di
semplice chiusura contribuisca ad uno splendido isolamento della categoria
dei funzionari parlamentari, compensato semiclandestinamente dal collegamento con questo o quell'altro partito.
All' opposto la risposta potrebbe essere quella di fornire una disponibilità
plurima: essere cioè disponibili sia per le richieste collegiali delle Commissioni, alle quali fornire la documentazione così detta obiettiva, sia alle richieste «angolate» dei singoli gruppi. Non credo si debba essere per l'una o per
l'altra soluzione come fosse una scelta di civiltà. Credo che l'esperienza, i
rapporti di fiducia, la nostra capacità di elaborare proposte in materia, debbano favorire una prassi che ci conduca via via ad un arricchimento progressivo della nostra polifunzionalità e ad un apprezzamento di noi come profes131
sionisti al servizio del Parlamento in tutte le sue varie componenti. Questo
non vuol dire essere degli eclettici, ma imparare ad essere sia periti di parte,
sia periti del giudice alla luce del sole, senza assumere riduttivamente la nostra professionalità all'insegna di una imparzialità priva di referenti ed in
grado solo, come ho detto, di garantirci un notevole isolamento.
Vorrei concludere con due osservazioni. Da un lato percepisco nettamente
questo isolamento, laddove pensiamo di costruire quasi ideologicamente una
documentazione oggettiva, asettica, che, come ha fatto notare il professor
Valitutti, spesso finisce nel cestino; dall'altro vorrei riferire, come dato di
pura esperienza (del resto comune a molti colleghi), un ricordo personale.
Tempo fa mi capitò di redigere un documento di segreteria che doveva servire di base alla pronuncia dei parlamentari: alcuni dissero che era molto buono perché rispecchiava fedelmente le opinioni senza aggiungere una virgola;
altri osservarono che sarebbe stato migliore se anziché limitarsi ad una mera
registrazione passiva delle opinioni emerse, avesse introdotto elementi propositivi di dibattito per contribuire a dialettizzare l'attività dei vari gruppi.
Mi sembra che questo episodio riassuma la problematica che abbiamo davanti.
Dobbiamo impegnarci ad approfondire ulteriormente la riflessione in questa direzione, cioè verso il distacco, direi quasi verso la lotta per non farci incapsulare dal principio del garantismo amministrativo, percorrendo in modo
originale altre strade, più idonee a collocarci funzionalmente nell'ambito istituzionale in cui siamo chiamati ad operare.
r
132
Seconda giornata
Salone della Lupa
Palazzo Montecitorio
6 giugno 1981
Interventi
IC
A N T O N I N O TEREANOVA(^)
Anzitutto, un ringraziamento ai colleghi del Sindacato funzionari che hanno avuto l'amabilità di invitarmi a partecipare a questi lavori che, come si è
espresso ieri il Presidente della Camera, costituiscono una novità nell'ambito
di un sistema come quello parlamentare, in cui la compartecipazione dei funzionari del Senato e di quelli della Camera realizzerà punti di partenza per
un esame — o riesame — critico del sistema più idoneo per l'esercizio delle
fondamentali funzioni attribuite al Parlamento.
Chi vi parla ha avuto il privilegio di occuparsi, dal 1964 ad oggi, proprio
di una parte delle strutture operative della Camera, e ha avuto così l'opportunità di seguire il modo di funzionalità del sistema. Il tempo necessariamente limitato previsto per un intervento in questa sede, non consente di affrontare in modo esauriente nessuna delle questioni che attengono all'ampia tematica indicata dagli organizzatori del convegno. Un aspetto, però, mi preme sottolineare e affidare alla valutazione critica dei partecipanti ai lavori:
esso attiene al sistema di tutela interno indicato da entrambi i regolamenti
parlamentari e che riguarda la posizione di impiego dei dipendenti della Camera e del Senato. La questione dibattuta, che attualmente si trova all'esame
della Corte costituzionale, attiene infatti alla proponibilità da parte dei funzionari parlamentari dei mezzi di tutela giurisdizionale concessi dall'ordinamento giuridico a tutti coloro che sono legati da rapporti di lavoro, per la
risoluzione delle relative controversie.
Durante l'indicato periodo, l'Ufficio affari giuridici della Camera si è in
più occasioni occupato del problema, e, come risulta dalle relazioni pubblicate dal 1968 in poi, è pervenuto a conclusione negativa sulla base del principio di sovranità e di quelli che possono trarsi dal sistema costituzionale, particolarmente dalle disposizioni contenute nell'art. 64 della Costituzione. Il
(*^) Avvocato dello Stato.
135
parere manifestato dall'Ufficio trovava, del resto, riscontro nel principio che
la stessa Corte costituzionale aveva modo di formulare in alcune sentenze e
che le stesse Sezioni Unite della Cassazione avevano seguito nelle loro pronuncie con il fare riferimento, in particolare, al principio di sovranità e di
parità fra organi sovrani. Se questo principio verrà ribadito in occasione della decisione delle tre controversie attualmente all'esame della Corte (non soltanto la prima, che riguarda l'amministrazione del Senato, ma anche le altre
due che riguardano l'esame di rapporti di prestazioni d'opera con l'amministrazione della Camera) la questione della tutela dovrà essere risolta sulla base delle stesse norme dell'ordinamento interno delle due Camere.
Al riguardo occorre considerare che la stessa Corte ha già risolto il problema della tutela del rapporto di impiego dei suoi dipendenti attraverso l'adozione di uno speciale regolamento che riguarda la disciplina del procedimento per le controversie dei dipendenti della Corte dinanzi alla stessa Corte.
Ed è stato questo il criterio che, a suo tempo, l'allora Ufficio speciale affari
giuridici della Camera adottò nella predisposizione di uno schema di regolamento che, ispirandosi agli stessi princìpi che la Corte ha posto a base della
predetta disciplina interna del contenzioso in materia di impiego dei suoi dipendenti, tende a dare il massimo di garanzia nell'ambito del procedimento
relativo alle controversie che pur frequentemente insorgono fra la Camera
ed i suoi dipendenti.
In atto si trova all'esame della Corte costituzionale altra questione che attiene egualmente ai limiti di applicazione del principio di sovranità: si tratta
di accertare se gli organi costituzionali siano tenuti o meno a presentare il
rendiconto su richiesta della Corte dei Conti. L'ufficio affari legali della Camera ha contestato la legittimità di tale richiesta sia nel 1969 sia nella recente
occasione che poi ha dato luogo alla proposizione del conflitto di attribuzione dinanzi alla Corte costituzionale da parte della Camera, del Senato e della
Presidenza della Repubblica. Anche in questa occasione si tratta di valutare
se possa essere estesa la giurisdizione di un organo esterno alla Camera (nella
specie la Corte dei Conti in sede giurisdizionale) nei riguardi dell'organo sovrano e nei confronti del funzionario (tesoriere) che sarebbe tenuto alla presentazione del conto.
Sempre con riferimento ad un caso di applicazione del principio di sovranità, va considerato il potere di decisione spettante all'Ufficio di Presidenza
della Camera (come del resto al Consiglio di Presidenza del Senato) in materia di controversie insorte a seguito dell'impugnativa da parte degli interessati dei piani di ripartizione dei contributi dello Stato ai partiti politici in base
alla legge n. 195 del 1974.
136
Come è noto, è stato predisposto a suo tempo, d'intesa con il Senato un
regolamento interno per la disciplina del procedimento relativo alle predette
controversie, facendo applicazione dei principi generali in materia di procedimento giurisdizionale amministrativo, e quindi, anzitutto con il richiamo
al principio del contradittorio e a quello della difesa legale dinanzi all'Ufficio
di Presidenza da parte degli stessi interessati.
Anche in questo caso si tratta dell'esercizio di un potere di natura giurisdizionale, spettante in via esclusiva rispettivamente all'Ufficio di Presidenza
della Camera e al Consiglio di Presidenza del Senato e che trova, peraltro,
un riferimento da parte del legislatore ordinario nell'art. 4 della predetta legge n. 195 del 1974.
Il Presidente della Camera ha fatto ieri richiamo all'autonomia dei dipendenti dei due rami del Parlamento. L'autonomia è il punto di riferimento dal quale occorre partire per determinare i limiti della complessa disciplina che attiene
alia posizione giuridica del funzionario della Camera: autonomia all'esterno
nei confronti degli altri organi, ma anche all'interno, nei riguardi degli stessi
parlamentari; autonomia che consente l'esercizio, nell'esclusivo interesse pubblico, di funzioni di particolare impegno e delicatezza attraverso le quali si
concorre per realizzare la volontà e l'indirizzo politico della Nazione. Autonomia che consente ai funzionari delle due Assemblee nazionali di svolgere
con piena responsabilità (noi avvocati diciamo «con scienza e coscienza») il
proprio compito e che, quanto ai risultati, non interessa solo la funzionalità
del sistema parlamentare, ma attiene all'ordinamento giuridico generale, che
ne risulta indubbiamente condizionato quanto alla sua corretta realizzazione.
L'Ufficio di Presidenza della Camera risulta titolare di tre poteri: il normativo, l'amministrativo e il giurisdizionale, quest'ultimo così qualificato,
secondo una adeguata interpretazione del punto 3 dell'art. 12 del Regolamento della Camera, il quale dispone che spetta all'Ufficio di Presidenza la
risoluzione in via definitiva delle questioni in materia di controversie di impiego dei dipendenti, usando un'espressione che si ritrova anche nell'art. 12
del Regolamento del Senato. Il contenuto di tale norma, interpretata secondo i princìpi tratti dalla Costituzione (in particolare il richiamato art. 64),
consente di cogliere nell'esercizio del potere di risoluzione delle controversie
aspetti di natura giurisdizionale, né al riguardo apparirebbe valida l'obiezione dell'assenza della «terzietà», come caratteristica propria della posizione
del giudice rispetto alle posizioni delle parti in giudizio, dato che si verte
nella specie in un caso di attribuzione alla Camera di poteri sovrani (art. 64
della Costituzione) e di una conseguente collocazione in posizione di parità
con gli altri organi sovrani, nella specie l'ordine giudiziario.
137
Così proprio nell'esercizio del potere di autonomia, come sopra definito,
l'Ufficio di Presidenza della Camera ha provveduto, per un certo periodo, a
risolvere direttamente le controversie relative al rapporto di impiego dei dipendenti sulla base di decisioni in senso proprio, adottando per esse uno
schema analogo a quello utilizzato dalla Corte costituzionale e quindi costituito da una parte che contiene l'esposizione dei motivi del gravame proposto dal dipendente avverso l'atto impugnato e da una parte che attiene alla
motivazione posta a fondamento del dispositivo adottato. Nel contempo
l'Ufficio di Presidenza ha seguito un procedimento per la risoluzione delle
controversie, analogo a quello previsto in via generale per la disciplina dei
giudizi in materia di controversie di impiego pubblico.
E poiché sino ad oggi, proprio secondo l'art. 24 della Costituzione, posto
in correlazione con l'art. 64, l'Ufficio di Presidenza della Camera (o il Consiglio di Presidenza del Senato) è ancora il giudice naturale per le controversie dei dipendenti delle rispettive Assemblee, salvo quanto dirà la Corte costituzionale, appare criterio da approvare quello seguito per un dato periodo
di tempo dall'Ufficio di Presidenza della Camera, con piena salvaguardia sia
del principio di autonomia della Camera sia dello stesso principio di autonomia riconosciuto al dipendente parlamentare che ha così modo di far valere
le sue ragioni nei confronti dell'Amministrazione. L'adozione infatti di un
procedimento, in cui opera pienamente il principio del contraddittorio, e la
circostanza che ciascun componente dell'Ufficio di Presidenza firmava la decisione (con il che si realizzava altresì l'assunzione di una responsabilità non
soltanto di ordine giuridico, ma anche di natura politica), costituivano un
modo per risolvere le controversie all'interno dell'ordinamento della Camera, con salvaguardia del principio di sovranità dell'Assemblea, non potendosi
consentire che il giudice esterno eserciti il sindacato su un organo sovrano
attraverso l'esame di un atto relativo al rapporto di impiego di un dipendente di una delle Camere del Parlamento.
A questo riguardo, non apparirebbe giuridicamente corretto, sotto il profilo di legittimità costituzionale, utilizzare lo strumento della norma ordinaria
per attribuire al giudice ordinario o speciale anche la competenza in materia
di rapporto di impiego dei dipendenti parlamentari, dato che la norma si
porrebbe in contrasto con i richiamati princìpi costituzionali.
Ancora meno conducente al fine si porrebbe una disposizione di regolamento parlamentare con cui si intendesse indicare come giudice competente
quello ordinario o speciale a cui l'ordinamento giuridico generale attribuisce
competenze nella materia delle controversie relative ai rapporti di impiego o
di lavoro. Ed infatti si tratterebbe di una disposizione la quale si porrebbe in
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contrasto con gli anzidetti princìpi costituzionali ed, in particolare, con il
contenuto della riserva di regolamento ex art. 64 della Costituzione, che riguarda in modo spercifico la materia dell'organizzazione di ciascuna Camera
e, quindi, non può essere estesa a materia diversa.
Inoltre la norma regolamentare non si paleserebbe idonea specie per la disciplina di una materia, quale la ripartizione della giurisdizione fra vari giudici, dato che, come è noto, si tratta di materia sulla quale vi è, infatti,
espressa riserva di legge (artt. 103 e 108 della Costituzione).
Quanto ho brevemente indicato può costituire un punto di riferimento
per una più appropriata discussione che potrà essere avviata anche nell'ambito di questo convegno, sebbene l'andamento dei lavori ed il limitato termine
fissato degli organizzatori mal si conciliano con l'esame di un problema di1
così vasta portata; ma certamente potranno gli aspetti indicati essere considerati in un convegno ad hoc.
In concreto, infatti al di là del contenuto di un nuovo regolamento concernente la struttura operativa deiramministrazione, deve dirsi che nella soluzione del problema della garanzia della posizione giuridica, e, quindi, giurisdizionale dei singoli dipendenti, si trova la chiave per l'esercizio delle funzioni svolte dal dipendente parlamentare in modo certo, sicuro e con «scienza e coscienza». L'indipendenza nell'applicazione delle norme e dei principi
generali e la rigorosità nello svolgimento dei gravosi, difficili e rilevanti compiti affidati, attribuiscono al funzionario parlamentare una posizione di preminenza che l'ordinamento interno deve necessariamente non solo conservare, ma accrescere.
Con l'augurio che la questione della tutela del funzionario possa trovare
rapidamente una soluzione soddisfacente, dovendosi rilevare che essa non si
concreta in un mero problema, ma costituisce problema che interessa la stessa comunità nazionale, ringrazio di nuovo gli organizzatori del Convegno
per avermi dato la possibilità di formulare alcune considerazioni sull'argomento, considerazioni che a suo tempo ebbi l'opportunità, quale capo
dell'Ufficio affari giuridici, di prospettare all'Amministrazione della Camera.
139
SILVIO BENVENUTO(^)
In questo convegno i funzionari parlamentari, come era prevedibile, sono
decisamente la maggioranza, sia come ascoltatori che come oratori. Anch'io
faccio parte dell'«azienda» e in questa veste ho seguito con molta attenzione
le relazioni e gli interagenti che mi pare offrano molti spunti interessanti di
riflessione. Vorrei però confessare un senso personale di disagio derivante da
uno scarto tra il tono di questo convegno, che mi pare un po' ceiebratorio
(non vorrei fare la parte del dispettoso di turno), e in qualche caso quasi da
auguri natalizi, quando, alla fine della sessione parlamentare, si fa l'elogio di
circostanza del Parlamento e degli apparati che lavorano al suo interno; uno
scarto, dicevo, tra il tono generale del convegno e un senso di diffusa frustrazione professionale che mi pare sia abbastanza presente nella categoria dei
funzionari parlamentari, e che si avverte continuamente nei contatti che
ogni giorno abbiamo fra colleghi.
D'altra parte, questo senso di frustrazione professionale mi sembra significativamente confermato dal gran numero di colleghi che hanno lasciato ancora giovani le nostre amministrazioni e che ora occupano posti di rilievo
un po' dappertutto: dalla Corte costituzionale alle direzioni dei partiti, dalle
cattedre universitarie, alle libere professioni. Di recente alcuni nostri colleghi in Senato hanno lasciato l'amministrazione dopo appena pochi anni, accettando di ricominciare da capo la loro attività altrove, spesso anche con
notevoli svantaggi economici.
Un altro fatto significativo che dovrebbe farci riflettere è rappresentato dal
calo cospicuo che si è verificato nelle domande di ammissione ai concorsi
per l'accesso alle nostre amministrazioni. Malgrado i posti messi a disposizione fossero superiori del doppio rispetto a quelli abituali, al Senato il numero delle domande è stato, se confrontato al passato, notevolmente ridotto.
(*) Consigliere del Senato della Repubblica
140
Vero è che non esistono più gli incentivi economici di una volta; credo, tuttavia, che sul fenomeno influisca soprattutto la crescente difficoltà di trovare
un più preciso e gratificante ruolo professionale.
Del resto a questa difficoltà fanno da parallelo, e non casualmente, il disagio
e le frustrazioni che toccano molti parlamentari, spesso senza che sia rilevante
la distinzione fra i parlamentari della maggioranza e quelli dell'opposizione.
Mi pare che il professor Cheli abbia impostato correttamente il tema di
fondo della funzione degli apparati camerali ponendo la questione: «Quale
amministrazione parlamentare in funzione di quale Parlamento?» Io sono
tra coloro che sono ben convinti del ruolo centrale del Parlamento, non certo nel senso in cui lo sono le colonnine che spartiscono il traffico, ma in
quanto espressione più genuina della sovranità popolare e cerniera di impulso e di raccordo di tutto il sistema costituzionale. Sono però anche convinto
che, così come funziona attualmente, il Parlamento non riesca ad essere
all'altezza di questo ruolo. Questa potrebbe essere una mia modesta e irrilevante opinione, se non trovasse una diffusa conferma all'esterno in tutti quegli osservatori e studiosi che non amano abbandonarsi alle acritiche, e spesso
retoriche, «esaltazioni» del Parlamento. Basti citare un esempio di pochi
giorni fa, quando, nel venticinquesimo anniversario dell'istituzione della
Corte costituzionale, il presidente Amadei ha lamentato le inadempienze del
Parlamento per quanto concerne l'attività consequenziale della Corte stessa:
un'attività che pure è prevista e disciplinata dai nostri Regolamenti. Lo stesso può dirsi dell'attività di controllo della Corte dei conti: ci sono norme e
strumenti procedurali per esaminare le relazioni della Corte dei conti, ma
non di rado questo ormai non è più neppure un rapporto «cartolare», ma è
diventato di tipo archivistico, nel senso che le relazioni arrivano, stanno negli archivi e lì si impolverano. Lo stesso può dirsi per i rapporti con la magistratura: esiste un Consiglio superiore della magistratura, ma in pratica non
vi è alcun raccordo istituzionale tra quest'organo e il Parlamento ai fini di
esaminare i problemi della giustizia in un contesto meno frammentario e il
più possibile lontano dalle singole, spesso esplosive, vicende di specifici casi
giudiziari. La Costituzione prevede anche un altro organo ausiliare del Parlamento: il CNEL. So bene che molti pensano che il CNEL sia soltanto un
«ferrovecchio», ma intanto è un organo che negli ultimi tempi sta dando
prova di una certa vitalità e cerca di ritagliarsi un suo spazio, magari facendo
cose che forse dovrebbe fare il Parlamento, come di recente è avvenuto
quando, a proposito della legge a favore dei colpiti dal terremoto, il CNEL
ha in sostanza promosso un «udienza conoscitiva» sentendo esperti, parti sociali e politiche e altri organismi vari.
141
Ho accennato ad alcuni profili «istituzionali» della crisi del Parlamento, ma
il tema sarebbe ben più complesso e delicato se volessimo valutare tale crisi nel
più generale contesto del funzionamento complessivo del nostro sistema politico. Ma non è questa T'ccasione per avvicinarsi a questo argomento.
Certamente non sono così ingenuo da pensare che i problemi del Parlamento si awierebbero a soluzione purché all'interno delle Camere gli apparati fossero organizzati in maniera diversa; però vi è certamente un collegamento, un parallelismo tra le due cose, nel senso che se il Parlamento non
riesce ad assolvere in maniera soddisfacente i suoi compiti, anche la funzione
degli apparati interni è inequivocabilmente dequalificata.
Si è parlato di Parlamenti decisori e di Parlamenti ratificatori. Però, se
guardiamo come sono organizzati, dal punto di vista degli apparati, i Parlamenti di altri paesi, vediamo, ad esempio, che anche in un Parlamento di tipo prevalentemente «ratificatorio», come l'Assemblea nazionale francese, vi
sono strutture interne, soprattutto per quanto riguarda l'attività di documentazione e di ricerca, ben più consistenti di quelle rinvenibili nelle nostre
Amministrazioni.
Si è qui accennato al problema del numero. È chiaro che non è soltanto
un problema di numero; ma anch'esso ha la sua importanza. Basterebbe confrontare, ad esempio, il numero dei ricercatori, degli studiosi e degli altri
funzionari delle biblioteche e degli uffici studi dell'Assemblea nazionale
francese, con quello relativo alle due Camere del Parlamento italiano.
I problemi della funzionalità del Parlamento, ripeto, hanno motivazioni
ben più profonde che non il modo in cui sono organizzati gli apparati amministrativi. Tuttavia, il modo in cui tali apparati sono organizzati non è irrilevante ai fini del funzionamento del Parlamento. In questo convegno
non vorrei essere scortese con gli organizzatori di questa importante iniziativa — mi pare che non vi sia stato uno sforzo di approfondimento in questa
direzione: un approfondimento concreto, cioè, del modo di operare delle
strutture interne in relazione ai compiti e alle funzioni del Parlamento.
A mio avviso, i motivi delle difficoltà in cui versano tali strutture sono principalmente due: in primo luogo, come dicevo, il numero e la dislocazione dei
vari uffici e servizi; in secondo luogo, lo spazio di autonomia e di iniziativa che
si intende riconoscere al funzionario parlamentare. Quando si dicono certe cose, c'è sempre qualcuno che, almeno istintivamente, pensa: «ecco uno che è insoddisfatto del suo ruolo e vorrebbe sostituirsi ai parlamentari». È esattamente
il contrario: penso che la tentazione di sconfinare dall'ambito tecnico in quello
riservato alla funzione politica parlamentare sia tanto più forte quanto più l'attività svolta dai funzionari non è qualificata professionalmente.
142
Il tema degli apparati delle Camere richiederebbe un'analisi molto più lun-
Mi
1
tempo assegnatomi, a qualche cenno.
Sfera di autonomia degh apparati: ricordo, per esempio, che proprio in
quest'Aula si tenne nel 1978 il convegno organizzato dalia Fondazione Olivetti sul bilancio federale negli Stati Uniti di America, e c'erano i funzionari
del Congresso che fanno parte dell'ufficio del bilancio, il cosiddetto CBO.
Ad uno di essi, posi espressamente la domanda circa quali direttive e quali
disposizioni ricevessero dall'esterno. Trovai i miei interlocutori piuttosto
sorpresi per questa domanda; mi risposero che le ricerche da essi svolte, e in
particolare le ipotesi macroeconomiche da essi elaborate, erano eseguite nella
massima autonomia e senza alcuna indicazione esterna di direttive o di
orientamenti. Quella è una situazione particolare, oltretutto non paragonabile alla nostra per la diversa forma di governo esistente in quel paese rispetto
a noi (anche se questa non c'entra direttamente col rapporto fra gli apparati
tecnici e gli organi parlamentari). Non si pretende, del resto, che all'interno
delle nostre Camere gli uffici abbiano uguale autonomia e, in proporzione,
mezzi simili e possano così muoversi a piacer loro in tutte le direzioni ritenute opportune: mi pare ovvio che da noi debba essere riconosciuta agli organi politici la possibilità di indirizzare in ogni momento i temi e le occasioni delle ricerche. Tuttavia, se si vuole che gli apparati funzionino a quel livello qualitativo generalmente auspicato, è necessario che si riconosca ad essi
un adeguato spazio operativo e di iniziativa. Su questo aspetto vi è spesso un
atteggiamento sospettoso e contraddittorio da parte delle forze politiche che
invocano una maggiore efficienza dei servizi di documentazione delle Camere, Tale efficienza, infatti, non è conciliabile con sovrastrutture burocratiche
o con vincoli politici o organizzativi troppo stretti.
Qui il tema si riallaccia anche a quello che ha detto il professor Ungari,
quando ha affermato che una delle caratteristiche principali dei funzionari
parlamentari è la loro intercambiabilità, la loro duttilità. L'affermazione è, a
mio avviso, corretta nel senso che forse l'aspetto più rilevante della professionalità dei funzionari parlamentari è proprio la capacità di adattarsi continuamente alle diverse attività che si svolgono in Parlamento e di «entrare»,
come si dice, nelle situazioni. Ritengo, però, che una intercambiabilità intesa
in senso così vasto era giustificata per un tipo di attività prevalentemente di
cancellierato e di segreteria, ma non lo è più ora in relazione ai compiti che
si richiedono agli uffici del Parlamento.
Fra l'altro si dovrebbe ripensare approfonditamente anche la questione del
reclutamento del personale. Al Senato, nell'ultimo concorso in via di ultima143
zione, è stato compiuto uno sforzo in questo senso: come probabilmente già
sapete, è stato indetto un unico concorso, però con un indirizzo di carattere
economico e uno di carattere giuridico, con relativa distinzione di graduatorie.
Questo tentativo di arrivare ad una maggiore specializzazione professionale è
però ancora timido: probabilmente bisognerebbe riconsiderare le attività svolte dai funzionari parlamentari distinguendo quelle di tipo più strettamente
parlamentare da quelle invece sostanzialmente di natura amministrativa in
senso tradizionale, attività, cioè, che si svolgono, sì, in Parlamento, ma che sono le stesse che si possono rinvenire in qualsiasi altra amministrazione.
I problemi del ruolo e dei compiti dei funzionari parlamentari furono oggetto di discussione anche nel convegno svoltosi nell'aula di via Campo
Marzio nel dicembre del 1979 ad iniziativa dei gruppi parlamentari socialisti,
sul tema: «Parlamento, istituzioni, democrazia». In quella occasione espressi
il mio parere intorno a due problemi che mi paiono abbastanza importanti.
Per il primo, ribadisco la mia convinzione che le burocrazie parlamentari
non debbano essere portatrici di una loro ideologia e che quindi in questo
senso la loro sia una funzione «servente», anche se mi chiedo se l'attività di
ricerca e di documentazione non debba essere in qualche caso un po' meno
asettica di quanto a volte, magari per colpa nostra, avviene.
Un altro tema molto importante è quello dell'imparzialità. Un apparato
parlamentare distinto da quello dei gruppi o dei partiti si giustifica in quanto
si ritiene indispensabile per un corretto funzionamento delle Camere che vi
siano persone chiamate a svolgere un'attività al di sopra delle parti; un'attività parimenti utilizzabile da qualsiasi componente politica dell'organo parlamentare. In questo senso sono tra quelli che ritengono che i funzionari parlamentari, anche se possono svolgere come gli altri cittadini un'attività di
partito (s'intende al di fuori dell'esercizio delle loro funzioni), lo debbano fare con discrezione, perché per questo tipo di lavoro l'apparenza dell'imparzialità è altrettanto importante che la sostanza.
144
CARLO PAPPAGALLO ('0
L'oggetto della comunicazione che avevo predisposto è costituito dai profili funzionali e di responsabilità del Servizio studi del Congresso americano.
Ovviamente, non intendo rileggere qui la comunicazione scritta, date anche
le risultanze del dibattito che si è svolto finora.
Ritengo di dover anzitutto rendere ragione del perché abbia adottato questo duplice criterio dell'oggetto della comunicazione: da un lato il Congresso
degli Stati Uniti e dall'altro il Servizio studi. Innanzitutto, la dottrina da
qualche tempo insiste sul carattere assunto dal Parlamento italiano dopo
Tapprovazione dei Regolamenti del 1971: si sostiene, a mio modesto avviso a
ragione, che la logica si muove verso un Parlamento tipo Congresso, cioè un
Parlamento di lavoro, più che verso un Parlamento tipo oratorio, come i
vecchi parlamenti dell'Europa continentale. Vi sono, effettivamente, delle
potenzialità e latenze notevoli nel regolamento del 1971. Come ha già detto
ieri il professor Cheli, essendovi una correlazione positiva tra l'organo costituzionale e gli apparati serventi, se il tipo di Parlamento che i Regolamenti
del 1971 individuano e la scelta politica consequenziale sono quelli di un
Parlamento tipo Congresso, dobbiamo anche orientarci, come modello di
comparazione, alla burocrazia tipo Congresso. E perché il Servizio studi? Esso è esemplare del settore documentazione degli apparati di supporto del
Congresso. Ritengo sia sufficientemente noto che, tra le quattro funzioni
che schematicamente si possono delineare, la burocrazia americana ha privilegiato, come funzioni dominanti, quella di amministrazione per ovvii motivi, e quella di documentazione, e considera recessive le funzioni di certificazione e di consulenza procedurale, nonostante il grande prestigio che notoriamente ha il consulente procedurale del Presidente.
('^) Consigliere della Camera dei deputati.
145
Per varietà tipologica, per peso funzionale e per peso politico, nel Congresso si contraddistingue come superiore funzione di supporto quella di documentazione. Da questo punto di vista, pertanto, sono esemplari i profili
funzionali di responsabilità dei funzionari del Servizio studi e, in genere, di
tutti gli apparati di documentazione, anche per un altro motivo. Il sistema
di supporto parlamentare americano è binario, cioè si fonda sulla dialettica
fra gli staffs di Commissione e personali, che sono fiduciari, partitici, e le
agenzie congressuali, che sono neutre. Pertanto, anche il carattere neutro,
non partitico di questi apparati, rende interessante la comparazione, perché
tale è il carattere dei nostri servizi parlamentari.
Il Servizio studi del Congresso conta oltre 850 dipendenti. Il professor
Cheli, citando il rapporto dell'Unione interparlamentare, ha osservato che la
democrazia non si misura certo sulla quantità di persone pagate per servire
lo Stato. Ma il tipo di Parlamento è influenzato da scelte organizzative, e anche quantitative di questo genere. Non credo che vi sia un rapporto inversamente proporzionale tra la quantità di queste persone che servono il Parlamento e la qualità del prodotto, nel senso che non necessariamente una burocrazia molto limitata quantitativamente fornisce un ottimo prodotto e
non necessariamente una burocrazia pletorica — come potrebbe essere considerata quella americana — fornisce dei prodotti scadenti. Al contrario, quella
americana, che conta 21.000 dipendenti che lavorano esclusivamente per il
Congresso, fornisce un prodotto altamente qualificato. Con ciò non voglio
asserire che 21.000 sia meglio di 200; dico semplicemente che il problema è
quello di trovare una dimensione quantitativa e organizzativa ottimale rispetto al carico di prodotto e alla domanda che emerge, senza scelte aprioristiche né nell'un senso né nell'altro; e ritengo che questo sia un problema
ancora aperto.
Desidero ora accennare ai parametri secondo cui sono individuati funzionalmente e per responsabilità i funzionari delle agenzie di studio e ricerca.
Ovviamente, sono: l'autonomia nella determinazione dei contenuti dell'attività, l'imparzialità, il carattere neutro, la produzione in proprio di documentazione e la specializzazione. Quanto alle specializzazioni, condivido quanto
ha detto il collega Benvenuto, giacché ritengo che — anche se non condivido
la scelta di microspecializzazione compiuta negli Stati Uniti — in una democrazia costituzionale avanzata entri in transizione la figura classica del funzionario parlamentare come funzionario polivalente, come funzionario «trasversale». Bisogna quindi porsi il problema della specializzazione. (Non vado
oltre, altrimenti si dovrebbe aprire un altro convegno su questo punto).
146
Credo, comunque, che sia entrata in transizione la figura classica del funzionario parlam.entare dotato di una polivalenza che è quasi una onnivalenza.
Sempre in relazione a quanto diceva il collega Benvenuto e a ciò che accade neiresperienza americana, un elemento essenziale nel lavoro del Congressional Research Service è l'anticipazione, cioè la rilevazione, leggermente anticipata rispetto alla domanda politica esplicita, di problemi emergenti; un'iniziativa autonoma alla documentazione, che serve anche da traino rispetto alla domanda parlamentare. Credo che uno dei compiti che si pongano ad una
burocrazia parlamentare in una società democratica industriale avanzata non
sia solo quello di lavorare, per così dire, alle spalle di una domanda che, tra
l'altro, è giustamente esplosa dato l'illimitato campo di attività del Parlamento, ma anche quello di compiere un'anticipazione, di offrire prodotti anticipati rispetto alle domande che si rilevano come già emergenti.
Desidero inoltre ricordare la cosiddetta risposta fattuale del Congressional
Research Service e delle altre agenzie congressuali. Dati del 1979 dicono che
la richiesta fattuale, ossia la richiesta che si fonda su materiale bibliografico
immediatamente reperibile, con relativa risposta che viene data entro la giornata o nella giornata successiva, ammontava allora a 195.000 domande evase,
più altre 22.000 di natura puramente bibliografica. Ciò che mi preme sottolineare è che questa risposta fattuale non è un semplice smistamento di domande verso schede bibliografiche, perché una gran parte della risposta fattuale si fonda sul lavoro proprio degli apparati di documentazione, e quindi
su un'accumulazione di documentazione propria degli apparati, i quali formano la base per la risposta fattuale. Questo mi sembra importante per evitare l'equivoco di ritenere che la risposta fattuale sia una risposta di pura natura bibliografica. In realtà gli apparati di documentazione crescono sulla loro stessa documentazione.
Al Congressional Research Service e a tutte le altre agenzie congressuali ci si
è posti il problema della misurazione della produttività. I dirigenti del CRS
hanno fissato una doppia regola secondo la quale quanto più analitico è il
prodotto, tanto più significativa è una misurazione quantitativa del prodotto
stesso. Questo postulato comporta un corollario secondo il quale quanto più
un prodotto deriva da precedenti elaborati ed è oggetto di minima conoscenza specialistiche, tanto più è idoneo a una specifica misurazione quantitativa.
Con questo desidero riallacciarmi a quanto ha affermato ieri il professor
Giannini, nel senso di porre l'ulteriore problema della misurazione quantitativa che corrisponde a quella di un'amministrazione privata. A mio avviso,
essendo le burocrazie parlamentari amministrazioni non «per atti» (perché i
147
funzionari parlamentari non esercitano in proprio potestà pubbliche), ma
un'amministrazione «per servizi», una misurazione della produttività è, oltre
che utile, anche possibile nei limiti in cui ciò è possibile, in genere, per
dott
Riten
razione della produttività del servizio.
Nel concludere, rilevo che il CRS offre produzione propria di documentazione. Un altro nodo che bisognerà sciogliere attiene alla garanzia da offrire
al personale politico, studiando il rapporto tra produzione e organizzazione
del sapere. Ritengo che la produzione in proprio sia necessaria per evitare il
rischio che gli apparati di documentazione si appiattiscano su un sapere
esterno e finiscano con il fare una sommatoria o una media ponderata. Una
informazione propria serve anche a fini di organizzazione. Ritengo però che
non si possa fare la scelta autarchica operata del Congresso, nel senso che la
posizione di centralità del Parlamento è tale, anche nell'organizzazione del
sapere sociale, per cui gli apparati di documentazione possono fungere da
collettori, avendo però, ripeto, robustezza propria.
Questi sono i problemi che un'esperienza comparatistica può utilmente offrire e che io pongo solamente come spunti problematici su cui credo valga
la pena di ragionare in sedi proprie e accuratamente. Il tutto riconferma con
forza il fatto che tutti questi apparati debbano fungere, e fungono (nel nostro caso, anche a partire dalla procedura di reclutamento, che è diversa da
quella americana ed è ancora più garantista), sempre come riscontri di garanzia nei confronti del personale politico con cui collaboriamo e a cui offriamo servizi.
148
GUIDO LETTA(^)
Non era mia intenzione parlare. Farò soltanto alcune considerazioni per
introdurre l'avvocato Campogrande che gentilmente, su mio invito, a nome
dell'Unione sindacale di Bruxelles, partecipa a questo convegno.
Tutti sapete che occcupo una posizione molto particolare, in quanto sono
collocato fuori ruolo, posizione giuridica equiparata al «comando», presso la
Commissione delle Comunità europee. Credo che sia la prima volta, nella
storia del Parlamento italiano, che un suo funzionario viene a compiere
un'esperienza in un'Assemblea europea. Altri diranno molto meglio di me
come si può estendere un miglior rapporto tra Parlamento italiano e Parlamento europeo. Io desidero soltanto esporre alcune idee che sono il frutto
della mia esperienza che sta per concludersi, anche in riferimento agli interventi dei professori Ungari e Cheli. Tutti infatti hanno messo in risalto la
necessità di un maggiore interscambio con altre amministrazioni — nazionali
ed internazionali — e lo stesso Presidente della Camera ha affermato ripetutamente la necessità di un continuo aggiornamento culturale.
Non farò però, in questa sede, un discorso sull'Europa. Vorrei soltanto
esporre qualche idea circa il modo con cui la burocrazia parlamentare può contribuire ad un migliore rapporto e ad un maggior coordinamento con le istituzioni europee. Sottolineo, a tale proposito, il termine «istituzioni europee», in
quanto quasi sempre si parla solamente del rapporto tra Parlamento italiano e
Parlamento europeo tralasciando gli altri organismi comunitari. Ricordo che il
Parlamentò europeo in realtà non è un «vero» Parlamento: infatti era chiamato originariamente «Assemblea europea», perché non ha poteri legislativi. Il
rapporto, quindi, deve essere molto stretto anche con le altre istituzioni europee, e in particolare con la Commissione, che dovrebbe essere l'organo esecutivo ed il centro motore del processo d'integrazione europea.
('^) Consigliere della Camera dei deputati.
149
Un punto di partenza nel rapporto con le istituzioni europee può essere
costituito dalla «relazione Diligent» (così chiamata dal nome dell'eurodeputato che ne è autore) che è stata recentemente approvata dalia Commissione
politica del Parlamento europeo. Tale relazione pone l'accento essenzialmente sull'importanza che possono avere le burocrazie parlamentari nel processo
di integrazione europea, innanzitutto attraverso il raccordo tra i servizi (si
pensi, ad esempio, alla biblioteca; si pensi altresì all'uso della informatica: in
una recente visita, da me organizzata, che il Servizio del personale della Camera ha compiuto a Bruxelles, il Segretario generale della Commissione,
Emile Noél, ci diceva, ad esempio, che l'Assemblea francese è già unita, attraverso propri terminali, con le istituzioni europee, di modo che il flusso di
dati è continuo e molto più aggiornato di quanto non avvenga da noi). Un
altro modo di raccordo è la prevista istituzione di una conferenza annuale
del Presidente di tutti i Parlamenti; un altro ancora è la conferenza dei Presidenti delle Commissioni parlamentari. Vi possono essere inoltre le visite alle
Comunità delle Commissioni parlamentari e l'istituzione di «Comitati permanenti per gli affari comunitari» presso le stesse. Sono tutti temi che potrebbero essere sviluppati.
Come si possono dunque migliorare i nostri servizi per questa attività di
raccordo? In tre modi. Innanzitutto, da un punto di vista dinamico, attraverso l'attività delle Commissioni parlamentari. Soprattutto il Regolamento della Camera incentra i maggiori rapporti con le istituzioni europee proprio su
quest'ultime; dovrebbero dunque esservi scambi continui tra le Commissioni del Parlamento europeo e dell'Assemblea nazionale. Per esempio, la Commissione agricoltura, che è forse la più interessata ai temi europei, dovrebbe
avere continui contatti con la corrispondente Commissione europea; e così
quasi tutte le altre Commissioni.
In secondo luogo, a Hvello di Servizio studi, credo che sarebbe opportuno,
al limite, creare un piccolo ufficio di rappresentanza a Bruxelles, o ricorrere
ad uno strumento che accordi susseguenti ai Trattati di Roma ci danno, cioè
la possibilità di uno scambio di funzionari. Esiste infatti la possibilità, a cui
peraltro non si è mai ricorso, di uno scambio tra funzionari europei e funzionari nazionali per permettere a funzionari europei di fare stages nelle amministrazioni nazionali e consentire contemporaneamente ai funzionari nazionali di fare stages europei.
In terzo luogo, anche il Servizio stampa della Camera potrebbe contribuire a quest'opera. A Bruxelles c'è l'ottima consuetudine del porte-parole della
Commissione di tenere ogni giorno, a mezzogiorno, una riunione in cui
questi informa la stampa e gli «addetti ai lavori» su tutto ciò che è avvenuto
150
nella giornata. Vengono poi emesse alcune piccole fiches in cui, in forma
molto succinta, si spiega tutto ciò che è avvenuto e le decisioni prese. Sarebbe un'ottima abitudine da sperimentare anche da noi, stabilendo, per i temi
comunitari, gli opportuni contatti tra i due servizi stampa.
Evidentemente, questo raccordo comporta anche difficoltà di carattere istituzionale. In realtà, la controparte che le istituzioni europee hanno sempre
avuto è il Governo. E quindi possibile una certa difficoltà da parte della nostra Rappresentanza permanente a «capire» perché il Parlamento cerchi un
canale diretto di informazione con le istituzioni europee. È possibile altresì
una certa difficoltà, da parte delle stesse istituzioni europee, non tanto a livello di amministrazione, quanto a livello di gabinetto dei commissari — che
in realtà sono il centro del potere — ad agevolarci in questo nostro compito.
Ma questo è un problema in cui il tecnico deve lasciare la parola al politico.
Lascio ora la parola all'avvocato Campogrande, che potrà recarci il suo contributo sui problemi della cosiddetta «eurocrazia».
151
GIANLUIGI CAMPOGRANDE(^)
Signor Presidente, signori relatori, colleghi del Parlamento italiano, non
credo di portare contributi particolari, soprattutto dato il livello di questo
convegno. E mio compito — e lo svolgo con particolare piacere — portare al
convegno il saluto dell'Unione sindacale di Bruxelles, il Sindacato dei funzionari delle istituzioni comunitarie presenti a Bruxelles. Lo svolgo con particolare piacere prima di tutto perché ci permette per la prima volta di stabilire un rapporto con il vostro Sindacato unitario, e soprattutto per l'importanza del tema del convegno e degli argomenti che vi vengono sviluppati.
Proprio in questi mesi, la funzione pubblica europea ha dovuto passare dal
momento della riflessione al momento della lotta aperta attraverso gli strumenti più duri della lotta sindacale classica, la difesa dei due princìpi sui quali state dibattendo: quello dell'indipendenza della funzione pubblica europea
e quello della sua professionalità. Comprenderete come io sia estremamente
interessato, oggi, a seguire questi lavori.
Questi momenti particolarmente duri a Bruxelles ci hanno indotto a due
ordini di riflessioni. In primo luogo, in queste burocrazie di tipo particolare,
perché non rientranti negli schemi classici delle burocrazie nazionali, l'analisi sul ruolo e sulla funzione da svolgere non può che partire dall'interno: e
dico questo senza alcuna intenzione corporativistica. Anzi, siamo perfettamente convinti della necessità di mantenere collegamenti con il mondo
esterno; ma è chiaro che la riflessione sul nostro ruolo non può partire che
da noi, dal nostro interno. La seconda riflessione cui siamo giunti è che proprio da questa necessità di una riflessione che parte dall'interno discende la
necessità di stabilire un rapporto tra le varie burocrazie di tipo particolare e
("'•) Consigliere del Servizio giuridico della Commissione delle Comunità europee
152
di livello molto qualificato che, presentando problemi, appunto, particolari e
propri, nella riflessione comune possono evitare il rischio di chiudersi su se
stesse e di riflettere esclusivamente sui propri problemi. Lo scambio di esperienze che si concretizza con la mia modesta presenza a questo convegno è
per noi, funzionari di Bruxelles, particolarmente importante e gradito.
Ringrazio, quindi, non solo per l'invito a partecipare a questo dibattito, ma
anche per la riflessione che fate, e auguro a tutti una continuazione del convegno sul livello estremamente elevato che ho potuto constatare leggendo i testi
delle relazioni e assistendo ai lavori di questa mattina. Auguro altresì che si
possa mantenere, tra il vostro Sindacato unitario e il Sindacato dei funzionari
presenti nelle istituzioni di Bruxelles, un contatto più profondo e più proficuo
e, soprattutto, che da questo convegno si possano trarre elementi operativi, secondo lo spirito e i voti di coloro che lo hanno organizzato.
153
GIAN F R A N C O GIAURRO(^O
Gari amici, veramente la regìa del convegno prevedeva un mio inter^'ento al
termine della discussione; ma ho chiesto di anticiparlo, sia perché penso che
meglio di me e più giustamente le conclusioni del convegno dovranno essere
tratte dai relatori, che ci hanno fatto l'onore di partecipare così assiduamente a
tutto lo svolgimento dei nostri lavori, sia e soprattutto perché vorrei esprimere con la dovuta chiarezza, a questo punto del dibattito, alcune opinioni che,
per essere strettamente personali, non possono essere confuse con un ruolo
che, per un verso o per l'altro, ha pur sempre un carattere ufficiale, qual è quello di chi ha responsabilità organizzative e sindacali, e quindi nel replicare dovrebbe esprimere un'opinione in certo modo collettiva.
Prendo la parola questa mattina con una particolare emozione. L'amico
Zampetti ha ricordato il lavoro comune che abbiamo fatto in questo periodo
per organizzare questo convegno sulla burocrazia parlamentare; ma si tratta
di un lavoro che ha radici lontane. Se posso rifarmi a qualche ricordo e a
qualche esperienza personale, sono ben dodici anni (non una porzione piccola della vita) che ho lanciato l'idea di un approfondimento di questo tipo,
come Presidente di quella che era allora l'Associazione Funzionari, la cui benemerita opera ha ricordato ieri l'amico Ungari. E se ragioni varie, a volte
obiettive e contingenti, a volte da altri volute, ci avevano impedito fino ad
oggi di fare la messa a punto che ora siamo finalmente riusciti a compiere,
debbo dire onestamente — al di là di qualche passata amarezza — che credo
che ciò non sia accaduto a caso. Ossia sembra a me che effettivamente, anche
se l'idea era maturata in tempi già lontani, il momento adatto per tenere un
convegno di questo genere sia proprio quello attuale.
Gome ricordava ieri la Presidente lotti, il presente convegno è la prima
iniziativa di questo tipo nella storia delle nostre strutture parlamentari, e mi
auguro anche che non sia l'ultima. Gon tutti i suoi difetti, con tutte le
('^) Consigliere Capo Sen.'izio della Camera dei deputati, Segretario aggiunto del Sindacato
unitario funzionari parlamentari della Camera dei deputati.
154
imperfezioni dovute proprio alla difficoltà di aprire un discorso su un tema
che fino a ieri sembrava tabù, il presente convegno segna l'avvio di un dibattito su cui dovremo meditare e su cui dovremo ritornare. L'impressione che
ho tratto dal succedersi di interventi così interessanti e stimolanti mi induce
a ritenere che gli atti di questo convegno dovranno essere pubblicati (e ci
impegniamo a farlo) e dovranno dare luogo ad uno studio e ad un approfondimento dei numerosissimi temi che sono emersi e che tutti meritano una
ulteriore meditazione e, perché no?, ulteriori dibattiti, su una materia che si
pone a cavallo tra diritto costituzionale e scienza dell'organizzazione, tra politica e sociologia.
Come dicevo, questo è il momento giusto per avviare il discorso che oggi
insieme abbiamo aperto. Il Parlamento italiano sta uscendo da un'antica e
tradizionale fase della sua organizzazione che può definirsi come artigianale,
in corrispondenza, peraltro, ad una struttura artigianale del suo funzionamento come organo politico. Abbiamo avuto una lunga esperienza parlamentare, in Italia, che corrispondeva alle esigenze di una società ancora relativamente poco sviluppata. Il rapporto del parlamentare era allora soprattutto con il suo collegio, con il suo elettorato: e questa era anche la principale
fonte informativa del parlamentare, quella attraverso cui egli recepiva la volontà e le esigenze della sua base rappresentativa e cercava di tradurle in
azione politica.
La società di allora era ancora eminentemente rurale; oggi ci troviamo di
fronte ad una società industriale in profonda e rapida trasformazione. Il Parlamento ha seguito con un certo ritardo questa evoluzione della società, per
il permanere di certe vischiosità, di vecchie mentalità ricordate anche
dell'amico Calandra, vischiosità che sono sopravvissute anche molto al di là
di quanto forse storicamente sarebbero dovute andare.
Oggi però siamo tutti persuasi, credo, che sarebbe illusorio pensare che il
Parlamento possa conservare un ruolo autonomo e determinante in una società in sviluppo, sempre più accentuatamente tecnicizzata, senza il supporto
di strutture fortemente specializzate, qualitativamente diverse dalle modeste
strutture amministrative che erano sufficienti al Parlamento di una società
sostanzialmente statica, qual è stata la società italiana fino a pochi anni fa. E
dunque giunto il momento di pensare ad una fase più razionale e moderna,
in cui il Parlamento si specializzi a livello delle strutture tecnicoburocratiche, pur conservando, ed anzi così rafforzando, il carattere di organo essenzialmente politico al livello delle strutture elettive.
Siamo appena usciti da un grosso dibattito — ormai quasi esaurito — sulla
cosiddetta centralità del Parlamento. Siamo usciti da quel dibattito renden155
doci conto che non è solo questione di affermare che il Parlamento è l'organo centrale del nostro sistema statale, il depositario della sovranità popolare,
ecc., per risolvere il problema dei rapporti tra i poteri costituzionali. La questione è anche — e in questa sede vorrei dire soprattutto — quella di dotare
il Parlamento di strumenti tecnico-operativi adeguati alla società in cui si
trova ad agire. Altrimenti, quand'anche tutte le forze politiche parlamentari
fossero d'accordo su certi concetti; quand'anche vi fosse un generale consenso in ordine a certi princìpi; il Parlamento, tuttavia, non riuscirebbe ad operare se non con i pesantissimi condizionamenti oggi posti, ad esempio, da un
sistema di informazione quasi totalmente infeudato all'Esecutivo e ai gruppi
di pressione sindacaU e privati.
In una società complessa come quella attuale, infatti, il possesso dei dati finisce per determinare quasi completamente il procedimento decisionale e le
stesse scelte politiche generali. Non bisogna dimenticarlo, quando si pone il
problema del ruolo del Parlamento nella nostra società.
In un dibattito al quale ebbi la ventura di partecipare tempo fa, il professor Cheli pronunziò una frase che mi colpì: disse che occorre una «magistratura dell'informazione». Oggi, effettivamente, ci troviamo in condizioni tali
che il Parlamento ha bisogno di una «magistratura dell'informazione», di
una struttura cioè che sia tecnicamente adeguata a reperire e ad elaborare autonomamente i dati decisionali, e ha bisogno di connettere tali funzioni con
esigenze di garanzia finora rimaste pressoché inesplorate o addirittura ignote
anche alla scarsa pubblicistica sull'argomento. Altrimenti il Parlamento, al di
là di ogni finzione giuridica, non riuscirà ad uscire dal ruolo di cassa di risonanza di decisioni adottate altrove.
In questo quadro, dunque, si pone oggi il problema delle prospettive di
evoluzione dell'apparato tecnico-burocratico delle Camere e della sua trasformazione in una struttura altamente specializzata, con funzioni ausiliarie,
che poi finiscono per essere essenzialmente garantiste.
Si è tenuto sino adesso, sempre nell'ambito della vischiosità di vecchie
concezioni, a mantenere una specie di mistero sulle procedure parlamentari,
che sono rimaste lungamente nell'ambito degli arcana imperita dei quali solo
pochi sacerdoti dovevano essere i gelosi depositari. Gli stessi studi di diritto
parlamentare e di procedura parlamentare solo recentissimamente hanno
avuto uno sviluppo in sede dottrinaria e di trattatistica, del resto ancora assai
imperfetto ed episodico. Non è mai avvenuto che testi regolamentari, legislativi, o normazioni di qualunque genere, abbiano precisato con chiarezza le
funzioni, le caratteristiche, il ruolo dell'apparato tecnico-burocratico delle
Camere. Anzi, quando vi è stato qualche intervento di carattere normativo,
156
pare si sia posta una particolare cura nel rendere il disposto della norma
quanto mai crittografico e suscettivo di ampie e divergenti interpretazioni.
La mia non è una critica; è una constatazione che si riferisce ad una determinata fase della vita del nostro Parlamento, in cui probabilmente c'era bisogno anche di questo. Oggi da questa fase siamo usciti o stiamo uscendo: questo convegno rappresenta una tappa non irrilevante del processo attraverso il
quale si esce da tale fase e si va verso l'ingresso del diritto, della garanzia della norma di diritto, anche all'interno delle mura del Palazzo (come piace
chiamarlo).
Il collega Di Muccio ha ricordato il mugnaio di Sans Souci, che ai tempi
del grande Federico invocava i giudici di Berlino; orbene, anche con questo
convegno noi stiamo operando perche vi siano dei giudici a Roma per le
questioni concernenti i funzionari parlamentari. Ma questo è solo un aspetto
del problema. Vi è un dibattito aperto sul controllo degli atti amministrativi
interni delle Camere; vi è un dibattito aperto sulla tutela dei diritti e degli
interessi legittimi dei dipendenti delle Camere; è aperto il discorso sulle garanzie del rapporto tra funzionari e organi politici. Queste sono le ragioni
per cui penso che questo sia il giusto momento per parlare di queste nostre
cose, e per parlarne in termini pubblici e chiari. Nessuno di noi, naturalmente, ha in tasca la ricetta della panacea per guarire tutti i mali. Il discorso
è — e non può non essere in questa fase iniziale — un discorso problematico.
La cosa più interessante risultata da questo dibattito è la gamma dei problemi ed anche delle soluzioni che vi si possono applicare.
In questo senso, e per affrontare in termini concreti il discorso che dobbiamo portare avanti, ho da tempo espresso l'opinione anche in sedi esterne
e non posso che riaffermarla qui — secondo la quale dobbiamo andare, naturalmente con la necessaria gradualità, senza alcuna jattanza, senza sbavare in
atteggiamenti che possano anche soltanto essere sospettati come tecnocratici,
verso una «magistratura del Parlamento». E questa una esigenza profonda
che viene da altri problemi oggi chiaramente sul tappeto. Citerò come il più
importante e rilevante, in relazione a certe funzioni specifiche degli addetti
alle Commissioni parlamentari e all'Assemblea nell'esercizio della funzione
legislativa, il dibattito aperto dalla sentenza n. 9 del 1959 della Corte Costiale sulla possibilità di sindacare gli interna corpo
Q
guit
essenziale. Il problema è questo: chi assevera, e come, il rispetto di tutte le
formalità previste dai regolamenti che le Camere stesse si sono dati, alcune
delle quali hanno anche rilevanza costituzionale, rispetto ai destinatari della
157
legge, i quali hanno diritto ad essere garantiti? Il Parlamento, nei limiti della
Costituzione, può darsi le regole che vuole; il cittadino ha il diritto di sapere
che il Parlamento ha rispettato le norme che esso stesso si è dato, ed ha ancora
maggior diritto di sapere che sono state rispettate le norme che la Costituzione
prescrive precettivamente al Parlamento di darsi nel proprio Regolamento.
So bene che abbiamo la risposta scientifica — fin troppo facile — secondo
la quale il rispetto di cui parlavo è asseverato dal messaggio del Presidente di
ciascuna Camera, con il quale il testo legislativo approvato è trasmesso all'altro ramo del Parlamento, o al Governo perché lo invii al Presidente della
Repubblica per la promulgazione. Ma qui si apre il nostro problema: il Presidente di ciascuna Camera non è presente alle sedute delle Commissioni
parlamentari in cui si approvano i provvedimenti in sede legislativa; non è
personalmente presente nemmeno a tutte le sedute di Assemblea. Qual è allora il tramite attraverso il quale il Presidente della Camera o del Senato, come garante del buon andamento dei lavori parlamentari, si accerta che le
norme procedimentali previste dai regolamenti e dalla Costituzione sono
state rispettate.^ C'è una risposta. La nostra risposta è: il tramite neutro sono
i funzionari parlamentari, che una non dimenticata circolare dell'onorevole
Pertini, allora Presidente della Camera, definiva come «l'occhio del Presidente» per seguire i lavori di tutti gli organi parlamentari; con la conseguenza
che, in assenza dei funzionari, i lavori stessi non possono considerarsi validi.
Si può non consentire con questa risposta; però il problema esiste e pone dei
quesiti ai quali è necessario, ormai, dare una precisa risposta normativa. I tempi sono maturi. Non si può lasciare, come si è fatto fino adesso, nell'ambito di
quell'organizzazione artigianale e approssimativa di cui parlavo, che ognuno
se la sbrighi come crede, che un segretario di Commissione segua una linea e
un altro ne segua un'altra, che una delle Camere svolga una certa azione in
questo senso e l'altra un'altra, a seconda dei cangianti momenti politici e parlamentari; anche perché questo — sia detto sommessamente — lascia del tutto
scoperto il protagonista, ossia il funzionario parlamentare, che continua a
mancare di ogni e qualsiasi garanzia nei confronti dell'organo politico.
Ho sottolineato particolarmente questo aspetto, anche se numerosi altri
meriterebbero di essere approfonditi, perché mi sembra il più importante e
significativo, anche per la sua relazione con il mondo esterno e con la pubblica opinione; ed anche perché questo mi permette di dare una prima risposta al quesito di fondo posto dal collega Calandra: dobbiamo volgerci verso
un'accentuazione dei caratteri pubblicistici del rapporto di impiego dei dipendenti delle Camere, oppure dobbiamo volgerci verso un'accentuazione
158
dei caratteri privatistici di questo rapporto? L'amico Calandra ha dato al
quesito una risposta interessante e suggestiva: l'accentuazione dei caratteri
privatistici. Io ritengo che invece dovremmo indirizzarci — e l'impostazione
del corpo dei funzionari come «magistratura del Parlamento» è in questo
senso — verso un'accentuazione dei caratteri pubblicistici. Riconoscendo però la dignità intellettuale e l'importanza dell'impostazione che Calandra ci
ha proposto, ne traggo spunto per dire anche qui — sempre in un'impostazione problematica dei nostri lavori — che il problema esiste. Indirizziamoci
in una direzione o in un'altra, certo dopo averci ben meditato sopra; ma
non possiamo continuare — ecco un'ulteriore ragione dell'attualità del nostro convegno — a rimanere nell'attuale magma indeterminato, in cui l'unica
risposta che finora si è saputa dare al quesito è stata quella di Vittorio Emanuele Orlando, glottologicamente possibile soltanto perché nella nostra lingua si possono dire cose che sarebbe difficile tradurre in altre lingue: la distinzione tra impiegati «dello» Stato e impiegati «di» Stato. E una risposta
abile; ma provatevi a tradurla in altre lingue e vedrete subito come ne siano
fragili le basi, anche soltanto linguistiche.
Ho espresso la mia preferenza per una delle possibili soluzioni, quella di
un'accentuazione del carattere pubblicistico del rapporto di lavoro dei funzionari delle Camere, nella direzione di farne una vera e propria «magistratura del Parlamento», con funzioni di garanzia all'interno e all'esterno
dell'ordinamento parlamentare. Ho aggiunto che la soluzione è da ricercare
e da trovare comunque, anche perché questo discorso si collega strettamente
con quello delle funzioni, il quale a sua volta si collega con quello delle
strutture. E stata molto affascinante, nel primo avvio dei nostri lavori, l'impostazione teorica data dal professor Giannini a questo tema. Vorrei, dal più
modesto punto di vista della concreta esperienza del lavoro parlamentare,
proporre una classificazione, che non è certamente esaustiva di tutti i tipi
molto differenziati di attività che svolgono i funzionari parlamentari, ma
che ne pone in rilievo gli aspetti più interessanti sotto il profilo dell'impostazione di questo discorso. Anzitutto i funzionari parlamentari collaborano
ad un'attività relativa al processo di formazione della volontà legislativa. Qui
si pone il problema dell'informazione cui prima ho accennato; si pone il
problema di migliorare ed accentuare l'impiego di strumenti giuscibernetici
di memorizzazione elettronica, che è in corso da diversi anni nel nostro Parlamento; si pone il problema dell'utilizzazione di strumenti conoscitivi che
sono stati canonizzati nel Regolamento del 1971, come le hearings^ le indagini conoscitive, l'informazione sull'esecuzione delle leggi e sull'attuazione da159
ta a mozioni, risoluzioni ed ordini del giorno approvati dalle Camere od accettati dal Governo: tutti strumenti di cui il Parlamento si può servire nel
procedimento anteriore al momento decisionale di formazione della legge.
Nella utilizzazione di questi e di altri strumenti di indagine, di informazione
e di controllo, il ruolo del funzionario parlamentare come ausiliare della
funzione delle Camere è per destinazione un ruolo centrale, e come tale va
visto e disciplinato.
Da tempo ho proposto, come punto di arrivo di questo discorso, la possibilità di prevedere una relazione tecnica, accanto alla relazione politica, come compito precipuo del funzionario parlamentare, sui progetti di legge nel
loro complesso ed anche su singoli punti ed emendamenti. Uno degli aspetti
più gravi della crisi della legge nel nostro paese è la constatazione che il legislatore, spesso, non ha nozione, nel momento in cui decide di approvare o
meno una norma, di accogliere o meno un emendamento, dell'influenza che
quel disposto normativo avrà sul contesto legislativo esistente. Questo è un
punto centrale sul quale la collaborazione attiva del funzionario come depositario di conoscenze tecniche che non possono, ovviamente, essere quelle
dei parlamentari, o per lo meno sulle quali i parlamentari non possono avere
i necessari tempi di approfondimento, è vista da me come un elemento di
importanza estrema. Certo, il funzionario non può e non deve condizionare
le decisioni di carattere politico; ma l'analisi politica va accompagnata ed integrata con il momento dell'analisi tecnica, da affidare per sua natura ad un
apparato neutro, estraneo agli influssi e alle suggestioni della politica militante. Le scelte politiche devono essere prese ex informata conscientia: il politico
deve sapere che cosa decide nel momento in cui decide. Se poi vuole decidere una determinata cosa, nessuno intende condizionare là sua libertà di farlo;
ma deve poter conoscere per deliberare.
Una seconda funzione che mi pare si possa individuare è quella procedimentale, relativa dìViter del vero e proprio procedimento legislativo. Anche qui
sappiamo che tale attività si svolge, di fatto, secondo moduli che non trovano
alcun riscontro, non dico normativo, ma neppure di conoscenza esterna: mentre tutto fa pensare che si debba pervenire, come punto d'arrivo, al conferimento al funzionario di vere e proprie funzioni di certazione, in ordine al rispetto delle norme regolamentari, all'esattezza del testo approvato, al congruo
svolgimento delle attività di coordinamento del testo. Uno speciale servizio di
drafting legislativo, integrando la funzione di coordinamento, potrebbe in
questo senso portare ad un sostanziale miglioramento formale dei testi legislativi, oggi mal redatti, talora fino al limite dell'incomprensibilità.
160
Un terzo tipo di attività del funzionario è quella relativa alle funzioni di
controllo parlamentare. Una corrente non solo dottrinale ritiene che queste
debbano essere le funzioni centrali del Parlamento in un paese moderno.
Oggi queste funzioni si svolgono in modi estremamente approssimativi: il
parlamentare presenta un documento di sindacato ispettivo, gli uffici del Governo rispondono, nessuno è in grado di controllare quali indici di esattezza
o di approssimazione all'esattezza abbia la risposta del Governo; il tutto è
poi rimesso alla soddisfazione o all'insoddisfazione del singolo parlamentare,
il quale alle volte è anche indifeso di fronte ad affermazioni che non ha modo di controllare se non attraverso la presentazione di ulteriori documenti di
sindacato ispettivo che farebbero riprendere da capo lo stesso discorso.
Chiunque abbia pratica concreta del lavoro parlamentare sa che, in realtà, la
funzione di controllo del Parlamento, sulla quale tanto si punta in sede dottrinaria, è una funzione non svolgibile nelle presenti condizioni. Non vorrei
essere tacciato di eccessivo pessimismo, ma a me sembra che sarebbe già
troppo dire che è svolgibile scarsamente: è semplicemente non svolgibile.
Qui il discorso sulle possibilità, per un apparato tecnico-burocratico del Parlamento opportunamente specializzato e rafforzato, di svolgere tutte le attività
istruttorie necessarie anche al sindacato di controllo, che dovrebbe avere, anche per ragioni dimensionali, come necessaria contropartita un uso degli strumenti ispettivi limitato a sole ipotesi di maggiore respiro (eliminando le troppe interrogazioni su casi particolari e personali), richiede ancora un approfondimento. Ma è certo che occorrono adeguati ed autonomi strumenti operativi
anche per identificare e denunziare le deviazioni e gli abusi, nei limiti dei poteri che la Costituzione conferisce al Parlamento a questo riguardo.
Estremamente delicato e importante, anche perché terribilmente attuale, è
l'aspetto che, con termine atecnico, chiamerei «giudiziario» delle attività del
Parlamento. U Parlamento è crescentemente investito di funzioni definibili
«di giustizia». E investito di funzioni di giustizia in relazione ai procedimenti di accusa; è investito di funzioni di giustizia in relazione alle autorizzazioni a procedere; è investito di funzioni di giustizia in relazione al contenzioso
sulla verifica dei poteri (tra l'altro, questo contenzioso ha la singolarissima
caratteristica di non avere possibilità di appello); è investito di crescenti funzioni di giustizia (in questi giorni ne ho continua nozione, in ragione della
mia specifica attività professionale) in relazione alle Commissioni d'inchiesta. Di queste ultime si ha un bel dire che non svolgono funzioni giudiziarie,
ma solo funzioni di accertamento finalizzate all'attività politica o legislativa
del Parlamento; di fatto, trattasi di funzioni tipicamente giudiziarie: interro161
gano persone, eseguono sequestri, acquisiscono atti e così via. È proprio di
oggi la notizia, a mio avviso grave, e comunque rilevante, secondo cui alcuni
deputati hanno aperto un procedimento giudiziario nei riguardi della pubblicazione di atti da parte della Commissione Sindona coperti da segreto istruttorio. Non aggiungo altro sull'argomento, anche perché riguarda le funzioni
che personalmente svolgo; l'ho citato solo per dire fino a che punto arrivi la
pesantezza delle responsabilità degli staffs parlamentari addetti a queste
Commissioni, senza nessuna delle garanzie che sono date al personale giudiziario (magistrati, e perfino cancellieri) nell'esercizio delle sue funzioni.
Queste sono, in sintesi, le ragioni per cui ritengo di dover auspicare la trasformazione dell'apparato tecnico-burocratico delle Camere in una «magistratura del Parlamento», con funzioni autonome e giuridicamente garantite
nell'ordinamento generale, con una sfera autonoma di competenze e di responsabilità, per garantire ai cittadini la legalità procedimentale e sostanziale
di quanto avviene nell'ambito dell'autonomia del Parlamento, l'obiettività
dell'informazione, una consulenza neutra sull'attività legislativa e di controllo, una gestione amministrativa del tutto svincolata degli altri centri di potere, in generale il corretto funzionamento di tutti i meccanismi di supporto
all'attività parlamentare.
Chiedo scusa se ho portato via più del tempo previsto, ma ho voluto parlare, sia pure soltanto per accenni, di tutta una gamma di problemi che sono
il frutto di una maturazione ormai annosa, e sui quali potremo poi ritornare
per un maggiore approfondimento nelle sedi opportune.
Credo che, con questo convegno, abbiamo segnato una tappa di grande rilevanza, perché abbiamo rotto una specie di incantesimo (non voglio ripetere la parola «tabù»). Oggi questi argomenti, anche a livello dei nostri eminenti relatori, studiosi di questi problemi, sono finalmente e davvero sul tappeto. Li abbiamo esposti anche in confronto con autorevoli personalità del
mondo politico e parlamentare; a questo punto il discorso sulle funzioni,
sulle garanzie e sui limiti della burocrazia parlamentare è aperto davanti a
tutta l'opinione pubblica e noi stessi ci riserviamo di tornarci sopra per tirare le somme delle successive tappe che il discorso dovrà avere nel suo successivo svolgersi.
162
FLAVIO C O L O N N A ( ^ )
Inter\^errò sulla ricca tematica teorica delle relazioni da operatore parlamentare, come uno, cioè, che, essendo stato investito del mandato parlamentare, si
trova a lavorare in questo organismo e a\^^erte, sia in proprio sia perché registra le esigenze dei colleghi, ciò che ci si aspetta dall'apparato parlamentare.
Ci si aspetta semplicemente un aiuto a svolgere il proprio lavoro, consistente
nel pro^^'edere alla legislazione e nell'esercizio il controllo. Lo si aspetta tanto
più quanto non si è degli specialisti. Vi sono infatti problemi riguardanti la formazione, le caratteristiche, i legami, la cultura, l'estrazione, il modo di vedere
del parlamentare. Fatto sta che il parlamentare entra in un organismo, gli si
chiedono certe cose e il più delle volte, al di là dei suoi saperi (perché di ^<saperi» ve ne sono tanti), manifesta carenza di conoscenze. Ecco quindi che la prima cosa che si chiede è proprio la conoscenza di ciò su cui deve mter\^enire e
come. Si chiede, cioè, documentazione, elementi per decidere.
Questo è il primo elemento essenziale: di fronte a un progetto di legge che
tratta argomenti a volte mai sentiti dal parlamentare, questi cerca di conoscere
i termini della questione, i precedenti, gli orientamenti culturali, le opinioni
politiche. Egli chiede pertanto non soltanto documentazione, ma anche informazione, consistente non soltanto di elementi tecnici specifici. Chiede un contributo per orientarsi in quella giungla specialistica che è il nostro ordinamento giuridico. Il parlamentare non è necessariamente, per fortuna, un professore
di diritto o di scienza dell'amministrazione: spesso ha bisogno di orientarsi, di
avere un consiglio se una iniziativa si possa o non si possa assumere, se sia o
non sia legittima; ha bisogno di questo aiuto che solo gli specialisti possono
fornirgli. Ha bisogno anche di conoscere la storia del Parlamento. Il parlamentare può non ricordare, ad esempio, che nel 1977 il Governo, su un ordine del
C^) Deputato al Parlamento.
163
iorno approvato all'unammità, si era impegnato a fare determinate cose che
poi non ha fatto. Il fatto di non ricordarlo non lo pone in grado di sollecitare il Governo ad onorare il proprio impegno.
Analogo problema si pone, ad esempio, per le risposte alle interrogazioni,
per le risoluzioni, e via dicendo. Il parlamentare deve sapere che cosa è avvenuto, quali impegni sono stati assunti, e non soltanto dal Governo, ma anche in sede parlamentare. A volte dimentichiamo cose che abbiamo detto o
fatto. Il parlamentare chiede anche una conoscenza che non sia soltanto settoriale, asfittica, limitata, ma «orizzontale», sia in entrata che in uscita (preferisco questa espressione alle parole input e output). Io faccio parte della
Commissione Affari constituzionali, che deve dare i pareri a tutte le altre
Commissioni, ma il più delle volte non so come le altre Commissioni siano
orientate su un determinato provvedimento, quali obiezioni, quali problemi,
abbiamo. E dopo, non so neppure che cosa ne è stato del parere, a cominciare dal fatto se sia o non sia stato osservato, se se ne sia tenuto o no conto.
Ciò pone un problema la cui soluzione è essenziale per il parlamentare: il
parlamentare non deve vedere frustrato l'impegno profuso in ciò che gli balugina di fronte per un momento e di cui ignora il seguito.
Vi è tutta una serie di altre questioni. Il parlamentare, a volte, non sa quali
doveri o compiti deve assolvere, proprio perché non è messo in condizioni
di sapere. Il parlamentare ignora, ad esempio, i rapporti con la Corte costituzionale, o come si svolga l'esame delle sentenze, il rapporto con l'ordinamento europeo, il rapporto con la Corte dei conti, le varie relazioni che il
Governo è tenuto a presentare. Sarebbe utile e necessario, per un parlamentare, una collaborazione che lo aiutasse ad orientarsi in tutti questi settori.
So benissimo che questi sono compiti del parlamentare; ma per poterli esercitare occorre un aiuto, uno stimolo, una «memoria»». Spesso organi come
la Corte costituzionale, la CEE, la Corte dei conti, chiedono al Parlamentare di intervenire, e il parlamentare deve poter trovare questo sostegno.
Occorre dunque individuare un'area dell'apparato camerale che non sia
soltanto di supporto, come è stato detto, o «servente», che è una brutta parola, ma di consulenza, di richiamo, di prospettazione di azione, di consiglio. Giustamente è stata richiamata l'attenzione sulla necessità dell'imparzialità del funzionario. Sono perfettamente d'accordo, anche se si dovrebbe
concordare su che cosa si intenda per «imparzialità»; ma vorrei aggiungere
che il funzionario deve anche tenere una posizione di «oggettività». Il professor Giannini ricordava che la domanda non è omogenea, ma ha vario senso.
Anche i parlamentari fanno domande a vario senso. Credo che il funzionario parlamentare debba rispondere, nell'ambito dell'oggettività e dell'imparzialità, coprendo la domanda nel senso voluto da chi l'ha posta.
164
Mi pare che queste osservazioni ci conducano a individuare, nel vasto campo di attività dei funzionàri, un'area di responsabilità loro propria, nel senso
che essi debbono rispondere direttamente a chi fa la domanda e a chi chiede
di assumersi direttamente le responsabilità della risposta. Il parlamentare
non ha di fronte una generica amministrazione, bensì dei funzionari e, per
forza di cose, non può seguire tanti nessi interni. Vi deve essere, dicevo,
un'area di responsabilità e di garanzia di indipendenza. Mi rendo conto che
è un discorso difficile, ma è realistico, perché dobbiamo superare la concezione che vede distinto il Parlamento delle burocrazie parlamentari, nel senso che l'operato del Parlamento trova un momento essenziale per poter essere esercitato nell'esistenza di una burocrazia parlamentare altamente specializzata, altamente responsabile, indipendente e imparziale.
Questo è un compito che si collega strettamente a un discorso che qui non
è stato affrontato in maniera specifica: quello connesso ai ritmi e ai tempi
dell'attività parlamentare. Mi riferisco al fatto che il parlamentare viene a
Roma il martedì, vi si trattiene il mercoledì e il giovedì, ha un accumulo di
attività, e se in quei giorni non organizza tale attività grazie agli apparati
parlamentari, che lo mettano in grado di non rinviare l'esame di qualche
problema, ad esempio, per mancanza di documentazione, come tante volte
capita, si trova in difficoltà. In altri termini, l'incidenza del lavoro del parlamentare e, più generalmente, del Parlamento, è affidata ad un'attività di oranizzazione del lavoro, dei ritmi, dei tempi e della documentazione. Se poi
si procederà per sessioni, se si modificherà il sistema parlamentare, si vedrà;
ma per ora tutto questo è di là da venire. Già oggi molti tempi inerti, molte
lungaggini e disfunzioni, sono connessi a questo modo di lavorare del parlamentare, però protrebbero essere non dico superati, ma attenuati, da un'organizzazione degli apparati che ponga i parlamentari in grado, nel momento
in cui devono svolgere il loro lavoro, di farlo ex informata conscientiay disponendo di tutti gli elementi necessari.
165
i:
VINCENZO LONGI(^)
Anch'io sono d'accordo, innanzitutto, sul momento speciale in cui questo
convegno, per il quale ringrazio moltissimo gli organizzatori, avviene, e non
soltanto per i motivi esposti dall'amico Giaurro e da altri, ma soprattutto
per le circostanze politiche in cui si svolge il nostro dibattito.
Siamo reduci dalla conclusione di una battaglia referendaria in cui il popolo italiano, in un arco di sette anni, ha detto per otto volte di seguito di
«no» alla proposta di modifiche delle leggi approvate dal Parlamento, e non
solo di quelle approvate dal Parlamento attuale, ma perfino di leggi esistenti
addirittura da decenni, come quelle sull'ergastolo e sul porto d'armi. Se questo può essere dispiaciuto a qualcuno di noi (mi metto anch'io tra questi)
che, per le sue convinzioni personali, ha segnato qualche «sì» sulle schede dei
referendum^ da un punto di vista generale di osservatore dei grandi fatti istituzionali, dico che ciò ha rilanciato la funzione del Parlamento, ha voluto significare che il popolo, non soltanto su temi specifici ha inteso confermare
l'attività legislativa del Parlamento, ma si è rifiutato in generale di partecipare alla modifica della legislazione e ha detto al Parlamento: «Sei tu l'organo a
cui ho delegato la mia funzione e la mia sovranità; devi provvedere tu».
Questo è un rilancio del Parlamento, e in questo ambito dobbiamo cercare
di vedere come tale funzione delle Camere, riconosciuta, ripeto, in sette anni
per otto volte consecutive dal popolo, possa ottenere da noi quel minimo
aiuto, quel minimo di sostegno concreto che possa far migliorare la funzione
delle istituzioni.
Credo che questo sia il punto politico del problema che si pone oggi davanti a noi.
H o sentiti
Arcoleo. Ma
(''") Segretario generale della Camera dei deputati
166
dispute sulla natura giuridica del funzionario parlamentare mi sembrano
fuor di luogo, non perché non riguardino problemi importanti, ma perché
sono secondarie rispetto all'importanza del sostegno che dobbiamo dare alle
Assemblee parlamentari, che oggi non dico debbano riprendere fiato, ma riprendere in pieno la loro funzione istituzionale.
Il momento di crisi è determinato anche dal fatto che il Parlamento è debole perché e debole il Governo; perché, come tanti colleghi possono testimoniare, in Aula e nelle Commissioni molto spesso i funzionari parlamentari hanno dovuto sostituirsi a strutture tecniche e consultive del Governo che
non esistono: l'abbiamo visto in molte occasioni che ora preferisco non citare. Questa debolezza del Governo si trasforma in velleitarismo e si rileva nel
caso dei decreti-legge. Apro una sola parentesi: non vorrei che la cascata di
decreti-legge avvenuta a quarantott'ore di distanza dalla fine del convegno di
Firenze fosse stata in qualche modo sollecitata dalle rampogne che il Governo ha avuto in tale convegno. E tuttavia vi è la presentazione di altri tre decreti da parte del Governo dimissionario, a pochissimi giorni di distanza!
Che cosa dobbiamo fare in questa situazione? Dobbiamo continuare a discutere se la nostra funzione sia prevalentemente consultiva o certificatoria,
se siamo impiegati «dello» Stato o «di» Stato? Dobbiamo continuare a dilaniarci su problemi di carattere formalistico? O dobbiamo vedere quale contributo possiamo dare a questa nostra istituzione in cui siamo entrati tutti
volontariamente? Ricordiamoci che nessuno ci ha obbligato a fare i funzionari parlamentari e, quando siamo entrati alla Camera, conoscevamo i limiti
costituzionali della nostra funzione.
D'altra parte, ritengo che la riforma dei Servizi e del personale che abbiamo approvato di recente risponda in certo modo al giusto desiderio di vedere disciplinata e regolamentata la figura del funzionario parlamentare. Non è
stata una riforma soltanto nominalistica; descrive le funzioni del famoso
«quinto livello» alla Camera come funzioni di direzione, di organizzazione e
di consulenza. Non è vero che siamo nel limbo di un rapporto con il mondo politico basato esclusivamente sulla «bontà» dei nostri «datori di lavoro»
che ci incaricano dei compiti che vogliono loro. La riforma è stata seria, anche se all'inizio (non ho difficoltà a dirlo) è stata una sorta di matrimonio di
interesse; ma, anche in questa visione limitata, nel sottofondo aveva un motivo politico importantissimo: quello di superare, dopo trent'anni, una scandalosa divisione di trattamento economico nei due rami del Parlamento. Tale motivo, che era pur valido, si è poi trasformato nella necessità di avere
una riforma seria anche dal punto di vista dei contenuti e delle funzioni.
Tanti matrimoni d'interesse diventano, con l'andare degli anni, unioni magari più solide dei matrimoni d'amore, che, dopo una fiammata, sfumano...
167
La riforma è stata democratica, è nata dalla base con il contributo di tutte
le organizzazioni sindacali: essa non riguarda soltanto i funzionari, ma tutto
il personale della Camera. Su questo vorrei essere molto chiaro: la nostra
funzione è caratteristica, presenta aspetti che non si trovano in alcuna altra
carriera dello Stato, ma non possiamo dimenticare che siamo in un'amministrazione di 1.500 dipendenti e che la particolarità del lavoro dei funzionari
in parte si riverbera anche sulle altre categorie del nostro personale.
Desidero esaminare le caratteristiche che possono aiutarci a sostenere «la
baracca», ad aiutare il Parlamento in un momento in cui, ripeto, esso deve
riprendere quota, deve assumere nuovamente in pieno la sua funzione.
Le due caratteristiche sono: prima di tutto l'imparzialità (ne hanno parlato
tutti e non ripeto quanto è stato detto): imparzialità non asettica, imparzialità che significa adesione allo spirito democratico cui si informano le nostre
istituzioni. Tutti noi siamo entrati volontariamente nel parlamento democratico. Questa imparzialità, quindi, deve tener conto dell'adesione al fondamento politico dell'istituzione, al tipo di regime in cui oggi viviamo. La seconda caratteristica è lo spirito di sacrificio. Questo convegno è nato da
un'iniziativa sindacale, ed io potrei qui ripetere le solite lamentazioni circa la
nostra vita tormentata che non consente un programma di ferie o di riposo,
che prevede orari impossibili (e non possiamo neppure godere di ferie
straordinarie perché nessuno di noi appartiene alla Loggia P2!): questi sarebbero tutti i temi che potrebbero essere legittimamente toccati, ma non considero lo spirito di sacrificio del funzionario parlamentare da un punto di vista puramente materiale, bensì dal punto di vista della volontà di lavorare e
di studiare anche in un momento di crisi e di scoraggiamento come l'attuale.
Questo momento di scoraggiamento ha in sé un pericolo, soprattutto per i
giovani funzionari: quello di un ripiegamento su se stessi e sulla loro professionalità tecnica, con la perdita di quella «spinta» professionale (vorrei dire
ideale) che, bene o male, è alla base del nostro lavoro.
Rivolgo perciò un appello ai nostri più giovani colleghi, che hanno l'avvenire davanti a sé. Conoscete tutti le mie idee in proposito. Il funzionario
parlamentare, per essere apprezzato ed essenziale al mondo politico, non deve giocare a fare il deputato; e il ricercatore dei servizi di documentazione
non deve essere uno studioso che sta chiuso nella sua stanza e rimette i suoi
Non
esservi
Ma
Q
concezione del funzionario parlamentare che, prima di essere un funzionario
168
di un determinato settore, è un funzionario della Camera dei Deputati, che
può, da un momento all'altro, andare a dirigere un ufficio di natura diversa.
Sono molto d'accordo con l'onorevole Colonna quando dice che al di là di
tutti i poteri formali e sostanziali che abbiamo, il fatto di riuscire, ad esempio, a organizzare bene la vita del deputato nelle giornate di lavoro parlamentare, costituisce già un compito molto importante. Sono d'accordo: è altrettanto importante della certificazione legislativa, della correttezza delle
leggi o della validità di una documentazione appropriata.
Domando scusa se non sono stato all'altezza del dibattito teorico che si è
sviluppato per iniziativa dei grandi scienziati dell'amministrazione che hanno svolto le relazioni, ma ho voluto dare un taglio pratico al mio intervento. Ritengo che non potremo mai discutere dei nostri problemi senza un riferimento preciso alla realtà in cui siamo immersi.
Da ultimo, ringrazio vivamente il Presidente della Camera che ieri ha voluto intervenire nel nostro dibattito.
169
GERARDO BIANCO (^)
Credo che pochi come i presidenti dei gruppi possano dare testimonianza
della rilevanza che ha, per lo svolgimento delle loro funzioni, il supporto,
insieme pratico e teorico, offerto dalla preparazione culturale e dottrinale dei
funzionari parlamentari; un contributo di grande importanza per il funzionamento del Parlamento nel suo complesso, ma anche per la soluzione dei
mille problemi di fronte ai quali si trova il presidente di un gruppo. E credo
anche di poter dare un'altra testimonianza, altrettanto importante, su quello
che mi è sempre apparso essere il motivo ispiratore della consulenza prestata
dal funzionario parlamentare, ad ogni livello, in ogni sede, qualunque sia
l'occasione del contatto con il parlamentare: il modello al quale ci si ispira
nel concreto e sempre la ricerca dell'oggettività; mai ho visto indicazioni
ispirate da spirito di parte anziché dal più rigoroso rispetto delle regole del
gioco.
Credo che questo dato sia importante perché rappresenta un patrimonio
che già esiste, nel momento in cui questo convegno vuole rendere più evidente l'identità della burocrazia del parlamento, del suo ruolo, delle sue funzioni. Per quanto posso testimoniare, il punto di partenza di ogni riflessione
in proposito non è la crisi dell'elemento dell'oggettività e dell'imparzialità,
ma, forse, la necessità di rendere queste caratteristiche ancora più evidenti e
garantite, sottraendole alla pura coscienza individuale ed accrescendone in
tal modo la possibilità di incidere nella vita del Parlamento.
Ritengo, infatti, che si possa aggiungere ben poco al leit motiv di questo
convegno. E fuor di discussione che il funzionario parlamentare non possa
che ispirarsi, nell'assolvere i propri compiti, ai principi della assoluta imparzialità e oggettività rispetto allo svolgimento del lavoro delle Camere (non
(*) Deputato al Parlamento, Presidente del gruppo parlamentare della Democrazia cristiana
170
solo nella certificazione delle leggi, ma in tutte le questioni che insorgono
nei momenti più delicati della vita del Parlamento); ma questo ruolo di garanzia mi pare possa essere acquisito come un elemento logico e naturale.
Mi permetto tuttavia di integrare alcune delle considerazioni svolte dal
collega Colonna. In un passaggio molto vivace dell'intervento, che ho particolarmente apprezzato, del dottor Longi si è parlato dei «nostri datori di lavoro». Era chiaramente una battuta scherzosa: ma la prendo come un punto
di riferimento. Credo che non esista un rapporto di questo tipo tra la Camera dei deputati e il Senato (il Parlamento) e i funzionari. In altri termini, senza entrare in sottili disquisizioni giuridiche, credo sia importante sottolineare come il funzionario sia funzionario del Parlamento e complessivamente
risponda del funzionamento dell'istituzione parlamentare.
Perciò dobbiamo anche stare attenti a certe tendenze che affiorano tra parlamentari, che pure hanno esigenze reali di cui si deve tener conto e che bisogna risolvere (il problema del servizio ai singoli parlamentari, la questione
posta in modo così piano dal collega Colonna all'inizio, che è partito dalle
esigenze del parlamentare che chiede al funzionario di risolvere i suoi problemi). Credo però che questo non sia il modo corretto per affrontare il discorso. Il parlamentare ha alcune esigenze ma deve vedere risolti i suoi problemi attraverso il funzionamento del Parlamento. Da questo punto di vista,
mi sembra corretta la riflessione dei funzionari, che considerano la loro funzione finalizzata non tanto al servizio del singolo parlamentare quanto, soprattutto, al servizio complessivo dell'istituzione.
Da questa impostazione discende la stessa soluzione dei problemi del sinolo parlamentare. Certo, rimangono anche altri problemi più personali, la
cui soluzione deve però essere affrontata senza confuzione dei ruoli. Si tratta, per essere chiari, del problema del cosiddetto segretario parlamentare, che
deve essere risolto in modo adeguato, per non creare confusioni e non determinare sospetti, ad evitare che si possa giungere all'inserimento, attraverso i
parlamentari, nel Parlamento, di collaboratori che sono e devono rimanere
«privati».
Deve dunque essere sottolineato con forza che il funzionario parlamentare
collabora e deve collaborare al funzionamento del Parlamento in quanto tale
e non già delle singole forze politiche che in esso operano.
Il professor Cheli poneva la domanda: quale funzionario per quale Parlamento? Certamente non è irrilevante per una compiuta individuazione dei
compiti della burocrazia parlamentare l'evoluzione dell'istituto parlamentare, le tendenze a rendere più incisivo e significativo il ruolo delle Camere,
raccordo primo tra le istituzioni e la società civile, in vista di un più efficace
171
collegamento con il paese reale e di una maggiore fiducia nelle istituzioni. Vi
è dunque un rapporto stretto tra l'evoluzione del Parlamento e il ruolo svolto dalla burocrazia parlamentare: diciamo pure che i due fenomeni debbono
procedere di pari passo, ma sempre nel quadro di una costante fondamentale, dell'imparzialità della collaborazione dei funzionari all'istituzione e ai
suoi organi.
Vorrei ora svolgere qualche considerazione su quello che ritengo debba essere il ruolo del Parlamento. Innanzitutto mi si consenta di usare una formula ormai consueta: non credo che il Parlamento possa illudersi di sostituirsi all'Esecutivo. Ho sempre inteso il discorso sulla centralità del Parlamento in una maniera leggermente diversa dall'interpretazione che ne ha dato una certa cultura giuridica che ha visto la centralità di un Parlamento governante. Credo che tale illusione sia ormai caduta. L'idea di determinare
processi di carattere decisionale attraverso grandi forme assembleari credo
non abbia alcuna prospettiva, alcun futuro. Invece il Parlamento, secondo la
sua natura, la sua tradizione, le radici storiche da cui è nato, deve tornare ad
essere soprattutto un Parlamento di orientamento, di controllo. E, accanto a
questo, si pone la questione: che tipo di Parlamento? Personalmente, penso
che il Parlamento debba mantenere, in Italia, la sua articolazione bicamerale,
ma che si possano anche prevedere forme di differenziazione. In questo senso abbiamo presentato, nella passata legislatura, e ci apprestiamo a presentare
anche in quella in corso, una proposta di revisione costituzionale in cui, salvando il principio del bicameralismo, si prevede una differenziazione, non
nelle funzioni, ma nei tempi di lavoro delle due Camere.
Credo anche che si debba e si possa rivedere in parte il Regolamento parlamentare. Non si deve criticare globalmente il Regolamento del 1971: esso ha
costituito un fatto importante, ma il suo nucleo centrale, imperniato sulla
necessità di procedere secondo il metodo della programmazione, si è dimostrato inattuabile. Pertanto, alcune parti debbono essere riviste, la normativa
in materia di programmazione deve essere riconsiderata: le proposte di modifica sono ormai sufficientemente mature. Credo che nelle prossime settimane si potrà cominciare ad esaminare l'argomento. Per quanto mi riguarda,
annuncio che il mio gruppo chiederà che l'argomento sia sottoposto all'esame della Camera, subito dopo la soluzione della crisi di Governo.
Anche la normativa concernente le Commissioni deve essere rivista, ciò parallelamente ad un rafforzamento della capacità delle Commissioni stesse di rispondere ad alcune esigenze di carattere tecnico. Il problema è stato sollevato e
deve essere approfondito con attenzione, tenendo anche conto della debolezza
degli apparati amministrativi. Ha ragione il dottor Longi quando rivendica ai
172
funzionari della Camera il vanto di aver risolto molte questioni, rispetto alle
quali l'Esecutivo si è dimostrato troppe volte assente, disattento all'importanza che le procedure rivestono ai fini dell'attuazione del programma.
In proposito occorre però fare un'affermazione di carattere politico generale. Si deve tener conto anche di esigenze elementari di funzionalità. Il nostro Parlamento è troppo numeroso. Non mi addentro in sottolineature, ma
mi pare che la sociologia dei numeri conduca a considerare che, al di là di
un certo ambito di persone, l'analisi delle situazioni diventa inadeguata perché o c'è una parte che assiste passivamente e diventa un peso superfluo, oppure si determinano forme di scontri selvaggi che sfociano nell'impossibilità
o incapacità di concludere.
Esiste quindi anche il problema di riconsiderare il tema dei numeri adeguati per far funzionare Parlamento e Commissioni. Non posso impegnare tutto il mio gruppo, ma personalmente ritengo che il numero dei parlamentari
dovrebbe essere riconsideratato, tenendo anche conto della attuazione delle
regioni, che ormai cominciano a funzionare. Credo che ciò potrebbe aiutare
anche a superare quello che mi pare sia uno degli elementi di crisi grave della nostra produzione legislativa, ossia la cosiddetta «microlegislazione» (le
leggi minute, le leggi per gruppi di persone, leggi dettate da un corporativismo neppure di grande respiro). Ricondurre il Parlamento alle sue funzioni
essenziali di indirizzo e di controllo, rendendolo più incisivo, potrebbe portare alla soluzione indiretta del problema della legiferazione microsettoriale,
che è uno dei grovigli della situazione attuale.
Ringrazio dell'invito. Avrei voluto ascoltare tutti, ma non ho potuto farlo.
Ho comunque letto pressoché tutte le relazioni. Spero che gli atti del convegno siano pubblicati sollecitamente e di avere così un'occasione per un confronto politico più approfondito sulla riflessione che i funzionari parlamentari stanno sviluppando. Ritengo, conclusivamente, che i funzionari parlamentari non siano alla ricerca di una identità che già esiste: sono stati definiti Mèntori discreti, ma proprio perché discreti efficaci (discrezione che manca ormai dovunque, nella magistratura e nella pubblica amministrazione).
Rimane questo nucleo di grandi esperti, intelligenti, accurati, colti, preparati,
di cui avverto sempre la finezza delle riflessioni e delle impostazioni, nonché
la fantasia che ha in definitiva consentito, in una linea di continuità, di adeguare la capacità di azione e di presenza del Parlamento all'evoluzione di
una realtà molto complessa. I funzionari, quindi, hanno una identità ben
precisa: hanno sempre agito con discrezione. Il fatto stesso che si siano riuniti in una sala interna come questa sta a dimostrare che ancora avvertono la
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necessità di essere presenti nelle istituzioni e attraverso di esse proporsi alla
stampa e all'opinione pubblica. Però ritengo che, approfondendo gli aspetti
qui trattati e cercando in maniera più puntuale la loro identità, i funzionari
diano un grande contributo al rafforzamento del Parlamento.
Sia ben chiaro: la libertà del paese passa per il rafforzamento e la permanenza dell'istituto parlamentare. E meglio un Parlamento anche in crisi, come in fondo è il nostro, ma che salvaguardi le libertà, che nessun Parlamento: la crisi del Parlamento sarebbe allora definitiva, sarebbe la crisi della libertà nel nostro paese.
174
ANDREA MANZELLA(^)
Cari amici, se qualcuno ha parlato prima di emozione nel veder realizzato
questo convegno dopo tanti anni di preparazione, figuratevi la mia, che è
un'emozione postuma. È un po' il contrario di ciò che fu dato a Mosè il
quale, sul monte Sinai, vide la terra promessa. Io la vedo dopo aver varcato
una certa soglia.
Sono d'accordo con coloro che hanno parlato della tempestività di questo
convegno. Aggiungerei una specifica modernità, che ritrovo in quanto ha affermato il professor Giannini nella relazione: il superamento di quel pregiudizio culturale per cui lo studio dell'apparato è materia pratica, che non sta
bene in una trattazione disciplinare. E noi, dal nostro angolo visuale, possiamo ripetere quello che si dice per la pubblica amministrazione: che essa, come apparato, è spesso assente dal diritto amministrativo. Noi dobbiamo dire
che l'apparato parlamentare è spesso assente dalle trattazioni di diritto parlamentare; ed è un'assenza che provoca almeno due storture: una sulla realtà
materiale del diritto parlamentare, che non è quello che è scritto, ma quello
che viene reso possibile dal vincolo di apparato, dal fatto che vi sia o non vi
sia un apparato che funziona (quante delle critiche alla parte «buona» del regolamento del 1971 sono in realtà critiche dirette a questa deficienza specifica di apparato!); ed una sulla conformazione dell'apparato nella misura in
cui rimane indifferente agli obblighi che gli vengono dal mutamento del diritto parlamentare. E, nella misura in cui si sottrae a tali obblighi, è soggetto
ad un fenomeno di decomposizione per inadeguatezza al fine.
Ecco quindi un convegno come questo e una reazione a ciò che Enzo Cheli ha identificato come scollamento, almeno temporale, tra l'evoluzione del
modello parlamentare che è stato segnato dalla riforma del 1971 e dalle leggi
successive che hanno accollato al Parlamento obblighi ancora più significati("*") Consigliere di Stato.
175
vi, e l'adeguamento delle strutture dei servizi camerali. Per questo scollamento temporale almeno di dieci anni sono possibili due spiegazioni, tra le
quali non prendo partito. La prima è di tipo burocratico e la seconda è di tipo politico. E necessario che ci rendiamo conto di queste due spiegazioni
per il fatto che la riforma parlamentare — a parte la novellistica in atto
non si è fermata al 1971 ed ora, dieci anni dopo, noi la raggiungiamo con la
Commissione paritetica e con la riforma ad essa seguita. Ma gli accenti del
cambiamento sono ancora in azione e, se non si indaga sulle cause che hanno determinato lo scollamento temporale dal 1971 al 1981, esse si riprodurranno puntualmente. Non vi è il gusto della ricerca della responsabilità, ma
una questione metodologica, la necessità di impedire il riprodursi di certi inconvenienti. Se mi si chiedesse, per l'amor dell'arte, quali siano gli agenti del
cambiamento che vedo, potrei riferirmi proprio al potere di inchiesta parlamentare, che assume una connotazione nuova soprattutto perché, nel 1975,
una sentenza della Corte costituzionale ha sancito il diritto di collaborazione reciproca, di circolarità dell'informazione tra autorità giudiziaria e Commissione d'inchiesta, e questa entrata in circolo ha creato l'esplosione cui ora
assistiamo. In tale sentenza della Corte costituzionale dobbiamo vedere la
natura qualitativamente diversa del potere d'inchiesta, la connessione che si
è creata tra magistratura e Parlamento, più che gh stessi poteri della Commissione d'inchiesta in sé.
Un amico che riveste responsabilità al Ministero del tesoro mi ha fatto rilevare che la Camera (esclusi alcuni specialisti di cui si è già parlato), forse
distratta dalla turbinosa discussione sulla legge finanziaria, non ha colto il
fatto che l'art. 32 di detta legge, nel testo pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale
del 30 marzo scorso, istituisce una commissione tecnica per la spesa pubblica, che ha compiti importantissimi quali quelli di valutare gli effetti finanziari dei nuovi provvedimenti legislativi, delle leggi pluriennali di spesa, di effettuare l'analisi di funzionamento di organi ed enti pubblici e della speditezza delle procedure di spesa, ha accesso al sistema informativo della Ragioneria dello Stato e può ottenere, a richiesta, tutti i dati a disposizione della stessa; tale commissione è tenuta a riferire al Parlamento le informazioni, le notizie i documenti che le diverse Commissioni ritengono necessari per l'espletamento dei loro compiti istituzionali. Si vede così quali esigenze nuove si
pongono al Parlamento: anche il problema, di cui mi parlava il mio amico,
di inserire in questa commissione un pappresentante del Parlamento che non
sia, logicamente, un deputato, ma che sia un funzionario parlamentare.
Gli agenti del cambiamento, dunque, sono in movimento. È perciò necessario vedere per quale motivo vi sia la constatata vischiosità. Una prima
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spiegazione può essere di tipo burocratico: qualcuno potrebbe affermare che
l'amministrazione della Camera ha mostrato, in questi ultimi dieci anni, il
limite bronzeo di tutte le amministrazioni, ossia la difficoltà dell'autoriforma. Qualcuno potrebbe dire che essa ha vissuto la riforma del 1971 con gli
occhi fissi al Regolamento del 1949 che, come è noto, è quello prefascista,
che la storia ci dette, e quindi non è stata capace di un'autoriforma. In questo non vi è nulla di male. Recentemente ho assistito, a Parigi, a un epico
scontro tra quelle che sono forse due fra le più belle burocrazie europee:
quella francese e quella inglese. Il problema era: come affrontare l'innovazione. Dicevano i francesi, con la «spocchia» che deriva loro dall'estrazione dei
politéchaens: «L'innovazione l'affrontiamo noi; noi siamo nei Gabinetti, noi,
tnspecteurs des financeSy siamo al Commissariat aux pLtns, noi siamo capaci di
fare l'innovazione». Gli inglesi rispondevano: «Sappiamo che siete i più bravi di tutti; però una cosa non sapete affrontare: la vostra autoriforma. Saprete affrontare benissimo l'innovazione che vi è prospettata, il problema che
avete di fronte, ma per la vostra autoriforma troverete dei limiti e dei vincoli». Questo perché la condizione burocratica non corrisponde solo ad una
condizione professionale, ma anche ad una stratificazione sociale: è fatta di
convinzioni, di cultura, di attaccamenti. Anche io, che ho passato ben diciannove anni qui dentro, ogni volta che entro a Montecitorio riconosco,
non dico il suono delle voci, ma addirittura la collocazione delle sedie o dei
telefoni o della fontanella per l'acqua.
Dobbiamo dunque porre sul tappeto la difficoltà di autorinnovamento
dell'amministrazione, in cui deve entrare quel fattore di flessibilità di cui ieri
parlava così bene il professor Ungari, riferendolo però alla professionalità del
singolo funzionario, mentre io lo riferisco all'apparato complessivo della Camera. Dobbiamo essere conserv^atori, sì, dal punto di vista parlamentare: la
prassi, le consuetudini, sono un tesoro che dobbiamo preser\'are e salvaguardare, perché su di esse si fonda l'istituzionalizzazione del Parlamento rispetto ad
altre strutture; tuttavia dobbiamo stare attenti al burocratismo o al conserv^atorismo burocratico, perché è caratteristica del conser\^atorismo parlamentare
l'esprimere la clausola di salvaguardia dell'adattamento e della flessibilità.
Per quanto riguarda la spiegazione di tipo politico, si è verificato, negli ultimi anm, uno strano fenomeno: il legame tra la condizione amministrativa
e i poteri regolamentari della Camera è stato individuato meglio dall'Assemblea in sede di esame del bilancio della Camera che non dagli organi dirigenti. Sappiamo che dal memorabile discorso di Laconi del 1965 l'Assemblea è
stata costantemente attenta a legare il problema del Regolamento a quello
delle strutture; anzi, addirittura, i poteri costituzionali della Camera con i
177
poteri delie strutture. Ebbene, la traduzione di questo concetto è stata difficoltosa. In altri termini, la domanda che si poneva il professor Cheli («Quale
apparato occorre?») è stata sempre tanto difficile da aver condotto agli ultimi
fenomeni di governo assembleare della Camera complessivamente intesa. Gli
ordini del giorno hanno una loro logica; però non è la logica del Governo
parlamentare, bensì quella del Governo assembleare.
In questo vuoto tra la politica dell'istituzione e la politica dell'intendenza
le due risposte (quella che fa capo a «responsabilità burocratiche» e quella
che fa capo a «responsabilità politiche») sono forse entrambe vere; ma in tal
caso pongono un difficile problema neogarantista. Rifacendomi a quanto affermava il collega Calandra, anziché parlare di veterogarantismo, preferisco
parlare di nuovo garantismo. Credo che gli spunti così ricchi forniti ieri,
nella sua relazione, dal professor Bontadini, debbano trovare un punto d'incontro nel rapporto tra dirigenza burocratica e dirigenza politica.
Mi pare che il Regolamento preveda la responsabilità del Segretario generale circa il buon andamento dell'amministrazione. Tale buon andamento
deve significare responsabilità per l'adeguamento dell'apparato alle richieste
regolamentari. La difficoltà, avvertita dal professor Bontadini, del sovraccarico del segmento, del punto di flusso della clessidra (quel punto di flusso che
si chiama Segretario generale), può forse evolversi enucleando questa specifica responsabilità che, come giustamente diceva il dottor Longi, è profondamente politica. Per tutto il resto, invece, si potrebbe dare spazio ad un sistema a reticolo ed a responsabilità settoriali.
E tanto più importante trovare un punto d'incontro e di garanzia fra decisione politica e decisione amministrativa in quanto in tutto l'ordinamento è
difficile scorgere un miglior punto da cui iniziare la svolta per la grande crisi
degli strumenti e corpi ausiliari del nostro paese (lo dicevano bene il dottor
Longi e l'onorevole Bianco, per riferirmi solo a due interventi che mi hanno
preceduto); per questo drammatico crack degli strumenti ausiliari del Governo, per questa estrema debolezza in cui il Governo si trova nel nostro paese.
La Costituzione si è preoccupata di enucleare il problema dell'ausiliarietà. In
essa vi è una sezione dedicata agli organi ausiliari. Debbono esservi persone e
mezzi per aiutare coloro che prendono decisioni politiche. Ma, nonostante
la grande quantità di mezzi, la qualità e la dedizione degli uomini, la crisi degli organi ausiliari è totale, dal nullismo delle sezioni consultive del Consiglio di Stato alla schizofrenia dei controlli della Corte dei conti che vanno
sul piccolo e sul previo anziché sul grande e sul successivo; alla perenne zona
vestibolare del CNEL, stretto tra l'impetuosa ascesa delle procedure istruttorie della Camera egli interna corporis sindacali (e lo dico con particolare affetto per il CNEL che, negli ultimi tempi, è stato un serbatoio di energie
per i due rami del Parlamento, di cui vedo uno dei direttori, l'avvocato Vali178
tutti). Al di là della crisi specifica dei corpi ausiliari, vi è la crisi dei Gabinetti, della Presidenza del Consiglio. Le leggi egualitarie del 1972 hanno tolto
qualsiasi incentivo ai Gabinetti. E, di fronte a tutto questo, vi sono i problemi posti dalla gestione di una crisi sociale permanente, caratterizzata da un
supercambiamento accelerato, con profonde incertezze sulla maniera di affrontarlo, una interdipendenza crescente tra settori: tutte cose che implicano
una capacità di abbandonare il sapere burocratico e di aprirsi ad esperienze
nuove, come d'altra parte si fa in tutti i paesi a democrazia avanzata. Anche
in Italia vi è la necessità di vedere i problemi prima di ritrovarseli nei «serpentoni» dei sindacati che bussano alla porta o anche nelle zone ancora inesplorate e spesso torbide che stanno prima ai di là dei sindacati. Il nucleo duro della riforma della Presidenza del Consiglio, se si farà, è proprio quello di
prevedere e progettare le cose.
Questo nostro discorso sul Parlamento non è discorso di cucina aziendale,
ma è un compito di portata nazionale. In primo luogo, infatti, gli apparati
delle Camere possono dare una centralità del Parlamento come punto neutro, ma non separato, per l'elaborazione di progetti politici. Ma c'è anche
una specifica centralità professionale del funzionario parlamentare rispetto
alle esigenze nuove di governo. Chi conosce certi meccanismi sa che il grande gioco dell'efficienza si vince solo con le interferenze funzionali, per capire che cos'è un Governo, bisogna andarne a vedere la specifica condizione in
Parlamento, e direi che vale anche il contrario: per capire un Parlamento, bisogna cogliere le specifiche capacità di influenza sul Governo. Una matura
cultura di Governo deve anche essere una cultura del Parlamento per tutto
quello che il Parlamento, come una spugna, riesca a tirar dentro.
Ecco perché credo che l'apparato parlamentare, se è importante in tutti i
raccordi, ha un nodo storico, un cuore storico, laddove fornisce consulenza
e progetti a chi deve prendere la decisione politica. In più credo che l'apparato debba disporre, come avviene per il Consiglio di Stato, per la Corte dei
conti, per l'Avvocatura dello Stato, di una possibilità di comando di uomini
presso il Governo: comando nei luoghi dove vi è una specifica progettazione
politica. Se fossi ancora qui, avrei qualche remora a dire queste cose, perché
sarei subito accusato di imperialismo di corpo, di intendere i funzionari parlamentari come i «cubani» dello Stato, i «caschi blu» dei Parlamenti. Ma la
mia attuale condizione mi permette di dire che la concezione che individua
nell'apparato parlamentare il cuore della progettazione dell'ordinamento e la
possibilità di far uscire dal Parlamento gente comandata a trovare il Governo là dove il Governo sta per decidere, costituisce il rimedio per uscire dalla
crisi. Per uscire dalla crisi della non-decisione, un Governo forte deve trovare tutti i mezzi, ma deve trovare anche tutte le sue radici in Parlamento.
179
GIANCLAUDIO DE CESARE (^^)
Credo che questo convegno sia utile per raggiungere l'obiettivo di ridurre
una certa istintiva diffidenza che i politici hanno avuto in passato nei confronti dell'apparato burocratico e che è collegata ad una valutazione non sufficientemente approfondita del ruolo della burocrazia parlamentare, i cui
compiti ormai non sono più soltanto quelli tradizionali del puro e semplice
recepimento notarile della volontà politica.
Uno dei punti di partenza che può essere utile per una migliore comprensione del problema è quello relativo alla differenza fra il modulo organizzatorio proprio delle strutture della Camera e quello delle amministrazioni ministeriali. Su questo, forse, non molti si sono soffermati in questa occasione
ma, come è noto, un articolo del Regolamento della Camera, manifestazione
dell'autonomia regolamentare della Camera stessa, prevede espressamente
questa diversa organizzazione della propria struttura burocratica rispetto al
tradizionale modello ministeriale.
Mi sembra quindi che valga la pena di ricordare quanto appaia e sia diverso il modello tecnico proprio di un apparato ministeriale, suddiviso in direzioni generali che fanno capo ad un ministro, il quale, nell'assumere la responsabilità politica dell'andamento del proprio dicastero, si avvale, come
tramite nei confronti delle direzioni generali, di un Gabinetto formato da fiduciari politici, nei confronti di uno schema organizzativo che prevede invece un rapporto tra l'Assemblea politica, che è l'organo costituzionale sovrano nel nostro ordinamento, ed un corpo amministrativo che trova il suo elemento esponenziale in un Segretario generale il cui ruolo e la cui funzione
sono riconosciuti dai regolamenti delle Camere. Ed in questo meccanismo, il
corpo amministrativo, attraverso il suo organo esponenziale, si collega direttamente con il Presidente dell'Assemblea, il massimo organo di sintesi politica all'interno di ciascuna Camera.
{'^) Consigliere Capo Servizio della Camera dei deputati.
180
Ecco quindi il problema della configurazione di una struttura servente della
Camera che ha funzioni di carattere ausiliario rispetto al processo parlamentare. Sembra che tutti riconoscano e comprendano la necessità di un apparato
burocratico al servizio del Parlamento, autonomo rispetto alle forze politiche,
in grado di fornire con assoluta indipendenza e imparzialità i servizi che ormai
sono tipicamente individuati nel campo della certificazione, della consulenza
procedurale e dell'amministrazione; io credo che a questo p u n o si collochi il
quesito che deve trovare una risposta adeguata e su cui è nostro compito soffermarci in questa sede richiamando l'attenzione dei politici: quello relativo alla
precisa definizione dello stato giuridico del funzionario parlamentare.
La carenza di elaborazione sulla figura del funzionario parlamentare sia a
livello dottrinale sia a livello politico si riflette negativamente sul piano della
rilevanza della funzione e del suo riconoscimento da parte dell'opinione
pubblica: è giunto quindi il momento di tentare di pervenire ad una determinazione dei principi fondamentali riguardanti lo stato giuridico del funzionario nell'ambito dell'istituto parlamentare: ciò è essenziale ai fini del recupero della «valenza» istituzionale e della dignità delle funzioni dell'apparato burocratico della Camera.
Non si tratta di un dibattito di carattere giuridico, teorico o astratto: è un
tema che, attraverso la definizione di compiti, di diritti ed obblighi, di garanzie e di responsabilità del funzionario, nel dare un riconoscimento preciso del ruolo da questi svolto nelle Assemblee investe temi assai delicati e
controversi, in quanto deve arrivare ad una definizione valida — e soprattutto accettata da tutte le parti in causa — del concetto di imparzialità.
La cultura giuridica, la capacità tecnica, l'integrità morale, sono dati necessari ma non sufficienti: si devono porre a raffronto preciso le diverse culture, le
diverse ottiche con cui si valuta l'imparzialità e che sono apparse numerose
volte in passato in chiaro contrasto; è necessario prendere posizione sull'argomento ed arrivare a definire un più puntuale concetto di imparzialità.
E giusto farsi carico delle necessità di un adeguamento tecnico dell'apparato alle esigenze dell'istituto parlamentare e perseguire una maggiore autonomia di gestione, sia pure nell'ambito di un rigoroso controllo e di una precisa definizione degli obiettivi e dei limiti dell'autonomia stessa: ma alla base
del problema resta comunque una corretta definizione dell'imparzialità.
E pericoloso tentare di addentrarsi in tentativi di definizione di un concetto che si rifiuta di accettare qualificazioni troppo precise e puntuali ma si
configura chiaramente nelle nostre coscienze: l'imparzialità intesa come effettiva indipendenza nei giudizi e nelle opinioni è talmente connaturata alla
funzione dell'apparato servente delle Camere da essere irrinunziabile.
181
Sono quindi a mio avviso da respingere le tesi di coloro che criticano la
presunta neutralità del funzionario considerandola sotto l'aspetto della apoliticità valutata negativamente come mancanza di visione politica ovvero della
pura e semplice obiettività intesa come acritica messa a disposizione del materiale informativo disponibile.
L'opera di collaborazione del funzionario con la classe politica, assolutamente disinteressata, completamente al di sopra delle parti ma non al di fuori della realtà politica, rappresenta la principale garanzia dell'istituto: l'imparzialità attiva del corpo dei funzionari, intesa sia come rigorosa astensione
di motivazioni partitiche nella condotta professionale, sia come reciso rifiuto
di ogni logica di lottizzazione e di ogni sudditanza anche psicologica a partiti politici nell'espletamento dei propri compiti è, in se stessa, una delle prime regole della democrazia parlamentare, il vero presupposto delle funzioni
di garanzia della burocrazia della Camera nei confronti dell'istituto.
Non ci troviamo in questo momento in una fase di rilancio del Parlamento; il nostro paese vive, al contrario, in un momento di grande crisi politica;
e in tale crisi politica il Parlamento deve consolidare il proprio ruolo e la
propria attività. Non per nulla non si parla più di «attuare» il regolamento
del 1971, ma si sta ormai parlando di una esigenza completamente diversa e
cioè di una riforma di tale Regolamento. Se di una riforma del regolamento
della Camera si deve parlare, è giusto e logico riservare un momento di riflessione anche al problema dell'apparato tecnico-burocratico, il quale ha visto progressivamente aggiungersi alla propria storica funzione di supporto
tecnico-giuridico per la formazione degli atti del Parlamento nuove complesse funzioni di supporto informativo dell'attività delle Camere e di collegamento con gli altri soggetti politici della comunità diversi dall'esecutivo.
Io rifiuto però di porre come presupposto del problema della riforma delle
strutture un generico giudizio di inadeguatezza tecnica della burocrazia alle
nuove funzioni di un moderno Parlamento: ed in ciò mi conforta l'esame
comparato delle strutture serventi dei Parlamenti inglese, francese e tedesco
che presentano caratteri assai simili alle nostre nel reclutamento, nell'inquadramento, nelle carriere, nell'indipendenza dall'esecutivo e dalle forze politiche e soprattutto nel rifiuto di un tecnicismo esasperato a favore di una concezione più moderna di specializzazione tous azimuts che assicuri un'efficienza politica più che tecnica.
L'imparzialità di cui ho parlato prima è il presupposto per arrivare al concetto di autonomia dell'apparato burocratico stesso, la quale non può essere
vista soltanto sotto il profilo culturale o ideologico, né va interpretata come
un disinteresse verso la realtà dei partiti politici e della società civile; ma non
può neanche essere intesa come rigetto e reiezione di una precisa responsabilità verso gli organi politici. Questo è il punto nodale su cui dobbiamo sof182
fermare la nostra attenzione: la specificità dell'apparato burocratico delle Camere e delle sue funzioni richiede al contempo precise garanzie di autonomia e
puntuale controllo politico da parte dell'organo politico esponenziale dell'Assemblea. E questo il terreno su cui si è giocato in passato, si gioca oggi e si giocherà sempre in futuro il successo di ogni riforma delle strutture parlamentari,
e quindi anche, indirettamente, dell'applicazione concreta, sul terreno delle
strutture, delle riforme regolamentari. La questione del potere di direzione
della gestione amministrativa delle Camere deve trovare una soluzione che
tenga sì conto di una certa diffidenza politica nei confronti dell'apparato burocratico, ma che abbia per presupposto l'accettazione di un modello organizzativo che è quello proprio dell'amministrazione delle Camere e che, a mio avviso, in se stesso, come modello, è il più funzionale alle esigenze del Parlamento:
e lo dimostra l'esperienza che possiamo fare studiando i modelli organizzativi
delle strutture dei parlamenti stranieri dei sistemi occidentali, che si presentano tutti con aspetti assai omogenei e vicini al nostro.
L'apparato deve essere «governato» da un unico centro burocratico interno, collegato direttamente con il momento politico attraverso un legame diretto con il Presidente e con l'Ufficio di presidenza. La soluzione alternativa
è quella di creare forme di responsabilità settoriali delle varie componenti
amministrative nei confronti dei diversi organi politici di tipo monocratico
o collegiale. Io sono — lo dico chiaramente — favorevole alla prima soluzione anziché alla seconda.
E indubbio che i servizi della Camera debbano farsi carico delle nuove esienze di ricerca, di informazione e di supporto di cui sono portatori gli organi
politici collegiali compresi nella Camera dei deputati (basti citare la Conferenza dei Presidenti di gruppo in un senso e il Collegio dei deputati Questori in
un altro senso); ma ciò presuppone un maggiore interessamento ed una magior partecipazione di tali organi alle problematiche in questione, e non certo
un collegamento diretto tra servizi e collegi politici che disarticolerebbe il
principio di responsabilità — che postula un controllo politico sulla amministrazione ma lo colloca per regolamento ad un preciso livello — e favorirebbe
invece una forma di responsabilità diffusa difficilmente accettabile.
Con la riforma del Regolamento della Camera è stato creato, con un passaggio che introduce una significativa variazione negli istituti e nelle strutture, il comitato per la documentazione, composto da parlamentari e da capi
servizio e che sovrintende al settore dell'informazione; l'adozione di questo
nuovo organo rappresenta, sì, un momento di maggiore partecipazione politica alle decisioni burocratiche e di controllo più puntuale sull'attività di documentazione e informativa, e rappresenta altresì uno strumento di più effi183
cace coordinamento tra la struttura burocratica e gli organi di direzione politica; ma — e qui pongo a tutti un quesito — non rappresenta anche al contempo una fase di transizione che prelude al superamento di quel concetto
di «strutture parallele» di cui si è molto parlato in passato come formula che
rispecchia l'autonomia dell'apparato tecnico-burocratico dagli organi politici
della Camera, una fase che favorisce una compenetrazione ed una certa confusione del mondo politico con quello burocratico, a danno delle garanzie di
obiettività e di una precisa ripartizione delle responsabilità:
La problematica del rapporto tra corpo politico ed apparato servente, vista
nell'ottica dell'autonomia della burocrazia parlamentare — sia nei confronti
dell'esecutivo, sia nei confronti delle forze politiche — non può trovare una
soluzione in nuovi modelli «a responsabilità plurima» di difficile individuazione: di fronte ai numerosi centri politici ai quali la burocrazia della Camera fa
capo, l'unico punto di riferimento deve essere costituito dal Presidente di Assemblea, e proprio per il primario ruolo di garanzia nei confronti di tutte le
forze politiche che il Presidente di Assemblea ha nel nostro regolamento.
Un più puntuale controllo di tutti i momenti dell'attività organizzativa
del Parlamento, una direzione dell'attività amministrativa più conforme alla
visione «politica» delle Assemblee legislative possono essere conseguiti salvaguardando l'apparato burocratico delle Camere da forme di spoil system attraverso il collegamento diretto con l'organo presidenziale, affiancato e coordinato nella sua opera dagli organi collegiali previsti dai Regolamenti ma
in quanto primo garante del corretto rapporto fra le forze politiche in parlamento — unico responsabile del corretto e democratico funzionamento della
burocrazia parlamentare.
E questa la nuova figura del Presidente «amministratore» la cui azione ai
svolge, nello spirito dei nuovi regolamenti della Camera, in seno all'ufficio
di Presidenza — organo collegiale rappresentativo di tutti i gruppi parlamentari e quindi di tutti comunque garante — con un preciso e voluto parallelismo nei confronti della posizione del Presidente in seno alla conferenza dei
presidenti di gruppo in materia di programmazione dei lavori.
In questo senso mi sembra palese una tendenza generale dei nuovi regolamenti parlamentari e della nuova prassi che si è venuta a creare sia alla Camera
che al Senato: una tendenza ad una valutazione nuova ed una più completa definizione del ruolo di garanzia del Presidente di Assemblea nel processo parlamentare e nei confronti di tutte le forze politiche. E a questo ruolo che si deve
fare riferimento prioritario anche per l'apparato servente delle Camere, visto
il potere, assegnato dai Regolamenti al Presidente, di assicurare il buon andamento dell'amministrazione in collaborazione con l'ufficio di Presidenza.
">
184
GIUSEPPE CARBONE (^'^)
Abbozzerò solo poche riflessioni in questo momento della discussione e
della mattinata, nella speranza di poter egualmente dare un contributo, non
solo di parole, alle molte cose utili e stimolanti che abbiamo letto e sentito
in questa circostanza.
Non va dato solo merito di tempestività e attualità all'iniziativa assunta
dal sindacato dei funzionari parlamentari. Bisogna darle anche merito di coraggio, perché il tema posto è, sì, un tema oggettivo (il rapporto tra apparati
e funzioni del Parlamento), ma è anche un problema soggettivo. E stato detto giustamente che il problema è quello di tentare di definire e costruire
un'identità soggettiva del ruolo che i funzionari parlamentari e collettivamente il loro apparato occupa nell'ambito delle attività legislative, di controllo e di ispezione dell'uno e dell'altro ramo del Parlamento, Che questo
problema si ponga mi pare si possa riscontrare da un punto di vista sociologico e psicologico, della constatazione che possiamo fare dell'apprezzamento
e rispetto generale, interno ed esterno alle due Camere, del livello delle burocrazie parlamentari. Tale riconoscimento non è soltanto di lusinga, ma è
anche di raffronto; perciò ha un notevole grado di sincerità e oggettività rispetto al livello delle burocrazie degli apparati degli altri organi, istituzioni,
amministrazioni terze rispetto ai due rami del Parlamento. Di questo vi è
consapevolezza e orgoglio negli apparati e in tutti noi che abbiamo speso qui
dentro tanta parte della nostra vita professionale. Ma c'è anche, e nessuno
può dissimularlo, una notevole dose di frustrazione all'interno degli apparati
per il ruolo che in essi i funzionari sono chiamati a svolgere: frustrazione
che non riporto ad ambizioni mortificate di giocare un ruolo ausiliare e servente rispetto alla funzione propria del Parlamento, ma all'incertezza del
ruolo specifico che sta sulle spalle dei funzionari, incertezza sulla domanda
('^) Consigliere di Stato.
185
che generalmente viene rivolta all'apparato funzionario e sulla legittimità
dell'attività prodotta dal funzionario in questo apparato. Questo crea incertezza e frustrazione.
Cercando di spiegare questi due aspetti contraddittori della situazione soggettiva e oggettiva del funzionario nell'ambito della Camera e del Senato, richiamo alla diversa domanda che a questi apparati viene rivolta. Vi è una domanda tradizionale, alla quale si dà una risposta consolidata di ottimo livello; si chiedono alcuni servizi, non solo materiali, ma rispetto ai quali complessivamente il prodotto è ottimo e generalmente apprezzato. Si rivolgono
anche domande che sono soltanto di amministrare e organizzare i servizi
che producono dei «comodi» o delle condizioni di lavoro per i parlamentari,
ma si tratta anche di assolvere a funzioni di certificazione e di resoconto.
Anche queste sono domande in certa misura tradizionali alle quali si danno
ottime risposte, generalmente apprezzate.
Queste erano tutte le domande che si rivolgevano al Parlamento fino
all'avvio del nuovo regime repubblicano introdotto dalla nostra Costituzione. Ma con l'introduzione del nuovo regime costituzionale, e con lo svolgimento della nuova forma istituzionale, all'interno di tale nuovo regime, si
sono affiancate a queste altre domande che — senza scoprire e approfondire
niente di nuovo — conviene appuntare, segnare, per capire la situazione di
novità, di indeterminazione, di incertezza che continua a pesare addosso a
questi apparati, A monte si colloca la codeterminazione dell'indirizzo politico che, in ogni caso, vede il Parlamento concorrere con il Governo, a prescindere dal tiro alla fune per chi indirizza di più, vi è un profilo della codeterminazione dell'indirizzo per il quale il Parlamento pesa sul Governo per
condizionarne l'indirizzo e il Governo pesa sul Parlamento non foss'altro
che con la sua iniziativa legislativa per condizionare l'indirizzo implicito nella produzione legislativa.
Entro questo nuovo quadro è cresciuta la domanda di normazione da parte della società, è cresciuta la quantità e la qualità della produzione legislativa, sono cresciute quantità e qualità delle norme chiamate a regolare relazioni e rapporti prima non regolati, si che si è ampliata enormemente l'attività
del Parlamento sul piano delle norme prodotte. Non più soltanto uno scheletro di norme generali dentro le quali si muove la società, ma un flusso di
norme specifiche per regolare sezioni di interessi, sezioni di società. E un discorso che recentemente è stato fatto con molta lucidità a Firenze in occasione del convegno sui decreti-legge, al quale rimando senza alcuna pretesa, in
questi pochi minuti, di approfondirlo. Questa domanda di una maggiore
produzione normativa è rivolta ad un Parlamento che dalla Costituzione è
186
stato organizzato diversamente. Il tratto fondamentale della novità che si ripercuote sugli apparati e sulle domande che ad essi si rivolgono è costituito
dalle Commissioni permanenti, legislative o meno, ossia dal passaggio dagli
uffici alle Commissioni permanenti, le quali sono diventate sede e passaggio
di istruttoria legislativa, o direttamente luogo di produzione legislativa. Sedi,
in certa misura, differenziate e specializzate, intorno a materie. Questo ha girato, a livello degli apparati di Commissione, una serie di domande che, prima ancora che di documentazione e di informazione, sono di istruttoria. In
particolare, accresciuta domanda e conseguente disagio sono stati avvertiti
dai funzionari delle Commissioni della Camera e del Senato, i quali sono diventati non più soltanto gli estensori di un resoconto, non più soltanto gli
assistenti dei procedimenti di applicazione dei Regolamenti, ma in certa misura si sono veduti scaricare addosso certe domande istruttorie rispetto alle
quali era molto indeterminato e incerto il tipo di risposta che erano attrezzati a dare e legittimati a dare. Mi riferisco alla più lunga esperienza che ho attraversato alla Camera: l'esperienza della Commissione bilancio della Camera, soprattutto per il profilo dei pareri sulle conseguenze finanziarie. Rispetto a questa domanda, il funzionario di Commissione può portare soltanto
iniziative legislative in Commissione o può fare lo sforzo di ricognizione
delle conseguenze finanziarie, esplicitate o meno nelle norme proposte, e
della congruenza delle indicazioni di copertura apprestate? Ma questo non è
un mestiere che si possa fare di nascosto, non è un mestiere che si possa fare
per rendere una cortesia a un presidente o a un deputato: è un grosso impegno professionale, della cui legittimità bisogna essere sicuri, mentre lo stato
giuridico del funzionario, e comunque l'identificazione del suo compito, sono assolutamente muti al riguardo. Un funzionario che intenda svolgere il
proprio compito a questo livello, scontati i problemi di obiettività e di imparzialità, è in grado di incertezza se prevarichi o se assolva utilmente, in modo
non meccanico, non passivo, non elusivo, al proprio ruolo professionale.
Questo è un tema che non credo sia ristretto alla sede della Commissione
bilancio. E un problema generale; è il problema, perciò, di definire il livello,
1il ruolo dell'impegno, dell'assistenza assicurata non graziosamente, ma per
impegno professionale, dal funzionario alla funzione legislativa.
Questo discorso si può ripetere per la funzione ispettiva e di controllo.
Forse, in termini di cronaca parlamentare, è stata prima avvertita a livello
delle istruttorie legislative. Perciò questa domanda è stata, anziché di istruttoria, di documentazione, ed è salita prima di tutto dalle Commissioni; e,
data l'esiguità, l'anemia, delle strutture di sostegno delle Commissioni, si è
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cercato il raccordo con la documentazione delle Commissioni, si è cercato il
raccordo con la documentazione. Quando, però, la domanda di istruttoria
che partiva dalle Commissioni legislative è salita in un dipartimento di documentazione, è stata conglomerata, diffusa, forse anche dispersa in una domanda più generale di assistenza alla produzione legislativa, senza distinzione tra assistenza all'iniziativa legislativa, al deputato il quale vuole presentare
una proposta di legge e chiede com'è fatto l'universo, che è una domanda
pure legittima, ma soltanto diversa da quella di assicurare comunque una
istruttoria che intervenga al livello di una iniziativa che va in esame in una
sede parlamentare.
Rispetto a questa domanda, voglio ancora recare la testimonianza della
mia esperienza: non c'è solo e tanto un problema di essere al servizio della
maggioranza (e del Governo che è dietro la maggioranza) o della Commissione, nel senso che l'istruttoria e l'informazione in genere non sono patrimonio per ih quale si ponga soltanto un problema di distribuzione (chi l'ha,
e chi la cede?), ma è anche un capitale da accumulare. Le domande di istruttoria che nascono in Parlamento non si indirizzano di necessità ad un patrimonio di dati chiuso in una cassaforte del governo o di una qualche altra
amministrazione, ma possono sollecitare la «costruzione» ex novo di una risposta, possono implicare la raccolta di dati non precostituiti. Quando il
Governo presenta in Parlamento un disegno di legge di spesa, e ammesso
che con la massima trasparenza indichi tutte le conseguenze finanziarie implicite in tutte le norme, e poi indichi il quantum, molto spesso questo
«quanto costa» è un dato estratto dal cappello del prestigiatore, perchè non è
il risultato di un'analisi dei costi possibili, di un riscontro dei dati di intervento della spesa pubblica nella società per costruire dagli elementi disaggregati il dato del costo. Spesso è un'approssimazione molto grossolana e imprecisa, qualche volta anche insincera, rispetto alla quale la domanda che viene da un Parlamento pluralistico (pluralistico di parti politiche, ma anche di
interessi rappresentati) costringe il Governo a imboccare la strada più faticosa di un'analisi degli oneri implicati. Questa domanda più facilmente viene
dal Parlamento; utilmente si percuote sul Governo; a livello di classe politica
di Governo è trasmessa, semmai, alla non perfetta efficienza, alla recalcitranza, alla riservatezza, alla pigrizia delle strutture amministrative, le quali devono costruire l'istruttoria amministrativa, ma lo fanno nella misura in cui
sono «caricate» di una certa domanda che viene dal Parlamento.
Da questo punto di vista, rispetto al problema del tramonto, della decadenza, dell'inefficienza, accentuata in questi anni, dell'amministrazione e del188
le strutture di Gabinetto, l'apparato delle Camere può avere non soltanto
una funzione di compianto, bensì un atteggiamento più attivo, di stimolo,
proponendo domande concrete: anche gli apparati meno efficienti aiutano
quelli efficienti a costruire risposte.
Tutte le domande e le sollecitazioni che negli anni da me trascorsi presso la Commissione bilancio riuscimmo a trasmettere al Governo hanno
costruito alcuni uffici legislativi del Governo: sicuramente quello del Bilancio che, in pratica, era un luogo di passaggio di carte, non attrezzato
all'istruttoria. Ma quello non è un caso isolato. Il Governo non si presentava
in queste sedi istruttorie finché, pressato da una serie di domande (ovviamente, anche delicate e compromettenti), ha avuto la nozione del proprio
interesse ad essere presente per costruire risposte ragionate, tenute sotto controllo, a quelle domande.
Per dare un minimo di concretezza alle poche cose che ho detto, concluderò affermando che la mia preoccupazione è quella di tenere abbastanza distinta la domanda di istruttoria che nasce dalla legislazione dalle domande di
documentazione a valenza più generale, sia per il fronte sterminato delle domande possibili, sia perché si riferiscono a domande che ancora non si sono
tradotte in iniziativa legislativa in viaggio.
L'ultimo esempio che intendo citare è tratto fuori dal campo di esperienza
che ho fatto presso la Camera. Si è parlato del compito, del ruolo del funzionamento dell'apparato che assiste la legislazione. Ho letto sulla Gazzetta Ufifiiciale che ha pubblicato il decreto-legge «provvidenze sui terremoti ed
altro» che, per tutto il testo dei provvedimenti che non erano partiti come decreti-legge e che dal Senato sono stati aggiunti, non vi è alcuna norma
specifica che riguardi l'entrata in vigore. Vacatio legis? L'interprete esterno
al Parlamento e alle procedure parlamentari si trova di fronte al quesito:
«per le norme nate come decreto-legge, non c'era problema di dichiarare
l'immediata entrata in vigore; ma per tutto l'altro titolo, mancando la norma che copre la vacatio legisy c'è o non c'è, una volta confezionato in
un'unica legge di conversione?» Ovviamente, non rispondo a questa domanda; ma osservo che un tema di questo genere era compito dell'apparato parlamentare porlo tempestivamente a chi confezionava la conversione del
decreto-legge in quei termini.
189
SILVIO TRAVERSA(^^)
Alcune considerazioni brevi, data l'ora tarda, che ho annotato mentre venivano svolte le relazioni e nel corso del dibattito. Esse hanno prevalente riferimento a talune valutazioni che mi è sembrato fossero espresse nella relazione Cheli. Di qui anche il mio rammarico per dover intervenire in assenza
del professor Cheli il quale, dato il protrarsi del convegno oltre il termine
preventivato, ha dovuto poc'anzi lasciarci e non potrà quindi replicare.
Nella relazione introduttiva il professor Giannini con la sua consueta incisività ha richiamato la nostra attenzione su un criterio metodologico di analisi estremamente importante per una corretta impostazione del tema del nostro convegno: in principio erano le funzioni! Ritengo che questo criterio
offra seri elementi per poter rispondere in modo adeguato a quell'interrogativo ancor oggi più volte riproposto: una burocrazia per quale Parlamento?
Direi che la risposta a tale quesito non può comportare dubbi o incertezze.
Il Parlamento per la cui funzionalità è necessario approntare idonei apparati
è il Parlamento della Costituzione, con le funzioni indicate nel testo costituzionale o in esso anche soltanto adombrate e comunque desumibili in via sistematica, con possibilità di integrarle con la prassi. Ora certamente i tradizionali compiti della legislazione e del controllo ispettivo hanno subito una
considerevole evoluzione ed espansione. Ad essi si sono affiancate attività di
tipo giurisdizionale (come quella svolta dalla Commissione inquirente per i
procedimenti d'accusa o dalle numerosissime commissioni parlamentari di
inchiesta), di vigilanza e d'indirizzo, ed attività consultive che a volte si confondono con forme di compartecipazione amministrativa (si pensi ai pareri
sulle nomine governative e a talune ipotesi che si vanno delineando in materia di editoria e di riforma del finanziamento dei partiti); ma soprattut(*) Consigliere della Camera dei deputati
190
to si è significativamente sviluppata l'attività di indirizzo politico e di controllo sull'amministrazione nonché quella dell'acquisizione di dati e notizie.
È chiaro, quindi, che a tutto questo complesso di funzioni l'odierna burocrazia parlamentare deve saper dare risposta sia per dimostrarsi all'altezza della
sua tradizione, sia ancor più per contribuire a garantire efficacemente lo
svolgimento delle funzioni attribuite al Parlamento, per rendere, cioè, più rispondente alle attese della società civile la sua complessa azione istituzionale.
E proprio muovendo da tali considerazioni la relazione Cheli ha giustamente sottolineato le notevoli difficoltà di adeguare le strutture di supporto
dell'attività parlamentare alle sue rilevanti variazioni funzionali registratesi
in questi trentacinque anni di vita repubblicana. E si tratta di mutazioni
soprattutto quelle più recenti — di modello parlamentare che, come è stato
rilevato, possono addirittura indurre a ritenere che si sia di fronte non più
ad un'unica forma di governo ma a sue diverse e più articolate manifestazioni. E mentre concorderei nel valutare fenomeni come ad esempio quello della partecipazione parlamentare al procedimento di nomina e preposizione in
taluni particolari incarichi pubblici (il cosiddetto controllo sul sottogoverno)
come sensibilmente incidenti sull'attuazione del principio della responsabilità governativa, sarei invece estremamente cauto rispetto alla periodizzazione
dei modelli della centralità parlamentare che mi è sembrato Cheli operasse.
Secondo la sua analisi, se non ho mal compreso, la centralità avrebbe una
sua prima delineazione nella riforma regolamentare del 1971; il sistema attraverserebbe quindi la sua fase di rodaggio nella sesta legislatura, per trovare
successivamente, nella settima, il suo momento di massima espansione;
entrerebbe quindi decisamente nella fase critica nel corso dell'attuale ottava
legislatura.
Non mi sento di condividere questa ricostruzione — a mio avviso sensibilmente riduttiva — del ruolo della centralità del Parlamento. Direi di più che
questa analisi finisce con lo svilire la stessa centralità del Parlamento, che
non viene colta nel suo profilo strutturale sia pure con forte carica dinamica,
per essere invece confusa con statiche collocazioni di maggioranze parlamentari e segnatamente di quella solidarietà nazionale registratasi nella passata legislatura e non più ripetutasi nella attuale.
Vorrei dire anzi che, intesa in termini corretti, non solo la centralità del
Parlamento non è entrata in crisi ma si è addirittura ulteriormente sviluppata e questo a prescindere dal giudizio di valore che, da un punto di vista
politico-sistematico, si dia su tale tipo di evoluzione.
A confronto di tale assunto mi limiterò a richiamare, sia pure con riferimento alla sola Camera dei deputati, tre circostanze. Anzitutto l'elezione a
191
Presidente della Camera — avvenuta al primo scrutinio segreto con l'elevatissima maggioranza dei due terzi dei compenenti l'Assemblea, una maggioranza, cioè, che l'art. 4 del Regolamento della Camera ha mutuato dall'art.
83 della Costituzione, relativa all'elezione del Capo dello Stato — del deputato Nilde lotti, appartenente ad un gruppo politico apertamente collocato
all'opposizione sin dall'inizio della legislatura.
In secondo luogo l'accentuarsi della tendenza a governare in Parlamento
(oltre che, naturalmente, col Parlamento, con la sua maggioranza, come
espressamente richiesto dalla Costituzione) senza che questo induca a ritenere — come pure taluno sottolineava — che vi siano confusioni di ruolo tra i
due poteri e che per tale via si scivoli inesorabilmente verso l'assemblearismo. Governare in Parlamento nel senso di riconoscere ad esso un particolare ruolo, attivo e propulsivo, di codeterminazione dell'indirizzo politico
fondamentale e non meramente passivo di recepimento o di semplice ratifica
delle scelte politiche da altri operate senza che ciò venga inteso come una
sorta di abdicazione del Governo dall'assumere nella pienezza delle sue responsabilità tutte quelle decisioni rimesse alla sua autonoma valutazione secondo le attribuzioni costituzionali e le consuetudini, E non è casuale che il
Regolamento del 1971 — proprio nell'ambito del più spiccato ruolo fatto
svolgere al Parlamento nella fase dell'elaborazione, correzione ed integrazione dell'indirizzo politico — abbia allargato alle Commissioni permanenti
(specie attraverso gli strumenti delle interrogazioni e soprattutto delle risoluzioni e delle richieste di riferire «in merito all'esecuzione di leggi e all'attuazione data a mozioni, a risoluzioni e ad ordini del giorno») la partecipazione
all'attività di controllo e di indirizzo.
In terzo luogo il considerevole e generalizzato incremento registratosi
nell'attività parlamentare nel corso di questa legislatura. Esso riguarda sia
l'Assemblea, sia le Commissioni ed ha riferimento a tutti i settori di attività
parlamentare: da quella legislativa, di controllo e di direzione politica a quella conoscitiva, inquirente e d'inchiesta, nonché quella portata avanti dalle
giunte permanenti (soprattutto quella per il Regolamento) o da organi o comitati preposti all'amministrazione (Collegio dei questori. Ufficio di presidenza) e alla programmazione dei lavori della Camera (Conferenza dei presidenti dei gruppi parlamentari).
Al fenomeno da ultimo rilevato dell'enorme espandersi dell'attività parlamentare spesso non ha fatto riscontro un corrispondente aumento di produttività, per tale intendendosi la quantità di prodotto finito scaturente dai
vari procedimenti parlamentari: ad esempio leggi approvate, strumenti del
cosiddetto sindacato ispettivo esitati, autorizzazioni a procedere definite, in192
dagini conoscitive esperite, relazioni e documenti esaminati, ecc. Questo che
in astratto dovrebbe essere considerato quale dato negativo, deve essere diversamente valutato in una assemblea politica alla quale è da ritenere sia tendenzialmente estraneo quel concetto numerico di produttività, elemento basilare dell'attività economica, che già nei vari apparati pubblici assume connotazioni e caratteristiche estremamente diversificate. Nell'attività parlamentare ciò che rileva è la capacità di rendersi interprete delle aspirazioni e delle
esigenze della comunità nazionale, di soddisfare i suoi bisogni, di orientare
le scelte fondamentali dello sviluppo sociale, economico e politico; in sostanza è un'attività che ha riguardo più alla qualità che alla quantità. E per tale
via risulta confermata anche l'opportunità di quella scelta tradizionale
nell'organizzazione degli apparati amministrativi delle Camere caratterizzata
dal massimo possibile di antiburocraticità e quindi ispirata, come giustamente sottolineava Ungari, al criterio della flessibilità.
193
PIER GIORGIO MARIUZZO('0
Desidero manifestare una perplessità di fondo sull'andamento del dibattito
seguito alle relazioni perché ho sentito molte cose non nuove, talune, anzi,
decisamente vecchie e datate, sia per il livello, per così dire, dell'ideologia
delle funzioni affidate al personale della Camera, sia per quello della ricaduta
di questa sugli schemi organizzativi. La mia impressione è che le cose nuove
non siano venute essenzialmente perché non sono state seguite le indicazioni
dei relatori, e che, quindi, occorra confrontarsi con la nostra esperienza quotidiana di operatori, prima, e con le nostre opinioni sul miglior assetto organizzativo e funzionale dell'amministrazione dopo. Cercherò, allora, di dire
le mie primissime impressioni su questo incrocio da fare tra relazioni e personale esperienza.
Per quanto riguarda la relazione Giannini, mi sembra che se proviamo a
leggere la nostra realtà organizzativa la chiave di ragioni di inefficienza del
pubblico impiego, vediamo, quasi per paradosso, che ben poche di esse
«aprono» bene, e non perché non siano valide in sé, ma perché servono solo
a togliere di mezzo talune ambiguità che ci caratterizzano e che ci derivano
dal tradizionale costume — fondato, secondo me, sulla pigrizia e sulla sostanziale chiusura — di traslare continuamente normative e tecniche della pubblica amministrazione non solo senza che ve ne sia in realtà bisogno (data
l'autonomia organizzativa piena) ma addirittura con la riserva mentale di un
loro capzioso «adattamento» interno, con notevoli conseguenze di imbrigliamento (superflue, prima che dannose) di una realtà suscettibile di approcci
autonomi e non condizionati. Parlo dei regolamenti di contabilità o di quelli per il personale, ad esempio, in cui il gioco tra «importazione» dalla pubblica amministrazione e dal pubblico impiego e «nazionalizzazione» cameraC^) Consigliere della Camera dei deputati
194
le genera figli malformi e, soprattutto, privi di una vera paternità. Valga
l'esempio della recente riforma del personale: cos'è stato fatto, in realtà? Si è
presa la logica ed il mito della qualifica funzionale, la si è mischiata con una
realtà — completamente diversa da quella della pubblica amministrazione e
scarsamente conosciuta per giunta — e, dopo rituali estenuanti, se ne fa uscire per incanto una normativa del personale che non è né quella della qualifica funzionale (almeno nella versione della pubblica amministrazione), né
quella dei livelli del rapporto del lavoro privato.
Ecco, il primo tema su cui riflettere mi sembra proprio questo, la necessità
cioè di sgombrare il campo dalla tradizionale pigrizia di utilizzare quanto c'è
a portata di mano, per far spazio ad uno sforzo autonomo, perché sono fermamente convinto che dalla pubblica amministrazione, per un inevitabile
contagio tra organizzazioni sindacali dagli incerti collegamenti, possiamo importare, non tanto e solo corporativismo e vischiosità spicciole (come le riserve per i concorsi esterni, e i concorsi interni fra i livelli che hanno in sé i
;ermi dell'imbolsimento dell'organizzazione del lavoro) quanto, soprattutto,
schemi fondamentalmente funzionali alla costruzione di un indirizzo
politico-amministrativo tradotto in atti (e quindi impostati sulla gerarchia e
sul procedimento), certamente contrastanti con quelli di cui ha bisogno Toranizzazione della Camera, che deve confrontare se stessa unitamente con la
prestazione dei più diversi servizi.
La relazione Cheli mi induce a riflettere sulla circostanza che ben difficilmente si può fermare la macchina in corsa, e che quindi, dovendo procedersi
alle modifiche necessarie via via che se ne manifesti l'esigenza, occorre andare alla ricerca del soggetto cui imputare questa responsabilità, rinvenendolo
nell'Ufficio di Presidenza che, per svolgere appieno questo compito, deve
certo incrementare in misura rilevante la propria capacità funzionale di essere il continuo, attento e coerente soggetto esponenziale degli azionisti-utenti
della Camera, e cioè dei parlamentari.
Il tema centrale cui ci conduce la relazione Cheli — e finora non è emerso
è, secondo me, quello della «forma di governo» dell'azione Camera. Funzionano i meccanismi dei rapporti tra Ufficio di Presidenza, gruppi e deputati, per quanto riguarda le funzionalità degli apparati e l'efficacia dei servizi? C'è un indirizzo dei gruppi, che esprimono i pacchetti di azioni, nei confronti dell'Ufficio di Presidenza? Quali sono i criteri con cui sono designati i
membri di quest'ultimo? Chi sono i detentori in realtà del potere aziendale?
Sotto questo profilo, che ruolo non ha assunto, ad esempio, il collegio dei
Questori? Quanto consapevolmente si è voluto che, ad esempio, da responsabile del controllo della spesa e della polizia interna esso assumesse sempre
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di più compiti amministrativi diretti? C'è una «forma di governo» definita
(il che consente di contare sull'apporto continuo dei vari soggetti, ma anche
di farne valere la responsabilità), oppure è tutto frammentario, stellato, con
la conseguenza che è molto difficile risalire alle reali fonti dell'indirizzo amministrativo della Camera, qualora se ne rinvenga uno unitario?
La relazione Bontadini mi sembra colga nel segno, soprattutto perché toglie il velo sull'ambiguità delle normative che ci governano: è proprio vero,
infatti, che non è stata operata una chiara scelta di campo per quanto riguarda l'organizzazione delle strutture e del lavoro.
Dalla relazione Giannini scaturisce, qui, una conseguenza molto chiara,
che condivido fino in fondo ed anche oltre, e, cioè, che il campo è quello
dell'organizzazione «privata» e non pubblica: da essa occorre importare essenzialmente quel tipo di mentalità e di filosofia aziendale improntata al
cambiamento, necessaria per garantire una risposta alle diverse esigenze. Ma
il tema di fondo ritorna quello del soggetto istituzionalmente deputato ad
operare queste scelte, e al suo grado di attenzione a questo tipo generale di
problemi, piuttosto che al singolo intervento sul bilancio interno, e limitatamente a quella sede, e alla singola rimostranza sulle varie carenze, senza peraltro andare molto oltre. Questo è un aspetto, ad esempio, toccato qui nel
momento in cui l'onorevole Colonna batte sul testo della documentazione.
Attività e prodotti di documentazione e ricerca ve ne sono: basta chiederli, e
nei limiti delle loro possibilità, uffici vari, biblioteche, archivi automatizzati
provvedono, generalmente con tempestività, senza però che le potenzialità
di risposta delle strutture possono dispiegarsi completamente, per disorganicità organizzativa, sovrapposizione, frantumazioni. In realtà, l'esempio si
presterebbe a dimostrare come sia necessaria, prima, una verifica del livello
di attenzione (e soprattutto di decisioni coerenti) da parte dell'amministrazione nel suo complesso alla tematica e poi di valutare quanto le varie questioni siano state affrontate con un'ottica aziendale di continuo adeguamento
alle necessità emergenti su cui impatta poi costantemente la disponibilità di
molti operatori. Quest'ultima infatti da sola non basta perchè occorre che si
innesti in un indirizzo generale pieno e coerente, pena lo scandimento in volontarismi, inevitabilmente a termine. Ma qui il discorso riporta ancora
all'Ufficio di Presidenza, ai gruppi, alla gestione dell'amministrazione, al
modo in cui si vuole funzioni la «azienda Camera».
Il nodo da districare mi sembra, infatti, sia principalmente quello che attiene alla forma di governo dell'amministrazione della Camera, al suo concreto
modo di essere e alla definizione chiara e precisa di cosa si vuole da essa ed
al grado di penetrabilità negli apparati degli impulsi di cambiamento.
196
PAOLO ARMAROLI(^)
L'amico e collega Enzo Cheli ha acceso un magistrale cerino e lo ha passato ai costituzionalisti. Dico questo perché, dopo essersi domandato «quale
burocrazia parlamentare?», ha risposto un po' come gli inglesi: «it depends».
Da cosa dipende? Dipende, dice, da «quale Parlamento». Ora, si dà il caso
che questo sia un titolo a tutti noi ben noto: è il titolo di un libro di Lucio
Libertini di qualche hanno fa, che ebbe molto successo, e in cui era delineata
la strategia istituzionale, particolarmente parlamentare, del partito comunista. Tutti sappiamo che cosa dicesse quel libro: l'aula è un concetto ormai
ottocentesco, tutto deve essere concretato in Commissione, anche perché
(non lo diceva, ma lo si capiva), «zitti zitti, piano piano» il compromesso,
nella penombra delle Commissioni, può andare avanti.
Per parte mia, mi limito all'essenziale. Diciamo la verità: in Italia nessuno
più fa il proprio mestiere. Non lo fanno le persone fisiche, non lo fanno le
persone giuridiche, non lo fanno — tanto meno — gli organi costituzionali.
La Corte costituzionale, per esempio, fa spesso e volentieri il legislatore; il
Governo — non questo o quel Governo, si badi, ma il Governo come istituzione — dà l'impressione dell'araba fenice. Il Parlamento, veramente, non ha
mai legiferato tanto poco come in questa legislatura. Ma non sarò io a stracciarmi le vesti per questo. I suoi controlli sono, a volte, più apparenti che
reali. Sovente dà l'impressione di sostituirsi puramente e semplicemente alla
magistratura: dopo la Commissione Moro, abbiamo la Commissione Sindona; dopo la Commissione Sindona, secondo notizie di questa mattina, già sei
proposte di legge chiedono l'istituzione di una nuova Commissione d'inchiesta parlamentare sulla «P2» e probabilmente, se non si estenderanno le competenze della Commssione Sindona, si costituirà a questo scopo un'altra
('^) Professore straordinario di diritto pubblico comparato.
197
14
Commissione d'inchiesta parlamentare. Perché tutto questo? Non so dare
una risposta; però ricordo la famosa battuta di Giulio Andreotti (un uomo
politico certamente tanto bravo come scrittore che non mi strapperei i capelli se rinunciasse per avventura alla politica): «a pensar male si fa peccato,
ma si indovina». Perché allora il Parlamento si sostituisce al magistrato? Perché in questo momento, così stando le cose, certamente non per colpa del
Parlamento in quanto tale e certamente non per colpa della burocrazia parlamentare, che è veramente a livelli eccezionali per l'Italia e, guardando agli
standards europei, eguaglia, se non supera, quella francese, perché, dicevo, in
questo momento il Parlamento non ha null'altro di meglio da fare.
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DARIO ENRICO CASSANELLOC^)
Alcune cose perché, come membro del Comitato di coordinamento, mi
sento correo di questa iniziativa, prima di chiudere il Convegno con la replica del professor Giannini, che varrà per tutti e tre i nostri relatori.
Dopo il molto discutere sul Parlamento come istituzione e sui suoi organi,
abbiamo deciso questa volta di proporre un dibattito sui suoi apparati, mirato non soltanto al complesso dei fatti tecnico-organizzativi di cui questi si
nutrono e con cui questi si giustificano, ma anche alla condizione degli uomini che li animano.
Al di là degli spunti di dottrina, anche del tutto originali, che questa occasione ha provocato, lo abbiamo fatto e continueremo a farlo schiettamente,
come si conviene tra amici, poiché non siamo affetti da protagonismi, e meno che mai da antagonismi dialettici, ma abbiamo solo punti di riferimento
e finalizzazioni obbligate e naturali in una struttura che si autodefinisce «servente», là dove questa parola vuole esprimere compiutamente il concetto di
servizio, e più precisamente di servizio di Stato. È perfino superfluo richiamare il precetto fondamentale del Civil Service^ che suona testualmente: «Se
non riuscite a superare una divergenza di opinioni con il vostro ministro, ricordatevi che lui ha il mandato popolare e voi no».
Il Comitato di coordinamento, per mio mezzo, ringrazia la Camera nelle
persone del Presidente onorevole lotti, che ha aperto il Convegno con cortesissime parole, e del Segretario Generale dottor Longi, che ne ha seguito costantamente i lavori; ringrazia il Senato ed il suo Presidente nelle persone del
Vicepresidente senatore Morlino e del Segretario Generale dottor Gifuni, qui
presenti; ringrazia gli illustri professori Giannini, Cheli e Bontadini per l'alta
dignità scientifica delle loro relazioni e tutti i membri degli Uffici di Presidenza, parlamentari, colleghi ed ex colleghi che sono intervenuti, nonché gli amici
ed ospiti che ci hanno onorato della loro presenza ed attenzione.
(''") Consigliere Capo Servizio della Camera dei deputati.
199
1. // Parlamento
Il mio intervento verterà sugli uomini.
E stato detto da più parti che in un'Assemblea politica tutto finisce per essere politico. Ciò può essere vero sotto molti profili, e probabilmente è anche giusto che lo sia: ma non è vero per il personale, che è oggi in Parlamento un personale «di carriera» e non «di nomina», come pure esiste nell'ordinamento pubblico italiano in diversi settori anche a livelli molto alti.
L'elemento caratterizzante la posizione di questo personale è che esso si
colloca con l'istituzione politica in un rapporto che non è politico, bensì come perno o garante sul versante tecnico delle regole del giuoco, tanto che
una definizione icastica assimila questa posizione a quella antropomorfica di
«occhio del Presidente», il quale beninteso di quelle regole resta il garante
sul versante politico-istituzionale.
Ora, il professor Giannini ha ragione quando denunzia le disfunzioni del
settore pubblico; ha ragione il professor Cheli per quanto attiene ad alcuni
ritardi di elaborazione; e ha ragione il professor Bontadini nel porre in luce
certe non necessarie stratificazioni. Ma qui noi troviamo un rapporto di servizio che, in grazia dell'autonomia dell'istituto, si avvicina a modelli privatistici, con il Hmite che manca per r«azienda Parlamento» la possibilità di denunciare, in termini economico-finanziari, un «bilancio in rosso». In Parlamento, certo, questo segnale di pericolo non può essere previsto: tuttavia
l'efficienza di gestione è assicurata da un concorso a funzioni direttive che è
certamente tra i più interdisciplinari d'Europa (basti pensare che muove su
triplice binario — giuridico, storico, economico — e a quel che ciò significhi
per la compartimentazione classica degli studi in casa nostra), e più in generale da un metodo di formazione permanente del personale che credo abbia
pochi termini di paragone e di riscontro nelle amministrazioni pubbliche
italiane, e forse anche in gran numero delle private.
Vero è che non esiste amministrazione moderna medio-grande che della
formazione del personale non faccia un punto di discrimine fondamentale:
ma la particolarità è che le burocrazie parlamentari, una volta che siano dimensionali i costi, debbono essere capaci di lanciare il convoglio a velocità
altissime, quali richiedono i ritmi e le tensioni della vita politico-legislativa al
più alto livello di problemi del paese, e quel convoglio rischia l'avaria soltanto se si pretenda di importarvi modelli di comportamento formalistici, asfittici e narcotizzanti.
E noto a tutti che gli organi costituzionali non possono funzionare in altro modo: però dove dobbiamo andare non dipende da noi, dipende dalle
forze politiche.
200
Scopo dell'organizzazione è dunque quello di coprire tutte e comunque le
esigenze di istituto: ma l'istituto non è immobile, bensì è mutato e muta, e
pari mutazione hanno subito i compiti richiesti alle strutture, dalle iniziali
funzioni certificatorie ed archivistiche all'attuale domanda di assistenza globale all'esercizio del mandato.
È indubbio che negli ultimi lustri si è delineato un Parlamento diverso, sia
quantitativamente sia qualitativamente: dai dati pubblicati in allegato al bilancio interno della Camera per il 1981 si ricava che nella Vili Legislatura in
corso il lavoro è praticamente raddoppiato rispetto alla VI (in poco più di
un anno e mezzo dall'inizio del 20 giugno 1979 l'Assemblea risultava aver
tenuto un totale di 1580 ore di seduta, contro un totale di 1825 ore in tutti e
quattro gli anni 1972-1976, con una durata media di circa 5 ore e mezza contro le circa 3 ore e mezza precedenti), mentre è ancora aumentato di circa la
metà rispetto alla VII, con punte straordinariamente significative in determinati settori (i dati di periodo omogeneo delle due legislature, sempre cioè del
primo anno e mezzo di lavoro, indicano un ulteriore aumento delle ore di
seduta pari al 40 per cento; un aumento delle mozioni presentate pari al 128
per cento, e di quelle esaurite pari al 147 per cento; un aumento delle interpellanze presentate pari al 142 per cento, e di quelle svolte pari al 290 per
cento; un aumento delle interrogazioni presentate a risposta orale pari al 26
per cento e a risposta scritta pari al 42 per cento, con un «tasso» di risposta
complessivamente e faticosamente bilanciato rispetto a quello precedente).
Questi dati hanno fatto classificare, statisticamente, il 1980 come l'anno
più impegnativo per la Camera nell'ultimo trentennio.
Ad essi bisogna aggiungere, però, una considerazione di tecnica legislativa
(a parte la questione della conversione dei decreti-legge, che di per sé comporta la peggior tecnica legislativa possibile). A fronte di un aumento dei
progetti di legge presentati, nella corrente legislatura, soltanto del 12 per cento, si ha negli anni più recenti una sensibile trasformazione del «ritmo» e del
metodo stesso dei lavori, con un fenomeno di depotenziamento della sede
referente in ogni caso di tensione politica, ribaltata tout court sull'Assemblea,
e quindi con massicce rielaborazioni da parte di quest'ultima di testi normativi di complessità notevole (es. editoria, patti agrari), o di diffuso impatto
economico-sociale (es. finanziarie, bilanci, interventi anticrisi. Mezzogiorno),
o relativi a temi di forte presa anche emotiva esterna (es. antiterrorismo, difesa, ordine pubblico, ecc.)^ che danno luogo alle ricorrenti maratone.
Tutto ciò reca il segno, non solo dell'enorme dilatazione quantitativa di
funzioni, ma anche della tendenza ad un sostanziale cambiamento dei contenuti delle stesse: il Parlamento fa, proporzionalmente, minor misura di atti201
vita legislativa (anche se ancora troppa secondo la letteratura prevalente), a
beneficio di quelle che, del resto, sono le sue funzioni storiche tradizionali:
l'indirizzo politico e il controllo.
2. L'organizzazione
Ebbene, come ha reagito a questi cambiamenti l'organizzazione interna?
Essa aveva vecchi problemi da risolvere, derivanti da tre strozzature principali: a) ordinamento verticale con fisionomia gerarchica «ad imbuto rovesciato», mutuato ab origine dall'amministrazione dello Stato; b) ordinamento
orizzontale di progettazione, indirizzo e verifica amministrativa evanescente
o assente; e) ruoli di direzione tratti da un reclutamento non normalizzato,
con il quale ad esempio, nel secondo dopoguerra, erano stati innestati tutti
insieme due terzi dei funzionari complessivi su di un corpo ridotto allo stato
larvale, che non era sicuramente in grado di assorbirli senza ripercuoterne i
traumi a medio o lungo termine.
A questa situazione l'apparato ha reagito con la regola prima che è da sempre misura del rendimento del diritto, non meno che del costume e del «microuniverso» delle Assemblee parlamentari: la flessibilità, l'adattamento.
Lo testimoniano le due riforme di struttura che abbiamo fatto ai primi anni '60 e ai primi degli '80, basate entrambe sulla autonomia ed apertura dei
Servizi — succeduti alle vecchie direzioni generali — che restano l'unità centrale e portante della linea, ma con il massimo possibile di interazione.
Perché, allora, aver fatto due riforme, se ambedue sottendevano analoga filosofia.^ Perché è ammissibile che in vent'anni un ordinamento si logori e
degradi, anche se nei suoi aspetti non fondamentali; e perché ancora, dalla
parte degli uomini, è giusto e logico che ogni generazione porti la sua visione delle cose e tenda ad esprimerla anche in forme normative.
Ad operazione terminata, sembra lecito dire che questo sforzo abbia ottenuto di far compiere all'Amministrazione, nel suo complesso, il salto qualitativo programmato, anche se non siamo riusciti ad evitare, come sempre accade, taluni limiti connessi alle precondizioni dette, e specialmente alla preesistente anagrafe dei ruoli, in cui non si poteva cancellare d'un colpo l'assurda situazione ereditata dal passato.
Ciò non vuol dire che si debba andar subito ad una terza fase, pena il tenere l'organizzazione in uno stato di febbrile tensione ed incertezza che alla
lunga non può produrre risultati: vuol dire invece che occorre insistere nella
202
linea intrapresa, non rifiutandosi ad una concezione dinamica della riforma,
con gli opportuni aggiustamenti via via dettati dall'esperienza fatta con la
stessa.
L'aumento quantitativo inevitabile fino alle circa venti unità di Servizio o
analoghe esistenti, per esempio, al di fuori da ipotesi semplificatrici di «accorpamento» che smentirebbero del tutto la logica del percorso fin qui fatto,
ripropone il problema di rendere sempre più organico e completo il loro
coordinamento per settori, posto che la tecnica di alta amministrazione più
recente implica possibilità reale di controllo al vertice su un numero massimo di cinque grandi collaboratori: né questo aspetto può essere risolto dalle
esistenti Sezioni specializzate del Consiglio dei Capi Servizio, che — anche
se molto autorevolmente e bene presiedute — sono, a simiglianza del Consilio stesso nel suo plenuniy sedi efficaci di studio e di indirizzo, e non già di
gestione, come del resto è proprio di ogni organo a composizione collegiale.
Gli stessi regolamenti parlamentari del 1971 introducono punti di coordinamento fino a qui sconosciuti nell'arco della strumentazione delle Camere:
basterà ricordare il controllo in Commissione, i rapporti tra le Commissioni
e l'Assemblea, le relazioni con le regioni e gli altri organi esterni costituzionali e no, le procedure di collegamento con gli organismi comunitari ed internazionali, ecc. Di queste innovazioni solo una applicazione consolidata
potrà fornire una ricognizione esatta, ma quel che è certo è che esse consentono di prevedere fin d'ora che l'area del coordinamento in generale, lungi
dal restringersi, sia destinata invece ad allargarsi.
Sta di fatto che nella organizzazione di ogni Parlamento moderno, quali
che siano le connotazioni di quest'ultimo derivanti dalla tradizione storica o
dal regime d'ordine costituzionale e d'ordine politico, esiste un certo numero di aggregazioni amministrative principali che si assomigliano sorprendentemente ovunque.
Prima di tutto è chiaro che l'organizzazione deve esistere: quest'area è
quella che potrebbe chiamarsi «di governo» e comprende la Segreteria Generale, unica o plurima che sia, con la direzione del personale, la stampa e tutti
gli altri nuclei che si pongono rispetto ad essa in una posizione cosiddetta
«stellare», e poi non sono altro che i servizi di staff
Subito dopo bisogna sapersi autogestire in relazione ai fini, ai mezzi e alle
risorse: ed ecco dunque la gamma dei servizi addetti al patrimonio, al bilancio, ai fondi di tesoreria, ecc.
Quindi bisogna tempestivamente assicurare il più alto flusso di studi e di
notizie che sia possibile ottenere in modo costituzionalmente autonomo e
203
politicamente bilanciato. Se governare è scegliere, legiferare significa conoscere. Si ha qui un versante decisivo per il ruolo effettivo di ogni Assemblea
parlamentare: le Camere come centri, anche in proprio, di cultura. Vi concorrono i numerosi servizi di elaborazione e di ricerca, tanto automatica che
tradizionale, di biblioteca, di reference, e molti altri ancora.
A questo punto il Parlamento deve essere assistito lungo tutta la linea dei
lavori: e poiché esso non produce beni, bensì assolve a precise funzioni di
istituto, il concetto va inteso come strettamente correlato a queste, con le diversità spazio-temporali già accennate. Fermo restando a parte l'indirizzo
politico — se c'è — vi si ritrovano i servizi-supporto dei momenti di programmazione, di relazione, di legislazione, di indagine, di inchiesta, di controllo, giurisdizionali o paragiurisdizionali, ecc., e in generale di preparazione, svolgimento e registrazione dei risultati di seduta, sia che si tratti di Assemblea, sia che si tratti di organi minori.
È necessario, infine, storicizzare l'intero arco del lavoro fatto e nel contempo assicurare in maniera obiettiva e permanente l'informazione politicolegislativa all'estremo delle Camere: e questo è il compito dei servizi di resocontazione.
In tutti e cinque i comparti amministrativi succitati è riscontrabile l'esistenza di una «funzione di coordinamento» (responsabili di Settori, si chiamino essi come altrove Parlamentarian, DoorkeeteXy GreffieTy Sergeant-ofarmsy ecc., ovvero come in Italia Vice Segretario Generale, Vice Segretario
Generale Amministrativo, Estensore del Processo Verbale, ecc.), di una «funzione di organizzazione» (responsabili di Servizio) e di una «funzione di direzione operativa» (responsabili di Unità Operativa).
È del resto evidente che se il Servizio dev'essere il baricentro dell'assetto,
ma con forte misura di collegamento permanente, questo deve esplicarsi sia
nella direzione orizzontale, sia nella direzione delle responsabilità generali di
gestione, sia nella direzione delle scelte operative. Per dire di trovarsi al centro bisogna avere una destra e una sinistra, o comunque almeno due termini
di riferimento abbastanza ben delineati.
In definitiva, per l'Italia si trova oggi in Parlamento una burocrazia «servente», sì, ma al tempo stesso indipendente ed autosufficiente. Essa è fin qui
riuscita, con una disponibilità di uomini estremamente limitata, a presidare
senza vuoti tutti i settori che sono stati poco fa indicati, assicurandovi servizi di grado assai notevole di sofisticazione. Basti pensare che debbono esser
risolti in foro interno tutti gli aspetti e necessità della funzione; che è escluso
in via istituzionale — per ragioni evidenti di sistema — l'intervento di corpi
204
tecnici o consultivi dello Stato; che deve provvedersi in modo autonomo alla
difesa in giudizio dell'Amministrazione, e così via. Ricordo che all'inizio
della VII Legislatura fu varato un programma di documentazione che rappresentava, al momento, una svolta meditata, basata su tre innovazioni radicali: la preparazione «a rastrello» dei documenti di base sui progetti, i funzionari interfaccia Studi-Commissioni e il Reference per i gruppi ed i parlamentari. Ebbene quel programma fu portato avanti senza l'aggiunta di una
sola unità di personale, redistribuendo le modestissime forze che avevamo,
laddove in altri Parlamenti queste esigenze assorbono decine e a volte centinaia di esperti e specialisti di massimo livello.
Credo sia ovvio dire che nessuno è ubiquo ed onniscente; e credo anche
che non sia superfluo — perché non è esercizio retorico, ma consapevolezza
che occorre rispondere alla crescita dei compiti del Parlamento con una sempre più qualificata ed incisiva offerta di servizi — porsi la domanda di fondo,
che a questo punto è: se la flessibilità non basta, se questo approccio non è
più adeguato alla dimensione nuova dei problemi, dobbiamo andare ad un
mutamento in radice di noi stessi? Dobbiamo essere diversi? Sta bene: ma allora bisogna anche chiarire quale tipo di funzionario, e più in generale di burocrazia parlamentare vogliamo, in sostituzione di quelli che già esistono
nella realtà italiana.
3. Gli uomini
La peculiarità di questa situazione spiega la peculiarità di una carriera che
non è burocratica secondo il modello ministeriale nei confronti del responsabile politico del dicastero, né assimilabile a quella delle magistrature amministrative dello Stato. La posizione dell'apparato nei confronti degli organi
decidenti politici (Presidente, Ufficio di Presidenza, Collegio dei Deputati
Questori, ecc.) non può rientrare infatti in nessuno dei due schemi menzionati, pur risentendo, volta a volta, di alcuni aspetti degli stessi. Quegli schemi restano, dunque, utili punti di riferimento: quanto al primo, per le funzioni di governo e di amministrazione che sono simili in qualsiasi organizzazione umana, quale che ne sia lo scopo: quanto al secondo, per le vaste funzioni consultive che sono tipiche dello specifico parlamentare, già richiamate, all'origine della riforma, da una equiparazione nominalistica pressoché
totale. In realtà tale posizione può risolversi solo prendendo atto dell'anzidetta chiave «bipolare» che le appartiene per natura, e cioè rafforzandone i
caratteri, da un lato di partecipazione alle scelte di gestione, dall'altro lato di
collegialità, i quali entrambi, partendo dal modello italiano monocratico ad
205
un tempo affiancato da un giusto coefficiente collegiale (Vice Segretari Generali e Coordinatori di settore — Consiglio e Sezioni dei Capi Servizio), si diramino lungo tutta la linea del comando, come si conviene ad un corpo che
ha responsabilità e compiti del tutto singolari, in modo tale che le responsabilità decisionali politiche possano sempre intervenire coperte da responsabilità amministrative almeno in seconda battuta.
La carriera è anche, per motivi identici ed opposti, un involucro che non
può restare chiuso su se stesso senza tradursi in compressione di energie. Occorre uscire dall'antico schema di un più o meno voluto isolamento, indotto
da una condizione atipica di concentrazione, e collocarla su una prospettiva
più avanzata, con una concezione integrata del servizio di Stato che preveda
la partecipazione dei funzionari delle Camere anche al dibattito prelegislativo esterno, ove essi potrebbero recare e al 'contempo acquisire una preziosissima esperienza (incarichi amministrativi negli organi comunitari, costituzionali, di Governo, ecc.), nonché alle attività docenti, specialmente se a queste
sia interessato il Parlamento: come si sta facendo con la nuova Scuola di formazione professionale della Camera, che costituisce una realizzazione importantissima per il futuro dell'Amministrazione, non foss'altro perché
comporta di per sé l'avvio ai concorsi pubblici di secondo grado.
Qualsiasi politica del personale, e dunque anche la nostra, passa necessariamente infatti per tre fasi: quella iniziale del reclutamento, quella centrale
dell'addestramento, quella finale della formazione, che fornisce in definitiva
il risultato. Nella seconda fase, per le Camere, giuoca un ruolo specifico
l'esperienza di resocontazione. L'amico professor Ungari, che è stato nei nostri anni lontani un resocontista d'eccezione, ha affrontato positivamente
questo punto, e mi obbliga per le mie funzioni contingenti a riprendere un
poco tali affermazioni.
Ricorderete tutti che si tratta del nucleo originario degli apparati qui in discorso: che nella Camera subalpina, e poi in quella italiana fino al 1927,
l'Estensore del Processo Verbale (il «notaio dei lavori») fu eletto direttamente dall'Assemblea, in funzione di garante ed esternamente al proprio seno;
che questa zona tradizionale della pubblicazione e conoscenza degli atti di
seduta è una costante dell'assetto interno al Parlamento, sia nell'età statutaria sia nell'età repubblicana, tanto che essa raggruppa ancora oggi, per la Camera, una buona metà dei funzionari complessivi. Non farò cenno dell'organizzazione. Rammenterò soltanto che questo gruppo di problemi riveste
spicco costituzionale poiché attiene ad un fondamento democratico dell'ordinamento: basta rifarsi alle pagine del May {Treatise on the law of Parliamenty Londra 1957) sulla secolare lotta condotta in Lighilterra per affermare
206
la pubblicità delle sedute; ai modi per inverare tale aspetto sanzionato in Italia dall'art. 64 della Carta fondamentale dello Stato; alla mutevolezza dei termini di riferimento per i progressi tecnologici e dei sistemi di comunicazione di massa, ecc. E un fatto che l'attuazione data al precetto costituzionale
da numerosi articoli del regolamento della Camera, e da quelli analoghi del
regolamento del Senato, prevede che tra le forme di pubblicità possibili per i
lavori in Parlamento — giuridica, simbolica, politica — quella politica e di
gran lunga più importante sia affidata completamente ai resoconti, gli unici
in grado di realizzarla, anche dopo l'avvento dei mezzi audiovisivi, con quei
caratteri di sistematicità e di completezza che concretizzano la garanzia dei
cittadini. Le Camere, di conseguenza, vi provvedono — fermo il verbale che
qui non interessa perché non forma oggetto di pubblicazione — attraverso
due fonti di documentazione cartolaria profondamente diversificate quanto a
natura, finalità e valore.
Circa la prima fonte, il Resoconto SommariOy che è una libera sintesi politica, benché esaustiva e mirata al significato del dibattito, 1'«affidabilità» di
questo documento, termine che abbiamo posto in uso al nostro interno in
mancanza di un altro più canonizzato, non dipende ovviamente da alcun dato formale di efficacia, ma unicamente dal modo in cui il servizio è svolto:
alla stessa maniera in cui un giornale è ritenuto affidabile se riporta il vero,
non affidabile se invece dice il falso. Qualsiasi giornalista sa che questa qualità impalpabile, vulnerabile, estremamente delicata, è soggetta alle più improvvise incrinature. Ebbene, per il «giornale delle Camere» — di cui le Amministrazioni, e non le Presidenze sono ritenute assumersi la responsabilità
essa fu sempre altissima e indiscussa, fin dagli anni remoti in cui questo
segnò la sua comparsa, alla Camera nel 1879 e al Senato nel 1882.
Per la seconda fonte, il Resoconto StenograficOy le cose sono alquanto più
complesse, poiché esso è «Atto parlamentare» in senso proprio, e nel contempo manca nel sistema qualsiasi statuizione esplicita su un suo carattere
«ufficiale», con un valore probatorio assimilabile a quello derivante dalla nozione di atto pubblico di cui all'art. 2700 del codice civile. A parte le contrarie tendenze della giurisprudenza e di dottrina, vi sono anzi pronunce di una
Presidenza secondo cui l'atto «ha valore informativo»: il che basta ad escludere — specie alla luce della notissima sentenza costituzionale n. 9 del 1959
sugli interna corporis acta delle Camere, che ne avrebbe comunque travolto i
presupposti — che possa esistere nel nostro, a differenza che in altri ordinamenti, una presunta gerarchia «legale» delle fonti, alcune delle quali dotate di
forza probatoria privilegiata o\^ero, in caso di contrasto, di prevalenza le
207
une sulle altre, con una separata «verità giuridica» del Parlamento, anche se
diversa in ipotesi da quella in altri modi accertata od accertabile.
In tale quadro, tuttavia, l'atto non perde, ma anzi acquista rilevanza, sia
per lo storico sia per l'operatore del diritto, perché più di ogni altro mezzo
resta utile a risalire ad una conoscenza critica delle intenzioni del legislatore,
valida in sede interpretativa della legge ai sensi dei principi —.questi, sì
espliciti dell'ordinamento. Tanto più vero, questo, nell'ambito di democrazie parlamentari, ove la norma nasce dalla discussione e trova sempre in essa
la sua più convincente spiegazione: e ciò con buona pace de Le cabale del
mondo legale del Polacco, in cui si preconizzava il tramonto de l'école de
Véxegèse in Italia, in armonia con le teorie sull'obiettivazione della legge come «volontà voluta», proprio per le manipolazioni inflitte ai resoconti stenorafici da parte di parlamentari e funzionari, il che tra l'altro non può più
a\^^enire — vedete le impreviste influenze della tecnica — da quando c'è, e
finché ci sarà, lo stenografico immediato.
Tuttavia vi è qualcosa che da questo discorso non risulta, ed è che, oltre ai
due compiti istituzionali di redazione e di pubblicità degli atti, questi ser\àzi
svolgono nei fatti un terzo compito: quello, come già si diceva, di una qualità SUI generis di addestramento. Ciò dev'essere inteso, in primo luogo, nel
suo significato tecnico. Chi è stato resocontista ricorderà che il pregio del
mestiere sta in primo luogo nel suo carattere polivalente, proprio perché tutti i servizi in Parlamento hanno dignità uguale e vanno presidiati con pari
competenza e impegno, dovunque il funzionario sia poi chiamato a prestare
il suo lavoro: in certo modo la tecnica del resoconto è la stessa del drafting
in qualsiasi fase del processo, della prospettazione rapida di linee e di risultati di ricerca, la tecnica di relazione e di memorie, ecc. Ma vi è un significato
anche non tecnico: poiché applicare quanto qui si è detto ad un contesto che
ogni giorno il legislatore esaurisce e poi rinnova — secondo quella che Max
Weber chiamava «l'eterna, politica immaginazione» — significa che il funzionario non può fare in concreto ricorso ad altra bussola che non sia quella
che il contesto stesso ad un tempo gli suggerisce e gli richiede: l'intuito, appunto, o se volete l'affinamento della sensibilità politica.
Vale anche per lui, insomma — salvi, per carità, i dovuti piani di trasposizione — l'affermazione dello Scrittoio einaudiano (cito a memoria); «Pessimo
legislatore è colui che, essendo agricoltore, legifera in agricoltura: perché
questa è questione di sintesi politica, e la competenza politica che è necessaria per legiferare è lontana e diversa da qualsiasi altra competenza».
Sta qui, dunque, il segreto di quel taglio «politico» che è tipico del funzionario deUe Camere: e in questo senso resocontisti siamo stati tutti, in As208
semblea o negli organi minori, nelle sedi di studio o nei collegi interni di governo, ecc., tanto questo profilo è presente e diffuso in Parlamento. Non a
caso il concorso per funzionario di uno dei due rami passa da sempre attraverso prove preliminari di Sommano, metodo cui per quanto ci riguarda
continuiamo a credere, come mostra di credervi l'Ufficio dell'attuale Presidenza dal momento che lo ha confermato per il concorso in atto.
Ma poi, dopo l'addestramento, bisogna andare al momento della formazione specialistica, che già si esprime «a monte» in ruoli, ora professionalità diverse: da quella alquanto impropriamente detta generale; a quella di stenografia, estremamente rara a trovare sul mercato; a quella dei bibliotecari, che
meglio sarebbe forse concepire come il ruolo unico dei ricercatori; a quella
tecnico-elettronica di recentissima germinazione; a quella, infine, che verosimilmente dovremo in prospettiva aggiungere, il management, per la crescente dimensione ed importanza dei problemi.
Se si riflette, vi si ritrova sotto un'ottica diversa lo schema del coordinamento per settori: segno che esso non soltanto è omogeneo alle linee del sistema, bensì è già entrato nell'assetto vivo delle cose, e accorda in realtà ogni
giorno il piano di responsabilità di chi governa con quello di autonomia di
chi lavora. Perché qui proprio è il fondamento «umano» della operazione di
riforma, cui nessuno di noi — credo — sarebbe disposto a rinunciare: la responsabilità di ciascuno per le decisioni assunte, quale sancita dal regolamento dei Servizi in armonia, del resto, con i principi dell'ordinamento generale,
con la quale soltanto si scioglie il modo dell'autonomia senza sovrammissioni che non siano quelle di collegamento funzionale. Un ritorno alla vecchia
Unea burocratica è ormai impensabile all'interno, poiché sarebbe forma senza contenuto alcuno.
Restano, come si diceva, alcuni nodi, tra cui quello di una non convincente formazione delle future platee dirigenziali, per le quali i prezzi e le attese
da pagare sono probabilmente troppo alti rispetto agli incentivi, e cioè ai risultati concretamente conseguibili. Si riproduce qui il problema delle progressioni e ricambi naturali, non risolvendo il quale i funzionari sono poi
costretti a fare concorsi non già di secondo, ma di terzo e quarto grado, e
nondimeno rischiano frustrazioni che fanno perdere i benefici della selezione o producono spinte frazionistiche eccedenti la logica dell'organizzazione.
Occorre prevedere per la fascia che ha superato due verifiche una più chiara
e conseguente posizione di stato, facilitandone altresì l'impiego di un'area
adeguata di funzioni vicarie che, come quelle di responsabile di Servizio, sono — ed è bene che rimangano — attribuite per incarico. Sia consentito richiamare che questa impostazione è univoca in tutto il mondo produttivo
209
ove è perfino troppo ovvio che non vi è altra base per la ripartizione delle responsabilità tra dirigenti che quella del rapporto fiduciario — ed è entrata da
tempo nell'amministrazione pubblica, in cui è merito del Parlamento averla
per primo anticipata, attraverso i decreti sulla dirigenza dello Stato. E questo,
evidentemente, un problema generazionale che non riguarda più chi parla, per
sfortuna dello stesso, ma riguarda un programma di vitale importanza per
l'Amministrazione; e del resto è sanabile con alcune rettifiche minori.
Molto più aggrovigliato è il secondo nodo da risolvere, che è quello della
tutela giurisdizionale dei diritti e interessi dei dipendenti delle Camere, che
ad essi garantiscono gli artt. 24 e 113 della Costituzione come avviene per
d
Non
za è almeno secolare: e, quanto agli anni più vicini, che trovò larga ed autorevole eco tra i parlamentari nel dibattito in aula sul nuovo Regolamento
della Camera, che risale al febbraio 1971. Ma non è il caso di dir altro, perché la Camera ha un progetto in corso e pertanto il giudizio non può che essere riservato.
Vi è infine un terzo nodo, che è quello dell'autogoverno, anch'esso oggetto di proposte nel dibattito sul Regolamento; ma in verità direi che, prima
che di modifiche formali, si tratta di una questione di atteggiamento e di abitudine mentali. La nostra forma mentale prevalente è quella della consulenza, che ben risponde ai momenti di ausiliarietà: ma talvolta, dobbiamo pure
dirlo prendendoci le nostre colpe, essa rischia di lasciare in penombra diverse zone di tipo più operazionale, capaci di creare migliori condizioni non solo di ausiliarietà, ma di responsabilità diretta e comune di gestione, tra cui si
trova, appunto, quella qui accennata. Il tema è molto delicato: ma è importante introdurne almeno qualche spunto, se si vogliono le future burocrazie
parlamentari rafforzate da un fattore crescente di omogeneizzazione.
Personalmente, non riesco a scaldarmi più di tanto sulle dispute antiche, che
sono state ricordate, intorno al funzionario delle Camere come espressione o
meno delle maggioranze presenti in Parlamento, che mi appaiono un transfert,
in verità arbitrario, mosso dal superato ruolo del Presidente di Assemblea.
Questo ruolo si è trasformato da gran tempo: abbandonata agli inizi del
secolo XX la caratterizzazione originaria di «uomo della maggioranza», il
Presidente marca la sua funzione politico-arbitrale, cui si congiunge ora quella «garantista» implicata dall'ordine repubblicano. Nelle Assemblee italiane
viene in questo modo a trovarsi una figura a connotazione mista tra quella
dello Speaker dei Comuni (vero e proprio «Magistrato del Parlamento») e
quella del Presidente di Assemblea francese, quasi completamente vincolato
210
da Ufficio, Conferenza e gruppi. E questo ruolo è mutato ancora nei tempi
più recenti, di talché il Presidente di Assemblea in Italia è oggi espressione
di maggioranze amplissime, talvolta anche espressione unanimistica. Così
non è stato dunque sempre nel passato, così potrà non più essere, almeno in
ipotesi, in futuro.
Ma il funzionario che lo affianca è per natura sua un garante, che non è
espresso dalle forze in campo e che ha l'unico compito di servire il Parlamento: e anche se non sia di moda credere ai doveri neutrali — su questo
possiamo essere d'accordo — occorre invece fortemente credere ai doveri imparziali, che gli appartengono da sempre. Certo, a vantaggio spesso delle minoranze, come la stessa logica che informa tutti i regolamenti di Assemblea:
ma alla distanza non meno delle maggioranze, magari — e non importa
contro ogni apparenza e convinzione contingente loro, come il collega Marra ha assai giustamente rilevato.
Così io non credo che il revisore Gaetano Mosca, della Camera liberale, o
il Segretario Generale Camillo Montalcini, che abbandona l'incarico dopo
l'avvento del fascismo, o il direttore dei Resoconti Carlo Pinzi, il nostro povero Collega trucidato ad Auschwiz, abbiano mai rivolto a loro stessi la domanda se fossero o fossero stati funzionari della maggioranza o della minoranza; come non credo che una domanda simile possa avere alcun senso per
i loro colleghi che si trovano oggi in Parlamento. Si tratta — è bene ricordarlo — di una democrazia giovane e di giovani: ad essi occorre dire che non
ià l'essere maggioranza o minoranza conta, ma contano l'indipendenza,
l'imparzialità, la responsabilità che sono state sempre, e restano, le monete
da spendere per chi ha scelto il servizio del paese.
211
Conclusioni del convegno
MASSIMO SEVERO GIANNINI
Per fare una sintesi, bisogna innanzitutto registrare le convergenze; poi le
divergenze; e infine, soprattutto, i punti non toccati.
Per quanto riguarda le convergenze, si è concordato sul fatto che vi è un
modello costituzionale delle nostre istituzioni a cui deve corrispondere un
modello amministrativo. Su tale concetto di fondo, tutti coloro che se ne sono qui occupati hanno trovato un sostanziale accordo. Vi è anche un altro
punto di convergenza: la burocrazia del Parlamento presenta connotazioni
iuridiche speciali, e ciò deriva dal fatto che vi è un legame diretto con il potere politico e che, pertanto, l'organo — cioè i due rami del Parlamento
ha una particolare struttura che lo diversifica da qualsiasi altro tipo di organo esistente nell'ordinamento positivo, anche quegli organi che al Parlamento sono più vicini, come i consigli regionali. Un terzo punto di convergenza
riguarda l'aumento delle funzioni del Parlamento e della domanda di autonomia delle burocrazie parlamentari. L'aumento delle funzioni è stato citato
come una constatazione, perché l'analisi di tali aumentate funzioni non è
stata fatta, mentre meritava di essere fatta per i motivi che ora esporrò. Anche la domanda di aumento di autonomia delle burocrazie è citata come
constatazione; però — e qui cominciano i punti di divergenza — quello
dell'aumento delle due domande è un processo collegato o è un processo separato? Su tale punto sono state espresse opinioni diverse, nel senso che vi è
chi ha collegato la domanda di aumento di autonomia delle burocrazie
all'aumento di attribuzioni del Parlamento. Ad avviso mio e del professor
Cheli, sono due processi separati, perché l'aumento delle attribuzioni parlamentari è un fatto in divenire, in quanto la crisi del Parlamento è proprio
una crisi di eccesso di attribuzioni confidate al Parlamento stesso, come ha
dovuto riconoscere chi, in questa sede, ha trattato l'argomento.
213
15
La mancanza di funzionalità del Parlamento ha profonde radici nel tipo di
Costituzione che ci siamo dati; ma anche in fatti del legislatore. Per esempio, il Parlamento è stato caricato della referenza di decine di relazioni che
provengono dagli enti più vari; è stato caricato di attività di indirizzo che
non riesce a svolgere (tipico esempio, le partecipazioni statali); è stato caricato di un'attività di controllo, sovente a carattere assolutamente episodico
(Mezzogiorno, riconversione industriale), che non è attrezzato a svolgere.
Ciò condurrà certamente a riordinamenti di carattere tecnico.
L'aumento della domanda di autonomia delle burocrazie parlamentari, secondo la mia impressione, è più uno stato d'animo, una Stimmung, che una
realtà: un pericolo che si paventa. Si è parlato da più parti di crisi del ruolo
dei dipendenti del Parlamento; ma le testimonianze di tutti i politici qui intervenuti sono in senso direttamente opposto. In che cosa consiste, allora,
questo fatto o, se il fatto esiste, la sua radice? Questo è un tema che segnalo
perché, dagli interventi che qui sono stati svolti, esso non risulta affatto
chiaro. Si è detto, per esempio, che occorre mantenere la flessibilità. Ma
quello di flessibilità è un concetto ambiguo: a che cosa si riferisce? All'assenza di mansionario dei dipendenti del Parlamento? O all'assenza di una competenza rigida degli uffici che compongono l'apparato parlamentare? Sono
due cose completamente distinte. L'assenza di rigidità degli uffici significa
adozione di un modello che, non dovendo essere preordinato dalla legge perché non comporta spendita di pubblico denaro in aumento o in difetto, avvicina il Parlamento ad una struttura di tipo privatistico (avvicina, non equipara, come qualcuno ha pensato). L'assenza di mansionario è una questione
completamente diversa: significa semplicemente mobilità del personale. Ora,
non credo che intendendosi flessibilità come mobilità del personale o come
assenza di competenze definite degli uffici, il problema sia risolto. Anche
questa, in altre parole, è una constatazione, non una conclusione. Come constatazione, non racchiude neanche un giudizio di valore, come di qualcosa
che si debba mantenere sotto pena di una scadenza funzionale degli apparati
parlamentari. Certamente, il fatto che un apparato non sia rigido quanto agli
uffici è positivo: tutti sono d'accordo su questo.
Veniamo ai punti non toccati. U primo è proprio l'analisi delle funzioni.
Se tale punto fosse stato toccato, sarebbe sorto questo problema: occorre
adottare modelli organizzativi differenziati oppure no? Il professor Bontadini, nella sua relazione, era per la soluzione dei modelli differenziati. Però su
questo punto non abbiamo avuto se non accenni da parte di qualcuno, ma
nessun vero e proprio dibattito, mentre è un punto fondamentale. Non dir
214
mentichiamo, infatti, che il professor Cheli ha indicato quattro funzioni come tipiche dell'apparato parlamentare (non del Parlamento). Convenzionalmente, cioè, si è posto in una posizione subalterna, ha rescisso il legame tra
la funzione del Parlamento e quella degli apparati, ed ha lasciato irrisolto il
problema di fondo, che invece ha una sua importanza. Quando si afferma,
per esempio, che le funzioni degli apparati parlamentari sono sostanzialmente di consulenza, di amministrazione e gestione interna, di certificazione e di
documentazione, si trascura il fatto che di queste quattro funzioni due sono
chiare e due sono estremamente oscure. Sono chiare le funzioni di amministrazione interna che ogni corpo organizzato possiede; è chiara la funzione
di certificazione, perché storicamente ha una sua configurazione e con essa
seguita ad andare avanti (si tratta, al massimo, di vedere se siano possibili
perfesionamenti tecnici, ma in sostanza è un problema tecnico, non istituzionale). Quando però passiamo alle funzioni di consulenza e di documentazione, il discorso diventa estremamente probabilistico. Consulenza a chi? Alle singole persone, come è stato detto dai rappresentanti politici? Ma allora
sorge subito una domanda: il drafting si vuole fare come apparato parlamentare? Quali rapporti intende mantenere l'apparato parlamentare con gli apparati di partito? È disposto a prestare consulenza agli apparati di partito,
come fa il Congresso nordamenricano, qui tante volte malamente ricordato:P
Su questi interrogativi non si è parlato neanche per accenni; ma come problemi esistono. Finché si tratta, infatti, della consulenza di cui ci ha dato un
esempio il dottor Carbone nel ricordarci che nessuno si era accorto che in
un provvedimento mancavano le norme transitorie, la questione si può intendere. Ma quando si tratta di dare la consulenza circa una legge che già esiste e della cui funzionalità si dubita, è diverso. Si immagini, per esempio, che
si chieda la consulenza sulla normativa relativa all'edilizia residenziale: come
si fa a dare una consulenza su questo piano?
Come si può constatare, dunque, quello della consulenza è un tema che va
approfondito, perché colui che è preposto, sia pure come dirigente, ad una
struttura dell'apparato parlamentare, non può dare consulenza su tutto; né, a
mio parere, può darla ai partiti politici, ossia trasformare la propria consulenza
da oggettiva e imparziale a partitica e quindi, per definizione, differenziata.
Lo stesso discorso si può fare per la documentazione. Tutti riconoscono
che l'attività di documentazione del Parlamento è di prim'ordine, e ormai
occupa un posto degnissimo nel campo della cultura italiana; però si afferma
che non è sufficiente, e ci si chiede in che modo sia possibile estenderla.
Non dimentichiamo che i pubblici poteri sono pieni di organismi che svol215
gono attività conoscitive, e continuamente se ne creano di nuovi, soprattutto
in sede governativa, ossia negli organi più ciechi e sordi che esistano nella
Repubblica italiana. Come si può allora organizzare questa attività conoscitiva? Ieri il professor Negri ci ha detto cose di estremo interesse, ma ricordiamo che una buona parte dell'attività conoscitiva è volontaria, non è attività
istituzionalmente ordinata. E ordinabile.^
Ecco dunque un ventaglio di interrogativi che si pongono per un'attività
che è certamente indispensabile in un Parlamento appartenente al modello
costituzionale cui appartiene il Parlamento italiano.
Un altro punto non discusso è quello sollevato dal professor Bontadini, il
quale ha proposto l'adozione di alcuni modelli tecnici di organizzazione. Se
vi è un settore in cui la discussione è aperta, è proprio quello dell'adozione
dei modelli di organizzazione. I modelli proposti dal professor Bontadini si
addicono ad un organismo come quello dell'apparato di un Parlamento. Personalmente, avrei qualche perplessità; però anche questo è uno dei problemi
che dovremo ulteriormente approfondire, prima di scegliere. E molto probabile che avremo degli assestamenti delle funzioni del Parlamento; ma tale fatto è relativamente indipendente dall'assetto organizzativo degli apparati. In
altre parole, per quanto si pensi ad un riordinamento delle strutture parlamentari, tuttavia l'attività di direttiva, di controllo, di recepimento di informazioni, rimarrà sempre appannaggio di un apparato parlamentare moderno. Ne consegue che si può pensare già oggi ad una problematica che attenga
al riordinamento delle strutture parlamentari che si realizzi in tempi diversi
e indipendenti rispetto alla problematica del riordinamento del Parlamento
in quanto tale; anche perché sono in arrivo segnali per una divisione più
profonda delle strutture dello Stato. La Commissione per la fattibilità delle
leggi ha terminato i propri lavori. La direttiva del Senato ha stabilito che
l'esame di fattibilità delle leggi deve essere condotto da un ufficio del Parlamento, e probabilmente dei due rami del Parlamento riuniti. Questa è già
una nuova attribuzione fondamentale per il funzionamento di uno Stato
contemporaneo, che si prospetta come un'attribuzione del Parlamento.
Sappiamo tutti che i rapporti tra Stato e regioni sono assolutamente insoddisfacenti. Vi è una Commissione che sta conchiudendo i propri lavori e
propone certe soluzioni, le quali coinvolgono alcune attività del Parlamento
relative alla Commissione per gli affari regionali. Si vede allora come non
siam.o in un mondo immobile, bensì in un mondo che si sta muovendo con
una certa energia, con impulsi notevoli, che incideranno sulla funzionalità
degli apparati parlamentari.
216
Per concludere, direi che questo convegno è stato molto importante perché ha registrato alcune convergenze, delle quali una è a mio parere fondamentale: il carattere della burocrazia parlamentare, che è quello che è e tale
deve rimanere. Ha registrato alcune preoccupazioni, ma non ha trattato una
serie di problemi che sussistono e sono i problemi del nostro futuro. Formulo pertanto l'augurio che si proceda su questa strada, perché c'è ancora tanto
cammino da percorrere.
U G O ZAMPETTI
Nel chiudere i lavori di questo convegno, ringrazio innanzitutto il professor Giannini per le considerazioni svolte nella sua replica, la quale, insieme
con la relazione introduttiva, ci ha fornito un prezioso materiale che sarà
oggetto di approfondimento e di studio da parte di tutti noi.
Un vivo ringraziamento rivolgo anche agli altri relatori, i professori Cheli
e Bontadini, e a tutti coloro che hanno partecipato ai lavori, dando vita a un
dibattito e a un confronto che sono stati particolarmente vivaci e significativi, e per questo risultato non nascondo la soddisfazione di tutti coloro che
hanno promosso e organizzato l'iniziativa. Essa, come opportunamente suggeriva il professor Giannini e come è nei nostri intendimenti, non può che
rappresentare un primo momento per una riflessione successiva ed un approfondimento di problemi che investono così da vicino la vita ed il funzionamento delle istituzioni parlamentari.
217
Relazioni e
comunicazioni scritte
MASSIMO SEVERO GIANNINI(^0
Istituzioni e funzionalità degli apparati
1. Sono ormai diversi decenni che si rileva la scarsa attenzione che si dedica ai problemi della funzionalità degli apparati delle istituzioni pubbliche, da
parte di chi le istituisce o è chiamato ad ordinarle dopo l'istituzione. Costui
viene compreso nel nome generico di legislatore: nella realtà può essere il legislatore in senso proprio, come un'Assemblea Costituente o un Parlamento; può essere, più spesso, un legislatore secondario, cioè la stessa autorità
che compone l'istituzione, che abbia una potestà regolamentare propria relativa all'autorganizzazione; in moltissimi casi non è però neppure questo, ma
è semplicemente un organo reggente dell'istituzione che la legge regolativa
dell'istituzione qualifica come attributario di un potere di organizzazione, il
quale esercita tale suo potere con deliberazioni, che potranno essere generali,
speciali, particolari, ossia non aventi neppure, nella maggior parte dei casi,
una forma o un contenuto prefissati da regole generali di organizzazione.
Sicché, in sintesi, il legislatore non è che il decidente in ordine all'organizzazione; decidente, beninteso, giuridicamente qualificato come tale, ossia attributario della potestà organizzativa.
Non è inutile rilevare che talora la norma di organizzazione distribuisce la
potestà organizzativa in più ranghi, cioè la gerarchizza tra un decidente primario, un decidente secondario, talora anche un decidente terziario (ed in tesi anche decidenti ancor più subalterni). Nell'organizzazione dello Stato, e
anche di taluni fra i maggiori enti pubblici, questa vicenda è abbastanza frequente. Per es. la Costituzione dispone che vi debba essere un certo organo
con talune attribuzioni, il Parlamento provvede alla legge istitutiva e/o regolativa, l'organo medesimo può ricevere potestà organizzativa propria, che
esercita secondo i modi che indica la legge.
Se si considerano insieme i due aspetti dei quali si è detto, la conclusione è
che non sono rinvenibili modelli generali di regolazione del decidente orga('^) Professore ordinario di diritto amministrativo.
219
nizzativo; negli ordinamenti giuridici positivi sono però rinvenibili dei modelli speciali, positivi: per es. il decidente organizzativo del comune, dell'ente pubblico funzionale del tal tipo. D'altra parte l'opinione più diffusa è che
non sia neppur conveniente addivenire ad una modellistica, in quanto si dice
che introdurrebbe nel sistema dei fattori di rigidità a scapito delle autonomie
che per principio debbono essere riconosciute in una Costituzione materiale
pluralistica.
2. Come che sia ordinato il decidente organizzativo, è, come si diceva, di
comune constatazione che, per le istituzioni pubbliche, esso tende ad agire
in modo insoddisfacente, con il risultato che, per la funzionalità, le istituzioni medesime restano quasi sempre ad un livello inferiore rispetto alle istituzioni dei privati.
Sono state anche presentate dalle spiegazioni di tale risultanza. Per le organizzazioni dei privati, si osserva, non vi sono problemi di composizione di
interessi confliggenti o virtualmente confliggenti, che il decidente organizzativo privato sia tenuto a risolvere; non vi sono problemi di giustificazione di
spendita di denaro che non siano risolubili dai congegni di controllo interno
approntabili o in base a norme o in base a decisioni libere; non vi sono vincoli derivanti da obblighi di attenersi a procedure amministrative finalizzati
a render di pubblica ragione i motivi delle scelte; le scelte medesime scaturiscono da piccole cerchie composte di personale omogeneo (il consiglio di
amministrazione della società, l'imprenditore con i suoi consiglieri, il presidente dell'associazione con i collaboratori dei suoi uffici, ecc.).
Per le organizzazioni pubbliche vale invece in positivo ciò che per quelle
private non ricorre. Il comporre interessi pubblici è problema ogni momento presente; per il numero dei pubblici poteri portatori di interessi pubblici
e collettivi, dei quali vi è sovente un assetto costituito; per il modo di conferire la titolarità degli uffici, che può divenire spasmodico, per esempio, per
un ufficio collegiale; per lo stesso ordinamento degli uffici-non organi, in ragione delle posizioni dei sindacati.
La spendita del denaro, che è pubblico, richiede l'introduzione di procedimentalizzazioni esterne, ma anche e soprattutto interne; quindi l'adozione
di apposite normative di contabilità pubblica, di non sempre agevole confezione, poiché devono contemperare il contenimento del sospetto con l'efficacia dell'erogazione. L'adozione delle strutture procedimentali diviene necessaria, si accetti o meno la tesi che il procedimento è la forma delle funzioni costituzionali, amministrative e giurisdizionali, perché, anche a non accet220
tarle, vi è una storicità di presenze, nel senso che da secoli, anche negli ordinamenti meno formalizzanti — come quelli dell'archetipo inglese — queste
attività sono procedimentali.
Infine, e soprattutto, le scelte pubbliche maggiori sono sempre il risultato
di partecipazioni disomogenee. Se appena si supera la soglia dei procedimenti amministrativi semplici, di routine^ spettanti ad un solo organo, già gli altri procedimenti amministrativi sono a pluralità di partecipazioni, necessarie
o volontarie, nella fase istruttoria e talora anche in quella di decisione. Si riteneva che nell'attività giurisdizionale, in quanto «applicazione della legge»,
la decisione fosse omogenea, ma recenti ricerche sociologiche hanno messo
in forse anche questa che una volta sembrava una certezza. Ad ogni modo
sono a partecipazioni non omogenee tutte le scelte che coinvolgono delle
ponderazioni d'interesse, anche se non necessariamente la valutazione debba
essere politica.
Tutte queste ragioni spiegano quindi, almeno in ordinamenti del tipo eurocontinentale, l'inferiorità organizzativa delle istituzioni pubbliche, e da oltre un secolo giuristi e politologi la evidenziano. Ma ormai anche nelle letterature dei paesi del gruppo angloamericano le voci critiche costituiscono
maggioranza. In questi paesi, com'è noto, le normative di tipo pubblicistico
avevano, e tuttora hanno, limitato ambito qualificatorio e applicativo, partendosi dalla concezione che la normativa della common law sia sufficiente a
reggere l'azione anche dei pubblici poteri; donde la riduzione al minimo delle normative di contabilità pubblica, di normative garantistiche sulle forme
dei procedimenti amministrativi, l'oralità piena dei procedimenti giurisdizionali, e soprattutto l'informalità della maggior parte dei procedimenti, che deriva dalla spontanea osservanza di princìpi come quelli del due process, del
contraddittorio e del libero accesso degli interessi collettivi alle pratiche del
pubblico potere, princìpi che, se disattesi, comporterebbero interventi repressivi di giudici aventi quei poteri amplissimi loro assegnati sempre dalla
tradizione della common law.
Il convergere di voci critiche delle letterature dei due gruppi di paesi è
sommamente significativo, rendendo universale la constatazione dell'inferiorità organizzativa delle istituzioni pubbliche, seppure con le diverse modulazioni in relazione alle specie e alle attività di queste.
3. Ma esso porta immediatamente a porre un altro interrogativo: se
owe
ro sia eliminabile o almeno corregibile.
Qui si inserisce tutta la moderna letteratura sull'ingovernabilità, che \
dalle tesi che sostengono posizioni assolute, nel senso che l'ordinamento dei1
221
pubblici poteri, dello Stato in particolare, è da ogni verso condannato a perire, sino a quelle che sostengono doversi mutare con introduzione di diversi
regimi, che di solito si additano in nuovi regimi collettivisti. Non è il caso di
entrare in più approfondite disamine che oltretutto trascenderebbero i limiti
di quanto qui interessa; il rilievo da fare è che questa letteratura è di protesta, fortemente ideologizzata, e quasi sempre acritica rispetto al reale.
In fatto l'esperienza dell'ultimo trentennio, in tutti gli ordinamenti, è protesa verso la seconda alternativa, ed i risultati non sono affatto trascurabili.
Quel che occorre dare per scontato è che ogni volta che istituzioni pubbliche debbano operare scelte a partecipazione disomogenea, il tempo tecnico e
il tempo critico di funzionamento dell'istituzione non saranno mai comparabili a quelli di un'istituzione privata, perché troppo diversa è l'intensità funzionale tra le due.
E invece sempre attenuabile l'inferiorità che si manifesti in ogni altro settore. In alcuni di essi, sinora soprattutto quelli che attengono ad attività, in
parecchi paesi si registrano sensibili miglioramenti. Nel settore dell'organizzazione, quindi della funzionalità degli apparati, sono molto minori; da noi
si sono avuti addirittura dei sensibili peggioramenti.
Perché.'* È vero che conoscere le cause di un evento socialmente negativo
può servire a trovare i rimedi. Ma non sempre ciò può accadere, in particolare se, come avviene nella specie, le cause sono molte, e alcune sono talmente
collegate a fatti di Costituzione materiale e ad insufficienze di Costituzione
formale, che per correggerle o anche solo rettificarle occorrerebbero riforme
e ristrutturazioni politicamente impegnatissime.
Vi è peraltro una causa che pertiene più strettamente all'ordine epistemologico delle scienze sociali, e che è nota per le discussioni metodologiche a
cui ha dato luogo in tempi più recenti: il convincimento che quanto attiene
alla funzionalità degli apparati costituisse materia pratica, fuori di collocazioni disciplinari. Nei giuristi della cultura eurocontinentale l'atteggiamento si
spiega per la dominazione secolare che nelle scienze giuridiche avevano avuto le scienze privatistiche, aventi ad oggetto rapporti giuridici intersoggettivi, più o meno precisi, tuttavia sempre riducibili a coppie di situazioni giuridiche soggettive; il rinnovamento critico che tutte le scienze giuridiche subirono nello scorso secolo non solo non spostò questo baricentro, quanto estese alle discipline che si andavano a fondare o a rinnovare (quelle processualistiche, internazionalistiche e pubblicistiche) i medesimi ordini concettuali di
fondo. Il risultato fu che i giuristi si assegnarono come compiti l'esegesi delle
norme e la costruzione delle teorie, non l'applicazione di tecniche, quella
che poi è stata detta, con molta approssimazione, ingegneria sociale.
Che invece i giuristi della cultura angloamericana non solo non hanno mai
disdegnato, quanto addirittura l'hanno spesso ritenuta un proprio compito
primario.
È co 1 avvenuto che anche quando norme costituzionali hanno fissato
princìpi attinenti alla struttura e alla funzionalità di apparati organizzativi,
nei paesi eurocontinentali tali princìpi, se proprio non sono caduti nel vuoto, hanno avuto peraltro tenue risonanza, sia in dottrina, sia, e anzi meno
ancora, in giurisprudenza. Così, da noi, per il principio di buon andamento
di cui all'art. 97 Cost., in ordine al quale, a trentatré anni data, altro non si è
detto se non che esso racchiude e legittimerebbe norme sui flussi di lavoro,
la produttività, l'efficienza e l'efficacia, degli apparati e degli addetti agli apparati: una esegesi di sviluppo nominalistico, a cui non hanno fatto seguito
istituti positivi, essendosi azzerati, o quasi, i tentativi di render attivi e deliberativi gli uffici di organizzazione presso le amministrazioni e gli altri poteri pubblici, i controlli di efficienza e di gestione, i controlli esterni partecipativi. Anche in paesi come la Germania, ove pure esiste, nell'ordinamento
processuale amministrativo, un istituto come la Verpflichtungsklagey mai sinora esso ha avuto applicazioni alle carenze organizzative; e nell'ordinamento comunitario, il recours en carence^ mai peraltro applicato, viene inteso come ricorso avverso silenzi rifiuti.
Una reazione di ottusità? O di timore dell'ignoto, nella specie di un paventato o paventabile nuovo potere dei giudici.'* È tuttavia sintomatico che
da noi giudici occhiuti e ormai dinamici come la Corte dei conti non siano
mai interventi in cospetto di carenze e di disfunzioni chiaramente costituenti fatti di danno erariale.
Sta di fatto che non sussistendo rimedi processuali o procedimentali contro le disfunzioni e le carenze organizzative, mancano istituti aventi funzioni di centralità nell'elaborazione dell'esperienza giuridica, nel caso, ordinati
alla tutela degli utenti, che sono poi i cittadini; onde il rimedio si affida al
solo controllo politico: da noi almeno troppo lontano, troppo distratto,
troppo sprovveduto.
4. Sia chiaro che un atteggiamento volto ad aprire querele sarebbe sterile,
come tutte le querele nei confronti di ignoti (che tali nella specie sarebbero).
Il rammarico proviene semmai dal rilevare come tutto sarebbe maturo per
provvedere, perché conosciamo ormai tutti i metodi e le tecniche, e già le
abbiamo sperimentate in altre occasioni.
Si inizia con l'analisi delle funzioni; è la fase più difficile, perché occorre
prefigurare come l'istituzione è chiamata ad agire — se di nuova costituzione
o può agire — se già esiste — in un universo che non è deserto, ma è
223
già occupato da altre istituzioni, nel caso che qui interessa da altri pubblici
poteri, le quali hanno o esponenzialità di gruppi in modo diretto, o sono
portatrici d'interessi generali o collettivi, quindi ancora esponenziali, ma indirette, di gruppi: il che significa istituzioni le quali hanno una forza politica, che è quella del gruppo politico o sociale o culturale o religioso, ecc. ecc.,
di cui direttamente o indirettamente sono esponenti. Anche se, come quasi
sempre accade, le funzioni istituzionali sono indicate dal legislatore primario, l'analisi è ugualmente necessaria, perché il legislatore primario non si
può preoccupare delle connessioni tra le funzioni e dell'incidenza dell'esercizio della funzione su funzioni altrui, in quanto non potrà mai accadere che
vi sia un legislatore primario il quale provveda in un solo momento ad un
disegno ordinato di ogni pubblico potere (neppure in sede costituente ciò è
possibile), ossia il legislatore primario agisce sempre per storicità cronologicamente distinte.
Accanto alle funzioni istituzionah stanno le funzioni dette serventi, che
sono quelle che necessitano per disimpegnare le funzioni istituzionali. Gli
elaborati della scienza dell'amministrazione permettono di individuare una
fascia di tali funzioni, costituita da quelle che hanno un carattere essenziale,
ossia non possono non essere svolte, mentre vi sono altre fasce per le quali si
richiede una scelta, nel senso che può convenire o non convenire che siano
organizzate presso l'istituzione, in quanto questa può avvalersi dell'attività
di altre istituzioni, o mediante convenzioni o mediante altri strumenti giuridici (il caso più frequente della pratica è quello delle funzioni conoscitive).
Viene'in secondo luogo la confezione del disegno organizzativo, cioè la prefigurazione degli uffici; essa investe tanto gli organi che il legislatore primario
abbia configurato per l'istituzione (per es. ordinamento interno dell'organo
collegiale, procedimenti della di lui attività), quanto gli uffici che il legislatore
primario affida alla regolazione del legislatore secondario (o successivi), ed è
una fase più delicata, dovendosi, insieme alla funzione, prefigurare le dimensioni prevedibili dei flussi di lavoro afferenti alla funzione, le connessioni tra
gli uffici, e, almeno nelle linee generali, lo svolgimento del lavoro degli uffici.
Dalla valutazione di questi fattori discende la scelta relativa all'ordinamento
degli uffici, che va sempre fatta secondo una logica; ove non è inutile ricordare
che la logica del criterio della gerarchia è non esaustiva, investendo un solo
profilo di problemi, quello della connessione tra gli uffici, e non quello della
distribuzione, accorpata o distinta, delle funzioni tra gli uffici.
Malgrado la prassi contraria, che si segue da un secolo, la provvista del
personale degli uffici di apparato viene solo al terzo posto; è dalla configurazione delle funzioni dell'ufficio che vengono determinati i generi e le specie
224
ri
di prestazioni lavorative delle persone da adibire all'ufficio. Il che sembrerebbe molto semplice, ma in concreto è invece il punto che più negativamente condiziona la funzionalità degli apparati. E noto che questo è uno dei
problemi che più affaticano gli studiosi delle pubbliche amministrazioni,
quanto alla spiegazione e alla proposizione di rimedi.
5. Quanto si è detto non vuol essere nulla più che una rammemorazione
di concetti e di nozioni, che molti asseriscono di sapere ma di cui smarriscono la consapevolezza al momento in cui sono chiamati a decidere. Nelle relazioni che seguono, le problematiche esposte prenderanno corpo con riferimento agli apparati parlamentari.
225
PIER LUIGI BONTADINI (^)
Strutture e dinamiche organizzative degli apparati (sintesi)
Al di là delle differenze specifiche, pure rilevanti esistono tratti comuni a
tutte le organizzazioni intese come sistemi finalizzati ad un prodotto cui
concorrono le varie parti del sistema stesso, tra loro interrelate.
La caratteristica degli apparati è di essere unità che non intervengono direttamente sul flusso fondamentale del sistema. Le burocrazie parlamentari
sono propriamente apparati.
Esistono per altro quattro tipi di unità di apparati: sostanziali, funzionali
vicarie, strumentali tecniche e strumentali formali, che si differenziano in
rapporto al flusso fondamentale, alle competenze ecc.
Le unità di apparato sostanziale hanno un collegamento continuo con il
flusso fondamentale e vaste competenze di spiccato carattere professionale, I
soggetti che ne fanno parte devono necessariamente vivere anche del sistema
per soddisfare la necessità continua di approfondire il loro bagaglio di informazioni.
Le modalità operative si basano su modelli per progetto e il coordinamento è generalmente di tipo non gerarchico, mentre ogni intervento di controllo sarà sull'insieme del prodotto.
Le motivazioni del personale addetto alle unità di apparato sostanziale si
basano su valenze di gratificazione professionale.
Le unità strumentali tecniche hanno connotazioni diverse dalle precedenti
e il collegamento con il flusso- principale è frazionato, mentre le competenze
sono generalmente di tipo tecnico e le modalità di coordinamento sono di tipo gerarchico, le motivazioni del personale e il sistema degli incentivi sono
quelli del personale esecutivo.
Le unità finali presentano caratteristiche diverse in relazione ai vincoli derivanti dalle norme esterne, che, quando molto forti determinano una similitudine con le unità di apparato del primo e del secondo tipo.
(**•) Professore ordinario di teoria delle organizzazioni complesse.
226
Quando in una organizzazione esiste una pluralità di unità di apparato, c'è
da chiedersi se sia opportuno utilizzare schemi di coordinamento unici, che
rischiano di sacrificare l'attività di alcune unità. Si è cercato di risolvere il
problema con l'uso di schemi organizzativi capaci di diminuire le frizioni
tra le varie unità di apparato e tra queste ed il flusso principale, dando luogo
in tal modo ad una struttura a reticolo o a matrice.
Tali strutture sono molto utilizzate in quei sistemi che presentano particolari intrecci tra competenze e funzioni: vi può essere infatti la convenzione
di attribuire competenze (cioè persone) ad una unità di apparato, solo quando questa sia in grado di utilizzarle al meglio, ragionando quindi in termini
di risultato, piuttosto che di funzione.
Il regolamento dei servizi del personale della Camera dei deputati sembra
avere una struttura ambigua e di transizione; le varietà di servizi infatti non
sono riconducibili ad un solo tipo. Vi sono unità di tipo sostanziale, funzionale vicario, strumentale tecnico e documentale formale e diverse sono anche le modalità di coordinamento.
Appare difficile pensare infatti che tutte queste unità possono essere regolate in base a schemi di coordinamento semplice.
Nel regolamento sono presenti due schemi di coordinamento: quello principale e forte di tipo «a clessidra» che realizza una pluralità di connessione
tra apparato generale e flusso principale in cui il Segretario generale sembra
essere il coordinatore massimo dell'attività di apparato. Vi sono però anche
punti di contatto traversale tra attività dei singoli uffici e attività dei parlamentari. Questo secondo modulo attenua il principio «a clessidra» e rende
necessarie altre misure di coordinamento (es. il Consiglio dei Capi Servizio)
che non sono però di tipo gerarchico, e pertanto sono deboli.
Anche per la Camera dei deputati quindi una struttura a reticolo risponderebbe megho agh elementi di questa struttura caratterizzata da una pluralità
di tipologie e di sbocchi.
117
ib
C A R L O CHIMENTI(^-)
Per la verità, dopo la relazione di Cheli, nella quale mi riconosco pressoché integralmente, confesso che a questo dibattito non potrei offrire, sul piano dei contenuti, altro che un contributo marginale, cercando di approfondire con aggiunte di dettaglio l'uno o l'altro aspetto della relazione. Preferisco invece, poiché mi sembra meno superfluo, svolgere anch'io un interv^ento di carattere generale, in cui la differenza da ciò che ha detto Cheli si troverà soprattutto in una questione di stati d'animo: perché, diversamente da
Cheli, io sono molto pessimista circa il prossimo a\^^enire della burocrazia
parlamentare, anche se mi auguro, giacché ad essa appartengo, di avere torto.
Spero d'altronde che la nota pessimistica che introdurrò, non solo non suoni
di cattivo augurio, ma possa rivelarsi utile nel senso di aggiungere qualche
ulteriore stimolazione alle già numerose che questo Convegno ha suscitato.
Vorrei, in un simile ordine di idee, partire dalla constatazione del disagio e
del malessere che, specialmente a partire dagli ultimi 5 o 6 anni, pervade sempre più diffusamente e profondamente i dipendenti delle Camere ed in particolare i funzionari parlamentari. E direi che tutto ciò deriva da una crisi di identità professionale la quale tende ad aggravarsi di pari passo (non voglio fare di
più che un accostamento temporale) con l'aggravarsi della crisi delle istituzioni. Così come la crisi delle istituzioni è progressivamente passata dalla lamentela, che da sempre si è udita, per le disfunzioni che si manifestavano, ad una
denuncia sempre più preoccupata e puntuale di esse, per giungere negli ultimi
tempi alla constatazione dell'ingovernabilità; analogamente gli interrogativi
che i funzionari parlamentari si sono, a mia memoria, sempre posti circa il loro ruolo funzionale e la loro attività, sono andati assumendo con il passare degli anni toni sempre più accorati, probabilmente perché nessuna risposta ricevevano, fino a diventare da ultimo quasi angosciosi.
(*) Consigliere del Senato della Repubblica, Direttore del Servizio di Biblioteca
228
Vorrei precisare subito che questa crisi di identità professionale noi funzionari non possiamo — a mio parere — superarla da soli, magari andando dallo
psicanalista per una terapia di gruppo, ma potremo superarla soltanto con
l'aiuto di altri e precisamente dei politici. Intendendo per tali non solo gli
organi esponenziali delle Camere, ma anche i responsabili dei Gruppi parlamentari, senza la cui sollecitazione e il cui consenso difficilmente gli organi
esponenziali delle Camere riescono ad agire utilmente.
Muovendo da simili premesse, il primo passo del mio ragionamento consisterà nel tentativo di stabilire «che cosa» i funzionari dovrebbero essere nel
quadro dell'istituto parlamentare, alla stregua delle indicazioni che al riguardo sono fornite dalla Costituzione. Il tentativo, cioè, di delineare quelli che,
a mio avviso, sono i tratti essenziali sotto il profilo funzionale della burocrazia parlamentare, dopodiché cercherò di ricavare da essi alcune deduzioni,
che saranno molto più generiche delle conclusioni cui è approdato Cheli. E
non già — ripeto — perché io non condivida tali conclusioni, ma perché sono scettico sulla possibilità che esse vengano realizzate in tempi ragionevolmente brevi, sicché mi sembra inutile andare oltre.
A mio modo di vedere, la caratteristica fondamentale, e nel contempo la
peculiarità, che contraddistingue la burocrazia parlamentare è costituita dal
suo collocarsi in funzione di strumentalità immediata ai lavori parlamentari
e quindi al lavoro dei parlamentari. So che possono sostenersi in proposito
varie opinioni, ma a me pare che i funzionari delle Camere siano diversi da
tutti gli altri dipendenti pubbhci, facenti parte cioè della P.A. o dell'ordine
giudiziario, perché per questi l'esistenza è prevista dalla Costituzione e la
funzione riceve, sempre dalla Costituzione, qualche orientamento sia pur generico. Noi invece siamo non tanto ignorati dalla Costituzione, quanto impliciti nella previsione costituzionale dell'autonomia regolamentare delle Camere. Direi che proprio questo essere impHciti rappresenta l'elemento particolarmente significativo agli effetti della nostra condizione, perché se potessimo considerarci ignorati casualmente dalla Costituzione vi sarebbe forse
spazio per argomentare in vario modo — come in altri casi accade — sul valore della lacuna costituzionale. Viceversa, io non avrei dubbi nel ritenere
che noi siamo, per così dire, «inclusi» nel Regolamento di ciascuna Camera
di cui parla l'art. 64 della Costituzione.
E allora, la conseguenza che mi pare logico trarre da questa situazione è
che, diversamente da ogni altro tipo di pubblico dipendente, noi dobbiamo
ano
camente serventi
ovviamente, serv
229
confronti, ma solo che essi possono fare ciò che vogliono della nostra colla-
Ai
fun
commessi.
Di fatto, però, noi esistiamo e non credo probabile che siamo destinati a
scomparire. Tuttavia mi pare chiaro che su tutta la normativa che ci riguarda, contenuta nei Regolamenti delle Camere e nei Regolamenti interni, e che
peraltro è abbastanza ambigua (almeno al Senato) quanto a definizione delle
funzioni, pesa la peculiarità che ho accennato. Con quattro principali conseguenze, che costituiscono altrettanti lineamenti essenziali della nostra fisionomia burocratica.
La prima conseguenza consiste nel fatto che ogni decisione nei nostri confronti spettante ai politici viene da essi adottata, o perlomeno può essere
adottata, con quel massimo di discrezionalità che deriva loro dalla mancanza
di parametri oggettivi a cui commisurare la decisione. Ossia da parametri
che non si identifichino con la loro volontà di svolgere col nostro ausilio
una certa attività e di raggiungere determinati risultati. Attività e risultati
che, d'altronde, sono sempre i politici a dover predeterminare, sia pure
nell'ambito delle indicazioni fornite dalla Costituzione, perché sono essi che
cercano e ottengono quel consenso elettorale che fa di loro i rappresentanti
della sovranità popolare. E se per avventura quell'attività o quei risultati saranno inferiori a quanto la Costituzione vorrebbe, saranno essi a portarne
intera la responsabilità senza che, pertanto, possa configurarsi un nostro potere di critica o di iniziativa compensativa.
La seconda conseguenza è che siamo al servizio, almeno fino a quando i
politici non decidano diversamente, di tutto il Parlamento e quindi non solo
degli organi esponenziali delle Camere, ovvero della maggioranza parlamentare, oppure della minoranza, ma di tutti i parlamentari. Di qui la conclusione che l'imparzialità è un dato coessenziale della nostra fisionomia burocratica e non soltanto un risultato da assicurare alla nostra azione.
La terza conseguenza è che, sebbene ci si possa considerare dipendenti
pubblici in senso lato, tuttavia, in quanto «accessori» del Parlamento, la nostra ottica funzionale deve essere quella del Parlamento, E quindi, nei casi di
contrasto fra Camera ed altri organi (in ispecie il Governo), dobbiamo, nei
limiti dei nostri compiti, stare sempre «dalla parte del Parlamento» e non au
dessus de la mèlée o, peggio ancora, dalla parte opposta.
L'ultima conseguenza è che, in quanto siamo i collaboratori più diretti e
immediati dei parlamentari, è un rapporto di natura sostanzialmente fiduciaria quello che deve legarci a loro, anche se i parlamentari non possono sce230
r
glierci (come viceversa accade di solito per i collaboratori più diretti), ma ci
trovano già sul posto. Evidentemente, conciliare fiducia con concorso, se non
è la quadratura del cerchio, è tuttavia un problema difficile. Ed è altresì evidente che è nostro primario interesse tentare di offrire una soluzione soddisfacente di esso. Resta comunque il fatto che della natura quasi fiduciaria di questo
rapporto non può non tenersi conto — come vedremo — a vari effetti.
Se quelli or ora accennati sono i tratti essenziali della nostra fisionomia
burocratica, c'è subito da aggiungere che i politici, nel loro interesse (o meglio, nell'interesse dell'esercizio delle loro funzioni), devono compiere preliminarmente una scelta di massima in ordine al modo in cui intendono utilizzare i nostri servizi. Devono in altri termini scegliere il modello di Amministrazione di cui vogliono avvalersi per avere la collaborazione dei dipendenti delle Camere. Una scelta del genere, probabilmente, aiuterebbe i funzionari ad uscire dalla crisi di identità professionale che dicevo prima. Ma
certo non è questo il motivo principale per cui essa va compiuta, e compiuta
con chiarezza e convinzione. Tale motivo è, invece, che senza una simile
scelta i funzionari non possono sapere che cosa esattamente i politici si attendono da loro, e i politici non possono sapere esattamente su che tipo di
collaborazione da parte dei funzionari fare affidamento. I risultati di tale duplice incertezza saranno, intuitivamente, negativi anche se poi, in sede di bilancio annuale delle Camere, continueranno a risuonare i soliti elogi di rito
per la capacità e l'abnegazione del personale. Si dice, usualmente, che è il tono che fa la musica; ebbene il tono, nel caso nostro, è per l'appunto il modello di Amministrazione.
In effetti, volendo schematizzare e semplificare per comodità di analisi una
realtà certamente più complessa e variegata, si può sostenere che sono ipotizzabili due fondamentali modelli di Amministrazione parlamentare, i quali
hanno caratteri e conseguenze molto diversi: un'Amministrazione di
registrazione-esecuzione e un'Amministrazione di consulenza. Si tratta, come ripeto, di una schematizzazione della realtà che vale soprattutto a fornire
punti di riferimento concettuali di qualche evidenza allo sviluppo dell'analisi, per cui è appena il caso di avvertire che, in pratica, è verosimile che l'Amministrazione concretamente realizzabile consista in una commistione fra i
due modelli «puri», nella quale si abbia la semplice prevalenza dell'uno o
dell'altro. Tenuta presente tale avvertenza, è comunque il caso di precisare
che nel primo modello di Amministrazione tutto si risolve nei resoconti delle sedute e nell'attività in senso lato amministrativa, che va dalla convocazione delle sedute, alla contabilità delle indennità ai parlamentari e degli stipen231
di al personale, alla manutenzione dei palazzi e così via. Nel secondo modello, accanto a questi stessi compiti, ve ne sono altri: di certificazione, di documentazione, di elaborazione preparatoria, i quali, per la loro oggettiva maggiore rilevanza, sono destinati a diventare principali, e quindi qualificanti
l'Amministrazione di consulenza.
Ora, è questa la scelta fondamentale che i politici devono effettuare e che
finora non hanno effettuato, almeno con sufficiente chiarezza. E non c'è
dubbio che si tratti di una scelta sostanzialmente politica, come tale preliminare a qualsiasi sforzo di puntualizzare quali sono, nella realtà e non in teoria, i compiti dei funzionari. Se infatti l'ipotesi più verosimile, e che del resto trova riscontro nelle attuali Amministrazioni parlamentari, è che si tende a realizzare un'Amministrazione in cui si fondono alcuni connotati
dell'uno e dell'altro modello, ne segue che alla corretta interpretazione e definizione pratica dei singoli compiti affidati ai funzionari difficilmente potrà
bastare la descrizione nei Regolamenti. Tale descrizione, effettuata in termini in cui fatalmente non potrà mancare una dose di ambiguità (si pensi, ad
esempio, ai diversi valori che può assumere, in pratica, il compito dell'elaborazione preparatoria), andrebbe perciò integrata dalla finalità complessiva attribuita dai politici all'Amministrazione, che valga a ricondurla nel modello
di registrazione-esecuzione ovvero in quello di consulenza. O, meglio ancora, andrebbe integrata da una qualificazione nell'uno o nell'altro senso, esplicitamente contenuta nei Regolamenti.
Come mai, ci si potrebbe chiedere, dopo oltre trent'anni di Parlamento repubblicano la scelta fra modelli di Amministrazione, alla quale ho teste accennato, non è stata ancora compiuta? A mio giudizio la ragione è abbastanza chiara: perché i due suddetti modelli di Amministrazione si collegano a
due diversi modelli di Parlamento, fra cui neppure, in questo trentennio, è
stata operata la scelta, ossia fra il modello di Parlamento che io chiamo ratificatorio e quello decisionale. Il collegamento c'è nel senso che mentre
un'Amministrazione di registrazione esecuzione si attaglia ad un Parlamento
ratificatorio (vale a dire ad un Parlamento che, come la Camera dei Comuni
inglese, funge essenzialmente da cassa di risonanza delle posizioni dei
partiti), viceversa un'Amministrazione di consulenza si attaglia ad un Parlamento decisionale (vale a dire ad un Parlamento che, come il Congresso
USA, ha rilevanti funzioni di decisione effettiva oltreché di dibattito). Naturalmente, il collegamento non è così rigido da precludere la possibilità di
adibire un'Amministrazione di consulenza ad un Parlamento ratificatorio e
reciprocamente un'Amministrazione di registrazione-esecuzione ad un Parla232
mento decisionale. Anche perché gli anzidetti modelli di Parlamento sono, a
loro volta, non meno dei due modelli di Amministrazione parlamentare,
schematizzazioni e semplificazioni di realtà più complesse e variegate in cui
convivono elementi di entrambi i tipi di Parlamento. Tuttavia, non sembra
dubbio che, inserita in un Parlamento prevalentemente decisionale, un'Amministrazione di registrazione-esecuzione costituirebbe un elemento dissonante ed incongruo, in quanto sarebbe pressoché nullo l'ausilio che potrebbe
fornire alle decisioni delle Camere; ausilio che, pertanto, i parlamentari sarebbero indotti a ricercare fuori dalle Camere stesse. E d'altra parte un'Amministrazione di consulenza, inserita in un Parlamento ratificatorio, sarebbe
per un altro verso dissonante ed incongrua, e procurerebbe se non altro
noiosi grattacapi agli organi esponenziali delle Camere, in quanto sarebbe
un'Amministrazione di scontenti e di frustrati.
Senonché, è bene sottolineare a questo punto che, se la scelta fra un'Amministrazione di registrazione esecuzione e un'Amministrazione di consulenza ha natura — come dicevo — sostanzialmente politica, quella fra Parlamento ratificatorio e Parlamento decisionale è di carattere esclusivamente
politico. Non sarò certamente io, che ho creduto e credo tuttora di poter
leggere nel complessivo disegno costituzionale delle istituzioni la collocazione centrale del Parlamento, a rinnegare tale lettura ed il corollario logico
della «centralità» consistente nell'attuazione di un Parlamento decisionale.
Non posso tuttavia non ammettere la legittimità di letture diverse della Costituzione, che consentirebbero agli operatori costituzionali l'adozione in via
convenzionale dell'altro modello di Parlamento, ossia di un Parlamento ratificatorio. Ma appunto, l'opzione fra l'uno e l'altro modello di Parlamento,
oltre ad avere carattere squisitamente politico, è in sé molto difficile e delicata (non per nulla è anch'essa in lista d'attesa da oltre trent'anni) a causa delle
;rosse implicazioni politiche generali, relative cioè alla formula di partecipazione dei partiti al governo del paese, che essa comporta e che impone di affrontare (prima ancora di quelle concernenti i modi di funzionamento del
Governo, che non possono a loro volta non essere adeguati al modello di
Parlamento). Il che lascia legittimamente presagire tempi lunghi per l'anzidetta opzione.
Ecco perché, al di là di sempre possibili questioni di adrenalina, io non sono ottimista sulla possibilità che i politici compiano in tempi ragionevolmente brevi la scelta che ci riguarda come funzionari, ossia quella fra
un'Amministrazione di registrazione-esecuzione e un'Amministrazione di
consulenza. Si tratta infatti di una scelta che mi pare logicamente subordina233
ta all'altra, che ci riguarda prevalentemente come cittadini, fra Parlamento
ratificatorio e Parlamento decisionale. Mi conforta ampiamente in questa
opinione l'argomentazione stringente della relazione Giannini, nella parte in
cui sottolinea la necessaria priorità della identificazione e della analisi delle
funzioni di un organo rispetto allo studio volto a configurare in termini appropriati le sue attrezzature serventi. Mi sembra cioè di esprimere un concetto analogo, quando affermo la subordinazione del modello di Amministrazione al modello di Parlamento. Da questo punto di vista vorrei solamente precisare che sostenere l'anzidetta subordinazione non equivale ad affermare che, allora, fino a quando non sia stata compiuta l'opzione politica
fra i modelli di Parlamento nessun miglioramento, nessuna razionalizzazione possano essere introdotti rispetto allo stato attuale delle Amministrazioni
parlamentari. Qualche aggiustamento potrebbe certamente essere introdotto
anche adesso, ma se l'analisi precedente è esatta, non potrà che trattarsi di
aggiustamenti marginali, specialmente per quanto riguarda la struttura
dell'Amministrazione e i compiti dei funzionari.
Qualche rapido accenno ad alcune conseguenze che dovrebbero aversi secondo che fosse prescelto l'uno o l'altro modello di Amministrazione varrà
a confermare tale assunto. Sul piano quantitativo, ad esempio, direi senz'altro che un'Amministrazione di registrazione-esecuzione sarebbe meno numerosa di un'Amministrazione di consulenza. Avuto riguardo alla attuale
consistenza delle Amministrazioni parlamentari, potrebbe ritenersi probabile che mentre per un'Amministrazione del primo tipo i funzionari sono anche troppi, viceversa per un'Amministrazione del secondo tipo sono ancora
pochi. Sul piano organizzativo, poi, appare ovvio che mentre ad un'Amministrazione di registrazione-esecuzione si confà una struttura gerarchicizzata,
quest'ultima si profila inaccettabile per un'Amministrazione di consulenza o
quanto meno per quella parte di attività che in essa va svolta al di là dei
compiti di registrazione-esecuzione. Anche per quanto riguarda, infine, la distribuzione del personale fra i vari Uffici in cui si ripartisce il lavoro di
un'Amministrazione parlamentare, è evidente l'influenza che su tale distribuzione esercita il modello di Amministrazione prescelto. Se infatti, ad
esempio, nelle Segreterie delle Commissioni parlamentari, c'è un solo funzionario, questi potrà bensì essere resocontista per tutta la Commissione, ma
potrà essere consigliere, tutt'al più, del solo Presidente.
Se dunque resta poco spazio per aggiustamenti incisivi, di ordine funzionale e strutturale, delle Amministrazioni parlamentari in mancanza della preventiva scelta, da parte dei politici, del modello di Amministrazione di cui
234
intendono dotare il Parlamento, bisogna invece ammettere che qualche passo effettivo potrebbe essere anche subito compiuto in direzione di una maggiore aderenza della burocrazia parlamentare in genere, e dei funzionari in
ispecie, alla natura quasi fiduciaria del rapporto che li lega ai politici.
Al riguardo vorrei premettere, che in coerenza con l'opinione manifestata
all'inizio circa la soggezione della burocrazia parlamentare alla discrezionale
volontà dei politici, non vedo ostacoli giuridici insormontabili nei confronti
di un'eventuale mutuazione del sistema di reclutamento di essa, nel senso
che il personale non venga più assunto per concorso. Quel concorso che, come dicevo, non è semplice conciliare con il carattere sostanzialmente fiduciario di cui i parlamentari, con tutta verosomiglianza, gradirebbero che fosse
nutrito il rapporto funzionale di chi, come noi, è il loro collaboratore più
diretto. Senonché va messo in evidenza che, in alternativa al reclutamento
attraverso il concorso severo e selettivo che conosciamo c'è, guardando le
cose con realismo, soltanto un tipo di assunzioni che traduca da noi (ma senza il bipartitismo e senza il regime di alternanza) lo spoil system di matrice
statunitense. C'è quindi, in pratica, soltanto un'Amministrazione lottizzata
secondo gli esempi, uno peggiore dell'altro, che purtroppo basta guardarsi
intorno per vedere e valutare. C'è, insomma, un'Amministrazione composta
dai rappresentanti dei Gruppi parlamentari. Il fatto, però, di considerare deprecabile una simile alternativa non esime dal ricercare accorgimenti idonei
a soddisfare talune presumibili esigenze dei parlamentari. Ed a tal fine mi
parrebbero ipotizzabili tre ordini di intervento.
Un primo, volto a far diventare più elastica e duttile la struttura dell'Amministrazione, così da rendere agevole e priva di impacci, derivanti dal disegno rigido dell'Amministrazione stessa, la creazione o la soppressione di incarichi di lavoro, allo scopo di corrispondere con la massima tempestività
all'eventuale domanda dei parlamentari. Un secondo, inteso a congegnare la
carriera dei funzionari e del personale in genere in modo tale da consentire
lo spostamento di un dipendente da un posto di lavoro all'altro, senza scapito di dignità e di remunerazione per il dipendente stesso (salvo ovviamente
che egli sia incorso in sanzioni disciplinari), per andare incontro ad eventuali
richieste dei parlamentari. Un terzo, finalizzato a salvaguardare non soltanto
la sostanza, ma anche l'immagine dell'imparzialità dei dipendenti delle Camere, i quali devono essere affidabili agli occhi di parlamentari appartenenti
ad ogni parte politica. So bene che, nella sostanza, quando cioè i dipendenti
vengono messi alla prova e conosciuti, ricevono sempre universali attestati
di correttezza sotto il profilo in discorso. Tuttavia non si può negare che, in
235
J
un ambiente estremamente e fisiologicamente politicizzato come sono le Assemblee parlamentari, l'immagine dell'imparzialità dei dipendenti è molto
importante, anche perché rientra nell'ordine naturale delle cose che l'immagine di un dipendente sia più largamente e rapidamente conosciuta della sua
attività. Da questo punto di vista non mi parrebbe quindi improprio che, se
non altro nel costume dei dipendenti delle Camere, si affermasse la regola di
evitare .perlomeno forme di ostentazione di una militanza partitica.
Per concludere queste considerazioni di ordine generale sulla burocrazia
parlamentare, mi pare il caso di ribadire un'affermazione formulata in precedenza. Siamo cioè talmente inerenti al Parlamento, in guisa di accessorio rispetto al principale, che non possiamo non essere fatti a misura, per non dire ad immagine e somiglianza, del Parlamento quale esso in questo periodo
è, e di coloro che lo incarnano. Per conseguenza, non possiamo evitare che,
se i parlamentari hanno un basso concetto dell'istituto parlamentare e delle
loro funzioni, noi ne risentiamo in termini di compiti, di qualità, di prestigio ed anche di retribuzione (perché, ovviamente, un migliore servizio costa
anche di più). E neppure possiamo evitare che, fino a quando i parlamentari
non avranno deciso cosa il Parlamento deve essere nel quadro delle istituzioni, l'Amministrazione parlamentare resti in una sorta di limbo in cui, a cominciare dai compiti dei funzionari, quasi tutto rimanga in una situazione di
incertezza e di confusione.
236
CARLO MACCHITELLA
Gli apparati camerali: alcuni cenni comparati{^)
1. Premessa
«Uno dei pochi argomenti finora quasi del tutto trascurati dagli studiosi
delle istituzioni parlamentari è senza dubbio quello dell'organizzazione dei
servizi interni delle Assemblee legislative... eppure è anche questo un argomento interessante sia perché nella formazione e nel funzionamento dei servizi interni troviamo riflessi la storia e lo spirito delle istituzioni parlamentari dei diversi paesi, sia perché un idea completa ed esatta della vita interna
delle Assemblee politiche non si può avere se non se ne conoscano, accanto
agli organi, anche i servizi interni».
Con queste parole un funzionario della Segreteria del Senato, introduceva,
sulla «Rivista di diritto pubblico» del 1919, un saggio di analisi dei servizi interni dei Parlamenti europei e di quello inglese in particolare.
Il lettore attento ai fenomeni istituzionali che, incuriosito dal titolo e dalle
parole di premessa, si avventuri poi nella lettura non potrà non avvertire come differenti siano le premesse per fotografare ed analizzare gli apparati parlamentari in uno studio degli anni venti ed in uno datato 1980. Da una parte
vi è infatti la mera descrizione di un apparato con funzioni prevalentemente
burocratico-notarili, dall'altra la prefigurazione di una organizzazione camerale tutta indicizzata sul momento informativo e dove il momento
burocratico-notarile è visto come «frenante» rispetto al ruolo degli apparati e
della burocrazia nel Parlamento e, a sua volta, del Parlamento nel sistema.
(^) Il testo di questa comunicazione è basato sui risultati della ricerca «Parlamento e informazione» diretta dal prof, E. Cheli negli anni 1977-1979, risultati apparsi nei volumi:
z/c
rfi
Fondazione Agnelli, 1979, cui l'autore rinvia.
237
Cosa vi è alla base di questo profondo mutamento e quali le conseguenze al
fine di operare una corretta analisi comparata degli apparati e della burocrazia parlamentare?
La prima premessa da fare, seppure possa apparire ON^^a e scontata, concerne il più complessivo discorso sul ruolo del Parlamento nel sistema: in un
sistema occidentale moderno, cioè, il ruolo del Parlamento nel sistema dipende dalla quantità e dalla qualità di informazioni che sono in suo possesso
e viceversa.
Questa «realtà» ha portato con sé, quale necessario corollario, la nuova
«valenza» nell'organizzazione parlamentare degli apparati informativi: anche
da essi, se non principalmente da essi, dipende infatti il numero ed il tipo di
informazioni a disposizione del Parlamento. Di qui, quali ulteriori e logiche
conseguenze, due aspetti: l'uno prettamente organizzativo, la costante evoluzione degli apparati informativi a tutto svantaggio di quelli burocraticonotarili; l'altro di natura più istituzionale, la correlazione intercorrente tra la
maggiore o minore evoluzione, sia in senso qualitativo che quantitativo, di
questi apparati ed il ruolo del Parlamento nel sistema.
Queste osserv^azioni offrono, a loro volta, due chiavi di lettura del fenomeno oggetto di questa breve comunicazione:
una analisi comparata degli apparati camerali trova un proprio interessante e significativo taglio nel momento in cui, limitando lo studio all'attuale organizzazione degli apparati informativi, si evidenzia l'aspetto «tramante» dell'organizzazione camerale e, nel contempo, l'evoluzione storica che
tutta l'organizzazione ha subito;
stante poi la correlazione apparati informativi-forma di governo, al fine
di meglio evidenziare il ruolo degli apparati, ci soffermeremo particolarmente sulle esperienze inglesi e statunitensi che evidenziano le strategie istituzionali alla base di scelte organizzative diverse, se non contrapposte.
maziom
dall'esterno e funzionale ad un Parlamento che deve solo controllare il Governo senza invaderne l'area; l'altra (U.S.A.) con un imponente struttura informativa propria, concorrenziale a quella del Governo e funzionale ad un
Parlamento in posizione parallela al Governo.
2. L'esperienza inglese
2.1, Nella secolare storia degli apparati camerali, la cui nascita si fa risalire al 1363, anno in cui, contestualmente alla nomina del primo «Clerk of the
238
J
house» viene creata una modesta struttura organizzativa di supporto (il Department of the Clerk), si deve arrivare alla seconda metà del XIX secolo
per assistere ad un primo embrione di sviluppo degli apparati informativi, in
primo luogo, la «Library» ed i servizi delle commissioni che conoscono, tuttavia, una evoluzione lenta e difficoltosa. Solo nel 1945, infatti, la «Library»
cessa di essere esclusivamente un deposito di volumi e di atti parlamentari
per diventare anche centro di informazione e di ricerca attiva, mentre si devono attendere gli anni sessanta per assistere ad una maggiore e più stretta
collaborazione «costituzionale» tra strutture camerali, da una parte, organizzazioni ed esperti esterni dall'altra ed alla creazione di una autonoma struttura informativa: il «Department of the Library».
Un notevole ed oggettivo miglioramento che non sembra in grado di eliminare, tuttavia, le carenze di apparati che rimangono insufficienti rispetto
alle sempre maggiori esigenze dei parlamentari in genere e delle «Select
Committees» in particolare.
2.2. Si è voluto premettere questi brevi cenni storici perché essi meglio di
qualsiasi organigramma evidenziano la realtà inglese: una lenta, tardiva e parziale evoluzione delle strutture informative. Prima, peraltro, di affrontare
più partitamente questo aspetto cercando di individuarne le motivazioni
sembra opportuno descriverne brevemente l'organizzazione.
Al centro del sistema informativo camerale vi è il «Department of the Library», che è organizzato in due divisioni: «The Parliamentary Division» e
«The Research Division».
«The Parliamentary Division» svolge i compiti propri di una biblioteca:
acquista, cataloga e scheda libri, riviste, periodici, documenti ufficiali, cura,
inoltre, il momento del prestito dei circa 600.000 volumi che appartengono
alla Library,
Oltre a queste funzioni, che potremmo definire «storiche», la «Parliamentary Division» fornisce ai membri della Camera, ed ai loro Segretari, informazioni sull'uso della biblioteca e dei servizi collegati, cura rassegne bibliografiche specialistiche o di altri parlamentari con cadenza periodica, predispone giornalmente una apposita rassegna stampa.
La «Research Division», istituita nel 1946 quale immediata conseguenza
della maggiore importanza che gli apparati informativi iniziano ad avere nel
secondo dopoguerra, assolve principalmente a tre funzioni:
fornire risposte a domande di singoli parlamentari che necessitano di ricerche approfondite;
assistere le «Select Committees»;
239
preparare bibliografie ed analisi particolareggiate su argomenti e temi
all'ordine del giorno dei lavori camerali.
Al fine di meglio assolvere a queste funzioni la «Research Division» è a sua
volta divisa in quattro sezioni «specialistiche»: economia, affari interni e parlamentari, scienze, statistica.
Il «Department of the Library» rappresenta l'apparato informativo «portante» della Camera dei Comuni. A questa struttura si devono poi aggiungere altri strumenti interni alla Camera,
Ci si riferisce in particolare agli «Staffs» delle «Select Committees» (506
funzionari stabilmente alle dipendenze della Commissione con compiti di
ausilio informativo) ed agli «Sjpecialist advisers for Select Committees» (gruppi di esperti esterni appositamente convocati per apposite conseguenze o informazioni) che in maniera continuativa od episodica sono deputati ad essere di supporto alle esigenze delle Select Committees. Sempre in questa ottica
di «ausilio mirato» si riferiscono i «personal research assistant for members»
che, come si nota dal nome, sono segretari del singolo parlamentare il cui
stipendio è a carico del bilancio camerale.
Un loro rilievo assumono anche i collegamenti istituzionali che, a fine informativo e di ricerca, i Comuni hanno con università e centri di ricerca,
nonché il rapporto con il «Comptroller and Auditor General». In questo
quadro un posto particolare va riservato, per le potenzialità che ha in sé, al
sistema dei computers. Una innovazione di recentissima introduzione e che
a più di dieci anni dall'inizio del dibattito in merito alla adozione o meno, è
limitato allo svolgimento di compiti estremamente ristretti (memorizzazioni
di atti parlamentari).
In realtà è stata respinta la tesi di quanti ritenevano necessaria l'istituzione
di un sistema di computers in grado di collegarsi direttamente con gli elaboratori del Governo e della pubblica amministrazione. Una scelta, ovviamente, con particolari presupposti tecnici (lo stesso tipo di hardware) e rilevanti
conseguenze politico-istituzionali.
2.3. Che cosa dunque emerge da questa esperienza e da questo quadro?
In Gran Bretagna, specie a partire da questo secondo dopoguerra, si è assistito ad un lento, ma costante sviluppo degli apparati informativi, sviluppo
che, peraltro, non ha eliminato carenze e insufficienze di personale, di spazio, di mezzi tecnologicamente all'avanguardia lamentate da tutti (funzionari, parlamentari, studiosi del problema), né ha ribaltato il rapporto con le
strutture più propriamente amministrativo-burocratiche (si pensi ad esempio
240
4
che nel 1976 alla Camera dei Comuni erano impiegati tra funzionari e personale esecutivo 407 persone a tempo pieno e 74 part-time; di queste 123 a
tempo pieno e 66 part-time lavorano al «Department of the Serjeant at
Arms»5 che ha la funzione di pensare al cerimoniale ed alla gestione e cura
dell'edificio, mentre solo 68 a tempo pieno e 8 part-time sono gli addetti alla
«Library».
Una situazione questa che non sembra essere il frutto del caso, ma trova
una propria spiegazione nel ruolo del Parlamento nel sistema.
Un Parlamento che non è voluto, o potuto, diventare rigido controllore
della politica governativa e gestore insieme al Governo del momento politico, ma ha tentato di abbandonare la funzione di semplice «notaio» del sistema e di acquistare un ruolo maggiormente significativo in una società industriale avanzata. Questo spiega la ricerca di strumenti informativi in grado di
elaborare dati attendibili da comparare con quelli forniti da Governo, pubblica amministrazione e centri economici, ed essere quindi validi momenti
di supporto e di aiuto al lavoro delle Commissioni e dei parlamentari. Una
struttura cioè in grado di ricevere ed elaborare informazioni che, analizzate
e studiate dal Parlamento, gli permettano di accettare, o rifiutare, consapevolmente i dati forniti da altri centri di potere.
Di qui, ovviamente, l'accresciuto potere degli apparati informativi e, nel
contempo, la contemporanea mancata creazione di una macchina informativa imponente sia per quanto riguarda il numero del personale impiegato, sia
per i mezzi tecnologici a disposizione, sia per il dispiego dei mezzi
fiinanziari.
3. L'esperienza statunitense
3.1. Se la forma di governo inglese prefigura un Parlamento con una mera funzione di controllo rispetto al Governo, sull'altro versante del mondo
anglosassone, negli Stati Uniti, come è noto, il Parlamento è dotato di un effettivo e decisivo ruolo di contrapposizione al Governo e di rigido controllo
della politica governativa e della pubblica amministrazione.
Questa differenza istituzionale quali conseguenze ha avuto sugli apparati?
Anche per quanto concerne gli U.S.A. sembra opportuna una breve premessa.
E stato giustamente sottolineato come il e d . «effetto pendolo» CongressoPresidente abbia giocato in maniera rilevante sulla evoluzione degli apparati
informativi del Parlamento statunitense. In particolare si è rilevato che
241
quando il pendolo ha privilegiato il ruolo del Congresso si è assistito ad un
ampliamento ed ad un rafforzamento, qualitativo e quantitativo, degli apparati informativi.
Alcune date esemplificative:
1880: nel periodo successivo alla conclusione della Guerra di Secessione
si assiste ad un lungo periodo di supremazia congressuale nel corpo del quale
si svilupparono gli Staffs dei Comitati, si posero le basi per l'istituzione delle
strutture informative autonome interne al Congresso come l'autonomia ed il
rafforzamento della «Library» e la creazione di un «Legislative Reference
Service»;
1920:
Mondial
gresso, dopo un periodo di supremazia presidenziale (T. Roosevelt e W. Wilson), torna ad avere l'iniziativa. E di questi anni l'istituzione del «General
Accounting Office» (G.A.O.) ed il complessivo rafforzamento degli strumenti informativi;
1973-1974: lo scandalo di Watergate nel travolgere Nixon pone anche
fine all'ultima «Imperiai Presidency» della storia statunitense e fa rafforzare
al Congresso tutti i suoi poteri. Di qui la nascita di nuove agenzie (come il
«Congressional Budget Office» — C.B.O.) ed il rafforzamento di tutti gli apparati e le agenzie esistenti.
3.2. Attraverso questo sviluppo protrattosi in 200 anni di storia, il Congresso ha visto dunque nell'informazione lo strumento necessario per poter reggere il confronto con l'Esecutivo e su di essa ha soffermato la sua attenzione, fino
ad arrivare all'attuale organizzazione che sembra poggiare su tre coordinate:
a) la prima — esterna alla organizzazione congressuale — è rappresentata
dalle fonti informative e d . «politiche» quali, ad esempio, comitati di indagini delle «lobbies»;
h) la seconda comprende le strutture di informazione professionali insieme alla struttura del Congresso: ci si riferisce agli Staffs personali dei parlamentari ed a quelli dei comitati, nonché ai due «Legislative Consuel offices»
che si occupano del «drafting»;
e) Lasty but not least, le Agenzie congressuali autonome («Congressional
Research Service» — C.R.S., «General Accounting Office» — G.A.O., «Office of Technology Assesment» — O.T.A., e «Congressional Budget Office»
C.B.O.), quattro strutture di supporto con i bilanci indipendenti che sono
caratterizzate da una rilevante autonomia sia amministrativa che funzionale
verso le due Camere.
242
Ed è proprio su questo terzo aspetto — tipico del sistema statunitense ed
«atipico» rispetto agli altri sistemi — che accentreremo la nostra attenzione.
Una scelta «funzionale» alla esigenza di evidenziare, in sede comparativistica, gli aspetti più caratteristici di un sistema e che nel differenziarlo più profondamente dagli altri sono anche i più stimolanti per spunti e riflessioni.
^
3.3 II «Congressional Research Service» (C.R.S.) nasce nel 1914 (con il
nome di «Legislative Reference Service») come divisione di ricerca legislativa
della Library, differenziandosi da essa perché riservata ai soli parlamentari e
non anche al pubblico. Solo nel 1970, dopo successive e progressive modifiche, acquista il nome attuale aumentando funzionari e personale: nel 1977 vi
sono impegnate 809 persone con un budget di 20 milioni di dollari.
Compito di questa agenzia è il rispondere alle più diverse esigenze informative del Congresso nella maniera più rapida ed esatta possibile. Una attività
quantitativamente rilevante: nel 1976 essa ha risposto a 291.433 richieste informative presentate da singoli parlamentari, comitati, staffs dei parlamentari.
Proprio per meglio rispondere a queste esigenze — quantitativamente e
qualitativamente rilevanti — si è operata, airinterno del C.R.S., una ulteriore diversificazione.
Nel caso in cui la risposta sia estremamente facile («fattuale» reperibile
cioè su un libro o in una ricerca già confruita) la domanda viene passata immediatamente al «Congressual Reference Division», composta di 90 persone
e che risponde immediatamente al quesito posto.
Se la domanda necessita invece di una relazione di accompagnamento o di
proiezioni strategiche o di una analisi approfondita, viene mandata ad una
delle sette divisioni di ricerca specialistiche (economia, istruzione, lavoro,
etc), ognuna delle quali, oltre ad avere del proprio personale, possiede delle
strutture di supporto — fra le quali un sistema di computers con propri software — capaci di abbreviare notevolmente i tempi di risposta.
3.4. Il «General Accounting Office» (G.A.O.), il più importante strumento di controllo della spesa pubblica a disposizione del Congresso, viene istituito nel 1921 con il compito istituzionale di investigare su tutte le materie
concernenti l'uso dei fondi pubblici e di fornire suggerimenti per migliorare
l'economicità e l'efficienza nei settori di spesa.
Un compito «complesso» e delicato tanto da essere stato costituito come
strumento tecnico, indipendente e non politico a disposizione del Congresso
(«indipendent, non politicai areu of Congress»),
Il G.A.Q., «watch-dog» del Congresso come è stato definito, svolge la sua
funzione di sorvegUanza sulla attività della pubblica amministrazione sia for243
17
nendo informazioni e dati di prima mano sta prefigurando anche, nel contempo, raccomandazioni per migliorare l'efficienza e la economicità delle
operazioni federali. Una struttura «multifaccia» che con il suo numeroso
personale (5.144 persone nel 1978) riesce ad essere supporto informativo e
centro di ricerca, di analisi e di studio.
Una serie di funzioni che si concretizzano, in particolare, nella attività di
«auditing» (esame di bilanci e operazioni finanziane dell'esecutivo cui si agiunge la verifica del soggetto delle leggi e dei regolamenti applicabili, l'esame dell'efficienza e della economicità delle operazioni, nonché la valutazione
dei risultati ottenuti in rapporto ai risultati desiderati) e di accounting.
3.5 L'«Office of Technology Assesment» (O.T.A.) viene istituito nel 1972
al fine di fornire al Congresso, su basi di «assoluta indipendenza», analisi politiche su problemi connessi con la scienza e la tecnologia con particolare attenzione per la comprensione e la previsione delle implicazioni economiche,
politiche e sociali dipendenti dallo sviluppo scientifico e tecnologico.
E l'unica, fra le agenzie congressuali, la cui guida sia affidata ad un Board
(il «Congressional Board») composto di 12 parlamentari (6 per partito) che è
a sua volta assistito dal «Technology Assesment Advisory Council» organo
di consulenza scientifica composto da 12 «esperti» nominati dal Board stesso.
Vi lavorano 103 persone (1978) impegnate semestralmente su programmi di
ricerca.
3.6. Il «Congressional Budget Office» (C.B.O.), istituito nel 1974, ha il
compito di fornire al Congresso dettagliate informazioni sul bilancio e previsioni analitiche sugli effetti delle scelte economiche operate dall'Esecutivo.
Al fine di svolgere questi compiti, e di potere anche fornire al Congresso
ipotesi e scelte alternative rispetto al bilancio, il C.B.O. «deve» non solo produrre «its own Information», ma raccogliere anche dati direttamente
dall'Esecutivo stesso.
Questa agenzia è istituzionalmente legata alle «Committees on Budget» di
Camera e Senato e per svolgere le sopraricordate funzioni ha una struttura
di 208 persone (1978).
Anche per il C.B.O. la legge ne sottolinea l'imparzialità e l'alta professionalità.
3.7. Un'ultima osservazione merita l'utilizzazione dei computers presenti
in maniera massiccia per usi amministrativi, gestionali e di ricerca.
Ulteriormente si sta operando al fine di creare un sistema unico CameraSenato per poi potere collegarsi anche direttamente con i computers
dell'Esecutivo.
244
3.8, Il quadro che emerge descrive una struttura imponente capace di offrire ai 535 «congresseuer» un «diluvio» di informazioni. Informazioni non
solo numericamente numerose, ma anche qualitativamente rispondenti alle
richieste dei parlamentari.
Questa «fotografia» e questa contrattazione non devono comunque far dimenticare le premesse di queste poche pagine: la interdipendenza esistente
tra forma di governo ed apparati camerali.
Una chiave che ci porta se non a ridimensionare l'entusiasmo verso il modello americano certo ad inquadrarlo in una più corretta e contenuta analisi.
Un Parlamento «governante» deve avere «its own information» e per produrre informazione si devono avere uomini ed apparati all'altezza del compito.
Né, d'altra parte, si possono ignorare i problemi che il «diluvio» di informazione comporta. Un diluvio che ha fatto sostenere ad alcuni che il Congresso è troppo informato e che il vero problema dei parlamentari è oggi
quello di difendersi dalle informazioni. Non è del resto casuale che il compito più difficile per le Agenzie sia oggi quello di ridurre il diluvio informativo a dimensioni «maneggiabili».
Un sintomo, questo, delle nuove frontiere dell'informazione parlamentare:
il Parlamento ha bisogno degli apparati, ma rischia, anche, di esserne controllato e «strumentalizzato».
Un problema di cui appare evidente l'importanza e la pericolosità.
4. Brevi cenni conclusivi
r
L
Le strutture camerali fin qui descritte prefigurano mondi diversi se non
opposti.
Da una parte il sistema britannico che, nonostante le rilevanti modifiche di
questi ultimi anni ed il nuovo rilevante ruolo ritagUato agli apparati informativi, continua a ricalcare i modelli organizzativi classici del Parlamento liberale.
Dall'altra gli U.S.A. che hanno coniugato tecnologia ed imponenti investimenti finanziari per dare al Parlamento un supporto amministrativo ed informativo consono al ruolo che il sistema gli ha attribuito.
Una esperienza, quella statunitense, unica e non rintracciabile in alcuna altra parte del mondo. Non certamente in Germania, dove il «Bundestag» ricalca il modello inglese.
I servizi parlamentari «ausiliari» tedeschi agiscono infatti su tre piani differenti: gli assistenti dei parlamentari, i segretari dei gruppi parlamentari e la
«Direzione generale degli studi e della documentazione» (vera e propria
245
struttura portante degli apparati informativi camerali, a sua volta articolata
nel settore Documicntazione, comprendente Biblioteca. Archivio, Documentazione della stampa, Informatica e Studi, cui fanno 'capo il ser\'izio degli
esperti ed il sen.àzio per le Commissioni).
Una struttura, come si vede, classica, con un numero di personale limitato
ed un funzionamento in tutto, o quasi, simile alla «House of Commons».
Né in Francia dove l'articolazione dei sen'izi (Studi e documentazione, Biblioteca, Documentazione estera, Archivio), nonché il numero del personale
impegnato (162 nel 1977), testimoniano la distanza dal modello americano.
Anche in base a questi confronti, queste diversità non ci debbono far acriticamente esaltare il modello statunitense date anche le premesse ideologiche
che SI sono più volte ricordate (interdipendenza apparati informativi — forma di governo) né a contranis concludere che da questo sistema non si possano enucleare spunti utili.
In questa ottica merita una riflessione lo strumento dell'agenzia che, seppure caratteristica della tradizione istituzionale degli U.S.A., sembra garantire una tale autonomia di funzioni, obiettività di ricerca, efficienza nella gestione ed elevate potenzialità di rendimento da potersene pensare, probabilmente, l'introduzione anche in Europa.
Una introduzione che per risultare positiva deve essere legata anche, o\'\'iamente, all'utilizzo di un numero di personale ed un budget, se non eguale,
almeno proporzionale ai compiti affidati alle suddette strutture. Né si può
sottovalutare la modernità di un apparato costnaito principalmente in funzione di supporto alle Commissioni, vero luogo di lavoro del Congresso, e
non dei singoli parlamentari.
Ma quello che più colpisce nell'esperienza statunitense — differenziandola
profondamente dagli altri paesi occidentali — concerne la visione di un sistema in cui il Parlamento è parte dello Stato, ed in esso è effettivamente e concretamente riferito. Ed a dimostrazione di questo le informazioni, tutte le
informazioni, o arrivano al Parlamento o sono da questo elaborate. Quasi a
significare che se è vero, come è vero, che informazione è potere, il potere
del Parlamento si basa su di essa e su quegli strumenti che la producono.
246
GIANLUIGI MARRONE C^)
Provvedimenti di urgenza ed urgenza dei provvedimenti
amministrativa della Camera dei deputati
nell'organizzazione
1. L'art. 24 del Regolamento dei Servizi e del Personale, nel testo recentemente modificato dall'Ufficio di Presidenza, così definisce le attribuzioni
spettanti al Servizio Amministrazione e Patrimonio (il vecchio Ufficio dei
Questori o di Questura, come è ancora nella denominazione del Senato):
«Polizia e sicurezza delle sedi della Camera; impiego del personale ausiliario;
contratti e forniture; assicurazioni; conservazione degli edifici e degli arredi;
economato e servizi tecnici; magazzini; servizi di ristorazioni; ecc».
Va subito rilevato che mentre per tutte le attività riguardanti in generale la
gestione dei fondi di bilancio esiste un apposito strumento normativo interno (Regolamento di Amministrazione e Contabilità, approvato dall'Ufficio
di Presidenza il 4 giugno 1964 e reso esecutivo con D.P. 31 agosto 1964,
n. 812, con le successive modificazioni), per quanto attiene al settore sicurezza e polizia della sede tutto è affidato a circolari ed altre disposizioni interne,
emanate di volta in volta dal Presidente e dai Questori, eccezion fatta per la
scarna normativa prevista dal Cap. XI del Regolamento della Camera
sull'ordine delle sedute.
Nei due settori campione della gestione della spesa e della polizia interna,
le norme regolamentari individuano comunque precise competenze degli organi politici (cfr. art. 10 Reg. Camera; art. 1 Reg, Amm. e Cont,; art. 1, III
comma, Reg. Serv. e Pers.), ma anche della burocrazia parlamentare: competenze specificate, subordinate e coordinate, come nel caso della complessa
normativa che presiede all'amministrazione e contabilità, ma assai più intersecantesi e, direi, sfuggenti nel caso della sicurezza e polizia.
('^) Consigliere della Camera dei deputati.
247
Chi partecipa quotidianamente alla vita del Parlamento sa bene come il
supporto che la gestione della spesa e le misure d'ordine e sicurezza offrono
alla attività dell'istituto, nel suo complesso, risulta sempre più indispensabile
al pieno, efficace, e — per quel che è possibile — sereno svolgimento della
funzione politica. Un supporto, del resto, che non ammette soluzioni di
continuità, come è facilmente intuibile.
L'organizzazione di tale struttura attiva di supporto conosce due fondamentali momenti:
1) l'individuazione degli obiettivi, dei piani d'azione, delle priorità, nonché la decisione, nelle fasi conseguenti, di scelte più qualificate, sempre in linea di «funzionalità politica» con l'espressione fisica dell'istituto parlamentare, in continua crescita;
2) l'attuazione, nella quotidiana gestione e responsabilità operativa, delle
linee politico-funzionali già individuate e decise e la proposizione, corredata
del necessario bagaglio istruttorio, di nuove scelte programmatiche o d'intervento,
I due momenti possono corrispondere rispettivamente alle attribuzioni degli organi politici di governo interno dell'istituto e della burocrazia parlamentare. Non sempre, però, hanno trovato rispondenza nelle norme regolamentari e nella prassi, anche perché la suggestione della «gestione nell'immediato» distrae talvolta da compiti più generali di indirizzo e di controllo.
Si tratta comunque di momenti che per la stessa configurazione giuridica
dell'organo costituzionale — con tutte le sue esigenze di autonomia, anche
amministrativa — trovano integrazione ed atipico concerto, come è stato opportunamente ribadito dal prof. Barile nella memoria presentata alla Corte
Costituzionale per la decisione dei ricorsi (presentati dal Presidente della Repubblica, dai Presidenti della Camera e del Senato e dal Presidente della stessa Corte) avverso i decreti della Corte dei Conti per il controllo delle gestioni finanziarie degli organi costituzionali.
2. L'aspetto che tuttavia necessita, a mio parere, di qualche considerazione è
quello dei provvedimenti d'urgenza, assumendo questo termine nella accezione più ampia possibile. Ci si trova, cioè, più sovente di quanto nelle ipotesi di
scuola si possa prevedere, a dover assumere decisioni — all'interno della organizzazione amministrativa della Camera e per quanto riguarda specificamente
i settori della gestione delle spese e della polizia della sede — che non sono tout
court riconducibili a deliberazioni adottate dai competenti organi politici, ma
configurano un quid novi non soltanto sotto il profilo della fattispecie ma della stessa normativa interna e della responsabilità dell'agente.
248
Decisioni la cui assunzione non ammette rinvii o attese dell'interpello
dell'organo politico, casualmente assente.
Per l'ipotesi di provvedimenti urgenti in campo di spesa, le vigenti norme
del Regolamento di Amministrazione e Contabilità offrono sufficienti indicazioni — soprattutto a livello di princìpi — per l'assunzione da parte degli
uffici della Camera delle necessarie misure, ove del caso.
Basta richiamare, in proposito, le disposizioni dell'art. 20 del Regolamento
di Amministrazione e Contabilità, che — a parte la necessità di un adeguamento dei limiti di spesa ivi previsti — riesce ad offrire agli uffici, anche per
l'integrazione nella sfera d'applicazione, collaudata da pronunce d'indirizzo
e di interpretazione del Collegio dei Questori e della prassi, un raggio
d'azione abbastanza soddisfacente in ordine alla necessità di adottare provvedimenti d'urgenza.
Vale tuttavia la pena di notare come si potrebbe percorrere qualche passo
in avanti, a tutto vantaggio della funzionalità amministrativa dell'istituto,
nella definizione di poteri d'intervento affidati agh uffici, in ipotesi rigorosamente individuate prevedendo, se necessario, ogni opportuno strumento di
conva lida.
È ben strano, ad esempio, che il Segretario Generale, proprio per non essere in grado di autorizzare in via di urgenza, in caso di inerzia dell'organo
politico collegiale competente, l'emissione di un determinato impegno di
spesa — che, viceversa, risultasse improcastinabile per rispondere htc et nunc
ad una determinata esigenza funzionale ovvero per adempiere più generalmiente ad obblighi di legge o ex contractu — si trovi poi a dover rispondere
civilmente o, in ipotesi estrema, anche sotto il profilo della responsabilità
penale, quale rappresentante legale dell'Amministrazione, ai sensi dell'art. 5
del Regolamento dei Servizi e del Personale.
E l'osservazione vale, ai diversi livelli di competenza e responsabilità, per
il Capo Servizio Amministrazione e Patrimonio, per il Tesoriere e per gli altri funzionari cui spetti, in determinate circostanze, la decisione completa ed
urgente, senza tuttavia disporre di idoneo strumento regolamentare.
3. Tutto questo è rilevante tanto più per i provvedimenti in campo di sicurezza e polizia, ove l'urgenza si misura ad horas e, in qualche caso, si identifica con il momento del fatto che esige l'adozione di misure specifiche. Né si
può sottovalutare, anche in questo caso, l'attribuzione diretta di determinati
compiti ad un determinato Servizio da parte del testo regolamentare (il già
ricordato art. 24 del Regolamento dei Servizi e del Personale) come pure la
significativa specificazione (art. 67 Reg. Camera) circa la direzione dei Servi249
zi ed Uffici da parte del Segretario Generale, che ne risponde direttamente al
Presidente (cfr. in tal senso anche l'art. 5 del Regolamento dei Servizi e del
Personale).
Sembra configurare, in sostanza, un potere spettante in maniera inequivocabile agli uffici, il cui esercizio è connesso — specialmente nei casi dell'adozione di provvedimenti d'urgenza — con l'andamento generale dell'amministrazione, di cui il Segretario Generale risponde direttamente al Presidente.
Gli uffici, perciò, sono per intrinseca struttura e per esplicita attribuzione regolamentare habiles pieno iure ad adottare, per quanto di competenza, decisioni operative nei settori di cui ci occupiamo, senza abbisognare di particolari deleghe.
Resta il fatto, di indubbia delicatezza, della definizione degli ambiti propri
degli uffici e, più specificamente, del campo operativo del funzionario preposto alla adozione del provvedimento richiesto, specialmente nel settore della
polizia della sede che, come poc'anzi accennato, non gode di alcuna configurazione e organizzazione normativa particolareggiata.
Volendo sintetizzare in un interrogativo la molteplicità delle situazioni in
cui occorrerebbe offrire chiarezza regolamentare — nell'interesse degli agenti
e soprattutto dell'efficienza complessiva dell'istituto — ci si può chiedere, ad
esempio: su quali moduli amministrativi interni si deve muovere il funzionario parlamentare nel caso di dover decidere autonomamente — per irreperibilità momentanea di qualunque organo politico competente — nell'adozione di misure comunque restrittive della libertà personale di un cittadino che,
all'interno della sede parlamentare, stia commettendo o abbia appena commesso un delitto? Come procedere alle prime, sommarie indagini; allo stesso
accertamento delle generalità? Sono applicabili, almeno in via analogica, le
attribuzioni proprie dell'ufficiale di polizia giudiziaria;
Né può disattendersi, al riguardo, la consolidata prassi della così detta «immunità della sede» (richiamata anche nella nota sentenza della Corte Costituzionale n. 231 del 22 ottobre 1975), per cui ogni autorità di polizia e lo
stesso magistrato non possono spingere l'esecuzione delle proprie competenze nell'ambito degli edifici del Parlamento se non debitamente autorizzati. E
ciò vale anche per i speciali uffici di polizia e carabinieri esistenti presso la
Camera ed il Senato, che certamente devono ricevere disposizioni del Servizio parlamentare competente prima di ogni intervento.
Una «immunità», questa della sede, che oggi più che mai conviene custodire gelosamente, a tutto vantaggio della piena libertà dell'istituto parlamentare, senza per questo offrire il pretesto ad alcuna illegittima «zona franca»
'>
250
J
(anche sul piano della tutela giuridica degli operatori parlamentari non politici), ma assicurando piuttosto ogni autonoma garanzia di rispetto rigoroso
delle leggi e dei diritti.
4. In conclusione, da queste rapide notazioni si possono ricavare alcuni
punti di riflessione che coinvolgono la figura del funzionario parlamentare e
l'intera struttura burocratica del Parlamento.
1) Nel settore della gestione dei fondi come in quello della sicurezza e polizia della sede — scelti a puro titolo indicativo — esistono competenze, sancite dai Regolamenti interni della Camera, tanto per gli organi politici che
per gli Uffici, i quali, ben inteso, svolgono una funzione generalmente di attuazione delle direttive politico-funzionali impartite dai primi.
2) Ricorrono talvolta condizioni particolari che esigono l'adozione di
provvedimenti d'urgenza da parte degli Uffici della Camera nelle persone
dei funzionari preposti e sotto la responsabilità del Segretario Generale, che
ne risponde al Presidente.
3) Il riconoscimento della necessità di adozione del provvedimento d'urgenza richiama il più generale problema àtWurgenza di provvedere che dovrebbe essere proprio di ogni pubblica amministrazione, specialmente in determinati settori, e tipico di una organizzazione amministrativa che gode di
quella «autonomia di governo» propria dell'istituto parlamentare. Tale urgenza di provvedere chiama in causa direttamente la burocrazia parlamentare, che deve curare l'esecuzione delle direttive dell'organo politico competente, ma anche attivarsi autonomamente, ove del caso.
4) Tutto questo non mira minimamente a scalfire le attribuzioni proprie
degli organi politici preposti al governo della Camera, ma tende anzi ad assicurare un più efficiente servizio all'istituto ed ai suoi organi.
5) Di questo servizio all'istituto, specialmente nei casi di adozione di provvedimenti d'urgenza, sono garanti i funzionari parlamentari e la struttura
burocratica nel suo complesso, che costituisce elemento di competenza tecnica, imparzialità, stabilità, presenza costante; quella struttura che talvolta viene sottovalutata, sottoutilizzata o, semplicemente, ignorata, quasi se ne temesse la presenza o, per così dire, la concorrenza.
6) Quanto detto esige un adeguato e tempestivo ripensamento normativo,
per offrire certezza agli agenti, efficienza operativa all'istituto, garanzia agli
organi politici di governo interno. Esige altresì un coinvolgimento, anche
motivazionale, dei funzionari nelle problematiche di gestione, giacché il pri251
mo segreto per ottenere un buon risultato dall'agire umano — e del dato
umano si dovrebbe, anche nell'amministrazione del Parlamento, tenere maggior conto — è disporre di operatori con un bagaglio non solo di preparazione culturale generale e specifica (da verificare rigorosamente all'ingresso in
carriera e da ampliare scrupolosamente con formazione valida e costante),
ma anche di adeguate motivazioni morali, specialmente se si presta la propria opera all'interno di un istituto così vitale per la vita del paese com'è il
Parlamento ed in un periodo storico che, come l'attuale, certamente non trasporta all'entusiasmo, al coraggio, all'assunzione diretta di responsabilità.
Eppure di questo, proprio di questo oggi si ha veramente bisogno.
CARLO PAPPAGALLO (^)
Profili funzionali e di responsabilità del Servizio Studi del Congresso U.S.A.
Il CRS costituisce un'articolazione della Biblioteca del Congresso, dotata
per altro di così ampia autonomia organizzativa e funzionale da essere comunemente e a ragione considerata come una delle quattro agenzie congressuali, al pari del CBO, del GAO e dell'OTA.
Il CRS funge da enorme servizio studi e ricerche del Congresso (quasi 850
dipendenti), non casulamente pensato all'origine come organismo interno alla Biblioteca; esso svolge la propria attività di ricerca e di analisi su richiesta
delle Commissioni, dei membri del Congresso e dei loro sta^s.
Anche per il CRS vale la regola del carattere «neutro» dell'informazione,
che accomuna le agenzie congressuali nelle loro diversità; in un recentissimo
pamphlet divulgativo, pubblicato dal CRS medesimo, si afferma che «l'informazione fornita dev'essere accurata, obiettiva e non partitica», come d'altronde richiede la natura stessa del sistema di supporto del Congresso, che è
notoriamente un sistema «binario», fondato sulla dialettica fra staffi (personali e di Commissione) e agenzie, i primi partitici, le seconde apartitiche.
Al fine di assicurare la qualità dei lavori del CRS, ogni prodotto è esaminato a due livelli: al livello della divisione competente e al livello della Review Section, una sezione speciale di un Servizio responsabile della programmazione e del coordinamento dell'attività del CRS, che esamina lo studio ai
fini della sua obiettività ed imparzialità, della sua corrispondenza alla richiesta, dell'assenza di pregiudizi e inclinazioni personali degli autori.
Si evidenzia in tal modo una delle tre caratteristiche del funzionamento
del CRS, l'ampia autonomia nella determinazione del contenuto del prodotto, e la corrispettiva responsabilità, autonomia che incontra solo il doppio limite della congruità e dell'imparzialità della risposta.
("') Consigliere della Camera dei deputati.
253
Le altre caratteristiche del funzionario, la neutralità e la specializzazione,
ne fanno, in un sistema fortemente concorrenziale, per quanto concerne la
documentazione, persona nei cui confronti la fiducia nella capacità tecnicoprofessionale fa le veci, ai fini dell'affidabilità, della fiducia politica.
L'anticipazione è un elemento essenziale nel lavoro del CRS per il semplice motivo che il CRS non ha sufficienti risorse per confezionare risposte individuali alle oltre 300 mila richieste che riceve ogni anno. D'altronde, non
è necessario farlo. Una relazione o un appunto che bene esaminino un problema, preparati prima che questo problema divenga materia di un esteso interesse da parte del Congresso può rispondere, con efficienza ed immediatezza, a un vasto raggio di richiesta potenziale. Così come un sollecito corredo
di materiali può adempiere al medesimo scopo. Infatti, una domanda su cinque è attualmente evasa grazie all'uso di questi materiali già preparati dal
CRS. All'inzio di ogni sessione si effettua un'informativa, nei confronti dei
parlamentari e degli stajfs di Commissione, circa i problemi emergenti e il
materiale disponibile presso il CRS. Attraverso tali mezzi le divisioni di ricerca sono in grado di sollevare alcuni dei loro ricercatori ed analisi della
pressione di richieste immediate cosicché essi possono sviluppare ulteriori ricerche in anticipo.
E essenziale, a questi fini, una idonea assegnazione del lavoro da espletare.
Gli analisti e gli specialisti del CRS dovrebbero infatti, tendenzialmente, focalizzare la loro attenzione su problemi d'analisi di natura sostanziale — anche per quanto concerne le informazioni a richiesta — piuttosto che su domande di routine. Al fine di perseguire questo obiettivo, una parte consistente del volume delle informazioni richieste, informazioni di base e che non
necessitano di una elaborazione particolarmente raffinata, viene devoluta ad
un ufficio speciale, VOfftce of Assignment, Reference and Special Services, dal
quale dipendono due divisioni: la Reference Dtvision, responsabile del reperimento del materiale bibliografico (libri, riviste, precedenti studi del medesimo CRS) che già sia di per sé sufficiente a soddisfare le richieste che perv^engono all'agenzia; la divisione è costituita da bibliotecari e tecnici specialisti
dell'informazione, — e per dare un'idea della mole di richiesta che evade
nel 1979 ha risposto ad oltre 195 mila domande, il 64 per cento delle quali
on a rush basis, cioè entro lo stesso giorno o quello immediatamente successivo. L'altra divisione è la Lihrury, cioè la biblioteca del CRS, che assolve a richieste di natura bibliografica (nel 1979 sono state quasi 22 mila).
La proverbiale efficienza del CRS è avvalorata altresì dal fatto che, grazie
all'organizzazione funzionale del lavoro, cui si è accennato, oltre il 60 per
cento delle richieste sono evase nello stesso giorno in cui vengono avanzate.
254
Per facilitare tale compito, il CRS ha inoltre creato un sistema d'informazione automatizzata, chiamato ISIS [Inquiry Status and Information System)^ che
consente, attraverso operazioni computerizzate, il massimo di flessibilità e
rapidità nel reperimento dei dati.
In sostanza, si evidenzia un rapporto triangolare fra Servizio studi, biblioteca e informazione automatizzata, che favorisce un'attività spedita e corretta, fondata su un massiccio reperimento di dati, effettuato con somma precisione e snellezza, il quale facilita l'elaborazione delle ricerche e le risposte ai
quesiti di base che yen^ono posti.
La creazione di «prodotti del sapere» non può essere così facilmente valutata come nel caso di processi produttivi di oggetti tangibili. Nel ponderare
la produttività del CRS si deve dunque tener presente — come avvertono gli
stessi dirigenti dell'agenzia — che: 1) quanto più puramente analitico è il
prodotto, tanto meno significativa è una misurazione quantitativa; 2) il corollario di tale postulato è che quanto più un prodotto deriva da precedenti
elaborati o è soggetto alla minima conoscenza specialistica, tanto più che è
idonea una misurazione quantitativa.
Sulla base di questi princìpi, il CRS ha nettamente invertito la tendenza
iniziale nella distribuzione del lavoro, anche in virtù di una forte accumulazione progressiva di dati, propri ed esterni. Nel 1973, infatti, il 68 per cento
delle risposte venivano fornite da Servizi (esterni e interni) che si potrebbero
definire, con terminologia italiana, di «informazione parlamentare» [reference
centers), fra cui la già citata Reference Division (che ne forniva il 52 per cento, VS per cento delle quali derivava da materiali già preparati); il restante 32
per cento era fornito dalle divisioni di ricerca. Nel 1979, invece, il primo tipo di informazione assorbiva il 79 per cento di risposte (di cui il 46 per cento a carico della Reference Division e il 17 per cento sulla base di materiale già preparato); il secondo tipo assorbiva invece il 21 per cento del volume
di lavoro.
Si evidenzia così un modello costruito funzionalmente sui parametri
dell'autonomia, della specializzazione, dell'imparzialità e della produzione in
proprio di documentazione, concepita come momento di riconduzione a
sintesi (in un'unica sede) della domanda di informazione che sale dalla frastagliatissima e policentrica costellazione congressuale. Gli apparati di documentazione attraversano cioè orizzontalmente il macrocosmo della Commissione, delle Sottocommissioni e dei singoli parlamentari (dotati di forte autonomia e forte potere contrattuale) in un rapporto dialettico con gli staffs, rispetto ai quali si pongono — per le stesse procedure di reclutamento — come
riscontri di garanzia.
255
FERNANDO FINTO (^=0
L'evoluzione dell'apparato camerale: brevi profili storici
1. Premesse metodologiche e origini dell'apparato camerale
Una duplice premessa appare necessaria prima di affrontare il problema
dell'evoluzione degli apparati camerali.
La prima è che del fenomeno non si possono, in questa sede, che indicare
le grandi linee, oltre che per oggettive ragioni di brevità, soprattutto perché
appare difficile «dall'^esterno» giudicare l'effettivo funzionamento, in specie
nella prassi, degli apparati.
La seconda, che il problema, assolutamente connesso, del rapporto tra forma
di governo e struttura camerale non può che essere dato per presupposto. Si
cercherà perciò di dare il senso complessivo di tale problematica con riguardo
agli aspetti di essa che più direttamente e immediatamente si proiettano nella
concreta articolazione della struttura dei due rami del Parlamento.
Con tali premesse, occorre partire dal dato che la continuità che si ebbe
con lo Stato sabaudo piemontese è una costante che è possibile rinvenire in
quasi ogni aspetto del nuovo ordinamento statale post-risorgimentale. Ne è
prova e riconferma la stessa vicenda della struttura interna degli apparati camerali airinterno di un fenomeno più complesso, in cui l'organizzazione
complessiva, costituzionale, dello Stato sabaudo si estende alle nuove terre
«conquistate» senza modifiche né adattamenti. Gli apparati camerali risentono cioè della funzione complessivamente attribuita dallo Statuto albertino al
Parlamento; seguono l'evolversi dei rapporti politici tra organi costituzionali; si articolano in relazione ai fini, di volta in volta, attribuiti ai due rami
del Parlamento. Questo significa innanzitutto che la burocrazia parlamenta(**•) Ricercatore presso l*Università di Roma
256
re, chiamata sostanzialmente a svolgere un ruolo di supporto in un Parlamento, quale quello subalpino, la cui funzione era stata quella di (limitata) critica
alla politica del Sovrano, si proiettava con la medesima struttura, e con la medesima «mentalità», nella nuova organizzazione del Regno unitario.
Ulteriore conseguenza, e prova di come l'organizzazione delle Camere sia
strettamente collegata alla forma di governo, è la diversa configurazione che,
fin da principio, assumono gli apparati della Camera e del Senato. La prima,
in quanto Camera elettiva, sente maggiormente l'evolversi dei rapporti politici e direttamente li proietta sulla propria organizzazione interna, cercando
di adattarsi alle esigenze e le finalità che, di volta in volta, il gioco
maggioranza-opposizione tende a creare.
La seconda, invece, in quanto Camera di nomina regia, presenta una magiore rigidità e una maggiore impermeabilità della propria struttura nei confronti delle progressive modifiche dei rapporti istituzionali. Caratteristica di
cui la Camera Alta finirà anche in seguito per pagare le conseguenze scontando ritardi e sottodimensioni, anche non lievi, del proprio apparato nei
confronti di quello corrispondente alla Camera dei deputati.
A riprova di tali ricostruzioni il primo Parlamento del Regno recepì, senza apporvi modifiche, il regolamento interno approvato dalla prima Camera
Sabauda nella seduta delPS maggio 1848, distinguendo i servizi parlamentari
in quattro uffici (di resocontazione e di tenuta del processo verbale, la biblioteca, la Segreteria, preposta alle necessità proprie dell'Aula, e l'ufficio dei
Questori preposti alla gestione amministrativa, e di polizia, dell'intero apparato). «Tutto il personale degli impiegati — come si legge nell'art. 1 del regolamento interno del Senato — è sotto gli ordini dell'Ufficio di Presidenza, e
più particolarmente del Presidente e dei Senatori segretari».
Il Senato ha anche un corpo di tre revisori preposti alla revisione delle traduzioni degli stenografici con la specifica avvertenza «di non fare che i cambiamenti strettamente necessari per ricondurre la frase a quella regolarità e
proprietà di cui si fosse allontanata nella foga dell'improvvisare, mantenendo
per altro fedele non solo l'idea ma anche, per quanto si può, l'espressione
dell'Oratore, e ricorrendo in caso di dubbio ad uno dei Senatori segretari».
Analogamente a questi compiti di natura prettamente notarile «il Bibliotecario archivista pone in ordine e custodisce sotto la propria responsabilità i
libri e le carte del Senato, ne fa diligente inventario: tiene inoltre il protocollo delle lettere e petizioni, ed esercita pure incumbenze di Revisore».
La provenienza del quadro burocratico, nell'ambito di una scelta che privilegia la autonomia riconosciuta alle Camere dall'art. 61 St. Alb. ed evita personale posto in posizione di comando istituendo un apposito organico, è
257
di doppio tipo: dalla burocrazia o dalle libere professioni. I primi provengono soprattutto dal Ministero degli interni, i secondi dalle professioni giornalistiche per la loro successiva destinazione ai servizi di resocontazione.
Se la scelta è per la autonomia, si tende peraltro (ma probabilmente non
poteva essere altrimenti) a riprodurre i tradizionali modelli dell'organizzazione ministeriale, con il prevalere del principio gerarchico verticale, senza
alcuna forma di coordinamento orizzontale, anche se è da dire che l'estrema
eseguita dell'organico e soprattutto i suoi compiti non necessitano e nemmeno comportano particolari problemi: i compiti di tale struttura organizzativa essendo limitati alla resocontazione e alle funzioni che consentono alle
Camere di svolgere un efficace ruolo di «rappresentanza» intesa sotto l'aspetto del cerimoniale.
E, d'altro canto, da notare che la burocrazia camerale si caratterizza come
decisamente dipendente dal potere politico. Questo non solo perché l'intera
struttura è dipendente dall'ufficio di Presidenza delle due Camere, tutto logicamente di nomina politica, ma soprattutto perché manca un filtro interno
alla stessa struttura capace, con compiti generali di indirizzo e vigilanza, di
mediare tra maggioranza di governo e burocrazia, per cui questa rappresenta
semplicemente il supporto («a basso livello») servente della prima.
Situazione accentuata dall'elezione diretta, da parte della stessa assemblea,
dei funzionari di vertice dei singoli uffici, in nome proprio dei fini serventi
cui è tenuta la struttura nei confronti della classe politica. Vengono così eletti, senza che la designazione necessariamente passi attraverso l'ufficio, il bibliotecario archivista e il Redattore del processo verbale. Fin dal principio
inoltre le spese previste per l'apparato del Senato sono ridotte della metà rispetto a quelle previste per la Camera (da 200.000 lire a 100.000 lire), con
una caratteristica, che per le ragioni già accennate rimane anche in seguito
costante, di sottodimensionamento del Senato e che non si spiega soltanto
con la minor dimensione della classe politica nell'una rispetto all'altra Camera. Le somme stanziate per i lavori delle due Camere non erano d'altronde
direttamente gestite dai due rami del Parlamento, in quanto la concreta erogazione di esse era rimessa all'autorizzazione di spesa concessa dair«Intendente Generale dell'Azienda dell'Interno», nel cui bilancio venivano iscritti i
relativi stanziamenti. È già comunque nel 1851 che tali spese vengono iscritte, analogamente a quanto avviene per le spese della Corona, tra le spese generali del bilancio dello Stato, consentendo che le Camere gestiscano in proprio i relativi stanziamenti.
Questa struttura rimane sostanzialmente invariata a lungo, anche se, fin da
principio, è possibile notare la tendenza dell'apparato ad espandersi verso il
+
258
basso aumentando l'organico delle categorie esecutive senza apportare, invece, eccessive modifiche per il livello dei funzionari. Nella XIII legislatura
(sessione 1867-1877), così, il personale degli Uffici di Segreteria, Questura,
Biblioteca, Revisione e stenografia raggiunge le 37 unità, mentre il personale
dei Commessi e degli Uscieri già raggiunge le 79 unità, anche se le spese per
i primi superano in maniera rilevante quelle per i secondi (119.563 lire contro le 92.984 lire).
Le prime modifiche sono introdotte alla Camera solo nel 1877 con la sottrazione alla Assemblea della nomina del Redattore del Processo verbale e il conferimento di questa all'ufficio di Presidenza; ma contemporaneamente viene
fatta rientrare nella competenza dell'Assemblea la nomina del Direttore dei
Servizi Amministrativi, anche se «la maggioranza prima di raccogliersi sopra
un candidato qualsiasi cercherà i suoi lumi anche allo stesso Ufficio di Presidenza». I servizi della Camera sono ulteriormente accorpati in una stessa Divisione ripartita in sei settori (Segreteria, Questura, Revisione, Stenografia, Biblioteca, Archivio) e dipendente dal Direttore Capo di Divisione, della cui nomina SI è ora detto, e che costituisce il punto di vertice dell'intera piramide organizzativa, per la prima volta distinto dall'Ufficio di Presidenza.
La figura del Direttore Capo non va peraltro sopravvalutata. Essa è infatti
strettamente legata alla presenza nell'organico della Camera di un funzionario dotato di particolare preparazione e abile nei rapporti intersoggettivi
(Giuseppe Galletti) e in questo senso si può dire che l'istituzione della figur^
è ad personam. A riprova, la carica è abolita nel 1891 provvedendosi ad una
nuova riorganizzazione dei servizi, anche riaccorpandoli, che vengono di
nuovo collocati sotto la direzione dell'Ufficio di Presidenza nei cui confronservizi
Archivi, Q
teca, dell'Estensore dei Processi Verbali, Revisione, Stenografia) riconoscendo una particolare posizione di indipendenza alla Biblioteca che, confermando la precedente modifica del 1877, è posta sotto la sovraintendenza di una
Commissione di Vigilanza eletta dalla Camera, anche se i suoi compiti continuano ad essere quelli «tradizionali» di acquisto dei libri e di catalogazione
degli stessi, mentre alla conservazione e catalogazione degli atti camerali
provvede l'Archivio.
E anzi da notare come, per questi suoi compiti estremamente limitati, il
personale della Biblioteca sia quello, nel 1903, con la dotazione più bassa di
organico (7 dipendenti di cui tre distributori). Corrispondentemente, a conferma del ruolo «notarile» che svolge la Camera, di recezione passiva della
volontà politica, il personale dell'ufficio resocontazione è, alla medesima da259
18
ta e con esclusione del personale esecutivo, quello che gode dell'organico più
ampio (23 dipendenti; il servizio segreteria archivio, che pure ha notevoli
competenze e attribuzioni, raggiunge appena le 12 unità).
Il servizio di resocontazione seleziona personale altamente qualificato (è richiesta per tutti la laurea) ed è anzi particolarmente ambito, se è vero che il
vincitore del relativo concorso è nominato allievo stenografo e «in tale posizione rimane fino a che non si faccia vacante un posto. Ad esso non è assegnato alcuno stipendio, salvo eventuali possibili gratificazioni determinate
volta per volta dall'Ufficio di Presidenza della Camera». Nel 1879, poi, è già
nato alla Camera, e al Senato nel 1882, il resoconto sommario, anche se si
avvisa che esso non ha «alcun carattere ufficiale e non si devono quindi ammettere rettificazioni in pubblica seduta».
2. // Segretario Generale: la nascita della burocrazia camerale
La vera svolta nell'apparato camerale avviene con il Regolamento interno
della Camera del 1907, con cui l'apparato inizia ad enuclearsi in quanto tale
e ad assumere una propria configurazione, in un certo senso autonoma rispetto all'Ufficio di Presidenza, verso cui si pone, se non in posizione di antagonista, quanto meno di confronto. La struttura cioè inizia ad assumere un
proprio vertice amministrativo burocratico, diverso dal potere politico che
si esprime nell'Ufficio di Presidenza, presupponendo una maggiore stabilità
della struttura, i cui compiti non sembrano essere soltanto l'esecuzione delle
direttive di volta in volta fatte proprie dalle diverse maggioranze politiche
che si succedono.
L'apparato inizia ad esprimere fini proprty non del tutto coincidenti con
quelli del suo vertice politico, proprio perché tende ad accentuare il suo ruolo di garanzia del sistema complessivo piuttosto che quello, non necessariamente coincidente, di momento servente della maggioranza di governo.
La nuova pianta organica della Camera approvata il 2 giugno 1908 istituisce, in tale prospettiva, l'Ufficio del Segretario Generale con compiti di
coordinamento e di indirizzo della struttura complessiva. Al Senato il processo è più lungo e più lento, a conferma di come i diversi ruoli attribuiti si
proiettano direttamente sulla struttura ad essi preposta e come, nel caso specifico, la maggiore staticità e il distacco più accentuato con il paese reale
creano uno scarto a favore della Camera anche sul terreno strettamente organizzativo. E solo, infatti, quasi vent'anni dopo, con il Regolamento interno
approvato il 5 luglio 1929, che anche al Senato si provvederà ad istituire
l'Ufficio del Segretario Generale.
260
Il fenomeno ha, peraltro, anche un fine più direttamente efficientistico; assicurare un maggiore coordinamento tra le diverse strutture camerali con
l'istituzione di un organo dotato di competenza orizzontale. Non solo infatti è aumentato il ruolo dei funzionari, ma il lavoro delle Camere, che continua ad articolarsi per sessioni tra loro autonome, in parallelo con i sempre
più crescenti compiti che lo Stato tende ad assumere, rende necessaria una
struttura capace di assicurare un maggior grado di stabilità e continuità nel
lavoro parlamentare. Il fenomeno è netto ed è riscontrabile nelle corrispondenti strutture ministeriali in cui discontinuità di direzione politica e ampliamento delle attribuzioni conferite consentono alla burocrazia di ritagliarsi sicuri spazi di autonomia. Per la burocrazia parlamentare, peraltro, il processo
non si conclude, per la sua caratteristica di personale addetto a compiti che
sono troppo connaturati, e a volte incorporati, con quelli politici per consentire spazi di autonomia di analoga ampiezza.
Che, d'altronde, il fine vero e l'essenza dell'istituzione del Segretario Generale sia quella di riconoscere «dignità» alla struttura camerale in quanto tale è dimostrato dalla contemporanea sottrazione alla Assemblea delle nomine dei funzionari, che rimangono ora tutte di competenza del Consiglio di
Presidenza.
Il Segretario Generale, cui sono però sottoposti direttamente i soli servizi
di Segreteria e Archivio, di Revisione, Stenografia e di Statistica Legislativa,
con l'esclusione di quelli addetti alla Redazione dei Processi Verbali, gli Uffici di Questura e di Biblioteca, agisce, per la particolare funzione che gli è riconosciuta, in stretta relazione con il Presidente dell'Assemblea.
Egli «prepara le comunicazioni che il Presidente deve fare alla Camera e
tiene a disposizione di lui i documenti che possano essere richiesti nel corso
delle discussioni. Apre la corrispondenza diretta alla Presidenza e alle Commissioni e la distribuisce agli Uffici competenti, trasmettendo loro gli ordini
del Presidente» (art. 8); è insomma il (nuovo) vero centro motore del sistema. Ulteriore sviluppo di tale tendenza è possibile riscontrare nel successivo
Regolamento interno della Camera del 2 luglio 1920, che ammette, per la
prima volta, il Segretario Generale (insieme al direttore degli Uffici di Questura) a partecipare, con voto consultivo, alle sedute del Consiglio di Presidenza su invito dello stesso Consiglio (art, 3). Viene inoltre stabilito (articolo 30), a conferma dei compiti di coordinamento generale, che compete al
Segretario Generale di predisporre e presentare «una relazione al Consiglio
di Presidenza sull'andamento dei vari uffici, raccogliendo le proposte dei rispettivi Capi Servizio». Conferisce nuova forza all'organo la nomina di un
Vice Segretario Generale nel 1925,
261
Sul piano della prassi, infine, la circostanza che il Segretario Generale rimane invariato dal 1907 al 1927 nella persona di Camillo Montalcini, uomo
di profonda cultura, attento conoscitore di Diritto Costituzionale, tanto da
essere stato anche chiamato alla Facoltà di Giurisprudenza di Catania, ma
soprattutto proveniente dall'apparato interno della Camera di cui era entrato a far parte fin dal 1885, contribuisce ad accrescere e rendere duraturi la
funzione, i poteri e il ruolo del nuovo organo.
Al Senato l'istituzione del Segretario Generale av\^iene, come si anticipava,
solo nel 1929, e risente della particolare funzione cui è chiamata la Camera
Alta.
L'evoluzione dell'istituto, e dell'apparato complessivo, si presenta cioè immediatamente più rigida, nel senso che, se è possibile un paragone, come il
Senato non ha un proprio ruolo nettamente distinto dal binomio SovranoGoverno, analogamente la struttura organizzativa risente di questo progressivo rimanere «indietro» del Senato rispetto all'evolversi dei rapporti istituzionali che agitano gli organi costituzionali. Se perciò da un lato «i sen.'izi
del Senato sono posti tutti sotto la sorveglianza e l'autorità del Segretario
Generale» (art. 2) ed egli è il «capo di tutto il personale, sia di funzionari che
del personale subalterno» (art. 3), con una posizione dunque che è anche più
rimarcata di quanto non a\^enga per l'analogo organo della Camera, è la sua
stessa posizione di organo espressione dell'apparato burocratico del tutto indipendente dalla struttura politica, che stenta a farsi strada. Il Segretario Generale (art. 139 Reg. gen.) è infatti «nominato dal Senato in adunanza pubblica a scrutinio segreto». Non deve in questo senso neppure trarre in inganno la circostanza che occorra la maggioranza assoluta, tale da conferirgli una
posizione autonoma rispetto alla maggioranza di governo, in quanto la maggiore omogeneità della seconda Camera rende facilmente raggiungibile tale
maggioranza. Che, d'altronde, si tratti di un vero rapporto di natura fiduciaria con l'Assemblea è dimostrato dalla possibilità per il Senato di revocare,
con le stesse modalità, il Segretario Generale.
Il ruolo minore del Senato nel sistema risulta, inoltre, dalla stessa articolazione degli uffici e dei serv^izi che è notevolmente ridotta rispetto a quanto
non a\"v^enga alla Camera. I servizi sono infatti solo tre (Segreteria, Archivio,
Studi Legislativi e dell'Alta Corte, Resoconti in un'unica struttura, oltre agli
Uffici di Questura e alla Biblioteca) e il personale decisamente inferiore a
quello della Camera (la pianta organica del Senato per il 1929 prevede 43
funzionari e 100 dipendenti subalterni, alla Camera per il 1926 sono previsti
66 funzionari e 168 dipendenti subalterni). La tendenza è riconfermata nel
262
1932 dove ad una riorganizzazione degli Uffici del Senato che aumentano di
numero, corrisponde addirittura una diminuzione della pianta organica (i
funzionari si riducono a 40).
Il regolamento interno della Camera dei deputati del 7 maggio 1932 consacra definitivamente,la figura del Segretario Generale stabilendo che «tutti gli
Uffici ed i Servizi della Camera dei deputati ed il personale addettovi sono
posti sotto l'autorità e la sorveglianza del Segretario Generale, che ne risponde al Presidente e ai Questori» (art. 2) e istituzionalizzando (art. 3) la sua
presenza, con voto consultivo, alle adunanze del Consiglio di Presidenza,
della Commissione di vigilanza sulla biblioteca e del Consiglio di Disciplina.
3. La Camera dei Fasci e delle Corporazioni
L'organizzazione appare ormai sufficientemente consolidata da resistere alla stessa istituzione della Camera dei Fasci e delle Corporazioni, che pure attribuisce nuovi e rilevanti compiti al Presidente dell'Assemblea, che giungono fino ad accertare della regolarità formale della nomina dei Consiglieri
Nazionali attraverso la verifica della legittimità dei titoli che danno luogo alla carica (art. 1 Regol. gen.). La struttura complessiva dell'apparato ne risulta
invece modificata e riaccorpata in tre soli servizi (Segreteria Generale e Servizi di Questura, Direzione Generale dei resoconti e degli studi legislativi e
Biblioteca). I fini del nuovo sistema sono solo formalmente quelli di assicurare una maggiore efficienza all'istituzione; in realtà risentono del suo progressivo deterioramento e del suo perdere di importanza all'interno di uno
Stato il cui carattere autoritario andava progressivamente accentuandosi, spostando il centro del sistema, sul piano formale, nel Gran Consiglio del Fascismo piuttosto che nella nuova Camera. Quest'ultima perdeva legittimazione
e rappresentanza essendone rimessa la nomina e la scelta dei componenti al
Gran Consiglio e attribuendole una composizione: cui, p. es., «la Confederazione dell'industria, con poco più di 70.000 iscritti aveva diritto di proporre
lo stesso numero di candidati della Confederazione dei lavoratori dell'industria che ne vantava altre 1.300.000».
Al Senato, corrispondentemente, nulla è modificato con l'avvento del nuovo regime, tanto che il Regolamento interno del 1936 è sostanzialmente
identico ai precedenti. Rimane invariato lo stesso numero e la stessa riarticolazione dei servizi, all'interno di un sistema complessivo che non modifica
alcunché nel Senato, in quanto non sembra necessario ridurre i compiti e le
attribuzioni di un organo le cui funzioni appaiono già di per sé fortemente
limitati. Il Senato continua cioè a svolgere i suoi tranquilli compiti di notabi263
ri
lato; il che è possibile verificare, anche materialmente, nel ridottissimo numero delle disposizioni che regolano l'organizzazione degli uffici nel regolamento interno (appena 11 articoli, mentre i restanti 45 si occupano dell'ordinamento del personale).
4. L'avvento della Repubblica e la «disattenzione» dell'Assemblea Costituente
I costituenti del 1946 trovano, per le ragioni esposte, una struttura camerale che ricalca i modelli della organizzazione del Parlamento subalpino e liberale come si erano naturalmente evoluti. Una organizzazione quindi poco
consistente e consona alla concezione ottocentesca e liberale dello Stato e dei
rapporti Parlamento-Governo.
I limiti di tale struttura non sono avvertiti alla Costituente. Nessuno intuisce che tale struttura, con compiti limitati e settoriali, non può essere funzionale al nuovo quadro costituzionale, nel quale diverso appariva il ruolo
del Parlamento, modificato come era dai nuovi soggetti politici, i partiti, che
ne vengono a far parte, dal nuovo privilegio che viene dato al lavoro delle
Commissioni piuttosto che a quello in Assemblea, dal nuovo intervento dello Stato nell'economia. Mentre perciò si opera una profonda rivisitazione,
anche formale, del Parlamento nel sistema, ad essa si accompagna la continuità «amministrativa» dei suoi apparati, accentuata dall'acritico repechage
dei regolamenti generali liberali.
L'assoluta ignoranza che nel dibattito in Costituente è riservata all'amministrazione centrale, e alla mancanza di qualsiasi collegamento con altre
strutture soprattutto per il livello informativo, ha quale conseguenza immediata l'assenza totale, a livello normativo, di alcun cenno alla burocrazia parlamentare che non sia quello, anch'esso tradizionale, dell'autonomia regolamentare sancita dall'art. 64 Cost.
Si assiste cioè, anche in questo campo, ad una continuità dell'apparato amministrativo, e dunque al recepimento di una struttura con compiti essenzialmente di rappresentanza e di mera recezione della volontà politica, senza
alcuna considerazione della nuova centralità dell'informazione e dei mezzi
per ottenerla. Si costituisce cioè un Parlamento con nuove e più moderne
funzioni, ma non lo si fornisce dagli strumenti necessari a sostenere il progetto, recuperando semplicemente il vecchio sistema del Parlamento liberale.
Le modifiche organizzative nei primi anni della Repubblica appaiono, con
tali premesse, ridotte al minimo indispensabile alla Camera e addirittura inesistenti al Senato, i cui servizi rimarranno, fino al 1953, disciplinati dal
264
Regolamento provvisorio, varato nel 1948 dal Commissario reggente previsto dalla legge costituzionale 3 novembre 1947 n. 3 che aveva soppresso il
Senato di nomina regia.
Le lievi variazioni strutturali non rispondono peraltro ad un cosciente disegno di ristrutturazione degli uffici con il fine di adeguarli al nuovo Parlamento, quanto piuttosto appaiono il frutto di iniziativa e di impulsi autonomi e prive di effettivo coordinamento. Nel Regolamento per gli uffici e il
personale della Camera del 1947, che rispetto al nucleo originale precostituente accresce le unità burocratiche a sei (Segretario Generale, Ufficio
di Segreteria, Ufficio Studi Legislativi, Verbali e Resoconti parlamentari. Ufficio dei Questori, Biblioteca), appare così significativa l'istituzione di un Ufficio Studi Legislativi con il compito di rispondere alle esigenze di documentazione autonoma e, nel successivo Regolamento del 1949, l'istituzione di un
apposito Ufficio per le Commissioni. In realtà, però, nel primo caso, si tratta di una microstruttura (6 dipendenti al 1950, compreso il personale esecutivo) preposta a fornire studi di ampio respiro e di buona fattura ma incapace
di servire effettivamente le esigenze dei singoli deputati.
Nel secondo caso (e si tenga presente che contemporaneamente il medesimo
Ufficio è soppresso al Senato) l'Ufficio ha un carattere meramente tecnicoorganizzativo con mansioni esclusivamente di aiuto prettamente «notarile» al
lavoro delle Commissioni e dei suoi membri. L'istituzione conferma il suo
ruolo fondamentale di rappresentanza se è vero che, al 1° novembre 1953, a 63
funzionari (e 27 impiegati d'ordine) corrispondono già 208 unità di personale
subalterno a cui vanno aggiunte altre 81 unità di personale subalterno in posizione precaria. La conservazione materiale del Palazzo sembra la vera preoccupazione di un Parlamento che tende ad essere, così come lo disegnava la Costituzione materiale di quegli anni, sempre meno dotato di poteri e con un apparato conseguentemente funzionale solo a se stesso.
La struttura rimane sostanzialmente invariata a lungo se si eccettua la novità, peraltro di un certo interesse, dell'istituzione, con il Regolamento interno del Senato del 1955, del Consiglio dei Direttori che, sotto la presidenza
del Segretario Generale, «è chiamato a dare parere su tutte le questioni d'indole generale riguardanti il personale e sulle altre per le quali il parere medesimo sia richiesto dal Regolamento o ritenuto opportuno dal Segretario Generale». Un organo che non solo conferma ormai l'assistenza di una struttura che si organizza anche verticalmente al suo interno senza la necessaria
mediazione politica di vertice rappresentata dall'Ufficio di Presidenza, ma
accentua ulteriormente la figura del Segretario Generale consentendogli di
«appoggiarsi» sul parere della stessa struttura complessivamente intesa e di
265
presentarsi come espressione organica della volontà di questa. Anche in tal
caso, d'altro canto, il problema non è tanto quello dell'affermarsi della struttura autonomamente intesa quanto piuttosto quello delle finalità e dei compiti attribuiti ad essa. Se insomma m quegli anni è ormai definitivo l'affermarsi di un apparato che sostanzialmente «pesa» in quanto tale, è altrettanto
vero che tale peso è debole perché deboli sono le attribuzioni riconosciuteli. L'attività meramente teatrale e di rappresentanza, in specie al Senato,
continua; tanto che, al 1948, i funzionari (gruppo A) in organico sono appena 38 (e 120 sono le unità del personale impiegatizio subalterno); e riduce
l'apparato camerale ad un ruolo affatto marginale. L'analisi delle ragioni del
fenomeno, sia interne, per particolare posizione del personale camerale con
attribuzioni prive di rilevanza esterna e difficili a distinguere da quelle politiche, sia esterne, per il progressivo svuotamento della forza (sia di controllo
che di indirizzo, non è questo per ora il problema) del Parlamento, non è
qui possibile affrontare; ma ciò che conta è l'evidenziare uno sviluppo in cui
sempre più deciso sembra il fine di rinchiudere la burocrazia parlamentare
in limitati ghetti e recinti, anche se, maeari, «dorati».
5. // ce?ìtro-svJtstra e il mutato ruolo del Parlamento
Il sistema descritto inizia ad entrare in crisi agli inizi degli anni '60, con
l'avvento del centro-sinistra e i nuovi compiti del Parlamento alla luce del
diverso inter\'ento dello Stato nell'economia.
L'organico è cresciuto a dismisura verso il basso, tanto che le lamentele
dell'on. Biasutti, nella riunione dell'Ufficio di Presidenza del 6 agosto 1964,
sulle spese eccessive per il personale appaiono più che giustificate. Ma ciò
che preme è la qualità del nuovo personale. Al 1*^ agosto 1964 i funzionari
della Camera sono 95, gli impiegati (tra cui sono da ricomprendersi gli addetti alla stenografia e gli archivisti) 186 e il personale esecutivo ha già ragiunto le 394 unità (di cui ben 190 commessi d'aula).
Un personale dunque che ha solo compiti di sostegno formale della struttura politica che, per la sua stessa articolazione interna (parte del personale
di grado più elevato ha il compito di amministrare la struttura) non è capace
di sostenere il nuovo progetto di un Parlamento maggiormente presente nella vita del paese.
Un siffatto apparato non riesce ad essere d'ausilio non solo ad un Parlamento che governi, tale non è il nostro modello né tale è il progetto politico
di quegli anni, ma nemmeno ad un Parlamento che controlli. Il personale di
livello superiore, sia dell'Ufficio legislativo sia dalla Biblioteca, risulta infatti
266
estremamente limitato: per la Biblioteca della Camera, (al 1964, solo 4
unità), anche se non lo si vuole confrontare con quello delle analoghe strutture tanto inglesi che statunitensi (nei confronti di due strutture serventi
cioè due diverse forme di governo) ma considerarlo in termini assoluti.
La riforma operata con il regolamento interno del 1964 (riforma Cosentino) ha il fine di evitare proprio gli inconvenienti ora descritti.
L'ordinamento della Camera è ristrutturato in 14 servizi (Segretariato Generale; Prerogative e immunità; Assemblea; Commissioni Parlamentari; Studi, legislazione e inchieste parlamentari; Archivio; Documentazione e statistiche parlamentari; Biblioteca; Resoconti; Stenografia; Tesoreria; Personale;
Amministrazione e Provveditorato; Cerimoniale). Il fine, ambizioso, è quello di ricostruire un apparato funzionale per un Parlamento che, smessa la
vecchia ideologia di una maggioranza parlamentare che non ha alcun bisogno degli apparati camerali, in quanto può servirsi delle strutture di dipendenza governativa, e di una minoranza che, proprio in quanto tale, non può
che contare su se stessa, assicuri, usando le parole delTon. Bozzi, «un^obiettiva informazione al ser^'izio di tutti i deputati, su un piano di assoluta
parità».
Il Regolamento del 1964 abolisce il vecchio ordinamento a piramide gerarchica attuando un ordinamento funzionale aperto che, sul piano del personale, ricalca quello dei corpi consultivi dello Stato riprendendone anche le qualifiche. I servizi stessi sono ripartiti, in questa prospettiva, in due branche a
seconda che questi si occupino direttamente del lavoro dell'Assemblea e delle Commissioni o di quanto riguarda i mezzi e l'ambiente necessari allo
svolgimento della attività della Camera. Nella seconda branca rientrano i
sen'izi di Tesoreria, del Personale, dell'Amministrazione e Provveditorato,
delle Relazioni internazionali e del Cerimoniale, nella prima i restanti.
Alla riforma del 1964 si rifa anche il nuovo ordinamento interno del Senato, tuttora vigente nonostante talune parziali modifiche apportate nei primi
a nni '70, anche se esso sembra avere conservato una maggiore rigidità, anche
sul piano della prassi, e una ristrutturazione in parte ancora legata al modello gerarchico. I funzionari sono riaccorpati del nuovo ruolo dei referendari e
gli uffici riaccorpati in otto ser\dzi (Segreteria ed Archivio, Resoconti, Questura, Studi Legislativi, Biblioteca, Ragioneria, Commissioni Parlamentari,
Personale).
Queste modifiche, peraltro, non corrispondono, nella loro pratica attuazione, alle premesse da cui erano partite. Le ragioni di ciò sono, e probabilmente m misura equivalente, imputabili tanto ad una struttura che rimane
sottodimensionata rispetto ai fini che intende perseguire, sia ad un Parla267
mento che stenta a divenire, per ragioni storiche obiettive, l'effettivo centro
della m.ediazione politica. Con il nuovo regolamento della Camera su un organico complessivo di 935 dipendenti i funzionari rimangono 120, riproponendo ancora il modello ministeriale in cui la struttura di vertice si va proressivamente assottigliando, senza alcuna considerazione della precipuità
della funzione parlamentare, salvo l'assunzione di 343 commessi tra Aula e
servizi vari, servente il vertice politico con competenze orizzontali che tagliano tutte le materie dell'intervento statale.
Analogamente la biblioteca con i suoi 500.000 volumi rimane ben lontana
dai 13 milioni di volumi di cui dispone la biblioteca del Congresso americano.
Sul fronte opposto, del personale politico, a parte l'osservazione, fin troppo
facile, che in tal caso la Camera con i suoi 630 deputati è ben avanti rispetto ai
435 deputati della Camera dei Rappresentanti USA per una popolazione che è
il quadruplo di quella italiana, anche esso sconta la mancata realizzazione del
progetto politico di quegli anni. L'incancrenirsi del centro-sinistra e la conseguente tendenza a chiudersi nei fortini dei ministeri, finalmente conquistati o
ancora difesi, spostano il centro della vita politica italiana sempre più fuori dal
Parlamento, spinge i Parlamentari a servirsi del Parlamento solo come struttura capace di fornire ad essi i servizi materiali necessari alla propria permanenza
romana, costringe gli Uffici studi del Parlamento a continuare a produrre grossi studi di ampio respiro che, proprio in quanto tali, tendono ad esaurirsi in se
stessi in una Camera sempre più vuota.
Su questo grigio tran-tran fatto più di abitudini che di decisioni, più di buvette, non a caso servizio più che efficiente, che di Aula, arriva il 1968 con le
sue nuove domande politiche.
6. La crisi del centro-sinistra e i nuovi rapporti tra Governo ed apparato camerale
Il fenomeno è complesso ed è altrettanto complesso esaminare le conseuenze sulle istituzioni. Quello che preme sottolineare è che gli spostamenti
politici che seguono a quegli anni comportano l'inevitabile spostamento verso il Parlamento del centro della mediazione politica, quella cioè che, negli
anni successivi, sarà detta la sua «centralità». In realtà, per brevi cenni anche
in tal caso, la ragione del fenomeno è meno «nobile» di quanto sembrerebbe
a prima vista. La tendenza verso un mutamento dei rapposti di forza e il
contemporaneo persistere della conventio ad escludendum per quanto attiene
il Governo, provocano infatti la necessità, per allargare l'area politica di
maggioranza, di una riscoperta del Parlamento proprio quale organo che
consente la realizzazione di tali fini. Nelle Camere «riscoperte» è possibile
268
creare nuovi accordi e nuove convergenze se poi è possibile, contemporaneamente, presentare all'elettorato un Governo che continua a far perno sulle forze tradizionali. Un Governo che, in un inevitabile gioco delle parti, si contrappone ad un Parlamento cui vanno riconosciuti taluni poteri di controllo e di
indirizzo maggiori di quanto non siano stati in passato per garantire chi fa parte della maggioranza ma, contemporaneamente, è fuori dal Governo. In questo senso, i regolamenti generali del 1971 rappresentano, se non il tentativo di
trasformare completamente, quanto meno quello di modificare la forma di governo, ricostituendo un Parlamento dotato di effettivi poteri di intervento e di
gestione della realtà che è chiamato a regolamentare.
La strada prescelta è quella, soprattutto, di un diverso ruolo delle Commissioni che, attraverso lo strumento delle indagini conoscitive e delle
udienze legislative, tendono ad avvicinarsi al modello americano, anche istituzionalizzando i canali di collegamento diretti con l'ISTAT (cioè con l'amministrazione) ed il CNEL.
Ma nei regolamenti continua a mancare, salvo limitati accenni all'Ufficio
di Presidenza, ogni vero accenno al problema della struttura chiamata a sostenere il nuovo indirizzo. Analogamente, individuati i nuovi referenti per
la raccolta dei dati (ISTAT, CNEL, Banca d'Italia, Ragioneria dello Stato,
Corte dei Conti, etc), non si tenta un effettivo coordinamento tra essi e le
Camere, con un sistema che si presenta affidato e garantito dalla solo buona
volontà dei contraenti.
Non ci si può perciò sottrarre alla sensazione che, mentre si cerca di uscire
dalla crisi seguita alla pratica fine del centro-sinistra, cercando il coinvolgimento di iorze che ne hanno fatto parte ma non appaiono disponibili ad un
semplice ritorno al passato in un Parlamento che si dice dotato di nuovi
compiti e nuovi poteri, contemporaneamente tutto questo viene contraddetto nei fatti, consentendo al livello amministrativo di governo di continuare a
svolgere i suoi compiti e le sue politiche in maniera sostanzialmente indisturbata. Ne è prova la circostanza che sostanzialmente le strutture precedenti, organizzate dunque per i fini di «rappresentanza» a cui si accennava,
ai nuovi Regolamenti del 1971 vengono chiamate a gestirne le nuove finalità.
Il Senato continua, infatti, a mantenere il precedente regolamento interno
del 1967; la Camera dovrà essere sollecitata dalle nuove esperienze che seguiranno al 1975, continuando fino a quell'anno a servirsi anch'essa del precedente regolamento interno.
In questo senso, la stessa introduzione, nel 1969, alla Camera di un sistema
come lo Schedario Generale Elettronico (al Senato nel 1971) tende a ridimensionarsi, in quanto anche in tal caso vale l'elementare osservazione che a
269
nulla, o a poco, serve se non a guadagnar tempo uno strumento del genere
quando poi esso è inserito in un sistema complessivo che continua a chiedere la stessa qualità dell'informazione che si chiedeva precedentemente agli uffici. Analogamente, rimane fine a se stessa l'istituzione del Servizio Rapporti
con i Consigli e le Giunte Regionali proprio perché episodica e inserita in
una struttura immutata dei rimanenti servizi. Il Servizio Rapporti con i
Consigli e le Giunte Regionali (nel 1974 alla Camera) rimane così il primo e
unico esempio di servizio autonomo fornito di propri supporti (biblioteca
ed archivio specializzati, proprie relazioni con l'esterno), funzionale al lavoro di una soia Commissione di cui è il primo e principale supporto e, come
tale, struttura specializzata.
E solo, come si anticipava, con i mutamenti politici che seguono al periodo 1975-1976 che i servizi parlamentari subiscono un'effettiva modifica per
adeguarli ad un Parlamento in cui la crisi con il livello di governo si è andata accentuando per il progressivo allargarsi della maggioranza e il contemporaneo restringersi dell'area di governo, rendendo oggettivamente inevitabile
il progressivo spostamento su di esso dell'attenzione dei partiti e delle forze
sociali. Anche in tal caso è bene, peraltro, non farsi eccessive illusioni. Il mito della centralità del Parlamento è improponibile nella sua accezione tradizionale di stampo liberale. Il moltiplicarsi dei centri della mediazione politica, la presenza di strutture partitiche solidamente organizzate, tendono a
spostare al di fuori del Parlamento le decisioni effettive e le scelte più qualificanti. Un fenomeno dunque complesso, impossibile qui ad esaminare con
completezza e che non si può che dare per scontato.
La consapevolezza di tale situazione emerge con sufficiente chiarezza nella
stessa riunione dell'Ufficio di Presidenza del 9 giugno 1977, chiamata ad esaminare il nuovo ordinamento degli uffici e del personale della Camera. Si
esprime infatti la preoccupazione che «il Parlamento sia diventato una "cassa
di risonanza" puramente notarile di ciò che avviene e dei rapporti che man
mano si perfezionano in altra sede» e che «si va accentuando la sensazione
che il Parlamento sia ormai un organo la cui rilevanza politica si va trasformando in rilevanza di pura amministrazione».
Questo non esclude, d'altro canto, che la riforma degli uffici non sia necessaria o auspicabile per assicurare, in una logica in cui il Parlamento è anche
esso uno dei centri della mediazione politica, che esso abbia una struttura
potenzialmente capace di consentirgli tale ruolo, a prescindere dal diverso
problema dell'effettiva attivazione di essa.
In questa prospettiva si muove, innanzitutto, l'istituzione alla Camera dei
e d . «gruppi di lavoro» composti da funzionari delle singole Commissioni in270
r
tegrati da facenti parte dei servizi di documentazione, tra cui sono ricompresi anche i funzionari della biblioteca. Il fine, come si deduce dalle stesse parole deirallora Segretario Generale, Maccanico, è quello di avviarci «verso
una integrazione assoluta tra lo staff delle Commissioni e quello dei servizi
di documentazione», anche se vengono, immediatamente dopo, ricordate le
croniche carenze d'organico che rendono di difficile attuazione il progetto.
7. // regolamento interno della Camera dei deputati del 1977
La riforma organica dei servizi avviene, peraltro, con il nuovo Regolamento interno del luglio 1977, che si muove con il fine di creare nuove strutture
di coordinamento, e la conseguenziale eliminazione dei servizi amministrativi non più necessari, con la ridifinizione delle competenze dei singoli uffici.
L'eccessivo numero dei servizi ha infatti, più che specializzato, reso più
frammentario il lavoro dell'apparato camerale, con la conseguente necessità
di momenti di collegamento che non possono continuare ad essere occasionali ed episodici.
Accanto al Segretario Generale vengono perciò istituiti una serie di uffici
con competenze orizzontali, in maniera tale che, accanto al Vice Segretario
Generale nasce il nuovo ufficio del Vice Segretario Generale Amministrativo
che realizza la razionale esigenza di una enucleazione dei servizi (Tesoreria,
Amministrazione e Provveditorato, e Affari Sociali, che si occupa degli
aspetti prevedenziali e affini) che si interessano della gestione, per così dire,
quotidiana e materiale del Palazzo. In questa medesima linea di distinzione
tra i diversi servizi, appare essenziale l'istituzione del «Comitato per la documentazione» cui è riconosciuta la funzione di coordinare l'attività dei servizi
e degli uffici di documentazione con quella dei servizi dell'Assemblea e delle
Commissioni. Il nuovo organo, che può procedere nella sua attività anche
istituendo appositi gruppi di lavoro, tende a porsi almeno sul livello formale
come il raccordo principale per razionalizzare e convogliare tempestivamente la produzione di dati ed informazioni verso i naturali sbocchi politici.
Il riassetto del luglio 1977 ripartisce, in pratica, l'amministrazione camerale in quattro grandi settori, a ciascuno dei quali è proposto un coordinatore:
il settore legislativo, sotto la direzione del Vice Segretario Generale; il settore amministrativo, affidato al Vice Segretario Generale Amministrativo; il
settore della resocontazione, sotto le cure dell'Estensore del processo verbale
e, infine, il settore della documentazione, coordinato dal Presidente del Comitato per la documentazione.
271
La tendenza poi, nell'ambito dei singoli settori, è quella di organizzare i
vari servizi che ne fanno parte sul modello della struttura politicoamministrativa di cui sono serventi, sempre con il fine di raggiungere la
massima omogeneità possibile tra i due momenti. Così si procede alla soppressione dei due Servizi Relazioni Internazionali e Rapporti con gli organi
comunitari e la loro fusione in un unico Servizio Relazioni Comunitarie ed
Internazionali, per un più efficace coordinamento sia con la Commissione
Affari Esteri, le cui competenze attengono sia la politica internazionale che
quella comunitaria (salvo un apposito Comitato Permanente che si occupa
di questo particolare aspetto), sia con la stessa unicità di direzione che si riscontra a livello governativo, in cui il Ministro per gli Affari Esteri è preposto alla cura di entrambi i settori.
La nuova ristrutturazione degli uffici non è certo scevra da critiche e, per
taluni aspetti, parziale. A riconoscerlo è lo stesso Maccanico, che sottolinea
come sia «illusorio pensare di risolvere in una sola volta tutti i problemi esistenti (per cui) è meglio adottare un metodo che permetta di seguire i problemi da vicino e risolverli in modo graduale». Rimane così insoluto il problema, su cui bisognerà peraltro tornare in conclusione, di un maggior coordinamento tra gli apparati dei due rami del Parlamento, che spesso provocano inutili (e costose) duplicazioni di medesime attività, problema ben sottolineato da un documento sindacale (UIL) dell'aprile 1977. Come ancora, è
sempre il medesimo documento a sottolinearlo, rimane insoluto quello dei
gruppi di lavoro perché essi «sono composti da funzionari che hanno ciascuno un proprio lavoro istituzionale, per cui il lavoro più penetrante può essere svolto soltanto dai funzionari del Servizio Studi».
Nonostante ciò, emerge il quadro di una struttura parlamentare che ha. ormai affermato se stessa con un ruolo non semplicemente di recepimento notarile alla volontà politica, ma, al contrario, di servizio per quest'ultima a cui
fornisce l'informazione necessaria alle scelte successive. Si supera così anche
la naturale «diffidenza» che il momento politico sconta nei confronti dei
propri supporti, preoccupato di essere espropriato di competenze e margini
di discrezionalità da una informazione che, per qualità e struttura, può, invertendo il naturale rapporto tra i due momenti, essa stessa dirigere e condizionare il politico. Gli apparati camerali, anzi, per la loro stessa caratteristica
di momento servente del «politico», per sua natura dotato di carattere generale, non portatori perciò di interessi particolari, costituiscono, in questo
senso, una garanzia per il corretto rapporto tra i due momenti che non è riscontrabile nella struttura amministrativa ministeriale.
272
Restano, logicamente, a parte i problemi della concreta attuazione del modello e, in primo luogo, del tradizionale sottodimensionamento degli organici chiamati a sostenerlo, e che presupporrebbero un loro allargamento nella
relativa struttura di vertice. Come anche, giova ricordare quanto già si diceva in premessa, resta da discutere se l'effettiva forma di governo vigente è tale da attivare la struttura.
Successivamente al 1977, la struttura camerale continua la sua evoluzione
con la modifica del Servizio Studi che, oltre a essere potenziato negli organici, viene diviso in dipartimenti accorpando tra loro le Commissioni utenti
per settori di interessi e realizzando un più efficace collegamento con la Biblioteca. I dipartimenti al gennaio 1979 sono cinque (Istituzioni, Affari Internazionali, Affari Economico-Finanziari, Territorio e Comunicazioni, Affari Sociali e Culturali) e sono definiti come «il complesso di personale e di
attrezzature necessari per fornire ad un gruppo di commissari parlamentari,
determinato sulla base delle competenze materiali, i servizi di informazione
occorrenti per il lavoro istituzionale»; si prevede inoltre esplicitamente la
possibilità di utilizzo di personale esterno all'amministrazione camerale.
8. Gli ulteriori sviluppi
La recentissima riforma del regolamento interno della Camera del 15 ottobre 1980 costituisce la conferma, e segna il compimento, del processo di legittimazione dell'apparato camerale come struttura a sé, enucleabile con sue
originali funzioni non semplicemente e totalmente assorbite dal momento
politico. Tant'è che nella relazione al progetto di bilancio interno per Tanno
1980 i grandi settori funzionali in cui si articola l'attività dell'amministrazione sono tre, e precisamente quello legislativo, di documentazione e amministrativo. Scompare cioè quel settore di resocontazione, proprio per cui l'apparato camerale era nato; esso è ridotto al rango di uno dei servizi, e nemmeno tra quelli più importanti, quasi come se esso fosse una sorta di servizio
«ausiliario» della Camera i cui compiti di pubblicità appaiono sempre più
marginali nel sistema complessivo, e in parte già assolti dai moderni mezzi
di informazione di massa.
Ulteriormente, la stessa introduzione di metodi di contrattazione di natura
sindacale per la risoluzione dei problemi del personale dimostra dell'esistenza di un rapporto di parti e controparti all'interno della struttura camerale
in cui momento politico e momento burocratico svolgono entrambi il proprio ruolo. Il nuovo regolamento del personale nasce infatti, per la prima
volta, sulla base del lavoro svolto da un apposita Commissione paritetica de273
signata dal Segretario Generale e dalle organizzazioni di categoria (che avevano partecipato alla stesura del precedente regolamento) con la successiva sintesi e mediazione deirUfficio di Presidenza. Questo, comunque, nella premessa, come si legge nel documento del 7 dicembre 1979 presentato dalla
suddetta Commissione, che «l'ordinamento del lavoro del personale sia costantemente funzionale ad un'organizzazione costruita e commisurata sulle
richieste di servizio degli onorevoli deputati», nel rifiuto «di ogni chiusura di
tipo autarchico e corporativo» che sarebbe inconciliabile con un apparato essenzialmente «ausiliario» quale quello della Camera.
Quali le novità più importanti del nuovo regolamento:?
Il numero dei servizi rimane fissato in 15, ma, innanzitutto, il concetto
stesso di servizio è meglio definito come «struttura avente competenze relative a prestazioni unificate dall'omogeneità dei fini e dotate di autonomia funzionale» pur nei limiti indicati dal regolamento. Assume, inoltre, un'indubbia centralità l'organizzazione del settore della documentazione e dell'informazione. Il Comitato per la documentazione, di natura esclusivamente burocratica, viene in questa prospettiva soppresso e le sue funzioni assorbite dal
Comitato di Vigilanza sull'attività di documentazione. Quest'ultimo è composto da personale politico, anche se possono essere chiamati a farne parte
con funzioni consultive taluni Capi Servizio, ed in questo senso discende direttamente dal Comitato di Vigilanza sulla biblioteca, da sempre di nomina
politica, di cui non a caso congloba anche le funzioni. Il fine però non è soltanto quello di una trasformazione dell'organo precedente, ma quello, più
ambizioso, di un efficace coordinamento tra apparato e sua direzione politica per realizzare un'informazione per i parlamentari sempre più funzionalizzata alle loro effettive esigenze. Esso perciò «formula gli indirizzi generali e
le direttive sull'attività di documentazione dei Servizi e degli Uffici della Camera» e in primo luogo del Servizio Studi. Il fine è quello, come si legge nella già citata relazione al bilancio interno per il 1980, di «predisporre formule
che traducano appieno e in modo coerente la volontà del legislatore», fine
che è tanto più importante «quanto più l'iniziativa dei parlamentari si svinola dal predominio dell'Esecutivo».
È ulteriormente previsto l'impegno di una nuova struttura, l'unità operativa, «costituita da un complesso di elementi unificati del perseguimento di
uno specifico obiettivo», dotata di autonomia funzionale, costituita anche
per singole e specifiche esigenze, con lo scopo di accentuare la collaborazione tra i diversi servizi e fornire un prodotto finale che sia il migliore possibile. Per fini in parte analoghi (oltre quelli di disciplina) il Consiglio dei Capi
274
Servizio come «organo di consulenza generale dell'amministrazione» può
rappresentare un punto di coagulo delle diverse esigenze e delle diverse prospettive di cui sono portatori i singoli servizi.
Non si può peraltro che continuare a rimarcare l'equivoco di fondo del
nuovo progetto, costante dell'intero processo. Tuttora è riscontrabile, soprattutto per il settore della documentazione, «una grave situazione di carenza dell'organico, sicuramente inadeguato a tutti i livelli», come ancora si
esprime la relazione al bilancio 1980. Carenza verificabile per i livelli alti
dell'apparato, tanto che, ai 1° marzo 1979, a fronte di un organico complessivo di 1353 unità i funzionari rimangono 173, compresi i 48 addetti alla Stenografia, di cui, alla medesima data, 52 ancora da coprire.
L'evoluzione del corrispondente apparato del Senato si presenta meno
pronta a recepire le sollecitazioni che l'evolversi dei nuovi rapporti tra momento politico e strutture serventi impongono. Esso sconta, più o meno palesemente, la differenza storica con l'altro ramo del Parlamento che, come si
è visto, in maniera costante provoca una maggiore vischiosità e magari resistenze nella struttura.
Non deve sembrare perciò casuale che al regolamento interno del 1968
non se ne sostiuisca uno nuovo, come avviene, seppure con notevole ritardo,
per la Camera, dopo l'approvazione dei nuovi regolamenti generali del 1971
che modificano in maniera rilevante la stessa posizione del Parlamento nel
sistema. La nuova edizione del regolamento interno del novembre 1972 non
è infatti che una semplice «rivisitazione» del precedente. Questo non esclude
l'esistere di talune modifiche, in parte anche rilevanti.
Il Consiglio dei direttori, organo chiamato a dare «parere su tutte le questioni di indole generale riguardanti il personale» e a costituire informalmente il morhento di coordinamento dell'intera struttura, è meglio articolato
con il Consiglio direttivo dell'Amministrazione, che comprende anche rappresentanti del personale direttivo con il grado di consigliere, con voto consultivo, e degli altri ruoli, eletti a scrutinio segreto. Al nuovo Consiglio è,
più razionalmente, attribuito il parere obbligatorio «su tutte le questioni generali concercenti il funzionamento dell'amministrazione». Allo stesso tempo gli uffici appaiono articolati in un numero di servizi inferiore rispetto a
quelli della Camera non superando i 9 (Segreteria Generale, Segreteria, Commissioni Parlamentari, Resoconti, Studi, BibHoteca, Questura, Personale, Ragioneria) e realizzando una struttura meno frammentaria e di cui dovrebbe
essere potenzialmente più facile il coordinamento.
Quello che manca è piuttosto il senso complessivo di una riforma organica
che non appaia più rimessa a momenti occasionali e ad una tecnica di carat275
19
tere novellistico. Ne è conseguenza la mancanza di strumenti operativi nuovi, o almeno in parte tali, quale quelli riscontrabili alla Camera, e di un disegno che unitariamente indirizzi i nuovi fini della struttura.
Anche al Senato, peraltro, ci si muove ormai verso una riforma complessiva dell'apparato che lo ristrutturi per blocchi di dipartimenti e lo renda più
funzionale (ma anche qui pesano i soliti problemi di deficienze d'organico)
alle nuove realtà. Tendenza che, analogamente a quanto avviene alla Camera, si muove in continuo contatto con le organizzazioni di categoria e si è
concretizzata in una bozza pro\^^isoria di nuovo regolamento.
I nuovi fermenti che agitano la struttura dei due rami del Parlamento,
l'evolversi verso più moderne unità operative, appaiono tanto più importanti in una fase quale quella attuale, in cui si assiste piuttosto al riflusso che alla riaffermazione della «centralità» del Parlamento, anche se la vicenda
dell'ultima crisi di governo seguita alla bocciatura del decretone economico
nel Parlamento mostra come fenomeni del genere presentano aspetti sempre
tra loro diversificati e non riducibili ad una logica assolutamente unitaria.
Tanto più importanti, si diceva, perché dimostrano l'esistenza di un apparato che sembra ormai in grado di trovare in se stesso la spinta per la sua riarticolazione non del tutto subordinata alle concrete esigenze del politico.
Dimostra insomma come la struttura complessiva e in specie quella informativa è potenzialmente in grado, a condizione assolutamente necessaria che
venga colmato il grave problema delle croniche deficienze d'organico, di
consentire al Parlamento di esprimere la propria volontà e riaffermare la
propria «forza».
Alla concreta forma di governo spetterà meglio articolare queste potenzialità, strutturandole in relazione alle proprie esigenze e indirizzandole verso i
fini di volta in volta perseguiti.
Forma di governo e struttura degli apparati rimangono, come si è premesso, intimamente legati e la prima condiziona inevitabilmente la seconda; ciò
che è da sottolineare è come non sia più possibile ricorrere ad alibi. E alle
forze politiche che spetta la decisione sull'uso di un apparato che, a conclusione di un lungo processo storico, di cui la dottrina italiana, a differenza di
quella anglosassone, ha iniziato a occuparsi solo ora, appare capace di consentire, anche per «mentalità», una nuova funzionalità per il Parlamento.
276
VICO VICENZI(''-)
La pubblicità dei lavori parlamentari
Il tema della pubblicità dei lavori parlamentari occupa una posizione preminente nel diritto parlamentare, rivestendo notevole interesse sia da un
punto di vista scientifico che pratico. Esso rappresenta infatti un banco di
prova essenziale tanto per lo studioso, per il rilievo costituzionale che parzialmente assume la specifica disciplina normativa, quanto per l'operatore
che a qualunque livello abbia modo di confrontarsi con l'esperienza parlamentare ed, in particolare, per i principali utenti attivi e passivi della pubblicità stessa: i parlamentari, da una parte, la stampa specializzata dall'altra.
1. Pubblicità dei lavori e ammissione del pubblico
La pubblicità dei lavori parlamentari oltre a rispondere ad una indefettibile
esigenza democratica, in un regime di governo parlamentare come il nostro,
quella cioè di consentire il controllo degli elettori sugli eletti, costituisce una
fondamentale caratteristica del procedimento legislativo se non addirittura
un suo requisito procedimentale.
Dopo aver precisato che i lavori parlamentari solo in parte corrispondono
con quelli legislativi — che ineriscono evidentemente alla sola funzione legislativa, una soltanto, anche se la più importante tra le molteplici funzioni
cui attende il Parlamento — è evidentemente soltanto a questi ultimi che si
deve intendere riferita l'indagine, anche in considerazione del rilievo costituzionale delle norme che in parte li disciplinano.
L'art. 64, ultimo comma, della Costituzione dispone infatti: «Le sedute sono pubbhche: tuttavia ciascuna delle due Camere e il Parlamento a Camere
riunite possono deliberare di adunarsi in seduta segreta».
{^) Consigliere del Senato della Repubblica.
277
Tralasciando l'approfondimento del potere discrezionale riconosciuto a
ciascun ramo del Parlamento nonché allo stesso Parlamento in seduta comune di deliberare l'adunanza segreta, sia per il carattere assolutamente occasionale rivestito dalla norma, sia per il fatto che questa certamente non trova
applicazione nel procedimento di formazione della legge, soffermiamoci
sull'interpretazione del principio della pubblicità delle sedute, per verificare
innanzitutto se esso trova o meno puntuale riscontro nei Regolamenti parlamentari.
osservare
certo senso ridimensiona la portata del principio solennemente sancito
dall'art. 64, è contenuto nella stessa Costituzione che, al successivo art. 72,
terzo comma, ultima parte, dispone:
«Il regolamento determina le forme di pubblicità dei lavori delle Commissioni».
Da questo rilievo si evince quindi che il regime della pubblicità dei lavori
legislativi dell'assemblea può differire da quello dei lavori delle Commissioni, pur senza potersi, comunque, affermare che questi ultimi possano essere
privati del carattere della pubbHcità.
Una cosa è infatti dire che le sedute sono pubbliche, altra che ciascuno dei
Regolamenti parlamentari è libero, per quanto riguarda i lavori delle Commissioni, di stabilire le «forme» della relativa pubblicità.
Occorre inoltre considerare che la pubblicità si assicura in due modi: attraverso la possibilità, offerta a quanti lo richiedano e siano autorizzati, di assistere personalmente alle sedute (pubblicità intesa come potenziale partecipazione diretta); attraverso la pubblicazione di appositi documenti denominati
«atti parlamentari» (pubblicità documentale).
2. // resoconto sommano ed il resoconto stenografico
Torniamo ora al quesito che ci siamo posti in ordine all'indagine sulla
compatibilità delle disposizioni regolamentari che disciplinano il regime della pubblicità delle sedute, in Assemblea ed in Commissione, rispetto a quello
previsto dalla Costituzione.
Il Regolamento del Senato disciplina la materia, per quanto riguarda l'Assemblea, agli artt. 57, 60 quinto comma, 70 secondo comma e 71; per quanto
riguarda le Commissioni, all'art. 33.
Il Regolamento della Camera, per quanto riguarda l'Assemblea, agli artt.
63, 64, secondo comma; per quanto riguarda le Commissioni, all'art. 65.
278
Dall'esame delle disposizioni citate risulta innanzitutto conformata la diversità del regime di pubblicità che caratterizza la seduta dell'Aula rispetto a
quelle delle Commissioni.
Per quanto riguarda l'Aula la disciplina contenuta nei Regolamenti parlamentari, è assolutamente conforme a quella costituzionale: ribadita infatti la
natura pubblica delle sedute e la conseguente possibilità per il pubblico di essere ammesso ad assistere alle sedute, le disposizioni regolamentari precedentemente citate precisano che la pubblicità documentale è affidata al resoconto
sommario e al resoconto stenografico, (da non confondersi con il processo verbale, che è invece l'atto ufficiale, contenente soltanto l'indicazione degli atti
e delle deliberazioni adottate, e che non risponde esclusivamente a funzioni
di pubblicità dovendosi redigere anche in caso di sedute segrete).
Quanto al resoconto sommario si tratta di uno strumento documentale
che differisce profondamente da quello stenografico: quest'ultimo, che è redatto da tecnici specializzati (gli stenografi) riproduce con assoluta fedeltà lo
svolgimento della seduta fotografando, per così dire, le fasi di essa attraverso
la registrazione, parola per parola, dei vari interventi dei singoli oratori; il
resoconto sommario, la cui redazione è affidata invece ad un funzionario
della carriera direttiva, riproduce in modo sintetico, come indica del resto la
stessa definizione, lo svolgimento della seduta attraverso la interpretazione
personale, ed in tal senso, più libera, delle sue varie fasi e dei singoli interventi che l'hanno caratterizzata.
In conclusione quindi la pubblicità dell'attività legislativa prevista dalla
Costituzione, per quanto riguarda esclusivamente le sedute dell'Assemblea, è
garantita dai regolamenti parlamentari nel suo duplice significato di materiale possibilità offerta al pubblico di assistere alle sedute e di pubblicità documentale, attraverso la pubblicazione cioè sia del resoconto stenografico che
di quello sommario. Si può pertanto affermare che essa trova puntuale riscontro, almeno per questa parte, nell'intermediazione effettuata dalle disposizioni regolamentari.
3. // regime di pubblicità delle sedute delle Commissioni
Il discorso si complica non poco allorché si passi ad esaminare il regime di
pubblicità dei lavori delle Commissioni.
La pubblicità di tali sedute è infatti affidata esclusivamente al «resoconto»
o «riassunto dei lavori» (secondo la definizione usata dal Regolamento del
Senato), essendo del tutto esclusa la possibilità per il pubblico di essere am279
messo ad assistervi, tanto che l'art. 33, terzo comma, del Regolamento del
Senato afferma testualmente che «le sedute delle Commissioni in sede referente e consultiva non sono pubbliche».
Occorre anche aggiungere che la pubblicità documentale è peraltro ridotta
alla sola forma del sommario, giacché il resoconto stenografico è previsto
soltanto quando si tratti di sedute in sede deliberante o in sede redigente e in
talune altre ipotesi particolari, quali l'esame del bilancio e le indagini conoscitive (del resto, in quest'ultimo caso, con carattere di mera potenzialità).
Tale norma, che differenzia gli adempimenti documentali accrescendoli
nella ipotesi ricordata, trova peraltro agevole spiegazione se si considerano i
diversi «effetti procedimentali» della sede deliberante o redigente rispetto a
quelli delle sedi referenti o consultive — definitivi i primi, istruttori i secondi — ma non consente, come meglio si vedrà in seguito, di procedere anche
ad una differenziazione sostanziale delle diverse ipotesi.
Ora, anche se l'art. 72 della Costituzione, come abbiamo visto, demanda ai
regolamenti la determinazione delle «forme di pubblicità» dei lavori delle
Commissioni, ci si può chiedere se nella «forma» della pubblicità possa ritenersi inclusa anche la possibilità di denegarla in talune determinate ipotesi
come fa appunto, anche esplicitamente, il citato art. 33 del regolamento del
Senato, relativamente alle sedute in sede referente o consultiva — ovvero,
più esattamente, se il principio costituzionale della pubblicità ordinaria delle
sedute possa ritenersi soddisfatto dalla sola pubblicità documentale. Infatti1
anche nella ipotesi di sedute in sede referente o consultiva — che, peraltro,
costituiscono senza dubbio la maggioranza delle ipotesi — si pubblica, come
abbiamo già avuto occasione di rilevare, il resoconto sommario, sicché almeno questa forma di pubblicità risulta garantita.
Ma è la stessa citata disposizione regolantare che, in certo senso, sembrerebbe invece voler far coincidere il concetto di pubblicità esclusivamente con
la possibilità di assistenza personale alle sedute, con la conseguenza infatti di
negare l'esistenza («le sedute non sono pubbliche») quando tale possibilità sia
esclusa.
Quanto invece alla circostanza che la disposizione sia riferita alle sole ipotesi di sedute in sede referente o consultiva, con esclusione di quelle in sede
deliberante o redigente, essa trova spiegazione nel fatto che il comma successivo del citato art. 33 — cui corrisponde il secondo comma dell'art. 65 del
Regolamento della Camera —, a seguito di una modifica introdotta nei nuovi regolamenti del 1971, prevede invece che il pubblico o la stampa possono
seguire lo svolgimento in separati locali attraverso impianti audiovisivi a circuito chiuso.
280
I casi nei quali l'ipotesi si è verificata sono tuttavia talmente rari da conferire carattere solo formale a tale discriminazione, anche perche non esiste la
reale possibilità, in termini sostanziali, di differenziare logicamente e concettualmente, quanto alla natura dei procedimenti, le ipotesi delle sedute in sede referente o consultiva rispetto a quelle in sede deliberante o redigente. Le
uniche differenze esistenti riguardano, infatti, gli effetti procedimentali (carattere istruttorio deir«esame» della sede referente o consultiva rispetto al
carattere definitivo della «discussione» della sede deliberante e a quello «intermedio», per così dire, della redigente) ovvero gli adempimenti documentali, essendo prevista la necessità di pubblicazione del resoconto stenografico
oltreché del sommario, come abbiamo già rilevato, per le sedi deliberanti o
redigenti. E gli anzidetti tratti differenziali non sembrano sufficienti a giustificare la necessità di introdurre un discrimine sostanziale nell'indagine o, comunque, tali da consentire di concludere che la previsione del resoconto stenografico in aggiunta al sommario sposta molto i termini dei problema trattandosi, pur sempre, di pubblicità meramente documentale e perciò soggetta,
come meglio vedremo in seguito, agli stessi limiti probatori.
4. Le sottocommissioni o i comitati ristretti
Un fenomeno che va assumendo proporzioni sempre più ampie ed al quale non può non farsi riferimento trattando il tema della pubblicità dei lavori
parlamentari, anche in considerazioni della decisiva importanza che esso
spesso riveste nella formazione della legge, è certamente quello rappresentato
dalla costituzione delle «Sottocommissioni» o «Comitati ristretti».
Si tratta di organi minori rispetto alle Commissioni, privi del carattere della proporzionalità propria delle prime e nei quali è sufficiente la presenza di
un rappresentante per Gruppo parlamentare, dotati di compiti istruttori
piuttosto che decisori: nel senso sia che il funzionamento si fonda in un certo senso su un'ipotesi di unanimità (ben inteso funzionale) mancando la quale diventa inutile, se non addirittura impossibile, la sua prosecuzione sia, comunque, che il momento decisionale continua ad appartenere esclusivamente alla Commissione, cui la Sottocommissione riferisce una volta ultimata la
propria attività.
Tali organi istruttori al fine di pervenire alla redazione di un testo, risultante dalle varie ipotesi emendative spesso fra loro assai distanti avanzate dalle varie parti politiche di cui si compongono, svolgono, in verità, compiti
delicatissimi di mediazione politica che sfuggono totalmente alla attenzione
della stampa e del pubblico e, perciò, della pubblica opinione.
281
Dei lavori delle Sottocommissioni non si redige né si pubblica alcun resoconto e, pertanto, quello che avviene nel loro ambito, soprattutto quando si
tratti di sedi deliberanti o redigenti, rimane patrimonio esclusivo dei partecipanti.
5. Compatibilità tra norme regolamentari e norma costituzionale
Il problema può dunque essere affrontato in modo indifferenziato per tutte le sedi in cui si riuniscono le Commissioni e, di conseguenza, la domanda
se il principio costituzionale della pubblicità delle sedute possa o meno ritenersi soddisfatto dalla sola pubblicità documentale prevista dai regolamenti
riguarda le sedute in sede referente e consultiva non meno di quelle in sede
deliberante o redigente.
Prima di rispondere occorre però soffermarsi brevemente anche sulle finalità cui la pubblicità deve rispondere, in un regime in cui la Costituzione ha
inteso porre sotto gli occhi del pubblico l'attività legislativa, per valutare anche sul piano degli effetti, le implicazioni che ne derivano.
Se infatti gli atti parlamentari fossero ritenuti documenti dotati di valore
probatorio particolare, se cioè ad essi fosse affidato il compito di certificare i
fatti oltreché quello di descriverli e tale certificazione fosse ritenuta un valido strumento di prova al fine di valutare il corretto svolgimento del processo di formazione della legge (per escludere la presenza dei e d . «vizi
formali»), allora la questione perderebbe gran parte del suo significato dal
momento che la mancata ammissione della stampa o del pubblico potrebbe
essere compensata dall'acquisizione, ad ogni effetto valida, dei resoconti. Ma
così non è.
La Corte Costituzionale, con la storica sentenza n. 9 del 1959, mai contraddetta nelle successive occasioni nelle quali la Corte si è occupata del problema, ha infatti ammonito che i resoconti sommari, unitamente a tutti gli
altri atti parlamentari, sono strumenti probatori privi di «efficacia privilegiata», tali cioè che le certezze legali che essi attestano sono controvertibili alla
stregua di qualunque altro strumento di prova, quale un articolo di stampa,
o addirittura, un resoconto privato.
E se la Corte ha probabilmente esagerato nel non aver posto un discrimine tra i resoconti sommari o stenografici e i processi verbali (coperti tutti
dalla cortina degli interna corporis actd) e, più ancora, i messaggi dei Presidenti — riconoscendo almeno a questi ultimi la natura di atti probatori dotati di effetti dichiarativi (di certificazione assoluta in ordine allo svolgimento
àtWiter legis all'interno di una Camera) e di effetti costitutivi (nei confronti
282
dell'altro ramo del Parlamento o del Presidente della Repubblica) — sembra
invece condivisibile la valutazione espressa circa i resoconti sommari, che,
com'è noto, sono documenti privi persino di una qualsivoglia imputazione
formale (mancano, infatti, di sottoscrizione).
Tirando le somme si può affermare, alla luce delle precedenti considerazioni, che, attualmente, molti dubbi e perplessità (sul piano giuridico-formale)
debbono essere manifestati in ordine alla compatibilità degli artt. 33 del Regolamento del Senato e 65 del regolamento della Camera rispetto agli artt.
64 e 72 della Costituzione, dubbi e perplessità che sono ulteriormente aggravati dalla prassi delle Sottocommissioni accennata pocanzi.
Un modo pratico, de jure condendo^ per risolvere il problema potrebbe essere ipotizzato attraverso il ricorso ai collegamenti audiovisivi a circuito
chiuso con le Commissioni, purché evidentemente tali collegamenti, che, come abbiamo visto, i Regolamenti prevedono come strumenti eccezionali a
carattere episodico, divengono la norma (anche se il problema rimarrebbe
inalterato per le sedute in sede referente o consultiva e, a maggior ragione,
per quelle delle Sottocommissioni).
Un altro modo — ancora più diretto ed immediato della ipotizzazione di
una legge costituzionale che riconosca il «messaggio» come l'unico strumento della manifestazione estrema di volontà legislativa di ciascuna Camera
potrebbe essere rappresentato dal riconoscimento del valore legale dei resoconti. Questa seconda via, che non lascerebbe scoperta l'ipotesi delle sedi referenti e consultive — per le quali è previsto, come abbiamo avuto occasione
di precisare, il solo resoconto sommario — sembra decisamente preferibile
anche in considerazione del fatto che è la più semplice e Tunica possibile, come la stessa Corte Costituzionale ha dimostrato, nonostante le contrarie dichiarazioni di principio già ricordate, tutte le volte in cui si è trovata a valutare l'esistenza o meno di vizi formali nel procedimento di formazione della
legge (sentenze nn. 32 del 1962 e 134 del 1969).
6. Natura giuridica e funzionale del resoconto sommario
Al fine di esaurire il discorso sugli stumenti destinati alla pubblicità documentale delle sedute, occorre soffermarsi su un argomento, ingiustamente disatteso ed oggetto di scarsissimo approfondimento da parte della pubblicistica specializzata, quello relativo cioè alla natura giuridica e funzionale del resoconto sommario e agli aspetti differenziali esistenti, nell'ambito del medesimo, tra il resoconto sommario delle sedute dell'Assemblea e quello delle
sedute delle Commissioni.
283
Per una corretta impostazione del problema conviene innanzitutto prendere le mosse dal dato normativo, già ricordato, sottolineando la differenza esistente, almeno secondo il regolamento del Senato, tra il resoconto sommario
delle sedute dell'Assemblea e quello delle sedute delle Commissioni.
L'art. 33, comma primo, infatti testualmente recita: «Di ogni seduta di
Commissione si redige e si pubblica un resoconto dei lavori».
L'art. 60, comm^a quinto, dispone invece: «Di ogni seduta pubblica vengono redatti e pubblicati il resoconto sommario ed il resoconto stenografico».
La differenza che è dato cogliere nelle anzidette definizioni tra «resoconto
sommario» e «riassunto dei lavori» non ha evidentemente carattere solo formale, riconducibile alla maggiore solennità delle sedute dell'Assemblea rispetto a quelle delle Commissioni, ma si traduce, nella pratica applicativa, in una
indubbia maggiore analiticità del primo rispetto al secondo, come è del resto
testimoniato anche da un dato obiettivo seppure di carattere organizzativo.
La sua redazione è infatti affidata, sia dall'amministrazione della Camera
che da quella del Senato, ad un intero Servizio (che a tal fine esclusivo utilizza una molteplicità di funzionari) laddove il «riassunto dei lavori» ha carattere decisamente e necessariamente più «artigianale», non in senso qualitativo,
ma in riferimento appunto al fatto che il riassunto dei lavori non costituisce,
come il sommario, il prodotto, per così dire, di una «catena di montaggio»,
ma il risultato dell'attività di un singolo operatore.
La precedente considerazione ci offre, anzi, l'occasione per sottolineare
l'opportunità di ridimensionare sensibilmente la rilevanza, talvolta eccessiva,
attribuita alle modalità che attengono alla redazione dei resoconti sommari,
tanto quelli dell'Aula che quelli delle Commissioni permanenti.
Del resto, la giurisprudenza costituzionale, già ricordata, affermando che i
resoconti sommari sono strumenti probatori privi di «efficacia privilegiata»,
ha escluso che essi possono attestare certezze legali non controvertibili, e
pertanto, che ad essi debba essere riconosciuto particolare valore, sul piano
giuridico-formale.
Se ora si passa ad affrontare il problema da un punto di vista sostanziale, si
rileva che le conclusioni non mutano e cioè che una particolare enfatizzazione dei resoconti è inopportuna per una molteplicità di ragioni.
Innanzitutto una cura eccessiva nell'elaborazione del resoconto — soprattutto in Commissione, sede nella quale si assommano normalmente, come
innanzi rilevato, in una sola persona le funzioni che in Aula vengono espletate da più persone — non solo distoglie l'attenzione del funzionario, in tutto o in parte, dai restanti adempimenti istituzionali, che non sono certamen284
te meno importanti della funzione documentale (si pensi alla assistenza tecnica e regolamentare prestata al Presidente durante lo svolgimento delle sedute, e, più in particolare, alla tempestività nella valutazione dell'ordine di
votazione degli emendamenti, anche ai fini di una loro eventuale declaratoria di inammissibilità), ma comporta conseguentemente un ampliamento dei
tempi tecnici di elaborazione.
7. Rapporti con la sala stampa
Una resocontazione troppo minuziosa, che riproduca tutte le argomentazioni svolte dall'oratore (anche quelle più «fuori tema» o esclusivamente ripetitive) senza alcuna sintesi critica, come avviene necessariamente in un resoconto
stenografico, o di contenuto quantitativamente più ampio, come avviene normalmente in un resoconto sommario di Assemblea, comporta, infatti, tempi
tecnici di realizzazione assai più elevati, con la conseguenza inevitabile, per
quanto riguarda le Commissioni, di ritardare l'invio della «bozza non corretta» in sala stampa. I connessi effetti negativi, in tali casi, sono di duplice ordine:
1) l'invio oltre una certa ora determina per i giornalisti e le agenzie
stampa l'impossibilità, a causa di evidenti ragioni di organizzazione del lavoro, di utilizzare le notizie con la necessaria tempestività;
2) la lunghezza eccessiva e la prolissità provocano un effetto, per così dire, «paradosso», quello cioè, se non addirittura di scoraggiare la lettura del
documento da parte del giornalista — naturalmente sensibile alle notizie di
contenuto politico piuttosto che alle considerazioni destinate al «collegio
elettorale» di appartenenza del singolo parlamentare — di porre sullo stesso
piano considerazioni di valore e significato differenziato con il rischio di ridurre il significato politico dell'intervento stesso.
In conclusione, il resoconto sommario dei lavori della Commissione, o più
esattamente, il riassunto dei lavori, secondo la definizione regolamentare ricordata all'inizio, al fine di soddisfare in modo adeguato le esigenze funzionali proprie della sala stampa, che ne rappresenta il destinatario naturale ed
in certo senso privilegiato, deve mantenere il suo carattere di necessaria snellezza, di facile intelligenza, deve, in altre parole, costituire uno strumento capace di fornire un'informazione quanto mai rapida e contestualmente esauriente, evidentemente obiettiva e fedele — nel limite, beninteso, dell'errore
che trova la sua compensazione nel riconosciuto diritto di rettifica — senza
perdere mai di vista il suo significato prevalente, sintomaticamente evidenziato dall'utilizzazione (non probatoria) cui è destinato, onde non contraddire la sua vera natura, con grave pregiudizio per le finalità funzionali cui deve
costantemente rispondere.
285
Indice deeli intervenuti
Affinità T., 41
.\rmaroli P.. 197
Benvenuto S., 14
Bertolini G., 81
Bianco G., 17
Bontadini P.L.. 31. 226
Calandra P.. 128
Campogrande G.. 152
Carbone G., 185
Cassanello D.E.. 199
Cheli E.. 17
Chimenti C., 228
Giaurro G.F., 154
Ginquepalmi A.. 68
Golonna F.. 163
De
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Di
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Cesare G., 18
Stefano P., 12
Ciolo V.. 1C3
Muccio P.. 118
Giannini M.S., 11. 213. 219
Macchitella C., 237
Manzella A., 175
Mariuzzo P.G., 194
Marra D., 45
Marrone G.. 247
Meschino M., 71
Morello G., 63
Morlmo T., ICl
Neeri G., 73
Pacelli M., 9
Pappagallo C , 145, 253
Perone G.C.. 1C9
Finto F., 256
Rizzo S., 112
Scuderi G., 124
Terranova A., 135
Traversa S., 190
Valitutti S., 97
Vicenzi V., 277
lotti X., 7
Ungari P., 56
Letta G., 149
Lonei \'., 166
Zampetti U., 3, 217
Stampato nel marzo 1983 dalla Tip. GER, Via C. Maratta 2/b, Roma
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