Welfare locale o welfare localistico?
La residenza anagrafica come strumento di accesso ai – o di
negazione dei – diritti sociali
di
Enrico Gargiulo
Paper for the Espanet Conference
“Innovare il welfare. Percorsi di trasformazione in Italia e in Europa”
Milano, 29 Settembre — 1 Ottobre 2011
Assegnista di ricerca presso il Dipartimento di Scienze Sociali dell’Università di
Torino
Welfare locale o welfare localistico?
La residenza anagrafica come strumento di accesso ai – o di negazione dei –
diritti sociali
Introduzione
A partire dagli anni Settanta del Novecento, il welfare state è entrato in una fase di graduale
decentralizzazione. L’evoluzione in senso regionale e sub-regionale delle politiche sociali ha dato
origine, in Italia e in altri paesi europei, a un processo di localizzazione dei diritti sociali.
L’attribuzione e la concreta attuazione di questi diritti, di conseguenza, da competenze statali sono
diventate prerogative specifiche di enti sub-statali quali le Regioni, le Province e i Comuni.
Nel campo del diritto all’assistenza sociale, la legge 328/2000 e la riforma del Titolo V della
Costituzione rappresentano il punto di arrivo di un processo di localizzazione che ha inizio nel
1977, con l’introduzione del D.P.R. 616 in applicazione della legge 382 del 19751. Nel campo del
diritto all’assistenza sanitaria, è possibile riscontrare un processo analogo, avviato anche in questo
caso con la legge 382, che ha come prima tappa l’istituzione, con la legge 833 del 1978, di un
Servizio sanitario nazionale caratterizzato da una struttura decentrata2, e come tappa successiva la
trasformazione, con il D.Lgs. 502 del 1992, delle Unità sanitarie locali in aziende, nell’ambito di un
sistema in cui alle regioni vengono attribuite responsabilità sempre maggiori3.
Il processo di localizzazione delle politiche socio-assistenziali e sanitarie sottrae senza dubbio
importanza alla cittadinanza quale status formale a cui ancorare la titolarità dei diritti sociali.
Parallelamente, attribuisce importanza a un altro status: la residenza. Al cittadino statuale si
affianca così un nuovo soggetto: colui che risiede legalmente all’interno di un territorio sub-statale
amministrativamente definito, ricevendone in dotazione specifici diritti.
Il sistema di “cittadinanze locali” che sta lentamente prendendo forma presenta delle importanti
potenzialità ma anche degli evidenti rischi. Se da un lato i sistemi di welfare locale possono
configurarsi come ambienti più inclusivi nei confronti dei migranti rispetto ai sistemi di welfare
statuale in cui sono inseriti, dall’altro possono trasformarsi in meccanismi fortemente escludenti.
1
A riguardo, cfr. Girotti: pp. 297-300.
All’interno del SSN, a livello centrale lo stato si riserva compiti di programmazione sanitaria e di determinazione degli
standard nazionali, assumendo parallelamente funzioni di indirizzo e di coordinamento delle attività regionali. A livello
decentrato, invece, le regioni – vere e proprie strutture portanti – svolgono funzioni di legislazione e di
programmazione, di gestione e di controllo della spesa, di programmazione e di gestione del personale, mentre le Unità
sanitarie locali rivestono un ruolo espressamente operativo (cfr. ivi: pp. 304-310).
3
Le USL, seppur riaggregate e ridotte numericamente, sono trasformate in aziende autonome all’interno di un nuovo
sistema regionale, mentre le regioni vengono ulteriormente responsabilizzate, assumendo funzioni di supporto tecnico e
di controllo di gestione nei confronti delle nuove aziende (cfr. ivi: pp. 313-314).
2
Al centro di questa tensione tra inclusione ed esclusione si colloca un istituto giuridico poco
appariscente ma allo stesso tempo estremamente rilevante: la residenza anagrafica. Alla residenza,
infatti, sono agganciati alcuni diritti fondamentali, tra i quali l’iscrizione al sistema sanitario
nazionale, l’accesso alle prestazioni socio-assistenziali e quello al sistema scolastico. Negare la
residenza, dunque, significa negare indirettamente questi diritti, anche a soggetti che si trovano a
soggiornare regolarmente all’interno del territorio italiano.
È evidente, allora, come le scelte effettuate in materia di residenza abbiano degli evidenti e
immediati effetti sul processo di integrazione degli stranieri. Precludere o comunque ostacolare
l’accesso ai servizi sociali e sanitari, l’inclusione nel sistema scolastico e, nel caso dei cittadini
comunitari, la partecipazione al voto locale significa inequivocabilmente, ad avviso di chi scrive,
porre un freno a quell’interazione a basso conflitto tra comunità ‘ospitante’ e soggetti migranti,
incentrata sull’integrità dei due gruppi, che è al centro della definizione di integrazione proposta a
livello istituzionale.
La trasformazione della residenza da strumento di accesso ai diritti in meccanismo di esclusione
dagli stessi avviene mediante specifiche politiche, che potremmo definire ‘politiche di residenza’4.
Tali politiche a volte hanno un carattere implicito, e si traducono nella mancata, nella incompleta o
nella arbitraria applicazione di alcune norme, mentre altre volte hanno un carattere esplicito, e
prendono forma attraverso la produzione di specifiche norme, quali le Ordinanze comunali.
Obiettivo di questo paper è arrivare a una definizione delle politiche di residenza, descrivendone
la logica e interpretandone le finalità5. Allo scopo di raggiungere questo obiettivo, verrà
innanzitutto analizzata la nozione di residenza, evidenziando come, al suo interno, convivano due
accezioni tra loro in tensione. Successivamente, verranno messi in luce i problemi e i rischi
connessi a un’interpretazione restrittiva di questa nozione. A riguardo, si farà riferimento, come
caso di studio, alla vicenda di Cittadella, Comune in cui, mediante un’Ordinanza emanata dal
Sindaco, l’iscrizione anagrafica è stata subordinata a rigidi vincoli. Il discorso si sposterà così sulle
politiche di residenza: di tali politiche si sottolineerà tanto la natura regolativa dei processi migratori
4
Con questa espressione, mutuata dal lessico politico locale, si fa usualmente riferimento all’atteggiamento più o meno
apertamente ostile che certi operatori anagrafici manifestano nei confronti degli stranieri che richiedono la residenza e,
più in generale, alla tendenza, che caratterizza alcuni amministratori locali, a concedere la residenza a soggetti vicini
alla propria parte politica e a negarla, viceversa, a coloro che reputano essere politicamente avversi (cfr. Dinelli 2010: p.
687). In questo paper, invece, le politiche di residenza verranno a coincidere, come vedremo meglio in seguito, con
l’insieme delle pratiche, delle decisioni e delle iniziative normative tramite cui le amministrazioni locali effettuano, o
quantomeno provano a effettuare, una sorta di selezione della popolazione residente.
5
Non saranno oggetto di attenzione, invece, le interazioni tra la pluralità degli attori, pubblici e privati, coinvolti nel
processo di policy making. Né saranno indagate le forme e le dinamiche delle reti in cui tali attori sono inclusi. Pur
riconoscendo che a promuovere le politiche di residenza non è quasi mai un attore unitario, e nonostante la
consapevolezza dell’importanza rivestita dai legami intercorrenti tra i soggetti che partecipano alla costruzione di tali
politiche, in questo paper ci si concentrerà esclusivamente sui contenuti e sugli obiettivi delle misure che hanno come
oggetto la residenza anagrafica.
quanto la funzione ostativa del processo di inclusione sociale degli immigrati. Infine, nell’ultima
parte del paper si rifletterà su come le politiche di residenza ostacolino il processo di integrazione
degli stranieri escludendoli dalla redistribuzione di alcuni beni pubblici fondamentali, quali i diritti
sociali.
1 La residenza, una nozione carica di tensioni
Nell’ordinamento giuridico italiano, la nozione di ‘residenza’ è definita dall’articolo 43 del
Codice Civile6: «La residenza è nel luogo in cui la persona ha la dimora abituale». Lo stesso
articolo definisce anche un’altra nozione, quella di domicilio: «Il domicilio di una persona è nel
luogo in cui ha stabilito la sede principale dei suoi affari e interessi».
Nel linguaggio comune, tuttavia, ‘domicilio’ e ‘residenza’ non sono termini nettamente distinti.
La tendenza a considerarli equivalenti è filtrata all’interno del senso comune proprio dal campo del
diritto, attraverso il processo di codificazione delle norme giuridiche: il Code Napoleon del 1804 —
modello ispiratore di molte esperienze successive di codificazione civile negli stati europei e in
quelli latinoamericani – ha identificato il domicilio quale unico luogo di relazione tra l’individuo e
lo spazio, assorbendo al suo interno la nozione di residenza (Morozzo della Rocca 2003: 1014). È
però con il primo codice civile del Regno d’Italia, emanato nel 1865, che la distinzione tra residenza
e domicilio viene sancita e riconosciuta: «la persona, talvolta, ha la sede dei suoi affari in un luogo
diverso dalla sede dei suoi affetti» (Ibidem). Tale distinzione è stata poi ripresa dal codice
attualmente vigente.
La nozione giuridica di residenza è nata per effetto di un processo di ‘gemmazione’ che ha
coinvolto la nozione di domicilio: questa nozione, in origine unitaria, composta dall’elemento
materiale del dimorare e dall’elemento spirituale dell’aver stabilito in un dato luogo la sede dei
propri affari e interessi, si è smembrata in due concetti differenti, dei quali il primo ha conservato il
nome iniziale mentre il secondo ha acquistato il nome di residenza (cfr. Dinelli 2010: 651). Il
domicilio, per come è concepito attualmente, è dunque un’entità la cui definizione prescinde dalla
stabile presenza fisica della persona in un certo luogo e si incentra, piuttosto, sul considerare tale
luogo, da parte di quella stessa persona, il centro dei propri interessi patrimoniali e personali; la
residenza, viceversa, è un’entità essenzialmente fisica, la cui definizione, di fatto, coincide con il
«dimorare» in un luogo, trattenendosi abitualmente – attraverso cioè una serie di comportamenti
ripetuti7, tali da renderne socialmente prevedibile la prosecuzione – in esso (Ivi: 651-652).
6
Per esclusione, da questa norma è ricavata la nozione giuridica di ‘dimora’, distinta dalla residenza in ragione della sua
natura di sede non abituale ma occasionale, temporanea, di una persona (Morozzo della Rocca 2003: 1013)
7
Affinché la residenza possa considerarsi acquisita, tuttavia, non è necessario che la successione di comportamenti
conformi si sia già verificata; piuttosto, è sufficiente accertare che la persona richiedente abbia fissato la propria dimora
in un posto con l’intenzione – desumibile da vari elementi – di stabilirvisi in modo non temporaneo (cfr. Dinelli 2010:
652).
Nel campo del diritto, si ritiene comunemente che tanto il domicilio quanto la residenza si
compongano di un elemento oggettivo – dato dall’insistenza di una persona in uno specifico luogo
dello spazio – e di un elemento volontaristico – dato invece dalla decisione della persona di voler
utilizzare quel luogo a fini di domicilio o a fini di residenza: «non basterà a dire questa è la mia
residenza o il mio domicilio, ma occorrerà che alla volontà dichiarata corrisponda un fatto, una
consuetudine di vita in un luogo. D’altra parte, il fatto materiale di trovarsi a vivere in un luogo
deve essere espressione di una scelta del soggetto di fissare in quel luogo la sua residenza o il suo
domicilio» (Morozzo della Rocca 2003: 1014).
La centralità dell’elemento soggettivo – dell’intenzionalità – nel caso della residenza appare
tuttavia discutibile, come è stato recentemente rilevato: «l’accertamento dell’abitudine a dimorare in
un luogo è di per sé sufficiente a fondare la sussistenza della residenza, senza che a ciò possa esser
d’ostacolo una contraria volontà del soggetto – anche espressa in modo esplicito – o addirittura la
sua convinzione di risiedere altrove» (Dinelli 2010: 653). In altre parole, se la volontà di un
soggetto è un elemento importante nel qualificare come abituale la sua presenza in un dato luogo, la
mancanza di tale volontà non è, di per sé, un elemento in grado di escludere la residenza dello
stesso nel medesimo luogo se le sue abitudini di vita rivelano, di fatto e contrariamente alle
intenzioni soggettive, l’effettività della dimora (Ibidem). La residenza, dunque, coerentemente con
l’orientamento giurisprudenziale in materia, si caratterizza come una res facti, vale a dire come una
situazione basata sulla presenza stabile di un soggetto in un determinato luogo; una situazione, per
converso, scarsamente influenzabile dall’atteggiamento e dalle intenzioni dello stesso, a meno che
tale atteggiamento e tali intenzioni non si traducano in una serie di consuetudini comportamentali
evidenti (Ivi: 654).
Oltre al ruolo della dimensione intenzionale, un’altra importante differenza sembra sussistere tra
la residenza e il domicilio: il secondo costituisce il luogo di imputazione di posizioni giuridiche
soggettive prevalentemente patrimoniali, il centro degli affari economici di una persona; mentre la
prima sembra coincidere con il luogo degli affetti familiari di un individuo, con il centro dei suoi
bisogni elementari ed esistenziali (cfr. Morozzo della Rocca 2003: 1015).
Questa differenza, però, tende a scomparire quando le dimensioni degli ‘affari’ vengono a
coincidere «con le preoccupazioni della mera sussistenza» (Ibidem). In tal caso, infatti, il domicilio
assume i caratteri esistenziali e non esclusivamente patrimoniali della residenza, tanto da diventare
– per i poveri, quindi, e non per gli abbienti – «l’ultimo (l’unico) luogo di propria appartenenza per
chi non può più vantare alcun titolo di proprietà privata» (Ibidem). Per individui che non hanno un
luogo specifico in cui abitare, per i senza fissa dimora e i ‘barboni’, il domicilio viene dunque
assorbito dalla residenza.
Se si considerano complessivamente le condizioni materiali della vita di un individuo, e non
soltanto gli aspetti puramente patrimoniali ed economici della stessa, risulta chiaro allora come sia
la residenza, e non il domicilio, la nozione centrale nel rendere conto del rapporto tra una persona e
il territorio in cui questa, di fatto, trascorre la propria esistenza. E la centralità della residenza si fa
ancora più evidente quando tale nozione deve tradursi in uno specifico atto amministrativo:
l’iscrizione nei registri anagrafici. Con questo atto, il riconoscimento formale della condizione di
residente ha definitivamente luogo. Prima di questo atto, viceversa, le condizioni previste dalla
legge affinché sussista la residenza, pur se soddisfatte da un dato soggetto, possono anche non
tradursi in un riconoscimento effettivo.
L’art. 43 del codice civile, dunque, non definisce del tutto la residenza da un punto di vista
formale. Al suo interno sono individuate alcune condizioni relative alla abitualità del contesto
materiale di vita che potrebbero tradursi in una definizione di questo genere8. Ma la traduzione
effettiva delle condizioni individuate dall’art. 43 è affidata ad altre norme, in virtù delle quali,
tuttavia, un soggetto che sembra soddisfare le condizioni previste dal codice civile può anche essere
escluso dall’iscrizione anagrafica.
Residente di fatto, insomma, è colui che è stabilmente presente all’interno di un certo luogo; ma
residente in un senso più specifico è colui che è formalmente registrato come tale. La condizione di
chi vive stabilmente in una data area – ossia, la residenza per così dire sostanziale –, pur trovando
un riconoscimento nell’ambito del codice civile, non si traduce automaticamente in un legame
giuridico tra un soggetto e il comune in cui tale soggetto svolge materialmente la propria esistenza –
vale a dire nella residenza formale: l’iscrizione nei registri anagrafici, contrariamente alle intenzioni
degli individui che ne fanno richiesta, può anche non avvenire. Si fa evidente, di conseguenza, la
tensione tra le due diverse accezioni della residenza.
La presenza e la rilevanza di questa tensione, del resto, sono immediatamente evidenti se si
presta attenzione a un dibattito sorto in ambito giuridico in merito alla distinzione tra residenza
civile — definita appunto dall’art. 43 del codice civile — e residenza anagrafica — disciplinata
invece dalla legge 1228/1954 e dal d.p.r. 223/1989. I sostenitori di tale distinzione9 affermano che
la residenza anagrafica si fonda su presupposti diversi da quelli sottesi alla residenza civilistica.
Nello specifico, «il problema centrale della residenza anagrafica è rappresentato dal suo aspetto
formale, stante che la forma è ad substantiam, per cui solo la presenza dell’atto amministrativo ne
determina la sussistenza; all’incontro, la residenza civilistica è rappresentata da facta concludentiae
8
Come abbiamo visto poco fa, nel caso di soggetti senza fissa dimora, le due condizioni coincidono. L’iscrizione nei
registri anagrafici, infatti, normalmente incentrata sulla residenza, nel caso di persone senza fissa dimora è fondata
invece sul domicilio: per queste persone, il secondo è di fatto assorbito dalla prima.
9
Tra questi, cfr. in particolare Castaldi 2004, Coscia 2006 e Panozzo 2006.
non rappresentabili da un atto e, quindi, da una fattualità storicizzata» (Coscia 2006: 836). Ma
soprattutto, al centro della distinzione tra le due residenze vi è un’altra distinzione giuridica: quella
tra diritto soggettivo e interesse legittimo. Chi sostiene la tesi secondo cui la residenza anagrafica
debba essere distinta dalla residenza civilistica ritiene che la prima si configuri come un interesse
legittimo e non come un diritto soggettivo. In altre parole, «una cosa è il diritto soggettivo del
soggetto a fissare la propria “residenza” (così come recita la Costituzione) in ogni parte del
territorio nazionale, ma un’altra è quella relativa ad un diritto soggettivo affievolito che, a partire dal
punto in cui esiste la possibilità che su tale diritto incida legittimamente un potere esterno, si
trasforma in interesse legittimo che investe completamente il concetto di “residenza anagrafica”»
(Castaldi 2004: 531). Il diritto alla libera circolazione e al soggiorno, definito come primario e
assoluto dall’art. 16 della Costituzione, si troverebbe, in questa prospettiva, a fare i conti con la
normativa anagrafica: così considerato, tale diritto tenderebbe a «condizionarsi», in quanto «per
ritornare ad essere pieno ha bisogno di essere “integrato” dei due elementi fondamentali che
permeano il concetto di “residenza anagrafica”», ossia «l’elemento oggettivo, inteso come “stabile
permanenza” nel territorio comunale; l’elemento soggettivo, inteso come “volontà di rimanervi”»
(Ibidem). E dato che l’accertamento in merito alla sussistenza di tali elementi è affidato all’ufficiale
d’anagrafe, «il quale ha poteri discrezionali di valutazione degli elementi posti a fondamento della
richiesta» (Coscia 2006: 837), ne risulterebbe confermata la differenza tra le due residenze: «per la
formazione dell’atto amministrativo di iscrizione della residenza l’accertamento della P.A. opera ex
ante l’iscrizione stessa, mentre nella residenza civilistica la situazione è sempre dedotta
dall’interessato o da chi abbia interesse e può contestarsi solo con un giudizio ex post» (Ibidem).
2 Residenza ed esclusione degli immigrati: il caso di Cittadella
La distinzione tra residenza formale e residenza sostanziale, dunque, secondo alcuni giuristi non
sussisterebbe soltanto di fatto ma anche di diritto: in sintesi, la prima (la residenza civilistica)
andrebbe distinta dalla seconda (la residenza anagrafica) perché il legame tra alcuni diritti
fondamentali sanciti dalla Costituzione e l’atto amministrativo dell’iscrizione nei registri
dell’anagrafe sarebbe mancante. La mancanza di questo legame, inoltre, renderebbe legittima
l’indipendenza tra le due: la residenza anagrafica, alla luce di queste considerazioni, non dovrebbe
essere considerata un diritto.
L’argomento qui riportato, tuttavia, è giuridicamente discutibile. Tra la funzione anagrafica e
alcuni diritti fondamentali della persona10, e non soltanto del cittadino, corre infatti un legame molto
stretto. Nello specifico, è evidente il nesso tra l’iscrizione anagrafica e: l’art. 2 della Costituzione,
che sancisce il rispetto dei diritti inviolabili dell’uomo, anche nel suo essere membro di formazioni
10
L’iscrizione anagrafica, inoltre, è un criterio di accesso alla cittadinanza: la legge 91/1992 stabilisce, per le differenti
categorie di stranieri, differenti periodi di residenza legale per poter ottenere la cittadinanza.
sociali, in quanto il rifiuto della residenza anagrafica comporta l’esclusione, non solo giuridica, di
un soggetto dalla partecipazione comunitaria; l’art. 14 Cost., che sancisce l’inviolabilità e il rispetto
del domicilio, e più in generale della vita privata, proteggendo gli individui da provvedimenti
arbitrari della Pubblica amministrazione; l’art. 16 Cost. — in precedenza richiamato —, che afferma
la libertà di movimento e di circolazione dell’individuo, comprendendo senza dubbio la libertà di
residenza, di domicilio e di dimora; l’art. 32 Cost., tramite il quale viene sancito il diritto alla salute
dei cittadini e della collettività, poiché l’iscrizione al sistema sanitario nazionale — istituzione che
costituisce l’attuazione più diretta di tale diritto — è vincolata alla residenza (cfr. Morozzo della
Rocca 2003: 1018-1020). La presenza di un legame così stretto tra l’iscrizione anagrafica e alcuni
diritti fondamentali sanciti dalla Costituzione qualifica dunque la residenza anagrafica come un
diritto soggettivo perfetto (cfr. ivi: 1020), «un diritto soggettivo indegradabile, autonomamente
azionabile davanti al giudice ordinario» (Dinelli 2010: 674).
L’argomento secondo cui la residenza anagrafica andrebbe distinta dalla residenza civilistica,
non configurandosi come un diritto soggettivo, fornisce inoltre una evidente legittimazione agli
atteggiamenti apertamente escludenti manifestati da alcuni gruppi politici fortemente radicati in
aree specifiche del paese.
A riguardo, è emblematico il caso di Cittadella11: il 16 novembre 2007, l’allora Sindaco,
Massimo Bitonci, richiamando gli art. 50 e 54 del TUEL12 ha emanato un’Ordinanza comunale,
presto definita «ordinanza anti-sbandati», con l’obiettivo dichiarato di impedire l’iscrizione nei
registri anagrafici a individui senza fissa dimora, ‘barboni’ e disoccupati, a prescindere dal fatto che
i soggetti appartenenti a queste categorie fossero o meno cittadini italiani, ma, soprattutto, con l’
11
Sul caso di Cittadella, cfr. Campo 2007 e Paggi 2007. Quest’ultimo è stato il rappresentante della CGIL nel ricorso al
TAR del Veneto contro il Sindaco del Comune di Cittadella, il Comune di Cittadella e il Ministero dell’Interno per
ottenere l’annullamento dell’Ordinanza. Il ricorrente ha addotto le seguenti ragioni: Violazione per falsa e/o errata
applicazione degli artt. 50 e 54 d.lgs 267/2000, della legge 24 dicembre 1954 n. 1228, del d.p.r. 30 maggio 1989 n. 223;
Violazione di legge per incompetenza; Violazione per falsa e/o errata applicazione dell’art. 6 TU 286/98, dell’art. 15
d.p.r. 394/99 e s.m.; del d.lgs. 30/2007; Violazione degli artt. 2, 3, 14, 16, 32 e 38 della Costituzione. Secondo il
ricorrente, il potere previsto dalle citate norme del TUEL è stato esercitato al di fuori e in violazione dei presupposti
indicati al suo interno e in violazione delle circolari ministeriali, pur richiamate nel medesimo provvedimento sia
perché, quanto alle funzioni statali, il Sindaco ha il potere di sovrintendere ad esse, rappresentando a tal fine l’Autorità
di Governo, ma non può intervenire in tali funzioni modificandone le previsioni normative, sia perché non sussiste, né
sussisteva al momento dell’adozione dell’ordinanza, alcuna situazione di emergenza che caratterizzasse in modo
peculiare il territorio del Comune di Cittadella rispetto ad altre aree ad esso vicine o lontane. Nel corso del 2008, il Tar
della Lombardia, con la sentenza n. 1239 del 13 maggio ha annullato numerose Ordinanze comunali che prendevano
spunto da quella di Cittadella.
12
Nello specifico, il comma 2 dell’art. 54 prevede che «Il sindaco, quale ufficiale del Governo, [adotti], con atto
motivato e nel rispetto dei princìpi generali dell'ordinamento giuridico, provvedimenti contingibili e urgenti al fine di
prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità dei cittadini; per l'esecuzione dei relativi ordini [possa
richiedere] al prefetto, ove occorra, l'assistenza della forza pubblica». Il comma 4 dell’art. 50, per converso, prevede che
il Sindaco eserciti «le altre funzioni attribuitegli quale autorità locale nelle materie previste da specifiche disposizioni di
legge», mentre il comma 5 dello stesso articolo dispone che «in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a
carattere esclusivamente locale» il Sindaco, quale rappresentante della comunità locale, possa adottare delle «ordinanze
contingibili e urgenti».
obiettivo ben più specifico e mirato di non conferire la residenza legale a cittadini stranieri,
comunitari o non comunitari che fossero, pur se in possesso di un regolare titolo di soggiorno.
L’eventuale esclusione dall’iscrizione nei registri anagrafici era motivata con il mancato
soddisfacimento, da parte dei soggetti richiedenti, di alcuni requisiti, declinati in maniera
diversificata con riferimento alle specifiche categorie di cittadini stranieri. I cittadini comunitari
intenzionati a soggiornare sul territorio italiano per più di tre mesi, tenuti quindi, sulla base della
legge italiana, a iscriversi all’anagrafe, erano gravati di ulteriori obblighi rispetto a quelli previsti
dalla normativa nazionale. Se privi di un regolare contratto di lavoro, dovevano essere detentori di
un reddito non inferiore a una certa soglia – fissata a 5.061 euro nel caso in cui il richiedente
l’iscrizione fosse solo o, al più, accompagnato da un familiare –, disporre di un alloggio avente
determinate caratteristiche di salubrità e, infine, non essere soggetti ‘socialmente pericolosi’. I
cittadini extracomunitari, invece, per ottenere l’iscrizione nei registri anagrafici, dovevano
soddisfare i seguenti requisiti: il possesso di una carta di soggiorno in corso di validità; nel caso che
la carta fosse scaduta o in corso di rinnovo, la disponibilità, al pari dei cittadini comunitari, di una
«idonea sistemazione alloggiativa e di un reddito annuo, proveniente da fonti lecite, di importo
superiore al livello minimo previsto dalla legge per l’esenzione dalla partecipazione alla spesa
sanitaria»; un passaporto valido con regolare visto d’ingresso. Inoltre, l’Ordinanza prevedeva che,
dell’avvenuta iscrizione anagrafica, dovesse essere data comunicazione alla Questura del capoluogo
di Provincia.
Per comprendere meglio i contenuti dell’Ordinanza, soffermiamoci sul primo requisito – quello
di carattere economico –, e consideriamolo separatamente per quanto riguarda i cittadini comunitari
e per quanto riguarda i cittadini extracomunitari.
Nella normativa italiana finalizzata alla regolamentazione del soggiorno dei cittadini comunitari
sul territorio della repubblica13, è già presente un requisito di questo genere. Il Decreto legislativo
emanato a riguardo e la Direttiva europea da questo recepita prevedono infatti una disparità di
trattamento tra cittadini italiani e cittadini comunitari. L’ordinanza comunale emanata dal sindaco di
Cittadella, tuttavia, si discosta in senso peggiorativo dalla normativa nazionale per la seguente
ragione: la discriminazione avviene non sotto il profilo dei requisiti richiesti ma sotto quello del
trattamento effettivo riservato agli stranieri comunitari, in quanto la norma comunale prescrive che,
13
Cfr., a riguardo, il Decreto Legislativo 6 febbraio 2007, n.30 Attuazione della direttiva 2004/38/CE relativa al diritto
dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, la
circolare del Ministero dell’interno n. 19/2007 e il Decreto Legislativo 28 febbraio 2008, n. 32 Modifiche e integrazioni
al decreto legislativo 6 febbraio 2007, n. 30, recante attuazione della direttiva 2004/38/CE relativa al diritto dei cittadini
dell'Unione e loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri. Recentemente,
con il decreto-legge n. 89 del 23 giugno 2011 sono state introdotte ulteriori modifiche al decreto legislativo del 2007.
Nella circolare n. 5188 del 29 giugno 2011 sono contenute alcune specifiche circa i contenuti e gli obiettivi di tale
decreto.
«preventivamente all’iscrizione anagrafica» – sospendendo quindi il relativo procedimento –, sia
svolta una «adeguata attività di indagine e verifica in ordine a quanto dichiarato in particolare modo
in merito all’individuazione della provenienza e alla liceità della fonte da cui derivano le risorse
economiche» (cfr. Paggi).
Nel caso dei cittadini extracomunitari regolarmente soggiornanti, l’iscrizione nei registri
anagrafici è, secondo la normativa italiana14, un diritto soggettivo incondizionato, così come lo è
per i cittadini italiani: «le iscrizioni e variazioni anagrafiche dello straniero regolarmente
soggiornante sono effettuate alle medesime condizioni dei cittadini italiani». L’unico requisito che i
primi devono soddisfare rispetto ai secondi – per i quali il diritto di soggiorno sul territorio è
coessenziale al loro status di cittadini – è appunto la regolarità del soggiorno sul territorio dello
stato. Tale regolarità, peraltro, può essere intesa come una condizione più ampia del mero possesso
di un permesso di soggiorno in corso di validità15, e ancor più ampia, a maggior ragione, del
possesso di una carta di soggiorno; possesso che, invece, è richiesto dall’Ordinanza. Una volta
entrati regolarmente all’interno del territorio del paese ospitante, quindi, gli stranieri
extracomunitari non sono tenuti a disporre di un reddito superiore a una certa soglia. Alla luce di
queste considerazioni, è chiaro come l’iniziativa del sindaco di Cittadella introduca requisiti
ulteriori rispetto a quelli previsti dalla normativa nazionale. L’Ordinanza, infatti, oltre a richiedere
la Carta e non il semplice Permesso di soggiorno, nel caso in cui questa sia scaduta prevede per i
cittadini extracomunitari l’obbligo di dimostrare il possesso di «un reddito annuo, proveniente da
fonti lecite, di importo superiore al livello minimo previsto dalla legge per l’esenzione dalla
partecipazione alla spesa sanitaria».
Per quanto riguarda poi il secondo ordine di requisiti, quelli riferibili alle condizioni igienicosanitarie dell’ambiente abitativo, l’Ordinanza è chiaramente illegittima (Campo 2007: 67). Nessuna
norma, infatti, considera la disponibilità di un’abitazione idonea come un requisito per l’iscrizione
anagrafica dei cittadini comunitari. Rispetto ai cittadini extracomunitari, parimenti, la richiesta di
disporre di un alloggio conforme ai parametri previsti dalla normativa regionale in materia di
edilizia residenziale pubblica è illegittima: tale richiesta è prevista ai fini della stipula del «contratto
14
Cfr., a riguardo, il Decreto Legislativo 25 Luglio 1998 n. 286 Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina
dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero (in particolare, l’art. 6 co. 7) e il Decreto del Presidente della
Repubblica 31 Agosto 1999 n. 394 Regolamento recante norme di attuazione del testo unico delle disposizioni
concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero (in particolare l’art. 15).
15
In questo senso, «l’esibizione del permesso di soggiorno non è di per sé il requisito per poter procedere all’iscrizione
anagrafica del residente straniero, ma è solo la prova documentale privilegiata dell’esistenza del diverso e sostanziale
requisito della regolarità del soggiorno. Ben potendo darsi che uno straniero regolarmente presente non sia in grado, per
ragioni indipendenti dalla sua volontà, di esibire il permesso di soggiorno in corso di validità» (Morozzo della Rocca
2006: 56). Inoltre, per gli stranieri extracomunitari l’iscrizione anagrafica può anche coesistere con uno stato di
irregolarità: allo scadere del permesso di soggiorno, per coloro che sono in attesa di rinnovo l’iscrizione rimane valida;
mentre per quanti non hanno richiesto il rinnovo decade soltanto dopo un certo periodo di tempo (cfr. Ibidem). In questo
senso, quindi, tra gli iscritti all’anagrafe figurano anche soggetti irregolari.
di soggiorno» dalla normativa in materia di immigrazione16; tuttavia, il controllo circa il suo
soddisfacimento, come tale, è demandato allo Sportello Unico presso la Prefettura competente, e
non all’Amministrazione comunale (Paggi 2007). In altre parole, la disponibilità di un alloggio
conforme nulla ha a che vedere con l’iscrizione nei registri anagrafici; può essere considerata,
piuttosto, alla stregua di un parametro in grado di condizionare l’ingresso del cittadino straniero nel
paese ospitante. Una volta avvenuto l’ingresso e stipulato il contratto di soggiorno, il controllo
sull’idoneità dell’alloggio si presume espletato; l’autorità comunale, di conseguenza, non ha la
facoltà di imporre un nuovo controllo17. Per queste ragioni18 la richiesta avanzata nell’Ordinanza si
configura come un «accertamento “sanitario”» che, in quanto «sistematico e non collegato a
particolari situazioni già rilevate o segnalate, esula completamente dai poteri sindacali di tutela della
salute pubblica e si appalesa dunque viziato sotto il profilo dell’eccesso di potere, per sviamento
dell’atto rispetto alle sue funzioni tipiche» (Ibidem).
E veniamo al terzo ordine di requisiti, quelli relativi alla presunta ‘pericolosità sociale’ dei
soggetti richiedenti l’iscrizione nei registri anagrafici. A riguardo, l’Ordinanza dispone che se a
richiedere l’iscrizione anagrafica sono «soggetti nei confronti dei quali, per notizie ed informazioni
direttamente acquisite ovvero per atti emessi e/o provvedimenti precedentemente adottati da parte
dell’Autorità Giudiziaria e/o di Pubblica Sicurezza», sia accertabile «un presunto status di
pericolosità sociale tale da porre a rischio il mantenimento e la salvaguardia dell’ordine e la
sicurezza pubblica», preventivamente alla loro iscrizione sia data debita informazione, a riguardo,
«alla Prefettura ed alla Questura di Padova», istituendo, a tal fine, «un’apposita commissione
interna, costituita dall’ufficiale d’Anagrafe, da un funzionario dell’Ufficio demografico e da un
appartenente la Polizia Locale, con il compito di esaminare le singole richieste e ove ne sussistano i
motivi, stabilire la necessità di inoltrare l’informativa preventiva al Prefetto ed al Questore di
Padova». Su questo punto, l’Ordinanza è piuttosto ambigua: se considera la pericolosità sociale
come un elemento ostativo all’iscrizione, allora si configura come illegittima, dato che le norme di
legge e le circolari ministeriali sono molto chiare nel non attribuire alle Amministrazioni locali
simili poteri di veto; se, viceversa, prevede l’obbligo di segnalare alla Prefettura e alla Questura
soggetti presunti pericolosi, allora è parimenti illegittima, perché va a condizionare l’esercizio del
diritto di residenza (Campo 2007: 68). L’Ordinanza, insomma, rischia di bloccare a monte le
16
A riguardo, cfr. gli art. 5 bis e 22 del D. Lgs. 286/98 (come modificato dalla Legge n. 189/02).
Nell’Ordinanza, peraltro, non è nemmeno indicato, in maniera chiara, quali siano i parametri a cui fare riferimento
per verificare l’idoneità dell’alloggio (Paggi 2007).
18
Su questo punto, l’iniziativa del sindaco di Cittadella contrasta esplicitamente, oltre che con le norme in materia di
immigrazione, anche con la l. 1228/1954 e con il D.p.r. n. 223/1989 – norme che, nel momento in cui l’Ordinanza è
stata emanata, costituivano il fulcro della normativa sulla residenza –, e con le Circolari del Ministero dell’Interno n. 8
del 29 maggio 1995 e n. 2 del 15 gennaio 1997, impartite per assicurare la dovuta omogeneità, su tutto il territorio
nazionale, al riconoscimento del diritto di iscrizione anagrafica delle persone che abitano in alloggi fatiscenti o precari e
delle persone con precedenti penali.
17
iscrizioni anagrafiche «solo perché si presume una possibile pericolosità che deve essere accertata
da altri soggetti istituzionali a ciò preposti dalla legge, specie se si considera che l’iscrizione
anagrafica non toglierebbe comunque nulla alla possibilità di adottare i provvedimenti sanzionatori
del caso – da parte degli organi realmente competenti – se e quando necessario» (Paggi 2007).
Il caso di Cittadella qui riportato evidenzia bene una specifica tendenza: gli operatori anagrafici,
su esplicita indicazione dei Sindaci, esigono ai fini dell’iscrizione documentazioni non richieste
dalla legge19, realizzando così una vera e propria selezione delle persone ritenute ‘meritevoli’ di
risiedere presso il proprio Comune. E questa selezione, a volte, avviene non soltanto di fatto ma
anche di diritto, in virtù di norme locali – le Ordinanze comunali – che violano apertamente le
norme dello stato20. Il senso di queste Ordinanze, e più in generale di tutti i provvedimenti orientati
ad autorizzare i Sindaci e i poteri locali a negare la residenza a cittadini stranieri anche se
regolarmente soggiornanti, può essere sinteticamente e grossolanamente riassunto nel seguente
modo: al potere dello stato di decidere chi possa stare dentro i propri confini e chi debba invece
starne fuori, si aggiunge un altro potere, esercitato questa volta dalle amministrazioni locali, quello
di decidere chi possa risiedere all’interno di una porzione specifica del territorio statuale e chi,
viceversa, non sia autorizzato a farlo.
Il potere di cui i Sindaci si autoinvestono, però, è un potere che, secondo la legge, non
spetterebbe loro: quelli collegati all’anagrafe permangono interessi di pertinenza statale, nonostante
siano i Comuni a essere incaricati delle funzioni anagrafiche; nell’esercizio di queste, di
conseguenza, il sindaco agisce come «ufficiale di governo», come organo dell’amministrazione
statale, e non come soggetto politico autonomo (cfr. Morozzo della Rocca 2003: 1018). In quanto
ufficiale di governo, inoltre, il sindaco è gerarchicamente subordinato al Prefetto (cfr. ibid.). Per
19
Successivamente all’Ordinanza di Cittadella qui menzionata, alcuni articoli delle norme che regolavano l’iscrizione
anagrafica sono stati modificati. Nello specifico, la legge 94/2009 ha introdotto delle modifiche tanto in relazione al
criterio di iscrizione incentrato sulla residenza quanto in relazione a quello incentrato sul domicilio. Nello specifico, per
ciò che concerne il primo criterio, l’art. 1 co. 18 della legge 94/2009 aggiunge, dopo il co. 1 dell’art. 1 della legge
1128/1954, un co. 2 che introduce, in caso di iscrizione e di richiesta di variazione anagrafica, una «verifica, da parte
dei competenti uffici comunali, delle condizioni igienico-sanitarie dell'immobile in cui il richiedente intende fissare la
propria residenza, ai sensi delle vigenti norme sanitarie»; mentre, per ciò che concerne il secondo criterio, la stessa
legge prevede due innovazioni: l’art. 3 co. 38 introduce l’obbligo, a partire dalle nuove iscrizioni, di fornire «gli
elementi necessari allo svolgimento degli accertamenti atti a stabilire l’effettiva sussistenza del domicilio»; mentre il co.
39 dello stesso articolo prevede l’istituzione di un Registro nazionale delle persone senza fissa dimora presso il
Ministero dell’interno (cfr. Mariani: 79-80). Nonostante i cambiamenti introdotti, comunque, i criteri contenuti nella
normativa nazionale rimangono differenti, e meno restrittivi, di quelli contenuti nell’Ordinanza di Cittadella. Ciò non
significa, però, che le modifiche apportate dalla normativa non mettano a rischio l’iscrizione anagrafica di alcune
categorie di soggetti, e nello specifico delle popolazioni nomadi e rom, ostacolando, di conseguenza, i Comuni nella
compilazione degli elenchi dei giovani tenuti all’adempimento dell’obbligo scolastico; compilazione che avviene
proprio sulla base delle risultanze anagrafiche (cfr. Dinelli 2010: 691).
20
La Corte costituzionale, con la sentenza n. 115 del 4 aprile 2011, ha abrogato l’art. 6 del Decreto-legge 92/2008, ossia
la norma del cosiddetto «pacchetto sicurezza» che attribuiva più poteri ai Sindaci, riconoscendo così l’illegittimità di
molte delle Ordinanze comunali emanate negli ultimi anni. Nonostante la decisione della Corte, il Ministro dell’Interno
Roberto Maroni si è detto convinto della necessità di restituire ai Sindaci, pur nei limiti posti dalla Consulta, i poteri
sottratti ai Sindaci.
questa ragione, nel momento in cui decidono di introdurre specifici vincoli all’iscrizione anagrafica,
i Sindaci, pur rivestendo in materia – secondo la legge – un ruolo tecnico, scelgono autonomamente
di assumere un ruolo politico.
Questa inversione dei ruoli ha lo scopo deliberato di interrompere il processo di costruzione delle
cittadinanze locali; forse perché tale processo potrebbe portare alla costruzione di cittadinanze più
inclusive di quella statuale, ponendosi così a favore di soggetti che, normalmente, sono da questa
esclusi. La maggiore inclusività delle cittadinanze locali, infatti, potrebbe tradursi in primo luogo
nell’allentamento, per non dire nella ricomposizione, della tensione tra la dimensione formale e la
dimensione sostanziale della residenza: a questo livello, uno straniero residente, attraverso una
partecipazione più diretta alla vita collettiva – e nello specifico alla vita politica –, potrebbe trovare
nello status di «cittadino locale» un riconoscimento formale della propria condizione di soggetto
che sente di essere membro in senso pieno di una comunità. In secondo luogo, la maggiore
inclusività delle cittadinanze locali potrebbe tradursi in una relazione più stretta tra la dimensione
formale del riconoscimento giuridico e la dimensione, altrettanto formale, della titolarità dei diritti
associati a tale riconoscimento. È mediante l’iscrizione anagrafica, come abbiamo visto, che uno
straniero regolarmente soggiornante sul territorio italiano può avere accesso ai diritti che la legge
associa al suo status.
Più in generale, a livello locale la differenza tra cittadini e non cittadini nella titolarità e nel
concreto esercizio di alcuni diritti potrebbe ridursi, fino quasi a scomparire. In alcuni casi, questa
differenza potrebbe addirittura invertirsi: i secondi – nella misura in cui sono residenti – potrebbero
trovarsi in una condizione di vantaggio rispetto ai primi21. È chiaro allora come le scelte effettuate
in tema di residenza siano strategiche nel favorire, o viceversa nell’ostacolare, il processo di
integrazione degli immigrati. Proprio per questa ragione è necessario definire meglio le politiche
che hanno come oggetto la residenza.
21
Con la sentenza n. 432/2005, ad esempio, la Corte costituzionale ha dichiarato illegittima una norma regionale
lombarda (legge regionale n. 1/2002 Interventi per lo sviluppo del trasporto pubblico regionale e locale) che richiedeva
come requisito per l’accesso al diritto alla circolazione gratuita sui servizi di trasporto pubblico e di linea – diritto
riconosciuto alle persone totalmente invalide per cause civili –, oltre alla residenza anche la cittadinanza italiana. Questa
sentenza, da un lato, «mostra come possa esservi una parziale divaricazione tra la comunità statale e quella regionale, di
modo che l’estraneità di un soggetto rispetto alla prima non incide necessariamente sulla sua appartenenza alla
seconda», e dall’altro, «afferma che non è illegittima la scelta regionale di destinare determinate provvidenze sociali ad
esclusivo vantaggio dei propri residenti, senza che sia neppure necessario supportare una simile decisione con ulteriori
considerazioni legate ad obiettive differenze di condizione tra questi soggetti e coloro che risiedono altrove» (Dinelli
2010: 699-700). La residenza, a prescindere dalla cittadinanza, diventa dunque il criterio di accesso a determinati diritti,
lo spartiacque tra chi ne è titolare e chi non è titolare: un italiano non residente nella regione Lombardia è escluso dal
beneficio previsto dalla norma; mentre uno straniero residente ne è incluso. La tendenza qui emersa è confermata
dall’Ordinanza n. 32/2008 emessa dalla Corte costituzionale, nella quale si dichiara inammissibile, per manifesta
infondatezza, la questione di legittimità, sollevata dal Tar di Milano, in merito alla legge regionale Lombardia n.
7/2005, che ha introdotto il requisito di cinque anni di residenza e di svolgimento di attività lavorativa nel Comune per
l’accesso alle Case Popolari. In questo caso, l’effetto della decisione della Corte è il seguente: un italiano residente da
meno di cinque anni è escluso da un beneficio di cui può invece fruire uno straniero residente da un numero superiore di
anni (cfr. ivi: p. 706).
3 Le politiche di residenza: tra politiche migratorie e politiche per (contro) gli immigrati
Comprendere che tipo di oggetto siano le ‘politiche di residenza’ non è cosa scontata. A un
primo sguardo si presentano come un insieme di misure che vertono su una materia minore. Come
tali, quindi, non sembrano incidere in maniera significativa sulla vita delle persone. A uno sguardo
più attento mostrano invece una consistenza ben differente, quella di canale di accesso privilegiato
ad alcuni diritti fondamentali.
Le politiche di residenza sono senza dubbio un caso particolare di politiche pubbliche. Sono cioè
«un insieme di misure […] relativamente coerenti, che si propongono di trattare un problema
socialmente rilevante» (Donolo e Sordini 2006: p. 261). Come tali, le politiche di residenza
evidenziano al loro interno la presenza degli elementi salienti che caratterizzano la più ampia
famiglia delle politiche pubbliche22: il potere di fare o di non fare detenuto da un governo (Dye
1972: p. 2); la natura processuale delle decisioni – non una singola scelta, ma un insieme di scelte
tra loro interrelate (Jenkins 1993: p. 34); la presenza di più attori nel processo decisionale, i quali
agiscono sulla base della percezione, reale o meno, dell’esistenza di un problema (Anderson 1979:
p. 3).
Ora, le politiche di residenza si propongono senza dubbio di trattare un problema socialmente
rilevante: l’“emergenza immigrazione”. Nel tentare di “risolvere” il problema in oggetto, i governi
locali esercitano il proprio potere scegliendo in alcuni casi di fare qualcosa – imporre dei vincoli
all’iscrizione anagrafica – e in altri casi di non fare alcunché – rallentando, mediante la propria
inazione, l’iter burocratico che porta all’ottenimento della residenza. La scelta di fare o di non fare
non è costituita da una decisione singola, ma da un insieme di decisioni: emanare un’Ordinanza,
rafforzare le procedure di controllo sui requisiti per l’ottenimento della residenza, rallentare le
pratiche per l’iscrizione anagrafica, ecc. A questo insieme di decisioni partecipano più attori – il
Sindaco, altri esponenti politici locali, non necessariamente della maggioranza, associazioni civiche,
gruppi di pressione, ecc. – spinti dalla percezione che esista un problema (che può anche essere il
rafforzamento del consenso elettorale, e non direttamente il controllo dei flussi migratori).
Nel definire la natura di politiche pubbliche delle politiche di residenza ne è stato definito anche
l’oggetto23. Tale oggetto è costituito, in senso lato, dai fenomeni migratori. Le politiche che hanno
come oggetto questi fenomeni, a partire dalla definizione che ne ha dato Thomas Hammar, sono
usualmente suddivise in due classi: le politiche di immigrazione (immigration policy) e le politiche
22
Non si ha certamente l’ambizione, in questa sede, di pervenire a una definizione esaustiva di ‘politica pubblica’. A
riguardo, si rimanda a Regonini 2001.
23
La definizione dell’oggetto di una politica pubblica, comunque, non è mai completa ed esaustiva. Come sottolinea
Regonini, le politiche pubbliche non hanno per loro natura confini “oggettivi” quanto ai problemi che le generano e che
si propongono di risolvere (Regonini 2001).
per gli immigrati (immigrant’s policy)24. Le prime hanno come oggetto la regolazione dei flussi
migratori, il controllo della componente irregolare e la definizione delle norme per l’ingresso degli
stranieri. Le seconde, invece, sono rivolte in maniera specifica agli immigrati, con l’obiettivo di
favorirne l’inclusione sociale e l’integrazione25 nella comunità ospitante.
Le politiche di residenza, come vedremo, sono riconducibili tanto alle politiche migratorie
quanto alle politiche per gli immigrati. O meglio, regolando in qualche modo l’accesso degli
immigrati a un dato territorio e ai beni pubblici presenti al suo interno, come normalmente fanno le
politiche del primo tipo, producono effetti sull’inclusione e sull’integrazione di questi soggetti,
agendo, di fatto, come politiche del secondo tipo. Per comprendere come ciò accada, è bene
analizzare, separatamente, i due tipi di politiche.
Come anticipato poche righe fa, le politiche migratorie regolano sostanzialmente il movimento
degli stranieri attraverso i, e all’interno dei, confini dello stato di arrivo. Per definire queste
politiche è utile, come suggerito da Grete Brochmann, prendere in considerazione i meccanismi di
controllo dell’immigrazione (cfr. Brochmann 1999: pp. 25-30). Questi meccanismi possono essere
esterni oppure interni. Nello schema elaborato da Brochmann, il complesso dei controlli interni e il
complesso dei controlli esterni possono essere immaginati, rispettivamente, come dei continua. Per
semplicità, tuttavia, la continuità può essere ridotta a stati discreti, fino a essere dicotomizzata. Ogni
complesso dei controlli può dunque essere suddiviso – pur tenendo presente che questa suddivisione
non è mai netta – in una dimensione esplicita e in una dimensione implicita: la prima ha a che fare
con le politiche ufficiali; la seconda, invece, riguarda i meccanismi di controllo nascosti o poco
evidenti e, al contempo, tutte le forme più o meno sistematiche di applicazione distorta o parziale
delle procedure previste dalle politiche ufficiali (Brochmann 1998: p. 26). La dimensione esplicita è
per definizione manifesta, visibile; la dimensione implicita, viceversa, è spesso nascosta, e si mostra
pubblicamente soltanto in alcune occasioni (Ibidem).
24
Come fa notare Caponio, a queste due categorie se ne dovrebbe affiancare una terza, quella delle politiche per i
migranti, vale a dire delle misure di prima accoglienza per i soggetti presenti sul territorio ma il cui status giuridico è
incerto (cfr. Caponio 2006a: pp. 228-29).
25
Al di là della dimensione statale, il dibattito sull’integrazione si è spostato sempre più, negli ultimi anni, verso la
dimensione locale (cfr. Campomori 2008 e Caponio 2006a e 2006b). Una tipologia delle politiche locali per gli
immigrati è stata proposta da Alexander (cfr. Alexander 2003); nel contesto italiano è stata proposta invece da Zucchetti
(cfr. Zucchetti 1999).
Tipi di controllo delle migrazioni internazionali (Brochmann 1998, come riadattato in Ambrosini 2005: p. 193).
Controlli esterni
Controlli
Controlli esterni espliciti
espliciti
(ad esempio visti di ingresso)
Controlli interni
Controlli interni espliciti
(ad esempio controlli di polizia sulla regolarità dei
titoli di soggiorno)
Controlli
Controlli esterni impliciti
Controlli interni impliciti
impliciti
(ad esempio ridefinizione del concetto di
(ad esempio processi di chiusura sociale nei
rifugiato)
confronti degli stranieri)
Esempi di controlli espliciti esterni, secondo Brochmann, sono dati dai dispositivi, giuridici e
polizieschi, di controllo delle frontiere, ma anche dai sistemi tecnologici di identificazione delle
persone e dai programmi di sostegno allo sviluppo finalizzati a contenere le emigrazioni. Esempi di
controlli espliciti interni, per contro, sono forniti dagli accertamenti delle forze dell’ordine orientati
a porre rimedio ai limiti dei controlli espliciti esterni, intercettando soggetti che sono entrati
illegalmente o che, pur se entrati legalmente, sono rimasti all’interno del territorio oltre il periodo di
validità del permesso di soggiorno. Anche i meccanismi di regolazione dell’accesso ad alcuni
benefici, come ad esempio i diritti sociali, possono essere annoverati tra i controlli espliciti interni,
poiché consentono di localizzare gli immigrati irregolari. Qui l’obiettivo non è la prevenzione
dell’immigrazione irregolare, ma la possibilità di rendere più difficoltoso il soggiorno a soggetti in
condizione di irregolarità. Come sottolinea Brochmann, questo tipo di controlli, più che costituire
un sistema specifico di gestione dei flussi migratori, può essere considerato parte di un sistema
generale, o per meglio dire ‘nazionale’, di regolazione della vita sociale: i meccanismi di controllo
non agiscono sugli immigrati come tali; piuttosto, attribuendo la titolarità dei diritti sociali ad
alcune categorie di soggetti e negandola al contempo ad altre, permettono di individuare gli
immigrati irregolari. Oltre ai meccanismi di regolazione dell’accesso ai benefici sociali, altri
meccanismi generali – che agiscono cioè, paritariamente, sui cittadini e sui non-cittadini –
consentono in realtà di esercitare forme di controllo particolari su questi ultimi. È il caso delle
sanzioni nei confronti dei datori di lavoro che impiegano forza-lavoro non in regola: colpendo il
lavoro irregolare, anche quello prestato da cittadini, queste sanzioni finiscono per colpire soprattutto
gli stranieri privi del permesso di soggiorno26. Infine, una forma di controllo esplicito interno che, a
26
A riguardo, secondo Brochmann, il ruolo dei Sindacati è importante nell’esercitare una funzione di controllo
dell’immigrazione irregolare: in contesti come quelli scandinavi, in cui le associazioni dei lavoratori hanno un peso
politico rilevante, i lavoratori stranieri sono spinti a cercare un’occupazione in settori in cui l’influenza sindacale è
debole. In questi contesti, inoltre, i Sindacati, assicurando elevati standard nelle condizioni di lavoro, si fanno promotori
di un trattamento favorevole nei confronti degli stranieri in regola, evitando la formazione di una sottoclasse di noncittadini. Queste organizzazioni finiscono così per trovarsi in un dilemma: sono favorevoli al mantenimento di rigide
barriere all’ingresso, ostacolando di conseguenza gli immigrati irregolari, ma al contempo favoriscono l’integrazione
degli stranieri regolari. Proprio per questa ragione i sindacati finirebbero molto spesso per incoraggiare, o quantomeno
differenza di queste ultime, agisce direttamente sui non-cittadini è rappresentata dalle norme in
materia di ‘naturalizzazione’, ossia di acquisto della cittadinanza.
Passando dalla dimensione esplicita a quella implicita, è nuovamente possibile parlare di
controlli esterni e di controlli interni. I primi sono rappresentati innanzitutto dai controlli fallaci e
inefficienti alle frontiere. Secondo Brochmann, il fatto che, nonostante le leggi e i meccanismi di
regolamentazione, un considerevole numero di persone riesca a passare la linea che separa due stati
trova senza dubbio una spiegazione nell’inconsistenza delle restrizioni e nell’elevato grado di
arbitrarietà che contraddistingue la loro applicazione, ma è riconducibile, soprattutto, alla
considerevole presenza di valori umanitari all’interno delle società di arrivo, che fungono da
deterrente al rispetto tassativo delle norme in materia di immigrazione. I controlli espliciti esterni
sono rappresentati inoltre dalla ridefinizione del concetto di rifugiato o dall’introduzione della
nozione di ‘paese terzo sicuro’, tramite la quale l’onere dell’accoglienza è trasferito ad altri stati. I
secondi – quelli interni – sono rappresentati invece dalla chiusura sociale nei confronti degli
stranieri; chiusura che si può trasformare, in alcuni casi, in vera e propria discriminazione. Esempi
di controlli impliciti interni, poi, sono dati da quei dispositivi, come il divieto di lavorare per i
rifugiati e i richiedenti asilo, che rendono i non-cittadini dipendenti dalle prestazioni del welfare
state.
Le politiche per gli immigrati, così come quelle migratorie, costituiscono un insieme composito e
non facile da sintetizzare. Per tentarne una sintesi, è necessario individuare alcuni criteri in grado di
distinguerle tra loro. Una proposta utile, in questo senso, è stata avanzata da Sandro Busso, il quale
ha proposto due criteri: le competenze in materia di immigrazione da parte dei settori delle
pubbliche amministrazioni a cui le politiche sono riconducibili; i beneficiari finali delle politiche
(Busso 2007: p. 459). Da un lato, quindi, le competenze amministrative dirette sono distinte da
quella indirette, e dall’altro, le misure rivolte in maniera specifica agli immigrati sono considerate
separatamente da quelle rivolte alla popolazione nel suo complesso.
Combinando i due criteri, è possibile individuare quattro diverse classi di politiche:
per sostenere, una delle forme di controllo interno delle migrazioni più diffuse: la sanatoria (cfr. Brochmann 1998: p.
27).
Tipologia della politiche per gli immigrati per settore di riferimento e beneficiari (Busso 2007: p. 461).
Settori di riferimento nella Pubblica Amministrazione
Competenze Dirette
Straneri
Stranieri
Italiani e
Beneficiari
a.
Politiche di accoglienza
(emergenza abitativa, informazioni, lingua…)
Competenze Indirette
c.
Politiche di settore
(iniziative in ambito sanitario, sportelli lavoro presso
i CPI …)
b.
d.
Politiche di convivenza
Politiche di cittadinanza
(eventi, incontri, manifestazioni, promozione
(Servizi sanitari, socio-assistenziali, scuola, politiche
cultura multietnica…)
abitative …)
Più in dettaglio, ognuna delle classi è articolata al suo interno nel seguente modo:
a.
“Politiche di accoglienza”. Si tratta di politiche che fanno capo a settori della pubblica
amministrazione con competenze dirette in materia di immigrazione, mirate a implementare
servizi rivolti unicamente alla popolazione immigrata. Rientrano in questa categoria le
politiche emergenziali e di accoglienza propriamente dette, che affrontano problemi come la
mancanza di alloggio, le difficoltà linguistiche, la carenza di informazioni su documenti e
servizi.
b. “Politiche di convivenza” o interculturali. Anch’esse riconducibili a settori con competenze
dirette ma rivolte al totale della popolazione, orientate a favorire una convivenza priva di
conflitti e una valorizzazione della “risorsa immigrato”. Esempi tipici sono gli eventi culturali,
gli incontri e le manifestazioni soprattutto a livello locale, i progetti di educazione a una
“concezione multiculturale della cittadinanza” realizzati tipicamente nelle scuole.
c. “Politiche di settore”. Sono politiche che fanno a capo a settori della Pubblica
Amministrazione con competenze su temi specifici, e solo indirettamente sull’immigrazione,
ma rivolte unicamente agli immigrati. Comprendono la definizione e l’erogazione di servizi
che mirano a compensare lo svantaggio degli stranieri nell’accedere agli interventi strutturali,
quali ad esempio le iniziative in ambito sanitario per garantire l’assistenza agli irregolari, o gli
sportelli immigrati presso i centri per l’impiego.
d. “Politiche di cittadinanza”. Riuniscono l’insieme delle politiche concepite per garantire al
totale della popolazione i beni di cittadinanza fondamentali in ognuna delle aree della vita
pubblica: lavoro, ambito sociale e sanitario, abitazione e istruzione. Sono i cosiddetti
interventi strutturali, a cui gli immigrati accedono a parità di condizioni con gli italiani a
seguito della presenza regolare sul territorio nazionale (Ivi: p. 460).
Questa tipologia, come sottolinea l’autore, presenta notevoli difficoltà sul piano pratico27;
tuttavia, costituisce un’utile guida per orientarsi tra le misure proposte in favore degli immigrati. Le
politiche dei primi tre tipi, come si evince dalla tabella, sono specificamente orientate al tema
dell’immigrazione, mentre quelle del quarto tipo sono ‘generali’ (Ivi: p. 461).
Ed è proprio a misure di quest’ultimo tipo che le politiche di residenza vanno in qualche modo a
legarsi: precludendo l’iscrizione anagrafica, tali politiche precludono anche, come abbiamo già
visto, l’accesso ad alcuni servizi di importanza fondamentale; servizi che spetterebbero,
paritariamente, ai cittadini e ai non cittadini. La presunta emergenza del fenomeno migratorio che si
sarebbe presentata in alcune aree del paese, dunque, non è affrontata attraverso il potenziamento
delle politiche di tipo ‘a’ – come forse sarebbe logico attendersi –, ma mediante il restringimento
dell’accesso alle politiche di tipo ‘c’. A una strategia di gestione puntuale e contingente della crisi,
insomma, è anteposta una logica di esclusione sistematica e strutturale dai beni comuni, ossia da
quei beni che, come tali, dovrebbero essere disponibili a tutta la comunità. Nonostante la loro natura
dichiaratamente ‘emergenziale’, le politiche di residenza agiscono così su beni di carattere
strutturale.
Le politiche di residenza, pertanto, funzionano da politiche per (ma sarebbe meglio dire contro)
gli immigrati in quanto si configurano come politiche migratorie: le misure volte a restringere
l’accesso ai registri anagrafici producono effetti sull’inclusione sociale degli stranieri nel momento
in cui regolano la loro presenza all’interno del territorio comunale. Le politiche migratorie, in altre
parole, implicano le politiche per (contro) gli immigrati.
Ma vediamo più in dettaglio questo aspetto. Riprendendo la terminologia di Brochmann, le
politiche di residenza agiscono come meccanismi di controllo interni, tanto impliciti quanto
espliciti: il controllo, nel primo caso, avviene mediante un rallentamento delle pratiche burocratiche
necessarie per l’iscrizione anagrafica, mentre nel secondo caso avviene attraverso l’introduzione di
specifiche norme che consentono di rendere più difficoltosa l’iscrizione stessa. Implicite o esplicite
che siano, le politiche di residenza, precludendo l’accesso ai registri anagrafici, escludono gli
stranieri dai diritti sociali. Dalla prospettiva della residenza, allora, la differenza tra le politiche
migratorie e le politiche per gli immigrati sembra quasi sfumare.
Per comprendere meglio questo aspetto, può essere utile fare riferimento alla tipologia delle
politiche pubbliche proposta da Lowi28. Questa tipologia è particolarmente appropriata nel nostro
caso perché è ancorata a una grandezza spesso trascurata: la coercizione (Regonini 2001: p. 388).
27
In primo luogo, «perché le politiche sono costituite da un insieme ampio di azioni e interventi possibili, che molto
spesso non possono essere tradotti in misure» (Busso 2007: p. 461).
28
Questa tipologia è stata proposta in vari saggi, parte dei quali sono stati tradotti in italiano e sono confluiti in un
volume dal titolo La scienza delle politiche. Per maggiori dettagli sui contenuti di questa politica cfr. Regonini 2001: in
particolare pp. 386-389.
Lowi, a riguardo, è piuttosto esplicito: una politica pubblica è «una norma formulata da una qualche
autorità governativa che esprime una intenzione di influenzare il comportamento dei cittadini,
individualmente o collettivamente, attraverso l’uso di sanzioni positive o negative» (Lowi 1985;
trad. it. 1999: p. 230). Inoltre, la tipologia proposta da Lowi è particolarmente adatta a interpretare il
presente contesto in quanto è incentrata sulle norme e non sui loro effetti concreti; è improntata cioè
a una concezione formale delle politiche più che a una visione focalizzata sull’impatto effettivo
delle stesse29. L’approccio formalistico e legalistico promosso da Lowi, dunque, si presta bene ad
analizzare il caso di Cittadella: la politica qui in oggetto viene fondamentalmente a coincidere con
una specifica norma – l’Ordinanza comunale emanata dal Sindaco; l’importanza di questa norma,
peraltro, è data non tanto e non solo dagli effetti che immediatamente produce quanto dal valore
simbolico che le viene associato.
Certamente, in questa sede non si ha la pretesa di approfondire in maniera minuziosa ed
esaustiva i contenuti della tipologia proposta da Lowi. Si ritiene però opportuno richiamare, seppur
brevemente, i contenuti di tre dei quattro tipi di politica proposti dallo studioso americano.
Innanzitutto, abbiamo le politiche regolative, le quali mirano a condizionare i comportamenti di
determinate categorie di individui, imponendo, mediante l’introduzione di obblighi e sanzioni, il
rispetto di specifiche norme. Su questo punto Lowi è molto chiaro: «alla carota del sussidio si
aggiunge il bastone di sanzioni dirette. Qui abbiamo, ovviamente, un uso più diretto e immediato
del potere di coercizione da parte del governo» (Lowi 1971; trad. it.: p. 75). Le misure volte a
regolare le condotte individuali hanno tutte un elemento in comune: «dichiarano certe azioni buone
o cattive, e prospettano l’applicazione di sanzioni positive o negative rispetto alla condotta in
questione. Vi è sempre qui un principio di esclusione, anche se è spesso espresso in modo vago»
(Ivi, p. 76). Poi abbiamo le politiche costitutive, le quali «stabiliscono strutture, regole del gioco, e
attribuiscono sfere di autorità dentro i cui confini potranno essere create le future politiche
governative» (Ivi: p. 63). In questo caso il livello di coercizione è diretto e, a differenza di quanto
accade per le politiche regolative, si applica non all’azione individuale ma all’ambiente in cui
l’azione ha luogo. Circa queste politiche, Lowi fa una precisazione: «fondare un organo
amministrativo è un atto costituente, mentre attribuire a questo organismo determinati poteri su
determinati individui o proprietà non sarebbe un atto costituente, ma un atto di diverso tipo […]»
(Ibidem). Infine, abbiamo le politiche redistributive: qui l’obiettivo è quello di modificare gli
29
Su questo punto, cfr. Regonini 2001: pp. 390-392. Lowi, a riguardo, afferma che le sua classificazioni «non si
occupano minimamente dei concreti impatti delle politiche sulla società, sul mondo politico, o sull’economia […]. Così
una legge può essere classificata, diciamo, come redistributiva, anche se dopo vent’anni dalla sua emanazione essa non
ha dato luogo ad alcun effetto redistributivo»; dunque, «la classificazione e l’analisi che ne discende richiedono che le
categorie di politiche pubbliche […] siano intese come uno sforzo di afferrare le intenzioni dei governanti così come
esse sono espresse nel linguaggio formale del governo» (Lowi 1985; trad. it., 1999: p. 236).
equilibri che sussistono tra i gruppi sociali riallocando parzialmente i beni prodotti e fornendo
benefici a larghe fasce della popolazione. Queste misure «sono coercitive nel senso che ognuna di
esse è intesa a influenzare un comportamento su base non facoltativa. Ma è uno sforzo che si
concretizza attraverso la manipolazione del sistema piuttosto che attraverso influenze dirette sui
comportamenti» (Ivi: p. 81).
Ora, le politiche di residenza sembrano caratterizzarsi prevalentemente come politiche
regolative, in quanto vincolano il riconoscimento formale della presenza all’interno di un dato
territorio al soddisfacimento di determinati requisiti. In questo senso, condizionano i comportamenti
individuali introducendo obblighi e sanzioni allo scopo di far rispettare specifiche norme: “se il
soggetto X vuole iscriversi nei registri anagrafici del Comune Y deve disporre di un dato reddito, di
un alloggio adeguato, ecc.; altrimenti, l’iscrizione è negata”. Il principio di esclusione, inoltre, è qui
piuttosto chiaro: lavoro, reddito, alloggio e pericolosità sociale costituiscono l’insieme dei criteri
che consentono di stabilire se un individuo è “degno” o meno di essere incluso nella comunità.
Ma le politiche di residenza si configurano anche, in una qualche misura, come politiche
costitutive: l’Ordinanza di Cittadella, ad esempio, istituisce appositamente degli organismi –
un’apposita commissione interna – preposti a decidere in merito all’accettabilità delle domande di
residenza. La coercizione, in questo caso, si applica all’ambiente e non agli individui: è
l’organizzazione amministrativa comunale, e non i soggetti che si rivolgono ad essa per chiedere
l’iscrizione anagrafica, a subire delle modifiche.
Le politiche di residenza, dunque, si configurano direttamente come regolative e come
costitutive. Tali politiche, però, si configurano anche, indirettamente, come redistributive.
L’obiettivo delle politiche di residenza, infatti, è quello di modificare gli equilibri tra i gruppi
sociali riallocando tra loro i beni prodotti in una maniera assolutamente diseguale. Proprio per
questa ragione tali politiche hanno uno scopo redistributivo. E per raggiungere questo scopo – una
redistribuzione selettiva – non c’è che un unico mezzo: una regolazione restrittiva. In questo senso,
è possibile affermare che la seconda è il necessario presupposto della prima.
Conclusioni
Le politiche di residenza, come abbiamo visto fin qui, coinvolgono in prima battuta il piano delle
politiche migratorie. Queste ultime, dunque, sebbene rimangano ancora in larga misura
appannaggio dei governi centrali (cfr. Campomori 2008), stanno interessando sempre più i governi
locali. I Sindaci, in particolare, seppur con modalità giuridicamente e politicamente controverse,
rivendicano in maniera crescente la propria autonomia in materia di regolazione dei flussi migratori.
E questa autonomia regolativa ha effetti diretti sulle politiche per l’integrazione.
Le politiche di residenza, pertanto, pongono senza dubbio una serie di interrogativi di estrema
rilevanza circa il modello di integrazione che sta prendendo forma nel contesto italiano. Che senso
ha, ad esempio, parlare di ‘interazione a basso conflitto’ tra i migranti e la popolazione autoctona –
per citare l’espressione della Commissione per le politiche di integrazione degli immigrati istituita
con la legge 40 del 98 – quando si è di fronte a fenomeni locali di esclusione esplicita come quelli
che abbiamo visto nel caso di Cittadella? Che senso ha parlare di integrazione come uguaglianza tra
cittadini e stranieri – ossia come parità, tra i due gruppi, di risorse e di posizioni sociali e, al
contempo, come parità giuridica – quando questa parità, in alcuni contesti, è palesemente negata?
Le risposte a questi interrogativi non sono affatto univoche. Per cercare di decifrarle è bene
tornare alla premessa da cui siamo partiti: la residenza si pone attualmente come uno status, se non
alternativo, quantomeno complementare alla cittadinanza. Come tale, racchiude in sé delle
promesse ma al contempo dei rischi. Nei confronti delle differenze istituite dalla cittadinanza, la
condizione di residente sembra agire come uno strumento livellatore: i diritti di cui si è titolari
grazie alla residenza prescindono dal possesso della cittadinanza. D’altro canto, la residenza può
rafforzare quelle stesse differenze: la negazione della residenza, come abbiamo visto nel paper, ha
effetti molto più dirompenti su un non-cittadino che su un cittadino.
La residenza – e questo è il problema principale – diventa un potenziale e comodamente
azionabile meccanismo di esclusione nel momento in cui l’accesso effettivo ai registri anagrafici è
gestito in maniera del tutto arbitraria da amministratori locali chiaramente bramosi di effettuare una
‘selezione all’ingresso’ dei soggetti desiderabili e di quelli, viceversa, indesiderabili.
Quello che sembra star prendendo forma nel contesto italiano, pertanto, è un sistema di
inclusione/esclusione multilivello: al livello più alto troviamo la cittadinanza europea, riservata a
tutti i cittadini degli stati membri ma non ai cittadini extra-comunitari, anche quando questi ultimi
sono regolarmente presenti all’interno del territorio dell’Unione; al livello intermedio troviamo la
cittadinanza statuale, i cui criteri di accesso variano da stato a stato; al livello più basso troviamo le
‘cittadinanze locali’, l’accesso alle quali è in parte regolato dalle Regioni e dagli Enti locali e in
parte dagli stati. E questo sistema, man mano che ci si avvicina al livello più basso, può diventare
più inclusivo così come può, viceversa, diventare più escludente: al livello inferiore possono essere
azionati meccanismi di esclusione nei confronti di soggetti che, sulla base dei criteri vigenti ai
livelli superiori, sono formalmente inclusi.
Un sistema del genere produce esiti senza dubbio paradossali. Il mancato riconoscimento
formale della residenza in un dato contesto locale non si traduce nell’allontanamento da quel
contesto30: i soggetti a cui è impedita l’iscrizione nei registri della popolazione residente continuano
in molti casi a vivere all’interno del territorio che non li riconosce formalmente. E se di fatto
continuano a condurre la loro esistenza nell’ambito spaziale perimetrato dai confini amministrativi
del Comune dalla cui anagrafe sono esclusi è anche perché di diritto sono autorizzati a farlo: la loro
presenza nel territorio italiano – nell’intero territorio italiano, e quindi anche in quel Comune – è
riconosciuta dalle leggi statuali in materia di immigrazione, ed è perciò pienamente legale.
Il mancato riconoscimento giuridico a livello locale, in altre parole, non è accompagnato da una
parallela mancanza di riconoscimento giuridico a livello statuale. Quella che si viene a creare,
perciò, è una incongruenza tra i due livelli: nonostante sia vigente al livello superiore, una regola, in
alcuni casi, è apertamente violata al livello inferiore.
Riferimenti bibliografici
Alexander M., 2003, “Local policies toward migrants as an expression of Host-Stranger relations: A
proposed typology”, in Journal of Ethnic and Migration Studies, vol. 29, n. 3, pp. 411-430.
Ambrosini M., 2005, Sociologia delle migrazioni, Bologna, il Mulino.
Ambrosini M., 2010, Richiesti e respinti. L’immigrazione in Italia Come e perché, il Saggiatore,
Milano.
Anderson C.W., 1979, “The Place of Principles in Policy Analysis”, in American Political Science
Review, n. 73, pp. 711-723.
Brochmann G., 1998, “Controlling immigration in Europe. Nation-state dilemmas in an
international context”, in van Amersfoort e Doomernik (a cura di), 1998, pp. 22-41.
Brochmann G., 1999, “The Mechanisms of Control”, in Brochmann e Hammar (a cura di), 1999,
pp. 1-27.
30
L’allontanamento da un dato territorio comunale, infatti, è disciplinato attraverso una misura denominata ‘rimpatrio
con foglio di via obbligatorio’. Le leggi di riferimento sono la n. 773 del 1931, la n. 1423 del 1956 e la n. 327 del 1988.
Ma questa misura ha come destinatari soggetti con un’alta capacità delinquenziale relazionata alla commissione di reati
collegati a territori e contesti sociali molto precisi; soggetti, insomma, molto diversi da quelli che, sulla base dei
contenuti dell’Ordinanza di Cittadella, rischiano di vedersi rifiutata la propria richiesta di iscrizione anagrafica. In
generale, dunque, non sussistono elementi tali da indurre a ritenere che al rifiuto della residenza possa far seguito un
foglio di via.
Brochmann G. e Hammar T., (a cura di), 1999, Mechanisms of Immigration Control. A
Comparative Analysis of European Regulation Policies, Oxford-New York, Berg.
Busso S., 2007, “Basi informative e politiche di integrazione per gli immigrati”, in Stato e mercato,
81 (3), pp. 441-473.
Campo G. 2007, Cittadella e dintorni, in «Diritto, immigrazione e cittadinanza», VII (4): 63-69.
Campomori F., 2008, Immigrazione e cittadinanza locale. La governance dell’integrazione in
Italia, Roma, Carocci.
Caponio T., 2006a, Città italiane e immigrazione. Discorso pubblico e politiche a Milano, Bologna
e Napoli, Bologna, il Mulino.
Caponio T. 2006b, Associazionismo straniero e politiche per gli immigrati. Dinamiche di
esclusione e partecipazione a livello locale, in «Impresa Sociale», 75 (2): 23-55.
Castaldi M. 2004, La residenza e la residenza anagrafica: la necessità di un reale chiarimento sulla
portata dei concetti e sulla loro corretta applicazione in ambito anagrafico, in «Lo stato civile
italiano», C (8): 530-535.
Coscia A. 2006, L’abitualità della dimora (residenza) tra atto amministrativo e negozio unilatero
privatistico, in «Lo stato civile italiano», CII (11): 836-837.
Dinelli F. 2010, La stagione della residenza: analisi di un istituto giuridico in espansione, in
«Diritto Amministrativo», XVIII (3): 639-708.
Donolo C., (a cura di), 2006, Il futuro delle politiche pubbliche, Milano, Bruno Mondadori.
Donolo C. e Sordini M., 2006, “Lessico essenziale”, in Donolo C., (a cura di), 2006, pp. 255-264.
Dye T.R., 1972, Understanding Public Policy, Englewood Cliffs, Prentice-Hall.
Girotti F., 2002, Welfare state. Storia modelli e critica, Roma, Carocci.
Gargiulo E. 2008b, Verso una “cittadinanza locale”? La frammentazione della cittadinanza sociale
tra sfera sovranazionale e welfare regionale presentato in occasione del convegno ESPAnet Italia
dal titolo «Le politiche sociali in Italia nello scenario europeo», disponibile all’indirizzo
http://www.espanet-italia.net/conferenza2008/p_session7.php.
Gargiulo E. 2011, “Localizzazione dei diritti o localismo dell’appartenenza? Abbozzo di una teoria
della residenza”, in Società Mutamento Politica, n. 3, 2011 (in corso di pubblicazione).
Gorlani M. 2006, Accesso al welfare state e libertà di circolazione: quanto “pesa”la residenza
regionale?, in «Le Regioni», XXXIV (2-3): 345-362.
Hammar T. 1989, “State, Nation and Dual Citizenship”, in Brubaker W.R., (a cura di), 1989,
Immigration and The Politics of Citizenship in Europe and North America, University press of
America, Lanham.
Hill M., (a cura di), 1993, The Policy Process: a Reader, Hertfordshire, Harvester Wheatsheaf.
Jenkins W.I., 1993, “Policy Analysis. Models and Approaches”, in Hill (a cura di), 1993.
Lowi T.J., 1964, “American Business, Public Policy, Case Studies and Political Theory”, in World
Politics, vol. 16, n. 4, pp. 677-715; trad. it., Politiche pubbliche, “case studies” e teoria politica, in
Lowi, 1999, pp. 5-36.
Lowi T.J., 1971, “Parallels of Policy and Politics. The Political Theory in American History”,
relazione; trad. it., “La teoria politica nella storia americana”, in Lowi, 1999, pp. 59-95.
Lowi T.J., 1985, “The State in Politics: The Relation Between Policy and Administration”, in Noll
R.G. (a cura di), Regulatory Policy and Social Sciences, Berkeley, University of California Press,
pp. 67-105; trad. it., Lo stato in politica. I rapporti tra politiche e amministrazione, in Lowi, 1999,
pp. 227-254.
Lowi T.J., 1999, La scienza delle politiche, Bologna, il Mulino.
Mariani F. 2010, Iscrizione anagrafica e domiciliation: un breve confronto tra le istanze di
sicurezza italiane e le esigenze di coesione sociale francesi, in «Diritto, immigrazione e
cittadinanza», XII (1): 78-97.
Morozzo della Rocca P. 2003, Il diritto alla residenza: un confronto tra principi generali, categorie
civilistiche e procedure anagrafiche, in «Il diritto di famiglia e delle persone», XXXII (4): 10131048.
Morozzo della Rocca P. 2006, I diritti anagrafici degli stranieri, in «Diritto, immigrazione e
cittadinanza», VI (1): 54-71.
Paggi M. 2007, Il ricorso gerarchico contro l’Ordinanza del Sindaco di Cittadella (PD),
<http://www.meltingpot.org/articolo11747.html> (12/07).
Panozzo R. 2006, Residenza e anagrafe della popolazione tra passato (remoto), presente
(prevalentemente giurisprudenziale) e futuro (necessariamente normativo), CII (8-9): 592-687.
Regonini G., 2001, Capire le politiche pubbliche, Bologna, il Mulino.
van Amersfoort H. e Doomernik J. (a cura di), 1998, International migration: Processes and
intervention, Amsterdam, Imes.
Zanfrini L. 2007, Cittadinanze. Appartenenza e diritti nella società dell’immigrazione, Laterza,
Roma-Bari.
Zincone G. (a cura di), Primo rapporto sull’integrazione degli immigrati in Italia, Il Mulino,
Bologna, 2000.
Zucchetti E., (a cura di), 1999, Enti locali e politiche per l’immigrazione. Caratteristiche, assetti
istituzionali e soluzioni organizzative nelle città della Lombardia, Milano, Quaderni ISMU, n. 3.