Dalla 285 ai Piani di zona
Piacenza 16 marzo 2004
Katja Avanzini
([email protected])
1
Il Piano nazionale valorizza il livello di
ambito zonale (distretto) per la
costruzione del Piano territoriale infanzia
ed adolescenza
si può pertanto ipotizzare che i progetti
distrettuali divengano Piani territoriali per
infanzia ed adolescenza
e che divengano capitoli specifici dei
Piani di Zona.
2
Il futuro della 285
(e della sua valutazione)...
Nell’attuale scenario politico istituzionale è
realistico pensare che
mentre i primi anni 285 sono stati condotti
secondo una logica dall’alto verso il basso
(stato/regioni /province /ambiti)
nei prossimi anni, anche in relazione
all’impostazione della 328, il processo
andrà condotto dal basso verso l’alto.
3
cosa comporta la strategia "dal basso” ?
 Diviene cruciale valutare i progetti e i piani
del triennio in corso, riconoscerne i risultati
per portarli nei tavoli negoziali nei quali si
costruiranno i piani di zona
 Più i risultati raggiunti dai progetti e dai piani
saranno riconoscibili, visibili, comunicabili, più
aumenteranno le probabilità che le politiche per
infanzia ed adolescenza che, grazie anche alla
285,hanno avuto un recente impulso, non
arretrino, ma che anzi, procedano nel loro
consolidarsi, svilupparsi, migliorarsi.
4
Quindi...
Il Piano di Zona è lo strumento programmatorio
previsto dalla 328 che ha la funzione di
comprendere e sintetizzare le politiche sociali
di un territorio, e che comprenderà al suo
interno il piano 285.
La 285 non sparirà dopo il triennio, ma le
politiche per l'infanzia e l'adolescenza
andranno negoziate nei tavoli dei Piani di
Zona.
5
E’ opinione diffusa fra chi si occupa di
infanzia ed adolescenza che, con
l’approssimarsi della conclusione del
secondo triennio di finanziamenti della
l.285\97 e il successivo
“traghettamento” dei progetti ed
interventi per minori all’interno dei piani
di zona, sia
“finita la festa”,
ovvero che una stagione privilegiata e
fortunata per l’area minori vada
concludendosi.
6
Serpeggia pertanto la
sensazione che sia giunto il
momento di
“rientrare nei ranghi”
e ridurre le aspettative di
sviluppo di progetti ed
interventi.
7
Va ricordato però che l’Italia rimane uno
dei paesi europei che in assoluto
spende di meno per l’infanzia e
l’adolescenza. Da una recente indagine
Eurispes sui membri UE “storici” risulta
infatti che in tale classifica il nostro
pese è al dodicesimo e terzultimo
posto, davanti solo a Portogallo e
Spagna ma dietro oltre che alle solide
socialdemocrazie nordeuropee anche a
Regno Unito, Belgio, Grecia, Irlanda.
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Anche per questa ragione ci sembra che non sia
il caso di rassegnarsi ad un arretramento e ad
una involuzione delle politiche, bensì sia
opportuno considerare l’attuale momento di
cambiamento come un’occasione per
rilanciare l’interesse e l’attenzione vero la
realizzazione di progetti ed interventi per
bambini e ragazzi.
9
Stanno infatti cambiando le regole
della programmazione, e
moltiplicandosi i soggetti che
“pensano” in termini di costruzione
di politiche minorili integrate per il
proprio territorio, negoziando le
risorse disponibili in relazione ad
una analisi dei bisogni e delle
esigenze specifiche di ciascuna
zona.
10
Amministratori, dirigenti, funzionari, ma
anche responsabili e operatori pubblici e
di privato sociale sono chiamati nei
tavoli politici e tecnici territoriali, dedicati
ai minori, a costruire politiche per
infanzia e adolescenza attraverso uno
strumento che non è più il piano (quasi
dappertutto provinciale) della l. 285, ma
è il piano sociale di zona, o meglio, il
capitolo di tale piano dedicato ai
minori.
11
E’ dunque molto importante che il
processo di razionalizzazione e riforma del
sistema degli interventi e servizi sociali,
avviato con la 328, non tralasci la
necessità di mantenere agli interventi per
infanzia ed adolescenza anche orientati
alla promozione e prevenzione, quello
spazio che rappresenta un elemento vitale
per il sistema stesso.
DA QUI L’ESIGENZA DI
PROSEGUIRE NELLA STRADA
GIA’ AVVIATA, DI VALUTAZIONE
12
DEI PROGETTI .
….. E DA QUI L’ESIGENZA DI
PROPORRE AI DIVERSI
SOGGETTI COINVOLTI NELLA
COSTRUZIONE DELLE
POLITICHE PER MINORI E
ADOLESCENTI ALCUNE LINEE
GUIDA \ SUGGERIMENTI.
13
LE LINEE GUIDA
Sono un insieme di indicazioni,
raccomandazioni, punti di attenzione,
riferite ad uno specifico programma,
intervento o politica, elaborate da un
gruppo di pari, allo scopo di ridurre l’alta
variabilità dei comportamenti
organizzativi, evidenziare le buone
pratiche e fornire suggerimenti operativi
agli stakeholders di programmi,
politiche o interventi dello stesso tipo14
Indicazioni per il livello regionale




Fornire un indirizzo forte alle zone perché
parte delle risorse venga destinata al
proseguimento delle esperienze 285
Identificare con chiarezza quali sono i servizi
di base essenziali definiti per l’area infanzia ed
adolescenza
Portare avanti l’idea di Legge Regionale sui
minori che dia un quadro chiaro del campo di
servizi ed interventi da programmare in
quest’area.
Procedere nella direzione di promuovere
esperienze valutative integrate (Regione,
Province, territori), come quella condotta
relativamente all’ultima annualità 285.
15
Indicazioni per la Regione e le
Province


Sarebbe importante fornire alle zone
informazioni sulla distribuzione della spesa
sociale complessiva sia aggregata a livello
regionale e provinciale, sia disaggregata
per zone, comprendendo il fondo indistinto
e le leggi di settore e divisa per aree di
bisogno.
Tali informazioni hanno la funzione cruciale
di dare ai pianificatori zonali gli input
necessari affinché si possano realizzare i
prossimi passi di programmazione,
consapevoli delle proporzioni di spesa fin
qui adottate ai vari livelli.
16
Indicazioni per la provincia




Fornire ai territori informazioni di scenario relative
all’evoluzione dei bisogni di infanzia ed adolescenza,
disaggregate per zone, utili per la programmazione locale
(funzione dell’osservatorio prov.le).
Proseguire nella funzione di accompagnamento della
programmazione locale attivando un tavolo provinciale
infanzia ed adolescenza, con rappresentanze di tutti i territori,
funzionale a confrontare i diversi orientamenti locali in
materia di sviluppo delle politiche minorili e a elaborare scelte
strategiche per la individuazione di esperienze attuate
rispetto ai diversi Ambiti di intervento: Educativo - Sociale –
Sanitario
Appare importante che un eventuale coordinamento
provinciale degli interventi sociali per infanzia ed adolescenza
si connetta strettamente con il coordinamento pedagogico
provinciale
Mantenere e valorizzare la propria funzione di monitoraggio e
valutazione di progetti ed interventi, al fine di fornire costanti
suggerimenti migliorativi della qualità di progetti ed
interventi.
17
Indicazioni per gli ambiti zonali -1



Promuovere in ciascun ambito l’integrazione fra le
due “famiglie” (328 e 285), proponendo in ciascun
ambito al più presto un incontro ad hoc fra ufficio
di piano e progettisti 285, al fine di scambiarsi
informazioni e rendersi consapevoli del prossimo
accorpamento fra le due azioni di programmazione
e stabilire le successive tappe di programmazione
partecipata.
Diffondere e condividere con gli Uffici di Piano
l'apporto valutativo e propositivo dei diversi
soggetti, compresi quelli fino ad oggi coinvolti nei
progetti 285.
Orientare l’attività programmatoria degli uffici di
piano verso una maggiore integrazione tra la
Scuola ed il territorio
18
Indicazioni per gli ambiti zonali - 2



Promuovere una collaborazione attiva tra gli
Uffici di Piano e i Comuni (chiedendo anche la
collaborazione della Provincia) per sostenere i
comuni, spt i + piccoli, a divenire parte attiva
della progettazione anche in riferimento all’area
infanzia ed adolescenza
Attivare una politica di maggiore circolazione
dell’informazione a livello locale anche
valorizzando e potenziando le proprie tecnologie
(uso di Posta elettronica, sito internet e altro)
E’ importante che l’azione programmatoria, a
livello locale, verso infanzia ed adolescenza, sia
attenta al mantenimento della flessibilità dei
progetti, in quanto elemento caratterizzante i
progetti della 285/97 ed in quanto tale
caratteristica permette un forte e continuo
19
aggancio con le esigenze espresse dai minori
La valutazione di processo
20
Tipologia di ostacoli/difficoltà incontrati
progettazione:
Emilia
Romagna
Piacenza
Organizzazione
interna/difficoltà
progettuali
37%
42,8%
Rapporti fra gli attori
della rete
31%
28,6%
Coinvolgimento dei
destinatari
17%
21,4%
Tempi burocratici
14%
7,1%
21
Qualche osservazione…
A livello regionale e allo stesso modo per quanto
riguarda la Provincia di Piacenza


le principali aree critiche si concentrano sugli
aspetti di processo, quelli connessi al “mettere
in moto la macchina”;
Gli aspetti più critici riguardano l’organizzazione
interna e l’attivazione/promozione del lavoro di
rete
22
Fattori di facilitazione
Oltre agli elementi ostacolanti si sono registrati anche
fattori di facilitazione all’avvio e
all’implementazione del progetto
In Provincia di Piacenza incontriamo




La rete di relazioni
La conoscenza del territorio e dei soggetti che vi
operano
La continuità del progetto con il primo piano 285
La motivazione personale di chi opera all’interno del
progetto e la condivisione degli obiettivi che esso si
23
propone
Qualche osservazione…
Nella provincia di Piacenza, così come a livello regionale
uno dei principali elementi di facilitazione è l’esperienza
pregressa.
L’operare in continuità con il primo triennio ha consentito
infatti una conoscenza più approfondita dei bisogni del
territorio e del target di riferimento
Ulteriore elemento di facilitazione è legato alla volontà e
motivazione di tutti gli attori coinvolti nel processo:
i destinatari degli interventi, attraverso azioni mirate al loro
coinvolgimento, il personale e gli attori della rete più allargata
24
Alcuni elementi di sintesi
Nodo critico 1
processi poco governati




A livello regionale
La difficoltà principale nella realizzazione degli interventi
e dei piani 285 è data dal fatto che questi non sono
attività di singoli attori, ma derivano dalla interazione di
reti complesse di attori
Gli attori maggiormente coinvolti sono ovunque
organizzazioni complesse
I ruoli giocati dai diversi attori sono stati spesso ruoli
complessi e in molti casi sovrapposti
Tali sovrapposizioni contengono il rischio di poca
chiarezza sui ruoli di ciascun attore dentro il processo.
25
Nodo critico 1
processi poco governati
A livello regionale
la poca chiarezza nella distribuzione dei ruoli e la
carenza di forme di coordinamento interno efficaci
sembrano mostrare come i processi siano stati in
diversi casi processi poco governati, e come
questo nodo sia stato la causa di molte difficoltà ed
intoppi nei percorsi di attuazione delle azioni
26
Nodo critico 1
processi poco governati
A livello regionale
Una strategia senza dubbio vincente per governare la
complessità è quella di
costituire forme di coordinamento forti,
per evitare rischi di dispersioni e disorientamento
I dati mostrano invece forme di coordinamento tra i
diversi attori delle reti deboli, parziali, poco
strutturate e formalizzate
27
Nodo critico 1
processi poco governati


In Provincia di Piacenza
La maggior parte degli interventi ( 20 su 23) ha
attivato forme di coordinamento (la media
regionale è leggermente più bassa, 82%)
In generale sembra possibile rilevare che il
coordinamento è stato realizzato attraverso riunioni
e tavoli di lavoro
E’ sicuramente interessante, oltre che strategico,
cercare di diffondere il più possibile una modalità
28
di coordinamento articolata per livelli
Nodo critico 2:
debole dimensione di piano distrettuale
A livello regionale
in media il 62.8% circa degli interventi ha
sviluppato interazioni con altri interventi del piano
distrettuale, il giudizio medio sulla efficacia di
queste interazioni è appena sufficiente
la dimensione di piano risulta essere ancora molto
debole,
la logica che pare tuttora prevalere è quella di
orientamento al singolo intervento
29
Nodo critico 2:
debole dimensione di piano distrettuale
In Provincia di Piacenza
Il quadro che emerge non è molto brillante:


Le connessioni tra gli interventi che compongono il piano
territoriale 285 pare che non siano molto sviluppate
Il giudizio sulle relazioni intrecciate non sembra essere
particolarmente positivo
Questo aspetto sottolinea la presenza di alcune criticità che
andranno affrontate e approfondite al fine di incentivare la
costruzione di una politica per l’infanzia e l’adolescenza il
più possibile sinergica e che possa contare su una stretta
connessione tra i diversi attori che operano in un
30
medesimo territorio
Fattori di successo - 1
A livello regionale
In tutte le situazioni in cui si sono incontrati ostacoli
questi sono stati comunque fronteggiati con strategie
puntuali e mirate che hanno prodotto degli effetti
Questo indica l’esistenza di una
diffusa cultura progettuale
31
Fattori di successo - 2
I buoni legami con le reti territoriali
In media circa l’80% degli interventi ha avviato rapporti e scambi
con le reti dei servizi esistenti sui territori,
il giudizio medio sulla buona riuscita di tali interazioni è inoltre
molto elevato ( hanno funzionato in più del 90% dei casi)
Si evidenzia dunque un forte radicamento territoriale
degli interventi
A livello provinciale
il territorio di Piacenza presenta un dato in linea con la media
regionale: l’80,4% dei progetti ha attivato relazioni con le reti
territoriali che hanno funzionato nel 97% dei casi (giudizio:
90,9% ottimo-buono; 9,1% sufficiente)
32
Fattori di successo - 3
A livello regionale
Esiste una consapevolezza diffusa su quali siano in
nodi critici da affrontare
( le considerazioni svolte dagli attori circa i fattori di
facilitazione all’avvio sono speculari alle difficoltà
incontrate)
Come mostrano le positive interazioni con i sistemi
locali di servizi, gli interventi paiono radicati e per
alcuni aspetti ben integrati al livello locale 33
Questo primo anno di attività del triennio pare
essere stato un anno di investimento:
 I maggiori sforzi sono stati indirizzati alla
costruzione di legami e connessioni tra attori
eterogenei chiamati dalla 285 a co- progettare e
co- gestire interventi molto complessi
Possiamo dire che …
E’ stato creato un plus- valore che senza dubbio
favorirà il lavoro negli anni a venire anche
relativamente alla programmazione zonale
34
La valutazione di esito
Elementi di sintesi
35
Aspetto – 1: punto di forza
Un primo aspetto riguarda la
alta capacità mostrata di apprendere delle
esperienze progettuali
Nella quasi totalità dei progetti gli interventi hanno
infatti prodotto apprendimenti riconosciuti
esplicitamente dai progettisti stessi
E’ un dato rilevante che riflette la alta dinamicità
dei progetti e anche la “potenza” della
valutazione come strumento di learning 36
Aspetto – 2: punto critico
Un secondo aspetto riguarda la
difficoltà a tradurre operativamente ciò che si
apprende lungo il percorso
Il passaggio dalla conoscenza all’azione sembra
essere problematico nella maggioranza dei
casi; l’ipotesi che è stata avanzata a
spiegazione di tali difficoltà è che esista una
consistente parte del lavoro svolto che resta a
un livello implicito e che rende problematica la
traduzione operativa
Il suggerimento è stato quello di maggiormente
investire nella esplicitazione e nel confronto di
37
tali aspetti
Aspetto – 3: risorsa e rischio
In molti casi i progetti hanno prodotto risultati
inattesi
quali ad esempio la mobilitazione ed attivazione di
risorse del territorio e la generazione di nuove
iniziative ed attività
Tale ruolo di “animazione” svolto dagli interventi
non sembra essere stato dai progettisti
sufficientemente riconosciuto e valorizzato,
e soprattutto non sembra essere stato
sufficientemente correlato ad una propria
38
azione strategica
Considerazioni di sintesi
Questi tre aspetti sembrano indicare:


da un lato una forte potenzialità progettuale delle
esperienze 285 che assumono la progettazione come
attenzione continua, in corso di azione;
dall’altro una tendenza a non sviluppare a pieno le
proprie potenzialità di ri-progettazione in corso
d’azione da parte degli interventi
Essi sono molto attivi nel mettere in evidenza i nodi e i
problemi incontrati, ed i propri limiti, ma sono meno
attivi nel trasformare tali risorse e limiti in nuove
strategie di intervento
39