MUTUAL RECOGNITION IN
GOODS AND SERVICES: AN
ECONOMIC PERSPECTIVE
Jacques Pelkmans (2002)
Il mutuo riconoscimento (MR) si pone come
un’importante proposta al fine di realizzare in
modo più approfondito gli scambi economici
tra le frontiere.
Nel mercato interno dei beni dell’UE, questo
principio ha apportato un importante aiuto
nell’affrontare ed eliminare gli ostacoli
rimanenti, ovvero le barriere date dalle
diverse regolamentazioni tra gli Stati membri
(REGULATORY BARRIERS).
MUTUO RICONOSCIMENTO NEL
MERCATO INTERNO DEI BENI
tre modi COMPLEMENTARI per realizzare il libero
movimento (dei beni) nel mercato interno:
• LIBERALIZZAZIONE
• RAVVICINAMENTO
• MUTUO RICONOSCIMENTO
LIBERALIZZAZIONE
Rilievo centrale nella disciplina del mercato comune delle merci ha senza
dubbio il divieto di restrizioni quantitative degli scambi e delle misure di
effetto equivalente, che investe sia le importazioni (art. 28 TUE) che le
esportazioni (art. 29 TUE).
art. 28 TUE : “ Sono vietate fra gli Stati membri le restrizioni quantitative
all’importazione nonché qualsiasi misura di effetto equivalente”
MISURE DI EFFETTO EQUIVALENTE: comprendono una gamma molto
ampia di provvedimenti che hanno effetti protezionistici e pertanto
rappresentano un ostacolo oggettivo agli scambi intracomunitari.
Le regulatory barriers sono comprese tra i divieti posti dall’art. 28 TUE.
Sentenza Dassonville (1974): ampliamento della proibizione per tutte le
regulatory barriers; la ECJ specifica che “ogni normativa commerciale
degli Stati membri che possa ostacolare direttamente o indirettamente, in
atto o in potenza, gli scambi intracomunitari va considerata come misura di
effetto equivalente a restrizioni quantitative”
RAVVICINAMENTO
Il ravvicinamento mira a cercare un’ “armonizzazione minima” tra gli
obiettivi delle regolamentazioni nazionali degli Stati membri, al fine di
garantire il libero movimento di beni (art 94 e 95 TUE).
Gli obiettivi nazionali interessati sono legati alla protezione del
consumatore, dell’ambiente, della salute e sicurezza pubblica (SHEC). Il
nuovo approccio fa si che il ravvicinamento copra ampi settori di mercato.
Caratteristica del nuovo approccio è improntata sulla distinzione tra
obiettivi (di portata generale, gli essential SHEC requirements) e gli
standard specifici volontariamente posti e/o emersi dalle preferenze dei
consumatori.
Il ravvicinamento può essere considerato come un complemento alla
liberalizzazione laddove i market failure debbano essere superati dalla
legislazione : solo in casi estremi si ricorre ad un’azione centralizzata,
diversamente il ravvicinamento sarà sufficiente.
MUTUO RICONOSCIMENTO
Il mutuo riconoscimento parte dall’idea che gli Stati membri abbiano
equivalenti obiettivi SHEC nelle proprie regolamentazioni.
Infatti, se gli obiettivi (ed effetti) SHEC nelle regolamentazioni risultino
essere equivalenti tra gli Stati membri, essi devono riconoscersi le
legislazioni tra gli uni e gli altri. Dunque il RICONOSCIMENTO deve
essere MUTUO.
Il principio del MR è stato sviluppato dalla giurisprudenza della ECJ,
determinante è stata la sentenza Cassis de Dijon (1979), in cui è stato
ripreso e approfondito il principio di equivalenza: “gli Stati membri
devono permettere l’accesso nel proprio mercato ad un bene legalmente
prodotto e commerciato in un altro Stato membro, senza proibizioni
giustificate da requisiti obbligatori all’entrata”.
Tale obbligo include una clausola di mutuo riconoscimento nella
legislazione nazionale ( vedi sentenza Foie Gras e la direttiva 98/34).
Vantaggi strategici del MR
1)
2)
MR comporta vantaggi strategici complessivi per la
realizzazione del mercato interno comune, considerando i
molteplici benefici che tale principio implica;
MR ha dei risvolti positivi circa la sua applicazione in
specifici settori di mercato.
Ci sono quattro vantaggi economici strategici dati dal MR nel
mercato comune dei beni:
1)
2)
3)
4)
Il mercato interno dei beni può essere (e di fatto è stato)
completato/stabilizzato in modo più veloce
Con il MR viene contrastata sia a livello comunitario che nazionale
la tendenza a un eccesso di regolamentazione (soprattutto legata a
ragioni burocratiche)
Il MR crea i prerequisiti per una regulatory competition
L’interazione tra il MR e il ravvicinamento (inteso secondo il nuovo
approccio, ovvero caratterizzato dalla presenza di una votazione a
maggioranza qualificata) obbliga gli Stati membri a ripensare le
proprie legislazioni nazionali e a focalizzare ciò che è essenziale (gli
obiettivi) e ciò che può essere soggetto agli standard comuni (e
volontari).
EFFETTI ECONOMICI DIRETTI DEL MR:
1)
2)
DUE ANALISI:
regolamentazione intesa come portatrice di barriere
protettive del mercato nazionale (a favore di imprese
nazionali), nonché causante costi crescenti all’interno di
tali barriere. CHE EFFETTO COMPORTA IL MR?
Si considera il rapporto qualità/ prezzo, dove le
preferenze dei consumatori siano determinanti per
decidere standard volontari di tipo qualitativo. CHE
EFFETTO COMPORTA IL MR?
Mutual recognition and homogenous goods
SL2
DH
SH
P
SH+exc/L
PW(1+CET)
E’
P2
P3
P1 C’
D’
PW
SROW
F
C
D
E
q
Fig.2 Mutuo riconoscimento e certificazione della qualità
A) Collegamento prezzi-qualità
€
C1L
CH
LminHmin: livelli minimi di
qualità
LminQ2: produzione di bassa
qualità, in H costi alti
E
oltre Q2: produzione di alta
qualità
Curve convesse: indicano
aumento prezzo proporzionale
all’aumento della qualità
C
A
Q0
Lmin
Hmin
Q2
Q
Fig.2 Mutuo riconoscimento e certificazione della qualità
B) Apertura del Mercato Interno
€
C1L
CH
E
C
A
Q0
Lmin
Hmin
Q2
Q
Vendita di merci differenziate
per livelli di qualità
HminQ2: quantità che L vende
ad H
oltre Q2: quantità che H può
vendere ad L
Fig.2 Mutuo riconoscimento e certificazione della qualità
C) Introduzione del mutuo riconoscimento
€
C1L
CH
C
A
Lmin
Hmin
Q2
LminHmin :quantità potenziale
che L ora può vendere in H
Problema: i consumatori di H
possono diffidare dai prodotti
di L poiché il basso prezzo è
legato alla minore qualità,
perché mancano i test di
certificazione sui prodotti di
ciascun paese
E
Q0
Ora tutti i prodotti con diversi
livelli di qualità possono
essere venduti nel Mercato
Interno da Lmin in poi
Q
Soluzione: >investimenti di
L nell’informazione dei
consumatori (test, certificati
di qualità)
Fig.2 Mutuo riconoscimento e certificazione della qualità
D) “Trading Up”: convergenza dei livelli di qualità
€
C2L
C1L
CH
EUmin: livello minimo di
regolazione
(obiettivi SHEC*)
Conseguenza: rischio che
LminEUmin diventi una quota di
produttori che escono dal
mercato:
E
F
L
-se avviene un fallimento di
mercato LminEUmin diventa una
perdita di benessere
C
A
Q0
Lmin EUmin Hmin
LminQ1 : quantità che L può
vendere ad H, ma perdono di
competitività in FE rispetto ad
H
Q1
Q2
Q
*Health, Environment and
Consumer protection
Nuovo approccio
• Gli obiettivi SHEC (livelli minimi di
regolazione) ricoprono un ruolo
fondamentale al fine di combinare
l’armonizzazione con il mutuo
riconoscimento in base alla qualità.
MERCATI OMOGENEI E MERCATI
DIFFERENZIATI
MERCATO OMOGENEO
• Il mutuo riconoscimento
tende ad essere procompetitivo.
DIVERSIFICAZIONE
• vengono ad esserci forti
incentivi alla
convergenza (o
fenomeno del “trading
up”).
Ambiguità del MR
• Rapporto Atkins (1998): il 50% dei prodotti Ue sono
soggetti al MR, di cui il 20% si riferisce a beni non regolati
(cucchiaini da thè), il 30% a beni regolati a livello
nazionale (pasta, birra).
• Senza il MR si realizza la libera circolazione? E con il MR
si gode pienamente del libero accesso al mercato?
• No in entrambi i casi. Sono stati riscontrati numerosi
problemi pratici, che generano incertezza e forzature
(legislazioni nazionali).
I COSTI DEL MUTUO
RICONOSCIMENTO
•
1.
2.
3.
4.
5.
6.
-
Legati a informazione, transazione, adesione. Dovuti a 6
ragioni:
MR non è visibile;
Assenza di regolamento sul MR;
Mancanza di chiarezza sul concetto di equivalenza e sui
relativi effetti;
Alti costi di monitoraggio;
Riesame giuridico lento;
Applicazione più complessa di quanto previsto.
Anni ’90 dubbi sull’effettività del MR: Conferenza ad hoc di
Copenhagen (1992), Rapporto Molitor sulla semplificazione
(1995), Rapporto Atkins sulla revisione del Mercato Interno
(1998).
“CULTURA DEL MUTUO
RICONOSCIMENTO”
richiede 3 elementi:
1. Informazione: maggiori conoscenze a disposizione degli
agenti economici;
2.
Confidenza: maggiore collaborazione e lealtà tra gli Stati
membri e tra le rispettive agenzie;
3.
Riassetto della mentalità in senso europeista: le istituzioni e
gli organi nazionali devono pensare il MR come atto
europeo anziché nazionale.
-La combinazione di tali fattori richiede maggiori investimenti e
profonde ristrutturazioni.
 2002: dopo il Consiglio di Barcellona la
Commissione Europea ha istituito SOLVIT,
programma destinato a risolvere e monitorare i casi di
infrazione dovuti ad errata/mancata trasposizione
della legge comunitaria (681 casi).
 La Commissione ha altresì presentato un Rapporto in
cui si prevede l’introduzione di strumenti volti alla
promozione del MT (tavole rotonde, pubblicazioni di
guide, casi-studio dettagliati come base di
interpretazione).
PREVENZIONE DI NUOVE BARRIERE
REGOLATORIE
• Istituzione del Comitato 98/34: funzione di convincere gli Stati
membri sulle priorità comunitarie, mediante le seguenti azioni:
- blocco di qualsiasi disegno di legge avente attinenza con
barriere, attuali o potenziali, al commercio dei beni;
- Stati membri e Commissione forniscono opinioni dettagliate su
eventuali sospetti o casi espliciti di violazione;
- Punta all’assorbimento del principio di equivalenza e a
conferire maggiore trasparenza.
IL MUTUO RICONOSCIMENTO DEI
SERVIZI
• 1979 sentenza “Cassis de Dijon”: inizio della liberalizzazione,
il mercato dei servizi segue a fatica i passi di quello delle
merci.
• Adottato un approccio improntato alla tutela dei consumatori,
al controllo dei costi.
• Il principio: “Uno Stato membro non può impedire, nel proprio
territorio, la prestazione di un servizio pienamente previsto in
un altro Stato membro, anche se vi sono condizioni differenti
nel paese di origine di chi presta il servizio.
•
ART.46TCE DEROGHE
La Corte di Giustizia verifica la compatibilità delle norme
derogabili in base a 3 test:
1. Giustificazione della restrizione: ragioni di interesse
pubblico;
2. Non sovrapposizione: evitare la creazione di norme doppie
causa la presenza di norme con lo stesso effetto ;
3. Proporzionalità: indispensabilità eventuale di barriere
restrittive.
- Tale approccio ha aiutato a risolvere i problemi di
sovrapposizione e quelli dovuti a norme protezionistiche.
LE PROPRIETÁ DEL MERCATO
DEI SERVIZI
I.
Molti singoli mercati dei servizi sono regolati: sebbene
dal punto di vista giuridico il mutuo riconoscimento
basterebbe ai fini libera circolazione, subentrano costi
si informazione, transazione, confidenza più alti che
per le merci:
-
I servizi non sono soggetti a stoccaggio come le merci,
la relativa qualità è verificabile solo dopo la
prestazione. Ciò porta ad asimmetrie informative ed
inefficienze.
II.
Gran parte del mercato dei servizi rientra sotto speciali
articoli per la prestazione di servizi finanziari, trasporti,
di rete industriale. Tutti tendono ad essere regolati
pesantemente. Nell’ottica del Mercato Interno è previsto
o un ravvicinamento delle normative nazionali o la
regolazione del MR o la combinazione di entrambi i
metodi.
III.
La determinazione del volume e della natura dei servizi
transnazionali non è comparabile a quella delle merci, data la
frequente prossimità tra prestante e ricevente, la maggiore
importanza degli elementi della reputazione e della
confidenza.
Anche se liberalizzazione dei servizi e delle merci presentano aspetti
comuni, vi sono alcune differenze:
Molti sottomercati dei servizi sono caratterizzati da un certo
grado di potere nel mercato per ragioni legate alla reputazione,
alla fiducia dei consumatori ecc.;
Prossimità e confidenza incidono maggiormente per i servizi
rispetto alle merci;
Esistono, a differenza delle merci, vaste categorie di servizi
non commerciabili: servizi governativi, locali privati, gran
parte dei servizi per la salute, educazione non a distanza.
I servizi di rete industriale sono spesso soggetti ad obblighi di
interesse pubblico, di conseguenza con costi altissimi.
Il commercio di servizi e il mutuo riconoscimento
Tutti i servizi
commerciabili
Non regolati:
Non commerciabili:
regolati
Turismo
Consultazione
Certificazione volontaria
Servizi governativi
Locali
Di educazione non a distanza
Servizi per la salute
Servizi non basati su rete:
Servizi di rete:
finanziari: bancari, assicurativi, di investimento
Si applica il MR con il controllo nazionale
Postali
Gas/elettricità
Telecomunicazioni
Trasporti
Trasporti(non riguardanti i confini): bus, strade, fiumi, mari
Servizi legati al commercio: professionali, test di certificazione,
logistica, indagini di mercato
Necessitano la conformità giuridica al MR
Servizi non basati su rete
• In questo frangente il mutuo riconoscimento ha un
vero e proprio significato regolatore ed
economico;
• Nei servizi finanziari e nei servizi di trasporti si
parla di una forma regolatrice di MR quale la
“home country control” (un’innovativa svolta
all’originalità del MR).
• Inoltre una stretta collaborazione e uno scambio di
informazioni tra i regolatori appianano qualsiasi
problema rimanente
Home country control
Il MR si riferisce ai regimi di
autorizzazione/supervisione tra gli Stati
Membri in particolare quella fiducia
nell’istituzione finanziaria dello stato B, il
quale offre servizi nel paese ospite ma, che
originati dal paese A, si basano sulla regola
del “home country control” (sottostanno a
regole comuni) in A.
Servizi alle imprese
La regolazione dei servizi alle imprese non è
uniforme e le generalizzazioni sono
sbagliate;
Ci sono numerosi spazi che consentono un
commercio irregolare di servizi
transfrontalieri senza investimenti esteri
diretti (FDI, Foreign Direct Investment);
La soluzione migliore per rimediare è
l’implementazione di politiche pro-attive.
Altro strategico vantaggio economico del mutuo riconoscimento:
Competizione fra le regole.
Sembra non sia perseguita attivamente nell’Unione Europea, tuttavia il mutuo
riconoscimento sta creando le basi i prerequisiti per un suo sviluppo.
La competizione fra le regole tra gli Stati Membri
sembra una naturale conseguenza del mutuo
riconoscimento:
-i consumatori possono scegliere tra la regolazione
interna e quella di ogni Stato Membro importando
rilevanti quantità di beni e servizi,
-così pure il MR e la libera circolazione di fattori
produttivi inducono a un flusso transfrontaliero.
Definizione di competizione tra le regole:
cambiamenti nella regolamentazione nazionale in
risposta al reale o all’aspettato impatto di mobilità
transfrontaliera di beni e servizi sull’attività economica
nazionale, promossa dallo stesso MR (Sun e Pelkmans,
1995).
Questa definizione implica che la difesa delle differenze
di regolazione sia economicamente giustificata in vista
delle disparate differenze.
Aspettative:
le aspettative del processo di regolazione della competizione indurrebbero a
pensare a una convergenza di regolazione di un “mercato guidato” nella
Comunità Europea.
Condizioni ottimali:
convergenza
a. non permessa laddove le esternalità negative producano rilevanti fallimenti
del mercato;
b. idonea se i problemi fossero solo le asimmetrie dell’informazione o altre
internalità.
Alla fine di questo processo verrebbero a codificarsi requisiti essenziali al
riavvicinamento della Comunità.
Complicazioni:
-paure nella Comunità parlano di un “gap di regolazione” o di una gara verso
il fondo;
-tuttavia, il MR (prerequisito essenziale per la competizione fra regole) si
applica se gli obiettivi e gli effetti delle regolazioni sono equivalenti negli
Stati Membri;
-pericolo di una regolazione eccessiva che vada a scapito di una politica
economica disciplinata da requisiti di regolazione economica, che permetta di
sopraffare i fallimenti del mercato, che possono sempre ricorrere.
ANALISI GRAFICA
Un’analisi di costi e benefici della competizione
regolatrice nel mercato interno va fatta tenendo in
considerazione il nuovo approccio (VMQ).
REGOLAZIONE DELL’UE E COMPETIZIONE FRA LE
REGOLE:
COSTI E BENEFICI
Costi
Benefici
Senza fine e distorta
competizione tra le regole
Scelta di regolazione
più ampia
Regolazione sotto-ottimale
Effetto disciplinante sul sistema
di regolazione nazionale
Cumulo di regolazioni nazionali
Strategia per scoperte,
sperimentazioni e innovazioni
regolazione europea (approssimazione)
Regolazione sproporzionata al
fallimento del mercato
Rimozione delle distorsioni
Rigidità
Flessibilità,attraverso vari modi,
intensità e scopi differenti
Analisi della tabella:
Costi considerevoli: Pelkmans e Sun sostengono che la competizione tra le
regole sia aperta, senza precisi obiettivi e distorta.
Questione: la competizione fra le regole non è la stessa cosa della
competizione fiscale dove mai accadrebbe una corsa verso il fondo sotto
un’equivalenza fiscale.
Una regolazione insufficiente permetterebbe il riemergere dei fallimenti del
mercato che la regolazione stessa, originariamente, era stata creata col compito
di superarli.
Benefici importanti: la rimozione delle distorsioni ha ampliato la
portata dell’azione comunitaria dandole maggiori opportunità.
In particolare:
-La Comunità Europea (1992) ha ampliato la gamma di prodotti
che traggono vantaggio dalla libera circolazione con direttive
flessibili e “light”;
-La flessibilità della regolazione dell’UE è migliorata, dato che si
è sviluppata una differenziazione consapevole tra una più ampia
gamma di alternative complete o parziali.
Le Imprese
• Prestare attenzione alla profonda ambiguità
del commercio sviluppatosi in Europa in
merito al mutuo riconoscimento;
• Si devono evidenziare, perciò, le diverse
realtà del mercato del MR per il commercio.
Atkins report (1998)
• L’analisi dei casi studio illustra il netto
contrasto tra l’elogio per un principio
innovativo e il disprezzo dal commercio
quando entra nel mercato;
• Alcune analisi di “case studies”
evidenzieranno le diversità di libera
circolazione nei differenti settori.
• Cavi elettrici: non ci sono barriere formali, ma un accordo
privato di mutuo riconoscimento tra i corpi di certificazione
selezionati che detengono il “monopolio” in ognuno degli Stati
Membri;
• Cemento: limitati commerci transfrontalieri per la presenza di
barriere; il MR è sostituito dal riavvicinamento e standard
comuni;
• Pesticidi: forti barriere tecniche; alti costi di conformità; MR è
una fantasia legale; gli SM non convengono sui requisiti
essenziali per il riavvicinamento;
• Tappeti: barriere regolatrici e non; il MR non funziona esiste
un accordo privato in fase embrionale.
Ostacoli
• Monopoli: ancora presenti che pongono
delle restrizioni alla libera circolazione delle
imprese;
• Le PMI: devono superare problemi fiscali
per il commercio transfrontaliero; sono
troppo legate ad una dimensione locale e
non interagiscono con le autorità locali;
Conclusioni
Il mutuo riconoscimento ha preso piede nella giurisdizione
comunitaria, nelle policies, nelle applicazioni a nelle
infrastrutture.
I grandi strategici vantaggi del MR possono essere trovati
nello scompiglio sistemico che ha promosso nel sistema
regolatore dell’UE.
Tuttavia identifichiamo 6 elementi di costo.
Elementi di costo
• La natura astratta del MR, in rapporto con la precisa legge
nazionale;
• L’assenza di un “libro di norme” per il MR e per i partecipanti
al mercato;
• La mancanza di chiarezza circa gli “effetti” (molto più degli
“obiettivi”);
• I costi molto alti di monitoraggio;
• La bassa velocità dell’esame giudiziario (il quale invita ad un
comportamento strategico o opportunistico);
• Le crescenti complicazioni nell’interpretazione del MR,
specialmente nei servizi.
Proposte conclusive
Il MR copre circa la metà degli scambi industriali intra-comunitari;
Le numerose proposte sono troppo fondamentali per permettere alle
ambiguità presenti di continuare a esistere;
L’UE necessita di approcci pro-attivi e dovrebbe creare infrastrutture di
monitoraggio permanente per il MR nel campo dei servizi;
Fondamentale è l’esigenza di una “cultura del mutuo riconoscimento” col
compito di migliorare e approfondire il trittico informazione-fiduciaserie di idee