Studi Isfol
Fiscalità e offerta di lavoro:
una prospettiva di genere
Giovanna Indiretto, Stefania Belmonte,
Tindara Addabbo, Antonietta De Sanctis
collana Studi Isfol
numero 2008/2 - marzo
www.isfol.it
tema coesione sociale
Fiscalità e offerta di lavoro: una prospettiva di genere
Studi Isfol
Indice
1. Contesto
2. Politiche fiscali
3. Appendice: un’esperienza europea
4. Politiche previdenziali
5. Riferimenti bibliografici
Autori
Giovanna Indiretto
Ricercatrice Isfol
Stefania Belmonte
Ricercatrice Isfol
Tindara Addabbo
Università degli Studi di Modena e
Reggio Emilia
Antonietta De Sanctis
Consulente Isfol
Coordinamento editoriale
Servizio Comunicazione web e multimediale
Isfol
marzo 2008
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Fiscalità e offerta di lavoro: una prospettiva di genere
Studi Isfol
1. Contesto
La non utilizzazione e valorizzazione delle risorse femminili nei processi di sviluppo è una grave perdita
per la competitività e la coesione sociale. I gap di genere non solo sono persistenti, ma si evidenziano
come una criticità strutturale del sistema economico, sociale e politico del Paese.
Infatti, nonostante le donne abbiano contribuito enormemente, nell’ultimo decennio, all’aumento dei
tassi di occupazione e di attività complessivi del Paese, l’occupazione femminile resta ancora inferiore
alla media Ue (-11,1% nel 2006), concorrendo, largamente, a tenere basso il tasso d’occupazione
dell’intera popolazione (58,4% contro 64,4% dell’Unione). Peraltro gli andamenti disaggregati
dell’occupazione femminile mostrano l’accentuarsi dei divari territoriali noti: in particolare nel
Mezzogiorno, dove, pur diminuendo, nel periodo 2004-2007 è aumentata l’inattività delle donne.
Non sono pochi gli studiosi che, a tale proposito, hanno affermato che si potrebbe parlare di un effetto
scoraggiamento che colpisce le donne, anche giovani, in conseguenza delle caratteristiche non amichevoli
del mercato del lavoro e del contesto territoriale di riferimento.
In buona sostanza, a fronte dei processi di riforma che hanno contrassegnato l’ultimo decennio, non si è
interrotto quel circolo vizioso che vede le donne impossibilitate ad una piena disponibilità al lavoro in
virtù sia della non modificata condizione femminile nel mercato del lavoro (basse qualifiche, segregazione
orizzontale e verticale, differenziali salariali, modelli organizzativi del lavoro) sia dalla scarsa presenza, o
addirittura assenza, dei servizi primari di cura o dalla mancata sincronizzazione fra tempi di vita
familiare, orari di lavoro e servizi di cura.
Sembra, infatti, di poter ridimensionare la portata di quei fattori culturali spesso invocati per giustificare
la scarsa propensione delle donne a ricorrere a servizi di cura esterni alla famiglia se è vero che, laddove
questi sono presenti, di buona qualità e diversificati nell’offerta (come in Emilia Romagna), la domanda
cresce, contrariamente a quanto accade al Sud. (da una recente indagine della Fondazione De Benedetti,
citata nel testo di Del Boca, Famiglia e lavoro, Conferenza nazionale della famiglia, Firenze, Maggio
2007).
In generale sappiamo (Fonte: Ministero per le politiche della famiglia, Istituto degli Innocenti e Ocse) che
l'incidenza della spesa pubblica in politiche familiari sul Pil è in Italia ben al di sotto della media Ocse
(Fig. 1). Inoltre la spesa in servizi all’infanzia e l’incidenza dei posti in nidi pubblici e privati sulla
popolazione residente di età inferiore ai tre anni è molto eterogenea sul territorio nazionale (cfr.
tabella 1); la percentuale di accoglienza è pari all'11,4% e varia dal 5% della Regione Puglia al 27,1% della
Regione Emilia Romagna; la situazione è molto diversificata a seconda del territorio di riferimento, e
nell’arco di tre anni dovrebbe essere raggiunto l’obiettivo di portare il tasso di copertura ad oltre il 15%1.
1
Piano straordinario dei servizi per la prima infanzia, promosso dal Ministero delle politiche per la famiglia.
3
Fiscalità e offerta di lavoro: una prospettiva di genere
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Tab 1. Copertura territoriale dei servizi per la prima infanzia
Fig. 1 Incidenza della spesa in politiche familiari sul Pil nel 2003
Notes:
- Public support accounted here only concerns public support that is exclusively for families (e.g. child
payments and allowances, parental leave benefits and childcare support). Spending recorded in other social
policy areas as health and housing support). Spending recorded in other social policy areas as health and
housing support also assists families, but not exclusively, and is not included here.
- Oecd-24 excludes Greece, Hungary, Luxembourg, Poland, Switzerland and Turkey where Tax spending data
are not available.
Fonte: Social Expenditure Database (www.oecd.org/els/social/expenditure)
Fonte: Istat
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Fiscalità e offerta di lavoro: una prospettiva di genere
Regioni
Popolazione 0-3 anni
(Istat 31/12/2004)*
Utenti
(Istat 2004)**
Valore assoluto
%
Piemonte
110.345
14.731
13,3
Valle d'Aosta
3.424
1.936
56,5
Lombardia
269.863
41.108
15,2
Provincia di Bolzano
15.926
1.841
11,6
Provincia di Trento
15.484
2.019
13,0
Veneto
135.298
14.416
10,7
Friuli
29.648
2.775
9,4
Liguria
35.414
5.558
15,7
Emilia Romagna
110.310
29.856
27,1
Toscana
91.048
21.450
23,6
Umbria
22.094
2.948
13,3
Marche
39.372
9.034
22,9
Lazio
151.513
13.793
9,1
Abruzzo
32.762
2.198
6,7
Molise
7.659
246
3,2
Campania
192.442
3.349
1,7
Puglia
119.249
5.937
5,0
Basilicata
15.895
815
5,1
Calabria
55.583
1.156
2,1
Sicilia
152.331
9.196
6,0
Sardegna
39.665
3.962
10,0
Totale
1.645.325
188.324
11,4
* Popolazione residente in età 0-3 anni (fino al compimento del terzo anno di età) al 31 dicembre 2004.
** Bambini in età fino al compimento dei tre anni che hanno usufruito del servizio di asilo nido o servizio
integrativo nel corso del 2004.
5
Fiscalità e offerta di lavoro: una prospettiva di genere
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L’esigenza è, però, quella di andare oltre la conoscenza del dato riferito alla copertura territoriale e
disporre di dati più omogenei sull’incidenza di diverse tipologie di servizio (pubblico e privato) sia con
riferimento al numero dei posti disponibili, che con riferimento agli orari degli stessi, ai mesi in cui il
servizio è disponibile e alle tariffe medie.
Si tratta di elementi di primaria importanza se si vuole ragionare di scelte strategiche per l’impiego delle
risorse pubbliche in funzione della risposta ai fabbisogni delle cittadine e dei cittadini. Infatti per lungo
tempo si è considerato che le donne non fossero propense all’utilizzazione dei servizi di cura per
l’infanzia, in quanto la domanda rilevata dagli enti locali è sempre stata molto bassa rispetto alla
domanda potenziale. In realtà, essendo molto scarsi, o inesistenti i posti a disposizione nelle strutture
pubbliche ed essendo molto lunghe le liste d’attesa, molte donne madri, piuttosto che presentare una
domanda che inevitabilmente resterebbe inevasa, si rivolgono direttamente ai servizi privati.
Peraltro, non va dimenticato che, per quanto riguarda il servizio pubblico, nei meccanismi di selezione per
l’accesso ai servizi di cura e per stabilire le tariffe, sono spesso adottati criteri che prevedono un test dei
mezzi sul reddito e sul patrimonio familiare che possono avere effetti disincentivanti (in particolare in
presenza di redditi più bassi) per le donne.
Il test dei mezzi si effettua sommando i redditi individuali e il patrimonio della famiglia con effetti
potenzialmente disincentivanti sull’offerta di lavoro del componente con più basso reddito personale, che,
data l’esistenza di differenziali retributivi e l’attuale distribuzione del lavoro non pagato fra i genitori, si
traduce in un effetto scoraggiamento dell’offerta di lavoro delle madri2. Inoltre le differenze nei criteri di
selezione adottati dagli enti locali aggiungono disparità a quelle determinate dalla diversa incidenza del
servizio nel territorio in una fase del ciclo di vita in cui la distribuzione del lavoro totale e i costi di tempo
legati alla cura del figlio espongono maggiormente le madri al rischio di uscita involontaria dal mercato del
lavoro.
Trasferimenti come gli assegni al nucleo familiare, essendo basati sul reddito familiare, presentano un
possibile effetto disincentivante dell’offerta di lavoro femminile e si mostrano anche scarsamente efficaci
nel contrasto alla povertà minorile3. Inoltre l’attribuzione di trasferimenti monetari ad un componente del
nucleo familiare si può dimostrare non essere neutrale rispetto all’efficienza della politica4.
In questo ambito vi è uno spazio per l’amministrazione centrale di riflettere sulle implicazioni dei diversi
criteri attualmente adottati.
Ma non sarà sufficiente che aumentino i servizi disponibili, è necessario che si diffondano servizi di cura e
di accoglienza, in specie per i bambini, in grado di erogare servizi flessibili in risposta all’organizzazione
flessibile delle molte tipologie di lavori esistenti.
Vogliamo sottolineare un problema preliminare di cultura politica: oggi proprio in virtù delle
trasformazioni profonde della nostra società e delle necessarie innovazioni che l’Europa ci chiede, è
necessario che i servizi di cura passino dall’essere considerati servizi a richiesta individuale a servizi
di interesse generale volti a determinare condizione di benessere per le persone e per i sistemi
produttivi.
Questo passaggio di paradigma consentirebbe di impostare una politica di diffusione dei servizi di cura
all’interno della costruzione di un nuovo sistema di welfare sociale finalizzato a combattere le forme di
esclusione sociale e a determinare un cambio di passo rispetto allo sviluppo di politiche per l’occupazione
che coinvolga prioritariamente la componente femminile della popolazione.
2 Sui possibili effetti disincentivanti per l’offerta di lavoro femminile dell’adozione di test dei mezzi nell’accesso ai servizi si vedano
Addis (1999), Toso (2000), Addabbo (2003), Addabbo e Olivier (2001), Oecd (2005), Himmelweit (2002) e Saraceno (2007b).
3 Su questo punto si veda Saraceno (2007b).
4 Si veda a questo proposito il caso della corresponsione del child benefit nel Regno Unito e come la sua attribuzione a chi all’interno
della famiglia sia il maggiore responsabile della cura (e quindi alle madri) abbia prodotto miglioramenti in termini del benessere dei
figli (Himmelweit, 2002).
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Fiscalità e offerta di lavoro: una prospettiva di genere
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Se passiamo a considerare, brevemente, l’assetto della normativa vigente in materia di conciliazione tra i
tempi di vita e di lavoro, notiamo come la legislazione che appena dieci anni fa era considerata una delle
più avanzate d’Europa, oggi ci colloca tra quei Paesi, pochi su questo versante, che non hanno fatto i passi
avanti necessari per adeguarsi agli standard europei in materia di tutela della genitorialità. Infatti, la
legislazione vigente appare non più sufficiente da un lato a coprire i bisogni di conciliazione quotidiani,
dall’altro non estendibile a numerosi target di lavoratori.
Dunque, se l’innalzamento dei tassi di occupazione femminile è una priorità per la crescita, lo sviluppo e
la competitività, altrettanto prioritario, per il Paese, è il ridisegno delle politiche di welfare, inteso come
nuovo modello sociale in grado di coniugare equità e distribuzione delle risorse pubbliche.
In questo caso il raccordo tra politiche del lavoro e politiche di welfare si potrebbe tradurre per l’Italia,
in uno sviluppo dell’occupazione femminile e in una ripresa dello sviluppo demografico. Uno studio
recente dell’Ocse5 dimostra che, a differenza di quanto avveniva in passato, i Paesi che investono in
politiche di conciliazione e di sviluppo dei servizi hanno tassi più elevati di occupazione femminile e
hanno anche più alti livelli di fecondità. Questi paesi sono fra quelli dove più del 50% delle donne lavorano
e gli stipendi fra uomini e donne sono più simili (considerando lo stesso tipo di mansione svolta).
A tale proposito in Del Boca, Famiglia e lavoro, Conferenza nazionale della famiglia (Firenze maggio 2007)
si afferma che “come è stato dimostrato dalle analisi sull’Italia l’incremento di asili nido ha un effetto
positivo sia sull’occupazione delle madri che sulla fertilità medesima” e, inoltre, che “dalle nostre
simulazioni risulta che se la disponibilità dei posti negli asili nido fosse portato dall’attuale 7% al 33% la
partecipazione femminile al lavoro arriverebbe al 54%”.
Non vi è dubbio che le politiche di welfare abbiano un costo oggettivo; occorre, tuttavia, riflettere
attentamente sui costi sociali ed economici di una loro assenza e/o insufficienza che potrebbe far
scivolare il Paese verso una posizione di arretratezza rispetto al resto di Europa.
In questa ottica è necessaria una nuova declinazione del significato di welfare non più inteso come mero
erogatore di servizi ma anche come redistributore delle risorse pubbliche. In una tale accezione più
ampia, le politiche fiscali possono diventare una leva potente nel determinare condizioni non solo di
allargamento dei diritti di cittadinanza e di sviluppo delle politiche di inclusione, ma anche di crescita
economica, in generale, e di crescita dell’occupazione femminile in particolare.
In questa nota ci si sofferma unicamente su due elementi del complesso di politiche di welfare che
possono e devono concorrere a risolvere le criticità evidenziate rispetto al genere sul versante dell’equità
sociale: le politiche fiscali e quelle previdenziali, con l’obiettivo da un lato, di presentare le principali
proposte in discussione e dall’altro, di suggerire misure suffragate da esperienze già realizzate in ambito
comunitario.
2. Politiche fiscali
Il tema delle politiche fiscali come politiche che direttamente incidono sui livelli di occupazione
femminile, dal punto di vista teorico ed empirico, è ampiamente dibattuto permettendoci di soffermarci
unicamente sulle tre proposte in campo:
1. una tassazione di genere (gender based taxation), ovvero la definizione di aliquote differenziate
(più basse) per le donne;
2. un credito di imposta per la cura dei figli e dei familiari dipendenti;
5 Ocse Conferenza “La famiglia del futuro”, Roma 27 aprile 2006.
7
Fiscalità e offerta di lavoro: una prospettiva di genere
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3. l’introduzione di un quoziente familiare, cioè la definizione dell’aliquota fiscale sulla base del
reddito pro-capite della famiglia anziché del singolo.
Nell’ultimo anno sono state avanzate diverse proposte di riforma del sistema fiscale, alcune di queste
dichiarano lo scopo di incentivare l’occupazione femminile. In questo ambito si inserisce la proposta di
una tassazione di genere avanzata da Alesina e Ichino (2007, 2008) consistente in una riduzione
dell’aliquota di imposta sul reddito da lavoro delle donne e un aumento dell’aliquota di imposta sul
reddito da lavoro degli uomini. La proposta avanzata si fonda sull’evidenza empirica delle differenze di
genere nell’elasticità dell’offerta di lavoro che mostra una maggiore elasticità dell’offerta di lavoro
femminile e una relativa anelasticità dell’offerta di lavoro maschile e viene giustificata anche in termini
dei principi della tassazione ottimale.
Viceversa proprio perché l'offerta di lavoro femminile è più elastica, una riduzione anche forte
dell'aliquota fiscale applicata alle donne non diminuirebbe molto il gettito fiscale prodotto dalle loro
retribuzioni perché crescerebbe l'occupazione femminile e quindi la base imponibile su cui quella minore
aliquota si applicherebbe.
Questo è l'Abc della scienza delle finanze: uno dei principi cardine della teoria della tassazione ottimale è
che sia efficiente tassare di più i beni la cui offerta è rigida e di meno quelli la cui offerta è elastica.
Secondo i nostri calcoli, esposti nel saggio Gender based taxation (disponibile sul sito
http://www2.dse.unibo.it/ichino/#papinprog ) queste semplici considerazioni di efficienza fiscale
suggerirebbero un'aliquota media per le donne in Italia non superiore al 67% di quella degli uomini, ma il
livello ottimale è quasi certamente ancora più basso.
Questa proposta aumenta anche l'equità del sistema perché contribuisce a compensare le donne per i costi
biologici e sociali di cui si è detto. Proprio per questo motivo, riteniamo che la tassazione differenziata tra
uomini e donne non contravvenga al divieto di discriminazione di genere, poiché in realtà è volta proprio a
restringere il divario tra i sessi: non c'è ipocrisia peggiore che imporre l'uguaglianza di trattamento tra
diseguali.
(Alesina e Ichino, 2007)
L’entità della variazione necessaria nelle aliquote di imposta e l’effetto della variazione delle aliquote di
imposta e dei redditi da lavoro sul potere di contrattazione rispetto alla distribuzione del lavoro non
pagato all’interno della famiglia, sono oggetto di analisi in Alesina, Ichino e Karabarbounis (2007) dove il
modello di offerta di lavoro di base si modifica inserendo sia la possibilità di contrattazione fra le parti e
mostrando come, se i componenti il nucleo familiare mettono in comune i propri redditi, si possa generare
un miglioramento anche del benessere familiare inserendo una tassazione differenziata in base al genere e
cambiando quindi i rendimenti delle diverse attività lavorative.
La proposta di una tassazione differenziata in base al genere è stata ripresa e avanzata dagli stessi autori
più recentemente (Alesina e Ichino, 2008).
Diverse sono le osservazioni che si possono muovere alla proposta di una gender based taxation che qui
sintetizziamo:
1) se l’elasticità marginale dell’offerta di lavoro femminile è in media più elevata di quella maschile la
letteratura non è concorde sul valore delle stime e mostra differenze nei livelli sia all’interno dell’offerta
di lavoro femminile - ad esempio fra donne più istruite la cui offerta di lavoro risulta meno sensibile a
variazioni del salario reale (Addabbo, 1999, Saraceno, 2007a) e/o in base alla tipologia familiare (Del Boca
e Boeri, 2007) - che all’interno dell’offerta di lavoro maschile (con una maggiore elasticità, come
ricordano Del Boca e Boeri, 2007, in fasi del ciclo di vita in cui all’attività lavorativa più probabilmente si
8
Fiscalità e offerta di lavoro: una prospettiva di genere
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contrappongono usi alternativi del tempo come lo studio o il pensionamento e si osserva come la proposta
sottostimi il possibile effetto della sua introduzione sull’offerta di lavoro maschile, Saint Paul, 2008).
Dunque sarebbe necessario differenziare non solo in base al genere e la stessa definizione delle aliquote
ottimali sarebbe sottoposta ad un elevato margine di incertezza e dovrebbe tenere conto dell’esistenza di
discriminazione salariale. Si pone inoltre un problema di reazione dell’offerta di lavoro in termini di ore e
in termini di scelta al margine estensivo. Probabilmente la risposta in termini di un maggiore numero di
ore di lavoro offerte sarà inferiore rispetto a quanto atteso teoricamente a causa:
relativa rigidità della domanda di lavoro (pur essendo aumentato il campo di variazione
l’orario di lavoro prevalente è a tempo pieno e, inoltre, la normativa introdotta con la Legge
30 del 2003 ha reso più difficile la reversibilità del part-time in full-time)
per le donne che hanno problemi di cura di altri familiari (non solo bambini piccoli) resta un
problema di compatibilità degli orari di lavoro (pur nell’ipotesi che la riduzione dell’aliquota
di imposta porti le donne a offrire più ore di lavoro) retribuito con gli orari di apertura dei
servizi di assistenza e cura (ammesso che siano effettivamente disponibili) e delle scuole
(prevalentemente non a tempo pieno). Ricordiamo infatti che l’incidenza del part-time pur
essendo in crescita è tuttora molto più bassa che in media nella Ue e quindi l’aumento delle
ore lavorate dovrebbe attuarsi principalmente fra le donne che lavorano full time. Ma questo,
senza un adeguamento delle ore di apertura dei servizi child care pubblici o privati potrebbe
non essere una soluzione accessibile (posto che i servizi siano presenti nel territorio
considerato). Peraltro, le differenze osservabili territorialmente in Italia nei tassi di
occupazione femminili rispecchiano le differenze nell’incidenza dei servizi all’infanzia in
particolare nella fascia 0-3 anni mostrando la rilevanza della presenza di servizi nelle scelte
lavorative
la reazione dell’offerta di lavoro in termini di ore di lavoro offerte potrebbe essere inferiore
anche in ragione della presenza di altri elementi nella funzione di utilità individuale non
riconducibili solo all’incentivo monetario. A questo proposito l’evidenza mostra una maggiore
sensibilità dei lavoratori part-time ad un sistema di incentivi sulla gestione dei tempi di lavoro
(e sulla loro prevedibilità) piuttosto che ad incentivi monetari (si veda a questo proposito
quanto osservato da Russo e van Hooft, 2008)
2) i benefici per la famiglia (posto che le reazioni dell’offerta di lavoro dei suoi componenti producano un
riequilibrio della distribuzione dei tempi di lavoro) in termini di benessere possono realizzarsi se i
componenti mettono insieme i propri redditi o, in assenza di condivisione dei propri redditi, se, in
presenza di figli, si considera l’effetto positivo che in altri contesti è stato empiricamente riscontrato,
dell’aumento del reddito delle madri rispetto al benessere dei propri figli. La letteratura mostra un
diverso comportamento (rispetto alla condivisione delle risorse e alla formazione delle scelte lavorative
dei coniugi/conviventi) in diverse fasi del ciclo familiare e anche queste differenze introducono difficoltà
nella valutazione dell’esito complessivo della riforma suggerita.
3) sono state sollevate anche obiezioni in termini di equità alla proposta per l’atteso aumento delle
differenze di reddito fra coppie aventi diversi livelli di reddito:
“Il divario tra le coppie ricche, insieme di reddito e di lavoro, e quelle povere sia di reddito che di
lavoro aumenterebbe. I costi per il bilancio pubblico della detassazione del reddito da lavoro della
insegnante moglie del professionista (con o senza figli) sarebbero pagati dalle tasse più alte
dell’operaio metalmeccanico in una coppia monoreddito, magari con figli”.
(Saraceno, 2007a)
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Fiscalità e offerta di lavoro: una prospettiva di genere
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L’argomentazione dell’eterogeneità delle reazioni dell’offerta di lavoro a variazioni del reddito da lavoro
viene utilizzata da coloro che propongono di modificare la progressività dell’imposizione fiscale in base al
reddito tenendo in considerazione gli effetti della variazione delle aliquote marginali sull’offerta di lavoro
individuale e viene avanzata la proposta di ridurre l’aliquota di imposta marginale sui redditi mediobassi aumentandola ai livelli molto elevati e accompagnando questa riforma fiscale con l’introduzione di
un livello di reddito minimo garantito6.
Del Boca e Boeri (2007) propongono l’introduzione di un credito di imposta, per le famiglie con un reddito
inferiore ad una soglia e aventi familiari a carico, che copra il 70% delle spese sostenute e documentate
per la cura dei familiari, stabilendo un tetto massimo per la copertura delle stesse e, al fine di incentivare
la distribuzione del lavoro non pagato nella coppia, legato all’attività lavorativa (anche part-time) di
entrambi i coniugi. Nel caso in cui non si superi il reddito minimo imponibile la proposta prevede un
trasferimento (imposta negativa o franchigia qualora si introducesse il reddito minimo garantito).
In una prima articolazione della proposta gli autori, fra le varie possibili fonti di finanziamento, indicano
l’utilizzo del Fondo nazionale per la non autosufficienza; proposta di finanziamento criticata da Saraceno
(2007a) sia in base alla stessa incertezza della presenza della fonte di finanziamento nel medio periodo
che in base all’importanza delle finalità che il fondo ha e della necessità di trovare, per queste,
finanziamenti aggiuntivi. L’introduzione di un credito di imposta con queste caratteristiche dovrebbe
incentivare l’occupazione femminile anche se il suo effetto dipende sia dal livello della soglia di reddito
stabilita che dalle aliquote di imposta sui redditi. L’ampliamento dei servizi di cura e la necessità di
documentare le spese sostenute potrebbero poi avere un effetto positivo sull’occupazione regolare e
ampliare la platea dei contribuenti.
Sono state avanzate diverse proposte di introduzione di un quoziente familiare7.
In generale l’introduzione di un quoziente familiare prevede la somma dei redditi individuali tassando i
redditi sulla base di un’imposta familiare. La somma dei redditi dei componenti il nucleo familiare viene
divisa per un quoziente che rappresenta e pesa i suoi componenti. L’imposta viene calcolata sul reddito
pro-capite che risulta da questo rapporto. L’imposta viene quindi moltiplicata per il denominatore al fine
di ottenere l’imposta familiare complessiva. Le proposte presentate si differenziano per il peso attribuito
ai membri del nucleo familiare nel calcolo del reddito pro-capite, per l’introduzione di soglie di reddito
oltre al quale non applicare il quoziente (anticipando quindi preoccupazioni in merito agli effetti
redistributivi regressivi della proposta stessa).
Il riportare l’unità impositiva al livello familiare dal punto di vista di genere presenta l’aspetto negativo di
disincentivare l’occupazione regolare dei componenti del nucleo familiare con redditi più bassi che, data
la presenza di differenziali salariali a svantaggio delle donne, si traduce di fatto in un disincentivo
all’offerta di lavoro femminile.8 Inoltre l’analisi degli effetti redistributivi del quoziente familiare mostra
come tale proposta tenda a ridurre la progressività dell’imposta avvantaggiando maggiormente i nuclei
familiari con redditi alti e medio-alti.9 Si può poi criticare l’ipotesi di fondo implicita nel considerare la
famiglia come unità impositiva ovvero che vi sia un’unità familiare il cui benessere, nella definizione delle
scelte di allocazione delle risorse, avvenga sempre nel rispetto del benessere dei suoi componenti con
coincidenza delle funzioni di utilità individuali con quella familiare. Tuttavia la letteratura economica e
sociologica induce ad essere per lo meno cauti nell’introduzione di una simile ipotesi.10
6 Aaberge e Colombino (2006), Colombino (2006).
7 Per un’analisi critica delle proposte recentemente avanzate in Italia si veda De Vincenti e Paladini (2007).
8 Questo aspetto negativo della proposta è stato sottolineato dalla letteratura (si vedano ad esempio Chiuri e Del Boca, 2005; Cavalli
e Fiorio, 2006; Leonardi e Fiorio, 2007; De Vincenti e Paladini, 2007; Del Boca e Boeri, 2007).
9 Chiuri e Del Boca, 2005, De Vincenti e Paladini (2007).
10 Per una analisi dei modelli teorici che abbandonano tale ipotesi nell’analisi dell’offerta di lavoro si veda Del Boca (2001). Chiuri e
Del Boca (2007) richiamano l’attenzione sulla debolezza di questa ipotesi con riferimento alla proposta di introduzione del quoziente
familiare.
10
Fiscalità e offerta di lavoro: una prospettiva di genere
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Altre critiche alla proposta del quoziente familiare sono riferibili ai costi amministrativi e organizzativi
riconducibili al cambiamento dell’unità impositiva. I costi amministrativi e organizzativi connessi
all’implementazione di questa proposta vanno dall’individuazione del nucleo di riferimento (con
l’insorgere anche di un rischio morale legato alla definizione di nuclei familiari difformi dall’effettivo
nucleo a fini di vantaggi nel calcolo di imposta) ad un aumento del carico di adempimenti per il sostituto
di imposta e dei costi di gestione e controllo da parte degli uffici finanziari e dei costi per la compilazione
delle dichiarazioni11.
Dalla rassegna presentata e dalle criticità poste in evidenza pare che la proposta dell’introduzione del
credito d’imposta sia la proposta che presenta maggiori elementi di equità di genere e sociale, oltre a
rappresentarsi come la più semplice da introdurre e meno costosa da gestire in relazione al nostro sistema
fiscale.
Tale misura pare la più efficace perché immediatamente percepibili i benefici da parte delle/dei
destinatarie/i finali e più facilmente valutabili gli effetti diretti sulle persone ed indiretti sulle famiglie e
sull’occupazione femminile.
3. Politiche previdenziali
La endemica fragilità della presenza femminile nel mercato del lavoro (bassi tassi di occupazione, percorsi
discontinui ed intermittenti segnati dalla maternità, salari più bassi, segregazione verticale ed
orizzontale, precarietà ed irregolarità) si riflette in una situazione previdenziale caratterizzata, per il
presente, da circa il 60% delle pensionate che non raggiungono i 9.000,00 € l’anno, solo l’1,2% arriva ad
avere 40 anni di contributi, il 9% ha una contribuzione fra i 35 ed i 40 anni ed il 52% è al di sotto dei 20
anni.
Le proiezioni sul futuro prefigurano una situazione di gran lunga peggiore, con scenari di povertà assai
estesa.
Occuparsi ed intervenire sulle politiche previdenziali ha il significato di mantenere un livello di reddito
adeguato durante la vecchiaia e contrastare la povertà, specie fra le donne.
Il sistema pensionistico italiano è il risultato della sedimentazione di numerose riforme che si sono
succedute nel tempo, stratificandosi senza una logica ben definita, ottenendo perciò effetti diretti ed
indiretti numerosi e poco percepibili.
Per quanto concerne le donne, il confronto politico prevalente si è attestato sull’età di pensionamento (e
sulla conseguente necessità di innalzarla) e sulla loro longevità (che ne farebbe delle sanguisughe delle
risorse accumulate). Solo più recentemente si stanno mettendo a fuoco le conseguenze che le riforme
operate (il passaggio al sistema contributivo e la precarizzazione dei lavori) determineranno sulla
situazione economica futura e sul rischio di povertà che la contraddistingue.
Occupandoci del sistema previdenziale per dare risposta alle criticità evidenziate in premessa, corre
l’obbligo di sottolineare come i trattamenti pensionistici destinati alle donne risentano delle diverse
peculiarità delle loro condizioni, oltre che di culture e tradizioni consolidate.
In particolare:
1. il tasso di occupazione, assai inferiore a quello maschile, implica, da solo, profonde differenze
di trattamento pensionistico atteso, sia “di vecchiaia”, sia di anzianità
11 Questi costi sono ben sintetizzati da Martone (2007).
11
Fiscalità e offerta di lavoro: una prospettiva di genere
Studi Isfol
2. l’uscita anche temporanea dal mercato del lavoro (per motivi legati soprattutto alla cura dei
figli e della famiglia in generale) rende molto improbabile l’accesso alla pensione di anzianità,
visto che si riducono le annualità di occupazione, o comporta trattamenti pensionistici più
bassi
3. risultato analogo (trattamenti pensionistici più bassi o età di accesso alla pensione più elevata)
comporta l’alternanza tra occupazione, disoccupazione, precarietà e lavoro nero
4. un minor trattamento pensionistico è la conseguenza dei differenziali salariali che dalla
recente indagine Isfol Plus- 2005 si attestano su una media del 22%. Questo aspetto, se già era
rilevante in presenza del sistema retributivo, acquista un peso maggiore nel passaggio al
sistema contributivo
Le risposte date dalle riforme del sistema pensionistico hanno riguardato:
o
l’accesso al pensionamento di vecchiaia, con 5 anni di anticipo rispetto agli uomini,
nonostante la maggiore attesa di vita che caratterizza le donne;
o
contribuzioni figurative legate direttamente (in modo esplicito e documentato) alla
maternità. Ovviamente ciò non riguarda uscite temporanee dal mercato del lavoro
legate solo indirettamente, o meglio solo in maniera implicita, alla maternità ed alla
cura della famiglia;
o
la pensione di reversibilità (“ai superstiti”) quale sostegno indiretto ai redditi
pensionistici delle donne, vista la loro maggiore attesa di vita e la relativa minore età
al momento del matrimonio.
Volendo ipotizzare modifiche del sistema pensionistico, pare necessario con Di Nicola12 “distinguere
nettamente tra interventi diretti, cioè direttamente protesi ad assegnare un maggior favore alle donne
(ad es. la minore età per la pensione di vecchiaia) ed interventi indiretti, cioè interventi a valenza
universale che, grazie ai concreti e differenziati comportamenti sociali, risultano più favorevoli per le
donne”.
Se la seconda strada sembra la più corretta da compiere in un approccio paritario, bisogna ricordare che
le donne sono erogatrici di servizi di cura che hanno anche un grande valore economico, oltre a
contribuire al benessere generale, quindi interventi “dedicati” potrebbero assumere il significato di
riconoscerli.
Per l’insieme di queste ragioni, sono auspicabili interventi capaci di rispondere a situazioni di tipo
generale (ispirati da “una logica universalistica ritenuta positiva”13) che consentano anche di rispondere a
specificità femminili.
12 Di Nicola F. “I dossier del Mercato del lavoro”, Isfol
13 idem.
12
Fiscalità e offerta di lavoro: una prospettiva di genere
Studi Isfol
Un’area di intervento specifico di questo tipo è quella contributiva per figure precarie e perciò
intermittenti del mercato del lavoro. Con il sistema contributivo eventuali periodi di assenza parziale dal
mercato del lavoro regolare hanno un maggior peso (negativo) nella determinazione del trattamento
pensionistico, e si è visto che queste condizioni lavorative vedono una prevalenza femminile.
Prevedere, all’interno del calcolo contributivo ispirato ai principi attuariali, contribuzioni figurative per
periodi di assenza dal lavoro e quindi dalla contribuzione, può contribuire ad attenuare decisamente uno
dei fattori di svantaggio. Sarebbe comunque da normare e tarare l’innovazione in modo tale da non
incentivare l’uscita prolungata dal lavoro o il mancato ingresso.
Un’altra area di intervento potrebbe essere quella di prevedere, in modo non episodico ma strutturale, un
periodo iniziale di decontribuzione, totale e poi parziale, corrispondente ad una piena contribuzione
figurativa. Anche in questo caso sarebbe palese un indirizzo di workfare, essendo il beneficio indirizzato a
chi entra e non a chi sta fuori, ed anche in questo caso andrebbero disegnati vincoli antielusivi
(irripetibilità del beneficio, non concomitanza con licenziamenti ed espulsioni intra-aziendali).
Infine, ma la valenza sarebbe più generale e di grande portata, oltre che di ingente allocazione di risorse,
si potrebbe intervenire a riduzione strutturale del cuneo fiscal-contributivo per i redditi più bassi. In campo
contributivo e previdenziale, si potrebbe ad es. prevedere una franchigia contributiva coperta dal
figurativo, magari decrescente al crescere della retribuzione per attenuarne gli impatti in termini di
finanza pubblica. In questo modo si affronterebbe la sofferenza delle mansioni a più basso reddito, tipica
dell’ultimo decennio, ma anche la tendenza del sistema economico a sottoretribuire la manodopera
femminile.
(Di Nicola, 2008)
Peraltro, una riforma previdenziale disposta a riconoscere la specificità femminile richiederebbe una
valorizzazione contributiva sia del periodo di maternità obbligatoria, attraverso una rivalutazione del
contributo figurativo che l’individuazione di ammortizzatori sociali volti a coprire, attraverso la
contribuzione figurativa anche quei periodi di assenza determinati da eventi di maternità avvenuti fuori
dal rapporto di lavoro.
In conclusione, si dovrebbe richiamare l’attenzione dei decisori su alcune implicazioni necessarie per
l’efficacia delle misure da adottare.
Sul versante della Programmazione, le misure (fiscali, previdenziali, sociali, del lavoro) devono essere
necessariamente concepite e programmate come integrate e sinfoniche:
1. sull’attuazione/gestione: le politiche fiscali integrate con altre politiche (sociali, del lavoro, ecc.)
costituiscono ambiti di applicazione del gender budgeting e richiedono l’adozione di pratiche di
gender budgeting in itinere per la costruzione di un processo che acuisca la consapevolezza
dell’impatto di genere delle decisioni;
2. sugli esiti e gli impatti delle misure: poiché nessuna misura, per quanto cogente, potrà avere
carattere di automatismo nella determinazione dei risultati, si impone un’attenta azione di
monitoraggio degli esiti che via via si producono ed una sistematica valutazione degli impatti.
13
Fiscalità e offerta di lavoro: una prospettiva di genere
Studi Isfol
4. Appendice: un’esperienza europea
United Kingdom - Il caso del Child tax credit e del Working tax credit
Un contributo importante alla riflessione sulle proposte in atto in Italia, può pervenire dall’esame di
esperienze straniere significative in tema di politiche fiscali e redditi familiari.
A tal fine si è selezionato il caso inglese perché presenta un sistema articolato di misure fiscali rivolto a
sostenere tanto le famiglie quanto l’occupazione femminile.
Il caso inglese dei Tax credits, esplicitamente rivolti a sostenere il costo dei servizi di cura delle famiglie
e dei lavoratori, presenta elementi di interesse legati agli obiettivi ed alla strategia utilizzati
(riconoscimento delle spese per i servizi di cura ma anche incentivo al lavoro), alla portata della misura di
carattere generale, in grado di raggiungere un’ ampia parte della popolazione, infine perché, trattandosi
di una misura a regime, ad essa sono riferite alcune prime valutazioni.
Nel Regno Unito il Child tax credit (Ctc) e il Working tax credit (Wtc) sono stati introdotti nell’aprile 2003,
nel quadro di un ampio processo di riforma del welfare operata dal governo laburista a partire dal 1997,
per affrontare i vasti problemi legati alla disoccupazione ed al disagio sociale rilanciando il lavoro. E’
interessante sottolineare che la strategia degli interventi di riforma operati è stata indirizzata a sostenere
comunque il lavoro, dove ad esempio la concessione di aiuti ed indennità è stata legata alla
partecipazione di programmi (New deals) o all’esercizio di un lavoro (misure work/hours related), e
facendo attenzione affinché il regime di aiuto non inficiasse la convenienza a lavorare, secondo il
principio di “rendere il lavoro più conveniente del welfare”. In questo senso, ad esempio, il sostegno
operato nel Working tax credit alle spese di cura dei genitori che lavorano, è finalizzato tra l’altro a
rendere comunque conveniente il lavoro femminile anche in presenza di bassi salari.
I Tax credits in esame costituiscono la principale forma di intervento a sostegno delle famiglie e dei
bambini e sono di fatto indennità, trasferimenti finanziari alle famiglie che comprendono il sostegno delle
spese di cura.
Il Child tax credit supporta in generale le persone che hanno figli, mentre il Working tax credit
costituisce una misura rivolta ai lavoratori per il sostengo dei bassi salari, che prevede uno specifico
elemento (childcare element) per il rimborso delle spese di cura sostenute dei genitori che lavorano.
Il Child tax credit
Il Child tax credit supporta le famiglie con bambini, indipendentemente dal fatto che i genitori lavorino.
E’ importante sottolineare che tra gli obiettivi del governo inglese a sostegno delle famiglie con bambini,
vi era anche quello di intervenire con riferimento al vasto problema della povertà infantile, che
interessava al momento dell’avvio delle riforme un grande numero di famiglie inglesi.
Possono fare richiesta del Child tax credit le famiglie o le coppie14 o le persone responsabili di almeno un
bambino (da 1 a 16 anni) o di un giovane (generalmente una persona ancora in formazione, comunque non
oltre i 20 anni di età). Il Child tax credit costituisce un’indennità corrisposta direttamente alla persona
che si occupa in via principale del bambino, normalmente la madre, ma può essere anche persona diversa
da un genitore purché essa abbia la responsabilità in via principale del bambino. Si può scegliere tra un
pagamento settimanale o mensile. L’indennità è pagata direttamente presso il conto bancario o altra
istituzione che accetti pagamenti diretti (building society account). L’ammontare del Child tax credit
14 Da notare che le coppie che possono fare richiesta della Child Tax Credit sono le coppie sposate, le coppie conviventi, le coppie in
regime di civil-partnership (unioni/patti civili) ovvero le coppie omosessuali. Ricordiamo che l’istituzione dei civil-partnership risale
al 2004, ma è divenuta operativa dal 2005.
14
Fiscalità e offerta di lavoro: una prospettiva di genere
Studi Isfol
varia al variare di alcuni fattori quali il numero dei bambini o dei giovani a carico, l’eventuale presenza di
un disabile, il livello di reddito. Con riferimento al reddito, possono fare richiesta del Child tax credit le
famiglie che hanno un reddito massimo di 58,178 sterline annue; il reddito massimo è aumentato fino a
66,350 nel caso di un bambino al di sotto di un anno, per effetto di un ulteriore elemento detto babyelement15. Se la persona è single o separata in via definitiva, le condizioni di accesso alla misura, tra cui il
reddito, vengono riferite alla situazione personale.
L’indennità/pagamento, è decrescente all’aumentare del reddito e si compone di due elementi:
•
una componente famiglia pagata a ciascuna famiglia con almeno un bambino e che può arrivare fino a
₤ 1,845 (valore indicato per l’anno 2007/2008);
•
una componente connessa al bambino per ciascun bambino della famiglia, che può arrivare fino a
₤1,845 sterline (sempre relativamente all’anno 2007/2008).
Il Child tax credit è corrisposto indipendentemente dal fatto che il genitore lavori o meno. Esso si somma
al Child benefit16 che costituisce l’altra principale forma di trasferimento finanziario rivolta ai genitori;
inoltre se i genitori lavorano essi possono ricevere il contributo del Working tax credit e quello relativo al
suo “elemento bambino” (v. in seguito).
Il Working tax credit
Il Working tax credit, costituisce un esempio più articolato di intervento: esso sostituisce la precedente
misura del Working families tax credit (introdotta nel 1999, con l’obiettivo di sostenere le famiglie a
basso reddito con bambini) ed estende per la prima volta il sistema dei Tax credits anche ai lavoratori
senza figli. La misura è rivolta alle persone che lavorano e sostiene i bassi salari; contiene due extra
benefit collegati alla disabilità (presenza di una persona disabile in famiglia o disabilità del lavoratore) e
alla responsabilità di uno o più bambini o giovani, per i quali si sostengono spese di cura (childcare
element).
Possono fare richiesta del Working tax credit tutti i lavoratori che hanno almeno 25 anni e che lavorano
per almeno 30 ore alla settimana. Per i genitori o le coppie o i responsabili per uno o più bambini o per un
giovane a carico, i disabili, lavoratori over 50, le condizioni di accesso alla misura sono più favorevoli
relativamente all’età ed alle ore di lavoro richieste17.
L’ammontare dell’indennità dipende da vari fattori relativi al reddito, alle ore lavorate, alla presenza di
un coniuge a carico o lavoratore, alla presenza e al numero dei figli, alla presenza di un disabile,
all’entità delle spese per i servizi di cura.
Per quanto riguarda il reddito viene preso in considerazione il reddito familiare (della coppia che fa
richiesta), mentre per le persone singole o separate le condizioni di accesso alla misura si riferiscono alle
condizioni personali. Vi è un reddito massimo consentito per accedere alla misura di 58,178 sterline annue
(il reddito massimo è aumentato a 66,350 nel caso vi sia responsabilità di un bambino al di sotto di un
anno, baby-element) ma bisogna considerare che l’indennità corrisposta decresce al crescere del reddito
familiare.
15 I valori indicati si riferiscono all’annualità 2007/2008 (v. in proposito www.direct.gov.uk)
16 Il Child benefit, in pratica un assegno familiare, è un benefit non collegato al reddito e riconosciuto per ogni figlio fino al 16°
anno di età. E’ corrisposto alla persona che si occupa in via principale del bambino, normalmente la madre che può farne richiesta
dopo la nascita del bambino .
17 In particolare: in caso di disabilità che costituisca uno svantaggio per il lavoro è sufficiente avere almeno 16 anni e lavorare
almeno 16 ore alla settimana; se si hanno più di 50 anni e si rientra al lavoro dopo un periodo di indennità è sufficiente avere
almeno 16 ore di lavoro alla settimana; se si è responsabili di un bambino è sufficiente avere almeno 16 anni e un lavoro di almeno
16 ore alla settimana.
15
Studi Isfol
Fiscalità e offerta di lavoro: una prospettiva di genere
Il pagamento del Working Tax Credit è fatto direttamente al lavoratore in busta paga o presso un conto
bancario.
I genitori che lavorano e che rientrano nelle condizioni di accesso previste dalla misura, possono fare
richiesta dell’elemento bambino, se sostengono spese di cura. La misura è connessa al lavoro, poiché è
previsto che per ricevere tale indennità entrambe i partners della coppia lavorino almeno 16 ore alla
settimana. Non è così, nel senso che non è richiesto che il secondo partner lavori, quando esso sia invalido
o quando vi sia presenza di un disabile.
Il childcare element rimborsa l’80% dei costi delle spese sostenute e riconosciute ma ha un tetto massimo
settimanale. Da notare che le spese riconosciute e rimborsabili, sono determinate da regolamenti
nazionali o locali e che comprendono un ampia gamma di servizi (vi è una lista di servizi di childcare in
riferimento ai vari territori).
Il pagamento dell’elemento bambino del Working tax credit è dato direttamente al principale responsabile
del bambino nella famiglia, unitamente al Child tax credit.
Esempi di calcolo delle indennità per l’anno 2007/2008
Il Working tax credit
Working Tax Credit – elementi
Importo massimo dovuto - annualità 2007/2008
Elemento base pagato a ciascun avente diritto a
ricevere la working tax credit
₤ 1.730
Elemento secondo adulto
₤ 1.700
Elemento “genitore solo”
₤ 1.700
Elemento pagabile con 30 ore di lavoro settimanale
(uno o più figli)
₤
Elemento disabile
₤ 2,310
Elemento disabilità grave
₤
Elemento per i lavoratori over 50 che ritornano al
lavoro dopo un periodo di indennità
₤ 1.185 ( in caso di lavoro dalle 16 alle 29 ore per
settimana)
705
980
₤ 1.770 ( lavoro per 30 ore a settimana )
Childcare element, per il quale si possono
ricevere fino all’80% dei costi eleggibili per i
servizi di cura riconosciuti
₤ 175 costi massimi eleggibili per settimana per
un bambino
₤ 300 costi massimi eleggibili settimanali per due
o più bambini
Fonte: www.direct.government.uk
16
Studi Isfol
Fiscalità e offerta di lavoro: una prospettiva di genere
Reddito lordo annuale
Child Tax Credit (£)
congiunto (£)
Un bambino
Due bambini
Tre bambini
Senza lavoro
2,390
4,240
6,090
18
5,000
2,390
4,240
6,090
8,000 19
2,390
4,240
6,090
10,000
2,390
4240
6,090
15,000
2,205
4,055
5,900
20,000
545
2,205
4,050
25,000
545
545
2,200
30,000
545
545
545
35,000
545
545
545
40,000
545
545
545
45,000
545
545
545
50,000
545
545
545
55,000
210
210
210
60,000
-
-
-
Fonte http://www.hmrc.gov.uk/leaflets/wtc1.pdf
18 Si presume che le persone con redditi annuali fino a £ 5.000 siano lavoratori part-time (tra le 16 e le 30 ore settimanali).
19 Nelle famiglie con un reddito annuale superiore a £ 8..611, si presume che almeno un adulto lavori 30 o più ore alla settimana.
17
Fiscalità e offerta di lavoro: una prospettiva di genere
Studi Isfol
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