I mercati agroalimentari all’ingrosso
dal monopolio pubblico alla promozione della qualità
Sandro Amorosino
1.- I mercati all’ingrosso: un pubblico servizio “atipico”: le configurazioni originarie
Di mercati all’ingrosso – appartenenti alla sfera comunale – si sono occupati, ex
professo, Santi Romano 1 , A.M. Sandulli 2 e M.S. Giannini 3 .
Una quarantina d’anni fa fu dedicato al tema il XVI convegno degli amministrati visti a
Varenna, con relazioni di Casetta, Chieppa, Alberto Romano 4 .
Ma se ne sono occupati anche commercialisti del calibro di Santini e Minervini 5 .
Le voci di enciclopedia 6 ancora attuali risalgono a 17-21 anni fa e sono di G. Caia, da
solo e con N. Aicardi. Dopo di allora si è avuta una ripresa recente di studi, prima
economici 7 e da ultimo giuridici 8 .
() Relazione al Convegno “Il ruolo del diritto nella valorizzazione e nella promozione dei prodotti
agroalimentari”, organizzato dalla Facoltà di Giurisprudenza dell’Università di Pisa il 1-2 luglio 2011.
L’A. ringrazia vivamente il Prof. Marco Goldoni per l’invito e l’Avv. Monica Minelli per la preziosa
documentazione fornita.
(1) La libertà di commercio nei mercati municipali in Riv. Giur. Comm. 1925, II, 313 ss., ora in Scritti
minori, II, Milano, rist. 1990.
(2) Osservazioni in materia di pubblici mercati in Giur. Civ. 1958, II, 137 ora in Scritti giuridici, vol. IV,
Napoli 1990, 91 ss.
(3) Sui mercati comunali in Riv. Trim. Dir. Pubbl. 1959, 3 ss. ora in Scritti, vol. IV, Milano 2004, 685 ss.
(4) E. Casetta, Problemi giuridici dei mercati all’ingrosso nell’ambito della disciplina del commercio; R.
Chieppa, Organi e competenze in materia di mercati all’ingrosso; A. Romano, Le concessioni di posti di
vendita nei mercati all’ingrosso, tutti in AA. VV., L’indennità di espropriazione – I mercati all’ingrosso
(Atti del XVI Convegno di Studi di scienza dell’amministrazione), Milano 1972.
(5) G. Minervini, Il commercio nell’attuazione della legge n. 382. Le linee essenziali di una riforma in
Giur. Comm. 1978, I, 533 ss; G. Santini, Commercio e servizi. Due saggi di economia del diritto,
Bologna 1988.
(6) G. Caia, voce Mercati pubblici in Enc. Giur. Treccani, vol. XX, Roma 1990 e G. Caia e N. Aicardi,
voce Mercati all’ingrosso in Dig. Disc. Pubbl., vol. IX, Torino 1994.
1
Vien fatto di chiedersi perché tanti studiosi, protagonisti della dogmatica del diritto
amministrativo e di quello commerciale siano stati attirati dal tema.
La risposta è duplice:
I) perché si tratta di un oggetto giuridicamente complesso;
II) perché è un oggetto che nell’ultimo secolo ha ripetutamente cambiato struttura e
funzione.
La complessità deriva dal fatto che – pur essendo nominato nella “Legge Giolitti” sulle
municipalizzazioni, n. 103/1903 e poi nel Testo Unico del 1925 – è tuttora discusso se
sia, o meno, un servizio pubblico in senso proprio. Ciò sin da quando Giannini 9
rilevava che la costruzione e gestione di mercati pubblici, “anche con diritto di
privativa”, non era qualificabile come attività imprenditoriale, “anche se dalla gestione
il comune trae dei proventi e anche se l’organizzazione medesima è di tipo aziendale,
il profilo di servizio amministrativo si presenta come prevalente sul profilo di servizio
commerciale municipalizzato, ossia la gestione appartiene alla figura delle
municipalizzazioni improprie più che a quella delle municipalizzazioni pure”.
Concludeva Giannini – richiamando le formulazioni di Sandulli – che “i mercati
all’ingrosso danno luogo ad organizzazioni complesse: essi cioè sono organizzazioni
di mercato-luogo e di mercato-riunione alle quali si sovrappone l’organizzazione del
servizio. Difatti è stata proposta la locuzione di mercato-istituzione”.
I mercati all’ingrosso, permanenti e con stabilimenti attrezzati, sono “in funzione della
concentrazione locale dell’offerta”, che si realizza al massimo grado allorché il
mercato è «in privativa», vale a dire in esclusiva come luogo/funzione/organizzazione.
La loro funzione e qualificazione originaria ha di recente formato oggetto di un’attenta
rilettura critica da parte di Cocco 10 , alla quale, per brevità, si rinvia.
Ci si limita a ricordare che la configurazione come mercato-istituzione – confermata
dal RD n. 2578/1925 (T.U. delle norme sulle municipalizzazioni, non casualmente
coevo allo scritto di Santi Romano) – si concretava in una complessa organizzazione
di commissionari, astatori, banditori, concessionari di posti vendita, merceologi,
veterinari etc., retta da una struttura amministrativa comunale e disciplinata da
regolamenti appositi.
(7) AA.VV., I mercati agroalimentari all’ingrosso di terza generazione, a cura di A. Zanlari, R. Green, L.
Lanini e M. Sibani, Rimini 2009.
(8) AA.VV., Natura e regolamentazione dei mercati e centri agroalimentari all’ingrosso, a cura di A.
Marzanati e S. Zani, Rimini 2010.
(9) Op. cit., p. 691-93 degli Scritti, vol. IV, cit.
(10) G. Cocco, Profili pubblicistici e privatistici nella qualificazione dell’attività svolta dai mercati
all’ingrosso in AA.VV., Natura e regolamentazione… cit., 150 ss.
2
Come accadde, in forme variegate, anche in altri settori oggetto di normazione
amministrativa di settore durante il fascismo 11 venne realizzato l’innesto sul mercato–
istituzione di due elementi solo apparentemente contraddittori: un’ulteriore dose di
dirigismo del potere pubblico e l’inserimento nei meccanismi gestionali delle
organizzazioni delle svariate categorie che operano nei mercati stessi (una sorta di
cogobierno, per usare una locuzione coniata dal peronismo, di cui è noto l’originario
ispirarsi al corporativismo).
Il risultato fu un tipico ordinamento sezionale 12 – per usare una nozione di teoria
generale, elaborata all’inizio degli anni ’40 del ‘900 da Giannini – caratterizzato da
un’amministrazione reggente, da una pluralità di soggetti abilitati ad operare nel
settore, raggruppati in un’organizzazione ad hoc e da una normazione specifica che
ne disciplina i comportamenti (i regolamenti di mercato).
Accadde, dunque, che lo strumento – originariamente concepito dagli economisti per
favorire il massimo afflusso e il rapido smercio all’ingrosso (controllato, per motivi di
sanità pubblica) delle derrate, ai fini della fissazione del prezzo di mercato sulla base
dell’offerta e della domanda – venne trasformato in un’organizzazione chiusa,
anticoncorrenziale, con barriere all’ingresso, il che ha favorito il fenomeno dei cartelli
ed ha generato dure lotte per il controllo dei cartelli stessi. Un bellissimo film di
Francesco Rosi, “La sfida” (1958), descrive meglio di tante analisi una vicenda storica:
l’ascesa e la caduta – cruente – di “Pascalone e’ Nola” nel mercato ortofrutticolo di
Napoli.
L’organizzazione chiusa ha notoriamente favorito le commistioni clientelari tra classi
amministrative locali e organizzazioni degli operatori dei mercati generali.
2.- I percorsi evolutivi della materia
Negli ultimi decenni la normazione in tema di mercati all’ingrosso ha registrato
numerose novità, per quanto riguarda sia le competenze legislative ed amministrative,
sia la disciplina sostanziale della materia.
In estrema schematizzazione, “scendendo” dai profili organizzatori d’apice a quelli
operativi, i principali elementi giuridici che connotano attualmente il settore possono
essere intavolati nel modo seguente:
(11) V., ora, S. Cassese, Lo stato fascista, Bologna 2010, parte II.
(12) Sulla quale sia consentito il rinvio a S. Amorosino, Gli ordinamenti sezionali: itinerari di una
categoria giuridica in AA.VV., Il diritto amministrativo in trasformazione. Scritti degli allievi per gli 80 anni
di Massimo Severo Giannini (a cura di S. Amorosino), Milano 1995.
3
I) l’attribuzione alle Regioni delle competenze legislative e di quelle
amministrative (per quanto riguarda la programmazione); tale attribuzione
sembrerebbe divenuta esclusiva con la riforma del Titolo V° della Costituzione, nel
2001. Si è usato il condizionale perché, com’è stato giustamente rilevato 13 , la materia
presenta alcuni profili che attengono a competenze legislative esclusive statali: la
tutela della concorrenza (in correlazione all’organizzazione dei servizi di interesse
generale) e la tutela della sicurezza – nella specie: alimentare 14 . E’, dunque, da
ritenere che, limitatamente ai profili accennati, la legislazione statale possa dettare
disposizioni che impingono in subiecta materia;
II) la previsione della programmazione, a scala regionale, dei mercati alimentari
all’ingrosso, nell’ambito della più generale pianificazione del commercio. Tale
programmazione – nella forma di un “piano mercati” – era prevista nella l. n. 41/1986,
in funzione della creazione di centri serventi una pluralità di comuni, ma è rimasta in
gran parte inelaborata e comunque sostanzialmente inattuata, benché nelle leggi
regionali fosse piuttosto enfatizzata 15 ;
III) l’articolazione dei mercati – in sede legislativa regionale e regolamentare
nazionale – in più tipi e in molti settori merceologici (con suddivisioni variabili delle
funzioni tra Regioni e Comuni);
IV) la liberalizzazione, invero assai frenata, dei soggetti legittimati a richiedere ed
ottenere l’autorizzazione ad istituire un mercato all’ingrosso; frenata perché è venuta
meno la “privativa” comunale, ma sono stati abilitati a promuovere, e poi a gestire, i
mercati enti e consorzi prevalentemente pubblici – ad esempio: con la partecipazione
delle camere di commercio – o anche misti, ma a prevalente connotazione
pubblicistica. A ciò è seguita, nella legislazione regionale, anche una sorta di
privatizzazione formale, con la possibilità di costituire società di gestione, anche miste
(ad esempio: tra enti locali ed organizzazioni di categoria). La problematica che,
semplificando oltre misura, possiamo chiamare della liberalizzazione/privatizzazione è
strettamente intrecciata al riproporsi – ora in termini del tutto mutati – della questione
apicale della natura dell’attività dei mercati all’ingrosso. La più recente – e convincente
(13) v. A. Marzanati nel Capitolo 1, di A. Marzanati e L. Salomoni, Le funzioni dei mercati e centri
agroalimentari all’ingrosso e il quadro normativo di riferimento in AA.VV., Natura e regolamentazione…
cit., 48-53.
(14) In tema sia consentito il rinvio a S. Amorosino, Sicurezze ed insicurezze in campo alimentare in
AA.VV., Agricoltura e in-sicurezza alimentare tra crisi della PAC e mercato globale (Atti del Convegno
organizzato a Siena il 21-22 ottobre 2010 dalla cattedra di Diritto Agrario dell’Università e dall’Istituto
IDAIC-CNR di Firenze), Milano 2011.
(15) V. L. Salomoni nel capitolo 1, Le funzioni dei mercati… cit. (con A. Marzanati) del volume Natura e
regolamentazione… cit.
4
– rivisitazione 16 fa leva sulla sopravvenienza dei principi della “costituzione economica
europea” e, da ultimo, della normazione interna in materia di servizi pubblici locali 17
per rilevare, in sintesi, che:
– già nella legge nazionale generale n. 125/1959 non si rinviene una
qualificazione dei mercati all’ingrosso come attività di servizio pubblico e le funzioni
di interesse generale in essi svolte sono tipicamente amministrative, di tipo
autoritativo, nettamente distinte da quelle commerciali, che riguardano gli
operatori;
– l’evoluzione della configurazione stessa e delle funzioni dei mercati può dar
luogo ad attività economicamente rilevanti, suscettibili di rendere economicamente
redditiva la gestione; ciò che ne comporterebbe la privatizzazione sostanziale, alla
stregua della normazione nazionale 2008-2011 sui servizi pubblici locali;
– viceversa l’assunzione della gestione diretta del pubblico servizio è consentita
nel caso in cui il mercato (qui inteso in senso economico generale) non produca il
bene pubblico necessario, costituito dall’organizzazione e gestione del mercato
all’ingrosso;
V) la subordinazione dell’istituzione a previa autorizzazione, regionale o
provinciale 18 ;
VI) l’attribuzione ai Comuni delle funzioni relative all’impianto ed all’ampliamento,
ivi compreso l’affidamento della gestione, secondo le modalità prescritte dalla
normazione nazionale in tema di servizi a rilevanza economica 19 ;
VII) la qualificazione dei mercati–strutture, come opere pubbliche, o di interesse
pubblico, anche ai fini dell’espropriabilità delle aree 20 ;
VIII) la possibilità – a proposito dei profili sub VI e sub VII – di una variante al
modello ordinario perché l’ente locale, come referente istituzionale del mercato può
mettere in gara la realizzazione e gestione del mercato stesso, secondo la tecnica
della finanza di progetto (sempre che si tratti di un’ “opera calda”, o almeno “tiepida”,
(16) V. G. Cocco, Profili pubblicistici e privatistici… cit., 161.
(17) V. G. Cocco, Appendice. L’applicazione della riforma di cui all’art. 23 bis (l. n. 133/2008 e s.m.i.) ai
mercati globali generali all’ingrosso. Questioni emergenti in AA.VV., Natura e regolamentazione… cit.,
243 ss.
(18) V. G. Caia e N. Aicardi, Mercati all’ingrosso….cit.
(19) In tema si rinvia a F. Mattassoglio, La gestione dei servizi a rilevanza economica e a L.R. Perfetti e
A. Rosi, Il modello organizzativo dei mercati generali nel rapporto tra ente locale e gestore, entrambi in
AA.VV., Natura e regolamentazione… cit.
(20) V. A. Benedetti, I mercati comunali all’ingrosso nel contesto evolutivo del regime del demanio
pubblico in AA.VV., Natura e regolamentazione.. cit., 175 ss.
5
come si dice in gergo, cioè suscettibile di remunerare, anche parzialmente, con i
proventi della gestione, i costi dell’investimento da parte dei privati 21 ; ciò che si
connette con l’ormai necessario “arricchimento” delle funzioni dei mercati: v. infra);
IX) la permanenza, comunque, delle funzioni amministrative – sia tradizionali (ad
esempio: sanitarie), che innovative (ad esempio: relative alla qualità ed all’origine degli
alimenti) – in capo ad uffici comunali o comunque pubblici;
X) l’assoggettamento dell’ammissione, prima, e dell’attività, poi, degli operatori alla
regolamentazione di mercato, cui s’è già accennato.
Questa rapida intavolazione consente di operare una tendenziale distinzione tra i
mercati all’ingrosso e le borse merci 22 , le quali sono, ormai, piattaforme telematiche
che hanno quotazioni ufficiali.
La società di gestione di esse è la Meteora s.p.a., filiazione dell’Unioncamere e gli
intermediari non coincidono con i grossisti, ma sono i raccoglitori e gestori di ordini
all’interno della borsa merci telematica.
Esistono, accanto al regolamento generale, dei regolamenti di borsa speciali relativi ai
singoli prodotti, individuati mediante disciplinari specifici.
Gli elementi differenziali tra mercati all’ingrosso e borse merci (alimentari) sono
quattro:
- la diversità di figure e qualificazioni degli operatori;
- la “distanza” dal prodotto: che è “rappresentato” nella borsa merci ed è il più
delle volte, ancora, fisicamente negoziato nel mercato al’ingrosso;
- la conseguente rilevanza e cogenza del listino prezzi;
- la possibilità di accertare in corpore vivo la qualità dei prodotti e di certificarla
(funzioni di controllo e promozione: v. infra).
3.- I fattori di mutazione dei mercati agroalimentari e l’urgenza della modernizzazione
delle funzioni dei mercati all’ingrosso
Negli anni più recenti si è registrato un concorso di vari fattori – economico-strutturali –
di mutazione delle funzioni dei mercati all’ingrosso:
I) l’ampliamento dei mercati di provenienza dei prodotti alimentari: le infrastrutture
di trasporto, i prezzi estremamente competitivi, le coltivazioni in serra, anche
biotecnologiche, portano all’evoluzione logistica e strutturale dei mercati: da grandi
(21) Sia consentito il rinvio a S. Amorosino, La finanza di progetto nel quadro del partenariato pubblicoprivato: profili introduttivi in AA.VV., Il project financing, a cura di Mariani, Menaldi & Associati, Torino
2011, volume che costituisce il più aggiornato ed interdisciplinare “inventario” in materia.
(22) In tema v. E. Bani, Le borse merci, Padova 2008, passim.
6
strutture presenti nei centri urbani (come le Halles di Parigi e i Mercati Generali di
Roma), con funzioni essenzialmente di approvvigionamento della città, alla loro
delocalizzazione negli snodi infrastrutturali periurbani, con la trasformazione in
piattaforme logistiche 23 ;
II) la compresenza e concorrenza di nuove organizzazioni di acquisto all’ingrosso
dei prodotti e di vendita al dettaglio, da parte delle catene di supermercati 24 . La
creazione di circuiti distributivi alternativi ha reso inani le risalenti protezioni
corporative e rischia di mettere fuori mercato i mercati all’ingrosso tradizionali, se non
evolvono rapidamente;
III) la determinante tecnologica: la telematica, che consente la partecipazione
diretta, anche se non fisica, ai processi di vendita che si svolgono nei luoghi più remoti
del mondo, ma al contempo consente di collegare direttamente produttori e
consumatori organizzati in gruppi d’acquisto 25 . Anche qui un’immagine – questa volta
televisiva – rappresenta la vicenda meglio di tante descrizioni: tra le tante opere
incompiute, o terminate ma inutilizzate, documentate da “Striscia la notizia” sono
frequenti i casi di nuovi mercati ortofrutticoli, o ittici, all’ingrosso promossi da enti locali
e mai “decollati”. La ragione è che i mercati ormai “scavalcano”, per via telematica, e
rendono superflue queste strutture fisiche, a meno che non acquistino una funzione
specializzata;
IV) la determinante europea, in ragione della funzione che i mercati all’ingrosso
svolgono per la sicurezza alimentare, che è uno dei perni della normazione
dell’Unione.
Riassumendo: la tendenza generale è alla moltiplicazione dei mercati di domanda e di
offerta, con la creazione di circuiti alternativi a quello tradizionale dei mercati
all’ingrosso come luoghi fisici e come mercati - istituzioni.
Viene spontanea l’analogia con i mercati finanziari: una volta esistevano solo le borse
mobiliari a gestione pubblica, ora accanto alle borse privatizzate (ad esempio: Borsa
italiana s.p.a.), nelle quali sono quotati gli strumenti finanziari, esistono altri tipi di
mercati disciplinati 26 ed – in più – all’esterno, nella galassia telematica, i mercati over
the counter, che traggono il nome, in origine, dagli affari trattati, nel dopo borsa, sul
bancone dei pub ove si riunivano gli operatori a bere.
(23) V. AA.VV., I mercati agroalimentari all’ingrosso di terza generazione…cit.
(24) V. da ultimo D. Tirelli, La promozione dei prodotti tradizionali attraverso la Grande Distribuzione
Organizzata, relazione al Convegno Il ruolo del diritto… cit.
(25) I. Canfora, Le nuove forme di commercializzazione dei prodotti alimentari, dalle vendite in rete ai
G.A.S.. Problemi di qualificazione e di disciplina, relazione al medesimo Convegno.
(26) V. G. Federici, Mercati non regolamentati in AA.VV., Manuale di diritto del mercato finanziario, a
cura di S. Amorosino, Milano 2008, 221 ss.
7
Le analogie sono spesso insidiose, ma nel nostro caso le somiglianze tra i mercati
mobiliari e quelli alimentari sono almeno tre:
a) la moltiplicazione dei luoghi fisici, ma anche delle reti telematiche di negoziazione;
b) la moltiplicazione dei prodotti negoziati, quelli alimentari (creati dalla natura o dalle
biotecnologie) e quelli finanziari (creati dalla fantasia combinatoria degli operatori);
c) la difficoltà delle regolamentazioni nazionali di padroneggiare la fenomenologia dei
mercati e l’impossibilità, ormai, di avere un sistema regolatorio organico e coerente,
in quanto è la stessa realtà economica ad essere frammentata e cangiante 27 .
Per fare un solo esempio: i farmers’ markets, in senso fisico, sono mercati al dettaglio,
ma non appena associazioni di produttori entrano in rete con le catene commerciali o
con i gruppi di acquisto si creano mercati all’ingrosso, allo stato diffuso, che sono tali
sotto il profilo economico, ma spesso sono privi di strutture fisiche come luoghi di
scambio.
Ovviamente la differenza fondamentale è che la dematerializzazione è possibile per gli
strumenti finanziari e non per i prodotti alimentari.
Nel
nuovo
scenario
i
mercati
alimentari
all’ingrosso,
intesi
come
strutture/organizzazioni permanenti – caratterizzate dall’afflusso e poi dallo
smistamento, sotto controllo pubblico, di prodotti che devono essere avviati
abbastanza rapidamente alla vendita al dettaglio ed al consumo – conservano una
funzione economica essenziale, pur se in via di progressiva erosione da parte delle
forme di distribuzione alternativa (ad esempio: ad opera dei prodotti alimentari
“domestici” delle catene commerciali).
Nel “diritto delle reti” i mercati all’ingrosso sono qualificabili come nodi materiali di più
reti (tante quanti sono i prodotti alimentari) di produzione ed offerta dei vari alimenti, i
quali in essi affluiscono per venire negoziati formando oggetto di contratti peculiari 28 .
Affluiscono ancora, in prevalenza, in senso materiale, ma la funzione di negoziazione
può essere fisica ed, al contempo, in collegamento telematico.
Ed ancora: le merci alimentari negoziate nel mercato all’ingrosso possono essere in
esso fisicamente presenti, ma anche solo visibili, sempre per via telematica, in luoghi
di stoccaggio distinti.
La telematica e la logistica 29 sono funzioni reciproche, in correlazione alla
vendita/distribuzione.
Sul piano sostanziale i mercati all’ingrosso di prodotti alimentari “freschi” – per non
cedere alla concorrenza della grande distribuzione e dei mercati paralleli over the
(27) Una lucida sintesi delle tendenze in atto è di L. Costato, Conclusioni del Convegno cit.
(28) V. F. Di Porto, La disciplina delle reti nel diritto dell’economia, Padova 2008, Parte V.
(29) V. AA.VV., I mercati alimentari all’ingrosso… cit., p. 139 ss.
8
counter (ma anche – nel nostro Paese – under the counter, cioè “in nero”) – debbono
qualificare ed arricchire le loro funzioni.
Il perno di queste funzioni è ancora la certezza pubblica della qualità dei prodotti (oltre
che della loro mera consumabilità) che essi possono fornire.
I gestori dei mercati debbono sviluppare tutte le funzioni volte a “certificare” (in senso
lato) la provenienza e la qualificazione dei prodotti, a partire dalla provenienza da
territori ben determinati.
Per fare questo debbono stabilire al loro interno strutture in comune tra gli offerenti e
le organizzazioni di acquirenti, sempre sotto il controllo pubblico della autenticità e
qualità dei prodotti.
Ed alla funzione tradizionale di controllo si deve sommare una funzione di promozione
dei prodotti di qualità; ciò nell’interesse del mercato stesso, affinché diventi polo di
attrazione specializzato delle negoziazioni di tali prodotti.
Ad esempio: anche un’aliquota dei prodotti alimentari di qualità, che attualmente
“passano” per i market farmers e per gli acquisti di gruppi organizzati per via
telematica, potrebbe passare per i mercati all’ingrosso di terza generazione,
compensando i costi della “certificazione” con il maggior pregio che in essi può esser
loro giuridicamente riconosciuto.
Ancora: si pensi alla tracciabilità, all’attestazione dell’origine o alla qualifica di
specialità tradizionale. Sono tutte funzioni che possono esser svolte, per molti prodotti,
all’interno dei mercati, in attuazione dei regolamenti europei.
Infine: il risvolto comune alle esemplificazioni fatte è la tutela dei consumatori ed al
contempo delle comunità locali di produttori.
E tutti questi profili possono costituire presupposti di legittimazione di ausili finanziari
pubblici, consentiti per la promozione di produzioni di qualità 30 .
4.- Ricadute sui mercati all’ingrosso della riforma dei servizi pubblici locali
Accanto alle determinanti economiche specifiche, relative all’evoluzione dei mercati
agroalimentari è da considerare una determinante normativa generale, costituita –
come s’è già accennato – dalla riforma dei servizi pubblici locali. Il processo
riformatore – è stato giustamente rilevato 31 – è caratterizzato da un “percorso tortuoso
verso la concorrenza”, segnato da contraddizioni e battute d’arresto molteplici.
(30) V. A. Marzanati, op. cit., 31-37.
(31) V., per tutti, F.G. Albisinni, La liberalizzazione dei servizi pubblici in AA.VV., Lezioni di diritto
amministrativo progredito, a cura di L. Torchia, Bologna 2010, p. 121 ss.
9
La tendenza generale è – comunque – in prospettiva nel senso di una completa
apertura dei mercati dei servizi pubblici a scala locale 32 .
Si può ritenere, dunque, che – pur essendo i mercati all’ingrosso un servizio pubblico
“atipico” – l’evoluzione necessitata della macromateria in cui sono tradizionalmente
inseriti concorre, con le determinanti economiche analizzate nel paragrafo precedente,
ad imporre una loro sostanziale mutazione.
ABSTRACT
Wholesale markets are dynamic entities within a rapidly changing operating
environment and they are an essential component of the food marketing system. Their
regulation has been largely modified during the last decades. The article examines the
Italian reforms of this area of regulation, underlying that for a long time the governance
of such markets has been strictly reserved to public functions and competences. The
constitutional reform of 2001 moved the attention lo local regulation, strengthening the
role of Regions and Local Authorities. New dynamic organisation of markets through
modern technologies and a multilevel regulation on competition are introducing
significant innovations and new actors in this area.
(32) Sulla riforma avviata dall’art. 23 bis della l. n. 133/2008 v. R. De Nictolis, La riforma dei servizi
pubblici locali in Urb. e App. n. 10/2008, 1109 ss. e M. Dugato, I servizi pubblici locali (art. 23 bis) in
Giorn. Dir. Amm. n. 12/2008, 1219 ss.
10