CONTROLLO STRATEGICO,
CONTROLLO DI GESTIONE E
NUOVI STRUMENTI DI
RENDI CONTAZIONE
Convegno FORUM P.A.
12/05/2005
I sistemi di programmazione e
controllo nelle aziende pubbliche
in Italia: Tendenze evolutive
• I processi di riforma
• Gli effetti dell’introduzione dei sistemi di P&C
manageriale
• Il sistema dei controlli negli EELL italiani: il
d.lgs. 286/99
• Le nuove tendenze: l’orientamento alla
strategia
• L’accountability e la rendicontazione sociale
I processi di riforma
• Anni 80: inizio processi di riforma del
settore pubblico
• Focus: concetti di efficienza, efficacia
ed economicità
• Strumenti e tecniche di accountability,
soprattutto di tipo contabile (budget,
analisi dei costi, indicatori di
performance, ecc…)
I processi di riforma in Italia
• Anni 90: diffusione di logiche di gestione
direzionale per obiettivi (management by
objectives).
• Focus: principio di responsabilizzazione delle
unità organizzative verso il raggiungimento degli
obiettivi (quantitativo-operativi, più o meno legati
da relazioni gerarchiche…).
• Definizione di obiettivi:
– prevalentemente di tipo interno/di processo,
– coerenti con le finalità aziendali,
– controllabili dai CdR preposti.
Effetti positivi dell’introduzione dei
sistemi di P&C nelle AAPP
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•
Effetto razionalizzazione (strutture organizzative e processi
allocazione delle risorse).
Effetto coordinamento della gestione (il Peg esplicita le
relazioni formali e contabili tra unità organizzative).
Effetto programmazione (superamento della logica di
programmazione finanziaria).
Effetto misurazione (piano dei centri di costo, procedure di
rilevazione contabile decentrata, inserimento di misure ed
indicatori rappresentativi degli obiettivi …).
Effetto responsabilizzazione (focus dell'attività amministrativa
dagli atti ai risultati, dalle procedure e dalle regole ai
comportamenti organizzativi, dallo stile di direzione gerarchico
alla condivisione e negoziazione).
Effetto cultura.
Effetti negativi dell’introduzione dei
sistemi di P&C nelle AAPP
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Enfasi sulle regole formali;
Prevalenza di logiche contabili autorizzative;
Scarso impiego d’indicatori di risultato e assenza di procedure
sistematiche di raccolta dati;
Scarsa efficacia del sistema di reporting (complesso, poco
selettivo e intempestivo);
Limitata personalizzazione delle logiche e degli strumenti di
controllo;
Debolezza dei legami tra P&C e strategia;
Carenza dei sistemi informatici di supporto;
Difficoltà relazionale della funzione di controllo;
Scarsa fiducia nell’efficacia e utilità del sistema di controllo
stasi nella manutenzione e nell’innovazione del sistema
isolamento del controller
rifiuto del sistema
reintroduzione di forme di controllo burocratico
nuove mode manageriali
Fenomeni distorsivi dei sistemi di
controllo
•
•
•
Asservimento dei sistemi di programmazione e
controllo ad altre finalità: la fiducia nei processi di
riforma e negli strumenti manageriali ha contribuito ad
affidare ai sistemi di controllo finalità dirette ed effetti
automatici, perdendo di vista la loro funzione strumentale.
Resistenza del modello burocratico: la frammentazione
con cui le tecniche manageriali sono state introdotte ha
reso meno incisivo il messaggio manageriale.
Trappola della gestione per obiettivi: l’obiettivo richiesto
dai nuovi sistemi è assimilato all’atto formale
la conformità dell’azione alla norma è sostituita dalla conformità
dell’azione al risultato atteso
Il nuovo orientamento dei sistemi
manageriali
Occorre ripensare le logiche manageriali in
termini di:
• obiettivi strategici prevalenti;
• presidio delle variabili esterne;
• risorse umane come principale fonte di
vantaggio competitivo;
• processo di gestione aziendale “organico”;
• condivisione degli stessi obiettivi all’interno
dell’organizzazione e tensione verso il
miglioramento continuo.
Il nuovo orientamento dei sistemi
manageriali
Programmazione
Strategia
L’ambiente dinamico ed imprevedibile
riduce l’orizzonte temporale (strategia vs.
programmazione)
Attività
Rendicontazione
I tempi di implementazione delle
decisioni si allungano
Rivedere strumenti
contabili
Monitoraggio
esterno
Monitoraggio
interno
Effetti organizzativi
•Elasticità
•Coordinamento
•Innovazione
Influenza organizzativa
Il nuovo orientamento dei sistemi
manageriali
L’orientamento strategico e la cultura
organizzativa trovano ostacolo nelle
contraddizioni tra:
• Norme di legge
E
• Vincoli delle finanziarie
Il sistema dei controlli negli EELL
italiani: il d.lgs. 286/99
PUNTI DI FORZA
PUNTI DI DEBOLEZZA
Quadro organico dei sistemi di
controllo delle aziende
pubbliche.
La netta separazione tra i diversi
sistemi contraddice il principio di
unitarietà della gestione
aziendale.
Tipo di controllo
Finalità
Soggetti utilizzatori
Controllo di regolarità amministrativocontabile
Verifica di legittimità, regolarità e
correttezza dell’azione
amministrativa e cintabile
Servizio economico-finanziario
Controllo di gestione
Verifica dell’efficacia, dell’efficienza e
dell’economicità dell’azione
amministrativa
Dirigenti di vertice
Valutazione della dirigenza
Verifica delle prestazioni del personale
con qualifica dirigenziale
Dirigenti di vertice, anche per valutare le
posizioni dirigenziali subordinate
Controllo strategico
Verifica dell’adeguatezza delle scelte
compiute in attuazione dei piani di
indirizzo politico
Organi di indirizzo politicoamministrativo
Il sistema dei controlli negli EELL
italiani: il d.lgs. 286/99
Le nuove frontiere dei sistemi di
controllo:
• La strategia,
• La multidimensionalità delle
performance,
• L’accountability verso gli stakeholder.
Le nuove tendenze: Il Controllo
Strategico


Orientamento proattivo: facilitare la lettura dei fabbisogni
conoscitivi interni ed esterni da parte dei vertici aziendali.
Approcci:
–
economico-politico (CS come sistema di valutazione
delle politiche pubbliche);
–
processi concatenati alla gestione (il CdG aggrega i dati
delle politiche nel breve periodo; i risultati di gestione
sommandosi determinano i risultati delle politiche);
–
aziendale (CS come monitoraggio strategico in risposta
alla difficoltà di definire a priori obiettivi strategici di lungo
periodo).
La gestione procede per cambiamenti incrementali
combinando fattori deliberati ed emergenti
(Mintzberg).
Il controllo strategico aziendale
Le funzioni del controllo strategico:
• Individuare i problemi collettivi con modalità
attraverso cui recepire e tradurre in politiche i bisogni
e le domande.
• Definire le priorità d’azione.
• Promuovere meccanismi di interazione tra vertice
politico ed amministrativo per il monitoraggio delle
politiche e delle esigenze di innovazione in rapporto
alle trasformazioni dei bisogni collettivi.
• Assicurare il controllo democratico sugli apparati
amministrativi.
• Istituzionalizzare le innovazioni virtuose.
• Segnalare i problemi di amministrazione.
Il controllo strategico aziendale
Controllo Strategico
come strumento di
guida
dell’Amministrazione
Generale mancanza
di cultura
organizzativa e
manageriale
Distanza tra momento di avvio del processo di
pianificazione strategica (programma di
mandato) e definizione delle caratteristiche
dell’assetto strategico.
Il sistema di controllo strategico
Un sistema di controllo strategico deve
permettere di presidiare:
• il disegno dei meccanismi di coordinamento e
di interfaccia tra organismi politici e
gestionali;
• l’imputazione delle responsabilità
amministrative, attraverso strumenti e
meccanismi in grado di trasmettere gli
indirizzi politici;
• il livello di attenzione di politici e burocrati alle
politiche amministrative.
Il sistema di controllo strategico
Principali finalità conoscitive:
•
di reporting annuale, finalizzato alla misurazione
dei risultati strategici nello specifico periodo di
riferimento,
•
di reporting cumulativo, finalizzato all’analisi
dell’evoluzione amministrativa nel mandato.
Presupposti per un’azione efficace:
•
riproposizione critica della distribuzione delle
responsabilità decisionali ed organizzative,
•
sviluppo di efficaci sistemi di controllo e valutazione,
•
progettazione di adeguati sistemi informativi,
•
identificazione dei soggetti preposti al presidio delle
informazioni.
Le nuove tendenze: L’orientamento
strategico-sociale al controllo
 Abbandono dei criteri di programmazione razionale in
favore di sistemi informativo-comportamentali aperti.
 Sistema unitario multidimensionale per l’individuazione
di obiettivi motivanti di tipo strategico.
 Valutazione della coerenza performance/risultato (non
conformità).
Accountability interna ed esterna
Integrazione dei nuovi strumenti con quelli esistenti
L’orientamento strategico-sociale al
controllo: La Balanced Scorecard
Sistema bilanciato e
completo di misurazione
e comunicazione per il
monitoraggio della
gestione della strategia
aziendale.
Dimensioni monitorate:




stakeholder e utenti,
processi interni e di
innovazione,
sviluppo organizzativo e
soddisfazione del personale,
equilibrio economicopatrimoniale e finanziario.
L’orientamento strategico-sociale al
controllo: Il Bilancio Sociale







Integrazione delle informazioni non fornite dai documenti di
reporting esistenti per essere più accountable verso i cittadini.
Rendicontazione delle risorse impiegate e dei risultati raggiunti
per ogni categoria di stakeholder.
Finalità:
marketing verso l’esterno,
monitoraggio del contesto di riferimento,
gestione dei rapporti con i soggetti esterni,
motivazione del personale,
supporto alla partecipazione democratica all’interno
dei processi decisionali dell’ente.
Il contesto di riferimento
La necessità di Accountability è originata da:
1. Delega del potere ad una singola azienda
Necessità di trasparenza su processi e risultati (disclosure
economico-finanziaria ed extracontabile).
2. Relazioni interaziendali:
– di tipo funzionale (per la gestione di servizi),
– di tipo istituzionale (per il governo del sistema).
Fabbisogno di accountability in una logica di gruppo
pubblico e di filiera istituzionale, a livello:
• Interno (allocazione delle risorse e valutazione dei risultati),
• Esterno (rendicontazione ai cittadini ed esercizio delle funzioni di
governance).
3. Cessione dei risultati dell’azione pubblica ai destinatari finali.
Gli strumenti di Accountability
Gli strumenti di Accountability permettono di
giudicare il comportamento delle aziende pubbliche
relativamente:
• alla generazione del valore per la comunità di
riferimento,
• alla loro capacità di conoscenza e misurazione
del valore prodotto,
• alla tipologia e qualità della rendicontazione
delle proprie azioni e dei risultati raggiunti
davanti alla collettività.
Gli strumenti di Accountability:
posizionamento nel “ciclo
virtuoso”
Bilancio Sociale
Programma di Mandato,
Mission, Priorità Strategiche
Rendiconto
RPP, Bilancio Pluriennale
Verifiche infrannuali sullo
stato di realizzazione
programmi/obiettivi
Bilancio Preventivo, Peg (budget)