MODULARIO
C. C. -2
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N.2/CONTR/CL/O3
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SEZIONIRIUNITE IN SEDEDI CONTROLLO
III COLLEGIO
Nell'adunanza del 11 dicembre 2002 composta dai seguenti magistrati:
PRESIDENTE
dotto Rosario Elio BALDANZA
CONSIGLIERI:
dotto Giovanni
BENCIVENGA
dotto Maurizio
MELONI,
dotto Paolo NERI, dotto Giuseppe
COGLIANDRO, dotto Ruggero ANTONIETTI, dotto
Enrica LA TERZA, dotto Carlo CHIAPPINELLI, dotto
Simonetta ROSA, dotto Ermanno GRANELLI, dotto
Francesco
PETRONIO,
dotto
Vincenzo
GAMBARDELLA,
dotto Antonio SCUDIERI, dotto
Marco PIERONI, dottoGiovanni MARROCCO,
dottoVincenzo PALOMBA, dottoFranco MASSI
dottoQuirino LORELLI relatore, dottoLuisa D'EVOLI
PRIMI REFERENDARI
REFERENDARI:
VISTO il decreto legislativo 30 marzo 2001, ll. 165;
VISTA l'ipotesi di accordo relativa al CCNQ per la ripartizione dei distacchi e permessi
sindacali rappresentative nei comparti nel biennio 2002-2003, pervenuta alla Corte in data 27
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novembre 2001 ;
TENUTO conto delle valutazioni del Nucleo tecnico in ordine ai costi derivanti dall'ipotesi
di accordosuddetta;
UDITO il relatore, referendario Quirino Lorelli;
DELIBERA
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Ai sensi e per gli effetti di cui all'art. 47, commi 4, 5, 6 e 7 del d. 19s. 30 marzo 2001, n.
165, di rendere certificazione positiva in ordine all'ipotesi di accordo in epigrafe, con le
motivazioni, le osservazioni e le raccomandazioni espostenell'allegato rapporto di certificazione
DISPONE
la trasmissione della presente delibera, di cui costituisce parte integrante il rapporto di
certificazione all' ARAN, alla Presidenza del Consiglio dei Ministri -Dipartimento
della funzione
pubblica.
Il Presidente
PresoSez. Rosario Elio Baldanza
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RAPPORTODI CERTIFICAZIONE
Ipotesi di Contratto Collettivo Quadro per la ripartizione dei distacchi e dei
permessi alle organizzazioni sindacali rappresentative nei comparti nel biennio
2002-2003, sottoscritta in data 3 luglio 2002 e trasmessa alla Corte dei conti in
data 27 novembre 2002.
l.
L'ipotesi di contratto collettivo quadro in epigrafe, sottoscritta il 3 luglio
2002 dall' ARAN
e dalle organizzazioni sindacali CGIL,
CISAL,
CISL,
CONFSAL, RDB CUB, UGL, UIL, USAE, provvede alla nuova ripartizione dei
distacchi e permessi "il cui contingente complessivo è stato fissato con il CCNQ
del 7 agosto 1998, in sostituzione dei vigenti CCNQ del 9 agosto 2000 e del 19
giugno 2002, in attuazione degli artt.43 e 50 del D. Lgs. 165/2001".
2.
Con nota del Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato n.89484 del
2 agosto 2002, indirizzata all'Ufficio
legislativo del Ministero dell'economia e
delle finanze e, per conoscenza, al Sottosegretario di Stato del medesimo
dicastero, il Ragioniere generale dello Stato ha espressoalcune perplessità e dubbi
in ordine al tenore dell'ipotesi.
In data 16 settembre 2002 la nota della Ragioneria generale è stata trasmessa al
Dipartimento della funzione pubblica della Presidenzadel Consiglio dei Ministri,
con nota n.ACG/66-FUPUB/24164. Il successivo 2 ottobre 2002 (nota n.8276)
l'ARAN
ha trasmesso al Dipartimento predetto una serie di chiarimenti ed
osservazioni, che, contrariamente a quanto prospettato dalla Ragioneria generale,
confermavano tanto la legittimità dell'ipotesi di accordo, quanto l'esistenza di
copertura finanziaria.
3.
Il 31 ottobre 2002 il Consiglio dei Ministri ha valutato positivamente
l'ipotesi di CCNQ, autorizzando il Ministro della funzione pubblica ad esprimere
parere favorevole sul presupposto della inesistenza "di oneri finanziari diretti ed
indiretti a carico delle amministrazioni interessate", a condizione che: a) nei
successivi accordi relativi alle aree della dirigenza sia rispettato "il criterio
dell'invarianza di spesa, con riferimento non solo alle quantità finanziarie
complessivamente impegnate dall'accordo, ma, anche, alla "cristallizzazione"
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(intesa come non aumento) del numero complessivo dei distacchi derivanti ~'~.~'t1~o,..
cumulo delle ore di permesso"; b) sia esclusa la possibilità di computare, al di~~o,:>
fuori del monte ore per permessi, le trattative sindacali in orario di servizio"; c)
sia ridotto il numero dei distacchi nel comparto Scuola, "corrispondente al cumulo
di un minuto per dipendente, già destinato alla dirigenza scolastica (10
distacchi)".
In data Il novembre 2002 si è riunito l'Organismo di coordinamento dei comitati
di settore, presieduto dal Ministro per la funzione pubblica, che, sostanzialmente,
ha approvato l'ipotesi di accordo, pur dovendosi tener conto della riduzione
minima del numero di distacchi.
4.
Il 15 novembre 2002, con nota della Presidenza del Consiglio dei Ministri,
Dipartimento della funzione pubblica, Organismo di Coordinamento dei Comitati
di settore (prot. 16680/02/7.515), il verbale della seduta è stato trasmesso
all' ARAN ed ai Presidenti di tutti i Comitati di settore, nonché all' ANCI, all'UPI
ed ai Ministri dell'Economia e dell'Istruzione. 11-22 novembre successivo il
Dipartimento della funzione pubblica, Ufficio
relazioni sindacali, Servizio
contrattazione collettiva, con propria nota 16985/02/7.515, ha trasmessocopia del
verbale all' ARAN.
5.
Il 26 novembre 2002 è stato siglato dall' ARAN e da tutte le sigle sindacali
che avevano sottoscritto l'Ipotesi del 3 luglio un documento di "rettifica" della
predetta ipotesi con il quale vengono apportate modifiche. Il 27 novembre
l'ARAN ha trasmesso con propria nota a questa Corte tanto l'ipotesi di accordo,
quanto la rettifica della stessa, specificando che "Le correzioni contenute
nell'accordo di rettifica costituiscono parte integrante dell'Ipotesi di CCNQ del 3
luglio 2002 e saranno direttamente riportate nel testo del contratto all'atto della
suastipulazionedefinitiva".
6.
L'ipotesi oggetto di certificazione da parte di queste Sezioni Riunite è
relativa non ad un accordo collettivo di lavoro, destinato dunque a detenninare il
contenuto giuridico e retributivo dei lavoratori appartenentiad un comparto, bensì
alla definizione del numero massimo di distacchi e pennessi sindacali retribuiti di
cui le organizzazioni potranno usufruire. Essa dunque presenta indubbi elementi
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di differenza rispetto alle altre ipotesi di accordo riguardanti i contratti colle
che possono così riassumersi:
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norma di riferimento è contenuta nell'art.50 del D. Lgs. 30 marzo,
n.165, nell'ambito
della disciplina delle aspettative e permessi sindacali,
ponendosi come norma di chiusura del Titolo III del suddetto provvedimento
normativo;
-il
contenuto dell'accordo quadro attiene non alla disciplina delle prestazioni
lavorative, ma all'esercizio di prerogative ed istituti sindacali oggetto di espressa
garanzia costituzionale (art.39 Costo e legislativa (il già ricordato art.50 del D.
Lgs. n.165/2001).
7.
Da quanto sopra discende la diversa natura giuridica delle ipotesi di accordo
quadro per la ripartizione dei distacchi e dei permessi alle organizzazioni
sindacali rappresentative nei comparti, rispetto alle altre ipotesi di accordi
collettivi relativi ai singoli comparti di contrattazione. Infatti mentre questi ultimi,
giusta la previsione dell'art.2, comma 3 del D. Lgs. n.165/2001, costituiscono la
fonte regolatrice dei rapporti di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni
pubbliche, i primi si limitano alla determinazione numerica del contingente
massimo di personale che potrà essereutilizzato dalle organizzazioni sindacali per
l'esercizio delle proprie prerogative e diritti.
8.
Tale considerazione non è scevra di conseguenzeper quel che riguarda sia
l' obbligo di determinazione delle risorse a copertura degli oneri diretti ed indiretti,
in base alle compatibilità economico-finanziarie definite nei documenti di
programmazione e di bilancio (art.8 del D. Lgs. n.165/2001), sia il contenuto
dell'attività
di certificazione che queste Sezioni Riunite saranno chiamate
successivamentea svolgere.
9.
Sotto il primo profilo, come già questaCorte ha avuto modo di affermare, gli
accordi collettivi in questione costituiscono il fondamento solo "di un astratto ed
eventuale onere economico per le amministrazioni interessate" (Corte dei conti,
Sezioni Riunite in sed~ referente, deliberazione n.32/98), ancorché ne debba
comunque esserevalutata la compatibilità con gli strumenti di programmazione e
di bilancio al fine di "verificare che anche i limiti massimi di utilizzazione degli
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istituti in materia di diritti e prerogative sindacali non si discostino dalle\\fjj)~l~-;:-~!.::.
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tendenziali desumibili dagli strumenti di programmazione e di bilancio".
lO. Come parimenti affermato da queste Sezioni Riunite nella medesima
pronuncia, gli accordi che disciplinano la materia delle aspettative e dei permessi
sindacali, non determinano un onere finanziario a carico del bilancio delle
amministrazioni interessate, qualificabile come costo contrattuale, ai sensi delle
previsioni dell'art.5l del D. Lgs. 3 febbraio 1993, n.29 ed, oggi, dell'art.47 del D.
Lgs. n.165/2001. Gli accordi in questione, infatti, provvedono solo a definire il
numero massimo di unità di personale astrattamente legittimato ad usufruire dei
benefici derivanti dalle aspettative e dai permessi sindacali.
Il.
In realtà il costo, che corrisponde all'obbligo
di pagamento della
retribuzione pur in assenza di una controprestazione lavorativa, è riferibile
all'accordo sindacale relativo al comparto in cui è inserita l'amministrazione cui
appartiene il personale che usufruisce di distacchi e permessi sindacali. Così ogni
valutazione in ordine alla compatibilità dei costi effettivi con gli strumenti di
programmazione e di bilancio potrà essere effettuata unitamente all'analisi dei
singoli contratti collettivi di comparto che devono, nel loro complesso, garantire
incrementi retributivi e costi in linea con gli strumenti di programmazione
economico-finanziaria di cui all'art. I-bis della Legge 5 agosto 1978, n.468.
12. Venendo alla questione relativa alla natura dell'attività di certificazione della
Corte dei CCNQ che determinano il numero massimo dei distacchi e permessi,
questa non può che avere ad oggetto l'attendibilità delle quantificazioni proposte
e la loro plausibilità circa l'effettiva spesa che le singole amministrazioni
dovranno sostenere, nonché la compatibilità delle quantificazioni stesse con gli
strumenti di programmazione economico-finanziaria.
Nel caso di specie le stime formulate dall' ARAN prendono a base la retribuzione
media pro-capite per ciascun comparto, calcolata sulla base dei dati contenuti nel
conto annuale 1998 della Ragioneria generale dello Stato, al netto dei contributi a
carico dell'amministrazione ed aggiornati del 3,3%, in riferimento allo biennio
economico 1998-1999. La somma complessivamente indicata e quella relativa a
ciascun comparto è però solo ipoteticamente calcolata, non essendo noto il
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.\;/~..;i~uo'.)dei distacchi e permessiche verranno accordati da cias~~';:;
numero effettivo
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13. Nel merito con l'ipotesi de qua il numero massimo assoluto di distacchi
viene aumentato riducendo corrispondentemente il numero delle ore di permesso
sindacale, sulla scorta, peraltro, di una scelta di natura contrattuale dell' ARAN e
delle delegazioni intervenute in rappresentanza delle organizzazione sindacali,
resa possibile dalla previsione, legislativa e contrattuale, per la quale i permessi
sindacali possono essere utilizzati in maniera flessibile e continuativa. In questo
modo, accorpando n.1572 ore di permessi sindacali si ottiene l'equivalente di un
distacco sindacale, con una invarianza astratta della spesa relativa. Il risultato
finale è un aumento del numero dei distacchi nei comparti in misura pari a 40
unità, in uno, comunque, ad una riduzione del numero di ore di permessi sindacali
retribuiti.
14. Questa Corte, pur ritenendo di dover esprimere certificazione positiva sulla
Ipotesi in oggetto, anche sulla scorta delle considerazioni generali circa l'assenza
di oneri qualificabili come costi contrattuali discendenti dall'ipotesi stessa, non
può comunque sottacere che l'interpretazione estensiva data dall' ARAN e dalle
organizzazione sindacali alle previsioni nonnative finisce per consentire un uso
flessibile e discrezionale dei pennessi sindacali. Al riguardo devesi osservareche,
sotto un profilo strettamente fonnale, l'istituto stessodel distacco continua a non
essereespressamentecontemplato dal D. Lgs. n.165/2001, che ha abrogato anche
l'art.8 del D. Lgs. 4 novembre 1997, n. 396 (già modificato dal D. Lgs. 31 marzo
1998, n. 80), che congelava il contingente dei distacchi a quelli già esistenti allo
dicembre 1997 ai sensi del D.P.C.M. 27 ottobre 1994, n. 770, e successive
modifiche ed integrazioni. La suddetta abrogazione dunque ha eliminato le uniche
nonne che contemplavano i distacchi quale istituto proprio delle prerogative
sindacali, mantenendo e tutelando proprio le aspettative e quei pennessi il cui
numero assoluto è stato invece fortemente ridotto per aumentare i distacchi. Ad
ogni modo trattasi di materia oggetto di prerogative proprie della contrattazione e
che non rileva direttamente ai fini del giudizio che queste Sezioni Riunite sono
tenute a dare, onde ogni valutazione circa l'effettiva compatibilità economica e
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finanziaria 4i detta scelta viene rinviata al momento dell'analisi delle
~P".
ipotesi di accordo collettivo.
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