IL PUBBLICO IMPIEGO
PRIVATIZZATO E LA
CONTRATTAZIONE
COLLETTIVA
Master in Management del Governo Regionale
- Bari 3 ottobre 2006
1
Evoluzione storica della legislazione
sul pubblico impiego
Il regime precedente la privatizzazione era
caratterizzato:

Regime rigorosamente pubblicistico

Unilateralità della disciplina e irrilevanza della
fonte contrattuale

Giurisdizione esclusiva del G.A. (T.U. CdS 1924)
2
Evoluzione storica della legislazione sul pubblico impiego
Il D.P.R. n. 3 del 1957 (T.U. delle disposizioni
concernenti lo statuto degli impiegati civili dello
Stato) :

Sostanziale cristallizzazione della situazione
preesistente.

Attenuazione della struttura gerarchica.

Introduzione delle carriere (direttiva, di
concetto,esecutiva e ausiliaria) e delle qualifiche.
3
Evoluzione storica della legislazione sul pubblico impiego
Dal D.P.R. 3/57 alla L. 312/80 :
l. 312/68: riconobbe, per la prima volta, il ruolo
delle organizzazioni sindacali nella definizione e
gestione dei rapporti di impiego
D.P.R. 748/72: istituì la carriera dirigenziale
(dirigente generale, dirigente superiore e primo
dirigente)
l. 312/80: soppressione regime delle carriere e
istituzione delle qualifiche funzionali
4
Evoluzione storica della legislazione sul pubblico impiego
La legge – quadro n. 93 del 1983:

Inizia il processo di privatizzazione del P.I.

Introduzione del principio di contrattualizzazione (aspetti
economici), ferma restando la riserva di legge ex art. 97
Cost.

Necessità di recepimento in atto pubblicistico del
contratto collettivo.

Enunciazione del dovere di produttività degli impiegati.
5
Evoluzione storica della legislazione sul pubblico impiego
La crisi del sistema pubblicistico:
•
Il recepimento dei contratti in un atto pubblicistico si
poneva in contrasto con il principio di
contrattualizzazione
•
Violazione del riparto di competenze legge-contratto
collettivo
•
Interventi legislativi ad hoc per i diversi enti pubblici
•
Mancanza di efficienza e produttività di stampo
privatistico (assenza di controlli, stabilità del rapporto e
iper-garantismo legislativo)
6
Evoluzione storica della legislazione sul pubblico impiego
Il D.Lgs. 29 del 1993: la “prima” privatizzazione del p.i. :
•
Il carattere soggettivamente pubblico di uno dei
contraenti non implica la natura necessariamente
pubblicistica del rapporto
•
Passaggio degli atti di organizzazione del lavoro pubblico
dalla sfera pubblica a quella privatistica (problemi di
costituzionalità, ex art. 97 Cost.)
•
Applicazione della disciplina di diritto comune (codice
civile e contrattazione collettiva)
•
Contratto collettivo immediatamente efficace con la
sottoscrizione
7
Evoluzione storica della legislazione sul pubblico impiego
Il D.Lgs. 29 del 1993: la “prima” privatizzazione del p.i. :

Attuazione dei principi di efficienza, produttività ed
economicità dell’azione amministrativa.

Separazione della funzione di indirizzo politico da quella
di gestione amministrativa, mediante il riordino della
dirigenza pubblica e la ridefinizione di uffici e piante
organiche.

Istituzione dell’ ARAN, Agenzia per la Rappresentanza
Negoziale delle P.A.

Introduzione della mobilità lavorativa.
8
Evoluzione storica della legislazione sul pubblico impiego
Il D.Lgs. 29 del 1993: la “prima” privatizzazione
del p.i. :

La disciplina delle mansioni, degli aspetti
economici, del procedimento disciplinare viene
riservata alla contrattualizzazione.

Devoluzione al G.O. delle controversie in materia
di pubblico impiego.
9
Evoluzione storica della legislazione sul pubblico impiego
Obiettivi del legislatore del 1993:
 Aumentare
l’efficienza e la produttività
della P.A. (nuclei di valutazione/ controllo
di gestione)
 Razionalizzare
 Favorire
il costo del lavoro pubblico
la flessibilità del personale
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Evoluzione storica della legislazione sul pubblico impiego
D. Lgs. 80 del 1998 - la “seconda” privatizzazione:

Istituzione ruolo unico interministeriale dei dirigenti (due
fasce)

Razionalizzazione e semplificazione della contrattazione
collettiva

Separazione tra disciplina degli uffici (art. 97 Cost.) e
disciplina del rapporto di lavoro

Potenziamento controlli di gestione e di rendimento

Viene fissata una data (30 giugno 1998) per l’effettivo
passaggio al G.O. del contenzioso del pubblico impiego
11
Evoluzione storica della legislazione sul pubblico impiego
Il D.Lgs. 165 del 2001 “Norme generali
sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
pp.aa.” :

Sistemazione organica e aggiornamento delle leggi
vigenti in materia.

Porta a compimento il processo di privatizzazione.

Il rapporto di lavoro alle dipendenze di una P.A. si
differenzia dal rapporto privato soltanto per la natura
soggettivamente pubblica di uno dei contraenti.
12
Evoluzione storica della legislazione sul pubblico impiego
Gli ultimi interventi:
•
L. 145 del 2002 : modifiche al sistema della dirigenza
pubblica, con l’introduzione della vicedirigenza e la
regolamentazione dello spoyl sistem.
•
L. 3 del 2003 : ha istituito l’Alto Commissariato per il
contrasto e la prevenzione della corruzione nella P.A.
•
D.P.R. 258 del 2004: norme sulla mobilità,
sull’innovazione tecnologica della P.A., sul piano annuale
di formazione del personale, ecc.
13
Ambito di applicazione del D. Lgs.
165/01
Si applica a tutte le amministrazioni
pubbliche : amministrazioni dello Stato, ivi
compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e
grado e le istituzioni educative,le aziende delle
amministrazioni dello Stato ad ordinamento
autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le
Comunità montane, e loro consorzi e
associazioni, le istituzioni universitarie, tutti gli
enti pubblici non economici nazionali, regionali e
locali, le aziende e gli enti del Servizio sanitario
nazionale, l’Aran e le altre Agenzie statali (art. 1)
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Rapporti esclusi dalla privatizzazione
(art. 3)
Conservano lo statuto pubblicistico e sono sottoposti alla giurisdizione
esclusiva del G.A. :







Magistrati ordinari,amministrativi e contabili;
Gli avvocati e procuratori dello Stato;
Forze di Polizia e Forze Armate;
Personale della carriera diplomatica;
Personale della carriera prefettizia;
Dipendenti delle Autorità Indipendenti e degli enti pubblici che
svolgono l’attività nell’ambito della funzione creditizia e valutaria,
della tutela del risparmio, della borsa, del mercato dei valori
mobiliari, della tutela della concorrenza e del mercato;
Professori e ricercatori universitari.
15
L’applicazione del D. Lgs. 165/01 alle
Regioni e agli enti locali
Il D. Lgs. 267/00 T.U. delle autonomie locali:
•
Rinvia alla disciplina dettata dal D. Lgs. 29 del 1993, e
successive modificazioni ed integrazioni , per la disciplina
applicabile agli uffici e al personale degli enti locali;
•
Detta norme specifiche in alcuni settori della ( es.
dirigenza);
•
Salvaguarda il potere regolamentare dell’ente locale.
16
L’applicazione del D. Lgs. 165/01 alle
Regioni e agli enti locali

LIVELLI MINIMI ESSENZIALI: principi generali
dell’amministrazione che devono essere
uniformemente osservati su tutto il territorio
nazionale.

DIRITTO CIVILE : Norme statali sul rapporto di
lavoro (codice civile,diritto sindacale).

ORGANIZZAZIONE AMMINISTRATIVA
REGIONALE: disciplina dell’impiego e procedure
di assunzioni ( Corte Cost. sentt. 280, 288 del
2004).
17
L’applicazione del D. Lgs. 165/01 alle
Regioni e agli enti locali
L’art. 1 del D. Lgs. 165/01 prevede che le disposizioni del
decreto costituiscono PRINCIPI FONDAMENTALI di cui
all’art. 117 Cost.
Riforma del TITOLO V: l’ordinamento civile ( diritto del
lavoro) spetta alla potestà legislativa esclusiva dello
Stato, mentre l’ordinamento e l’organizzazione delle
pubbliche amministrazioni sub nazionali è di competenza
residuale delle Regioni.
Allo Stato spetta, inoltre, la determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e
sociali.
18
Sistema delle fonti del rapporto di
lavoro “privatizzato”

Diritto comune: regole stabilite dal libro V del
codice civile, dallo Statuto dei Lavoratori e dalle
norme speciali che disciplinano il lavoro privato;

Contrattazione collettiva: i rapporti di lavoro,
nelle materie non coperte da riserva di legge
(organizzazione degli uffici), sono disciplinati dai
contratti collettivi (che non richiedono un atto di
recepimento) ed individuali.

Norme specifiche previste dal D. Lgs.
165/01 (es. settore delle mansioni, art.52);
19
La Contrattazione Collettiva
•
Esistono due livelli di contrattazione : i contratti collettivi
nazionali di comparto, riguardanti settori omogenei ed
affini, ed i contratti integrativi a livello di singola
amministrazione.
•
La contrattazione collettiva si svolge su tutte le materie
relative al rapporto di lavoro ed alle relazioni sindacali.
•
I contratti collettivi acquistano EFFICACIA EX SE, dal
momento della loro sottoscrizione.
•
I soggetti che partecipano alla contrattazione collettiva
sono le organizzazioni sindacali ammesse alla
contrattazione e l’ARAN che rappresenta, nella
contrattazione, tutte le pubbliche amministrazioni.
20
ARAN - Agenzia per la rappresentanza
negoziale delle PP. AA.
Organismo avente personalità giuridica di diritto pubblico
• Agisce a livello nazionale in base agli indirizzi ricevuti dai
comitati di settore delle Pubbliche Amministrazioni
• A livello locale, le singole amministrazioni possono
scegliere se avvalersi o non dell'assistenza dell'ARAN
• Cura le attività di studio, monitoraggio e documentazione
finalizzate all'esercizio della contrattazione collettiva
• Le singole pubbliche amministrazioni esercitano il potere
di indirizzo nei confronti dell’ARAN attraverso le loro
istanze associative e rappresentative che danno vita, a
tal fine, a comitati di settore
•
21
Procedimento di formazione del contratto
collettivo

Raggiunta un’ ipotesi di accordo fra l’ARAN e
le organizzazioni sindacali , se ne sottopone il
testo al Comitato di Settore e, una volta
acquisito il parere favorevole, alla Corte dei
Conti, la quale certifica l’attendibilità dei costi
quantificati e la loro compatibilità con gli
strumenti di programmazione e di bilancio.

Si procede alla eventuale modifica del contratto
o alla sua stipula definitiva.
22
L’efficacia erga omnes del contratto
collettivo
Il C.C. dopo la sottoscrizione acquista efficacia nei
confronti delle amministrazioni interessate (del
comparto) e di tutti i lavoratori.
Il contratto individuale di lavoro rinvierà alle
condizioni stabilite dal c.c. e costituirà la fonte
regolatrice del rapporto, vincolante per il
lavoratore.
L’efficacia erga omnes dei c.c. non discende dalla
previsione ex art. 39 Cost.
23
Il lavoratore che non è iscritto ad una
delle organizzazioni sindacali
firmatarie del contratto collettivo può
rifiutare la trasposizione, nel contratto
individuale, delle condizioni
contrattuali definite in sede di
contrattazione collettiva?
24
Sent. Corte Cost. n. 309 del
16.10.1997

L’obbligo delle PP. AA. di
applicare il c.c. nasce
direttamente dalla legge,
e cioè dall’art. 45 del D.
Lgs. 29/93 che vincola le
PP. AA. al rispetto degli
obblighi assunti in sede di
contrattazione collettiva.

L’ estensione dell’efficacia
del contratto collettivo ai
dipendenti non aderenti
alle associazioni stipulanti
discende dall’art. 49, co.
2 del D. Lgs. 29 del 1993
che garantisce la parità
(uniformità) di
trattamento contrattuale.
25
Rapporti tra legge e contratti
Cosa accadrebbe se la legge regolasse una materia
contrattuale e viceversa?
1.
Se la legge interviene in una materia
contrattuale : rilegificazione della materia.
2.
Se il contratto interviene in una materia
riservata alla legge: illegittimità del contratto.
26
Art. 2, co. 2 D. Lgs. 165/01
Eventuali disposizioni di legge, regolamento o
statuto che introducano discipline la cui
applicabilità sia limitata ai dipendenti delle
amministrazioni pubbliche, o a categorie di essi,
POSSONO ESSERE DEROGATE DA SUCCESSIVI
CONTRATTI O ACCORDI COLLETTIVI e, per la
parte derogata, NON SONO ULTERIORMENTE
APPLICABILI, salvo che la legge disponga
espressamente in senso contrario.
27
Il problema dell’impugnazione dei
contratti collettivi
Può il lavoratore chiedere l’annullamento del
contratto collettivo, nella parte in cui va a ledere
i suoi interessi?
Secondo la giurisprudenza di legittimità, il
lavoratore può rivolgersi al G.O. per contestare
IL CONTRATTO INDIVIDUALE per violazione di
legge o di contratto collettivo, sollecitando una
verifica INCIDENTALE dell’illegittimità del
contratto collettivo trasfuso in quello individuale
( TAR Lazio n.1728 del 1998).
28
IL PROCEDIMENTO DI INTERPRETAZIONE,
VALIDITA’ ED EFFICACIA DEI CONTRATTI
COLLETTIVI EX ART. 64 D. Lgs. 165/01

Questione pregiudiziale sull’interpretazione, validità ed
efficacia del contratto collettivo

Il G.O., individuata la questione, può rinviare – con
ordinanza non impugnabile – la causa ad una successiva
udienza da fissare non prima di 120 gg.

Contemporaneamente ordina la trasmissione
dell’ordinanza stessa, del ricorso e della comparsa di
risposta all’Aran.
29
IL PROCEDIMENTO DI INTERPRETAZIONE, VALIDITA’ ED EFFICACIA
DEI CONTRATTI COLLETTIVI EX ART. 64 D. Lgs. 165/01

L’Aran è tenuta a convocare i sindacati firmatari entro 30
gg. dalla comunicazione per verificare la possibilità di
sottoporre a modifica o interpretazione autentica la
clausola contrattuale controversa.

Nel caso in cui venga raggiunto l’accordo, ne viene
comunicato l’esito al giudice procedente e alle parti.


L’accordo raggiunto ha efficacia retroattiva.
Nel caso in cui non venga raggiunto l’accordo, o l’Aran
sia rimasta inattiva per 90 gg. dopo la comunicazione, il
G.O. sarà tenuto a pronunciarsi sulla questione
30
(vincolante solo per le parti in causa).
IL PROCEDIMENTO DI INTERPRETAZIONE, VALIDITA’ ED EFFICACIA
DEI CONTRATTI COLLETTIVI EX ART. 64 D. Lgs. 165/01
Il ricorso PER SALTUM in Cassazione:
• Avverso il provvedimento del giudice sulla questione
preliminare è ammesso ricorso per saltum dinanzi alla
Corte di Cassazione entro 60 gg. dalla notificazione della
sentenza.
•
Per ragioni di economia processuale, il processo
dovrebbe essere sospeso ( facoltativa, ma auspicabile è
anche la sospensione di altri processi la cui soluzione
dipende dalla stessa questione pregiudiziale) in attesa
della pronuncia della Corte.
Il ricorso per Cassazione sarà inoltre possibile per
violazione dei contratti e accordi collettivi nazionali, ex
art. 63 D. Lgs. 165/01.
31
LA DIRIGENZA PUBBLICA
La dirigenza statale è stata istituita e
regolamentata col D.P.R. 748/72
Il D.P.R. suddivideva la categoria in 3 ruoli:
dirigente generale, dirigente superiore e primo
dirigente.
Caratterizzata da un rapporto gerarchico rispetto
al potere politico e da una sostanziale
deresponsabilizzazione in ordine ai risultati.
32
LA DIRIGENZA PUBBLICA
Riforma del 1993 (D. Lgs. n. 29) :
Riduzione a due classi dirigenziali: dirigente generale e
dirigente.
Dirigenti generali: poteri organizzativi, tecnici, finanziari
e gestori propri del privato datore di lavoro, oltre che di
indirizzo, controllo e sostituzione per ovviare all'inerzia
dei dirigenti.
Dirigenti : poteri di gestione operativa e sostitutivi da
esercitarsi nei confronti dei responsabili del
procedimento e dei funzionari sott’ordinati.
Soltanto i dirigenti generali restavano soggetti al regime
pubblicistico.
33
La separazione fra politica e amministrazione ( D.
Lgs. 165/01)
•
Gli organi di governo esercitano le funzioni di indirizzo
politico-amministrativo, definendo gli obiettivi ed i
programmi da attuare ed adottando gli altri atti rientranti
nello svolgimento di tali funzioni, e verificano la
rispondenza dei risultati dell'attività amministrativa e
della gestione agli indirizzi impartiti.
•
Ai dirigenti spetta l'adozione degli atti e provvedimenti
amministrativi, compresi tutti gli atti che impegnano
l'amministrazione verso l'esterno, nonché la gestione
finanziaria, tecnica e amministrativa mediante autonomi
poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane,
strumentali e di controllo. Essi sono responsabili in
via esclusiva dell'attività amministrativa, della 34
gestione e dei relativi risultati. ( art.4)
La separazione fra politica e amministrazione ( D.
Lgs. 165/01)
I ministri :

devono assegnare ai dirigenti di livello più elevato una
quota parte delle risorse di bilancio del ministero.

Hanno il potere di emanare direttive generali.

Non possono revocare, riformare, riservare o
avocare a sé o altrimenti adottare provvedimenti
o atti di competenza dei dirigenti.
In caso di inerzia possono diffidare il dirigente al
compimento dell'atto e, in ultima istanza, possono
nominare un commissario ad acta affinché vi provveda.
35
 Possono annullare l’atto in caso di illegittimità.

L’attuale disciplina della dirigenza
Legge 145 del 2002:

Ha soppresso il ruolo unico dirigenziale istituito presso la
Presidenza del Consiglio e ha stabilito che ogni
amministrazione dello Stato istituisca il proprio ruolo dei
dirigenti, articolato in prima e seconda fascia.

ha introdotto la DELEGABILITA’ delle funzioni dirigenziali
a dipendenti che ricoprano le posizioni funzionali più
elevate nell'ambito degli uffici.

Ha istituito, previsto e disciplinato l’istituto della
vicedirigenza.
36
L’attuale disciplina della dirigenza

Ha innovato la disciplina degli incarichi dirigenziali:
il provvedimento di conferimento dell’incarico,
espressamente qualificato come atto amministrativo
deve delineare il contenuto dei compiti affidati ai
dirigenti, in relazione agli scopi prefissati dagli organi
politici negli atti di indirizzo politico-amministrativo.

Si distinguono 4 tipi di incarichi dirigenziali (in
ordine di importanza decrescente):
Segretario generale di ministeri, incarichi di direzione
di strutture articolate al loro interno in uffici dirigenziali
generali e quelli di livello equivalente (D.P.R.);
Di direzione degli uffici di livello dirigenziale
generale(D.P.C.M.);
Di direzione degli uffici di livello dirigenziale;
Relativi a funzioni ispettive,di consulenza,studio e
37
ricerca e altri incarichi specifici previsti
1.
2.
3.
4.
L’attuale disciplina della dirigenza
 Ha
modificato il meccanismo dello SPOIL
SYSTEM (spoglio politico): gli incarichi
di Segretario Generale, di Capo di
Dipartimento e di livello equivalente
cessano decorsi 90 giorni dal voto sulla
fiducia al nuovo Governo (in precedenza,
entro lo stesso termine, potevano essere
confermati, revocati, modificati o rinnovati,
ed in mancanza si intendevano confermati
fino alla naturale scadenza).
38
L’attuale disciplina della dirigenza
Legge 145 del 2002:

Ha introdotto la mobilità fra il settore pubblico e
quello privato : i dirigenti delle pubbliche
amministrazioni possono, a domanda, essere collocati in
aspettativa senza assegni, senza perdere la qualifica
posseduta, per lo svolgimento di attività presso soggetti
e organismi pubblici o privati, anche in sede
internazionale, i quali provvedono al relativo trattamento
previdenziale.

Ha modificato l’accesso alla qualifica dirigenziale: il
nuovo art.28 T.U. contempla una doppia procedura, un
concorso per esami ed un corso-concorso selettivo di
formazione bandito dalla Scuola Superiore della Pubblica39
Amministrazione.
L’attuale disciplina della dirigenza
Legge 145 del 2002:

Ha stabilito che il dirigente risponde solo per il
mancato raggiungimento degli obiettivi, ovvero
per l'inosservanza delle direttive, imputabili al
dirigente, valutati con i sistemi del controllo interno
affidati a nuclei di valutazione, e prevedendo come
conseguenza l'impossibilità di rinnovo dello stesso
incarico dirigenziale. In relazione alla gravità dei casi,
l'amministrazione può, inoltre, revocare l'incarico
collocando il dirigente a disposizione dei ruoli istituiti
presso ogni amministrazione, ovvero recedere dal
rapporto di lavoro secondo le disposizioni del contratto
collettivo.
40
La Vicedirigenza (art. 17 bis)
La contrattazione collettiva del comparto
Ministeri disciplina l’area della
vicedirigenza, nella quale è ricompreso il
personale laureato appartenente alle
posizioni C2 e C3, che abbia maturato
complessivamente 5 anni di anzianità in
dette posizioni.
41