PARTE TERZA
SOLUZIONI LEGISLATIVE ACCOLTE IN ALCUNI ORDINAMENTI NAZIONALI
IN CUI SI REGISTRA L’IRRAGIONEVOLE DURATA DEL PROCESSO
SABRINA VANNUCCINI*
SOMMARIO: 1. Premessa. – 2. Le soluzioni legislative adottate da alcuni Stati che
presentano “violazioni strutturali” dovute all’irragionevole durata dei processi.
– 2.1. Misure interne volte ad introdurre un rimedio effettivo ai sensi
dell’articolo 13 della Convenzione contro l’irragionevole durata dei processi. –
2.2. Misure interne volte ad assicurare la ragionevole durata dei processi ai
sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione. – 3. Le soluzioni legislative adottate da alcuni Stati che non presentano “violazioni strutturali” dovute
all’irragionevole durata dei processi. – 3.1. Misure interne volte ad introdurre
un rimedio effettivo ai sensi dell’articolo 13 della Convenzione contro
l’irragionevole durata dei processi. – 3.2. Misure interne volte ad assicurare la
ragionevole durata dei processi ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione. – 4. Gli effetti diretti delle sentenze della Corte europea in alcuni ordinamenti giuridici interni nei casi di irragionevole durata dei processi. – 5. Il
diritto ad un processo pubblico senza indebiti ritardi come diritto “costituzionalmente” garantito. – 6. Osservazioni riepilogative.
1. Premessa
La violazione dell’articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione europea
per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (di seguito la Convenzione)1, sotto il profilo dell’irragionevole durata dei proces* Dottore di ricerca in Diritto internazionale e dell’Unione europea presso l’Università
degli Studi di Firenze.
1
L’articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione dispone: “In the determination of his civil rights and obligations or of any criminal charge against him, everyone is entitled to a fair
and public hearing within a reasonable time by an independent and impartial tribunal established by law. Judgment shall be pronounced publicly by the press and public may be excluded from all or part of the trial in the interest of morals, public order or national security
in a democratic society, where the interests of juveniles or the protection of the private life
of the parties so require, or the extent strictly necessary in the opinion of the court in special
circumstances where publicity would prejudice the interests of justice” (corsivo aggiunto).
V. PILLA M., Articolo 6, Diritto ad un processo equo, in DEFILIPPI C.-BOSI D.-HARVEY R. (a
166
PARTE TERZA
si, costituisce, in linea di massima, la causa preponderante del profluvio di
ricorsi individuali presentati alla Corte europea dei diritti dell’uomo (di seguito la Corte europea).
È noto come il problema degli indebiti ritardi nello svolgimento dei
processi coinvolga soprattutto l’Italia che, essendo stata più volte richiamata dalla Corte europea per le ripetute violazioni della disposizione in oggetto, ha adottato la legge n. 89 del 24 marzo 2001 (nota come “legge Pinto”,
dal nome del primo firmatario della relativa proposta)2, che ha istituito una
procedura interna per far ottenere un’equa riparazione alle vittime della durata eccessiva delle procedure dinanzi ai giudici interni, in ottemperanza a
quanto disposto dall’articolo 13 della Convenzione3.
L’introduzione di un ricorso interno atto a garantire il pagamento di un
indennizzo si era rivelata indispensabile per cercare di rimediare alle pressioni esercitate dalla Corte europea e dal Comitato dei ministri del Consiglio d’Europa (di seguito il Comitato dei ministri). Quest’ultimo, nella
Raccomandazione Rec(2004)6 on the Improvement of Domestic Remedies,
adottata il 12 maggio 2004, dopo aver sottolineato che, ai sensi dell’articolo
13 della Convenzione, gli Stati membri si impegnano ad assicurare il diritto
ad un ricorso effettivo davanti ad un’istanza nazionale ad ogni persona i cui
diritti e le cui libertà convenzionalmente riconosciuti siano stati violati, ha
raccomandato che gli Stati contraenti:
“ I. ascertain, through constant review, in the light of case-law of the
Court, that domestic remedies exist for anyone with an arguable complaint
of a violation of the Convention, and that these remedies are effective, in
that they can result in a decision on the merits of the complaint and adequate redress for any violation found;
II. review, following Court judgments which point to structural or gencura di), La Convenzione europea dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, Napoli,
2006, p. 225: “Il paragrafo 1 dell’articolo 6 rappresenta il pilastro sul quale si regge l’intera
norma, con la quale si intende assicurare una buona amministrazione della giustizia”. V. anche SCALABRINO M., L’irragionevole durata dei processi italiani e la L. 24 marzo 2001, n.
89: un commodus discessus, in Rivista internazionale dei diritti dell’uomo, 2001, p. 400:
“L’articolo 6.1 pone infatti la ragionevolezza della durata del processo come esigenza necessaria ed imprescindibile del procès équitable ed impone pertanto che essa venga rispettata in sé e per sé, nella consapevolezza antica che giustizia ritardata è giustizia negata”.
2
Legge 24 marzo 2001, n. 89, Previsione di equa riparazione in caso di violazione del
termine ragionevole del processo e modifica dell’articolo 375 del codice di procedura civile, in Gazzetta ufficiale, 3 aprile 2001, n. 78.
3
L’articolo 13 della Convenzione stabilisce: “Everyone whose rights and freedoms as
set forth in this Convention are violated shall have an effective remedy before a national
authority notwithstanding that the violation has been committed by persons acting in an official capacity”.
RAGIONEVOLE DURATA DEL PROCESSO E SOLUZIONI LEGISLATIVE
167
eral deficiencies in national law or practice, the effectiveness of the existing
domestic remedies and, where necessary, set up effective remedies, in order
to avoid repetitive cases being brought before the Court;
III. pay particular attention, in respect of aforementioned items I and
II, to the existence of effective remedies in cases of an arguable complaint
concerning the excessive length of judicial proceedings”4.
Gli Stati membri sono stati, dunque, incoraggiati ad esaminare il proprio sistema giuridico interno alla luce della giurisprudenza di Strasburgo e
a prendere, se del caso, le misure necessarie ed appropriate per assicurare,
attraverso la via legislativa o giurisprudenziale, l’effettività dei rimedi interni che risulta particolarmente attuale nei casi in cui le doglianze riguardano, appunto, la durata irragionevole dei procedimenti giudiziari.
La soluzione legislativa accolta nell’ordinamento italiano non ha, tuttavia, inciso in modo strutturale e preventivo sui problemi derivanti dall’inerzia della macchina processuale interna.
Qual è la situazione che si presenta negli altri Stati parte della CEDU?
E, soprattutto, essi hanno adottato soltanto misure interne per riparare le
conseguenze della violazione, come nel caso dell’Italia, o hanno altresì
adottato misure di carattere generale (scilicet, misure legislative) per evitare
il reiterarsi della violazione stessa?
2. Le soluzioni legislative adottate da alcuni Stati che presentano “violazioni strutturali” dovute all’irragionevole durata dei processi
L’esigenza che la giustizia sia amministrata senza indebiti ritardi presenta un alto indice di inadempimento da parte degli Stati che hanno aderito
alla Convenzione. Sebbene ciò non significhi necessariamente che in tutti
gli Stati contraenti si sia verificata la violazione del “diritto ad un’equa e
pubblica udienza entro un termine ragionevole” e che, ove invece tale violazione sia stata accertata dalla Corte europea, essa sia sempre indicativa
della presenza di problemi strutturali che affliggono gli ordinamenti giuridici interni di detti Stati5, numerose, tuttavia, sono le violazioni del diritto
4
COUNCIL OF EUROPE, Recommendation Rec(2004)6 of the Committee of Ministers on
the Improvement of Domestic Remedies, Adopted by the Committee of Ministers on 12 May
2004, at its 114th Session (corsivi aggiunti).
5
Si veda, in proposito, SALADO OSUNA A., El «plazo razonable» en la administración
de justicia: una exigencia del Convenio (Articolo 6.1 CEDH), in GARCIA ROCA J.SANTOLAYA P. (Eds.), La Europa de los Derechos: El Convenio Europeo de Derechos Humanos, Madrid, 2005, p. 276 ss.
168
PARTE TERZA
ad un processo in un termine ragionevole che rivelano l’esistenza di disfunzioni di carattere strutturale, quali quelle riscontrate nel nostro Paese.
Ai fini del presente studio, sembra, pertanto, opportuno procedere
all’esame delle soluzioni legislative adottate da alcuni Stati, scelti a titolo
esemplificativo, in cui: 1) i ritardi ingiustificati hanno trovato la loro fonte
in problemi strutturali; 2) tali ritardi si sono verificati, invece, in modo sporadico. In entrambe le ipotesi, si distinguerà tra le misure interne volte ad
introdurre un rimedio effettivo ai sensi dell’articolo 13 della Convenzione
per lamentare l’irragionevole durata dei processi e le misure interne volte
ad assicurare la ragionevole durata dei processi ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione.
2.1. Misure interne volte ad introdurre un rimedio effettivo ai sensi
dell’articolo 13 della Convenzione contro l’irragionevole durata dei processi
Tra gli Stati che presentano problemi strutturali nel proprio ordinamento giuridico, preoccupante risulta la situazione della Polonia perché, pur
avendo ratificato la Convenzione in data 19 gennaio 1993, sono numerosi i
casi – oltre 300 – in occasione dei quali, negli ultimi anni, la Corte europea
le ha attribuito indebiti ritardi nello svolgimento dei processi.
Gli individui ricorrenti hanno denunciato la violazione dell’articolo 6,
paragrafo 1, della Convenzione dovuta all’eccessiva durata dei processi civili e penali e, in alcuni dei suddetti casi, anche dell’articolo 13 della stessa
a motivo dell’assenza di un ricorso effettivo davanti ad un’istanza nazionale6.
Nella celebre sentenza concernente il caso Kudla del 26 ottobre 20007,
6
V. COUNCIL OF EUROPE, Ministers’ Deputies Decisions, CM/Del/Dec(2009)1072,
1072nd (DH) Meeting (1-3 December 2009), 7 December 2009. Dal punto di vista statistico,
nel 2007 il numero di casi portati dinanzi alle corti polacche ammontava a 10.682.000, quelli già pendenti erano 12.373.000 e quelli conclusi erano 10.683.000 (rispettivamente, il
5,6%, il 6,6% e il 7,7% in più in relazione a quanto verificatosi nel 2006). Nella prima metà
del 2008, il numero di nuovi casi portati dinanzi alle corti polacche ammontava a 5.659.021,
mentre quello dei casi conclusi a 5.565.530 (rispettivamente, il 9% in più e il 5,9% in meno
in relazione a quanto verificatosi nella prima metà del 2007). Il 30 giugno 2008, l’arretrato
ammontava a 1.782.054 casi (il 9,4% in più rispetto alla situazione esistente alla fine della
prima metà del 2007). In materia di processi civili, il numero di nuovi casi (1.237.044) era
aumentato del 15%, se comparato con la prima metà del 2007. Il numero di casi conclusi
(1.188.443) era, pertanto, inferiore a quello dei nuovi casi. Il 30 giugno 2008, l’arretrato in
materia di processi civili ammontava a 430.647 (il 12,51% in più rispetto alla situazione esistente alla fine della prima metà del 2007).
7
Sentenza della Corte europea, 26 ottobre 2000, Kudla c. Polonia [GC], n. 30210/96. Il
RAGIONEVOLE DURATA DEL PROCESSO E SOLUZIONI LEGISLATIVE
169
considerabile come un “caso-guida” delle successive pronunce in materia,
si trova ribadita l’affermazione secondo la quale la valutazione della Corte
europea circa il carattere ragionevole della durata del procedimento sarà
effettuata, in conformità con la propria giurisprudenza sul punto8, alla luce
delle circostanze di causa e tenuto conto dei criteri consacrati nella sua giurisprudenza – in particolare, la complessità del caso, il comportamento del
ricorrente e quello delle autorità competenti – e che è importante altresì tenere conto della posta in gioco della controversia per il ricorrente9.
La Corte europea ha rilevato che, sebbene il caso presentasse sicuramente una certa complessità, quest’ultima non avrebbe potuto giustificare,
per sé, la durata complessiva del procedimento. È vero che il ricorrente, nel
febbraio e nel marzo 1993, si era astenuto dal comparire davanti al tribunale (circostanza che ha comportato il rinvio del processo ad ottobre 1993),
ma non sussisteva alcun elemento atto a dimostrare che, in una qualsiasi
fase successiva del procedimento, il signor Kudla avesse adottato un comportamento dilatorio o avesse diversamente ostacolato il corretto svolgimento del processo. La Corte europea ha reputato, pertanto, che il comporricorrente, il signor Andrzej Kudła, cittadino polacco, in data 8 agosto 1991 è stato portato
dinanzi al “Regional Prosecutor” (Prokurator Wojewódzki) di Cracovia: imputato di truffa e
frode, è stato sottoposto a custodia cautelare. Affetto da sindrome depressiva cronica, durante la sua permanenza in carcere ha tentato più volte il suicidio. Ha sollecitato ripetutamente
la remissione in libertà (nell’arco temporale compreso tra agosto 1991 e la fine di luglio
1992, ha presentato circa trenta domande) e ha interposto appello contro le decisioni di proroga della custodia cautelare. Il 1° giugno 1995, il Tribunale regionale di Cracovia lo ha riconosciuto colpevole dei reati di cui era imputato e lo ha condannato a sei anni di reclusione
e al pagamento di un’ammenda di 5.000 zytlos (PNL). Il 22 febbraio 1996, la Corte
d’appello di Cracovia ha annullato la sentenza di primo grado per irregolarità nella composizione dell’organo giudicante e per numerose violazioni di disposizioni procedurali. In attesa della decisione del Tribunale regionale, il ricorrente è stato scarcerato su cauzione. Il 4
dicembre 1998, è stato riconosciuto colpevole e la sua condanna è stata confermata. Il 24
febbraio 2000, la Corte d’appello di Cracovia ha trasmesso il ricorso del signor Kudla alla
Corte suprema (Sąd Najwyższy): il procedimento, al momento della pronuncia della Corte
europea, era ancora pendente. Il ricorrente ha lamentato, in sostanza, di non aver ricevuto un
adeguato trattamento psichiatrico durante la sua detenzione a partire dal 4 ottobre 1993; che
la sua custodia cautelare ha avuto una durata eccessiva; che il suo diritto ad un processo in
un tempo ragionevole non è stato rispettato; che non vi era alcun ricorso effettivo che gli
consentisse di sollevare, davanti ad un’istanza nazionale, la questione della durata eccessiva
della procedura seguita nella sua causa. Per un commento su tale sentenza, si veda TAMIETTI
A., Irragionevole durata dei processi e diritto ad un rimedio interno: a margine del caso
Kudla c. Polonia, in Diritti dell’uomo: cronache e battaglie, 2003, p. 23 ss.
8
Si veda, ad esempio, la sentenza della Corte europea, 30 ottobre 1998, Podbielski c.
Polonia, n. 27916/95), parr. 36-38.
9
V. il paragrafo 124 della sentenza della Corte europea, 26 ottobre 2000, Kudla c. Polonia [GC], n. 30210/96.
170
PARTE TERZA
tamento dell’interessato non avesse contribuito in modo determinante a
prolungare il procedimento. Essa ha osservato, inoltre, che spettava in primo luogo ai tribunali nazionali assicurare un’amministrazione rapida della
giustizia, tanto più che per una buona parte del procedimento il ricorrente
era stato sottoposto a custodia cautelare, benché soffrisse di grave depressione.
Dopo l’annullamento della condanna iniziale in primo grado il 22 febbraio 1996, il nuovo processo è stato aggiornato al 10 ottobre 1996, ma è
iniziato solo il 18 marzo 1997, ovvero dopo più di un anno, per essere successivamente rinviato ad ottobre 1997. Sebbene tale rinvio fosse stato provocato – almeno in parte – da eventi attribuibili ai coimputati del signor
Kudla, tuttavia la stagnazione del procedimento ha comportato, in totale, un
ritardo di un anno e otto mesi, per i quali la Corte europea non ha individuato una giustificazione sufficiente e che ha ritenuto incompatibile con la
diligenza richiesta ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione10.
Nella fattispecie, la Corte europea è stata chiamata a determinare la
portata dell’obbligo previsto dall’articolo 13 della Convenzione che impone
agli Stati contraenti di fornire alle persone sottoposte a giudizio “un ricorso
effettivo davanti ad un’istanza nazionale” quando il diritto rivendicato dal
ricorrente sia quello, garantito dall’articolo 6, paragrafo 1, della stessa, di
veder decidere la sua causa “entro un termine ragionevole”.
Si rende opportuno ricordare come, in passato, la Corte europea si sia
rifiutata, in casi analoghi, di pronunciarsi sulla doglianza dedotta dall’assenza di un ricorso effettivo a norma dell’articolo 13, ritenendo che non
fosse necessario, data la constatazione di violazione della condizione del
termine ragionevole imposta dall’articolo 6, paragrafo 111.
Si è dovuto attendere la sentenza in esame per veder riconosciuta autonoma rilevanza alla violazione dell’articolo 13: la Corte europea ha rivisitato, difatti, la sua giurisprudenza, tenuto conto della circostanza dell’introduzione davanti ad essa di un numero sempre più elevato di ricorsi nei qua10
Si veda il paragrafo 130 della sentenza.
Si veda il paragrafo 147 della sentenza. In dottrina LANA A.G., I tempi del processo e
l’equa riparazione a quattro anni dall’entrata in vigore della c.d. legge Pinto, in PINESCHI
L. (a cura di), La tutela internazionale dei diritti umani, Milano, 2006, osserva, difatti, (a p.
506) che “la Corte europea ha mantenuto un atteggiamento inspiegabilmente restrittivo – o,
più semplicemente, poco lungimirante – con riguardo all’articolo 13 della Convenzione europea, ritenendone assorbita l’eventuale violazione in quella dell’articolo 6.1 della Convenzione: là dove, cioè, veniva riscontrata una violazione del diritto alla ragionevole durata del
processo, la Corte si limitava a sanzionare quest’ultima, anche quando, mancando qualsiasi
rimedio interno, il ricorrente lamentava la contestuale violazione del diritto a un ricorso interno effettivo”.
11
RAGIONEVOLE DURATA DEL PROCESSO E SOLUZIONI LEGISLATIVE
171
li è sostenuta esclusivamente, o principalmente, l’inosservanza dell’obbligo
di trattazione della causa in un termine ragionevole, come prescritto
dall’articolo 6, paragrafo 112.
La Corte europea ha spiegato che, enunciando esplicitamente l’obbligo
per gli Stati contraenti di proteggere i diritti umani in primo luogo nel loro
ordinamento giuridico, l’articolo 13 pone, a vantaggio delle persone sottoposte a giudizio, un’ulteriore garanzia di godimento effettivo dei diritti in
questione.
Come si evince dai lavori preparatori13, l’oggetto dell’articolo 13 è di
fornire un mezzo attraverso il quale gli individui possano ottenere, sul piano nazionale, la riparazione delle violazioni dei loro diritti garantiti dalla
Convenzione, prima di dover ricorrere al meccanismo internazionale di
controllo/accertamento di tali violazioni. Visto sotto tale profilo, “the right
of an individual to trial within a reasonable time will be less effective if
there exists no opportunity to submit the Convention claim first to a national authority; and the requirements of Article 13 are to be seen as reinforcing
those of Article 6 § 1, rather than being absorbed by the general obligation
imposed by that Article not to subject individuals to inordinate delays in
legal proceedings”14.
Nel caso di specie, la Corte europea ha constatato la violazione
dell’articolo 13 dovuta all’assenza, nell’ordinamento giuridico statale, di un
ricorso che avrebbe permesso all’interessato di ottenere il riconoscimento
del suo diritto a che la sua causa fosse esaminata in un termine ragionevole
ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 115: i ricorsi interni disponibili non soddisfano il criterio di “effettività” ai fini dell’articolo 13, poiché – come essa
ha sostenuto – il ricorso richiesto dal suddetto articolo deve essere “effettivo” tanto sul piano pratico che su quello giuridico16.
12
Si veda il paragrafo 148 della sentenza.
V. COUNCIL OF EUROPE, Collected Edition of the ‘Travaux Préparatoires’ of the European Convention on Human Rights, Dordrecht, 1985, Vol. II, pp. 485 e 490, e Vol. III, p.
651.
14
Paragrafo 152 della sentenza.
15
Si veda il paragrafo 160 della sentenza.
16
Si veda il paragrafo 159 della sentenza. Per le predette ragioni, la Corte europea ha
dichiarato all’unanimità quanto segue: “(a) the respondent State is to pay the applicant,
within three months, the following amounts: (i) PLN 30,000 (thirty thousand Polish zlotys)
in respect of non-pecuniary damage; (ii) PLN 20,000 (twenty thousand Polish zlotys) in respect of costs and expenses, together with any value-added tax that may be chargeable, less
FRF 10,589 (ten thousand five hundred and eighty-nine French francs) to be converted into
zlotys at the rate applicable at the date of delivery of this judgment; (b) simple interest at an
annual rate of 21% shall be payable from the expiry of the above-mentioned three months
until settlement” (paragrafo 5 del dispositivo della sentenza).
13
172
PARTE TERZA
A seguito della sentenza de qua, le autorità polacche hanno deciso di
prendere delle iniziative legislative al fine di prevedere un rimedio interno
contro le violazioni della durata ragionevole richiesta dall’articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione.
Il 16 settembre 2004 è entrato in vigore l’Act of 17 June 2004 on a
Complaint Against Violation of the Party's Right to Have a Case Examined
Without Undue Delay in Judicial Proceedings17.
In pari data, il Parlamento polacco ha adottato, inoltre, un emendamento al codice civile, Act of 17 June 2004 on an amendment of the Civil Code
Act and some other Acts18, entrato in vigore il 1° settembre 2004, concernente la responsabilità civile del Ministero del tesoro per azioni od omissioni delle autorità pubbliche19.
Il campo d’applicazione della prima legge succitata riguarda i ritardi
eccessivi verificatisi nei procedimenti giudiziari, nonché nei procedimenti
esecutivi civili o in altri procedimenti riguardanti l’esecuzione della decisione di un tribunale20. La legge in questione, dopo aver specificato la condizione principale per la presentazione di un ricorso, stabilisce i criteri per
valutare se c’è stato un ritardo ingiustificato della procedura; criteri basati
sulla giurisprudenza consolidata della Corte europea ma ancora più severi,
in quanto comprendono: la puntualità delle azioni intraprese da un giudice;
l’adeguatezza delle azioni intraprese da un giudice; la natura del caso; il
grado di complessità di fatto e di diritto; la posta in gioco per la parte ricorrente; il comportamento delle parti21.
17
Ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki, pubblicato in Journal
of Laws (Dziennik Ustaw), No 179 (item 1843).
18
Ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych
innych ustaw, pubblicato in Journal of Laws (Dziennik Ustaw), No 162 (item 1692).
19
V. COUNCIL OF EUROPE, Explanatory Memorandum – The New Effective Remedy
Available for Individuals in Case of an Excessive Length of Judicial Proceedings Introduced
by the Act of 17 June 2004 on a Complaint Against Violation of the Party's Right to Have a
Case Examined Without Undue Delay in Judicial Proceedings, CM/Inf/DH(2004)31.
20
L’articolo 1 della legge prevede: “1. The act establishes rules and the course of lodging and adjudicating on a party's complaint, once its right to have a case examined without
undue delay is violated by an action or omission of a court. 2. The provisions of this act
shall apply respectively if due to an action or omission of a court or a court enforcement officer the party's right to have its civil executive case or other case concerning execution of a
court's decision carried through and completed without undue delay is violated”.
21
L’articolo 2 della legge dispone: “1. A party may lodge a complaint seeking to determine that in the proceedings complained of there has been a violation of the party's right
to have a case examined without undue delay if the proceedings in this case last longer than
it is necessary for clarifying these legal and factual circumstances that are essential for adjudication of the case or if the proceedings last longer than it is necessary for completion of a
RAGIONEVOLE DURATA DEL PROCESSO E SOLUZIONI LEGISLATIVE
173
Come regola generale, la competenza a pronunciarsi in merito al ricorso è stata conferita alla corte superiore a quella che conduce il procedimento22.
L’articolo 5 prevede esplicitamente, nel suo primo comma, che “[a]
complaint seeking to determine that there has been an undue delay in the
proceedings complained of shall be lodged during the course of these proceedings”23.
È stato ritenuto che il rimedio più appropriato per dare una risposta al
problema, oltre ad una somma di denaro adeguata, sia l’accelerazione del
civil executive case or other case concerning execution of a court's decision. 2. While assessing whether there has been an undue delay in the proceedings, the competent court shall
take into account in particular punctuality and appropriateness of actions taken by a court in
order to issue a decision as to the merits or the actions taken by a court or a court enforcement officer in order to carry through and complete a civil executive case or other case concerning the execution of a court's decision, as well as the nature of the case, the degree of
factual and legal complexity of the case, what was at stake for the complaining party in the
proceedings and the conduct of the parties, especially the one which complained of the undue delay of the proceedings”.
L’articolo 2 della legge Pinto dispone: “Nell’accertare la violazione il giudice considera
la complessità del caso e, in relazione alla stessa, il comportamento delle parti e del giudice
del procedimento, nonché quello di ogni altra autorità chiamata a concorrervi o a comunque
contribuire alla sua definizione”.
22
L’articolo 4 della legge recita: “1. The competence to adjudicate a complaint shall be
vested to the court superior over the court that conducts the proceedings complained of. 2. If
a complaint concerns a delay in proceedings before an appeal court or before the supreme
court – the jurisdiction shall be vested to the supreme court. 3. If a complaint concerns a delay in proceedings before the regional administrative court or before the supreme administrative court – the jurisdiction shall be vested to the supreme administrative court. 4. The
competence to adjudicate a complaint about an undue delay of civil executive proceedings
or other proceedings concerning an execution of a court's decision shall be vested to the regional court having jurisdiction in the region in which the execution is being conducted or
other actions are being taken. if the executive proceedings or other proceedings concerning
an execution of a court's decision is being conducted in two or more regions – the competence shall be vested to the court having jurisdiction in the region where the first action has
been taken”.
L’articolo 3, comma 1, della legge Pinto recita: “La domanda di equa riparazione si
propone dinanzi alla Corte di appello del distretto in cui ha sede il giudice competente ai
sensi dell’articolo 11 del codice di procedura penale a giudicare nei procedimenti riguardanti i magistrati nel cui distretto è concluso o estinto relativamente ai gradi di merito ovvero
pende il procedimento nel cui ambito la violazione si assume verificata”.
23
L’articolo 4 della legge Pinto prevede: “La domanda di riparazione può essere proposta durante la pendenza del procedimento nel cui ambito la violazione si assume verificata, ovvero, a pena di decadenza, entro sei mesi dal momento in cui la decisione, che conclude il medesimo procedimento, è divenuta definitiva” (corsivo aggiunto).
174
PARTE TERZA
procedimento: si tratta del principale requisito di un rimedio efficace, come
interpretato dalla Corte europea nella sentenza sul caso Kudla24.
Inoltre, l’articolo 5 non impedisce ad una parte di chiedere il risarcimento del danno risultante da un indebito ritardo del procedimento dopo la
conclusione definitiva dello stesso, come stabilito dall’articolo 1625.
Altra disposizione rilevante è quella contenuta nell’articolo 11, il quale
dispone che “(t)he court shall issue its decision within two months from the
date of lodging a complaint”26.
Ai sensi dell’articolo 12, comma 4, a richiesta del ricorrente “the court
may award an appropriate money sum from the state treasury – and in case
of an undue delay of the proceedings conducted by a court enforcement officer – solidarily from the state treasury and the court enforcement officer.
The amount of money shall not exceed 10.000 PLN27. In case of awarding
an appropriate money sum from the state treasury, the payment shall be
made by the court conducting the proceedings, in which an undue delay has
taken place, from the own funds of this court”28.
24
La procedura per presentare un reclamo è una procedura c.d. incidentale, supplementare, che accompagna i procedimenti sul merito. Non si tratta – come nel caso della legge
Pinto – di un procedimento autonomo. Vi sono due principali argomenti addotti a sostegno
della soluzione proposta: in primo luogo, un procedimento autonomo avrebbe dovuto prevedere il controllo giurisdizionale delle decisioni di prima istanza, che potrebbe prolungare
l’intera procedura e ostacolare i suoi obiettivi; in secondo luogo, l’esperienza del sistema
giuridico italiano dimostra che il controllo giurisdizionale delle decisioni di prima istanza e
la possibilità di ricorrere in cassazione provocano ulteriori ritardi e creano un circolo vizioso. V. sul punto COUNCIL OF EUROPE, Ministers’ Deputies Information Documents,
CM/Inf(2003)42, 8 October 2003 – Memorandum on the Implementation in Polonia of the
Right to an Effective Remedy with Special Regard to Violations of the “Reasonable Time”
Requirement Laid Down in Article 6(1) of the Convention.
25
L’articolo 16 della legge statuisce: “A party which has not lodged a complaint about
an undue delay of proceedings in accordance with article 5 paragraph 1 may seek – on the
basis of article 417 of the civil code – reparation of damage that resulted from the undue
delay, after the final completion of the proceedings as to the merits”. L’articolo 417 del codice civile recita: “The State Treasury or [, as the case may be,] a self-government entity or
other legal person responsible for exercising public authority, shall be liable for any damage
caused by an unlawful act or omission [committed] in connection with the exercise of public
authority”.
26
L’articolo 3, comma 6, della legge Pinto dispone: “La corte pronuncia, entro quattro
mesi dal deposito del ricorso, decreto impugnabile per cassazione. Il decreto è immediatamente esecutivo” (corsivo aggiunto).
27
10.000 PLN corrispondono approssimativamente a 2.550 euro.
28
Una delle maggiori critiche rivolte alla legge Pinto riguarda proprio “il profilo ulteriormente violatorio (rispetto all’articolo 46.1 CEDU) connesso alle reiterate inottemperanze
all’articolo 6.1, cioè il ritardo cronico dello Stato italiano nel pagare ai ricorrenti le somme
fissate dalla Corte a titolo di equa riparazione” (SCALABRINO M., L’irragionevole durata,
RAGIONEVOLE DURATA DEL PROCESSO E SOLUZIONI LEGISLATIVE
175
Occorre sottolineare che la possibilità di chiedere una somma di denaro
adeguata, sulla base dell'articolo 12, comma 4, non equivale alla possibilità
di ottenere l’equa soddisfazione per i danni causati dal ritardo, in quanto
questa forma di riparazione può essere richiesta e concessa in pieno avviando un procedimento a norma dell’articolo 417 del codice civile29. La
somma che può essere assegnata ai ricorrenti da parte dei giudici nazionali,
sulla base dell'articolo 12, comma 4, rappresenta piuttosto una specie di indennizzo che accompagna misure volte ad accelerare i procedimenti ed è
anche un modo per “punire” i tribunali responsabili dei ritardi.
Nonostante la possibilità di richiedere un’adeguata somma di denaro
“in the complaint proceedings”, il ricorrente, ai sensi dell’articolo 15,
comma 1, “may – in separate proceedings – seek reparation of damage that
resulted from the established undue delay from the state treasury or solidarily from the state treasury and the court enforcement officer”30.
In questo caso l’interessato non dovrebbe dimostrare che vi è stato un
ritardo ingiustificato, in quanto la conclusione raggiunta dal tribunale che si
è pronunciato sul ricorso sarebbe vincolante per il giudice nel procedimento
civile concernente la riparazione o l’equa soddisfazione (articolo 15, comma 2)31. Occorrerà, semmai, dare la prova degli eventuali danni provocati
dal ritardo.
La legge in discorso contiene anche una disposizione transitoria in merito a ricorsi già presentati alla Corte europea, relativi alla violazione del
termine ragionevole di cui all’articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione. Si
tratta dell’articolo 18, il quale prevede, nel suo primo comma, che “(w)ithin
six months since the entry into force of this act, the persons who lodged a
complaint to the European court of human rights (hereinafter referred to as:
the court) before that date, alleging a violation of the right to have a case
examined in reasonable time, referred to in article 6 § 1 of the European
convention for the protection of human rights and fundamental freedoms,
may submit a complaint for establishment of an excessive length of proceedings on the basis of this act, if the complaint to the court was lodged in
cit., p. 371) e il conseguente paradosso di ricorsi alla Corte europea per violazione del requisito del termine ragionevole in ordine alla riparazione di ritardi su precedenti procedimenti
giurisdizionali.
29
Si veda, supra, la nota 25.
30
Corsivo aggiunto.
31
L’articolo 15, comma 2, della legge stabilisce: “The order that allows a complaint is
binding on the court in civil proceedings concerning reparation or just satisfaction as regards
the establishment of an undue delay of the proceedings”.
176
PARTE TERZA
the course of domestic proceedings and unless the court issued a decision
on the admissibility of this application”32.
La disposizione, di cui sopra, dà al giudice nazionale la possibilità di
esaminare i ricorsi presentati sulla base della legge in questione – ed eventualmente accelerare i procedimenti che hanno già ecceduto il termine ragionevole – anche se è già stato presentato alla Corte europea un ricorso
individuale sulla base dell’articolo 34 della Convenzione33.
Il 20 febbraio 2009, il Parlamento polacco ha adottato un emendamento
alla legge in commento, entrato in vigore in data 1° maggio 2009, il quale
mira, in particolare, ad introdurre un rimedio effettivo contro l’eccessiva
durata delle indagini; ad introdurre la possibilità, per il presidente del tribunale competente, di utilizzare misure di supervisione; a limitare la presentazione di reclami successivi (un nuovo reclamo potrà essere presentato solo dopo che siano trascorsi dodici mesi da quando è stato esaminato il reclamo precedente e, qualora sia stata ordinata la detenzione preventiva, tale
limite sarà di sei mesi).
Come già indicato, in data 17 giugno 2004 il Parlamento polacco ha
adottato anche un emendamento al codice civile, l’Act of 17 June 2004 on
an Amendment of the Civil Code Act and Some Other Acts. La legge in
questione prevede l’introduzione di un rimedio efficace in caso di ritardo
eccessivo dei procedimenti giudiziari.
Il nuovo articolo 417’, comma 3, stabilisce che se un danno è stato causato da mancata emissione di un’ordinanza o di una decisione – e se, al
tempo stesso, l’obbligo di rilasciarle era stato previsto dalla legge – la parte
32
L’articolo 6, comma 1, della legge Pinto prevede: “Nel termine di sei mesi dalla data
di entrata in vigore della presente legge, coloro i quali abbiano già tempestivamente presentato ricorso alla Corte europea dei diritti dell’uomo, sotto il profilo del mancato rispetto del
termine ragionevole di cui all’articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione per la salvaguardia
dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, ratificata ai sensi della legge 4 agosto
1955, n. 848, possono presentare domanda di cui all’articolo 3 della presente legge qualora
non sia intervenuta una decisione sulla ricevibilità da parte della predetta Corte europea. In
tal caso, il ricorso alla Corte d’appello deve contenere l’indicazione della data di presentazione del ricorso alla predetta Corte europea”.
33
L’articolo 34 della Convenzione statuisce: “The Court may receive applications from
any person, non-governmental organisation or group of individuals claiming to be the victim
of a violation by one of the High Contracting Parties of the rights set forth in the Convention
or the protocols thereto. The High Contracting Parties undertake not to hinder in any way
the effective exercise of this right”. In COUNCIL OF EUROPE, Explanatory Memorandum, cit.,
si legge quanto segue: “It is expected that Article 18 of the Act will provide a wide range of
applicants with an effective remedy against excessive length of proceedings at national level. The Polish Government hope that the applicants would be informed of this new possibility by the Registry of the Court”.
RAGIONEVOLE DURATA DEL PROCESSO E SOLUZIONI LEGISLATIVE
177
lesa può chiedere il risarcimento del danno dopo che sia stato accertato, in
un procedimento, che la mancata emissione era illegittima, “unless the separate provisions provide for otherwise”34.
Non v’è dubbio che il predetto articolo si applica ai casi di inattività
degli organi giudiziari che causa, appunto, un ritardo eccessivo del procedimento e la violazione dell’articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione,
nonché dell’articolo 45, comma 1, della Costituzione polacca35.
Nel contesto dei danni prodotti da un ritardo ingiustificato dei procedimenti, il regime di responsabilità del Ministero del tesoro previsto
dall’articolo 417 del codice civile può risultare utile sia nel caso in cui il
procedimento sia ancora pendente (dopo che l’indebito ritardo sia stato accertato nell’ambito di un procedimento preliminare), sia nel caso in cui il
procedimento sia già concluso36.
La Bulgaria ha ratificato la Convenzione il 7 settembre 1992. Ciononostante, negli ultimi anni, la Corte europea ha emesso oltre settanta sentenze
contro tale Stato, accertanti l’eccessiva durata dei procedimenti civili e penali (violazione dell’articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione), nonché
34
L’articolo 417’, comma 3, del codice civile recita: “If damage was caused by nonissuance of a legal order or a decision and if an obligation to issue them was provided by
law, a person may seek reparation of the damage after establishment in relevant proceedings
that the non-issuance decision was unlawful, unless the separate provisions provide for otherwise”.
35
L’articolo 45, comma 1, della Costituzione dispone: “Everyone shall have the right to
a fair and public hearing of his case, without undue delay, before a competent, impartial and
independent court”. Si veda, infra, il paragrafo 5.
36
Inoltre, i ricorrenti che lamentano di aver subito danni personali non materiali (ad esempio, disturbi di salute), dovuti a ritardi ingiustificati dei procedimenti giudiziari, possono
presentare una domanda in base all’articolo 417’’ del codice civile, il quale prevede: “If
damage to person was caused by lawful exercising of public authority, the victim may seek
full or partial reparation of the damage and a pecuniary just satisfaction when the circumstances – and especially the inability of the victim to work or his or her financial situation –
show that it is required by the principles of equity”. Ad avviso del Governo polacco, i nuovi
sviluppi nella sfera di tutela giuridica contro indebiti ritardi nei procedimenti giudiziari soddisfano pienamente le esigenze di cui all’articolo 13 della Convenzione e le aspettative
espresse dalla Corte europea nella sentenza 26 ottobre 2000, Kudla c. Polonia [GC], n.
30210/96. Dal punto di vista statistico, nel 2007 i ricorsi presentati ai sensi della legge del
2004 sono stati 2.617 (1,6% in meno rispetto a quanto verificatosi nel 2006). I ricorsi esaminati sono stati 2.594. La media del risarcimento accordato ai ricorrenti, in caso di accertamento della durata eccessiva dei procedimenti, è ammontata a 2.007 PLN (557 euro). Nella prima metà del 2008, sono stati presentati 1.382 ricorsi (soltanto otto in più rispetto a
quanto accaduto nella prima metà del 2007). 276 ricorsi sono stati ritenuti fondati sotto il
profilo del mancato rispetto del termine ragionevole dei procedimenti e in 187 di essi è stato
concesso un risarcimento monetario (in media, pari a 2.303,20 PLN (687 euro)).
178
PARTE TERZA
l’assenza di un rimedio interno effettivo (violazione dell’articolo 13 della
Convenzione)37.
Dalle informazioni fornite al Comitato dei ministri dalle autorità bulgare – e, specificamente, da un rapporto presentato da due Ong bulgare (Centre for Liberal Strategies e Agency for Sociological and Marketing Research – Alpha Research) – a seguito della sentenza sul caso Djangozov,
emessa dalla Corte europea in data 8 luglio 200438, risulta che la durata
media dei procedimenti civili è, attualmente, di trecentocinquanta giorni39.
Un ricorso per contestare la lentezza dei procedimenti civili è stato in37
Si veda COUNCIL OF EUROPE, 1072th (DH) Meeting (1-3 December 2009) –
CM/Del/Dec(2009)1072.
38
Sentenza della Corte europea, 8 luglio 2004, Djangozov c. Bulgaria, n. 45950/99. Il 9
dicembre 1994, un quotidiano della città di Parvomay, il Parvomay dnes, ha pubblicato un
articolo sui problemi di liquidazione di fattorie statali e di restituzione di terreni agricoli nella regione. L’articolo conteneva affermazioni offensive nei confronti del signor Petar Ivanov
Djangozov, che era stato presidente della commissione locale incaricata della liquidazione.
Nel febbraio 1995, egli ha depositato presso l’ufficio del Procuratore distrettuale di Parvomay una richiesta per l’apertura di un procedimento penale per diffamazione contro il direttore del giornale. Il 6 marzo 1995, il pubblico ministero ha avviato un’indagine preliminare in vista dell’apertura del procedimento. Il 2 marzo 1995, il signor Djangozov ha intentato
un’azione civile contro il direttore e l’editore del giornale, sostenendo che l’articolo lo aveva
diffamato. La Corte distrettuale di Parvomay ha tenuto la prima udienza sul caso il 13 aprile
1995, ma i consulenti degli imputati hanno chiesto al giudice di sospendere il procedimento
a causa dell’inchiesta preliminare in corso. Il 3 settembre 1998, il signor Djangozov ha presentato ricorso contro la Bulgaria alla Commissione europea lamentando che i procedimenti
civili intentati dallo stesso nei confronti del giornale erano durati troppo a lungo, che tale
irragionevole durata gli aveva impedito di proteggere efficacemente la propria reputazione e
che non aveva goduto del diritto ad un ricorso effettivo davanti ad un’istanza nazionale. Il
ricorso è stato trasmesso alla Corte europea in data 1° novembre 1998.
Si vedano, inter alia, anche le seguenti sentenze rese dalla Corte europea nei confronti
della Bulgaria: 24 maggio 2007, Kuiyumdjiyan, n. 77147/01; 10 maggio 2007, Gospodinov,
n. 62722/00; 3 maggio 2007, Kostova, n. 76763/01; 3 maggio 2007, Parashkevanova, n.
72855/01; 29 marzo 2007, Kovacheva and Hadjiilieva, n. 57641/00; 11 gennaio 2007, Stefanova, n. 58828/00; 28 settembre 2006, Karchrva and Shtarbova, n. 60939/00; 28 settembre 2006, Vatevi, n. 55956/00; 10 agosto 2006, Babichkin, n. 56793/00; 8 giugno 2006,
Hadjibakalov, n. 58497/00; 24 marzo 2005, Kiurkchian, n. 44626/98; 18 gennaio 2005, Todorov Nikolai Petkov, n. 39832/98; 23 settembre 2004, Dimitrov, n. 47829/99; 23 settembre
2004, Rachevi, n. 47877/99.
39
Si veda COUNCIL OF EUROPE, Résolution intérimaire CM/ResDH(2010)223 – Exécution des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme relatives à la durée excessive
des procédures judiciaires dans 84 affaires contre la Bulgarie (adoptée par le Comité des
ministres le 2 décembre 2010, lors de la 1100e réunion des délégués des ministres), Annexe
II à la Résolution intérimaire, CM/ResDH(2010)223 – Données statistiques. Le autorità
bulgare hanno reso noto altresì che il National Institute of Justice organizza regolarmente
seminari e altre attività formative sulla Convenzione e sulla giurisprudenza della Corte europea (inclusi gli articoli 6 e 13).
RAGIONEVOLE DURATA DEL PROCESSO E SOLUZIONI LEGISLATIVE
179
trodotto nel 1999, ai sensi dell’articolo 217a del codice di procedura civile40.
Le disposizioni che disciplinano questo ricorso sono state riprese in
gran parte nel nuovo codice di procedura civile, adottato nel 2007 ed entrato in vigore in data 1° marzo 200841.
Gli articoli 255-257 prevedono che, se un giudice non riesce a rispettare
i tempi procedurali, le parti possono chiedere in qualsiasi momento al giudice superiore di fissare un termine per il completamento dell'atto procedurale in questione. La domanda è introdotta attraverso il giudice adito, che
deve inviarla al giudice superiore, accompagnata dalla sua posizione. Se il
giudice adito compie gli atti richiesti immediatamente, la domanda si considera ritirata, a meno che la parte interessata continui a sostenere la propria
richiesta. Qualora la domanda sia trasferita al giudice superiore, essa deve
essere esaminata entro una settimana. In caso di constatazione del ritardo
ingiustificato, il giudice superiore determina un termine entro il quale l'atto
procedurale deve essere completato. L’ordinanza del giudice superiore è
definitiva42.
La Corte europea ha ammesso il principio di effettività del rimedio previsto dall’articolo 217a del codice di procedura civile. Essa ha precisato,
tuttavia, che era necessario prendere in considerazione le circostanze del
singolo caso e l’effetto che questo ricorso poteva avere sulla durata complessiva dei procedimenti di cui trattasi. Così, in molti casi, la Corte europea ha concluso che il ricorso in questione non era o non avrebbe potuto
essere in grado di prevenire alcuni ritardi a motivo delle loro cause specifi40
L’articolo 217a del codice di procedura civile prevede: “1. Each party may lodge a
complaint about delays at every stage of the case, including after oral argument, when the
examination of the case, the delivery of judgment or the transmitting of an appeal against a
judgment is unduly delayed. 2. The complaint about delays shall be lodged directly with the
higher court, no copies shall be served on the other party, and no State fee shall be due. The
lodging of a complaint about delays shall not be limited by time. 3. The chairperson of the
court with which the complaint has been lodged shall request the case file and shall immediately examine the complaint in private. His instructions as to the acts to be performed by the
court shall be mandatory. His order shall not be subject to appeal and shall be sent immediately together with the case file to the court against which the complaint has been filed. 4. In
case he determines that there has been [undue delay], the chairperson of the higher court
may make a proposal to the disciplinary panel of the Supreme Judicial Council for the taking of disciplinary action”.
41
Pubblicato in State Gazette, No 59, 20 July 2007, disponibile online su
http://www.vks.bg/english/vksen_p04_02.htm.
42
Secondo i dati forniti dalle autorità bulgare, nel 2007 i tribunali hanno esaminato 242
ricorsi concernenti l’accelerazione dei procedimenti civili, nel 2008 i ricorsi esaminati sono
stati 110 e nel 2009 142. Inoltre, sempre nel 2009, i ricorsi esaminati dai giudici di appello
sono stati settantotto.
180
PARTE TERZA
che, come ad esempio l’incapacità degli organi interni di garantire la regolare citazione di una parte nel procedimento o gli errori nell’applicazione
della legge43.
Quanto ai rimedi per contestare l’eccessiva durata dei procedimenti penali, gli articoli 368 e 369 del nuovo codice di procedura penale, adottato
nel 2005 ed entrato in vigore in data 29 aprile 200644, hanno ripreso
dall’articolo 239a del codice di procedura penale del 1974 e prevedono la
possibilità per l’imputato “to ask for the transfer of his or her case to a
competent court once a period of 1 or 2 years has elapsed since the beginnig of the preliminare investigation” secondo la gravità delle accuse a suo
carico. Il tribunale, al quale la causa è assegnata, “may order the prosecutor
to bring the preliminary investigation to an end within two months or put
an end to the penal proceedings”.
Gli articoli 368 e 369 sono stati abrogati a partire dal 28 maggio 2010.
Le autorità bulgare hanno segnalato che le disposizioni ivi contenute erano
state utilizzate principalmente come motivo per la rescissione di un procedimento penale, senza fornire le garanzie di un'indagine completa. Esse ritengono che le nuove disposizioni, riguardanti la possibilità di imporre sanzioni disciplinari per il mancato rispetto sistematico dei termini procedurali
o per i ritardi ingiustificati45, potrebbero essere viste come una garanzia per
l’accelerazione di un procedimento penale.
43
La Corte europea ha osservato, inoltre, che resta da chiarire la questione della disponibilità di questo rimedio davanti alla Corte suprema di cassazione, nella misura in cui non
esista una giurisdizione superiore. Le autorità bulgare hanno indicato che queste lacune saranno prese in considerazione nello sviluppo di un'azione di risarcimento dei danni in caso
di eccessiva durata dei procedimenti giudiziari.
44
Pubblicato in State Gazette, No 86, 28 October 2005, disponibile online su
http://www.vks.bg/english/vksen_p04_03.htm.
45
La legge sul potere giudiziario del 24 luglio 2007, Judiciary System Act (pubblicata
in State Gazette, No 64, 7 August 2007, e disponibile online su
http://www.vks.bg/english/vksen_p04_06.htm), criminalizza il mancato rispetto sistematico
dei termini previsti dalle leggi procedurali, così come l’azione e l’inazione che ritardano in
modo irragionevole i procedimenti (articolo 307, comma 4). Il Consiglio superiore della
magistratura è competente ad imporre sanzioni disciplinari ai giudici, ai procuratori e ai magistrati inquirenti. Gli organi competenti per l’esecuzione delle decisioni giudiziarie e gli
organi incaricati della registrazione nel registro fondiario possono essere sanzionati dal Ministero della giustizia (articolo 311). Le autorità bulgare hanno indicato che, durante il periodo 2007-2009, il numero dei procedimenti disciplinari davanti al Consiglio superiore della magistratura è costantemente aumentato (tredici nel 2007, 28 nel 2008 e ottantatre nel
2009). A titolo di esempio, nel 2009, sette magistrati ed un dirigente amministrativo sono
stati sanzionati soprattutto per la non conformità sistematica ai tempi procedurali previsti
dalla legge. Tra questi, tre magistrati sono stati licenziati e altri tre hanno subito una riduzione dei loro salari dal 10% al 25% per un massimo di un anno.
RAGIONEVOLE DURATA DEL PROCESSO E SOLUZIONI LEGISLATIVE
181
La Corte europea ha rilevato, inoltre, l’assenza nel diritto bulgaro di un
ricorso che consente di ottenere un indennizzo per l’eccessiva durata dei
procedimenti.
Il Governo bulgaro ha dichiarato che, nell’intento di eliminare le cause
delle violazioni constatate dal giudice di Strasburgo nelle sentenze riguardanti la Bulgaria, ha creato un gruppo di lavoro incaricato di preparare un
progetto di legge di modifica della legge sulla responsabilità dello Stato e
delle amministrazioni comunali per i danni causati ai cittadini. Questo disegno di legge dovrebbe includere l’introduzione di un rimedio compensativo in caso di ritardo ingiustificato nello svolgimento dei processi.
Il gruppo di lavoro ha elaborato una proposta di legge che prevede che
lo Stato possa incorrere nella responsabilità, oltre che nei casi già regolamentati, anche nei casi di ritardo ingiustificato nei procedimenti civili, penali e amministrativi imputabili alle autorità giudiziarie. Per quanto riguarda i procedimenti penali, occorre nondimeno rilevare che vi sono alcune
forme di riparazione non finanziaria in caso di eccessiva durata dei procedimenti, come la possibilità di una riduzione delle sanzioni. La Corte europea ha riconosciuto, in alcune circostanze, che questa forma di riparazione
può essere considerata come un rimedio efficace.
Situazione non dissimile è altresì quella che riguarda la Repubblica Ceca, divenuta parte della Convenzione il 10 marzo 1992. Tuttavia, la Corte
europea è stata investita, negli ultimi anni, di circa settanta casi presentati
contro tale Stato in materia di violazione dell’articolo 6, paragrafo 1, della
Convenzione per la durata eccessiva dei procedimenti giudiziari (civili,
amministrativi e penali). In molti dei suddetti casi, essa ha accertato, inoltre, l’esistenza della violazione del diritto ad un rimedio interno effettivo ai
sensi dell’articolo 13 della Convenzione.
La legge n. 192/2003, entrata in vigore in data 1° luglio 2004, ha introdotto una nuova Sezione, la 174a, alla legge n. 6/2002 sui tribunali e i giudici. Sulla base di questa nuova disposizione, la parte che reputa che il procedimento sia durato troppo a lungo può chiedere un termine per avviare
un’azione legale. Tale termine è fissato entro venti giorni lavorativi dal
giudice superiore qualora ritenga la richiesta giustificata. Il giudice in questione è vincolato da tale termine e non vi è alcuna possibilità di appello
contro una decisione relativa all’istituzione del suddetto termine o al rifiuto
di fissare lo stesso.
La Corte europea ha considerato che il rimedio preventivo previsto dalla Sezione 174a della legge n. 6/2002 è soltanto una continuazione del rimedio gerarchico che è stato trovato inefficace46 e, come tale, non può es46
Secondo le autorità ceche, questo difetto è stato rettificato con l’emendamento del 1°
182
PARTE TERZA
sere considerato come una via di ricorso interna da dover essere esaurita ai
fini dell’articolo 35, paragrafo 1, della Convenzione47.
Il 27 aprile 2006 è entrato in vigore un emendamento alla legge n.
82/1998 in materia di State Liability for Damage Caused in the Exercise of
Public Authority by an Irregularity in a Decision or the Conduct of Proceedings, che prevede una compensazione per danni pecuniari e non pecuniari causati ai ricorrenti dall’irragionevole durata dei procedimenti. I soggetti interessati possono indirizzare le proprie richieste al Ministero della
giustizia e, qualora non siano soddisfatti del risultato dell’esame preliminare, possono presentare ricorso ai tribunali48.
La Corte europea ha accertato che il rimedio compensativo previsto
dalla legge n. 82/1998 può essere considerato effettivo ed accessibile relativamente ai reclami aventi ad oggetto l’irragionevole durata dei procedimenti: numerosi ricorsi sono stati, difatti, dichiarati da essa inammissibili
per mancato esaurimento delle vie di ricorso interne o perché il ricorrente
aveva perduto lo status di vittima. Dalle considerazioni della Corte europea
espresse nelle sentenze rese in materia, è emerso che nei casi in cui il Ministero della giustizia non concede una compensazione sufficiente (o non la
concede affatto), i richiedenti possono ottenere riparazione presso i tribunali di prima e di seconda istanza.
Altro Stato da segnalare in questo quadro è la Repubblica slovacca: la
Convenzione è stata ratificata il 18 marzo 1992, dalla ex Repubblica federale cecoslovacca, di cui la Repubblica slovacca è uno degli Stati successori.
Nondimeno, negli ultimi anni la Corte europea ha constatato la violazione
dell’articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione a motivo dell’eccessiva duluglio 2009 apportato alla Sezione 174a: la domanda per fissare un termine per avviare
un’azione legale non è più subordinata al deposito del ricorso gerarchico. L’emendamento in
questione ha altresì permesso al tribunale interessato da tale applicazione di svolgere le
azioni procedurali richieste entro trenta giorni, senza portare il ricorso al tribunale superiore.
47
L’articolo 35, paragrafo 1, della Convenzione statuisce: “The Court may only deal
with the matter after all domestic remedies have been exhausted, according to the generally
recognised rules of international law, and within a period of six months from the date on
which the final decision was taken”.
48
Nell’arco temporale compreso tra il 27 aprile 2006 ed il 31 gennaio 2007, il Ministero della giustizia ha preso in considerazione 226 ricorsi, accertando che vi è stata
un’irragionevole durata dei procedimenti in sessantaquattro casi: in cinquantuno di essi, ai
richiedenti è stata accordata una compensazione che oscilla tra 12.000 CZK (450 euro) e
255.000 CZK (9.600 euro); nei restanti casi, l’accertamento della violazione è stato ritenuto
sufficiente. In dottrina, si veda SCHORM V.A., Examples of the Czech Republic’s Contribution to the Case-law of the European Court of Human Rights, disponibile online su
http://www.czechyearbook.org/sprawy-z-republiki-czeskiej-a-rozwojorzecznictwarybuna%C
3 % 85%E2%80%9Au-prawcz%C3%85%E2%80%9Aowieka-p27.html.
RAGIONEVOLE DURATA DEL PROCESSO E SOLUZIONI LEGISLATIVE
183
rata dei processi civili in settantotto casi presentati contro tale Stato49. In
alcune sentenze, essa ha accertato altresì la violazione dell’articolo 13 della
Convenzione dovuta all’assenza di un ricorso interno efficace contro
l’irragionevole durata dei procedimenti.
Il Governo slovacco ha proceduto ad una riforma costituzionale che ha
introdotto un ricorso costituzionale per le allegazioni di violazioni dei diritti
umani garantiti dai trattati internazionali. In data 1° gennaio 2002, la Costituzione della Repubblica slovacca è stata, difatti, emendata al fine di consentire agli individui e alle persone giuridiche, ai sensi dell’articolo 127, di
lamentare violazioni sotto il profilo del mancato rispetto dei tempi ragionevoli dei processi50.
È stato altresì attribuito alla Corte costituzionale il potere di ordinare
all’autorità competente di garantire un’equa e pubblica udienza entro un
termine ragionevole, come previsto dall’articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione, e di concedere un equo risarcimento dei danni subiti
dall’eccessiva lentezza dei procedimenti giudiziari51.
In particolare, dalle informazioni fornite dal Governo slovacco al momento dell’esame, da parte del Comitato dei ministri, dei casi riguardanti
49
Si veda CONSEIL DE L’EUROPE, Résolution intérimaire CM/ResDH(2010)225 relative
aux arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme dans 78 affaires contre la République slovaque relatives à la durée excessive de procédures civiles (adoptée par le Comité
des ministres le 2 décembre 2010, lors de la 1100e réunion des délégués des ministres).
50
L’articolo 127 della Costituzione dispone: “1. The Constitutional Court shall decide
on complaints lodged by natural or legal persons alleging a violation of their fundamental
rights or freedoms or of human rights and fundamental freedoms enshrined in international
treaties ratified by the Slovak Republic (...) unless the protection of such rights and freedoms falls within the jurisdiction of a different court. 2. When the Constitutional Court finds
that a complaint is justified, it shall deliver a decision stating that a person’s rights or freedoms set out in paragraph 1 were violated as a result of a final decision, by a particular
measure or by means of other interference. It shall quash such a decision, measure or other
interference. When the violation found is the result of a failure to act, the Constitutional
Court may order (the authority) which violated the rights or freedoms in question to take the
necessary action. At the same time the Constitutional Court may return the case to the authority concerned for further proceedings, order the authority concerned to abstain from violating fundamental rights and freedoms (...) or, where appropriate, order those who violated
the rights or freedoms set out in paragraph 1 to restore the situation existing prior to the violation. 3. In its decision on a complaint the Constitutional Court may grant adequate financial satisfaction to the person whose rights under paragraph 1 were violated”.
51
V. COUNCIL OF EUROPE, General Measures Adopted to Prevent New Violations of the
European Convention on Human Rights – Stock-Taking of Measures Reported to the Committee of Ministers in its Control of Execution of the Judgments and Decisions under the
Convention (Application of Former Articles 32 and 54 and of Article 46), H/Exec (2006)1,
May 2006, pp. 201-202.
184
PARTE TERZA
gli indebiti ritardi nello svolgimento dei processi civili, è emerso quanto
segue:
1) le autorità slovacche hanno trasmesso al Comitato dei ministri degli
esempi di sentenze della Corte costituzionale del 2003 e del 2005, a testimonianza della nuova prassi di questa Corte consistente nell’esaminare,
conformemente alla giurisprudenza della Corte europea, i ricorsi contro
l’irragionevole durata dei procedimenti e nel tenere conto della durata dei
procedimenti dinanzi a diversi organi;
2) in data 8 gennaio 2010, le autorità slovacche hanno trasmesso anche
dodici esempi di decisioni della Corte costituzionale, rese nell’arco temporale compreso tra il 17 febbraio e il 10 settembre 2009 e concernenti i ricorsi contro la lentezza dei procedimenti civili, in occasione delle quali la stessa Corte costituzionale ha concesso degli indennizzi, che variano in cinque
casi tra il 25% e il 42%, in cinque casi tra il 46% e il 74% e in due casi oltre il 100% delle somme che potrebbero essere accordate dalla Corte europea ai sensi dell’articolo 41 della Convenzione52;
3) il 2 settembre 2008, le autorità slovacche hanno confermato che la
sentenza sul caso Dobál53 era stata diffusa, con lettera circolare dell’Agente
del Governo della Repubblica slovacca, alla Corte costituzionale, chiedendo al Presidente della stessa di informare di tale sentenza tutti i giudici di
quel tribunale al fine di evitare nuove, simili violazioni;
4) nel mese di aprile 2010, è stato istituito un sistema di monitoraggio
per le decisioni della Corte costituzionale che constatano la durata eccessiva dei procedimenti ed ordinano l’accelerazione degli stessi. Nell’ambito di
tale programma, la Corte costituzionale e diverse altre autorità (segnatamente, i Ministeri della giustizia e dell’interno, la Corte suprema, la Procura della Repubblica, l’Ordine degli avvocati e il Mediatore) si sono impegnate ad agire insieme per eliminare i ritardi nello svolgimento dei processi
civili. La Corte costituzionale tiene un registro dei casi nei quali ha accertato la durata eccessiva dei procedimenti che sono ancora pendenti dinanzi ai
tribunali. Questi casi sono seguiti da vicino dal Ministero della giustizia e
dai presidenti dei tribunali. La Corte costituzionale è informata dello stato
di avanzamento dei procedimenti in questione, ad intervalli regolari. Le
sanzioni disciplinari possono essere applicate nei confronti dei giudici e
degli avvocati.
52
L’articolo 41 della Convenzione statuisce: “If the Court finds that there has been a
violation of the Convention or the protocols thereto, and if the internal law of the High Contracting Party concerned allows only partial reparation to be made, the Court shall, if necessary, afford just satisfaction to the injured party”.
53
Sentenza della Corte europea, 12 dicembre 2006, Dobál c. Slovacchia, n. 65422/01.
RAGIONEVOLE DURATA DEL PROCESSO E SOLUZIONI LEGISLATIVE
185
Sebbene abbia rilevato l’esistenza di talune difficoltà nell’applicazione
di queste misure volte ad introdurre un ricorso interno contro l’eccessiva
lentezza dei processi civili54, la Corte europea ha constatato, in diverse occasioni, che la nuova procedura costituisce un rimedio effettivo a norma
dell’articolo 13 della Convenzione.
Vale la pena ricordare che la disposizione contenuta nell’articolo in
questione gioca un ruolo importante come garanzia procedurale e come
“filtro” per i casi che possono finire dinanzi alla Corte europea. Si è detto
che tale disposizione implica un certo standard di efficacia che oggigiorno
richiama ancora più attenzione alla luce delle difficoltà incontrate dal sistema europeo di protezione dei diritti dell’uomo55: efficacia sia in termini
di efficienza interna, sia in termini di conseguimento degli obiettivi della
Convenzione.
A tale fine, ciò che rileva non sono i metodi adottati dagli Stati firmatari per assicurare il rispetto dell’articolo de quo, quanto piuttosto il fatto che
i requisiti di tale articolo siano soddisfatti56.
In linea di massima, si può affermare che i rimedi utilizzati dagli Stati
che hanno ratificato la Convenzione da lungo tempo rappresentano, nella
fase della redazione di progetti di legge in materia, un punto di riferimento
imprescindibile per gli Stati di recente adesione.
Emblematico è proprio il caso della Polonia: il progetto di legge sui reclami contro le violazioni del diritto alla ragionevole durata dei procedimenti giudiziari, preparato dalla Commissione di codificazione del diritto
civile del Ministero della giustizia, rifletteva già talune soluzioni legislative
adottate nel sistema giuridico italiano.
Si è visto, difatti, che alcune disposizioni della legge attualmente in vigore in Polonia – il succitato Act of 17 June 2004 on a Complaint Against
54
Per i dettagli in merito, si veda CONSEIL DE L’EUROPE, Résolution intérimaire,
CM/ResDH(2010)225, cit.
55
Si veda, supra, il paragrafo 1.
56
La stessa Corte europea ha dichiarato in più occasioni che né l’articolo 13 né la Convenzione in generale prescrivono agli Stati contraenti un modo specifico per garantire nel
proprio diritto interno l’applicazione effettiva di tutte le disposizioni di tale strumento: è
evidente che “l’autonomia procedurale” di detti Stati nell’attuazione degli standards convenzionali deve essere rispettata. Si vedano in argomento: GUILLARMOD O.J., Autonomie
procédurale des Etats (articles 6, 13, 35 et 46 CEDH): de l'apport possible de la jurisprudence de Luxembourg à celle de Strasbourg, in MAHONEY P.-MATSCHER F.-PETZOLD H.WILDHABER L. (Eds.), Protection des droits de l’homme: la perspective européenne – Mélanges à la mémoire de Rolv Ryssdal, Köln-Berlin-Bonn-München, 2000, pp. 617-633; ESPOSITO V., La liberté des Etats dans le choix des moyens de mise en œuvre des arrêts de la
Cour européenne des droits de l’homme, in Revue trimestrielle des droits de l'homme, 2003,
pp. 823-849.
186
PARTE TERZA
Violation of the Party's Right to Have a Case Examined Without Undue
Delay in Judicial Proceedings – risultano largamente ispirate ad alcune disposizioni contenute nella legge Pinto benché, chiaramente, essa sia stata
redatta avendo riguardo alla specificità del sistema giuridico polacco57.
2.2. Misure interne volte ad assicurare la ragionevole durata dei processi ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione
È dato constatare come gli Stati summenzionati, nei confronti dei quali
la Corte europea ha accertato l’esistenza di violazioni della Convenzione
dovute a pratiche generalizzate o a problemi strutturali, non si sono limitati,
come ha fatto l’Italia, a prevedere misure sanzionatorie dell’irragionevole
durata dei processi e, quindi, a creare un rimedio interno effettivo per le
ipotesi di violazione dell’articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione58, ma
hanno altresì attuato quelle riforme di carattere generale volte a riorganizzare il sistema della giustizia, riforme che consentano di prevenire il continuo verificarsi di analoghe violazioni che, altrimenti, sarebbe inevitabile.
Nella sentenza Podbielski c. Polonia del 30 ottobre 199859, dimostrati57
V. COUNCIL OF EUROPE, Ministers’ Deputies Information Documents,
CM/Inf(2003)42, cit.
58
V. DIDONE A., Equa riparazione e ragionevole durata del giusto processo, Milano,
2002, pp. 23-24: “Il rimedio interno suggerito dalla Corte europea per l’attuazione
dell’articolo 13 CEDU in relazione al diritto alla ragionevole durata dei procedimenti non
può limitarsi – come fa la legge Pinto – ad offrire la possibilità di ottenere la sola riparazione per i ritardi già verificatisi ma deve anche, e forse innanzitutto, permettere di ottenere una
più rapida trattazione della causa e in tal modo di prevenire la violazione”.
59
Sentenza della Corte europea, 30 ottobre 1998, Podbielski c. Polonia, n. 27916/95. Il
25 maggio 1992, il ricorrente, il signor Janusz Podbielski, cittadino polacco, uomo d’affari
che vive a Swidnica, in Polonia, ha citato in giudizio il Comune di Świdnica dinanzi al Tribunale regionale di Wałbrzych (Sąd Wojewódzki), chiedendo il pagamento dei lavori di costruzione che la sua società aveva effettuato per il Comune sulla base di un contratto datato
18 febbraio 1991, e sanzioni pecuniarie derivanti dalla violazione dei termini del contratto
da parte del convenuto. Il 7 settembre 1992, il Tribunale regionale di Wałbrzych ha emesso
una sentenza con la quale dichiarava nulle alcune clausole del contratto, dal momento che
avevano violato il diritto civile. Il signor Podbielski ha proposto ricorso e, il 6 novembre
1992, la Corte d’appello di Wrocław (Sąd Apelacyjny) ha annullato la sentenza del 7 settembre 1992 e ha ordinato che il caso fosse riconsiderato. Il 1° febbraio 1993, il Tribunale
regionale di Wałbrzych ha accolto la domanda del ricorrente per il pagamento dei lavori, ma
ha dichiarato nulla una clausola del contratto che prevedeva sanzioni per il ritardo nel rispetto delle disposizioni dello stesso. Il 27 aprile 1993, la Corte di Wrocław ha respinto il ricorso, sia del ricorrente sia del convenuto, contro la sentenza del Tribunale regionale. Il 25 giugno 1993, l’Ombudsman ha presentato alla Corte suprema (Sąd Najwyższy) un appello
straordinario a nome del signor Podbielski, sostenendo che la sentenza del 27 aprile 1993
della Corte d’appello era in flagrante violazione del diritto civile e aveva indebitamente li-
RAGIONEVOLE DURATA DEL PROCESSO E SOLUZIONI LEGISLATIVE
187
va della nutrita giurisprudenza di Strasburgo in materia, la Corte europea ha
asserito che la Polonia ha violato l’articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione in quanto, nelle particolari circostanze del caso di specie, un periodo
di oltre sei anni e cinque mesi (di cui cinque anni, cinque mesi e ventinove
giorni sono stati presi in considerazione dalla stessa Corte europea), senza
che alcuna decisione definitiva fosse stata raggiunta, supera un periodo di
tempo ragionevole60.
Nella risoluzione interinale adottata dal Comitato dei ministri il 4 aprile
200761, si legge che lo Stato polacco ha adottato misure legislative volte a
ridurre la durata dei procedimenti civili, tra le quali si segnalano quelle introdotte dagli emendamenti apportati al codice di procedura civile (Kodeks
mitato la libertà delle parti di contrattare. Il 7 ottobre 1993, la Corte suprema ha respinto il
ricorso straordinario mentre, in data 28 gennaio 1994, essa ha accettato la domanda di riaprire il procedimento in materia di ricorso straordinario, modificando la sentenza del 7 ottobre
1993 e annullando, in parte, entrambe le decisioni impugnate del 1° febbraio e del 27 aprile
1993. In una sentenza del 20 febbraio 1995, il Tribunale regionale di Wałbrzych ha ritenuto
che l'imputato fosse obbligato a pagare sanzioni pecuniarie al ricorrente, ma ha ridotto
l’importo delle stesse a 1844300000 dei vecchi zlotys, in quanto ha giudicato eccessive le
sanzioni fissate nel contratto. Esso, inoltre, ha respinto la domanda del ricorrente per il risarcimento dei danni causati dal ritardo del debitore nel pagamento, non avendo dimostrato che
la sua società aveva subito un danno superante l’importo assegnatogli. Tra il 12 aprile e il 25
maggio 1996, i giudici di primo e secondo grado hanno esaminato la richiesta del signor
Podbielski circa l’esenzione dalle spese processuali per la presentazione del ricorso. Il 31
agosto 1995, la Corte d’appello di Wrocław ha annullato la sentenza del 20 febbraio 1995
nella misura in cui essa aveva respinto la richiesta di risarcimento dei danni derivanti dal
ritardo del debitore nel pagamento. Il 23 ottobre 1996, il Tribunale regionale di Wałbrzych
ha respinto la domanda di risarcimento. Successivamente, il signor Podbielski ha presentato
ulteriori domande, rinnovando la richiesta di essere esentato dalle spese processuali, sostenendo che nel corso del prolungato contenzioso la situazione finanziaria della sua società era
peggiorata, e ha interposto appello contro le decisioni che concedevano soltanto
un’esenzione parziale. Il 30 giugno 1998, egli ha depositato un ricorso presso la Corte suprema: il procedimento, al momento della pronuncia della Corte europea, era ancora pendente.
60
Si veda il paragrafo 39 della sentenza. Per le suddette ragioni, la Corte europea ha
deciso all’unanimità che “the respondent State is to pay the applicant, within three months,
20,000 zlotys in respect of non-pecuniary damage” e che “simple interest at an annual rate
of 33% shall be payable from the expiry of the above-mentioned three months until settlement” (paragrafo 2 del dispositivo della sentenza).
61
Si veda COUNCIL OF EUROPE, Interim Resolution CM/ResDH(2007)28 Concerning
the Judgments of the European Court of Human Rights in 143 Cases Against Poland (see
Appendix II) Relating to the Excessive Length of Criminal and Civil Proceedings and the
Rights to an Effective Remedy (Adopted by the Committee of Ministers on 4 April 2007 at
the 992nd Meeting of the Ministers’ Deputies).
188
PARTE TERZA
Postepowania Cywilnego) il 21 agosto 1997, il 22 dicembre 2004 e il 28
luglio 200562.
Le principali disposizioni del nuovo codice prevedono quanto segue:
1) i referendari (referendarze sądowi) sono autorizzati a compiere determinati atti nei procedimenti come, ad esempio, allibrare nei registri immobiliari e ipotecari, stabilire un registro fondiario, registrare i procedimenti, emettere mandati di pagamento (nakazy zapłaty) nei procedimenti
accelerati (postępowanie upominawcze) ed esaminare le domande di esenzione dalle spese giudiziarie;
2) è stato stabilito l’istituto della mediazione. Ogni causa civile, che
può essere esaminata in un procedimento civile, può diventare oggetto di
mediazione che può finire in un accordo amichevole. Tale accordo, se confermato da un tribunale, equivale ad un accordo amichevole concluso davanti al giudice. I costi della mediazione sono relativamente bassi rispetto
ai costi dei procedimenti giudiziari: ciò dovrebbe costituire un ulteriore incentivo a ricorrere alla mediazione;
3) sono state introdotte nuove norme in materia di arbitrato (sądownictwo polubowne).
Il 20 marzo 2007, sono entrati in vigore altri emendamenti al codice di
procedura civile, allo scopo di semplificare l’esame dei casi concernenti le
attività economiche e di estendere le competenze dei referendari, così da
alleviare il carico di lavoro dei giudici riguardo alle cause civili63. Sono stati introdotti altri meccanismi acceleratori anche a seguito dell’entrata in vigore della legge del 28 luglio 2005 riguardante la disciplina delle spese nei
processi civili (Act of 28 July 2005 on Court Fees in Civil Cases)64: ad
esempio, talune decisioni concernenti le spese giudiziali non possono più
essere soggette a ricorso.
Si registrano altresì numerose sentenze in occasione delle quali la Corte
europea ha affrontato la questione dell’eccessiva durata dei procedimenti
concernenti diritti civili e obblighi dinanzi alle autorità amministrative e ai
tribunali amministrativi. Tra queste figura la sentenza sul caso Fuchs, resa
in data 11 febbraio 2003, in cui il ricorrente ha lamentato che, in entrambi i
tipi di procedimenti amministrativi in cui è stato coinvolto – concernenti
l’uno la licenza edilizia, l’altro l’ordine di demolizione – le autorità competenti non hanno rispettato il suo “diritto ad un’equa e pubblica udienza entro un termine ragionevole”, come previsto dall’articolo 6, paragrafo 1, del62
Pubblicato in Journal of Laws (Dziennik Ustaw), No 172 (item 1438).
Il Consiglio dei ministri ha approvato altresì la prima bozza della legge sui procedimenti elettronici (articoli 497’ e 505 del codice di procedura civile).
64
Pubblicato in Official Journal, No 167 (item 1398).
63
RAGIONEVOLE DURATA DEL PROCESSO E SOLUZIONI LEGISLATIVE
189
la Convenzione65. La Corte europea ha rilevato che, in effetti, il requisito
del termine ragionevole non è stato rispettato e che vi è stata, dunque, violazione della suddetta disposizione66. In particolare, essa ha sottolineato che
il numero di decisioni relative alla legittimità della licenza edilizia del 16
ottobre 1992 dimostra che le autorità non hanno agito con la dovuta diligenza e che vi sono stati periodi di inattività nel procedimento dinanzi al
Tribunale amministrativo supremo, dopo i numerosi appelli del ricorrente
contro le decisioni del governatore di Łódź del 26 gennaio 1998. “The lack
of progress in the trial” ha comportato un ritardo di quasi cinque anni: “[a]s
no explanation has been provided for these periods of inactivity the delays
have to be attributed to the national authorities”67. La Corte europea ha osservato che, anche per quanto attiene ai procedimenti riguardanti l’ordine di
demolizione, vi è stato un periodo di inattività di un anno e mezzo dopo la
decisione ex officio del governatore di Łódź del 4 ottobre 1993. Essa ha ricordato che il Tribunale amministrativo supremo, nella sua sentenza del 23
febbraio 2000, ha considerato che il procedimento di esecuzione era durato
troppo a lungo68. Viste le circostanze del caso e tenendo conto della durata
complessiva del procedimento, la Corte europea ha constatato la violazione
dell’articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione a motivo, appunto, del mancato rispetto del requisito del termine ragionevole ivi previsto69.
65
Sentenza della Corte europea, 11 febbraio 2003, Fuchs c. Polonia, n. 33870/96. Il ricorrente, il signor Henryk Fuchs, cittadino polacco, è proprietario di un appezzamento di
terreno a Ozorków, in Polonia. Dal 1989, i vicini del ricorrente (J.C. e Z.W., F.W.) hanno
effettuato lavori di costruzione sui loro lotti di terreno, adiacenti alla proprietà del signor
Fuchs. Il 4 luglio 1989, il sindaco di Ozorków (Naczelnik Miasta) ha rilasciato un permesso
di pianificazione della costruzione di un annesso (plan realizacyjny budynku gospodarczego) a favore di J.C. Il ricorrente ha proposto ricorso, che è stato respinto il 30 agosto 1989
dal Comune di Łódź. Il 1° giugno 1990, il Tribunale amministrativo supremo (Naczelny Sąd
Administracyjny) ha annullato la decisione impugnata. Il 17 settembre 1993, il sindaco di
Ozorków ha rilasciato due licenze edilizie a favore di J.C.: la prima, per continuare la costruzione di un’abitazione adiacente; la seconda, per costruire un magazzino e un garage. Il
ricorrente ha proposto ricorso contro queste due decisioni al “Minister of Construction”
(Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa) che, il 24 dicembre 1993, ha annullato
entrambe le decisioni. Il 2 febbraio 1994, il governatore di Łódź ha confermato le decisioni
impugnate. Il signor Fuchs ha ripetutamente chiesto alle autorità di intervenire in merito alla
costruzione in questione e di ordinare la cosiddetta “demolizione obbligatoria” (przymusowa
rozbiórka), ma i lavori sono proseguiti. Al momento della pronuncia della Corte europea, sia
i procedimenti relativi alla licenza edilizia sia quelli riguardanti l’ordine di demolizione erano ancora pendenti.
66
Paragrafo 70 della sentenza.
67
Paragrafo 69 della sentenza.
68
Paragrafo 76 della sentenza.
69
Paragrafo 77 della sentenza. Per tali ragioni, la Corte europea ha affermato
190
PARTE TERZA
In data 1° gennaio 2004, sono entrati in vigore l’Act on the Organisation of Administrative Courts (Prawo o ustroju sądów administracyjnych) e
l’Act on Proceedings Before Administrative Courts (Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi) che istituiscono “a two-instance system”
di tribunali amministrativi e prevedono soluzioni per accelerare le procedure quali, ad esempio, “mediation and summary proceedings”. Tenendo conto del costante aumento di casi arretrati (circa 70.000 nuovi casi all’anno),
prima dell’entrata in vigore di tali leggi erano necessari due anni affinché il
Tribunale amministrativo supremo prendesse in considerazione un ricorso.
In particolare, la seconda delle predette leggi contiene delle disposizioni volte ad assicurare il controllo del funzionamento delle autorità amministrative: è consentito, difatti, alle parti di un procedimento amministrativo
di presentare reclamo dinanzi al tribunale per lamentare l’inattività delle
autorità amministrative. L’articolo 154 prevede che, qualora la sentenza di
un tribunale accertante tale inattività non sia stata osservata o nei casi di
inattività amministrativa a seguito di una sentenza che annulla una decisione amministrativa, le parti possono presentare un nuovo reclamo dinanzi ad
un tribunale amministrativo richiedendo che l’autorità in questione sia multata.
Un importante emendamento, entrato in vigore in data 11 luglio 2003, è
stato apportato all’Act of Building Law of 7th July 199470, al fine di semplificare ed accelerare i procedimenti, introducendo una disposizione disciplinare rispetto alle autorità amministrative, secondo la quale “an administrative authority dealing with a building permit issue shall give its decision
within 65 days, otherwise the superior authority may impose a financial
penalty on it”.
Con una lettera del 25 aprile 2007, il Ministro dell’interno e
dell’amministrazione ha presentato le modifiche legislative miranti a migliorare la prontezza e l’efficienza dei procedimenti amministrativi. Esse
includono, inter alia, l’introduzione di un “tacit agreement”: qualora
all’unanimità quanto segue: “(a) the respondent State is to pay the applicant, within three
months from the date on which the judgment becomes final according to Article 44 § 2 of
the Convention, the following amounts: (i) EUR 8,000 in respect of non-pecuniary damage,
to be converted into the national currency of the respondent State at the rate applicable at the
date of settlement; (ii) EUR 870 in respect of costs and expenses, plus any tax that may be
chargeable; (iii) any tax that may be chargeable on the above amounts; (b) from the expiry
of the above-mentioned three months until settlement simple interest shall be payable on the
above amounts at a rate equal to the marginal lending rate of the European Central Bank
during the default period plus three percentage points” (paragrafo 3 del dispositivo della
sentenza).
70
Pubblicato in Journal of Laws (Dziennik Ustaw), No 06 (item 26).
RAGIONEVOLE DURATA DEL PROCESSO E SOLUZIONI LEGISLATIVE
191
un’autorità amministrativa non renda una decisione entro un certo periodo
di tempo (ad esempio, trenta giorni), si assume, a determinate condizioni,
che sia stata resa una decisione tacita a favore del ricorrente71.
Tra gli Stati contraenti che hanno proceduto ad una riforma generale
del proprio sistema giudiziario, al fine di accelerare la macchina processuale interna, figura altresì la Grecia. Il Parlamento greco, a seguito di una serie di sentenze – circa duecento – rese dalla Corte europea e accertanti
l’esistenza della violazione dell’articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione
per l’eccessiva durata dei processi civili e dell’articolo 13 della stessa per
l’assenza di un rimedio interno effettivo, ha adottato nel 2001 la legge n.
2915/2001 e nel 2005 la legge n. 3327/2005 e la legge n. 3346/2005.
Quanto agli obblighi delle parti e alla tempistica nella fase preparatoria,
la nuova normativa prevede che l’azione sia notificata al convenuto direttamente dal querelante, al più tardi, entro trenta giorni dalla presentazione
del ricorso. Le memorie delle parti e tutte le prove devono essere depositate
presso il tribunale, al più tardi, trenta giorni prima dell’udienza. Le confutazioni alle memorie della controparte devono essere depositate presso il
tribunale, al più tardi, quindici giorni prima dell’udienza. Memorie o contestazioni presentate oltre i suddetti limiti temporali non sono esaminate dal
tribunale (articoli 229 e 237, comma 1, del codice di procedura civile, come
modificato).
Quanto alla fissazione delle udienze, la legge n. 3346/2005 ha emendato il codice di amministrazione giudiziaria e ha prescritto che l’impostazione iniziale del dibattimento in primo grado deve avvenire entro un
termine ragionevole che non può eccedere i sei mesi per i procedimenti
speciali e i dodici mesi per i procedimenti ordinari.
Quanto alla lunghezza complessiva dei procedimenti di primo grado,
secondo l’articolo 307 del codice di procedura civile (come modificato dalla legge n. 3327/2005), le decisioni giudiziarie in primo grado devono essere rese entro otto mesi dall’udienza.
Gli effetti positivi di queste misure generali si sono rivelati, in particolare, nei procedimenti civili in prima istanza che adesso sono conclusi entro
un anno e mezzo, mentre in passato potevano durare fino a quattro anni.
Il Governo greco ha adottato altresì una serie di misure costituzionali
per accelerare i processi davanti ai tribunali amministrativi, specialmente
dinanzi al Consiglio di Stato, e, quindi, per prevenire nuove, simili violazioni dell’articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione. La riforma costituzio71
V. SECRETARIAT OF THE COMMITTEE OF MINISTERS, DH – DD(2011)110 (Item Reference: 1108th DH Meeting, March 2011)– Communication from an NGO in the Case of Beller (Fuchs Group of Cases) Against Polonia (N. 33870/96), 16 February 2011.
192
PARTE TERZA
nale approvata nel mese di aprile 2001 è volta ad eliminare gli eccessi di
formalismo procedurale attraverso una re-distribuzione delle competenze
tra i tribunali amministrativi e il Consiglio di Stato per attenuare l’onere eccessivo di quest’ultimo.
La nuova disposizione aggiunta alla Costituzione, ovvero l’articolo 94,
comma 3, prevede che: “In special cases and in order to achieve uniform
application of the same legislation, a law may assign the adjudication of
categories of private disputes to administrative courts or the adjudication of
categories of substantive administrative disputes to civil courts”.
Analogamente, l’articolo 95, comma 3, della Costituzione è stato riformulato e recita così: “The trial of categories of cases which come under the
Council of State's jurisdiction for annulment may by law come under ordinary administrative courts, depending on their nature or importance. The
Council of State has the jurisdiction of second instance, as specified by
law”.
A seguito delle violazioni accertate con varie sentenze – di cui quella
Philis n. 2 c. Greece del 27 giugno 1997 è un esempio72 – è stata adottata
una serie di misure al fine di accelerare anche il procedimento penale.
La principale riforma legislativa è stata approvata con la legge n.
3160/2003 (Law 3160/2003 on the Acceleration of Criminal Proceedings),
largamente ispirata alla giurisprudenza della Corte europea. Ai sensi
dell’articolo 8 (che ha modificato l’articolo 114 del codice di procedura penale), le cause derivanti dalla stragrande maggioranza dei reati per i quali le
pene minime previste dalla legge consistono in meno di tre mesi di reclusione, saranno d’ora in poi esaminate da un singolo giudice del tribunale
penale di prima istanza, affinché alle giurisdizioni penali superiori sia risparmiato il carico di lavoro eccessivo relativo ad un grande numero di reati minori.
72
Si veda la sentenza della Corte europea, 27 giugno 1997, Philis n. 2 c. Grecia, n.
19773/92. Nel ricorso presentato alla Commissione europea, il signor Nicolas Philis, cittadino greco, lamentava inter alia la violazione dell’articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione
in cinque diversi tipi di procedimenti civili, penali e disciplinari, alcuni dei quali promossi
contro lui mentre altri da lui. Il 14 aprile 1986, il ricorrente, nel corso del procedimento che
aveva intentato contro i funzionari della “Autonomous Organisation for Labour Housing”
(Aftonomos Organismos Ergatikis Katikias – AOEK), aveva inviato alla “Indictment Division” della Corte d’appello di Atene (Symvoulio Efeton) una memoria in cui sosteneva che i
ritardi nello svolgimento del processo erano evidentemente destinati a garantire che i reati
cadessero in prescrizione. Nelle decisioni del 13 agosto 1994 e del 24 maggio 1995, la
Commissione europea ha dichiarato ammissibili le doglianze del ricorrente circa la violazione dell’articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione in quanto il termine ragionevole non era
stato rispettato in due dei predetti procedimenti. La Corte europea nella sentenza del 27 giugno 1997 ha confermato l’esistenza di tale violazione.
RAGIONEVOLE DURATA DEL PROCESSO E SOLUZIONI LEGISLATIVE
193
Sono stati fissati, inoltre, nuovi termini per le indagini preliminari: questa fase iniziale del procedimento penale non deve superare i quattro mesi e
una proroga di ulteriori quattro mesi è consentita solo per “motivi eccezionali” (articolo 2, comma 2, della legge n. 3160/2003 e nuovo articolo 31,
comma 3, del codice di procedura penale). Dopo l’accusa, il periodo
d’inchiesta non deve superare i sei mesi e, analogamente, una proroga di
ulteriori quattro mesi è consentita solo per “motivi eccezionali” (articolo
11, comma 3, della legge n. 3160/2003 e nuovo articolo 243, comma 4, del
codice di procedura penale).
Sono state fissate altresì nuove regole per i procedimenti dinanzi ai tribunali penali: ai sensi della legge n. 3160/2003 e della legge n. 3346/2005
(che hanno modificato l’articolo 349, comma 1, del codice di procedura
penale), l’aggiornamento del processo è consentito solo per “gravi motivi”
specificamente descritti nella decisione giudiziaria. La sospensione (più
breve di un aggiornamento) della causa è consentita, in linea di principio,
solo due volte. L’aggiornamento per la seconda volta è consentito a condizione che il giudice fornisca specifiche ragioni nella sua decisione che mostrano come il problema che si è verificato sia così importante da non poter
essere trattato durante il processo. L’aggiornamento per la terza volta non è
consentito, a meno che il proseguimento del processo risulti impossibile secondo una “dettagliata e motivata” decisione del giudice73.
Ulteriori misure sono state adottate con la succitata legge 3346/2005
che ha modificato il codice di amministrazione giudiziaria e ha previsto che
nei tribunali di prima istanza e di appello di Atene, Pireo e Salonicco (i tribunali che presentano il maggiore sovraccarico di lavoro in Grecia) giudici
specifici si occuperanno esclusivamente della gestione dei procedimenti
penali al fine di garantire una loro accelerazione (articolo 2).
Il 25 giugno 2008 il Governo greco ha fornito informazioni al Comitato
dei ministri sulla nuova legge n. 3659/2008, intitolata Improvement and
73
Si vedano: COUNCIL OF EUROPE, Resolution ResDH(2005)65 Concerning Cases Relating to the Excessive Length of Proceedings Before Administrative Courts in Greece
(Pafitis and Others Against Greece and 14 Other Cases) (Adopted by the Committee of
Ministers on 18 July 2005 at the 933rd Meeting of the Ministers’ Deputies) – Appendix to
Resolution ResDH(2005)65, Information Provided by the Government of Greece Concerning Measures Taken to Comply With the Committee of Ministers’ Decisions and the European Court’s Judgments; COUNCIL OF EUROPE, Resolution ResDH(2005)66 Concerning
Cases Relating to Excessive Length of Criminal Proceedings in Greece (case of
Tarighi Wageh Dashti Against Greece and 7 Others (Adopted by the Committee of Ministers
on 18 July 2005 at the 933rd Meeting of the Ministers' Deputies) – Appendix I to Resolution
ResDH (2005)66, Information Provided by the Government of Greece Concerning the
Measures Taken to Comply With the Findings of the ECHR Organs.
194
PARTE TERZA
Acceleration of Proceedings Before Administrative Courts and other Provisions. Tra le misure innovative più importanti figura l’introduzione nel
codice di procedura amministrativa della nozione del c.d. “model trial” che
autorizza il Commissario generale dinanzi al tribunale amministrativo a richiedere che i casi che sollevano questioni giuridiche molto importanti e i
casi ripetitivi siano trattati come una priorità. Le decisioni devono essere
rese entro otto mesi dall’udienza. Tale termine può essere prorogato solo
per due mesi e solo in circostanze gravi ed eccezionali: il mancato rispetto
di tale termine comporta la sostituzione del giudice responsabile del ritardo.
La nuova legge ha trasferito al giudice amministrativo una serie di casi che,
in precedenza, rientravano nella competenza del Consiglio di Stato, per ridurre quanto possibile il carico di lavoro di quest’ultimo74.
Un altro Stato che ha adottato misure legislative volte ad incidere sul
problema della durata eccessiva dei procedimenti giudiziari è la Bulgaria.
Nel 2008, come si è detto75, è entrato in vigore il nuovo codice di procedura
civile che si propone segnatamente di concentrare gli atti relativi
all’istruzione giudiziaria nella procedura in prima istanza e di limitare il ricorso in appello e in cassazione.
Le disposizioni più importanti del nuovo codice prevedono:
1) l’obbligo esplicito per i tribunali civili di esaminare i casi entro un
termine ragionevole (articolo 13);
2) “il principio di concentrazione” della raccolta di prove nella procedura in prima istanza. Secondo questo principio, le parti possono presentare
elementi di prova o richiedere la presentazione di prove, al più tardi, nella
prima udienza (articoli 127, 133, 143 e 146). Dopo la prima udienza, le parti possono unicamente formulare richieste di prove che non potevano essere
formulate in precedenza76;
3) la trasformazione della “seconda prima istanza” in un’istanza di appello, che considera solo gli argomenti addotti nel ricorso (articolo 269) e
74
Secondo le autorità greche, si prevede che l’attuazione di queste misure si tradurrà
nella riduzione della durata dei procedimenti dinanzi ai tribunali amministrativi di almeno
un anno. Ciò implica che la durata media di un procedimento di primo grado non sarà superiore a due anni e quello dinanzi al tribunale d’appello non supererà un anno. A seguito della
limitazione di competenza del Consiglio di Stato, il numero di casi portati dinanzi ad esso
sarà ridotto ad 800 casi l’anno, che rappresenta il 10% dei casi portati dinanzi a questa Corte
ogni anno.
75
Si veda, supra, il paragrafo 2.1.
76
A paragone, il codice del 1952 permetteva di presentare le richieste di prove nel corso dell’intera istruzione giudiziaria, inclusi gli elementi che avrebbero potuto essere presentati prima, sotto pena del pagamento delle spese processuali.
RAGIONEVOLE DURATA DEL PROCESSO E SOLUZIONI LEGISLATIVE
195
dinanzi alla quale le parti non possono presentare prove e addurre fatti che
avrebbero potuto invocare davanti al giudice di primo grado (articolo 266);
4) la limitazione dei motivi per introdurre un ricorso in cassazione dinanzi alla Corte suprema. D’ora in avanti, solo tre categorie di sentenze
emesse dai giudici di secondo grado possono essere impugnate in Cassazione: quelle che sono contrarie alla giurisprudenza della Corte suprema di
Cassazione; quelle che si riferiscono ad una questione che ha dato luogo a
sentenze contrastanti pronunciate dai giudici di merito; quelle che si concentrano su un tema ritenuto importante per lo sviluppo del diritto o per l'esatta applicazione della legge;
5) la semplificazione delle procedure per la citazione, con la possibilità
di consegnare un avviso imbucandolo nella cassetta postale dell’interessato
o attaccandolo sulla sua porta.
Le autorità bulgare ritengono che sia necessario disporre di un periodo
di tempo più lungo al fine di poter rilevare il reale impatto del nuovo codice
sulla durata dei procedimenti civili77.
Successivamente alla sentenza sul caso Kitov del 3 aprile 200378, in oc77
V. CONSEIL DE L’EUROPE, Résolution intérimaire CM/ResDH(2010)223 – Exécution
des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme relatives à la durée excessive des
procédures judiciaires dans 84 affaires contre la Bulgarie (adoptée par le Comité des ministres le 2 décembre 2010, lors de la 1100e réunion des délégués des ministres), Annexe I à
la Résolution intérimaire CM/ResDH(2010)223 – Informations fournies par le Gouvernement de la Bulgarie sur les mesures adoptées par les autorités bulgares.
78
Sentenza della Corte europea, 3 aprile 2003, Kitov c. Bulgaria, n. 37104/97. Il ricorrente, il signor Nikolai Kitov, cittadino bulgaro, allegava che i procedimenti penali a suo
carico non erano stati chiusi entro un termine ragionevole. Tra il 1991 e il 1994 egli ha ricoperto la carica di sindaco di Samokov. Il 27 maggio 1993, l’ufficio del Procuratore distrettuale (Районна прокуратура) di Samokov ha avviato un procedimento penale nei confronti
del ricorrente, il quale era accusato di aver concesso illegittimamente favori, in qualità di
sindaco, ad alcune persone, emettendo ordinanze di locazione e autorizzando lavori di costruzione (abuso d’ufficio in contrasto con l’articolo 282 (commi 1-2 del codice penale),
rilasciando un certificato falso in un documento ufficiale (articolo 311, paragrafo 1, del codice penale), usando un linguaggio offensivo nei confronti di diverse persone (articoli 146 e
148 (commi 1(3), (4)). Il 27 marzo 1995, inoltre, sono stati aperti nei confronti del ricorrente
altri procedimenti penali sulla base del sospetto che il 7 luglio 1992, quando svolgeva
l’incarico di sindaco, avesse violato l’articolo 282, paragrafo 1, del codice penale (abuso
d’ufficio), ordinando illegalmente la restituzione ad un privato di un appezzamento di terra
di proprietà dello Stato.
Si vedano, inter alia, anche le seguenti sentenze rese dalla Corte europea nei confronti
dello Stato bulgaro: 7 febbraio 2008, Yankov (n. 2), n. 70728/01; 17 gennaio 2008, Atanasov
e Ovcharov, n. 61596/00; 8 novembre 2007, Vasilev e altri, n. 61257/00; 27 settembre 2007,
Nalbantova, n. 38160/02; 12 aprile 2007, Terziev, n. 62594/00; 16 novembre 2006, Karov,
n. 45964/99; 12 ottobre 2006, Mladenov, n. 58775/00; 30 marzo 2006, Pekov, n. 50358/99;
3 novembre 2005, Nedyalkov, n. 44241/98; 28 aprile 2005, Kolev, n. 50326/99; 27 gennaio
196
PARTE TERZA
casione della quale la Corte europea ha affrontato la questione del mancato
rispetto del termine ragionevole riguardo ai procedimenti penali, lo Stato
bulgaro, tenendo conto delle conclusioni cui è pervenuta la stessa Corte europea e dei suggerimenti concreti che essa ha fornito in ordine ai problemi
constatati79, ha proceduto alla riforma del codice di procedura penale che, si
è detto80, è entrato in vigore il 29 aprile 2006, la cui adozione fa parte della
riforma globale della giustizia penale volta, in particolare, ad accelerare i
procedimenti penali.
Il nuovo codice di procedura penale introduce esplicitamente l’obbligo
per i tribunali e le autorità investigative “to examine criminal cases within a
reasonable time”; inoltre, i casi in cui l’accusato si trova in stato detentivo,
“are investigated, and decided by the court, with priority” (articolo 22).
Tra le numerose disposizioni che mirano a velocizzare la macchina
processuale bulgara si segnalano anche quelle che stabiliscono i termini per
l’esame delle cause penali e per il rinvio del loro esame (articoli 252, 271 e
345) e un più ampio utilizzo delle procedure semplificate (articoli 356-361,
362-367 e 370-374)81.
Le altre importanti disposizioni del nuovo codice dispongono quanto
segue:
2005, Sidjimov, n. 55057/00; 30 settembre 2004, Nikolova (n. 2), n. 40896/98; 22 luglio
2004, Zhbanov, n. 45563/99; 8 aprile 2004, Belchev, n. 39270/98; 31 luglio 2003, Al Akidi,
n. 35825/97.
V., inoltre, CONSEIL DE L’EUROPE, Résolution intérimaire CM/ResDH(2010)223 Exécution des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme relatives à la durée excessive
des procédures judiciaires dans 84 affaires contre la Bulgarie (adoptée par le Comité des
ministres le 2 décembre 2010, lors de la 1100e réunion des délégués des ministres), Annexe
III à la Résolution intérimaire CM/ResDH(2010)223 – 47 affaires de durée de procédures
pénales et d’absence de recours effectif.
79
“The State authorities were under an obligation to organise the transmission of documents, or copies thereof, in such a manner so as to ensure that the proceedings be dealt
with within a reasonable time” (ibidem, paragrafo 71). “[T]he enjoyment of the right of every accused person to a trial within a reasonable time within the meaning of Article 6 § 1 of
the Convention must be secured by the authorities through all appropriate means, including
change of practice or legislative amendments if necessary” (ibidem, paragrafo 73). Si vedano, inoltre, i paragrafi 81-83 della sentenza.
80
Si veda, supra, il paragrafo 2.1.
81
Secondo la relazione del 2009 del presidente della Corte suprema di cassazione
sull’attività dei tribunali, le procedure giudiziarie semplificate più utilizzate nello stesso
2009 nel settore della giustizia penale concernevano l’istruzione giudiziaria sommaria e la
transazione conclusa tra l’accusato e il procuratore (un accordo che consente di porre fine
all'azione penale a condizione che sia approvato dal giudice).
RAGIONEVOLE DURATA DEL PROCESSO E SOLUZIONI LEGISLATIVE
197
1) i termini per la conclusione dell’udienza preliminare e il divieto di
utilizzare in tribunale le prove raccolte dopo la scadenza del termine (articolo 234);
2) l’introduzione di un procedimento giudiziario sommario dinanzi al
giudice di prima istanza che consente all’imputato di ottenere la riduzione
della pena se riconosce i fatti e rinuncia alla raccolta degli elementi di prova;
3) l’ampliamento del campo di applicazione della procedura semplificata che permette di esonerare l’imputato dalla responsabilità penale attraverso l’imposizione di una sanzione amministrativa.
Il nuovo codice di procedura penale è stato emendato nel 2010, in particolare al fine di evitare, da un lato, il rinvio ingiustificato di un caso nella
fase dell’istruzione preliminare (articolo 249, comma 3) e, dall’altro, gli
aggiornamenti per mancata comparizione ingiustificata del rappresentante
dell'imputato (articolo 94). Il procuratore ha una maggiore possibilità di
sollevare nuovi indizi a carico nel corso dell’inchiesta penale, anche se tali
indizi riguardano fatti diversi o un reato punibile con una pena più grave
(articolo 287, comma 1). Altre modifiche sono intese a ridurre l’eccessivo
formalismo della procedura penale bulgara quale, ad esempio, l’abrogazione dell’obbligo dell’inquirente di redigere un atto formale per formulare le conclusioni (articoli 231-235).
Tra le riforme volte a migliorare l’efficienza del sistema giudiziario
bulgaro, si segnala altresì la creazione di un registro commerciale elettronico, gestito da un’Agenzia amministrativa in base alla legge sul registro di
commercio, in vigore dal 1° luglio 2007. In questo modo, i tribunali regionali che erano responsabili per l’iscrizione delle società commerciali sono
stati sollevati da questa attività.
A seguito dell’adozione nel 2006 del nuovo codice di procedura amministrativa82, nel 2007 sono stati istituiti ventotto tribunali amministrativi,
dotati di competenze esercitate in precedenza dai tribunali distrettuali.
Come misura ad hoc, finalizzata ad alleggerire il carico di lavoro della
Corte suprema di Cassazione, il contenzioso in materia di diritto del lavoro,
pendente dinanzi ad essa al momento dell’entrata in vigore del codice di
procedura civile nel 2008, è stato affidato alle corti d’appello.
Dato l’elevato livello di informatizzazione raggiunto dalla Bulgaria, gli
organi giudiziari hanno ormai accesso ai database nazionali, i quali contengono il registro della popolazione che dovrebbe evitare alcuni ritardi le-
82
Pubblicato in State Gazette, No 30, 11 April 2006, disponibile online su
http://www.unhcr.org/refworld/docid/44ad1e694.html.
198
PARTE TERZA
gati alla richiesta delle informazioni necessarie per lo svolgimento dei processi83.
Nell’ambito delle misure di carattere generale adottate al fine di ridurre
la durata delle procedure, si rende opportuno evidenziare anche l’istituzione
di due organi – l’Ispettorato del Consiglio superiore della magistratura e
l’Ispettorato del Ministero della giustizia – incaricati del monitoraggio e
della valutazione periodica dell’attività dei tribunali.
L’Ispettorato del Consiglio superiore della magistratura, creato nel
2007, è costituito da un ispettore generale e dieci ispettori, eletti dal Parlamento rispettivamente per cinque e per quattro anni (articolo 132a della
Costituzione)84. Esso controlla l’organizzazione amministrativa dei tribunali, dei pubblici ministeri e degli organi incaricati dell’istruzione preliminare, così come l’organizzazione sul corretto svolgimento delle istruzioni preliminari e delle cause pendenti dinanzi ai tribunali. L’Ispettorato vigila, in
particolare, sul rispetto dei termini previsti dalla legge per la trattazione dei
casi. Svolge le sue funzioni, in primo luogo, attraverso le ispezioni pianificate per zona e, in secondo luogo, attraverso le ispezioni tematiche. Esso
può anche effettuare ispezioni in caso di irregolarità segnalate (articoli 54 e
56 della legge sul potere giudiziario). Dopo l’ispezione, esso formula rac83
I tribunali continuano i loro sforzi per migliorare gli apparati di elaborazione informatica per la comunicazione con le parti. Questi sforzi sono stati premiati, recentemente,
con l’assegnazione del Premio 2010 Bilancia di cristallo al Tribunale amministrativo di
Yambol per il suo lavoro dedicato al miglioramento della comprensione del procedimento
giudiziario da parte dell'utente.
84
L’articolo 132a della Costituzione prevede: “1. An Inspectorate shall be established
to the Supreme Judicial Council, which shall be composed of a chief inspector and ten inspectors. 2. The chief inspector shall be elected by the National Assembly by a majority of
two-thirds of the Members for a term of five years. 3. The inspectors shall be elected by the
National Assembly for a term of four years pursuant to the procedure laid down in paragraph 2. 4. The chief inspector and the inspectors may be re-elected, however not for two
consecutive mandates. 5. The budget of the Inspectorate shall be adopted by the National
Assembly within the frames of the budget of the judiciary. 6. The Inspectorate shall inspect
the activity of the judiciary bodies without affecting the independence of judges, court assessors, prosecutors and investigating magistrates while performing their duties. The chief
inspector and the inspectors shall be independent and shall obey only the law while performing their duties. 7. The Inspectorate shall act ex officio, on an initiative by the citizens, legal
entities or state bodies, including judges, prosecutors and investigating magistrates. 8. The
Inspectorate shall submit an annual report on its activity to the Supreme Judicial Council. 9.
The Inspectorate shall send signals, proposals and reports to other state bodies, including the
competent judiciary bodies. The Inspectorate shall provide public information about its activity. 10. The conditions and procedure applicable to election and removal from office of
the chief inspector and the inspectors, as well as the organization and the activity of the Inspectorate shall be established by law”.
RAGIONEVOLE DURATA DEL PROCESSO E SOLUZIONI LEGISLATIVE
199
comandazioni, specificamente concernenti il rispetto dei termini previsti
dalla legge per la gestione dei casi. L’osservanza di tali raccomandazioni è
verificata nel corso delle ispezioni successive. L’Ispettorato può altresì presentare ai capi amministrativi dei tribunali e al Consiglio superiore della
magistratura delle proposte per imporre sanzioni disciplinari ai giudici, ai
procuratori e ai magistrati inquirenti.
L’Ispettorato del Ministero della giustizia sovrintende alla gestione della registrazione dei casi e del loro sviluppo, nonché alla loro chiusura entro
i termini previsti dalla legge. Esso effettua ispezioni tematiche il cui piano
è approvato dal Ministro della giustizia ed è anche incaricato di seguire
l’attuazione dei nuovi codici di procedura civile e penale. Durante le ispezioni, esso ha potuto rilevare alcune delle cause dei ritardi osservati nella
conduzione dei procedimenti e formulare delle raccomandazioni in questo
senso, il rispetto delle quali è stato verificato nel corso delle ispezioni successive. Inoltre, i presidenti della Corte suprema di cassazione e della Corte
suprema amministrativa hanno l’obbligo di presentare relazioni annuali sul
funzionamento della magistratura giudicante, oltre alle relazioni annuali
sulle loro proprie attività (articoli 114, commi 1-2, e 122, commi 1-2, della
legge sul potere giudiziario). Infine, ogni anno, il Consiglio superiore della
magistratura centralizza ed analizza i dati statistici sulle attività di tutti i tribunali del Paese.
In questo quadro, degna di nota è altresì la riforma di carattere generale
adottata dalla Repubblica ceca. A seguito delle sentenze rese dalla Corte
europea contro tale Stato – di cui quella sul caso Hartman del 7 gennaio
2003 è un esempio85 – il Ministro della giustizia ha reso noto che
85
Sentenza della Corte europea, 10 luglio 2003, Hartman c. Repubblica Ceca, n.
53341/99. Il 31 dicembre 1948, i ricorrenti – il signor Jan Hartman, di nazionalità ceca e
francese, e il signor Jiři Hartman, di nazionalità americana – hanno lasciato clandestinamente l’ex Cecoslovacchia. Dal 1954, il primo ricorrente ha risieduto stabilmente in
Francia, dove è stato naturalizzato nel 1968, pur mantenendo la cittadinanza cecoslovacca. Il
secondo ricorrente si è stabilito negli Stati Uniti d’America nel 1949. Il 2 aprile 1958, egli
ha ottenuto la cittadinanza americana perdendo automaticamente quella cecoslovacca, in
conformità con il trattato bilaterale del 1928 sulla naturalizzazione. Dopo che i ricorrenti
sono emigrati, tutti i loro beni – vale a dire, quattro case a Praga, una casa indipendente e
terreni adiacenti a Želízy, insieme a beni mobili nella forma di 1.200 libri della biblioteca
della famosa cantante Destinnová Ema (Emmy Destinn), sono stati sequestrati e gestiti dalle
autorità locali comuniste. Il 1° luglio 1955, la Klatovy People's Court (lidový soud) ha ordinato la confisca di queste proprietà. Dopo il cambiamento di regime, nel 1989 i ricorrenti
hanno iniziato a prendere provvedimenti per recuperare le loro proprietà. Il 17 novembre
1992, il primo ricorrente ha adito il Tribunale distrettuale di Mělník per il recupero dei terreni a Želízy, in base alla legge n. 229/1991 (Land Reform Act), ma la domanda è stata respinta. Il 29 settembre 2000, egli ha presentato ricorso. Il 5 novembre 2001, il Tribunale re-
200
PARTE TERZA
l’accelerazione delle procedure rappresenta un importante pilastro del
Justice Reform Concept for 2009-2010. Il Comitato dei ministri ha preso
atto che, per quanto concerne il problema dell’eccessiva durata dei procedimenti giudiziari, sono state adottate, in effetti, determinate misure tra le
quali si segnalano le seguenti:
1) Emendamenti al codice di procedura civile. Certe disposizioni procedurali sono state emendate dalla legge n. 30/2000, entrata in vigore in data 1° gennaio 2001, e dalla legge n. 59/2005, entrata in vigore in data 1°
aprile 2005, al fine di ridurre il carico di lavoro dei giudici e snellire le procedure. In primo luogo, le norme applicabili alla parzialità dei giudici sono
state modificate in modo tale che un giudice parziale possa essere sostituito
a seguito di una decisione del presidente del tribunale (in precedenza si richiedeva una decisione del giudice di grado superiore) e le parti possano
sollevare il problema della parzialità nei confronti di un giudice solo nella
prima udienza tenuta da questo giudice. In secondo luogo, l’impugnazione
è possibile in tutti i casi, a meno che il valore in gioco sia di piccola entità
(meno di 2.000 CZK, circa 75 Euro) ma non può essere proposto un nuovo
gionale di Praga (krajský soud) ha annullato la sentenza di primo grado e ha rinviato il caso
al Tribunale distrettuale, il quale ha di nuovo respinto il ricorso. Il 4 settembre 2002, il Tribunale regionale ha respinto la domanda del ricorrente del 10 giugno 2002. Il Governo ha
affermato che il caso è stato concluso il 2 ottobre 2002. Il 18 ottobre 1995, il secondo ricorrente ha intentato una causa presso il Tribunale distrettuale di Mělník contro gli attuali proprietari della casa indipendente e del terreno a Želízy. Il 5 aprile 2000, il Tribunale distrettuale ha emesso una sentenza sul merito, respingendo la domanda. Il 17 ottrobre 1995, il
secondo ricorrente ha presentato altresì ricorso contro il Distretto 7 di Praga per il recupero
delle case, in base alla legge n. 87/1991 e alla legge n. 119/1990. Il 5 marzo 1998, il Tribunale distrettuale ha respinto il ricorso, sostenendo che il signor Jiři Hartman non era
cittadino ceco e, quindi, non aveva diritto al recupero delle case. Il 19 giugno 1998, egli ha
proposto ricorso al Tribunale municipale di Praga (městský soud), asserendo che il requisito
della nazionalità ceca era di importanza trascurabile e che al momento in cui la sua proprietà
è stata confiscata era cittadino ceco. Il 9 novembre 1999, egli ha ottenuto un certificato di
cittadinanza ceca ai sensi della legge n. 193/1999, rilasciato dal Distretto 7 di Praga, e in tale
data è diventato un cittadino ceco. Il 9 novembre 2000, egli ha proposto una nuova azione
contro il Distretto 7 di Praga per il recupero di metà delle case in questione. L’udienza è stata fissata per il 6 agosto 2002.
Si vedano, inter alia, anche le seguenti sentenze rese dalla Corte europea nei confronti
dello Stato ceco: 26 aprile 2007, Patera, n. 25326/03; 11 aprile 2006, Kořínek e altri, n.
77530/01; 4 aprile 2006, Pachman e Mates, n. 14881/02; 14 febbraio 2006, Skoma, spol. s
r.o., n. 21377/02; 27 settembre 2005, Tetourová, n. 29054/03; 21 giugno 2005, Kubizňáková, n. 28661/03; 24 maggio 2005, Římskokatolická Farnost Obříství, n. 40350/05;
12 aprile 2005, Herbst e altri, n. 32853/03; 21 dicembre 2004, Centrum Stavebního Inženýrství, A.S., n. 65189/01; 14 dicembre 2004, Bečvář e Bečvářová, n. 58358/00; 26 ottobre
2004, Fackelman ČR, spol. s r.o, n. 65192/01; 2 dicembre 2003, Koktavá, n. 45107/98; 7
gennaio 2003, Bořánková, n. 41486/98.
RAGIONEVOLE DURATA DEL PROCESSO E SOLUZIONI LEGISLATIVE
201
ricorso dinanzi alla Corte d’appello, la quale deve decidere il caso (invece
di rinviarlo al tribunale di primo grado), a meno che non vi sia stato un grave difetto nella procedura. Inoltre, i giudici hanno il preciso dovere di
istruire le parti sui loro diritti ed obblighi processuali, e sono incoraggiati
gli accordi amichevoli.
Il 1° ottobre 2008, il codice di procedura civile è stato emendato al fine di
garantire decisioni rapide nei procedimenti riguardanti i bambini e la possibilità
di mediazione e di risoluzione pacifica delle controversie tra i genitori.
Il codice di procedura civile è stato, inoltre, modificato in profondità
dalla legge n. 7/2009 al fine di semplificare le procedure ed evitare ritardi.
Uno dei cambiamenti principali è il nuovo sistema per la notificazione
degli atti giudiziali, che si basa sulla “presumption of service” e sul fatto di
rendere le parti più responsabili dell’esistenza di un indirizzo di consegna.
Purché le condizioni di legge siano state rispettate, un documento si presume sia stato notificato anche se, in realtà, il destinatario non ne ha preso visione. Per mitigare la rigidità di tale sistema, il giudice può decidere, a richiesta della parte, che il servizio è inefficace se non ci sono ragioni scusabili che hanno impedito al destinatario di prendere visione del documento
che è stato notificato.
Un’altra modifica riguarda l’introduzione del “preparatory hearing” che
mira a rendere il procedimento più concentrato, in modo tale che il giudice
possa decidere in merito al caso in una sola udienza. Il peso sostenuto dai
giudici dovrebbe essere ridotto a motivo della notevole semplificazione dei
documenti di registrazione e del trasferimento dei poteri ai notai nei procedimenti di successione.
2) Atti, documenti elettronici e sviluppo dell’e-justice. Il 1° luglio
2009, è entrata in vigore la legge n. 300/2008 in materia di Electronic Acts
and Authorised Document Conversion (c.d. e-Goverment Act), la quale ha
introdotto la trasmissione elettronica dei documenti tramite “mailboxes” di
dati che devono essere utilizzati dalle autorità pubbliche e che possono essere utilizzati da persone fisiche o giuridiche che decidono di creare “mailboxes” del genere. L’e-justice è in fase di sviluppo anche per semplificare
taluni atti tramite comunicazioni elettroniche. Ad esempio, il progetto eMailroom, lanciato nel mese di ottobre 2007, rende possibile presentare documenti in formato elettronico, attraverso i siti web dei tribunali. È stata introdotta la decisione in formato elettronico anche per gli ordini di pagamento (resi in procedimenti sommari). Sono disponibili altre domande online
che forniscono al pubblico le ultime informazioni sui procedimenti e consentono alle parti di seguire la gestione del loro caso86.
86
Si veda, in argomento, PEKNA J., New Forms of E-Communication in the Czech Re-
202
PARTE TERZA
3) Emendamento alla legge n. 6/2002 sui tribunali e i giudici. Il 1° ottobre 2008, è stata introdotta una modifica al sistema di procedimenti in
materia di trasgressioni disciplinari dei giudici che include anche i ritardi
ingiustificati nella gestione di casi. D’ora in avanti, i procedimenti disciplinari si terranno soltanto dinanzi alla Corte suprema amministrativa. Inoltre,
è stato introdotto un periodo di carica limitato per i presidenti e i vicepresidenti dei tribunali al fine di migliorare la loro amministrazione.
4) Supervisione del Ministero della giustizia. Il Ministero della giustizia
controlla un’ampia gamma di informazioni allo scopo di facilitare
l’accertamento e l’analisi della durata dei procedimenti e autorizza anche
ispezioni nei tribunali, in particolare in quelli che sembrano presentare problemi sulla base di indagini statistiche. In conseguenza di tali ispezioni,
possono essere fatte delle raccomandazioni per avviare procedimenti disciplinari o per richiamare i giudici. Possono essere dati altresì ulteriori incarichi di supervisione ai presidenti dei tribunali87.
In seguito alla pronuncia della Corte europea relativa al caso Jòri c.
Slovacchia del 9 novembre 200088, la quale ha accertato la violazione
dell’articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione, il 1° gennaio 2002 nella
Repubblica slovacca è entrata in vigore la legge n. 501/2001 che ha emendato il codice di procedura civile, al fine di ridurre il carico di lavoro dei
tribunali interni e di accelerare i procedimenti giudiziari.
In particolare, essa ha eliminato il principio inquisitorio (“substantive
public, disponibile online su www.g-casa.com/conferences/budapest/papers/Pekna.pdf.
87
Secondo i dati forniti dalle autorità ceche, dal 2005, i procedimenti in materia civile
sono stati ridotti, in media, di trentadue giorni (7%). I procedimenti concernenti la custodia e
altre questioni riguardanti i bambini sono stati ridotti, in media, di trentatre giorni (16%).
Nel 2008, il 72% di questi casi si è concluso entro sei mesi. Dal 2006, i casi di diritto privato
nel suo complesso (compreso il lavoro e le questioni commerciali) sono stati ridotti, in media, di trentotto giorni (7%). Per quanto riguarda i casi penali, nel 2008, il 56% è stato concluso entro sei mesi, mentre l’11% ha avuto una durata superiore ai ventiquattro mesi.
88
Sentenza della Corte europea, 9 novembre 2000, Jòri c. Slovacchia, n. 34753/97, paragrafo 57. La controversia risaliva al 30 giugno 1981, quando il Bratislava National Committee aveva approvato un accordo circa la conversione di due appartamenti, usati rispettivamente dalla ricorrente, la signora Eva Jóri, cittadina ungherese, e dai suoi genitori, in un
unico appartamento in cui essi intendevano vivere insieme, prevedendo che il diritto di usare
tale appartamento fosse soggetto ad un accordo, in merito alla sua cessione, da concludersi
tra il proprietario e “the new user”, conformemente alla sezione 155 del codice civile. Il 15
novembre 1996 la ricorrente ha presentato ricorso alla Commissione europea che lo ha trasmesso alla Corte europea in data 1 novembre 1998, lamentando, inter alia, la violazione
dell’articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione a ragione del fatto che il diritto ad
un’udienza davanti ad un tribunale entro un termine ragionevole non le era stato garantito
nei procedimenti concernenti la legalità della restituzione e della successiva vendita
dell’abitazione in cui aveva vissuto con i suoi genitori.
RAGIONEVOLE DURATA DEL PROCESSO E SOLUZIONI LEGISLATIVE
203
truth”) e ha stabilito il principio del “contraddittorio” di un procedimento
civile: l’onere della prova spetta esclusivamente alle parti che, in linea di
principio, sono autorizzate a fornire prove o fatti solo nei procedimenti di
primo grado. Questa legge ha confermato la competenza generale di primo
grado dei tribunali distrettuali: la competenza della Corte d’appello di trattare i casi come giudice di primo grado è, quindi, notevolmente ridotta; i
procedimenti dinanzi alla Corte suprema, in qualità di giudice di appello,
sono stati, di conseguenza, limitati. Infine, la nuova legge ha semplificato e
accorciato la procedura di notifica degli atti alle parti.
Negli ultimi anni, sono state apportate, inoltre, due modifiche legislative.
1) Un gruppo di emendamenti approvati con la legge n. 273/2007, in
vigore dal 1° luglio 2007 (la c.d. “piccola” modifica del codice di procedura civile), ha modificato la legge n. 99/1963 sul codice di procedura civile.
Essa ha emendato anche la legge n. 71/1992 sulle spese legali. La “piccola”
modifica ha avuto lo scopo di introdurre otto cambiamenti nella procedura
civile per migliorare il funzionamento dei tribunali. Tali cambiamenti includono quattro misure relative alla ripartizione delle competenze amministrative, alle modalità di notifica degli atti, alla gestione dei dossiers delle
corti d’appello e alla razionalizzazione/riduzione delle spese legali.
Vi sono altresì quattro modifiche sostanziali del codice di procedura civile in materia di procedure giudiziarie:
(a) armonizzazione dei termini di ricusazione con i termini per le impugnazioni. Le accuse di parzialità non saranno prese in considerazione in un
procedimento separato, ma saranno considerate fra i principali motivi del
ricorso (articolo 16);
(b) le Corti d’appello possono pronunciarsi su un maggior numero di
questioni, senza udienza, in casi limitati, con l’accordo delle parti di non
tenere udienza e sotto riserva di una verifica delle considerazioni di interesse pubblico (articolo 214);
(c) ampliamento del tipo di casi che possono essere decisi senza udienza da parte del giudice amministrativo, quando è chiaro che la decisione di
un’autorità amministrativa deve essere revocata (articoli 250f(3) e
250ja(3));
(d) nel caso di un’azione contro le autorità amministrative, il pubblico
ministero può depositare una mozione in tribunale cercando di obbligare
l'amministrazione interessata ad agire e a prendere una decisione (articolo
250t(2)).
2) Un emendamento al codice di procedura civile (legge n. 384/2008),
entrato in vigore in data 15 ottobre 2008 (la c.d. “grande” modifica del codice di procedura civile), ha introdotto, tra l’altro, le seguenti modifiche:
204
PARTE TERZA
(a) armonizzazione della procedura di ricusazione dei giudici per evitare di passare il caso ad un altro giudice che potrebbe essere ugualmente interessato da accuse di parzialità e per consentire al tribunale di continuare a
trattare il caso (senza decidere nel merito), a condizione che le accuse di
parzialità siano infondate (articoli 15(1)-(2) e 16(3));
(b) possibilità per i tribunali di nominare un consiglio congiunto di più
parti in causa qualora ci siano più di venti attori o convenuti, al fine precipuo di accelerare le procedure, quando una parte è deceduta e i suoi eredi
non sono noti. La controversia concernente la parte che si oppone alla designazione del consiglio congiunto può essere disgiunta e giudicata nel quadro di una procedura separata (articolo 29a(1)-(2));
(c) semplificazione delle procedure di successione, che sono condotte
dai notai, sotto l’autorizzazione del tribunale. I notai possono rilasciare certificati di eredità (articoli 38(1)-(2), (5), e 175a(7));
(d) possibilità di notificare i documenti alle parti per via elettronica (articolo 45(3)-(6));
(e) estensione della possibilità per il tribunale di decidere una controversia senza udienza e introduzione di una procedura semplificata per le
controversie di modesta entità. Il primo emendamento consente di ostacolare gli sforzi dilatori di una delle parti al procedimento, che non presenta le
proprie osservazioni o non controlla la propria posta (il giudizio in absentia
gode, tuttavia, delle garanzie del giusto processo: è reso pubblicamente ed è
annullabile su impugnazione) (articoli 114(1), (3)-(6), e 115a(2));
(f) ampliamento del campo d’applicazione del regime giuridico
dell’ingiunzione che autorizza i tribunali non solo ad ingiungere di pagare,
ma anche ad ingiungere di fare o non fare (articoli 172(5)-(6), e 174b(1));
(g) limitazione della possibilità per i giudici d’appello di annullare le
decisioni prese in prima istanza e di rinviarle per un nuovo esame. Tale rinvio è oramai possibile solo se il tribunale di primo grado ha, nello stesso
tempo, accertato male i fatti e applicato male la legge (articolo 221(1)(h));
(h) introduzione del principio di revisione nel procedimento dinanzi alla Corte di cassazione, che le permette di riformare alcune decisioni soggette a ricorso per cassazione, invece di annullarle e di rinviarle al tribunale
inferiore per il riesame (articolo 243b(1)-(4) e (6))89.
89
Si veda CONSEIL DE L’EUROPE, Résolution intérimaire CM/ResDH(2010)225 relative
aux arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme dans 78 affaires contre la République slovaque relatives à la durée excessive de procédures civiles (adoptée par le Comité
des ministres le 2 décembre 2010, lors de la 1100e réunion des délégués des ministres), Annexe à la Résolution intérimaire CM/ResDH(2010)225 – Informations fournies par le Gouvernement de la République slovaque lors de l’examen des affaires concernant des durées
excessives de procédures civiles par le Comité des ministres.
RAGIONEVOLE DURATA DEL PROCESSO E SOLUZIONI LEGISLATIVE
205
La legge n. 238/2000, entrata in vigore il 1° agosto 2000, ha modificato
la legge n. 328/1991 sul fallimento e sulla liquidazione in modo da evitare
l’incremento dei ritardi nella procedura fallimentare. Tale emendamento ha
aumentato l’efficacia della procedura fallimentare, il rafforzamento dello
status del comitato dei creditori in questi procedimenti e ha accelerato la
loro conclusione.
Le autorità slovacche hanno, inoltre, esaminato delle misure per migliorare l’efficienza e le strutture dei tribunali, come la formazione e la specializzazione dei giudici, l’aumento del loro numero, un nuovo sistema di valutazione professionale, la riorganizzazione territoriale dei tribunali e
l’informatizzazione dei servizi giudiziari90.
Per quanto riguarda quest’ultima misura, un progetto pilota denominato
Court Management si sta progressivamente attuando in tutti i tribunali distrettuali e regionali nella Repubblica slovacca, principalmente focalizzato
sulla fornitura di computer e software adeguati, sulla formazione del personale e sulla gestione dei casi. Quando questo primo progetto è entrato in
funzione nel Tribunale distrettuale di Banská Bystrica, ha determinato una
diminuzione significativa della durata dei processi a causa di un considerevole risparmio di tempo precedentemente speso per il lavoro amministrativo. Questo progetto è stato progressivamente applicato in tutti i tribunali
distrettuali e regionali nel biennio 2002-2004.
Da segnalare altresì che l’Act No 385/2000 Coll. on Judges and Lay
Judges”, entrato in vigore il 1° gennaio 2001, mira, tra l’altro, a prevenire
ritardi irragionevoli nei procedimenti giudiziari, rafforzando la responsabilità civile nonché disciplinare dei magistrati (articoli 104-105, 116 comma
1, 117 commi 1, 3 e 4). Quanto alla responsabilità civile, la legge prevede
un diritto di ricorso dello Stato contro il giudice competente, per i danni de90
Specificamente, le misure organizzative adottate dalle autorità slovacche sono le seguenti: 1) il Governo ha aumentato di cinquanta il numero dei giudici nel primo trimestre
del 2008. Nel 2009 e nel 2010, il numero dei giudici è stato aumentato di oltre il 10%; 2) in
seguito all’adozione della legge n. 511/2007, che modifica la legge n. 371/2004, nove tribunali locali sono stati creati e messi in servizio dal 1° gennaio 2008; 3) il Ministro della giustizia ha invitato tutti i giudici a adottare un approccio proattivo e responsabile per lo svolgimento delle loro funzioni giurisdizionali. Egli si reca nei tribunali senza annunciare la sua
visita per verificare il livello di preparazione dei giudici per le udienze; 4) sono state apportate alcune modifiche tecniche alla gestione del sistema giudiziario, compresa la creazione
di nuove banche dati elettroniche e una banca dati centrale per il sistema giudiziario che
permettono agli utenti di verificare efficacemente l’esistenza di procedimenti paralleli. I
giudici possono monitorare l'andamento delle cause giudiziarie e verificare la situazione dei
detenuti che scontano la loro pena; 5) il Ministero della giustizia sta lavorando su un progetto di legge destinato ad affidare ai referendari principali e ai cancellieri il lavoro giudiziario
di base, per consentire ai giudici di concentrarsi esclusivamente sulle decisioni giudiziarie.
206
PARTE TERZA
rivanti da una sentenza sbagliata o da un comportamento illecito. Quanto
alla responsabilità disciplinare, la legge prevede che il giudice disciplinare
possa ritenere un giudice responsabile quando, tra l’altro, egli mostra un
comportamento che suscita ragionevoli dubbi sugli sforzi per risolvere il
caso in modo equo e senza indebito ritardo (articolo 116, comma 1). Secondo le istruzioni impartite per l’applicazione della presente legge, il presidente del tribunale può agire, in particolare, se un giudice non utilizza i
giorni pre-programmati in cui devono essere tenute le udienze, se egli non
si occupa dei casi nel tempo debito, o se non prende provvedimenti entro
un periodo di tre mesi91.
Come si è anticipato all’inizio del presente paragrafo, le modalità di attuazione interna appena esaminate dei giudicati internazionali denotano che
gli Stati summenzionati hanno ritenuto che la corretta esecuzione delle sentenze rese dalla Corte europea nelle controversie di cui sono parti, accertanti l’esistenza di una pratica violatoria continuata dell’articolo 6, paragrafo
1, della Convenzione dovuta appunto al mancato rispetto del requisito del
termine ragionevole, implica non semplicemente il ricorso al mero espediente del meccanismo riparatorio, quanto piuttosto l’adozione di misure
legislative compatibili con la Convenzione che riducano i tempi del processo, così da eliminare le ragioni di attrito fra giudice internazionale e giudice
interno.
Tali Stati si sono posti, pertanto, il problema di intervenire sulle ragioni
che hanno determinato le “sanzioni” europee e, conseguentemente, di procedere alla ristrutturazione dell’organizzazione della complessa e lenta
macchina processuale interna, al fine di garantire ad ogni persona il diritto
non solo ad un equo risarcimento, ma anche “ad un’equa e pubblica udienza entro un termine ragionevole” come previsto dall’articolo de quo.
3. Le soluzioni legislative adottate da alcuni Stati che non presentano “violazioni strutturali” dovute all’irragionevole durata dei processi
Si è detto92 che non tutti gli Stati firmatari si sono visti attribuire dalla
Corte europea la violazione dell’articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione
dovuta ad indebiti ritardi nello svolgimento dei processi e che tra gli Stati i
quali, al contrario, hanno violato tale articolo per il suddetto motivo, non
91
Secondo i dati forniti dalle autorità slovacche, dopo aver subìto una crescita costante
soprattutto tra il 2002 e il 2004, la durata media dei processi civili sembra attualmente diminuire in modo regolare, passando da oltre diciassette mesi nel 2004 a tredici mesi nel 2009.
92
Si veda, supra, il paragrafo 2.
RAGIONEVOLE DURATA DEL PROCESSO E SOLUZIONI LEGISLATIVE
207
tutti presentano deficit strutturali all’interno del proprio ordinamento giuridico.
È interessante valutare se tali Stati abbiano adottato soltanto misure atte
a creare un rimedio interno compensativo o se abbiano adottato anche misure generali per incidere sul tema dell’irragionevole durata dei processi,
nonostante gli indebiti ritardi si siano verificati in forma isolata in un determinato tribunale (sia occasionalmente, sia ripetutamente) e siano, quindi,
tali da escludere l’esistenza di problemi di carattere strutturale.
3.1. Misure interne volte ad introdurre un rimedio effettivo ai sensi
dell’articolo 13 della Convenzione contro l’irragionevole durata dei processi
Tra gli Stati contraenti che presentano un numero non elevato di condanne da parte della Corte europea a ragione dell’irragionevole durata dei
processi e che si sono adoperati per introdurre nel proprio ordinamento giuridico un rimedio interno contro tale problema – rimedio che possa essere
considerato come “effettivo” ai sensi dell’articolo 13 della Convenzione –
figura, ad esempio, l’Austria.
A seguito della sentenza sul caso G.S., resa dalla Corte europea il 21
dicembre 199993, accertante la violazione dell’articolo 6, paragrafo 1, della
Convenzione dovuta alla durata eccessiva dei procedimenti civili dinanzi
alla Corte amministrativa94, il Parlamento austriaco, emendando das Geri93
Sentenza della Corte europea, 21 dicembre 1999, G.S. c. Austria, n. 26297/95. Il ricorrente, il signor G.S., cittadino austriaco, il 21 settembre 1988 ha chiesto al governatore
provinciale (Landeshauptmann) per l’Alta Austria la concessione di una licenza per gestire
una farmacia a Ried-im-Innkreis. Il 23 maggio 1990 la richiesta è stata respinta. Il 22 giugno
1990 il signor G.S. ha presentato ricorso presso il Ministero federale della salute, dello sport
e della tutela dei consumatori (Bundesministerium für Gesundheit, Sport und Konsumentenschutz), senza successo. Il 30 aprile 1991, egli ha proposto ricorso presso la Corte amministrativa (Verwaltungsgerichtshof), lamentando che il Ministero federale della salute, dello
sport e della tutela dei consumatori non aveva deciso, in merito all’istanza del 22 giugno
1990, entro il termine di sei mesi previsto dalla legge. Dopo l’introduzione di un ulteriore
ricorso presso la Corte amministrativa, il ricorrente ha ottenuto la licenza per gestire una
farmacia a Obernberg-am-Inn. In data 11 dicembre 1995, la Corte amministrativa ha chiuso
il procedimento.
94
“The Court notes that the applicant complains mainly about the duration of the proceedings before the Administrative Court. The proceedings before the Administrative Court
lasted more than four years and four months, with a period of total inactivity of three and a
half years from 2 June 1992 until the termination of the proceedings on 11 December 1995”
(ibidem, paragrafo 33). “(T)he Court finds that the length of the proceedings as a whole, and
in particular the length of the proceedings before the Administrative Court, exceeded a “reasonable time”. It follows that there has been a breach of Article 6 § 1 of the Convention”
208
PARTE TERZA
chtsorganisationsgesetz, ha introdotto “a complaint to a competent court of
appeal if a court of lower instance has caused an undue delay of proceedings. The competent court of appeal may instruct the court adjudicating on
the merits of the case to complete the case within a prescribed time limit”95.
In talune sentenze relativamente recenti la Corte europea ha constatato
la violazione da parte del Belgio dell’articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione a motivo del mancato rispetto del termine ragionevole nello svolgimento dei processi civili, come si è verificato in occasione della sentenza
sul caso Dumont del 28 aprile 200596. La legge del 26 aprile 2007, che ha
emendato il Judicial Code97, ha previsto un rimedio a tale problema: essa
(ibidem, paragrafo 37).
95
Si vedano in merito: HOLOUBEK M., Das Recht auf eine wirksame Beschwerde bei
einer nationalen Instanz. Zur Bedeutung des Articolo 13 EMRK, in Juristische Blätter,
1992, p. 143 ss.; VOSPERNIK T., Das Verhältnis zwischen Articolo 13 und Articolo 6 EMRK
– Absorption oder “Apfel und Birne”?, in Österreischische Juristen-Zeitung, 2001, p. 363
ss. Si veda anche COUNCIL OF EUROPE, Ministers’ Deputies Information Documents,
CM/Inf(2003)42, cit.
96
“(L)a cause de la requérante n’a pas été entendue dans un délai raisonnable. Partant,
il y a eu violation de l'article 6 § 1 de la Convention” (sentenza della Corte europea, 28
aprile 2005, Dumont c. Belgio, n. 49525/99, paragrafo 21). All’origine del presente caso vi è
il ricorso contro il Regno del Belgio presentato dalla signora Christine Dumont, cittadina di
questo Stato, residente a Grez-Doiceau. Il 14 ottobre 1987, la ricorrente è stata vittima di un
incidente stradale nel quale è rimasta ferita. Il 27 marzo 1990, si è costituita parte civile nel
procedimento a carico del conducente del veicolo che aveva causato l’incidente, presso il
Tribunale di primo grado di Bruxelles. Con sentenza del 26 marzo 1991, il Tribunale correzionale ha attribuito la piena responsabilità dell’incidente all’imputato e lo ha condannato, in
solido con il suo assicuratore, ad indennizzare la ricorrente. Il medico legale, nominato per
valutare l’entità delle lesioni, ha comunicato la sua relazione il 14 giugno 1996. Il processo è
stato fissato per il 30 giugno 1998, poi per il 7 ottobre 1998 e, infine, per il 22 giugno 1999
con l’indicazione che si era trattato di una “date relais”. L’udienza si è tenuta il 22 febbraio
2000. La signora Dumont è ricorsa in appello il 4 aprile 2000 dinanzi alla Corte d’appello di
Bruxelles che ha emesso una sentenza in data 8 marzo 2002.
Si vedano altresì le seguenti sentenze rese dalla Corte europea nei confronti dello Stato
belga: 10 giugno 2008, Depauw, n. 2115/04; 13 maggio 2008, Beheyt, n. 41881/02; 24 aprile 2008, Heremans, n. 28171/04; 24 aprile 2008, Mathy, n. 12066/06; 1° aprile 2008,
Schinckus, n. 29198/05; 12 febbraio 2008, Jouan, n. 5950/05; 4 dicembre 2007, Denée, n.
31634/03; 27 novembre 2007, Hamer, n. 21861/03; 27 novembre 2007, Iwankowski e altri,
n. 6203/04; 27 novembre 2007, Raway e Wera, n. 25864/04; 16 ottobre 2007, Nicolai de
Gorhez, n. 11013/05; 29 settembre 2007, Barbier, n. 24731/03; 25 settembre 2007, De
Turck, n. 43542/04; 24 luglio 2007, De Saedeleer, n. 27535/04; 17 luglio 2007, Nagler e
Salimmo B.V.B.A., n. 40628/04; 26 ottobre 2006, Lenardon, n. 18211/03; 20 aprile 2006,
Defalque, n. 37330/02; 3 novembre 2005, Marien, n. 46046/99; 15 luglio 2005, Leroy, n.
52098/99; 17 maggio 2005, De Landsheer, n. 50575/99; 28 aprile 2005, De Staerke, n.
51788/99; 28 aprile 2005, Robyns de Schneidauer, n. 50236/99; 28 aprile 2005, Reyntiens,
n. 52112/99 .
97
Pubblicata in Moniteur Belge (Belgisch Staatsblad), No 2007009536, 12 juin 2007.
RAGIONEVOLE DURATA DEL PROCESSO E SOLUZIONI LEGISLATIVE
209
contiene delle disposizioni “enabling a request for acceleration of civil proceedings”.
Per quanto concerne, invece, l’introduzione di rimedi interni rispetto
all’irragionevole durata dei procedimenti penali, non vi è rimedio specifico
in base al quale possa essere richiesta l’accelerazione di un procedimento
penale o possa essere riconosciuto un indennizzo per la loro durata eccessiva. Nondimeno, l’articolo 21 ter della parte preliminare del codice di procedura penale, entrato in vigore il 12 dicembre 2000, prevede una sanzione
al riguardo98. È possibile, inoltre, che una persona, cui sono state rivolte accuse penali, chieda al tribunale di accertare, nella fase dell’esame del merito, che il principio del termine ragionevole è stato violato e di riparare a tale violazione dell’articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione: ciò costituisce
un rimedio interno ai sensi dell'articolo 35, paragrafo 1, della Convenzione
stessa.
A seguito della sentenza resa dalla Corte europea il 26 luglio 2001 sul
caso Horvat99, anche la Croazia ha proceduto ad una riforma legislativa che
ha introdotto un rimedio interno contro i tempi processuali del giudizio eccessivamente lunghi.
Il Constitutional Act on the Constitutional Court del 1999 è stato
emendato. Il nuovo articolo 63, entrato in vigore il 15 marzo 2002, prevede
quanto segue:
“1) The Constitutional Court shall examine a constitutional complaint
even before all legal remedies have been exhausted in cases when a competent court has not decided within a reasonable time a claim concerning the
applicant's rights and obligations or a criminal charge against him (...);
98
Ai sensi di tale articolo, “if the length of criminal proceedings exceeds a reasonable
time, the judge may pass sentence by means of a simple finding of guilt or impose a lighter
sentence than the minimum sentence stipulated by law”.V., in argomento, EUROPEAN COMMISSION FOR DEMOCRACY THROUGH LAW (VENICE COMMISSION), Replies to the Questionnaire on the Study on the Effectiveness of National Remedies in Respect of Excessive Length
of Proceedings – CDL(2006)026, 15 February 2007.
99
Sentenza della Corte europea, 26 luglio 2001, Horvat c. Croazia, n. 51585/99. Il 19
ottobre 1992 la ricorrente, la signora Ankica Horvat, cittadina croata, ha prestato a MJB, una
società con sede a Zagabria, 10.000 marchi tedeschi (DEM) per un periodo di tre mesi ad un
tasso di interesse del 27%. Il 23 novembre 1992 ha prestato a ZIP, altra società con sede a
Zagabria, 20.390 DEM per un periodo di un mese ad un tasso di interesse del 20%. Poiché
tali società non hanno rimborsato i prestiti, la ricorrente ha avviato un’azione legale nei confronti di MJB e ZIP presso la “Municipal Court” di Zagabria (Općinski sud u Zagrebu). La
ricorrente ha presentato ricorso alla Corte europea contro la Croazia lamentando la violazione dell’articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione a motivo dell’irragionevole durata dei
processi civili, e dell’articolo 13 della Convenzione dovuta all’assenza di un rimedio interno
effettivo rispetto alla durata di tali processi.
210
PARTE TERZA
2) If the constitutional complaint (...) under paragraph 1 of this Section
is accepted, the Constitutional Court shall determine a time-limit within
which a competent court shall decide the case on the merits (...);
3) In a decision under paragraph 2 of this Article, the Constitutional
Court shall fix appropriate compensation for the applicant in respect of the
violation found concerning his constitutional rights (...). The compensation
shall be paid from the State budget within a term of three months from the
date when the party lodged a request for its payment”100 .
Da rilevare che, a seguito degli emendamenti apportati alla Law on the
Judiciary, entrata in vigore il 29 dicembre 2005, la Corte costituzionale non
è più competente ad esaminare un ricorso in prima istanza contro l’irragionevole durata dei procedimenti giudiziari: tale competenza è attribuita
ai tribunali superiori a quelli che si sono occupati della questione sul merito. Contro le decisioni rese da tali tribunali è possibile presentare ricorso
alla Corte suprema e contro le decisioni di quest’ultima alla Corte costituzionale.
Negli ultimi anni, la Corte europea ha emesso alcune sentenze contro la
Finlandia vertenti sull’eccessiva durata dei procedimenti civili e penali
(violazione dell’articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione) e sull’assenza
di un rimedio interno effettivo (violazione dell’articolo 13 della Convenzione).
Stando alle informazioni fornite il 25 maggio 2009 dalle autorità finlandesi, a seguito delle decisioni rese in materia dalla Corte europea – di
cui quella concernente il caso Kangasluoma del 20 gennaio 2004101 è un
100
Si veda, in proposito, SALINAS ALCEGA S., El sistema europeo de protección de los
derechos humanos en el siglo XXI – El proceso de reforma para asegurar su eficacia a largo plazo, Madrid, 2009, pp. 276-277.
101
Sentenza della Corte europea, 20 gennaio 2004, Kangasluoma c. Finlandia, n.
48339/99. Il ricorrente, il signor Matti Kangasluoma, di nazionalità finlandese, è stato
amministratore delegato in una società finché non è andata in liquidazione, in data 8 maggio
1990, dinanzi al Tribunale distrettuale (kihlakunnanoikeus, häradsrätt) di Isokyrö. Il creditore ha ritirato la domanda e il procedimento di liquidazione è stato chiuso il 28 maggio
1990, per poi essere riavviato il 15 agosto 1990. Nel 1991, la Centrale di polizia criminale
(keskusrikospoliisi, centralkriminalpolisen) ha condotto varie ricerche. I rapporti derivanti
dalle indagini sono datati 30 maggio 1991, 26 aprile 1993 e 7 luglio 1993. Ulteriori indagini
effettuate dalla polizia si sono concluse il 25 luglio 1994. Il 15 giugno 1994, il ricorrente è
stato accusato di aver commesso undici reati, compreso quello di frode fiscale aggravata. Il
Tribunale distrettuale ha tenuto cinque udienze tra il 7 settembre 1994 e il 31 agosto 1995,
che sono state di volta in volta sospese su richiesta del Procuratore. Il 31 agosto 1995, il Tribunale distrettuale ha condannato a due anni di carcere il signor Kangasluoma, il quale ha
presentato ricorso dinanzi alla Corte d’appello (hovioikeus, hovrätt) di Vaasa che, con decisione del 25 gennaio 1996, ha rinviato la causa al Tribunale distrettuale, sulla base del fatto
che la sentenza da esso resa era stata insufficientemente motivata. Il caso è stato riesaminato
RAGIONEVOLE DURATA DEL PROCESSO E SOLUZIONI LEGISLATIVE
211
esempio – è stato approvato dal Parlamento finlandese, nel mese di aprile
2009, il Government’s Bill on Compensation for Excessive Length of Proceedings che dovrebbe emendare il codice di procedura civile per fornire
una misura preventiva contro l’irragionevolezza dei tempi processuali, vale
a dire la possibilità per i tribunali distrettuali di ordinare che una questione
sia considerata come urgente su richiesta di una parte, qualora vi sia un valido motivo.
Inoltre, i richiedenti dovrebbero avere il diritto di ottenere un risarcimento ragionevole, a carico del bilancio dello Stato, in caso di violazione
del diritto ad un processo in un termine ragionevole. La valutazione della
durata dei procedimenti e l’importo del risarcimento (da stabilire da parte
del giudice che si è pronunciato sul merito della causa) dovrebbero corrispondere alla prassi della Corte europea. Si propone altresì di ridurre la
sanzione pecuniaria amministrativa nel caso in cui la durata dei procedimenti sia eccessiva.
In sostanza, anche gli Stati considerati in questo paragrafo, i quali presentano secondo la Corte europea violazioni soltanto occasionali dell’articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione a ragione dell’eccessiva durata dei
tempi processuali, si sono adoperati per inserire nel proprio ordinamento
giuridico degli strumenti idonei a rendere operativa la regola del previo
esaurimento dei ricorsi interni ed istituire dei rimedi riparatori, ad ulteriore
dimostrazione della tendenza ad una sempre più puntuale affermazione
dell’osservanza interna dei giudicati internazionali, così da limitare il ricorso alla Corte di Strasburgo per il riconoscimento dei diritti convenzionalmente garantiti e rispettare la natura sussidiaria del meccanismo di controllo europeo.
Da sottolineare come taluni Stati – quali la Croazia succitata, cui può
dal Tribunale distrettuale (käräjäoikeus, tingsrätt) di Kyrönmaa, che aveva sostituito quello
di Isokyrö. Il 14 novembre 1996, il Tribunale distrettuale ha condannato il ricorrente a un
anno e dieci mesi di reclusione. Il 24 aprile 1998, la Corte suprema (korkein oikeus, Högsta
domstolen) ha respinto il ricorso del signor Kangasluoma. Il 21 settembre 1998, egli ha presentato ricorso al Cancelliere di giustizia (oikeuskansleri, justitiekansler) lamentando, tra le
altre cose, l’eccessiva durata delle procedure. Il vice Cancelliere di giustizia, nella sua decisione del 30 ottobre 2000, ha rilevato, invece, che, sebbene i procedimenti fossero stati lunghi, il caso era complesso e non vi erano stati inutili ritardi.
Si vedano, inter alia, anche le seguenti sentenze rese dalla Corte europea nei confronti
dello Stato finlandese: 23 giugno 2009, Kaura, n. 40350/05; 24 marzo 2009, Vienonen e altri, n. 36989/05; 9 dicembre 2008, Eloranta, n. 4799/03; 13 novembre 2008, Ahiskog Rafael, n. 23667/06; 24 luglio 2007, Ekholm, n. 68050/01; 22 maggio 2007, Lehtinen Tovie, n.
43160/98; 6 marzo 2007, Narinen (n. 2), n. 13102/03; 10 ottobre 2006, Fryckman, n.
36288/97; 23 maggio 2006, Mattila, n. 77138/01; 15 novembre 2005, Kukkola, n. 26890/95;
15 novembre 2005, T.K. e S.E., n. 26890/95.
212
PARTE TERZA
aggiungersi anche la Spagna sulla quale vi sarà occasione di soffermarsi
infra102 – abbiano creato un meccanismo che consente di presentare reclami, concernenti la violazione del diritto alla ragionevole durata dei processi, direttamente alla rispettiva Corte costituzionale.
3.2. Misure interne volte ad assicurare la ragionevole durata dei processi ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione
Gli Stati cui si è fatto riferimento nel paragrafo precedente non si sono
limitati, in linea di massima, ad adottare misure atte a creare un rimedio interno compensativo contro i tempi processuali del giudizio eccessivamente
lunghi – tale da garantire il rispetto dell’articolo 13 della Convenzione e
rendere operativa la regola del previo esaurimento dei ricorsi interni ai sensi dell’articolo 35, paragrafo 1, della stessa – ma hanno adottato anche misure che hanno inciso sulla durata delle procedure o, perlomeno, hanno cercato di dare alla luce strumenti legislativi idonei ad accelerare tali procedure.
In Austria il Parlamento ha adottato l’Administrative Reform Act
2001103, entrato in vigore il 20 aprile 2002, il cui obiettivo principale è di
alleviare il sovraccarico della Corte amministrativa ed accelerare i procedimenti amministrativi104.
Ai sensi della suddetta legge, in talune questioni di amministrazione federale indiretta (mittelbare Bundesverwaltung), sui ricorsi contro le decisioni di prima istanza devono pronunciarsi i Tribunali amministrativi indipendenti (unabhängige Verwaltungs-Senate) nel Länder. Tale legge si applicherà a tutti i procedimenti amministrativi di prima istanza che hanno
avuto inizio dopo la sua entrata in vigore, concernenti materie assegnate ai
Tribunali amministrativi indipendenti. Essa, inoltre, introduce la possibilità
di avere “joint hearings and decisions” in ordine a varie domande per licenze, approvazioni e dichiarazioni richieste per un progetto.
Nel 2002, sono state adottate anche misure legislative per prevenire che
la Corte amministrativa sia sovraccaricata di casi clone. In base alla nuova
legge105 , tali casi sono esaminati attraverso una procedura speciale accele102
Si veda, infra, il paragrafo 5. V., inoltre, COUNCIL OF EUROPE, Ministers’ Deputies
Information Documents, CM/Inf(2003)42, cit.
103
Pubblicato in Official Law Gazette I, No 2001/65.
104
V. COUNCIL OF EUROPE, Resolution ResDH(2004)77 Concerning the Judgment of
the European Court of Human Rights of 21 December 1999 in the Case of G.S. Against Austria (Adopted by the Committee of Ministers on 22 December 2004, at the 906th Meeting of
the Ministers’ Deputies).
105
Pubblicata in Federal Law Gazette I, No 124/2002.
RAGIONEVOLE DURATA DEL PROCESSO E SOLUZIONI LEGISLATIVE
213
rata: nel 2003 si è verificata, di conseguenza, una considerevole diminuzione del numero di casi pendenti per oltre tre anni dinanzi alla stessa Corte
amministrativa106.
L’informatizzazione, ancora in corso, delle pratiche amministrative
contribuisce a ridurre i ritardi nella gestione e nell’elaborazione dei casi da
parte delle autorità amministrative e giudiziarie107 .
L’Annual Report 2008 della Corte amministrativa, pubblicato nel giugno 2009108 , ha indicato, tuttavia, una lieve tendenza negativa riguardante
la durata media dei procedimenti. Inoltre, nell’ultimo anno è stato registrato
un aumento del numero di casi pendenti per oltre tre anni dinanzi alla stessa
Corte amministrativa. A ciò si aggiunge l’elevato numero di ricorsi che, dal
2005, è stato superiore a quello delle sentenze/decisioni emesse: ciò significa che l’eccessiva durata dei procedimenti resta un problema109.
106
Il periodo di tempo necessario affinché la Corte amministrativa rendesse una decisione sul merito, è stato, in media, di ventidue mesi negli anni 2003 e 2004, e di ventuno
mesi nell’anno 2005. Si veda l’Activity Report 2005 della Corte amministrativa, pubblicato
nel giugno 2006, disponibile online sul sito www.vwgh.gv.at.
107
Occorre altresì segnalare che, a seguito della sentenza della Corte europea del 22
gennaio 2004, Alge c. Austria, n. 38185/97, lo Stato austriaco “informed the Secretariat of
the work of the 9th committee of the Österreich-Konvent project, which is examining the
possibility of adopting organisational measures to deal with the case-load problem of the
Administrative Court. In particular, the Konvent is looking into the possibility of introducing
a first-instance administrative jurisdiction at the federal and regional levels. The Konvent
published its report on 31 January 2005, available under www.konvent.gv.at. It contains numerous concrete reform proposals. A special sub-committee of the Austrian Parliament is
currently discussing these proposals, meant to serve as a basis for a major administrative law
reform” (COUNCIL OF EUROPE, Resolution CM/ResDH(2007)110 – Execution of the Judgment of the European Court of Human Rights, Alge and Others Against Austria (Adopted by
the Committee of Ministers on 31 December 2007, at the 1007th Meeting of the Ministers’
Deputies). Si vedano, in proposito, anche le seguenti sentenze rese dalla Corte europea nei
confronti dello Stato austriaco: 3 febbraio 2005, Blum, n. 31655/02; 3 febbraio 2005, Fehr,
n. 19247/02; 3 febbraio 2005, Sylvester (n. 2), n. 54640/00; 27 maggio 2004, Yavuz, n.
46549/99; 19 febbraio 2004, Schluga, n. 65665/01, n. 71879/01, n. 72861/01.
108
Disponibile online su http://www.vwgh.gv.at/Content.Node/ de/aktuelles/ taetigkeitsbericht/taetigkeitsbericht2008.pdf.
109
Indicativo della persistenza di tale problema, nonostante l’adozione delle misure legislative e amministrative di cui sopra, è l’accertamento della violazione dell’articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione, sotto il profilo del mancato rispetto del termine ragionevole,
compiuto dalla Corte europea anche in varie sentenze recenti rese nei confronti dello Stato
austriaco.
Si vedano, inter alia, le seguenti sentenze: 18 dicembre 2008, Richter, n. 4490/06; 18
settembre 2008, Müller (n. 2), n. 28034/04; 31 luglio 2008, Schneider, n. 25166/05; 5 giugno 2008, Gürsoy, n. 20597/04; 20 marzo 2008, Bartenbach, n. 39120/03; 29 novembre
2007, Gierlinger, n. 38032/05; 26 luglio 2007, Schutte, n. 18015/03; 26 luglio 2007, Stempfer, n. 18294/03; 26 luglio 2007, Vitzthum, n. 8140/04; 31 maggio 2007, Ortner, n.
214
PARTE TERZA
Il Governo del Belgio ha adottato varie misure importanti volte a ridurre il numero dei casi pendenti dinanzi ai tribunali interni e ad evitare ulteriori ritardi nello svolgimento degli stessi, così da migliorare l’efficacia della giustizia.
La legge del 3 agosto 1992, sull’organizzazione dei tribunali consente,
in particolare, alle parti in causa di chiedere al giudice di fissare, con una
decisione vincolante, all’inizio del procedimento, i termini per la presentazione delle loro memorie, così come la data dell’udienza, affinché il procedimento si svolga entro un termine ragionevole e “prestabilito” tendenzialmente.
Il 29 febbraio 1996, è stata firmata a Bruxelles una Joint Declaration of
Intent da giudici, avvocati, cancellieri, impiegati, ufficiali giudiziari e dal
Ministero della giustizia. Tale dichiarazione ha proposto, in particolare, una
consultazione sistematica tra tutti i diversi professionisti che partecipano
all’amministrazione della giustizia, al fine di rendere il lavoro più veloce.
La legge del 6 maggio 1997, mirante ad accelerare i procedimenti dinanzi alla Cour de cassation110 , ha permesso la nomina di referendari, che
preparano il lavoro per i giudici e i pubblici ministeri. Questa legge prevede, inoltre, che l’Assemblea generale della Cour de cassation stabilisca e
pubblichi un rapporto annuale delle attività; esamini ogni anno, nel mese di
settembre, i progressi compiuti con le cause pendenti e riferisca su questo
tema al Ministero della giustizia e al Parlamento entro il 15 ottobre.
L’Assemblea generale sta preparando, inoltre, un piano quadriennale che
contiene le misure che, senza pregiudicare l'esercizio delle sue funzioni
giurisdizionali, possano contribuire a ridurre il numero delle cause ancora
pendenti111.
Le autorità belghe hanno asserito che non esiste un problema strutturale
sotto il profilo della durata dei procedimenti, siano essi civili o penali. È
stato, nondimeno, riconosciuto che la durata di certi procedimenti penali
pone dei problemi, sia a livello della fase preliminare, sia dinanzi ai tribunali chiamati a pronunciarsi sul merito.
Come si è rilevato112, è stata adottata la legge del 26 aprile 2007 che ha
emendato il Judicial Code, la quale contiene diverse disposizioni volte a
ridurre la durata dei procedimenti dalla fase preliminare sino al momento in
2884/04; 22 febbraio 2007, Donner, n. 32407/04; 7 dicembre 2006, Hauser-Sporn, n.
37301/03; 7 aprile 2005, Jancikova, n. 56483/00; 3 febbraio 2005, Riepl, n. 37040/02.
110
Pubblicata in Moniteur Belge (Belgisch Staatsblad), No 1997009448, 25 juin 1997.
111
V. COUNCIL OF EUROPE, Resolution DH (98) 61 – N. 19008/91 Serrien Against Belgium, (Adopted by the Committee of Ministers on 22 April 1998, at the 626th Meeting of the
Ministers’ Deputies).
112
V., supra, il paragrafo 3.1.
RAGIONEVOLE DURATA DEL PROCESSO E SOLUZIONI LEGISLATIVE
215
cui è resa la sentenza. Tale legge si propone altresì di accrescere il senso di
responsabilità sia dei giudici sia delle parti in causa, ad esempio accelerando “the exchange of arguments” tra le parti ed assicurando che i giudici definiscano fin dall’inizio “a schedule” per le fasi più importanti del procedimento. Sono previste sanzioni a carico delle parti che hanno manifestamente adottato un comportamento dilatorio. Un maggior controllo è prestato al
tempo impiegato dai giudici per emettere la propria sentenza: la legge stabilisce, difatti, i termini per le deliberazioni dei giudici. Se tali limiti risultano superati, i giudici sono responsabili dinanzi ai loro superiori gerarchici
e se non sussiste una valida giustificazione per il ritardo verificatosi, possono essere imposte loro delle sanzioni disciplinari nella forma di trattenute
sullo stipendio.
Anche la Croazia ha adottato misure legislative volte a garantire la ragionevole durata dei procedimenti giudiziari. La legge che ha emendato il
codice di procedura civile, adottata il 14 luglio 2003, ha principalmente lo
scopo di rafforzare la disciplina procedurale ed accelerare i processi civili.
Le modifiche più importanti sono le seguenti:
1) la funzione inquisitoria dei giudici è stata abrogata in favore di un
procedimento civile contraddittorio. Solo alle parti di un procedimento sarà
richiesto di accertare i fatti, e solo durante l'esame della causa dinanzi al
giudice di primo grado. Di conseguenza, il mancato accertamento dei fatti
da parte di un giudice non potrà più essere motivo di annullamento di una
decisione giudiziaria e di rinvio del caso per un nuovo esame (articoli 7 e
195);
2) un giudice unico, come regola generale, deve essere in grado di esaminare le cause civili in primo grado (articoli 13, 20, 21 e 23);
3) sono state interamente riformate le norme che disciplinano le citazioni che hanno provocato ritardi nel processo civile (articoli 66-79);
4) sono state introdotte nuove sanzioni pecuniarie nei confronti delle
parti che abusano dei loro diritti processuali e causano, pertanto, ritardi ingiustificati nel procedimento (articoli 4, 56 e 84);
5) è stato aumentato il numero di situazioni in cui le cause civili possono, in alternativa, essere risolte al di fuori dei tribunali (articolo 99);
6) non esiste più la possibilità, per la procura di Stato, di chiedere la revisione delle decisioni finali nel quadro di un procedimento straordinario
(articolo 239).
In definitiva, è evidente che anche il panorama delle misure interne
adottate dagli Stati contraenti nei confronti dei quali la Corte europea ha
constatato l’inosservanza solamente occasionale del requisito del termine
ragionevole di cui all’articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione è piuttosto
variegato.
216
PARTE TERZA
Nondimeno, è dato constatare come l’elemento che accomuna gli Stati
summenzionati sia la presenza di interventi di correzione al sistema del
processo: essi, difatti, non hanno individuato soltanto dei meccanismi che
assolvano una funzione risarcitoria dei danni patrimoniali e non patrimoniali subiti dall’accidentale inerzia della macchina processuale interna, ma
hanno altresì dato alla luce degli strumenti legislativi idonei ad accelerare
le procedure, benché le violazioni del diritto alla ragionevole durata dei
procedimenti non siano, appunto, rivelatrici dell’esistenza di problemi
strutturali seri nell’amministrazione della giustizia e non abbiano, di conseguenza, causato in sede internazionale la declaratoria di violazione continuata ed aggravata dell’articolo de quo.
4. Gli effetti diretti delle sentenze della Corte europea in alcuni ordinamenti giuridici interni nei casi di irragionevole durata dei processi
Le costituzioni della maggior parte degli Stati che hanno recentemente
aderito al Consiglio d’Europa pongono espressamente il principio della diretta applicabilità dei trattati internazionali.
La Croazia, ad esempio, ha ratificato la Convenzione il 17 ottobre 1997
e, conformemente alla disposizione contenuta nell’articolo 134 della Costituzione – il quale prevede: “International agreements concluded and ratified in accordance with the Constitution and made public shall be part of
the Republic's internal legal order” – l’ha inserita nel proprio diritto interno
e, sempre ai sensi del suddetto articolo, “shall be above law in terms of legal effects”113.
Vari esempi di sentenze dei tribunali interni sono stati sottoposti al
Comitato dei ministri a dimostrazione dello sviluppo degli effetti diretti
della Convenzione nonché della giurisprudenza di Strasburgo sul piano nazionale, in particolare con riferimento al diritto ad un equo processo114.
113
Come ricorda SZYMCZAK M.D., La Convention européenne des droits de l’homme et
le juge constitutionnel national, Bruxelles, 2006, p. 52, in un primo tempo, il giudice costituzionale di questo Stato aveva riconosciuto la validità immediata della Convenzione, indipendentemente dalla sua ratifica, insistendo sulla “natura particolare” dei trattati relativi ai
diritti umani. In un secondo tempo, è ritornato su questa interpretazione, osservando che solo i trattati ratificati e pubblicati potevano produrre effetti nel diritto interno Si veda anche
RODIN S., Application of the European Human Rights Convention in the Republic of Croatia
– An Element of Constitutional Check and Balances, in Croatian Political Science Review,
2000, p. 93 ss.
114
Si vedano le sentenze della Corte costituzionale del 10 gennaio 2000, No U-III-727/1997, dell’8 novembre 2000, No U-I-745/1999, e del 24 marzo 2004, No U-IIIA-829/2002.
RAGIONEVOLE DURATA DEL PROCESSO E SOLUZIONI LEGISLATIVE
217
A seguito della riforma legislativa del 2002, sono stati attribuiti effetti
diretti alle sentenze della Corte europea anche nei casi di irragionevole durata dei processi. La Corte costituzionale croata ha accertato l’esistenza di
numerose violazioni dei diritti dei ricorrenti ai sensi dell’articolo 29, comma 1, della Costituzione115 a motivo dell’eccessiva durata dei procedimenti
giudiziari e ha ordinato che i tribunali interessati rendessero decisioni entro
determinati limiti di tempo e che garantissero un risarcimento per i ritardi
verificatisi116. Essa ha considerato, in questi casi, la ragionevolezza della
durata dei processi alla luce dei criteri elaborati dalla giurisprudenza della
Corte europea (ovvero, la complessità del caso, il comportamento delle parti e delle autorità interessate).
Analogamente, la Convenzione è parte dell’ordinamento giuridico della
Repubblica slovacca e, ai sensi dell’articolo 7, commi 4-5, della Costituzione “shall have precedence over laws”117 . Dal 1998, il Governo slovacco
ha fornito al Comitato dei ministri esempi circa gli effetti diretti che la Corte costituzionale slovacca ha garantito alle sentenze della Corte europea.
A seguito della riforma costituzionale del 2002, sono stati attribuiti effetti diretti alle sentenze della Corte europea anche nei casi di eccessiva durata dei procedimenti giudiziari. La Corte costituzionale slovacca ha rilevato l’esistenza di numerose violazioni dei diritti dei ricorrenti ai sensi
dell’articolo 48, comma 2, della Costituzione118 a motivo dell’irragionevole
115
L’articolo 29, comma 1, della Costituzione prevede: “Anyone suspected or accused
of a penal offence shall have the right: - to a fair trial before a competent court specified by
law; - to be informed, within the shortest possible term, of the reasons for the charges preferred against him and of the evidence incriminating him; - to a defence counsel and free
communication with him, and to be informed of his rights; - to be tried in his presence if he
is accessible to the court, and to defend himself alone or with the assistance of the defence
counsel chosen by him”.
116
Si vedano, ad esempio, le sentenze della Corte costituzionale del 2 febbraio 2005,
No U-IIIA/1128/2004, e del 24 febbraio 2005, No U-IIIA/1978/2002.
117
L’articolo 7 della Costituzione stabilisce: “(…) 4. The validity of international treaties on human rights and fundamental freedoms, international political treaties, international
treaties of a military character, international treaties from which a membership of the Slovak
Republic in international organizations arises, international economic treaties of a general
character, international treaties for whose exercise a law is necessary and international treaties which directly confer rights or impose duties on natural persons or legal persons, require
the approval of the National Council of the Slovak Republic before ratification. 5. International treaties on human rights and fundamental freedoms and international treaties for
whose exercise a law is not necessary, and international treaties which directly confer rights
or impose duties on natural persons or legal persons and which were ratified and promulgated in the way laid down by a law shall have precedence over laws”.
118
L’articolo 48, comma 2, della Costituzione dispone: “Everyone has the right to have
his or her case tried publicly without undue delay, to be present at the proceedings and to
218
PARTE TERZA
durata dei procedimenti civili e ha concesso un risarcimento per i ritardi119 .
Essa ha esaminato la durata di questi procedimenti alla luce dei criteri di
cui sopra stabiliti dalla giurisprudenza della Corte europea120 .
Tra gli Stati che attribuiscono effetti diretti alle sentenze della Corte europea può essere annoverata anche la Finlandia che ha recepito le disposizioni materiali della Convenzione con una legge del 4 maggio 1990, considerata come una loi en blanc, vale a dire come un testo legislativo che fa
semplicemente riferimento al testo convenzionale121 .
Dato che la Convenzione è divenuta, più o meno automaticamente, parte integrante del diritto interno finlandese, taluni autori hanno parlato di un
“monismo de facto”122. L’incorporazione è stata, tuttavia, realizzata seguendo la procedura prevista per la modifica della Costituzione (ovvero,
voto di una legge a maggioranza qualificata)123 ed è stata giudicata come
un’eccezione a quest’ultima in quanto la competenza obbligatoria della
Corte europea è stata percepita come un limite ai poteri sovrani conferiti
dalla Costituzione agli organi dello Stato124.
Nelle informazioni fornite dalle autorità finlandesi al Comitato dei ministri in merito alle misure interne adottate a seguito delle sentenze rese in
materia – quale quella succitata sul caso Kangasluoma del 20 gennaio
comment on any evidences given therein. The public may be excluded only in cases laid
down by a law”. Si veda, infra, il paragrafo 5.
119
Si vedano, ad esempio, le sentenze della Corte costituzionale del 30 maggio 2002,
No III. US 17/02-35, e del 10 luglio 2002, No I. US 15/02.
120
Anche altri tribunali interni hanno garantito, in diversi casi, effetti diretti alle sentenze della Corte europea. Si vedano, in particolare, le sentenze della Corte suprema del 10
gennaio 2003, No Ntv I - 19/02 e No Ntv I - 20/02, riguardanti il diritto alla libertà e alla
sicurezza. Il Governo slovacco incoraggia con forza questi sviluppi, che effettivamente contribuiscono alla realizzazione dell’obbligo della Repubblica slovacca di rispettare le sentenze della Corte europea.
121
V., in merito: PELLONPÄÄ M., The Implementation of the European Convention on
Human Rights in Finland, in ROSAS A. (Ed.), International Human Rights Norms in Domestic Law, 1990, pp. 44-67; ID., La CEDH – quelques réflexions comparatives entre la Finlande et la France, in Revue internationale de droit comparé, 1995, pp. 669-679.
122
Si veda, ad esempio, SCHEININ M.-ROSAS A., Les libertés fondamentales figurant
dans la Constitution finlandaise, in Revue internationale de droit comparé, 1995, pp. 643653.
123
L’articolo 95, comma 1, della Costituzione dell’11 giugno 1999 prevede un doppio
sistema di incorporazione dei trattati attraverso la via legislativa o regolamentare: “The provisions of treaties and other international obligations, in so far as they are of a legislative
nature, are brought into force by an Act. Otherwise, international obligations are brought
into force by a Decree issued by the President of the Republic”. Si veda, in argomento, MABAKA P., La réforme du système constitutionnel finlandais – bref aperçu de la Constitution
du 11.06.1999, in Revue belge de droit constitutionnel, 2000, pp. 318-320.
124
Cfr. SZYMCZAK M.D., La Convention européenne, cit., p. 37.
RAGIONEVOLE DURATA DEL PROCESSO E SOLUZIONI LEGISLATIVE
219
2004125 – si legge che tali decisioni sono state tradotte e pubblicate in lingua finlandese, nonché trasmesse alle varie autorità interessate (tra cui: Parliamentary Ombudsman, Chancellor of Justice, Supreme Court, Supreme
Administrative Court, Ministry of Justice, Ministry of the Interior, National
Bureau of Investigation) e che, tenuto conto degli effetti diretti che i tribunali nazionali attribuiscono alle sentenze della Corte europea, le suddette
misure potrebbero sembrare sufficienti ai fini dell’effettiva esecuzione di
dette sentenze.
Da quanto precede, risulta chiaro che, pur nell’assenza di riferimenti
nel testo convenzionale alla questione della diretta applicabilità delle sentenze della Corte europea negli ordinamenti giuridici interni degli Stati contraenti126, le leggi con le quali alcuni di detti Stati, tra cui quelli summenzionati, hanno recepito la Convenzione attribuiscono alle sentenze della
Corte europea una valenza superiore a quella che ad esse è attribuita dalla
Convenzione stessa.
5. Il diritto ad un processo pubblico senza indebiti ritardi come diritto “costituzionalmente” garantito
Da ultimo, sembra interessante nonché opportuno fare riferimento ai
precetti costituzionali applicabili in materia. Dall’excursus condotto sui
mandati costituzionali di tutti gli Stati parti alla Convenzione emerge che
taluni hanno elevato a rango di diritto fondamentale, specialmente protetto,
il diritto ad un processo pubblico senza indebiti ritardi.
È questo il caso della Costituzione spagnola127, il cui articolo 24, comma 2, stabilisce che: “(…) todos tienen derecho (…) a un proceso publico
sin dilaciones indebidas”128 .
Nel sistema giuridico spagnolo, ogni persona che ritiene che nel pro125
V., supra, il paragrafo 3.1.
Non vi è, in effetti, previsione alcuna nel testo convenzionale circa la diretta applicabilità delle pronunce della Corte europea: esse non sono tendenzialmente pensate per essere direttamente applicabili negli ordinamenti giuridici interni degli Stati contraenti.
“(M)anca lo ‘schema comunitario’ della diretta applicabilità delle norme dotate di ‘effetti
diretti’, cui consegue la ‘non applicazione’ del diritto interno eventualmente contrastante”
(GUAZZAROTTI A.-COSSIRI A., L’efficacia in Italia delle sentenze della Corte europea dei
diritti dell’uomo secondo la prassi più recente, in Rassegna Avvocatura dello Stato, 2006).
127
Si vedano, in argomento: COBREROS MENDAZONA E., Las dilaciones indebidas en
los procesos judiciales. Un problema generalizado y de no fácil solución, in Revista Vasca
de Administración Pública, 2000, p. 170; SALADO OSUNA A., El «plazo razonable», cit., p.
284 ss.; SALINAS ALCEGA S., El sistema europeo, cit., p. 274 ss.
128
Corsivo aggiunto.
126
220
PARTE TERZA
cesso a suo carico non sia stato rispettato il principio del termine ragionevole può, pertanto, presentare un ricorso di amparo dinanzi al Tribunale
costituzionale, ai sensi del predetto articolo. Lo stesso Tribunale costituzionale ha dichiarato che: “(…) ha de interpretar el derecho a la defensa y a la
asistencia letrada del articulo 24.2 CE en el mismo sentido que lo hizo el
TEDH, en especial cuando tal derecho se enmarca en un proceso penal como le ocurrió al recurrente en este proceso de amparo constitucional”129.
In un’altra sentenza resa dal Tribunale costituzionale si legge che: “la
declaración de violación del articulo 6.1 del Convenio (por parte del Tribunal Europeo de Derechos Humanos) implica en este caso al mismo tiempo,
(…), una constatación de la existencia de una violación del derecho a un
proceso publico con todas las garantías del articulo 24.2 de la Constitución”130.
Si può ritenere che, non solo il testo della Convenzione e i Protocolli
addizionali che vincolano la Spagna, ma altresì la giurisprudenza di Strasburgo costituisca un criterio ermeneutico di interpretazione dei diritti e
delle libertà costituzionalmente riconosciuti.
Conformemente all’articolo 96 della Costituzione spagnola: “Los tratados internacionales validamente celebrados, una vez publicado oficialmente
en España, forman parte del ordenamiento jurídico interno”. Di conseguenza, anche dinanzi ai tribunali interni spagnoli (come nel caso degli Stati
menzionati nel precedente paragrafo) è possibile invocare direttamente
l’articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione, così come la giurisprudenza
della Corte europea. Inoltre, in quanto parte del diritto interno, la Convenzione, allorché non sia stata invocata dalle parti, è direttamente applicabile
dai tribunali interni in virtù del principio iura novit curiae131.
La tutela costituzionale della ragionevolezza dei tempi di svolgimento
dei processi giudiziari si rinviene altresì nell’articolo 21, comma 1, della
Costituzione finlandese, il quale dispone che: “Everyone has the right to
have his or her case dealt with appropriately and without undue delay by a
legally competent court of law or other authority”132.
Analogamente, l’articolo 48, comma 2, della Costituzione slovacca
prevede: “Everyone has the right to have his or her case tried publicly
without undue delay”133.
Il diritto in questione è protetto a livello costituzionale anche in Polo129
V. la sentenza del Tribunale costituzionale del 3 marzo 1988, STC 37/ 1988.
V. la sentenza del Tribunale costituzionale del 16 dicembre 1991, STC 245/1991.
131
V., sul punto, SALADO OSUNA A., El «plazo razonable», cit., p. 285.
132
Corsivo aggiunto.
133
Corsivo aggiunto.
130
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221
nia. L’articolo 45, comma 1, della Costituzione polacca recita così: “Everyone shall have the right to a fair and public hearing of his case, without
undue delay, before a competent, impartial and independent court”134 .
Formulato pressoché nei medesimi termini è l’articolo 32 della Costituzione montenegrina: “Everyone shall have the right to fair and public
trial within a reasonable time before an independent, impartial court established by the law”135 .
Anche l’articolo 30, comma 2, della Costituzione cipriota garantisce il
diritto ad un processo pubblico senza indebiti ritardi: “In the determination
of his civil rights and obligations or of any criminal charge against him,
every person is entitled to a fair and public hearing within a reasonable
time by an independent, impartial and competent court established by
law”136.
Un’identità di formulazione normativa si riscontra nell’articolo 70 della
Costituzione islandese, il quale stabilisce: “Everyone shall, for the determination of his rights and obligations or in the event of a criminal charge
against him, be entitled, following a fair trial and within a reasonable time,
to the resolution of an independent and impartial court of law”137.
Allo stesso modo, l’articolo 23, comma 1, della Costituzione slovena
dispone che: “Everyone has the right to have any decision regarding his
rights, duties and any charges brought against him made without undue delay by an independent, impartial court constituted by law”138 .
Similmente, l’articolo 32, comma 1, della Costituzione serba prevede:
“Everyone has the right to a public hearing before an independent and impartial tribunal established by the law within reasonable time which pronounces judgment on their rights and obligations, grounds for suspicion resulting in initiated procedure and accusations brought against them”139 .
Tra le costituzioni degli Stati parti alla Convenzione che garantiscono il
diritto ad un processo in un termine ragionevole figura anche la Costituzione andorriana. L’articolo 10, comma 2, statuisce che: “All persons shall
have the right (…) to trial within a reasonable time”140 .
134
Corsivo aggiunto.
Corsivo aggiunto.
136
Corsivo aggiunto.
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Corsivo aggiunto.
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Corsivo aggiunto.
140
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222
PARTE TERZA
Ancora, l’articolo 29, comma 1, della Costituzione svizzera prevede:
“In judicial and administrative proceedings, every person has the right to
equal and fair treatment as well as adjudication within reasonable time”141.
In questo quadro, sembra interessante segnalare, inoltre, la situazione
della Repubblica di San Marino che, non avendo una vera e propria Costituzione, si affida, in sua vece, alle antiche consuetudini, agli antichi statuti
del 1600 e alla legislazione successiva, tra cui la Dichiarazione dei diritti
dei cittadini e dei principi fondamentali dell'ordinamento sammarinese
(legge 8 luglio 1974, n. 59, modificata e integrata dalla legge 19 settembre
2000, n. 95, e dalla legge 26 febbraio 2002, n. 36). Nell’articolo 2 di tale
Dichiarazione si legge quanto segue: “L’ordinamento sammarinese riconosce, garantisce ed attua i diritti e le libertà fondamentali enunciate nella
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali”. I canoni di speditezza richiesti dall’articolo 6, paragrafo
1, della Convenzione sono, dunque, riconosciuti, garantiti ed attuati anche
dall’ordinamento giuridico sammarinese.
Questa rassegna sul mandato delle costituzioni degli Stati membri del
Consiglio d’Europa dimostra, in definitiva, come l’esigenza di rispettare la
ragionevolezza dei tempi processuali sia particolarmente sentita negli ordinamenti giuridici interni di alcuni di essi, avendo previsto il rango costituzionale della norma convenzionale sul diritto ad un’equa e pubblica udienza entro tempi decorosi.
6. Osservazioni riepilogative
Gran parte degli Stati contraenti è incorsa nella violazione dell’articolo
6, paragrafo 1, della Convenzione dovuta ad un’amministrazione lenta della
giustizia (attribuibile sia, occasionalmente, all’organo giudiziario sia, nella
maggioranza dei casi, all’esistenza di problemi strutturali del sistema) che
non rispetta l’esigenza del termine ragionevole secondo i criteri con cui è
stata interpretata dalla Corte europea, e/o nella violazione dell’articolo 13
della Convenzione stessa a causa dell’inesistenza di un rimedio interno effettivo contro gli indebiti ritardi nello svolgimento dei procedimenti giudiziari.
Dall’esame condotto su alcuni Stati, scelti a titolo esemplificativo, ai
quali sono state attribuite le violazioni di cui sopra, tanto nelle circostanze
in cui esse siano derivate dall’esistenza di deficit di sistema quanto nei casi
in cui abbiano avuto carattere semplicemente occasionale, è emerso che es141
Corsivo aggiunto.
RAGIONEVOLE DURATA DEL PROCESSO E SOLUZIONI LEGISLATIVE
223
si hanno adottato, in linea di massima, misure legislative, amministrative o
di altra natura che hanno inciso sul problema dell’inerzia della macchina
processuale interna: non si sono limitati, pertanto, a riparare nella persona
della vittima le conseguenze della violazione accertata con sentenza dalla
Corte europea, altrimenti detto a monetarizzare la violazione142.
Le soluzioni legislative accolte negli ordinamenti nazionali di tali Stati
sono alquanto eterogenee. Si è visto, ad esempio, come alcuni di essi prevedano la determinazione di limiti di tempo per lo svolgimento di ciascuna
fase del procedimento giudiziario: se detti limiti non sono rispettati o se la
durata del procedimento non è ragionevole, sussiste la possibilità di presentare una richiesta di accelerazione dello stesso che, se accolta, può condurre
ad una decisione che fissa un termine entro il quale il tribunale deve adottare una misura procedurale determinata (come la chiusura della fase
d’istruzione o l’indicazione precisa di una data per l’udienza delle parti).
Negli Stati in cui è previsto un ricorso generale alla Corte costituzionale, è possibile presentare una domanda, in talune circostanze, prima che
siano state esperite le altre vie di ricorso interno. Non esiste, tuttavia, un
modello accettato comunemente da parte delle diverse corti costituzionali
per rimediare alla situazione creata da indebiti ritardi. In alcuni Stati, la
Corte può istruire il giudice di merito a decidere il caso entro un termine
stabilito, nonché ad accordare un’equa soddisfazione alla parte lesa; in altri
Stati, invece, la Corte può soltanto constatare una violazione del requisito
del termine ragionevole, mentre l’equa soddisfazione può essere richiesta al
giudice ordinario.
La maggior parte degli Stati ha previsto strumenti indennitari, successivi, di risarcimento del danno, laddove la violazione sia stata riscontrata. Alcuni hanno adottato strumenti legislativi idonei a far ottenere alla vittima
una riparazione in caso di mancato rispetto dei tempi ragionevoli anche del
processo ancora in corso. Qualora un’autorità pubblica superi i tempi previsti per rendere una decisione, si assume ex officio che sia stata resa una decisione favorevole al ricorrente; nel caso, invece, di processi penali, la san-
142
Si vedano, in merito: STEERING COMMITTEE FOR HUMAN RIGHTS (CDDH), Draft Recommendation CM/Rec(2010)3E of the Committee of Ministers to Member States on Effective Remedies for Excessive Length of Proceedings – 1077th Meeting, 24 February 2010;
EUROPEAN COMMISSION FOR DEMOCRACY THROUGH LAW (VENICE COMMISSION), Study of
the Effectiveness of National Remedies in Respect of Excessive Length of Proceedings –
CDL-AD(2006)036 (Adopted by the Venice Commission at its 69th Plenary Session – Venice, 15-16 December 2006); EUROPEAN COMMISSION FOR DEMOCRACY THROUGH LAW (VENICE COMMISSION), Annex Related to the Study of the Effectiveness of National Remedies in
Respect of Excessive Length of Proceedings – CDL(2007)001, 23 January 2007.
224
PARTE TERZA
zione può essere ridotta allorché nello svolgimento del procedimento non
sia stato osservato il termine ragionevole143.
Inoltre, si è costatato come, a seguito delle riforme legislative adottate
da taluni Stati, sia stata attribuita diretta applicabilità alle decisioni rese dalla Corte europea anche nei casi di eccessiva durata dei procedimenti giudiziari sebbene, stante il silenzio della Convenzione sul punto, la sentenza
con cui la Corte europea accerta che lo Stato convenuto in giudizio non ha
rispettato uno o più diritti convenzionalmente garantiti e, quindi, ha violato
la Convenzione non abbia effetti diretti nell’ordinamento di quello Stato.
Infine, dall’analisi delle carte costituzionali di tutti gli Stati contraenti è
emerso altresì come una rosa di esse preveda expressis verbis l’osservanza
del requisito del termine ragionevole: il diritto ad un processo pubblico
senza indebiti ritardi è stato così elevato a rango di diritto fondamentale e,
in quanto tale, costituzionalmente garantito.
Per concludere, l’indagine comparata condotta in ordine alle misure interne adottate negli ordinamenti nazionali di alcuni Stati parte alla Convenzione non ha soltanto l’obiettivo di far conoscere come altri Stati parte diversi dal nostro Paese abbiano affrontato il problema de quo, ma altresì
quello di fornire al legislatore uno strumento presumibilmente utile
all’individuazione di possibili soluzioni da accogliere, con i necessari adattamenti, anche nel nostro Paese, o di eventuali miglioramenti da apportare
alla legge attualmente in vigore144, nella consapevolezza, come si è accennato poc’anzi, che gli ordinamenti giuridici degli Stati contraenti sono diversi, che le soluzioni accolte in uno Stato sono generalmente differenti da
quelle accolte in un altro Stato e che, di conseguenza, non sono suscettibili
di essere traslate sic et simpliciter nell’ordinamento giuridico interno di uno
Stato, quale quello italiano, che non ha ancora adottato delle riforme strutturali in materia atte ad evitare continue e ripetute violazioni delle disposizioni convenzionali in oggetto.
143
Si veda, in proposito, COUNCIL OF EUROPE, Recommendation Rec(2004)6 of the
Committee of Ministers on the Improvement of Domestic Remedies (Adopted by the Committee of Ministers on 12 May 2004, at its 114th Session).
144
“Il ricercatore che ricorre al diritto straniero e alla comparazione a fini conoscitivi
opera per uno scopo culturale; il legislatore utilizza il dato comparativo al fine di meglio
impostare la produzione di nuove norme destinate a operare in futuro” (così DE VERGOTTINI
G., Oltre il dialogo tra le Corti – Giudici, diritto straniero, comparazione, Bologna, 2010,
p. 119).