Obblighi del responsabile del procedimento, e nello specifico in materia di
redazione e comunicazione degli atti
di Maurizio Lucca
Il Responsabile del procedimento ha una molteplicità di compiti per consentire che la
p.a. possa validamente provvedere, accanto a funzioni istruttorie e decisionali deve
saper esprimersi con chiarezza, precisione ed esattezza utilizzando una comunicazione
interna ed esterna comprensibile e con un linguaggio coerente all’universo dei
destinatari, anche attraverso l’uso dei sistemi informatici e una grafica “accattivante”
per l’utente finale.
Ratio dell’istituzione del responsabile del procedimento
La Legge 241 del 1990 ha canonizzato all’articolo 4, e seguenti del Capo secondo, ...
la figura del Responsabile del procedimento come quel soggetto (fisico) che ha il
compito di portare a conclusione l’azione della pubblica amministrazione, e più in
generale si presenta nell’espressione della c.d. personalizzazione dell’interlocutore
pubblico che agisce sia internamente (al procedimento) che esternamente alla p.a.,
con obiettivi di razionalizzazione, efficienza ed efficacia per definire e concludere le
decisioni e le istanze provvedimentali, in un processo di democratizzazione che
attribuisce ad un singolo la responsabilità pubblica, senza margini di incertezza
alcuna.
Ed è questa necessità di individuazione immediata dell’interlocutore pubblico a cui
demandare i compiti istruttori e decisori che permette di affermare che sia superata la
struttura sequenziale del procedimento, dovendo rilevare che l’istituzionalizzazione del
Responsabile del procedimento - per ogni azione pubblica - consente di acclarare un
centro di imputazione di responsabilità (certo), indipendentemente dalla sequenza e
dalla complessità del procedimento, del riparto delle competenze, dell’organizzazione
amministrativa
di
una
data
amministrazione
(o
sostenibilità)(1).
Giova, allora constatare che la mancata comunicazione del nominativo del
Responsabile del procedimento al soggetto interessato all’emanazione del
provvedimento amministrativo non assurge a motivo di invalidità (derivata), e tale
omissione sanabile rappresenta (diversamente) una mera irregolarità insuscettibile di
determinare l’illegittimità dell’atto, potendosi sempre supplire alla lacuna in relazione
al chiaro dettato normativo (ex comma 2, dell’articolo 5 della legge 241/90),
considerando responsabile il funzionario preposto alla competente unità
organizzativa(2).
Titolarità e unicità di responsabilità
In dipendenza di ciò, risulta inevitabile che il Responsabile del procedimento è il
titolare di una competenza aperta, ed è portatore di una molteplicità di compiti propri
(e autonomi) che tendono a valorizzare il coordinamento e l’esecuzione
procedimentale, anche in assenza di una specifica individuazione, essendo sempre
possibile risalire al soggetto responsabile dell’istruttoria oltre che guida dell’intero iter
amministrativo, rappresentando tale soggetto pubblico il parametro costituzionale di
garanzia del buon funzionamento e dell’imparzialità dell’azione amministrativa (ex
art.97 Cost.), oltre a ricondurre a unicità un concetto diversificato di responsabilità(3)
a
quei
procedimenti
che
si
compongono
di
più
subprocedimenti(4).
Il Responsabile del procedimento possiede, quindi una propria competenza che deve
proiettarsi nel ricercare la migliore soluzione per il raggiungimento dello scopo
pubblico, per non aggravare immotivatamente la fase decisionale, per perseguire in
1
termini economici l’interesse pubblico in un dialogo (competitivo) che privilegia la
massima apertura alla disponibilità con il richiedente, dovendo spontaneamente
coinvolgere il privato (l’istante) affinché questi presenti un’istanza corretta e valida,
senza ricercare l’errore o la carenza documentale per rinviare le proprie
determinazioni,
ma
all’opposto
agevolando
alla
regolarizzazione
rectius
semplificazione – integrazione (documentale, non alterando la c.d. par condicio nei
casi
concorsuali)(5).
Non deve sorprendere, in questa linea interpretativa, che i compiti del Responsabile
del procedimento sono compiti attivi di impulso (per es. convoca la conferenza dei
servizi), di vigilanza, di coordinamento, di risoluzione, ed in particolare d’iniziativa
d’ufficio con un potere - dovere di acquisire tutti gli elementi utili per giungere a dare
una risposta (valida) al richiedente secondo i canoni civilistico della tutela della buona
fede e dell’affidamento del cittadino, invitando l’interessato a partecipare al
procedimento con memorie, documenti, o regolarizzando l’istanza irregolare in tempi
certi, in ossequio ai principi generali di leale cooperazione(6), efficacia, efficienza ed
economicità (oltre che eticità) dell’azione amministrativa, meglio individuati tra i
dettami dell’articoli 1, primo comma, della legge 241: ad ogni istanza (purch& egrave;
non emulativa o irrazionale) corrisponde un precetto di risposta(7).
Responsabile del procedimento e soggetto competente all’adozione dell’atto
In questo senso logico, il Legislatore della legge n.15 del 2005 ha stabilito che qualora
il Responsabile del procedimento non sia anche colui che è titolare della competenza
finale all’adozione dell’atto, l’organo legittimato dovrà attenersi alle risultanze
istruttorie condotte dal primo, e nell’eventualità che intenda discostarsene dovrà
indicare le motivazioni nel provvedimento finale, motivazioni che dovranno dare la c.d.
prova di resistenza, segnando in termini di fatto e di diritto le ragioni di questa nuova
e diversa valutazione determinativa (ex lettere e), comma 1, dell’articolo 6 della legge
241), con conseguente traslazione di responsabilità dal Responsabile del procedimento
al
soggetto
titolare
della
competenza
finale
(adozione
dell’atto).
Attraverso questo processo partecipato la p.a. può concludere il procedimento
amministrativo ed emanare il provvedimento finale, e il Responsabile del
procedimento dovrà prima di esprimersi negativamente aver garantito la
partecipazione, e valutato le osservazioni dell’interessato (ex art.10 bis) non potendo
agire quando non abbia interpellato il richiedente, e richiesto precisazioni documentali
atte a integrare l’istanza irregolare o ritenuta insufficiente (o semplicemente non
compatibile), giacché in caso di incertezze e/o dubbi sulla portata della
documentazione prodotta (o sui presupposti) l’onere del giusto procedimento richiede
(e questo è un dovere del Responsabile del procedimento) il contraddittorio
sostanziale e la partecipazione - “il primo ostacolo alla par condicio dei cittadini verso
l’amministrazione” – che consiste nell’armonizzare attività com plesse, eliminando
contrasti
e
modi
diversi
di
intendere
l’azione
pubblica(8).
Pare giusto rilevare che questi compiti istruttori attribuiscono al Responsabile del
procedimento un compito di intervento significativo per il buon esisto dell’istanza
rivolta alla p.a., dovendo sostenere che in presenza di una richiesta non conforme ai
parametri di accoglibilità, esista un dovere di informazione che abilità il Responsabile
del procedimento a dare le opportune spiegazioni, con apposita (e personale)
comunicazione e a procedimento aperto, circa l’effettività di un esisto positivo
dell’istanza, invitando il richiedente a rivedere le proprie posizioni (con una nuova
valutazione della richiesta stessa) od obbligarlo a conformarsi al diritto a pena
dell’inammissibilità
o
rigetto
dell’istanza.
Questo modo di procedersi non risulta essere una facoltà del Responsabile del
procedimento azionabile a discrezione, o a mero arbitrio ma trattasi di misure che
rientrano tutte nei poteri - doveri del Responsabile del procedimento ricavabili dal
2
tessuto generale dei principi cogenti della legge 241 del 1990 riformata, ai fini di
un’azione amministrativa conforme e coerente con gli obblighi di massima
cooperazione fra Amministrazione e cittadini, in sintonia con l’impostazione egualitaria
che congiunge i rapporti tra apparati pubblici e soggetti privati, soprattutto in sede
istruttoria, per neutralizzare le insidie dello strapotere insito nel concentrare (in un
solo soggetto) l’autorità - potere decidente e/o deliberante, che viceversa risulta
arricchito del contributo che deriva dalle speciali competenze di ciascuno:
Responsabile del procedimento e istante(9).
Obblighi del Responsabile del procedimento
Diciamolo allora, la figura del Responsabile del procedimento ha una portata generale
e del tutto innovativa rispetto ad un regime precedente, ed opera su tutta l’attività
amministrativa e “la disciplina che ad esso si riferisce risponde ad un principio
generale che investe ogni procedimento amministrativo” per essere il coordinatore di
ogni procedura amministrativa, il vero dominus delle fasi procedurali, o più
semplicemente il protagonista pubblico dell’agire amministrativo: l’impersonificazione
del potere amministrativo visto dal lato pratico del suo agire concreto(10).
A supporto di ciò, la lettura dell’articolo 6, lettera b), della legge 241 porta a ritenere
che la dizione “può chiedere….” debba essere intesa in modo compiuto come potere
discrezionale solo per la scelta dei mezzi, ovvero come possibilità di cercare il miglior
sistema per perseguire l’interesse pubblico alla realizzazione del bene alla vita
(interesse che oltre a perseguire la finalità pubblica deve soddisfare anche l’interesse
del privato istante), non però relativamente “alla sostanza del dovere del funzionario
(ritenuto comportamento vincolato) di attivarsi per chiedere il rilascio di dichiarazioni
e la rettifica di dichiarazioni o istanze erronee o incomplete, e per esperire
accertamenti tecnici ed ispezioni e ordinare esibizioni documentali”, il tutto per
consentire al richiedente di ottenere il beneficio richiesto e/o atteso nell’istanza risolva
all’Autorità
pubblica(11).
Da quanto prospettato, si ricava un obbligo giuridico che incombe nel Responsabile del
procedimento ad assolvere compiti specifici di istruttoria negoziale (nel senso di
scambio interlocutorio con il richiedente) proiettati a dare una sicura risposta al
richiedente, e qualora l’esito si presenti non sufficientemente certo, sussistono doveri
di iniziativa per regolarizzare e/o per integrare e/o conformare l’istanza alle esigenze
di quel determinato procedimento (su iniziativa di parte o d’ufficio), rispondendo in
termini pratici all’esigenza di imparzialità e buon andamento che governa l’azione della
pubblica amministrazione semplificandone la portata precettiva, ma soprattutto con
l’obiettivo di dare sempre e comunque una risposta consensuale e certa (favorevole al
richiedente in adesione ai principi di conservazione).
La Direttiva sulla semplificazione
Cristallizzando questi principi di legalità, il Dipartimento della Funzione Pubblica ha
recentemente emanato una Direttiva che si presenta di primario interesse per il
Responsabile del procedimento, poiché opera su due diversi e connessi piani
dispositivi, cioè sia verso l’interno della struttura pubblica (tra gli uffici amministrativi
e la tecno - struttura complessa) che verso l’esterno, ovvero verso tutti coloro che non
sono p.a., imponendo (o cercando di imporre) un linguaggio comprensibile a tutti,
inteso a semplificare i rapporti e le relazioni tra soggetti che lavorano nella p.a. e che
con
la
p.a.
devono
interloquire(12).
E sono proprio questi principi di legalità che hanno indotto il Dipartimento della
Funzione Pubblica a emanare una Direttiva – primariamente - per il Responsabile del
3
procedimento, imponendo a questi di esprimersi in un linguaggio comprensibile, inteso
cioè a semplificare i rapporti e le relazioni sicuramente tra soggetti che lavorano nella
p.a., ma soprattutto tra la p.a. e il cittadino nel tentativo di diminuire le distanze sin
dal primo momento partecipativo che è quello dell’informare, pubblicizzare e rendere
trasparente l’agire pubblico: conoscibile e comprensibile a tutti (anche a coloro che
sono
ben
lontani
dall’ambiente
pubblico).
Dalla lontananza di questi miraggi di incomprensibilità verso una chiarezza espositiva
si potrebbe affermare che l’azione amministrativa “sembra spesso rispondere al
principio della fisica detto “principio di indeterminazione”, per cui quando si sa dove si
trova non si sa dove va, e quando si sa dove va non si sa dove si trova”, risultando
“evidente che l'esigenza di semplificazione diventa una condizione di funzionamento,
prima ancora che di miglioramento e di modernizzazione, del sistema”, dovendo
investire ancora molto sulla più elementare forma di apprendimento (relazione) che
sin da principio ha caratterizzato l’evoluzione umana, ovvero la forma scritta (la
scrittura) veicolo di promozione della “cultura e della civiltà” di un popolo, sostitutiva
della forma orale (tralasciando di richiamare Gutenberg e la diffusione della stampa
per
segnare
il
v
ero
passo
verso
l’importanza
dello
scritto)(13).
Detto questo, la Direttiva, del 24 ottobre 2005(14), premette che il dialogo con i
cittadini richiede un ulteriore passo in avanti, sia per lo stile che per mentalità,
ritenendo che sia corretto esprimersi in modi diversi (da quelli sino ad ora usati), per
non ritrovarsi lontani dalla percezione comune, e obbligando, così facendo, le
pubbliche amministrazioni a comunicare con veridicità e trasparenza, dovendo perciò
pensare, parlare e scrivere con chiarezza (sempre), ovvero semplificare il
linguaggio(15) che secondo il “Palazzi - Folena” significa “rendere semplice o più
semplice”, e semplice significa “che non è composta da parti, ma è formato da un solo
elemento, non complesso, elementare, e quindi di immediata comprensione, facile”.
Il
mito
delle
“Dodici
tavole”
A tal proposito, si potrebbe richiamare il mito delle “Dodici tavole”, per esprimere
l’esigenza di chiarezza e semplificazione nel governare, comprendendo che la
chiarezza e la sinteticità delle norme non è solo un’esigenza attuale (o moderna) ma è
radicata nel tempo come tentativo di liberare sia gli amministrati che chi amministra
dalla complessità delle norme, complessità che viene ostruita dalla difficoltà
interpretativa (lessicale) “che Marco Tullio Cicerone antepose alle biblioteche di tutti i
filosofi. E in verità hanno espresso con tale eleganza di parole, con assoluta concisione
e con la più inscindibile semplicità gli istituti sia del diritto pubblico, sia del diritto
privato… al punto che molti ritennero che non si potesse fare nulla di più perfetto.
Quelle poche Tavole dunque… comprendevano brevemente e sapientemente… tutto il
diritto pubblico e privato e la perfetta costituzione della città… Felice Roma, se si fosse
accontentata di queste poche leggi e avesse cercato poche novità… nei tempi recenti
in cui la legislazione è aumentate in misura così sorprendente… e l’ordinamento
pubblico della città è stato corrotto dall’accumularsi di tante leggi”(16).
Obiettivi di chiarezza tra Responsabile del procedimento e terzi
Partendo da queste esigenze di chiarezza linguistica si può giungere anche a
migliorare il rapporto tra le parti (tra il Responsabile del procedimento e il terzo), e il
documento governativo si occupa proprio di insegnare e istruire il Responsabile del
Procedimento (ovvero, colui che opera nella p.a., ma anche tutti coloro che scrivono
testi amministrativi) quando si rivolge al cittadino, ma anche quando le pubbliche
amministrazioni comunicano tra loro e al loro interno, chiarendo che al rigore di chi
scrive deve corrispondere la comprensione di chi legge, che in parole vulgate significa
usare un linguaggio semplice, chiaro e comprensibile a tutti (già oggetto di ampio e
storico dibattito del legislatore) per concorrere a realizzare i processi di decision
4
making politico di coloro che occupa posti di comando istituzionale.
Risulta invero che le amministrazioni pubbliche che devono scrivere atti amministrativi
sia in forma cartacea tradizionale che elettronica (informatica) dovranno rispettare
alcune regole base, regole che si richiamano ai principi enunciati dalla legge 241 del
1990 (rivista dalla legge 15 del 2005) in relazione alla validità del provvedimento,
provvedimento (non atto) che deve avere tutti gli elementi essenziali (individuati,
quindi dalla Direttiva) per giungere ad esistenza e produrre effetti giuridici sul
destinatario, sull’esempio evidente del codice civile, che all’art.1325 prevede quali
siano i requisiti del contratto, e all’art. 1418 stabilisce che la loro mancanza o illiceità
o indeterminabilità dà luogo a nullità(17).
Atto
chiaro
e
valido
Si potrebbe dire che lo scopo è anche quello di condurre il Responsabile del
procedimento a stendere un atto che oltre ad essere comprensibile sia valido sotto i
più diversi profili(18), rispondendo in termini di regolarità lessicale e sintattica ma
anche rispettoso della c.d. forma (che deve rispecchiare la previsione normativa
necessaria per avere l’esistenza e riconoscibilità dell’atto o imputabilità alla p.a.), ma
ritornando alla prima parte nell’individuazione delle regole redazionali per scrivere
l’atto in modo chiaro e comprensibile, la Funzione Pubblica così riassume le proprie
indicazioni(19):
a) l’atto dovrà esprimere in modo chiaro le finalità che sono gli obiettivi ultimi da
perseguire, e tali finalità elencano come l’interesse pubblico viene espresso
concretamente, non potendo l’amministrazione perseguire iniziative che non rispettino
tali fine precettivo, ed è per questo che i contenuti del testo devono tralasciare ogni
ambiguità che a volte le norme e le procedure sottendono in via diretta e/o indiretta,
per consentire ai destinatari finali di accedere ai servizi senza problemi o malintesi, in
piena trasparenza e partecipazione (sapendo quello che viene proposto, fornito o
reso);
b) l’atto dovrà identificare con esattezza i destinatari, e questo obbligo deve essere
rimarcato soprattutto in relazione ai precetti dall’articolo 21 bis della legge 241
quando il provvedimento sia limitativo della sfera giuridica del soggetto inciso,
denotando come il Responsabile del procedimento non possa dimenticare che ogni
provvedimento deve avere un destinatario certo, e di riflesso in presenza di un
numero di destinatari incerto o di una moltitudine di destinatari la comunicazione
dovrà essere adeguata e idonea allo scopo (comunicazione o pubblicità nei
procedimenti di massa) per assicurare la piena visibilità all’azione amministrativa nel
momento della sua formazione e di garantire al contempo la partecipazione del
destinatario dell’atto finale alla fase istruttoria preordinata alla sua adozione, senza
esclusione alcuna. L’identificazione del destinatario consente di garantire la par
tecipazione al procedimento, e la redazione di un testo che identifichi il destinatario
con certezza e non in astratto si traduce nella predisposizione di testi che non siano di
ostacolo alla comprensione da parte di questi, cioè devono rapportarsi per linguaggio,
consuetudini e prassi alla fruibilità del destinatario (anche a quello meno istruito) e al
suo universo, in relazione al fatto che l’atto sia rivolto agli addetti ai lavori, ai singoli
cittadini,
ad
un
gruppo
di
essi;
c) l’atto dovrà necessariamente essere leggibile, e per essere leggibile la Direttiva si
pronuncia su due diversi piani, un primo è quello lessicale con la scelta di parole del
linguaggio comune, possibilmente brevi ed evitando il ricorso alle sigle (o acronimi),
riducendo i termini tecnico – specialistici (e, questo è un vero processo culturale di
semplificazione che dovrà sostituire “oblazione” con “pagamento”, “istanza” con
“richiesta”, “ingiunzione” con “ordine”, “obliterare” con “annullare” o “timbrare”),
rinunciando a perifrasi non necessarie (come ad esempio, invece di usare la dicitura
“provvedimento esecutivo di rilascio” si dovrà scrivere “sfratto”, al posto di
5
“condizione ostativa” usare “impedimento”), così come si dovranno evitare parole non
italiane potendo usare quelle straniere entrate nel linguaggio comune, rinunciando ad
arcaismi, neologismi, latinismi (sostituendo “dianzi” con “poco prima”, “all’uopo” con
“allo scopo”, “esternalizzare” con “affidare all’esterno”, “conviventi more uxorio” con
“coppie conviventi”), potendo utilizzare, quando è necessario e utile, note esplicative
per specificare ulteriormente il contesto del provvedimento e/o dell’intervento(20). Il
secondo piano per essere leggibili è quello della sintassi, con la redazione di frasi brevi
formate da meno di 15 parole, e non più di 40 parole, privilegiando la coordinazione
rispetto alla subordinazione, servendosi soprattutto del modo indicativo ed usando la
forma attiva, evitando l’uso della costruzione impersonale che allontana la parte dal
reale
contenuto
e
scopo
dell’atto;
d) l’atto dovrà essere comprensibile e per questo dovrà essere fondato su un impianto
logico e lineare, e sull’assenza di riferimenti impliciti, ricorrendo a una chiara sequenza
degli argomenti ed evidenziando le informazioni più importanti rispetto a quelle
secondarie e non utili per la comprensione del testo, ovvero privilegiando il caso
generale rispetto all’eccezione evitando i riferimenti a norme, questioni, fatti non
esplicitati nel testo o presumibilmente ignoti alla parte, utilizzando sempre l’ausilio di
note di chiarimento, peraltro non indispensabili se il testo è in sé chiaro.
Queste considerazioni precettive delineano un sillabario, un decalogo, un breviario per
il Responsabile del procedimento che dovrà abbandonare quel linguaggio “serioso” (o
tecnico – amministrativo) che non denota chiarezza, sinteticità, certezza (ma anche
una certa nascosta ignoranza al dialogo, un individualismo o autarchia ormai in
evidente recesso sui modelli di aperta partecipazione - consensualità) ma al contrario
alimenta la lontananza, il disagio, la disparità tra l’agire pubblico e l’agire civile, dove i
rapporti dovrebbero essere improntati alla fiducia, alla correttezza, alla diligenza: alla
buona
fede.
Accanto a questi temi di evidente interesse e qualità informativa, sono indicati gli
elementi necessari per costruire un valido e legittimo atto amministrativo e
documento informativo (compresi gli allegati) che risponda a requisiti di leggibilità e di
chiarezza (ma anche a quelli elementi essenziali individuati dall’articolo 21 septies
della legge 241) dovendo, quindi prevedere: a) l’indicazione del soggetto che produce
l’atto, ovvero il Responsabile del procedimento o l’organo abilitato ex lege; b)
l’oggetto dell’atto; c) la decisione assunta o il dispositivo volitivo, quello cioè che
esprime la volontà decidente; e) le motivazioni o ragioni (l’interesse pubblico
perseguito o scopo finale); f) gli eventuali adempimenti per l’attuazione e/o
esecuzione, specie se con l’intervento del privato.
La
comunicazione
interna
ed
esterna
La Direttiva non tralascia nemmeno la comunicazione interna che rafforza l’identità
delle pubbliche amministrazioni e favorisce il funzionamento della loro struttura,
sollecitando la consapevolezza dei processi relazionali e decisori, attraverso una
chiarezza espositiva, una connessione logica, una essenzialità del preambolo, una
esplicitazione dei riferimenti e una grafica adeguata, sicché quando la comunicazione
si rivolge agli addetti ai lavori non si dovrà rinunciare necessariamente all’efficacia di
riferimenti lessicali consolidati, proprio perché questi possono garantire certezza e
concisione del messaggio oltre immediata relazione tra lo scopo e l’oggetto dell’atto
(questo può comportare una differenziazione degli stili lessicali e delle forme
comunicative) evitando, comunque ipertecnicismi, oscurità e arcaismi tipici del
linguaggio
burocratico.
Altro caso è la comunicazione esterna, quella rivolta alla generalità dei destinatari
(comprese anche le altre pubbliche amministrazioni, diverse da quella del
Responsabile del procedimento) essa dovrà spiegare il funzionamento dell’istituzione,
illustrare le novità di riforme e di norme, riferire su servizi, opportunità ed eventi,
6
avviare campagne di sensibilizzazione civile usando una grafica che valorizzi il nucleo
essenziale del messaggio, sottolinei le informazioni ineliminabili e spieghi i riferimenti
impliciti (normativi, sociali, storici, culturali ecc.).
La
comunicazione
innovativa
Tutti questi sistemi di comunicazione efficace dovranno essere resi anche con le forme
più innovative, con le tecniche della scrittura digitale ma pure con internet, che dilata
in modo straordinario l’orizzonte comunicativo, e su questa particolare forma di
comunicazione la Funzione Pubblica chiarisce che internet avvicina il cittadino alle
amministrazioni con un colpo di mouse, consentendo alla p.a. diampliare la propria
capacità di dialogo in modo flessibile, ed è per questo che la tipica struttura delle
pagine web permette, infatti di “navigare” dentro un documento con una lettura attiva
e interattiva, oltre all’uso di un di scelta lessicali appropriate, una struttura sintattica
aderente al mezzo, e alla connessione logica, il tutto anche attraverso una grafica
coerente che permette di incrociare informazioni, scaricare testi (o loro parti), moduli,
allegati, domande, facsimil e di istanze, richiedere chiarimenti (con la posta
elettronica).
La redazione delle pagine web dovrà essere particolarmente curata(21), i testi
dovranno perciò rispondere alla specifica struttura di queste pagine (con le
opportunità della grafica e dei link a temi collaterali e/o a informazioni aggiuntive e, in
modo specifico, un sistema di video scrittura utile a un facile “scaricamento” del testo,
una accurata disposizione degli spazi pieni e di quelli bianchi, un uso appropriato dei
corpi e dei colori dei caratteri, una attenta segnalazione delle “parole calde” o più
cliccate, una corretta illustrazione di tabelle, grafici, indici, supporti video o iconici)
non potendo, cioè riproporre in modo identico testi destinati ad altre vie comunicative:
il destinatario può fermarsi al contenuto essenziale, ma può pure integrarlo con altri
riferimenti e informazioni (la pagina web insomma consente una lettura attiva del
destinatario
del
messaggio).
Questi meccanismi di miglioramento del sistema comunicativo per via telematica può
essere implementato con idonee professionalità di ausilio del Responsabile del
procedimento, a cui spetta in ultima analisi la responsabilità e il controllo del prodotto
realizzato
dal
personale
allo
scopo
incaricato.
La Direttiva termina invitando il Responsabile del procedimento a rileggere il testo una
volta scritto (sia utilizzando programmi informatici di analisi testuale, che facendolo
leggere ad altri), e non si tratta (si legge) solo di correggere gli errori materiali,
perché la revisione attenta di un documento consente di migliorarlo, oltre a controllare
la sequenza dell’argomentazione; la presenza di ridondanze e di ripetizioni; la
lunghezza delle parole e delle frasi; l’uso delle forme verbali; la possibilità del ricorso
ai punti elenco; l’impaginazione; il corpo, lo stile e gli effetti dei caratteri a stampa
(ma anche a riflettere sull’idoneità del mezzo per lo scopo voluto, cioè rivalutare il
percorso logico – argomentativo più corrispondente e coerente con le aspettative dalla
p.a. ma necessariamente anche quelle del destinatario finale).
Riflessi
sul
Responsabile
del
procedimento
Si può concludere che l’uso di un linguaggio chiaro e sintetico, ma soprattutto
comprensibile ai più risulta essere un dovere primario che incombe in primis sul
Responsabile del procedimento, al di là e prima ancora del rispetto delle regole di
legalità formale e sostanziale, dovere di chiarezza e sinteticità che risponde ai principi
generali dell’attività amministrativa enunciati all’articolo 1 della legge del
procedimento, non espressamente canonizzati in un testo normativo ma frutto di
osservazioni, inviti, e direttive che rispecchiano il momento attuale di applicazione, e
che sono legate ad una costante di ogni periodo storico: l’esigenza primaria di essere
capiti e compresi per non disperdere risorse, opportunità, aspettative, a fronte di
7
eventuali incertezze interpretative (ed oscuri obiettivi degli organi di governo) ma in
primo luogo per assicurare la trasparenza, la pa rtecipazione, la libertà di fronte
all’esercizio del potere (discrezionale) dell’amministrazione pubblica, non sempre
coerente con gli scopi di pubblico interesse enunciati (chiaramente) negli intenti di chi
amministra.
Un ulteriore spunto prospettico è quello riflesso che si può incontrare con un
linguaggio comprensibile che possa esprimere nell’immediato la volontà sicuramente
del Responsabile del procedimento, chiamato come organo gestionale a realizzare gli
obiettivi dell’organo elettivo, ma anche quella del messaggio politico che - per
antonomasia - delinea la strada dell’interesse pubblico perseguito (perseguibile).
Milita in tale orientamento che più è chiaro il Responsabile del procedimento, più
evidenzia la comprensibilità dell’agire amministrativo con atti redatti correttamente,
sia dal punto formale che sostanziale e linguistico, e più si avvicina il rapporto tra
l’istituzione pubblica e gli amministrati, e se questo rapporto non è ancora chiaro
bisogna (allora) chiedersi se sia solo sufficiente (per la Funzione Pubblica) obbligare il
Responsabile del procedimento a seguire le regole redazionali, o sia invece necessario
riformulare
(rifondare)
i
poteri
della
pubblica
amministrazione.
Rifondare la p.a. significa fornire all’apparato amministrativo (al servizio esclusivo
della Nazione, ex art.98 Cost.) i mezzi per governare (liberamente) l’azione pubblica
senza strumentalità, senza secondi fini (consorterie), senza limiti che non quelli della
“legge dell’interesse pubblico” (e non del consenso immediato), in una prospettiva di
effettiva riforma per non attribuire (immotivatamente) responsabilità, inefficienze,
incomprensioni a chi opera con diligenza, rispetto e lealtà verso l’istituzione: è
compito del Legislatore assicurare l’organizzazione efficiente della Repubblica (nel suo
insieme di Comuni, Province, Regioni, Città metropolitane e Stato) dando leggi
semplici, chiare e poche, sarà poi compito del Responsabile del procedimento attuarle
con le risorse e i beni messi a sua disposizione.
---------(1) Cfr. LUCCA, Il responsabile del procedimento, in a cura TESSARO, Il nuovo procedimento
amministrativo. Commentario coordinato con la Legge 241/90 riformata dalla Legge 11 febbraio 2005,
n.15 e dalla Legge 14 maggio 2005, n.80, Rimini 2005, pag.339, dove si teorizzano tali funzioni nel
concetto di competenza procedimentale, che si dipana come responsabilità procedurale per l’istruttoria e
per ogni altro adempimento procedurale, anche qualora il Responsabile del procedimento sia soggetto
diverso da colui che - per legge - adotta l’atto, “quando cioè il responsabile ricerca il contatto con
l’autorità decidente al fine di porla in condizioni di esercitare il proprio potere”, segnando come il
Responsabile del procedimento una volta completata l’istruttoria, “debba porre l’autorità decidente ne lla
condizione di pronunciarsi rettamente e tempestivamente sull’esito della procedura”, evidenziando
l’unicità di questa figura ai fini procedurali.
(2) Infatti, in base alla normativa vigente, il dirigente o il funzionano investito della relativa funzione
(indipendentemente da ogni attribuzione specifica) è responsabile sia della fase istruttoria, sia della
emanazione del provvedimento finale del procedimento e non può sottrarsi a tale responsabilità
impostagli dalla legge, astenendosi da una delle due fasi, T.A.R. Marche, 4 febbraio 2005, n.128; ex
multis T.A.R. Lazio, sez.I quater, 30 agosto 2005, n.6359, idem T.A.R. Emilia Romagna – Bologna, sez.
II, 5 settembre 2005, n.1510.
(3) PERIN, Sulla responsabilità amministrativa del presidente della commissione di gara che, anche nella
veste di funzionario, ha poi assunto la determinazione di affidamento dell'appalto, successivamente
annullata dal Tar violazione delle regole sulla par condicio della gara, in http://www.lexitalia.it/., 2005,
n.11, ove si esplicita la reale portata della responsabilità in capo all’organo di gestione dell’ente,
“nell’ambito di una corretta cultura della responsabilizzazione che un paese moderno e tecnologicamente
avanzato deve avere (per progredire) è necessario, quando nello svolgimento delle funzioni pubbliche si
arrecano danni a terzi (risarciti dalla p.a.), che i responsabili siano chiamati a risponderne, sempre con il
rispetto di tutte le garanzie previste dall’ordinamento… , con esclusione degli stati psicologici colposi di
minore intensità come la colpa lieve o lievissima. D’altra parte, quest’impostazione risponde all’esigenza
(più volte sottolineata dalla dottrina) di assicurare il rispetto dell’art. 28 della Costituzione, norma che
configura un sistema globale di garanzia dei diritti dei terzi con la responsabilità diretta dei funzionari e
dei dipendenti pubblici per gli atti compiuti in violazione dei diritti, affiancata alla responsabilità civile
dello Stato e degli Enti pubblici, ma anche di guardare attentamente al principio del buon andamento
dell’art. 97, comma 2°, alla luce del quale è necessario che vengano azionate le responsabilità proprie
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degli agenti pubblici, per evitare un’immagine negativa della p.a. come struttura organizzata
confusamente, gestita in maniera inefficiente, non responsabile né responsabilizzata”.
(4) Cfr. ZITO, Brevi riflessioni sul ruolo del responsabile del procedimento nei processi decisionali delle
pubbliche amministrazioni dopo la legge 11 febbraio 2005, n. 15, in http://www.giustamm.it/., 2005,
n.11, il quale evidenzia come il Responsabile del procedimento “ha costituito il naturale precipitato delle
acquisizioni da tempo sviluppate e fatte proprie dalla scienza del diritto amministrativo in tema di teoria
dell’organizzazione e teoria dell’azione riguardate alla luce dei precetti costituzionali”, stabilendo che
questi realizza una gestione unitaria del procedimento e “garantisce una migliore funzionalità della
macchina amministrativa in termini di efficienza e dall’altro favorisce un rapporto più trasparente e
partecipato con i destinatari dell’azione amministrativa, con sentendo loro di confrontarsi e dialogare con
un unico referente”.
(5) In questo senso, la verifica della regolarità della documentazione rispetto ad una procedura
concorsuale o rispetto ad una semplice richiesta non va condotta con lo spirito della caccia all’errore, ma
tenendo conto dell’evoluzione dell’ordinamento in favore della semplificazione e del divieto di
aggravamento degli oneri burocratici, dovendo prevalere la partecipazione attiva della p.a. rispetto
all’inerzia e/o al silenzio, così Cons. Stato, sez. V, 21 settembre 2005, n.4941. Inoltre, questa necessità
di ausilio della parte non può eccedere e non può essere confusa con il regolare funzionamento delle
procedure negoziali, quando il Responsabile del procedimento invece di garantire la regolarità
concorsuale ne altera la par condicio, con conseguente danno ai soggetti partecipanti alla gara,
sussistendo “la colpa grave d el funzionario responsabile del servizio tecnico lavori pubblici di un Comune,
il quale ha consentito ad una ditta partecipante alla gara di affidamento di integrare, e, comunque, di
variare l'offerta, concedendo arbitrariamente alla medesima ditta di modificare” le condizioni stabilite
nella lex specialis con inescusabile negligenza per la violazione del divieto di rinegoziare dell’offerta,
precetto “contenuto in numerose circolari ministeriali ed è, in ogni modo, elementare riflesso del divieto
di trasformare un procedimento di evidenza pubblica in uno negoziato, pena le possibili implicite
distorsioni della imparzialità e della trasparenza dell'azione amministrativa”, Corte Conti, sez. giur.
Regione Veneto, 22 settembre 2005, n.1273, cfr .Corte Conti, sez. Regione Abruzzo, 24 ottobre 2005,
n.730; Cons. Stato, sez. V, 22 giugno 2004, n.4360.
(6) Diviene doveroso precisare che il principio di leale cooperazione tra amministrazione e cittadini è
ricondotto al rango di norma particolare dalla legge n. 241 del 1990, la quale, all'art. 6, prevede che il
responsabile del procedimento valuta, ai fini istruttori, le condizioni di ammissibilità, i requisiti di
legittimazione ed i presupposti rilevanti per l'emanazione del provvedimento, Cons. Stato, sez. VI, 23
febbraio 2004, n.695.
(7) In altri versi, in presenza di una richiesta (regolare o non) si profila un legittimo affidamento
nell’istante circa l’adempimento della stessa per opera della p.a. (attraverso il Responsabile del
procedimento), con la conseguenza di indurre il richiedente nel confidare nella positiva realizzazione del
bene alla vita, senza alcuna intrusione negativa che non sia proceduta da un apposito contraddittorio
(ergo giusto procedimento), giacché nei rapporti tra privati e p.a., va sempre assicurato il rispetto del
principio della tutela dell’affidamento (incolpevole) del privato, ed è proprio su tale principio che si deve
correlare e integrare il rapporto con la pubblica amministrazione e, più in generale, nella dialettica tra
quest’ultima e gli amministrati, espressione consolidata del principio costituzionale di buon andamento
“che, pena la sua intrinseca negazione, non può che essere riferito all’apparato amministrativo della
Repubblica unitariamente considerato, con l’effetto che, seguendo un’esegesi costituzionalmente
orientata, non può pervenirsi a far ricadere in danno dell’amministrato le conseguenze di un errore
dell’amministrazione, a prescindere dalla formula organizzatoria della pluralità delle persone giuridiche
pubbliche che notoriamente è adottata dal sistema vigente”, C.G.A., sez. giurd., 5 settembre 2005,
n.590; cfr. T.A.R. Sardegna, sez.II, 3 ottobre 2005, n.1984; T.A.R. Lazio Roma, sez. I, 7 luglio 2003,
n.5991; Cass. civ., sez. V, 10 dicembre 2002, n.17576; T.A.R. Campania Napoli, sez. II, 21 febbraio
2001, n.810.
(8) PUBUSA, Considerazioni sulla imparzialità amministrativa nella legge 7 agosto 1990, n.241, in Scritti
in onore di VIRGA, Milano,1994, II, pag.1454.
(9) Si leggeva così sin dall’inizio gli aspetti innovativi della legge 241 che opera “contemporaneamente su
due versanti: quello garantista nei riguardi del cittadino e quello dell’efficienza e della trasparenza
dell’esercizio del potere amministrativo, alla ricerca di un assetto procedurale e organizzativo... in
condizione di corrispondere alle esigenze di una società nuova che concepisca in termini diversi dal
passato le relazioni tra collettività e pubblico potere”,CASETTA, Profili della evoluzione dei rapporti tra
cittadini e pubblica amministrazione, in Diritto amministrativo, n. 1, Milano 1993, pag.5.
(10) Corte Cost., 7 novembre 95, n.482. Cfr. OLIVERI, La riforma della Legge sul procedimento
amministrativo: profili attuativi e applicativi (aggiornato alla legge 14 maggio 2005, n.80), Matelica,
2005, pag.63, ove sintetizza come tale figura sia “essenzialmente un controller delle attività e dei
soggetti che debbono espletarle, nell’ambito di un coordinamento derivante dalla collocazione fisica organizzativa di dette attività in una certa unità organizzativa e di un singolo specifico procedimento”.
(11) Cons. Stato, sez. V, 28 luglio 2005, n.4057.
(12) Vedi la legge 7 giugno 2000, n. 150, e l’emanazione del regolamento di attuazione del 21 settembre
2001, n. 422 in materia di comunicazione pubblica.
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(13) TORCHIA, La conferenza di servizi e l'accordo di programma ovvero della difficile semplificazione, in
Giornale di diritto amministrativo, 1997, n.7, pag.675.
(14) Cfr. TESSARO, A proposito della semplificazione del linguaggio della pubblica amministrazione, in La
gazzetta degli enti locali, 8 novembre 2005, ove si chiede acutamente se “è questa la reale
semplificazione di cui ha bisogno il cittadino medio?”, rispondendo che “non sembra questo il reale
rimedio, la ricetta giusta per porre argine al cattivo rapporto del cittadino con la macchina e più in
generale con il funzionamento della pubblica amministrazione. È questo piuttosto – come vedremo - un
lifting (che va per la verità molto di moda a tutti i livelli…) di un corpo non già usurato dalla vecchiaia,
bensì gravemente malato di ben altra e più importante malattia. Come è stato osservato anche in
dottrina, infatti,l’analisi economica delle regole è rimasta a lungo fuori dal dibattito politico - istituzionale
sulla normazione e la produzione delle leggi è stata, specie all’inizio, fortemente influenzata da
un’impostazione di tipo “giuridico”, non sempre attenta agli effetti che si dispiegano sui destinatari delle
regole”, per riaffermare che la p.a. prima ancora di semplificare il linguaggio (sicuramente utile
strumento di relazione) deve rinnovarsi nelle regole di azione, “l’amministrazione deve essere meno
autoreferenziale e soddisfare le esigenze che vengono dagli “amministrati”; l’erogazione dei servizi al
pubblico — di tipo burocratico (certificati) o imprenditoriale (forniture di servizi) — deve essere efficiente
ed economicamente competitiva”, dovendo imporre al legislatore un chiaro obiettivo normativo che è
quello di consentire alla p.a. di lavorare con “regole più flessibili e certe: occorrono norme più c hiare,
meno confusionarie, meno caotici rinvii a altre disposizioni per consentire una effettiva semplificazione di
rapporti tra utenza e chi è chiamato dalla legge a prestare loro i servigi” (e gli esempi non mancano,
specie nelle ultime leggi finanziarie che con un semplice comma riscrivono una moltitudine di leggi).
(15) Semplificare il linguaggio che può in via diretta ma anche in via strumentale ridurre le difficoltà di
relazione con la p.a., e su questa linea di semplificazione il Dipartimento della Funzione Pubblica ha
istituito (il 24 ottobre 2005) un numero verde antisprechi per segnalare irregolarità, inadempienze, ritardi
della burocrazia nella Pubblica Amministrazione, per aiutare il cittadino a rappresentare, sinteticamente e
in tempi rapidi, la situazione che ritiene di subire ingiustamente, o più semplicemente per indicare le
difficoltà e/o il provvedimento di cui si lamenta.
(16) PAGANO F.M., Il mito “delle Dodici Tavole”: le leggi poche e chiare, in Politicum universae
Romanorum nomothesiae examen, 1768. È noto, per altri versi, che i princìpi della produzione normativa
moderna sono quelli di leggi che devono essere chiare, certe, inalterate e poche, “niente sarebbe più
facile di un codice le cui leggi fossero espresse con chiarezza, precisione e semplicità, e indicassero i
principii generali di tutte le cose appartenenti alla società”, GRAZIOSI A., Testamento forense di un
magistrato o sia saggio sul cadimento del foro napoletano, 1806. Il Codice Napoleonico risponde a queste
esigenze di chiarezza, e con lo scopo di semplificare e razionalizzare l’ordinamento civile uniformò le
regole che, nell’Ancien Régime, erano divise e frammentate in una miriade di norme e privilegi territoriali
e personali, arcaici e recenti, frutto di storiche franchigie o di meno antiche negoziazioni con il sovrano,
ma allo stesso tempo incomprensibili nell’applicazione concreta; l’unificazione delle discipline con la
creazione di Testi Unici si presentava così come una risposta alle esigenze di semplificazione, e come
ricaduta diretta del principio rivoluzionario (giacobino) di eguaglianza e, al tempo stesso, come elemento
di modernizzazione dell’intero sistema giuridico per renderlo comprensibile ed esportabile a tutti (e a
tutte le Nazioni dell’Impero). È anche vero che già il Preambolo delle Leggi e Costituzioni di S.M. Vittorio
Amedeo del 1723 recepiva la necessità di semplificare il linguaggio quando sosteneva che “per grazia di
Dio Re… si stabilisca una Legge facile, e chiara, e resa la spedizione degl’affari più pronta, restino sepolte
quelle inutili superfl uità che partorivano si spessi, e sì gravi sconcerti”, segnando (già nei primi decenni
del Settecento) che la complessità, la dispersione, la discordanza e l’“illeggibilità” (anche linguistica) del
sistema normativa cominciava ad essere al centro di un ampio dibattito per ovviare agli inconvenienti del
governare.
(17) Il riferimento è quello del primo comma, dell’articolo 21 septies, della legge 241, e i richiami sono
quelli che comunemente la dottrina elenca come elementi essenziali del l’esistenza dell’atto e la sua non
nulità: l’accordo o soggetto, la causa o motivazione o scopo (sempre correlato all’interesse pubblico),
l’oggetto (possibile, determinato o determinabile) e il contenuto (persona o bene inciso dal
provvedimento), la forma (se prevista dalla legge a pena di nullità) o il silenzio (il silenzio o forma scritta
o modalità prescritte per il compimento del provvedimento, rilevando che nella p.a. la forma è
prevalentemente scritta ad substantiam), cfr. CARDARELLI – ZENCOVICH, Osservazioni sulla “nullità” del
provvedimento amministrativo e sulla sua autonomia teorica e normativa dalla “nullità” civilistico, in
http://www.giustamm.it/., 2005, n.10.
(18) In modo eloquente la Direttiva 8 maggio 2002 della Presidenza del Consiglio dei Ministri,
Dipartimento della Funzione Pubblica “Semplificazione del linguaggio dei testi amministrativi”, osservava
che “Le amministrazioni pubbliche utilizzano… un linguaggio molto tecnico e specialistico, lontano dalla
lingua parlata dai cittadini che pure ne sono i destinatari. Invece, tutti i testi prodotti dalle
amministrazioni devono essere pensati e scritti per essere compresi da chi li riceve e per rendere
comunque trasparente l'azione amministrativa. I numerosi atti prodotti dalle pubbliche amministrazioni,
sia interni (circolari, ordini di servizio,bilanci) sia esterni, devono prevedere l'utilizzo di un linguaggio
comprensibile, evitando espressioni burocratiche e termini tecnici. Anche gli atti amministrativi in senso
stretto, che producono effetti giuridici diretti e im mediati per i destinatari, devono essere progettati e
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scritti pensando a chi li legge. Oltre ad avere valore giuridico, però, gli atti amministrativi hanno un
valore di comunicazione e come tali devono essere pensati. Devono, perciò, essere sia legittimi ed efficaci
dal punto di vista giuridico, sia comprensibili, cioè di fatto efficaci, dal punto di vista comunicativo”.
(19) Il mancato rispetto di queste regole potrebbe corrisponde alla violazione dei doveri di diligenza,
lealtà e d'imparzialità, che qualificano il corretto svolgimento della prestazione lavorativa non aderente ad
una condotta che non si uniformi ai principi di buon andamento e di imparzialità dell'Amministrazione, e
che costituisce la premessa ad inadempienze e comportamenti censurabili sotto il profilo disciplinare,
come evidenziato nel Codice di comportamento dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni, adottato
con decreto della Funzione pubblica del 28 novembre 2000, “in estrema sintesi, si avverte l'esigenza di
portare al massimo dell'espressione il principio della legalità nello svolgimento della quotidiana attività
amministrativa, fornendo ai cittadini utenti, in forma singola o associata, servizi che per qualità e
quantità siano co rrispondenti alla domanda”, Circolare F.P. 12 luglio 2001, n. 2198/M1/1D/MZ,
ricomprendendo (in questa logica) la corretta e comprensibile stesura degli atti, premessa di ogni
ulteriore e successivo esercizio della funzione pubblica “il tutto nel quadro di rapporti che debbono essere
caratterizzati da disponibilità e correttezza, nel rispetto dell'esercizio dei diritti di ciascuno”.
(20) Vedi anche OLIVERI, Ancora sulla semplificazione del linguaggio nelle p.a., in La Gazzetta degli enti
locali, 24 novembre 2005, che osserva come “la particolare insistenza sulla necessità di rendere più
comprensibile il linguaggio delle pubbliche amministrazioni, però, desta l’impressione che le tante parole
spese fin qui non siano servite a nulla che proprio nella pubblica amministrazione si annidi una
cospirazione contro ciò che è chiaro e comprensibile”, ritenendo, tuttavia che “non è altrettanto vero
ritenere che solo la pubblica amministrazione tenda a criptare in codice il proprio linguaggio. Chiunque
abbia la ventura di leggere un contratto bancario o di un ente erogatore di energia o servizi o una polizza
di assicurazione, invoca una direttiva sulla semplificazione e sulla comprensibilit& agrave; del linguaggio
nella contrattualistica privata”, concludendo che “una forma più comune, meno sacrale certamente
indurrebbe all’utilizzo di parole semplici o, comunque, tecnicismi normativi permettendo, più vicini al
linguaggio comune”.
(21) È da segnalare sul punto che la legge 9 gennaio 2004, n.4 (e il D.P.R. 1 marzo 2005, n.75 di
esecuzione) ha stabilito che deve essere tutelato e garantito, in particolare, il diritto di accesso ai servizi
informatici e telematici della pubblica amministrazione e ai servizi di pubblica utilità da parte delle
persone disabili, in ottemperanza al principio di uguaglianza ai sensi dell'articolo 3 della Costituzione,
dove per “accessibilità” s’intende “la capacità dei sistemi informatici, nelle forme e nei limiti consentiti
dalle conoscenze tecnologiche, di erogare servizi e fornire informazioni fruibili, senza discriminazioni,
anche da parte di coloro che a causa di disabilità necessitano di tecnologie assistive o configurazioni
particolari”.
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