L’induzione «non costringe ma convince».
di Antonino Piccolo
Nota a CASSAZIONE PENALE, SEZIONI UNITE, 14 marzo 2014 (ud. 24 ottobre
2013), n. 12228
SANTACROCE, Presidente – MILO, Estensore – D’AMBROSIO, P.M. (diff.) - Ric.
Maldera e altri
Massima
Il discrimine fra il delitto di concussione e quello di indebita induzione deve essere
individuato nei seguenti termini: il primo reato sussiste in presenza di un abuso costrittivo
del pubblico ufficiale attuato mediante violenza o minaccia, da cui deriva una grave
limitazione della libertà di autodeterminazione del destinatario che, senza ricevere alcun
vantaggio, viene posto di fronte all’alternativa di subire il male prospettato o di evitarlo
con la dazione o la promessa dell’utilità; il secondo consiste nell’abuso induttivo posto in
essere dal pubblico ufficiale o dall’incaricato di pubblico servizio che con una condotta di
persuasione, suggestione, inganno o pressione morale condizioni in modo più tenue la
libertà di autodeterminazione del privato, il quale disponendo di ampi margini decisori,
accetta di prestare acquiescenza alla richiesta della prestazione non dovuta, nella
prospettiva di un tornaconto personale.
Sommario: 1. Cenni storici; 2. La legge Severino; 3. Induzione indebita; 4. I primi
tentativi di individuare un criterio distintivo; 4.1. Il criterio delle modalità di condotta
dell’agente pubblico e dell’intensità dell’effetto psicologico sul privato; 4.2. Il criterio della
natura ingiusta o giusta del male prospettato dal pubblico agente e del vantaggio ingiusto
perseguito dal privato; 4.3. Il criterio misto; 5. La Cassazione a Sezioni Unite.
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1. Cenni storici
Il reato di concussione, nella sua struttura tipica, antecedente alla riforma, si
atteggia a fattispecie tutta italiana, poiché in altri ordinamenti si ritiene che le
modalità di condotte descritte dall’art. 317 c.p. integrano un’ipotesi di estorsione,
aggravata in quanto commessa da un pubblico ufficiale.
La concussione fu introdotta nel codice Zanardelli e si connotava per una
bipartizione delle condotte agli artt. 169 e 170, i quali, rispettivamente,
prevedevano le fattispecie di concussione mediante costrizione (cd. esplicita o
violenta) ovvero mediante induzione (cd. implicita o fraudolenta)(1). Durante la
redazione del codice Rocco, prevalsero le tesi unificatrici che indussero il
legislatore alla previsione di un’unica fattispecie che ricomprendesse entrambe le
condotte.
Nell’impostazione perseguita dal codice Rocco la concussione puniva il pubblico
ufficiale o l’incaricato di un pubblico servizio che, abusando delle proprie qualità o
dei propri poteri, costringeva o induceva taluno a dare o a promettere
indebitamente denaro o altra utilità. Il reato, quindi, poteva realizzarsi sia «per
costrizione» sia «per induzione». Il legislatore del 1930, intendeva reprimere
l’attività di coazione psicologica esercitata dal pubblico funzionario nei confronti
del privato e il concetto di induzione serviva, dunque, a ricomprendere tutti quei
comportamenti di sopraffazione della vittima non rientranti nei confini di violenza
o minaccia(2). In tal senso l’interpretazione della norma orientava la giurisprudenza
a individuare il discrimen tra costrizione e induzione in riferimento allo stato
psicologico del soggetto passivo(3).
In realtà il II comma dell’art. 170 del Codice Zanardelli contemplava anche l’ipotesi di
concussione cd. negativa, la quale sussisteva allorquando il pubblico ufficiale, senza
costringere o indurre il privato alla dazione o alla promessa indebita, si limitava ad
accettare ciò che non gli era dovuto, giovandosi dell’errore altrui. Con l’avvento del
Codice Rocco tale figura delittuosa rientrò nell’alveo dell’art. 316 c.p.
(2) DOLCINI-MARINUCCI, Codice penale commentato, 2011, Milano, pag. 2965.
(3) Così Cass. Sez. VI 11 dicembre 1993, n. 2985, in C.E.D. Cass., n. 196049: «l’elemento del
metus publicae potestatis si atteggia in modo diverso a seconda che il soggetto passivo soggiaccia
alla costrizione oppure all’induzione. Nella prima ipotesi, il metus consiste nel timore di un danno
minacciato dal pubblico ufficiale, nella seconda, invece, si risolve nella soggezione alla posizione di
(1)
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2. La legge Severino
Le pressioni connesse al dilagare dei reati contro la pubblica amministrazione,
provenienti soprattutto dagli Organismi Internazionali, hanno indotto il
legislatore a rivedere interamente la materia, adeguandola agli obblighi assunti. In
particolare, la riforma della 2012 ha nuovamente scisso le due modalità di condotta
riproponendo due reati distinti, tornando quindi all’impostazione seguita dal
Codice Zanardelli (anche dal punto di vista dell’eliminazione dell’i.p.s. dalla
concussione introdotto con la l. 86/90). Il nuovo assetto ha inteso differenziare,
anche quoad poenam, l’atteggiamento prevaricatore del pubblico ufficiale rispetto a
condotte di carattere persuasivo, modificando così anche il ruolo del privato che
nel primo caso è vittima nell’altro concorrete. L’art. 317 c.p. ha mantenuto la sola
condotta di costrizione, la quale è ormai pacificamente considerata rilevante solo in
termini psichici, non assoluta (“non agit, sed agitur”) bensì relativa (“coactus tamen
voluit”)(4). Il termine “costringere” significa, quindi, esercitare con violenza o
minaccia una pressione su una persona, tale da alterare il processo formativo della
sua volontà e determinarla alla dazione o alla promessa dell’indebito(5).
L’induzione, invece, è stata inserita in un inedito art. 319-quater c.p., rubricato
“induzione indebita a dare o promettere utilità”, la quale ricalca integralmente la
struttura della concussione, a cui è stata aggiunta una clausola residuale. Appare
intuitivo che i dubbi interpretativi connessi alla concussione per induzione hanno
solo mutato fonte, in quanto, il problema consiste nell’esatta delimitazione dei
preminenza del P.U. medesimo, il quale abusando della propria qualità o funzione, faccia leva su
di essa per suggestionare, persuadere o convincere a dare o promettere qualcosa allo scopo di evitare
un male peggiore». In dottrina è possibile ravvisare due orientamenti: da un lato, data
l’equiparazione effettuata dal legislatore, si propendeva per l’irrilevanza della distinzione
tra costrizione e induzione, la quale appariva come una superfetazione, in quanto gli effetti
che dalle stesse si risolvevano sempre in una prestazione indebita effettuata dal privato
per paura o per evitare maggiori danni (sul punto v. CHIAROTTI, Concussione, in
Enciclopedia del Diritto, vol.11, 1961, pag. 703), dall’altro, si sosteneva la differenza tra le
due situazioni (v. FORTE, Concussione, in Trattato di diritto penale. Parte speciale II. I delitti
contro la Pubblica Amministrazione, a cura di CADOPPI-CANESTRARI-MANNA-PAPA,
2008, Torino, pag. 162).
(4) L’eventuale costrizione fisica o morale, tale da annullare la volontà della vittima,
rileverebbe ai sensi dell’art. 629 c.p. aggravato ex art. 61, comma primo, n. 9 c.p.
(5) Vd. ANTOLISEI, Manuale di diritto penale, Parte speciale, 2008, Milano, pag. 336;
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confini del termine “induce”. Si tratta della stessa locuzione, prevista all’attuale
articolo 319-quater c.p., che ancora oggi presta il fianco a interpretazioni che
potrebbero essere considerate ai margini del corretto rispetto del principio di
tassatività e determinatezza cui deve ispirarsi il diritto penale. Tralasciando gli
innumerevoli indirizzi circa la corretta definizione dell’alveo dell’induzione, in
questa sede basti richiamare una recente pronuncia del Giudice di Legittimità, il
quale ha ribadito che «nella nozione di concussione per “induzione” va ricompresa
qualsiasi condotta capace di creare nel privato uno stato di soggezione psicologica che lo
porti ad agire nel senso voluto dall’agente, che può assumere svariate forme (quali
l’inganno, la persuasione, la suggestione, l’allusione, il silenzio o l’ostruzionismo, anche
variatamente ed opportunamente combinati tra loro), in considerazione anche del diverso
contesto in cui i soggetti si muovono e la loro maggiore o minore conoscenza di certi
moduli operativi e dei relativi codici di comunicazione(6)».
3. Induzione indebita
Richiamando il concetto di induzione appena descritto, l’art. 319-quater c.p.
rappresenta, dunque, un modello intermedio tra la fattispecie di concussione e
quella di corruzione in quanto il privato non è libero, altrimenti sarebbe
corruttore, né tantomeno costretto, altrimenti sarebbe vittima del reato. La
posizione intermedia dell’induzione, lasciando margini di scelta, seppur ridotta, in
capo al privato ne giustificano il rimprovero penale. Con l’incriminazione del
privato si abbandona quella concezione materialistico-indulgenziale manifestata
dalla fattispecie di concussione per induzione, la quale, concependo il privato come
vittima del reato, di fatto alimentava i legami corruttivi con il settore pubblico (7).
Scongiurare l’impunità del privato che, semplicemente indotto abbia ceduto alla
pretese indebite di un pubblico agente, può senza dubbio definirsi il leitmotiv della
riforma. In breve, l’art. 319-quater c.p. impone ai consociati un vero e proprio
obbligo di resistenza di fronte a quelle lievi forme di prevaricazione poste in essere
Cass. Sez. VI 31 dicembre 2003, n. 49538
FIANDACA, Esigenze e prospettive di riforma dei reati di corruzione e concussione, in Riv. it.
dir. pen. proc., 2000, 891;
(6)
(7)
Pag. 4
dai pubblici funzionari. Tuttavia, la scissione effettuata dal legislatore ha
acutizzato la necessità di individuare un criterio distintivo tra le norme.
4. I primi tentativi di individuare un criterio distintivo
4.1. Il criterio delle modalità di condotta dell’agente pubblico e dell’intensità
dell’effetto psicologico sul privato
Facendo leva sulle modalità di condotta dell’agente pubblico e sull’intensità
dell’effetto psicologico determinatosi nel privato afferma l’identità di significato
della costrizione e dell’induzione pre e post riforma(8). Nella sentenza in esame, la
Suprema Corte pone l’accento sulla voluntas legis che si assume essere mirata a
formulare il precetto in due autonome figure di reato, all’interno delle quali
figurerebbero le stesse parole, costrizione e induzione, contenute nella fattispecie
originaria, con le relative modifiche dal lato dei soggetti attivi e di quelli passibili
di sanzione penale. Più nel dettaglio, la Corte di Cassazione si è posta il quesito se
il reato di induzione indebita abbia assunto una struttura normativa differente
rispetto alla precedente concussione per induzione, ossia se si sia assistito al
passaggio da fattispecie monosoggettiva ad una a concorso necessario, eventualità
che porterebbe a escludere una qualche continuità normativa tra i precetti
antecedenti e successivi alla riforma. A tale interrogativo è stato puntualmente
risposto che l’induzione indebita non avrebbe subìto alcuna modifica di tipo
strutturale poiché è ed è sempre stata un reato a “tipizzazione plurisoggettiva” in
quanto richiedente la collaborazione di un altro soggetto. Viene, inoltre, chiarito
che la punibilità del privato indotto non inciderebbe in alcun modo sulla struttura
del reato, in quanto quest’ultima scelta normativa, come anche quella, parallela, di
punire con una pena minore il soggetto pubblico che induce, in nessun modo
potrebbero determinare una diversa definizione delle condotte di costrizione
Vd. Cass., Sez. VI, Sentenza n. 8695 del 04/12/2012 Ud. (dep. 21/02/2013 ), Rv.
254114. Il giudice di legittimità afferma che «non vi è alcun elemento espresso o implicito
nelle due nuove fattispecie che possa distinguere diversamente i due autonomi precetti
rispetto a quanto delineato in precedenza dal diritto vivente e, in particolare, che autorizzi
a ritenere che la induzione o la costrizione abbiano assunto un altro significato. Tale
conclusione comporterebbe inevitabilmente la esclusione di continuità normativa, per la
diversità del significato giuridico-fattuale dei due precetti succedutisi nel tempo».
(8)
Pag. 5
ovvero di induzione(9). Riprendendo i tratti caratteristici delle medesime condotte
ai tempi in cui si ponevano come alternative nella medesima fattispecie di reato di
cui al precedente art. 317 c.p., in base a questa impostazione la causa efficiente di
entrambe era ed è tutt’ora l’abuso di potere o della qualità, mentre l’elemento
differenziale era ed è costituito dal mezzo usato per la realizzazione dell’evento,
ossia dall’esercizio della minaccia nel caso di costrizione e in opere di suggestione
tacita o di altra natura persuasiva nel caso di induzione.
4.2. Il criterio della natura ingiusta o giusta del male prospettato dal
pubblico agente e del vantaggio ingiusto perseguito dal privato.
La Corte di Cassazione(10) individua come punto di partenza per la distinzione dei
reati di cui si sta discorrendo, l’utilizzo da un lato del termine “costringe” e
dall’altro del termine “induce”, ricordando, in via preliminare, il loro impiego nella
formulazione originaria dell’art. 317 c.p. a proposito del reato della sola
concussione e rammentando come la loro precedente equipollenza sotto il profilo
sanzionatorio “non aveva stimolato una riflessione sul loro significato specifico”,
ricorrendo spesso nei capi di imputazione la formula “costringeva o comunque
induceva”, ovvero l’endiadi “costringendo induceva”.
In questa sede, la giurisprudenza di legittimità effettua un’analisi dapprima di tipo
linguistico dei termini qui in rilievo, escludendo che questi possano indicare gli
stessi momenti di un evento: costringere sarebbe un verbo descrittivo di un’azione,
mentre indurre connoterebbe soltanto l’effetto e non anche il modo in cui questo
venga raggiunto. In sostanza, la Corte afferma che, nella dicotomia costringeinduce, l’induzione, “per l’atipicità della relativa condotta, è il fenomeno residuale
perché comprende tutto quello che si realizza senza la costrizione”, ove
quest’ultima comprenderebbe l’ipotesi del pubblico ufficiale che, abusando della
sua qualità o delle sue funzioni, impieghi violenza o minaccia per ricevere
indebitamente la consegna o la promessa di denaro o di un'altra utilità. Ribadendo
La Corte ritiene che: «la volontà dei soggetti protagonisti dell’actio criminis è ab origine
assolutamente divergente e può, all’esito della dialettica interna che caratterizza le due
opposte condotte, divenire pressoché convergente, in particolar modo nell’induzione».
(10) Cass., Sez. VI, Sentenza n. 3251 del 03/12/2012 Ud. (dep. 22/01/2013 ), Rv. 253938.
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il precedente orientamento che identifica la costrizione ex art. 317 c.p.
limitatamente alla violenza morale, la Corte qualifica come costrizione la condotta
di chi, abusando della sua qualità o dei suoi poteri, prospetta un danno ingiusto per
ricevere indebitamente la consegna o la promessa di denaro o altra utilità; al
contrario, potrà parlarsi di induzione quando l’agente, per ricevere l’indebito,
prospetti una qualsiasi conseguenza dannosa che non sia contraria alla legge(11).
Seguendo questa impostazione, tuttavia, nulla osta alla sopravvenienza di minacce
di tipo implicito ovvero indiretto, le quali, qualora venga sempre prospettato un
danno ingiusto, sarebbero oggi classificati come casi di concussione.
La Corte giunge quindi alla conclusione per cui “costringere”, condotta tipica della
concussione, significherebbe «qualunque violenza morale attuata con abuso di qualità o
di poteri che si risolva in una minaccia, esplicita o implicita, di un male ingiusto recante
lesione non patrimoniale o patrimoniale, costituita da danno emergente o lucro cessante»;
allo stesso tempo, “indurre” comprenderebbe l’ipotesi del «pubblico ufficiale che
prospetti conseguenze sfavorevoli derivanti dall’applicazione della legge per ottenere il
pagamento o la promessa indebita di denaro o altra utilità. In questo caso è punito anche il
soggetto indotto che mira ad un risultato illegittimo a lui favorevole, salva l’irretroattività
della legge penale», ove tale ultima ipotesi concernerebbe sempre la prospettazione
di un male che però in questo caso non è ingiusto ed «anzi il soggetto che lo dovrebbe
legittimamente subire mira ad evitarlo, consentendo l’indebita richiesta». Ricorrerà
induzione indebita, quindi, nel caso in cui il privato non subisca la minaccia di un
danno ingiusto, quanto piuttosto nell’ipotesi in cui questi, cedendo alla richiesta
del funzionario pubblico che lo ponga di fronte all’alternativa di cedere a quanto
domandato ovvero di sottostare all’applicazione di atti legittimi della pubblica
amministrazione ma per lui dannosi, può trarne addirittura un vantaggio di natura
economica(12).
4.3. Il criterio misto
In questa ipotesi non si potrebbe parlare di minaccia perché il danno non sarebbe
iniuria datum. Nello stesso senso Cass., Sez. VI, Sentenza n. 11794 del 11/02/2013 Ud.
(dep. 12/03/2013 ), Rv. 254440.
(12) Cass., Sez. VI, Sentenza n. 13047 del 25/02/2013 (dep. 21/03/2013), Rv. 254466.
(11)
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La Corte di Cassazione, ha avuto modo di ritornare sulla distinzione tra la
riformata “concussione” e la nuova “induzione indebita”, affermando, a proposito
della prima, che la fattispecie conserverebbe i caratteri ed elementi costitutivi della
previgente concussione per costrizione, le modifiche riguardando l’aumento del
limite edittale minimo della pena detentiva e la riduzione dei soggetti attivi che
possono rendersi colpevoli del reato. Quanto alla seconda nuova ipotesi delittuosa,
questa mutuerebbe «significativamente gli elementi qualificanti la vecchia figura della
concussione per induzione» mentre rappresenterebbe una assoluta novità la punibilità
del privato, che si determina a dare o promettere perché indotto, elevato da
persona offesa a coautore del reato. Individuata una continuità normativa con la
previgente disciplina, si esclude una riqualificazione delle condotte di costrizione e
induzione. Per cui, la costrizione descriverebbe «una più netta iniziativa finalizzata
alla coartazione psichica dell’altrui volontà», mentre l’induzione si sostanzierebbe in
una «forma di persuasione o di suggestione che sortirebbe l’effetto di spingere taluno a
dare o promettere». Entrambe le condotte tipizzanti le due figure criminose si
concretizzerebbero in una pressione psichica relativa che, consistendo in una «più o
meno esplicita prospettazione di un male ovvero di un pregiudizio, patrimoniale o non
patrimoniale, le cui conseguenze dannose il destinatario cerca di evitare», sono idonee ad
ingenerare uno stato di soggezione nel destinatario e orientano la volontà del
privato a soddisfare le medesime richieste a lui rivolte. Appare utile ricordare che
la Corte ribadisce anche che la natura del pregiudizio non debba essere
necessariamente contra ius, potendo ricomprendervi anche l’esercizio di poteri
doverosi ma ingiusti perché connessa al perseguimento di un fine illecito. La Corte
dà atto delle passate incertezze che la distinzione tra induzione e costrizione,
basata esclusivamente sul maggiore o minore grado di coartazione morale, ha di
fatto causato, problematiche interpretative che non di rado hanno contribuito ad
una dilatazione applicativa della precedente disposizione normativa fino a far
sollevare dubbi di costituzionalità per carenza di tassatività della fattispecie penale.
La giurisprudenza di legittimità ha proposto di integrare il tradizionale criterio di
distinzione proprio prendendo atto di questo possibile deficit, nonché della nuova
incriminazione del privato indotto, oggi coautore del reato, eventualità che
imporrebbe di ricercare «elementi sintomatici ulteriori idonei a favorire una più netta
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differenziazione tra i concetti di costrizione e induzione». L’integrazione operata dalla
Cassazione si concretizza per una più corretta e agevole distinzione del tipo di
vantaggio che il destinatario di quella pretesa indebita consegue per effetto della
dazione o promessa di denaro o altra utilità. In tal senso, quindi, egli sarà persona
offesa di una “concussione” (per costrizione) se è stato posto davanti l’alternativa
secca di accettare la pretesa o subire il pregiudizio oggettivamente ingiusto (certat
de lucro evitando): ciò che dovrebbe rilevare in questo caso è la mancanza, per il
privato, di un seppur minimo margine di scelta, determinatosi a sottostare alla
pretesa fatta valere per il solo scopo di evitare il pregiudizio minacciato e ciò anche
qualora il pubblico ufficiale non abbia utilizzato forme brutali di minaccia. Al
contrario, il privato sarà da considerare quale coautore del reato se la richiesta
formulata dal pubblico funzionario viene posta come condizione per il compimento
ovvero il mancato compimento di un atto, azione od omissione da cui il
destinatario trae direttamente un vantaggio indebito (certat de lucro captando): la
punibilità si spiega qui per l’esistenza di un significativo margine di
autodeterminazione dovuto al fatto che la pretesa è stata presentata in forme più
blande ovvero in modo solo suggestivo ovvero ancora perché il privato sia stato
allettato ad acconsentire dalla possibilità di conseguire un indebito beneficio.
5. La Cassazione a Sezioni Unite
Con ordinanza del 9 maggio 2013, la Sesta Sezione penale, assegnataria dei ricorsi,
ne ha rimesso la decisione alle Sezione Unite, per risolvere i contrasti
giurisprudenziali in merito ai presupposti per l’applicabilità degli artt. 317 e 319quater c.p. e agli elementi di differenziazione con il seguente quesito: «quale sia, a
seguito della legge 6 novembre 2012, n. 190, la linea di demarcazione tra la fattispecie di
concussione (prevista dal novellato art. 317 c.p.) e quella di induzione indebita a dare o
promettere utilità (prevista dall’art. 319-quater c.p. di nuova introduzione) soprattutto
con riferimento al rapporto tra condotta di costrizione e quella di induzione e alle connesse
problematiche di successione di leggi penali nel tempo».
Le Sezioni Unite richiamando gli orientamenti sopracitati ne hanno rilevato i
limiti asserendo quanto segue. In riferimento al primo orientamento, il quale
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faceva perno sull’intensità della pressione prevaricatrice e sui relativi effetti nella
psiche dell’extraneus, si evidenzia la correttezza da un punto di vista teoretico ma
anche la possibilità di sfociare in arbitrio, in quanto tale criterio si affida
esclusivamente ad una verifica dello stato psicologico del privato. Il secondo
orientamento, se da un lato, ha il pregio di essere ancorato a criteri oggettivi legati
all’oggetto della prospettazione ad opera del pubblico agente(13), dall’altro risulta
palesemente inadeguato a risolvere quelle situazioni che si collocano nella cd.
“zona grigia”. Infine, l’ultimo criterio utilizzato cercava di mediare tra i due
orientamenti ma privilegiando il primo criterio a cui, nei casi di più difficile
individuazione, si ricorreva ad integrationem al parametro del vantaggio indebito,
ma la prevalenza dell’indagine psicologica del privato riproponeva gli stessi limiti,
connessi all’eccessiva “soggettivizzazione”, del primo orientamento.
La Suprema Corte inizia il suo iter argomentativo qualificando la condotta abusiva
del pubblico agente non come presupposto dei reati ex artt. 317 e 319-quater c.p.
ma come elemento essenziale e qualificante della condotta di costrizione o di
induzione. Importante ricordare che è necessario individuare un nesso causale tra
l’abuso e lo stato psicologico del privato, idoneo a determinare la dazione o
promessa dell’indebito, onde fuoriuscire dall’alveo dei reati esaminati confluendo
in altre fattispecie criminose. Aderendo all’impostazione ormai pacifica della
dottrina, la Corte precisa, inoltre, che l’abuso della qualità di pubblico agente – cd.
abuso soggettivo – consiste nella «strumentalizzazione […] della propria qualifica
soggettiva […] cosi da far sorgere nel privato rappresentazioni costrittive o induttive di
prestazioni non dovute» mentre l’abuso dei poteri – cd. abuso oggettivo – consiste
nella «strumentalizzazione dei poteri a lui conferiti […] esercitati in modo distorto, vale
a dire per uno scopo oggettivamente diverso da quello per cui sono stati conferiti e in
Vd. Cass., Sez. VI, Sentenza n. 11794 del 11/02/2013 Ud. (dep. 12/03/2013 ), Rv.
254440, nella quale si afferma: «Il discrimen risiederebbe nell’oggetto della prospettazione:
danno ingiusto e contra ius nella concussione; danno legittimo e secundum ius nella induzione
indebita».
(13)
Pag. 10
violazione delle regole giuridiche di legalità, imparzialità e buon andamento dell’attività
amministrativa(14)».
Ciò premesso, inizia, dunque, l’analisi del confine tra la costrizione e l’induzione.
Partendo dai precedenti all’epoca della vigenza del Codice Zanardelli, la
distinzione aveva riguardo della modalità della condotta del pubblico agente, il
quale qualora adoperava la forza rispondeva dell’allora concussione violenta,
mentre qualora inducesse in errore il privato, il quale riteneva dovuta una
prestazione indebita, rispondeva di concussione fraudolenta. Con l’avvento del
Codice Rocco e l’unificazione delle due fattispecie attraverso la previsione di
condotte alternative, equiparate anche in riferimento al trattamento sanzionatorio,
le differenze terminologiche scomparvero lentamente rilevando solo come
parametro per il giudice in sede di commisurazione della pena ex art. 133 c.p.
L’assunzione a fattispecie autonome ha posto in evidenza il differente trattamento
sanzionatorio del pubblico agente, parametrato alla prevaricazione esercitata nel
privato, il ruolo del privato che rimane impunito nella concussione, in quanto
vittima, ma è sanzionato nell’indebita induzione, in quanto concorrente, e, infine, la
dimensione esclusivamente pubblicistica dell’art. 319-quater(15).
La
costrizione,
precisa
la
Corte,
è
generalmente
intesa
come
“eterodeterminazione”, tuttavia, solo la cd. vis compulsiva, sempreché connessa
all’abuso di cui sopra, è inquadrabile nello schema dell’art. 317 c.p., in quanto ciò
che si intende punire attraverso tale fattispecie è il comportamento del pubblico
ufficiale che, «mediante la condotta abusiva, pone la vittima di fronte all’alternativa secca
di subire le conseguenze negative di un suo rifiuto, restringendo cosi notevolmente, senza
tuttavia annullarlo, il potere di autodeterminazione del privato». Infatti, qualora si
È opportuno ricordare che l’abuso soggettivo può configurarsi solo in termini
commissivi, in quanto non è ipotizzabile un abuso omissivo delle proprie qualità.
Diversamente l’abuso oggettivo, trattandosi di una deviazione della causa tipica dei poteri,
può configurarsi in termini omissivi mediante l’astensione dal dovere di esercitarli ed è
configurabile sia nei casi di attività vincolata che discrezionale.
(15) La Corte rileva che mentre la concussione, in quanto reato plurioffensivo, lede, da un
lato, il buon andamento e l’imparzialità della pubblica amministrazione, dall’altro, la libera
autodeterminazione e il patrimonio del privato, l’indebita induzione leda soltanto il primo
bene giuridico.
(14)
Pag. 11
determini in modo assoluto la volontà del privato, cd. vis absoluta, si abbandona
l’alveo della concussione in luogo di altre figure criminose. Da ciò si evince,
prosegue la Corte, che possa ritenersi implicita nella condotta costrittiva una
minaccia del pubblico ufficiale che, senza annullare la volontà del privato, ne
condizioni la scelta. All’interno del nostro ordinamento, è possibile individuare due
tipi di minaccia: la minaccia-fine (artt. 612 c.p., 2043 c.c.), la quale lede l’integrità
psichica del soggetto, indipendentemente dall’effetto coartante della vittima; la
minaccia-mezzo (artt. 610, 629, 609-bis c.p.), che lede non solo l’integrità psichica
del soggetto ma anche la sua libertà di autodeterminazione e che è idonea a
coartare (recte condizionare) la volontà della vittima. Seppur in assenza di una
nozione strettamente penalistica della minaccia, è possibile, con un parallelismo in
ambito civilistico, in particolare all’art. 1435 c.c., sottolineare che il danno oggetto
della minaccia debba essere ingiusto e che l’elemento qualificante della minaccia
non è tanto la modalità attraverso cui avviene l’estrinsecazione, quanto la sua
«idoneità ad incutere nella persona offesa in relazione a tutte le circostanze del caso
concreto e alla personalità dell’agente». In breve, l’antigiuridicità del danno e l’assenza
di un qualsiasi movente di vantaggio indebito in capo al privato sono i parametri
della costrizione rilevante ai sensi dell’art. 317 c.p. In riferimento al delitto di
concussione la Corte conclude definendo il metus publicae
potestatis non un
elemento strutturale della fattispecie, bensì lo stato psicologico condizionato in cui
il privato versa. Tuttavia, non manca di rilevare un’incongruità nel sistema a
seguito dell’espunzione, dai soggetti attivi del reato di concussione, gli incaricati di
pubblico servizio in quanto, conformemente a quanto sostenuto prima della
riforma del 1990, anche l’i.p.s. può, nella attuale struttura della p.a., attuare
condotte concussive. Inoltre, qualora tali condotte dovessero verificarsi l’i.p.s.
risponderà non più di concussione, bensì di estorsione aggravata con evidenti
differenze sia in termini di consumazione del reato(16) che dal punto di vista del
trattamento sanzionatorio.
Osserva la Corte: «la concussione si consuma anche con la sola promessa dell’indebito,
l’estorsione esclusivamente con la realizzazione del profitto».
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In riferimento all’art. 319-quater c.p., la Corte precisa che bisogna affidare
all’induzione una funzione selettiva residuale che permetta di attrarre nell’alveo
dei suoi confini tutti quei comportamenti abusivi dei pubblici agenti non riescano,
di per sé, a condizionare la volontà del privato. Infatti, la presenza della clausola di
riserva, con la quale esordisce la norma incriminatrice, svolge la funzione di non
sottrarre alla concussione e all’estorsione aggravata le condotte rispettivamente
del p.u. e dell’i.p.s. che abbiano la vis compulsiva di cui sopra. Il rimprovero penale
mosso nei confronti del privato evidenzia che costui, ancorché sopraffatto dalla
posizione di preminenza del pubblico agente, abbia mantenuto dei margini di
scelta libera e, quindi, viene qualificato come correo. Infatti, la minaccia
presuppone una vittima, la cui condotta ancorché tipica e colpevole non sarebbe
antigiuridica, ex art. 54 c.p., e, quindi, irrilevante per il diritto penale. La Corte
conclude, quindi, ritenendo che l’induzione indebita si configuri attraverso l’abuso
prevaricatore del pubblico agente (non sconfinante nella minaccia) e il fine di
trarre un indebito vantaggio nel privato. Si evidenzia la logica negoziale, seppur
asimmetrica, che pone la fattispecie in esame in una posizione intermedia tra il
delitto di concussione e i reati corruttivi(17).
La Corte conclude affermando che «il danno ingiusto e il vantaggio indebito sono
elementi costitutivi impliciti» rispettivamente riconducibili alla concussione e
all’induzione indebita, in presenza dei quali, tuttavia, il giudice non è esonerato da
affrontare una indagine conoscitiva circa il movente della dazione o promessa
indebita del privato.
La Corte rileva che in nuovo art. 317 c.p., prevedendo la sola costrizione ha conferito
maggiore determinatezza, dando rilievo alla prevaricazione del pubblico idonea a coartare
la volontà del privato. La corruzione, invece, presuppone un perfetto rapporto
sinallagmatico. Proprio in riferimento ai rapporti tra l’art. 319-quater c.p. e le fattispecie
corruttive sarà proprio il piano negoziale asimmetrico determinato dall’abuso che, se
sussistente, determinerà la sussistenza dell’induzione indebita in luogo della corruzione.
Infine, la Corte fornisce anche la distinzione tra il tentativo di induzione indebita e
l’istigazione alla corruzione attiva (art. 322, III e IV comma c.p.) rilevando che l’induzione
possiede un quid pluris rispetto alla sollecitazione, consistente «nel carattere perentorio ed
ultimativo della richiesta e nella natura reiterata ed insistente della medesima».
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Tuttavia, la sentenza individua anche i limiti del criterio appena enunciato in
riferimento ad alcuni casi, puramente esemplificativi, che si connotano per una
certo tasso di “ambiguità”, in particolare:
- abuso della qualità: il comportamento di un pubblico agente che fa pesare la
propria posizione senza fare riferimento a alcun atto del proprio ufficio o servizio.
Il privato potrebbe dare o promette l’indebito, sia perché teme possibili ritorsioni
antigiuridiche, sia perché intende ingraziarsi il funzionario per futuri favori.
Occorrerà individuare il movente della dazione o promessa.
- prospettazione di un male indeterminato: bisogna distinguere se il timore sia
determinato da fattori soggettivi interni al privato oppure sia provocato dalla
minaccia del pubblico agente. L’elemento qualificante è la prevaricazione
costrittiva, che è ritenuta maggiore in presenza di un danno particolarmente
indeterminato attestandone il carattere intimidatorio.
- della minaccia-offerta: in questi casi sono compresenti sia il danno ingiusto sia il
vantaggio indebito. Anche in questo caso bisogna aver riguardo del movente della
dazione o promessa.
- dell’esercizio del potere discrezionale: se l’attività amministrativa è prospettata in
modo sfavorevole al privato al solo
fine di piegare la sua volontà, sarà
concussione. Viceversa, qualora l’attività amministrativa prospettata sia conforme
alla legge e produca effetti pregiudizievoli nei confronti del privato, alludendo però
ad un indebito vantaggio trattasi di induzione indebita.
- del bilanciamento tra beni giuridici coinvolti nel conflitto decisionale: nonostante
il conseguimento dell’indebito vantaggio, l’acquiescenza prestata dal privato
potrebbe essere stata determinata dalla volontà di preservare un proprio interesse
particolarmente elevato. Qualora il processo volitivo del privato, ancorché
acquisito l’indebito vantaggio, sia stato coartato dalla pretesa del pubblico agente
dovrà ritenersi integrata il delitto di concussione, viceversa trattasi di induzione
indebita.
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In tutti casi appartenenti alla cd. zona grigia si impone una «puntuale e
approfondita valutazione in fatto, sulla specificità della vicenda concreta, tenendo
conto di tutti i dati circostanziali, del complesso dei beni giuridici in gioco, dei
principi e dei valori che governano lo specifico settore di disciplina».
Sembra, quindi, che la Corte privilegi ancora una volta il primo orientamento,
richiedendo al giudice di rilevare il movente della dazione o promessa indebita, con
tutti i problemi in termini di accertamento sopra evidenziati. In effetti,
l’accertamento della condotta di costrizione o induzione non può prescindere da
un’indagine psicologica, in quanto in entrambi i casi trattasi di stati soggettivi del
privato e, quindi, nonostante l’eccessiva connotazione soggettiva, non sembra
possibile farne a meno.
La Corte, infine, si occupa di regolare anche le questioni intertemporali rilevando
che per quanto attiene alla condotta costrittiva sussiste continuità normativa tra il
“vecchio” art. 317 c.p. e il nuovo non avendo la riforma modificato la struttura del
reato. Si precisa che, limitatamente ai pubblici ufficiali, per effetto della disciplina
prevista all’art. 2, IV comma dovrà applicarsi il regime sanzionatorio del
precedente art. 317 c.p. in quanto più mite. Quanto agli incaricati di pubblico
servizio, invece, la condotta costrittiva può essere inquadrabile nell’estorsione
aggravata (artt. 629 c.p., 61, I comma, n.9) in presenza di una deminutio patrimoni
o, in difetto, nella violenza privata aggravata (art. 610 c.p., 61, I comma, n.9)
ovvero, qualora la vittima sia stata costretta a fornire prestazioni sessuali, nella
violenza sessuale (art. 609-bis c.p.). Anche per l’incaricato di pubblico servizio
bisogna aver riguardo del trattamento sanzionatorio più favorevole al reo.
La continuità normativa è stata rinvenuta anche per le ipotesi di concussione per
induzione e l’induzione indebita. Occorre subito precisare che la punibilità del
privato è esclusa per i fatti antecedenti alla riforma in quanto violerebbe il
principio di irretroattività delle norme penali. Invero, il reato di concussione “per
induzione” da fattispecie monosoggettiva assurge a reato plurisoggettivo
nell’ottica di enfatizzare la logica negoziale, seppur asimmetrica, che legittima il
rimprovero penale mosso nei confronti del privato. Quanto al trattamento
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sanzionatorio, in riferimento ai pubblici agenti, la nuova disciplina risulta
applicabile in quanto, seppur sopravvenuta, presenta un regime più favorevole.
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