Cotta-Verzichelli, Il sistema politico italiano, Il Mulino, 2011
Capitolo VIII. La pubblica amministrazione. Dall’immobilismo alla riforma permanente
La pubblica amministrazione.
Dall'immobilismo alla riforma permanente
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Cotta-Verzichelli, Il sistema politico italiano, Il Mulino, 2011
Capitolo VIII. La pubblica amministrazione. Dall’immobilismo alla riforma permanente
Obiettivi del capitolo
• Sintetizzare le tappe che hanno portato allo sviluppo
della pubblica amministrazione (PA) italiana
• Analizzare la configurazione attuale della PA
– Il suo assetto amministrativo
– I modelli di carriera dei burocrati
– Le relazioni tra questi e i politici
• Illustrare i tentativi di riforma della PA e le prospettive di
cambiamento nel medio periodo
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Capitolo VIII. La pubblica amministrazione. Dall’immobilismo alla riforma permanente
Il carattere originario della PA italiana
• I tratti fondamentali della PA italiana derivano
dall'amministrazione del regno di Sardegna
• Modello continentale-napoleonico
– Sistema strutturato di ministeri, preferiti alla pluralità di agenzie
e dipartimenti
– Modello verticale di relazioni tra vertici politici (ministri) e
vertici amministrativi (segretario generale)
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Capitolo VIII. La pubblica amministrazione. Dall’immobilismo alla riforma permanente
La crescita della PA nell'Italia liberale
1861
Lo stato italiano eredita la struttura amministrativa del regno di Sardegna
1887/8
Riforme Crispi. Il governo può mutare la struttura dei ministeri
1889
Nasce il ministero delle “Poste e Telegrafi”
1911
Nascono i ministeri per le Colonie e per i Trasporti
1917
Creazione dei ministeri di Agricoltura e per l'Industria, commercio e lavoro
Nel 1910 la PA aveva triplicato il numero dei dipendenti
rispetto a venti anni prima
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La PA nel periodo fascista
• Obiettivi: centralizzare e rafforzare la PA
• Tre parole chiave: dirigismo, interventismo e
assistenzialismo
• I maggiori programmi:
– creazione dei provveditorati e standardizzazione dei
programmi scolastici (riforma Gentile)
– creazione di Imi e Iri
– introduzione di un sistema di assistenza e previdenza sociale
• Alla fine del ventennio la PA contava su
1.500.000 dipendenti
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La crescita della PA dopo il 1945
• Crescita dei ministeri (19 alla metà degli anni '50)
• Espansione delle partecipazioni statali e
dell'intervento pubblico nell'economia
– Eni, Ina-Casa, Cassa per il mezzogiorno, Monopoli di Stato, Poste,
Anas, FS
– A metà degli anni '70 le aziende pubbliche davano lavoro a 700.000
persone
• Negli anni '80 i dipendenti “ministeriali”
superavano i 2.000.000
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Capitolo VIII. La pubblica amministrazione. Dall’immobilismo alla riforma permanente
Le caratteristiche della PA italiana
• La grande crescita dei dipendenti si è verificata
anche in altre democrazie avanzate, ma la
burocrazia italiana si è distinta per alcuni aspetti:
– il modello di carriera dei burocrati era basato esclusivamente
sull'anzianità
– i dipendenti erano prevalentemente meridionali
– i vertici erano composti prevalentemente da giuristi (mancanza di altre
competenze) e da uomini
– la burocrazia denunciava una produttività decrescente nel tempo
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Le interpretazioni
• Due modelli di interazione tra gruppi di interesse,
politici e PA italiana (La Palombara 1966):
– clientela
– parentela
• Spartizione partitica dei vertici amministrativi
(Amato 1976)
• Macchina statale come “equilibratore sociale”
• Macchina senza testa e senza corpo (Cassese 2002)
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Il lungo processo di riforma
1990 L. 142 di riforma del governo locale e l. 241 sulla trasparenza degli atti
1993 D.lgs. 29 sulla privatizzazione del pubblico impiego e la
riorganizzazione dei servizi
1997 L.127 introduce l'auto-certificazione e la semplificazione degli atti
amministrativi
1999 L. 50 introduce una prima semplificazione amministrativa
2001 D.lgs. 165: testo unico sul pubblico impiego
2002 L.145: disposizioni sulla dirigenza statale
2005 Legge 262: legge sul risparmio (riforma Banca centrale e nuove
prerogative di alcune autorità)
2009 Legge 15/d.lgs. 150: riforma Brunetta
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Principali azioni contenute nelle riforme
• Struttura dell'amministrazione centrale
– Riforma Bassanini e privatizzazioni. Nuovi modelli ministeriali
– New public management (ma rimangono ministeri organizzati in forme
tradizionali)
• Procedure e controlli amministrativi
– Introduzione del controllo amministrativo
– Nuove facoltà della corte dei conti (Riforma Brunetta)
• Processo di bilancio
– Dal modello incrementale al modello “a base zero”
• Pubblico impiego
– Maggiore flessibilità degli organici
– Premialità e nuovi incentivi di mobilità (Riforma Brunetta)
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Il ruolo dei nuovi manager pubblici
• La scarsa responsabilizzazione dei dirigenti è stata un
tradizionale limite della PA italiana
• L.29/1993: tentativo di trasformare i dirigenti in un corpo
di manager (obiettivi, salari flessibili)
• Alcuni cambiamenti: compaiono gli high flyers, dirigenti
che passano da un settore all'altro e i manager esterni alla
PA
• Mobilità, flessibilità e salari legati agli obiettivi rimangono
solo sulla carta (resistenze sindacali)
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Crescita delle istituzioni regolative
1990
Autorità garante della concorrenza e del mercato
1995
Autorità per l'energia elettrica e il gas
1996
Garante per la protezione dei dati personali
1997
Autorità per le garanzie delle comunicazioni
2006
Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori,
servizi e forniture
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La “riforma permanente”: un bilancio
CONTINUITÀ
• Scarsa fiducia dell'opinione
pubblica
• Mobilità ancora scarsa delle
carriere burocratiche
• Resistenza all'implementazione
delle riforme
CAMBIAMENTO
• Privatizzazioni
• Autorità regolative
• Devoluzione locale
• Tentativi di mobilità e premialità
Ma le riforme non hanno ancora dispiegato tutti i loro effetti
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