A12
Gianfranco Benelli
Il trasporto di merci su strada per conto di
terzi
Autonomia negoziale ed intervento pubblico
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isbn 978-88-548-5428-4
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I edizione: ottobre 2012
A Paola, Maria e Giuseppe
Poca osservazione e molto ragionamento conducono all’errore.
Molta osservazione e poco ragionamento conducono alla verità.
A. Carrel, Riflessioni sulla condotta
della vita
Indice
11
Capitolo I
L’evoluzione del quadro istituzionale
1.1. Premessa, 11 – 1.2. La “correzione in via amministrativa” del mercato
dell’autotrasporto (la legge n. 298/74), 16 – 1.3. Il rafforzamento
dell’intervento statale sulle tariffe (il decreto legge n. 82/93), 23 – 1.4. Le
premesse per la riforma del sistema: la liberalizzazione dell’accesso alla
professione e al mercato, 27 – 1.5. La pianificazione della riforma
dell’autotrasporto di merci per conto terzi, 32 – 1.6. La legge delega per il
riassetto normativo del settore dell’autotrasporto, 34
41
Capitolo II
Riforma dell’attività e contratto di trasporto
2.1. La «liberalizzazione regolata» dell'esercizio dell'attività (il decreto legislativo n. 286/2005), 41 – 2.2. I soggetti della filiera dell'autotrasporto di
merci per conto terzi, 44 – 2.3. La forma “consigliata” per la stipulazione
del contratto, 59 – 2.4. La liberalizzazione del prezzo del trasporto: il superamento del sistema delle tariffe a forcella, 80 – 2.5. Il nuovo limite risarcitorio per la perdita e l'avaria della merce, 91 – 2.6. La responsabilità “condivisa” per la violazione delle norme a tutela della sicurezza stradale e sociale, 96
9
10
Indice
Capitolo III
Il completamento della riforma dell’autotrasporto merci
in conto terzi
3.1. Le misure di completamento della riforma del sistema, 111 – 3.2. Il
nuovo regime di determinazione del prezzo dei servizi: i costi minimi di
esercizio, 114 – 3.2.1. Il corrispettivo per i contratti non scritti: i costi minimi di esercizio, 116 – 3.2.2. Il corrispettivo per i contratti scritti: i costi
minimi di sicurezza, 124 – 3.2.3. La disciplina dei termini di pagamento,
131 – 3.2.4. Il campo di applicazione del regime dei costi minimi, 133 –
3.2.5. I supposti profili anticoncorrenziali della nuova disciplina, 137 – 3.3.
La disciplina dei tempi di attesa per il carico e lo scarico delle merci, 141 –
3.4. La regolamentazione della gestione delle unità di movimentazione delle merci, 147 – 3.5. L’azione diretta del sub-vettore contro il committente,
149 – 3.6. Verso un nuovo modello di intervento pubblico nel settore dei
trasporti, 157
Capitolo I
L’evoluzione del quadro istituzionale
1.1. Premessa
La dottrina ha da tempo evidenziato la profonda connessione esistente tra la normativa pubblicistica che governa l’esercizio
dell’attività di autotrasporto merci e la disciplina del contratto di trasporto 1.
È noto infatti che nell’ambito dell’ampia categoria del trasporto terrestre di cose riveste un ruolo di innegabile rilievo, in termini di assoluta preminenza dal punto di vista quantitativo, il contratto di autotrasporto di cose per conto di terzi 2, oggetto di quella disciplina speciale
di natura pubblicistica che, pur diretta principalmente a regolare il
mercato del trasporto merci su gomma, ha finito per incidere in maniera particolarmente significativa anche sullo stesso impianto del codice
1
Cfr. M. RIGUZZI, I contratti speciali. Il contratto di trasporto, in Trattato di diritto
privato (diretto da M. BESSONE), vol. XIV, Torino, 2006, 31 ss., il quale evidenzia come «una
intensa, penetrante ed incisiva azione di controllo su tutte quelle attività finalizzate al trasferimento delle merci su strada […] ha finito per avere una diretta influenza e ricaduta sullo
stesso contratto di trasporto».
2
Sulla nozione di contratto di autotrasporto di cose per conto terzi v. M. RIGUZZI, I
contratti speciali, cit., 8 ss.; N. CALLIPARI, Il contratto di autotrasporto di merci per conto
terzi, Milano, 2009; O. CAGNASSO – G. COTTINO, Contratti commerciali, in Trattato di diritto
commerciale (a cura di G. Cottino), II ed., Padova, 2009, 407; S. BUSTI, Contratto di trasporto terrestre, in Trattato di diritto civile e commerciale (diretto da Cicu, Messineo, Mengoni,
continuato da Schlesinger), vol. XXVI, t. 1, Milano, 2007, 406 (v. nota 3);
11
Capitolo I
12
civile 3. Ci si riferisce a tutta una serie di norme contenute in una serie
di importanti provvedimenti legislativi che, nel dettare i principi fondamentali per l’esercizio dell’attività di autotrasporto di merci su strada, in termini di accesso alla professione (istituzione dell’Albo nazionale), di accesso al mercato (regime autorizzatorio), e di disciplina del
corrispettivo (sistema delle tariffe obbligatorie cosiddette “a forcella”), hanno finito per condizionare sensibilmente il contenuto del contratto di trasporto di cose concluso da vettori professionali.
Molti dei principali interventi del legislatore in materia di esercizio
dell’attività di autotrasporto di merci su strada hanno comportato modificazioni o integrazioni della disciplina contrattuale dettata dal codice civile: la legge 6 giugno 1974, n. 298, istitutiva dell’albo nazionale
delle imprese di autotrasporto di cose per conto terzi, del sistema autorizzatorio e del sistema tariffario inderogabile 4, la legge 22 agosto
1985, n. 450, che ha introdotto nel settore l’istituto del limite risarcitorio, successivamente modificato dalla legge 27 maggio 1993, n. 162,
di conversione del decreto legge 29 marzo 1993, n. 82, provvedimento
nel quale erano contenute norme coinvolgenti altri fondamentali aspetti del trasporto stradale (quali il momento perfezionativo e la forma
del contratto di trasporto su strada, il termine di prescrizione).
La materia, come si è accennato, è stata oggetto di un importante
intervento riformatore ad opera del decreto legislativo 21 novembre
2005, n. 286, che ha introdotto significativi mutamenti nell’assetto
3
Tale è l’intensità dell’intervento pubblico nella regolamentazione dell’attività che
alcuni autori hanno evidenziato come «il trasporto di merci su strada è stato progressivamente
sottratto all’autonomia dei privati e perciò ad una regolamentazione basata sul solo diritto privato, in particolare, sul diritto commerciale, ed è entrato, per buona parte, nell’area del diritto
pubblico» (F. MERUSI, La disciplina pubblicistica del trasporto di merci su strada, in Imp.
amb. pubbl. amm., 1980, 3 ss.).
4
Sulla legge n. 298/74 si vedano, in generale: G. SARZINA, La nuova disciplina
dell’autotrasporto, in Riv. giur. circ. trasp., 1975, 36 ss.; F. MERUSI, Sul regime giuridico del
trasporto su strada, in Studi Bachelet, Milano, 1987, 349 ss.; L. MURTAS, Autotrasporto merci: linee per l’aggiornamento della legge 6 giugno 1974 n. 298 secondo il PGT, in Il Piano
Generale dei Trasporti (atti del convegno di Cagliari), Napoli, 1991, 231; C. TALICE, Problematica giuridica dell’autotrasporto di merci, in Riv. amm., 1986, I, 105 ss.; G. VERMIGLIO,
Disciplina dell’autotrasporto di cose: intervento pubblico nel settore, in Riv. giur. circ. trasp.,
1979, 531 ss.; C. ALVISI – A. ROMAGNOLI, L’esercizio dell’attività di autotrasporto di cose nel
quadro della regolamentazione nazionale, locale, comunitaria, in Il diritto del mercato del
trasporto (a cura di S. Zunarelli), vol. XLIX del Trattato di diritto commerciale e di diritto
pubblico dell’economia (diretto da F. Galgano), Padova, 2008, 97 ss.
L’evoluzione del quadro istituzionale
13
complessivo dell’autotrasporto di cose su strada, oggetto di un ampio
disegno di liberalizzazione, pur temperato dalla preminente necessità
di orientare l’esercizio dell’attività secondo finalità di pubblico interesse.
Anche tale misura infatti, pur segnando di fatto un’inversione di
tendenza rispetto ai precedenti provvedimenti, tutti caratterizzati dalla
propensione dei pubblici poteri a regolamentare il mercato in funzione
di tutela di rilevanti interessi pubblici (quali la lotta all’esercizio abusivo della professione ed alla concorrenza sleale tra le imprese, a garanzia della qualità e della sicurezza nell’esercizio dei servizi di trasporto; il perseguimento di obiettivi di riequilibrio della domanda e
dell’offerta di servizi di trasporto, ecc.), incide profondamente su importanti aspetti del contratto di autotrasporto, confermando altresì
quello stretto legame esistente tra impresa di trasporto e contratto di
trasporto, già evidenziato dalla dottrina più attenta al fenomeno 5.
Al riguardo si è osservato che, sebbene la prestazione di trasporto
di cose possa essere eseguita, pur entro certi limiti, da vettori non professionali, il contratto di trasporto stradale di merci, come del resto
l’esercizio della relativa attività, può essere legittimamente eseguito
solo da imprese di trasporto in possesso dei requisiti di legge prescritti
ai fini dell’effettuazione di tale attività 6.
5
M. RIGUZZI, I contratti speciali. Il contratto di trasporto, in Trattato di diritto privato (diretto da M. BESSONE), vol. XIV, Torino, 2006, 10 s.; V. BUONOCORE, I contratti di trasporto e di viaggio, Torino, 2003, 45; G. ROMANELLI, Riflessioni sulla disciplina del contratto
di trasporto e sul diritto dei trasporti, in Dir. trasp., 1993, 308 ss.
6
Cfr. M. RIGUZZI, I contratti speciali, cit., 11. Si veda anche S. BUSTI, Contratto di
trasporto terrestre, cit., 406 ss., il quale si chiede «se sia possibile, per un soggetto non iscritto, assumere contrattualmente l’impegno di trasferire, verso corrispettivo, le cose consegnategli per il trasporto, ed addirittura se sia legittima, la conclusione di contratti di trasporto a titolo oneroso da parte dell’imprenditore che, pur regolarmente iscritto al predetto Albo, non disponga però dei mezzi tecnici ed economici adeguati all’attività da svolgere», sottolineando
come sia dubbio se la stipulazione di un contratto di autotrasporto di merci su strada verso
corrispettivo costituisca un atto di esercizio della professione riservato, in quanto tale, a pena
di nullità, ai soli soggetti iscritti all’Albo degli autotrasportatori o se il sistema della legge n.
298/74 «sia di mero controllo dell’esecuzione materiale del trasferimento delle merci» e contempli quindi la scissione tra fase esecutiva della prestazione e stipulazione del contratto e
contestuale assunzione dell’obbligazione di trasportare, che sarebbe così consentita anche a
soggetti privi dell’iscrizione, come invece ammetterebbe E. GRAGNOLI, Prime considerazioni
sulla nuova disciplina della forma del contratto di trasporto di merci su strada, in Dir. trasp.,
1993, 759 ss., spec. 769 ss., per il quale il contratto concluso da un vettore che, pur non essendo iscritto all’albo, si presenti abitualmente alla clientela come “autotrasportatore”, sareb-
14
Capitolo I
I citati interventi del legislatore hanno anche sancito la tipizzazione
del contratto di autotrasporto di cose per conto terzi come sottotipo del
contratto di trasporto di cose 7: gli artt. 1, 2 e 3, della legge n. 162/93,
ad esempio, contenevano un preciso ed univoco riferimento da un lato,
ad un «contratto di autotrasporto di cose per conto di terzi», e
dall’altro a «prestazioni di autotrasporto di cose per conto di terzi», a
conferma della sostanziale identificazione del contratto di trasporto
be salvo qualora non fosse contrattualmente prevista l’esecuzione diretta da parte. L’autore
correttamente ritiene che ammettere tale possibilità sarebbe in contrasto con la finalità stessa
della disciplina pubblicistica dell’autotrasporto di merci, «volta al controllo della concorrenza
ed all’eliminazione del fenomeno dell’abusivismo», obiettivi incompatibili con la «presenza
di soggetti che assumano il rischio del risultato del trasporto senza disporre di alcuna dimensione imprenditoriale per realizzarlo direttamente, togliendo così, addirittura in maniera immediata, una parte della domanda di trasporto alle imprese che realmente impegnino personale e mezzi per acquisirla» (S. BUSTI, Contratto di trasporto terrestre, cit., 409). E del resto i
requisiti necessari per poter ottenere l’iscrizione all’Albo nazionale degli autotrasportatori
(capacità professionale, capacità economica ed onorabilità) non attengono semplicemente
all’idoneità del vettore ad eseguire materialmente la prestazione tecnica di trasporto, ma si riferiscono alla più ampia idoneità dell’impresa di trasporto all’esercizio dell’attività considerata nel suo complesso, non essendo affatto secondaria a tal fine, soprattutto alla luce delle più
recenti modifiche legislative, la garanzia del possesso di un bagaglio di conoscenze giuridicoeconomiche necessario proprio per la stipulazione di validi contratti di trasporto con la committenza nel rispetto delle norme vigenti in materia (non a caso l’esame per ottenere il requisito della professionalità mira esplicitamente a verificare nei candidati la conoscenza dei principali contratti utilizzati nei trasporti su strada, i diritti e gli obblighi che ne derivano nonché la
capacità di negoziare contratti di trasporto giuridicamente validi, in particolare per quanto riguarda le condizioni di trasporto, e di esaminare eventuali reclami del committente per danni
da perdita o avaria delle merci durante il trasporto o da ritardo, oltre che di valutare gli effetti
del reclamo sulla responsabilità contrattuale). Sulla nullità del contratto stipulato da un autotrasportatore non iscritto all’Albo, cfr. anche N. CALLIPARI, Il contratto di autotrasporto di
merci per conto terzi, cit., 153 ss., il quale richiama l’indirizzo giurisprudenziale che reputa
non necessario il criterio estrinseco della previsione formale della nullità di un negozio contrario ad una data norma per qualificarla come imperativa (tra le più recenti v. Cass. 27 novembre 1975, n. 3974). Si è anche dubitato della validità del contratto concluso dal vettore iscritto all’Albo, ma privo di mezzi tecnici ed economici adeguati a far fronte alle obbligazioni
assunte (cfr. E. WERTHMÜLLER, Il trasporto di merci su strada nella giurisprudenza, Milano,
1990, 126): a tale perplessità si è giustamente obiettato che è «l’iscrizione all’Albo nazionale
degli autotrasportatori a condizionare, imperativamente, accesso e svolgimento della professione di vettore stradale di merci e ad escludere le ipotesi di cui agli artt. 26.1 e 46 della l. n.
298 del 1974, e non la presenza, in capo a chi si impegna verso il mittente, di mezzi tecnici ed
economici adeguati a far fronte all’obbligazione di trasporto» (S. BUSTI, Contratto di trasporto terrestre, cit., 411).
7
Cfr. M. RIGUZZI, I contratti speciali. Il contratto di trasporto, cit., 8. Contra N.
CALLIPARI, Il contratto di autotrasporto do merci per conto terzi, cit., 29 s.
L’evoluzione del quadro istituzionale
15
stradale di cose con il contratto di autotrasporto di cose per conto di
terzi 8.
Il disegno di riforma dell’autotrasporto merci di cui al decreto legislativo 21 novembre 2005, n. 286, come modificato ed integrato anche
con i più recenti provvedimenti, che ne hanno precisato e dettagliato i
contenuti 9, si inserisce quindi a pieno titolo nel solco della tradizionale impostazione “regolatrice” che ha fin qui caratterizzato la materia,
come conferma, ad esempio, la disposizione dell’art. 2, che definisce
quale «attività di trasporto, la prestazione di un servizio, eseguita in
modo professionale e non strumentale ad altre attività, consistente nel
trasferimento di cose di terzi su strada mediante autoveicoli, dietro il
pagamento di un corrispettivo» (art. 2 del decreto legislativo n.
286/2005) 10.
Da tempo infatti si era manifestata l’esigenza di una riforma organica del settore 11, giustificata dalla necessità di superare quel modello
di «correzione amministrativa» del mercato che trovava la sua più significativa espressione nel sistema tariffario a forcella, giudicato da
più parti non più idoneo, per quanto costantemente disapplicato, a disciplinare in maniera efficiente la dinamica della determinazione dei
8
Cfr. M. RIGUZZI, I contratti speciali. Il contratto di trasporto, cit., 11.
Ci si riferisce principalmente all’art. 83-bis del d.l. 25 giugno 2008, n. 112, convertito nella legge n. 133/2008 e successive modifiche, intitolato “Tutela della sicurezza stradale
e della regolarità del mercato dell’autotrasporto di cose per conto di terzi”; ed alla più recente
legge 4 agosto 2010, n. 127, con cui sono state, tra l’altro, modificate ed integrate diverse
norme del d. lgs n. 286/2005 in materia di corrispettivo, tempi di attesa per il carico e lo scarico delle merci, gestione degli imballaggi, scheda di trasporto ed accertamento della responsabilità per violazione di norme sulla sicurezza stradale, azione diretta del sub-vettore, completando, almeno momentaneamente, il processo di riforma del settore.
10
F. GEI, La liberalizzazione dell’autotrasporto, in Trasporti, 2006, 147, è invece
dell’opinione che la legge n. 298/74 ed il decreto legislativo n. 286/2005 siano «caratterizzate
da obbiettivi e finalità diverse, se non addirittura opposte», sottolineando come l’ultimo intervento del legislatore abbia segnato lo spostamento dell’attenzione da una realtà nazionale ad
una internazionale.
11
Secondo G. DE VIVO, La riforma dell’autotrasporto, in Trasporti, 2005, 145, non
era più differibile una riforma idonea ad assicurare un’adeguata valorizzazione
dell’autotrasporto merci per conto terzi, «unica modalità che consente di assicurare il cosiddetto “porta a porta”, ossia il “prelievo” e la “distribuzione” capillare delle merci sul territorio», «nell’ambito di un più ampio sistema logistico integrato capace di coniugare le necessità
delle imprese con i vincoli di sostenibilità ambientale presenti sul territorio».
9
16
Capitolo I
prezzi dei servizi di trasporto ed incompatibile con i principi di una libera e normale competizione tra le imprese 12.
1.2. La “correzione in via amministrativa”
dell’autotrasporto (la legge n. 298/74)
del
mercato
Pare opportuno compiere un passo indietro proprio per mettere a
fuoco alcune delle caratteristiche essenziali della disciplina
dell’attività di trasporto stradale di cose che ha preceduto la riforma
del 2006-2010, oggetto del presente studio.
Tale normativa si caratterizzava per la presenza di una serie di elementi peculiari riscontrabili anche nei modelli organizzativi adottati in
molti altri paesi dell’Unione europea: la distinzione fra trasporto in
conto proprio e trasporto per conto terzi; la gestione privatistica
dell’attività ed il suo assoggettamento ad un sistema di disposizioni
che, pur in misura diversa, presenta natura pubblicistica 13.
La motivazione di una siffatta scelta politica veniva individuata soprattutto nell’esigenza, perseguita dal legislatore, di garantire al sistema ferroviario efficaci forme di protezione rispetto alla concorrenza,
sempre più intensa, attuata dal trasporto su strada, che sin dagli inizi
degli anni trenta si era andata sviluppando 14.
Tale iniziale obiettivo peraltro, nel corso del tempo, ha perduto la
sua importanza di fronte all’opposta esigenza di tutelare gli interessi
dell’autotrasporto, che andava assumendo un ruolo determinante nel
contesto socio-economico del paese.
12
Cfr., in particolare, il Parere dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato
20 maggio 1993, in Boll., 1993, n. 8, all. D, nonché il commento ad essa di F. MUNARI, La segnalazione dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato in materia di servizi di autotrasporto di merci, in Dir. trasp., 1994, 903 ss.; cfr. anche G. SARZINA, Disciplina tariffaria
nel trasporto merci: l’irrazionalità attuale e le sue conseguenze, in Riv. giur. circ. trasp.,
2001, 665 ss., il quale giudicava l’applicazione del regime tariffario obbligatorio addirittura
contraria all’interesse pubblico.
13
Cfr. G. SILINGARDI, L’autotrasporto merci fra piano generale trasporti e politica
liberistica CEE, in Riv. giur. circ. trasp., 1990, 752.
14
Così L. TORCHIA, La disciplina pubblica del trasporto di merci su strada: profili
comparativi, in Riv. giur. circ. trasp., 1981, 978, che offre un’ampia panoramica
dell’evoluzione storica della disciplina dell’autotrasporto merci per conto terzi con dettagliati
riferimenti comparatistici.
L’evoluzione del quadro istituzionale
17
Il primo significativo atto legislativo risale al 1935, quando in Italia
venne introdotta una normativa di carattere generale diretta a disciplinare il settore: la legge 20 giugno 1935, n. 1349, infatti, da un lato individuava nel trasporto “per conto proprio” una sorta di estensione del
potere di utilizzo del proprio automezzo, dall’altro lato, secondo la
prospettiva di intervento pubblico accennata, perseguiva il fine di tutelare le ferrovie attraverso il divieto generale di esercizio dell’attività di
trasporto per conto terzi, salva la possibilità per i pubblici poteri di
concedere specifiche autorizzazioni. Con tale strumento amministrativo venne realizzata quella forma di controllo sul mercato che si sarebbe altrimenti dovuto garantire mediante un’incisiva verifica delle modalità di accesso alla professione 15.
Tuttavia, l’incapacità del sistema ferroviario di soddisfare le esigenze di un mercato in continua espansione, quale fu quello del dopoguerra, ed il progressivo venir meno della distinzione posta dalla legge
fra trasporto per conto proprio e per conto terzi, favorì la crescita tumultuosa dell’autotrasporto stesso, capace di rispondere in maniera
molto più puntuale alle richieste del mercato, data la sua capacità di
raggiungere in modo capillare qualunque destinazione in tempi sensibilmente più rapidi rispetto alle modalità concorrenti.
In un contesto dai contorni così delineati, in cui appariva evidente
l’inadeguatezza della legge del 1935 rispetto alla nuova fisionomia assunta dal sistema complessivo del trasporto merci, si inserì la legge 6
giugno 1974, n. 298 che, attraverso un’articolata disciplina
dell’accesso alla professione (mediante l’istituzione di un albo),
dell’accesso al mercato (mediante un nuovo sistema di autorizzazioni
per l’esercizio dell’attività), dei prezzi del trasporto (attraverso il regime tariffario cosiddetto «a forcella») e, infine, del governo
dell’intero settore da parte di organi collegiali della pubblica amministrazione (all’interno dei quali veniva prevista la partecipazione di
rappresentanti delle categorie imprenditoriali interessate, al fine di evitare che le correzioni del mercato arrecassero pregiudizio agli operatori), avrebbe dovuto garantire un nuovo e moderno assetto
dell’autotrasporto e della principale categoria economica a questo in15
V. G. SILINGARDI, L’autotrasporto merci fra piano generale trasporti e politica liberistica CEE, cit., 753.
18
Capitolo I
teressata 16.
Elementi qualificanti del nuovo sistema erano appunto la creazione
di un albo degli autotrasportatori, al quale era demandato il compito di
verificare la presenza di determinati requisiti nelle imprese interessate
a svolgere l’attività e, quindi, ad ottenere l’iscrizione all’albo 17. Per
l’esercizio di un’impresa di autotrasporto merci per conto terzi veniva
quindi giudicato indispensabile il possesso del requisito della moralità
(o onorabilità), ed il possesso di mezzi tecnici ed economici (capacità
finanziaria) adeguati per esercitare l’attività, quali condizioni minime
volte a garantire, attraverso una solida struttura organizzativa, il livello qualitativo del servizio svolto.
Ulteriore elemento qualificante del sistema introdotto dalla legge n.
298 del ‘74 era la fissazione di tariffe obbligatorie per i servizi di trasporto secondo il metodo della cosiddetta «forcella» (nel senso che il
prezzo andava stabilito dalle parti all’interno di una «forcella» oscillante tra un limite minimo ed un limite massimo), tendenti a contrastare gli effetti di una concorrenza troppo accentuata in un mercato caratterizzato dall’altissimo numero di imprese di medie o piccole dimensioni. Tali tariffe erano stabilite sulla base di tabelle chilometriche nelle quali erano indicati i prezzi minimi e massimi da applicare ogni
cento chili di merce trasportata in relazione sia alla distanza tariffaria
tra il luogo di carico e quello di scarico della spedizione e sia
all’appartenenza delle merci trasportate ad una delle tre categorie di
16
Sulla legge n. 298/74 v. da ultimo, C. TINCANI, I servizi di trasporto di cose su
strada, in Codice dei trasporti (a cura di L. TULLIO e M. DEIANA), Milano, 2011, 185 ss., oltre
alla bibliografia citata nella nota 4) che precede. Sottolinea come la legge sia nata per la repressione del fenomeno dell’abusivismo e per la miglior tutela delle imprese regolari, S.
BUSTI, Contratto di trasporto terrestre, cit., 406. In giurisprudenza , soprattutto con riferimento al sistema tariffario, si reputa che la legge n. 298/74 miri a «garantire alle imprese la realizzazione in un prezzo contenente un certo margine di utile ed evitare una situazione di concorrenza sleale che, contenendo i corrispettivi, costringa le imprese ad operare in condizioni di
difficoltà che le possano indurre ad eseguire le prestazioni di trasporto in condizioni qualitativamente scadenti e di particolare pericolosità al fine di realizzare comunque un apprezzabile
guadagno» (Cass. 6 dicembre 1996, n. 10894, in Riv. giur. circ. trasp., 1997, 293).
17
Riguardo alla creazione di un albo come presupposto per lo svolgimento
dell’attività è stata criticata la scelta di equiparare l’autotrasporto alle tradizionali professioni
liberali, trattandosi di un’attività imprenditoriale svolta da soggetti che non si identificano in
un determinato gruppo sociale come invece accade per i collegi delle professioni liberali classiche (cfr. C. TINCANI, I servizi di trasporto di cose su strada, cit., 186 s.).
L’evoluzione del quadro istituzionale
19
classificazione merceologica 18.
La determinazione della tariffa doveva essere proposta dal Comitato centrale per l’albo nazionale degli autotrasportatori per conto terzi
al Ministero dei trasporti il quale, sulla base delle direttive del Comitato Interministeriale Prezzi, approvava le tariffe rendendole esecutive
con specifico decreto. Per i contratti stipulati tra le parti in difformità
rispetto al regime inderogabile delle tariffe a forcella, era onere del
vettore inviare copia della lettera di vettura al Ministero dei trasporti,
presso il quale era stato istituito il bollettino mensile degli estratti dei
«contratti particolari» stipulati in deroga alla disciplina tariffaria comunitaria e nazionali.
Il legislatore del 1974 aveva peraltro previsto un’esenzione
dall’osservanza delle tariffe inderogabili anche per una serie di ipotesi
particolari tassativamente indicate: le spedizioni aventi ad oggetto
merci inviate da un unico mittente ad un unico destinatario con peso
non superiore alle cinque tonnellate; i trasporti occasionali di merci
destinati o provenienti da aeroporti in caso di deviazione di servizi; i
trasporti di bagagli per mezzo di rimorchi aggiunti ai veicoli di trasporto dei viaggiatori, o di veicoli diretti o provenienti da aeroporti; i
trasporti postali; i trasporti di veicoli danneggiati; i trasporti di rifiuti; i
trasporti di animali morti; i trasporti funebri (art. 59 della legge n.
298/74).
Per l’accesso al mercato era, infine, previsto il rilascio di autorizzazioni contingentate, con una sostanziale modifica rispetto alla disciplina prevista dalla legge n. 1349/35: l’autorizzazione non era più riferita ad ogni singolo veicolo, bensì all’impresa, con l’indicazione del
tonnellaggio globale di portata utile assegnato alla medesima. In tal
modo l’autorizzazione veniva ad assumere una funzione «conformativa» dell’impresa, permettendo di verificare la corrispondenza delle
dimensioni delle stessa alle esigenze del mercato o a mantenere
18
Sulle cosiddette «tariffe a forcella» vedi, in generale, A. CORONA, Il sistema delle
tariffe a forcella, in Dir. trasp., 2005, p. 563 ss.; M. BRIGNARDELLO, La disciplina delle tariffe e dei prezzi nel settore dei trasporti, Torino, 2000 (in particolare, 160 ss.); G. SARZINA, Tariffe di trasporto: critica di una riforma, in Riv. giur. circ. trasp. 1999, 665 ss.; M. RIGUZZI,
Tariffe a forcella e “contratti particolari” derogativi, in Dir. trasp., II/1988, 301 ss.; G.
SILINGARDI, Autotrasporto merci: accesso alla professione e al controllo pubblico
sull’attività, in Il Piano generale dei trasporti (atti del convegno di Cagliari), Napoli, 1991,
134.
20
Capitolo I
l’offerta di trasporto merci entro limiti compatibili con l’andamento
dei fattori economici 19.
Nel sistema autorizzatorio per l’accesso al mercato e nella creazione di un albo degli autotrasportatori era possibile individuare alcuni
degli aspetti dai quali emergeva la precisa scelta operata dal legislatore del 1974 di attuare un modello di mercato, mutuato essenzialmente
dall’ordinamento tedesco, attraverso il quale si realizzasse non tanto
una regolamentazione vera e propria dell’attività di trasporto da parte
di un’autorità di governo a ciò preposta, ma piuttosto una «correzione
in via amministrativa» di quanto spontaneamente emergeva dal libero
gioco dei soggetti agenti nel settore stesso 20.
L’intensità di questa incisiva forma di controllo statuale
sull’esercizio di un’attività caratterizzata dall’evidente rilevanza pubblicistica degli interessi generali coinvolti, aveva addirittura portato
parte della dottrina a qualificare il fenomeno dell’autotrasporto «per
l’oggettiva inerenza a pubblici interessi, inerenza che comporta forme
di intervento della pubblica amministrazione per assicurare l’indirizzo
e il controllo a fini di utilità collettiva consistenti oggi in una più razionale organizzazione del mercato, e si spera domani in più specifici
ed immediati obiettivi fissati in un piano dei trasporti nel contesto di
una programmazione di tutta l’economia» 21.
Allo stesso tempo però la citata dottrina aveva avvertito il pericolo
insito nella duplicazione dello strumento autorizzatorio. Accanto
all’autorizzazione avente ad oggetto l’esercizio di un’impresa per trasporti generici di merci accordata nei limiti dei contingenti fissati annualmente dal Ministro dei trasporti per una determinata portata utile
assegnata all’impresa, se ne prevedeva (art. 12 del regolamento di attuazione del d.p.r. 3 gennaio 1976 n. 32), infatti, un’altra (da attuare
con decreto del Ministro dei trasporti) speciale, fuori contingente, per
il trasporto specifico di merci in numero illimitato, veicolo per veicolo.
19
Cfr. Cfr. G. SILINGARDI, L’autotrasporto merci fra piano generale trasporti e politica liberistica CEE, cit., 754 s.
20
Cfr. G. SILINGARDI, L’autotrasporto merci fra piano generale trasporti e politica
liberistica CEE, cit., 755 s.
21
G. VERMIGLIO, Disciplina dell’autotrasporto di cose: l’intervento pubblico per la
direzione del settore, in Riv. giur. circ. trasp., 1979, 561.
L’evoluzione del quadro istituzionale
21
Una volta realizzata a posteriori l’esperienza di attuazione dell’art.
41 della legge n. 298/1974, si sarebbe poi visto che il carattere innovativo dell’autorizzazione per portata utile complessiva dell’impresa sarebbe di fatto rimasto lettera morta, di fronte alla perpetuazione del
vecchio sistema di permesso veicolo per veicolo.
Questi gli elementi essenziali che caratterizzarono il quadro normativo introdotto con la legge n. 298 del 1974 che, tuttavia, ha avuto solo
parziale e tardiva applicazione, in quanto soltanto il settore
dell’autotrasporto in conto proprio ha visto un integrale rispetto della
disciplina dettata.
È parsa subito evidente, infatti, la palese contraddittorietà tra la disciplina interna relativa all’accesso alla professione e le disposizioni
della Direttiva CEE n. 561 del 1974 22, che richiedeva, quale condizione per l’accesso all’attività, l’ulteriore requisito della capacità professionale, nonché il ritardo con cui si è giunti, solo nel 1982 23,
all’istituzione del sistema tariffario «a forcella», cosa che non è stata
sufficiente ad arginare la tendenza, generalmente diffusa nella prassi
commerciale, a derogare illegittimamente al regime tariffario obbligatorio; infine, la mancata applicazione del capo II del titolo secondo,
nel senso che per molto tempo si è fatto luogo a quel rilascio delle autorizzazioni al trasporto di cose per conto terzi col sistema della portata globale per azienda, che pure costituiva lo strumento qualificante
della nuova politica programmatoria in materia di autotrasporto. Infatti, il d.m. 21 novembre 1978 con cui si sarebbe dovuto fissare il contingente di autorizzazioni in applicazione dei nuovi criteri normativi,
ricalcò la prassi della precedente legge n. 1349 del 1935, anche per le
ben note difficoltà organizzative del ministero competente.
La continua trasformazione del settore dell’autotrasporto merci,
nonché la consapevolezza dell’incidenza dello stesso sulle dinamiche
dell’intero sistema economico hanno ben presto palesato l’esigenza di
apportare modifiche sostanziali al quadro normativo delineato essenzialmente dalla legge n. 298 del 1974.
Studi compiuti sul finire degli anni ‘80 stimavano in una quota o22
Pubblicata in G.U.C.E. n. L 308 del 19 novembre 1974.
Con il D.M. 18 novembre 1982, in Gazzetta Ufficiale, suppl. ord., n. 342 del 14 dicembre 1982.
23
Capitolo I
22
scillante tra l’80 ed il 90 per cento, a seconda dei criteri utilizzati, la
composizione percentuale dei traffici stradali interni operanti su
gomma: circa 60-80 milioni di tonnellate di merci che annualmente
percorrevano la penisola da nord a sud e viceversa utilizzava la modalità dell’autotrasporto 24.
A ciò si accompagnava una situazione di particolare debolezza del
comparto imprenditoriale dell’autotrasporto: delle oltre 200.000 imprese iscritte all’albo nazionale degli autotrasportatori di cose per conto terzi, una percentuale superiore all’80% era in possesso di non più
di un automezzo, mentre solo il 7% delle imprese poteva vantare un
parco veicolare con almeno tre automezzi.
Uno dei fondamentali limiti ad uno sviluppo equilibrato del mercato dell’autotrasporto veniva individuato proprio in «una frantumazione
strutturale di per sè incompatibile con qualsiasi processo di integrazione operativa con altri modi di trasporto obbedienti a logiche più
avanzate e più sensibili alle sollecitazioni di un mercato largamente
influenzato da fattori internazionali, anche quando serve collegamenti
interni» 25.
Va tuttavia ricordato che la piccola dimensione delle unità di produzione, storica caratteristica del mercato dell’autotrasporto in Italia,
non è un fenomeno casuale, bensì la conseguenza di una precisa scelta
operata, all’inizio degli anni ‘70, dalle imprese di medio-grandi dimensioni esercenti l’autotrasporto, diretta ad ottimizzare i propri costi
di produzione, attraverso varie forme di cooperazione di più vettori
nell’esecuzione del servizio di trasporto, quali ad esempio la “subvezione” ed il cosiddetto “trazionismo”, che consentono di convertire
«l’alto costo del lavoro dipendente nel minore e più produttivo costo
variabile del lavoro autonomo» 26.
Le conseguenze di una politica imprenditoriale così caratterizzata
non si sono manifestate soltanto nelle più esasperate e controproducenti forme di concorrenzialità all’interno della categoria dei cosiddetti «padroncini», ma hanno altresì avuto riflessi pregiudizievoli nei ri24
Ministero dei trasporti, IV Conferenza nazionale dei trasporti. Aggiornamento del
Piano Generale dei Trasporti, documento di sintesi, Roma 9-10/4/1990, 32.
25
Ministero dei trasporti, op. cit. 33.
26
G. FONTANELLA, Qualifica professionale e associativismo come condizioni di efficienza dell’autotrasporto per conto terzi, in Trasporti, 1987, n. 41/43, 129 ss.
L’evoluzione del quadro istituzionale
23
guardi del settore dell’autotrasporto nazionale complessivamente considerato, la cui debolezza strutturale era evidenziata da alcuni dati: la
progressiva perdita di quote di mercato da parte delle imprese di autotrasporto nazionali, come è dimostrato dal fatto che dal 1978 al 1987
la loro porzione di mercato nell’import-export è aumentata del 19,4%
contro il 153,4% dei vettori esteri 27; l’eccedenza dell’offerta complessiva di servizi di autotrasporto rispetto alla domanda, acuita, tra
l’altro, dalla massiccia presenza di vettori abusivi, con conseguente
esasperazione della concorrenza tra vettori, specie ad opera delle microimprese, al punto da produrre un’evidente situazione di crisi del
mercato, di cui poi inevitabilmente avrebbero subito i più gravi contraccolpi gli anelli deboli della catena produttiva: nella specie, cioè, le
imprese di autotrasporto nazionali.
Inoltre, il prevedibile incremento del trasporto ferroviario e del cabotaggio non appariva tale, nel breve periodo, da poter contenere
l’egemonia dell’autotrasporto, il cui sviluppo risultava difficilmente
contrastabile in ragione dei suoi caratteri di efficienza, produttività ed
economicità: tempi di resa inferiori, costi inferiori nell’ambito dei servizi porta a porta, aumento dell’interscambio dei prodotti semilavorati
o finiti rispetto alle materie prime, diversificazione delle aree di interscambio internazionale, polverizzazione di punti di produzione e consumo, struttura morfologica del paese.
1.3. Il rafforzamento dell’intervento statale sulle tariffe (il decreto
legge n. 82/93)
Un altro fondamentale momento nell’evoluzione della disciplina
dell’autotrasporto merci per conto terzi è stato il decreto legge 29
marzo 1993 n. 82, successivamente convertito, senza sostanziali modifiche, nella legge 27 maggio 1993 n. 162 28.
27
A. RUSSO FRATTASI, Problemi di armonizzazione della normativa
dell’autotrasporto per il mercato comune, in Scritti per il XXX° annuale dell’ISTIEE, Trieste,
1989, 158.
28
Su di esso si vedano E. GRAGNOLI, Prime considerazioni sulla nuova disciplina
della forma del contratto di trasporto merci su strada, in Dir. trasp., 1993, 759 ss.; F.
MUNARI, La segnalazione dell’Autorità Garante della concorrenza e del mercato in materia