Avv. Giampaolo Teodori
Scuola Permanente del Corpo di Polizia Municipale di Roma
L’ATTIVITÀ DELLA
P.A.
IL PROCEDIMENTO
AMMINISTRATIVO
1


L’ATTIVITÀ
DELLA P.A.
“L’Attività Amministrativa è
quella attività mediante la quale
gli organi preposti provvedono
alla cura concreta degli interessi
pubblici” (Sandulli)
2
Prime distinzioni fra atti
giuridici della P.A.:
Atti di diritto pubblico
Atti di diritto privato

Atti di Amministrazione Attiva
Atti di Amministrazione
Consultiva
 Atti di Amministrazione di
controllo

3
I Principi Costituzionali dell’attività
amministrativa:
Art. 97 Cost.: I Pubblici Uffici sono
organizzati secondo disposizioni di
legge in modo che siano assicurati
il buon andamento e l’imparzialità
dell’Amministrazione.
4
Dall’Art. 97 Cost. discendono:
IL PRINCIPIO DI LEGALITÀ:
Classificazioni dottrinarie:
In senso debolissimo
In senso debole
In senso forte
Conseguenze:
tipicità e nominatività dei provvedimenti
5
IL PRINCIPIO DI IMPARZIALITÀ:

Supremazia e Terzietà della P.A.

Contemperamento di Interessi nella
gestione della “cosa” pubblica
6
IL PRINCIPIO DI BUONA
AMMINISTRAZIONE:
Modalità idonee ed opportune per
l’efficacia,
l’efficienza,
la speditezza ed economicità
dell’azione amministrativa
con il minor pregiudizio verso gli
interessi particolari
7
IL PRINCIPIO DI
RAGIONEVOLEZZA
Canone di Razionalità Operativa, la
cui fase Patologica si sostanzia nel
vizio dell’Eccesso di Potere
8
IL PRINCIPIO DI
TRASPARENZA
DELL’ATTIVITÀ
AMMINISTRATIVA:
Cenni e Rinvio
alla L. 241/1990 per l’accesso agli
atti


Agli URP
Al D.Lgs. N 467/2001 per gli
aspetti relativi alla privacy

9
I Limiti dell’Attività Amministrativa:
La Discrezionalità
“facoltà di scelta fra più comportamenti
giuridicamente leciti per il soddisfacimento
dell’interesse pubblico e per il
perseguimento di un fine rispondente alla
causa del potere esercitato” (Virga)
10
Le teorie dottrinali sulla natura della
discrezionalità amministrativa
La rilevanza dell’an, del quando, del
quomodo, del quid
La tecnicità quale elemento basico di ogni
forma di discrezionalità amministrativa:
La discrezionalità tecnica ed il suo
carattere onnicomprensivo
Il merito dell’attività amministrativa e la sua
rilevanza processual-amministrativa
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L’Attività Amministrativa Digitale
I Fondamenti della disciplina : il DPR
445/2000 “Testo Unico sulla
documentazione Amministrativa”
Articolo 8 (R) - Documento informatico
1. Il documento informatico da chiunque
formato, la registrazione su supporto
informatico e la trasmissione con
strumenti telematici, sono validi e
rilevanti a tutti gli effetti di legge, se
conformi alle disposizioni del presente
testo unico.
12
Gli sviluppi giuridico-procedimentali e le
applicazioni concrete:
 il documento elettronico
 La firma digitale
 I procedimenti amministrativi elettronici
Le prospettive future
13
La trasformazione della P.A da
“Amm.ne delle procedure” ad
“Amm.ne dell’impulso”
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ATTI E PROVVEDIMENTI
AMMINISTRATIVI
Definizioni solo dottrinarie di Atto
Amministrativo


Teoria tradizionale onnicomprensiva
Teoria della secondarietà e sussidiarietà degli atti
rispetto alle norme
Definizione dottrinaria univoca di
Provvedimenti Amministrativi:
“Manifestazioni di volontà aventi rilevanza esterna,
provenienti da una P.A. nell’esercizio di una attività
amministrativa, indirizzate a soggetti determinati o
determinabili e in grado di apportare una
modificazione unilaterale nella sfera giuridica degli
stessi”
15
TIPI DI PROVVEDIMENTI
AMMINISTRATIVI
Le Autorizzazioni:

provvedimenti discrezionali che incidono
sui diritti condizionandone l’esercizio, a
carattere ampliativo della sfera
soggettiva

natura legittimatoria e non costitutiva:
“rimozione di un limite legale all’esercizio
di una attività…” Giannini
16
Il meccanismo autorizzatorio:
lo sviluppo di nuovi modelli
procedimentali


La denuncia in luogo dell’autorizzazione
(art. 19 l. 241/90)
Il silenzio assenso (art. 19 l. 241/90)
Ottica di semplificazione dell’azione
amministrativa nonché di liberalizzazione
dell’attività dei privati
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Le Concessioni
I provvedimenti amministrativi con i quali la
P.A. conferisce ex novo posizioni
giuridiche attive ai destinatari
ampliandone la sfera giuridica
Concessioni costitutive
Concessione traslative
Differenze tra Autorizzazione e
Concessioni: valutazione del pregiudizio
per la P.A. oppure del beneficio
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La Concessione Edilizia e la sua
atipicità
perché riferita ad una attività privata svolta
utilizzando beni privati
Perché impone precisi doveri riferiti
all’attività esecutiva
Caratteri:





realità
Irrevocabilità
Temporaneità
Rinnovabilità
onerosità
19
Iter procedimentale della concessione
edilizia ex L. 493/1993






Presentazione dell’istanza
Rilascio da parte dell’amministrazione della
ricevuta di ricezione dell’istanza
Entro 60 gg il Responsabile può indire una
conferenza dei servizi
Nei 15 gg. successivi il Responsabile rilascia la
concessione
Nell’ipotesi di inadempimento l’Istante può
diffidare l’amministrazione a provvedere entro 15
gg.
Decorso tale termine l’interessato può inoltrare
istanza al Presidente della Giunta regionale il
quale nomina un Commissario ad acta che
provvede a rilasciare la concessione nel termine
di 30 gg.
Il nuovo Testo Unico Edilizia (DPR 380/2001) ha
cambiato soltanto la terminologia individuando il
20
“Permesso di costruire”
Elementi e requisiti dell’atto
amministrativo:







L’Agente
Il Destinatario
La Volontà
L’Oggetto
Il Contenuto
La Finalità
La Forma
21
Il Silenzio Amministrativo:
l’obbligo di provvedere da parte
della PA (Art.2 L. 241/1990)
Il Silenzio Assenso: art. 20 L.
241/1990 – C. Costituzionale
Sentenza 169/1994
Il Silenzio Rigetto quale effetto del
comportamento omissivo della PA
22
Procedimento di formazione del Silenzio Rifiuto:

Inerzia di almeno 60 gg. dell’Amministrazione
sull’Istanza

Diffida formale ad adempiere

Ulteriore inerzia dell’Amministrazione protrattasi
per almeno altri 30 gg dopo la notifica della
Diffida
Il sindacato giurisdizionale sul silenzio rifiuto:
Il rito di cui all’art. 2 della L. 205/2000
Decisione in camera di consiglio, udite le parti, entro
30 gg dalla scadenza del termine per il deposito
del Ricorso
Secondo la dottrina il sindacato si prospetta nei soli
casi di inerzia maturata a fronte di attività
amministrativa vincolata o a non elevato tasso di
discrezionalità
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Gli altri Atti Amministrativi diversi dai
Provvedimenti
Categoria residuale con i seguenti caratteri
Non sono dotati di esecutorietà
Non sono dotati di autoritarietà
Non sono tutti tipici o nominati

Atti consistenti in manifestazioni di volontà
Atti paritetici come atti cui la P.A. è obbligata
(richiesta designazione, accordi preliminari)

Atti non consistenti in man. di volontà
Manifestazioni di scienza e conoscenza
(accertamenti, verifiche, certificazioni)
I Pareri

24
Il Procedimento
Amministrativo
“E’ l’insieme della pluralità di atti
che sono preordinati allo stesso
fine” Virga
25
LA LEGGE 241/1990: PRINCIPI
FONDAMENTALI
Principio del Giusto Procedimento
Cui discende il diritto di partecipazione
Principio di Trasparenza
Cui discende l’obbligo di motivazione dell’atto ed il
diritto di accesso
Principio di Semplificazione
Cui discende l’obbligo di snellimento e di celerità
26
L. 241/1990:
Art. 1 economicità efficacia e
pubblicità dell’azione
amministrativa
Art. 1 co. 2 divieto di aggravamento
del procedimento
Art. 2 obbligo di conclusione del
procedimento
Art. 3 obbligo di motivare il
provvedimento
27
IL RESPONSABILE DEL
PROCEDIMENTO (artt. 4-6)
Individuazione (anche dell’Unità
Organizzativa)
Comunicazione agli interessati
Compiti
Compiti di





Valutazione
Istruttorii
Indittivi la conferenza di servizi
Cura delle comunicazioni
Adozione provvedimento finale
28
LA PARTECIPAZIONE AL
PROCEDIMENTO (artt. 7-13)
Come emanazione del principio di
imparzialità e del Principio di buona
amministrazione
Non si applica per i procedimenti diretti
all’emanazione di atti normativi ,
amministrativi generali, di
pianificazione, di programmazione e
ai procedimenti tributari
Il diritto di intervento del procedimento
dei portatori di interesse (art. 9)
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L’OBBLIGO DI COMUNICARE
L’AVVIO DEL PROCEDIMENTO
(artt. 7-8)
Destinatari:
 I destinatari diretti del
provvedimento finale
 I soggetti che devono intervenire
(anche PA)
 I terzi che possono ricevere
pregiudizio
30
IL DIRITTO DI INTERVENTO NEL
PROCEDIMENTO (ART. 9)
Il diritto di prendere visione degli atti
e di presentare memorie scritte
(art. 10)
31
SEMPLIFICAZIONE DELL’AZIONE
AMMINISTRATIVA
La Conferenza dei Servizi (art. 14)
quale forma di cooperazione tra
P.A.:
 facoltativa
 obbligatoria
 istruttoria
 decisoria
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Altre forme consociative di gestione
coordinata dei procedimenti:
All’interno della medesima PA:



Sportello Unico per l’Impresa
Sportello Unico per l’edilizia
Sportello Unico per il Turismo
Gli accordi tra Amministrazioni
Pubbliche – le forme consorziate di
gestione della “cosa pubblica”
33
L’attuazione dell’istituto
dell’autocertificazione (art. 18): il
Testo Unico sulla documentazione
amministrativa (DPR 445/2000)
Le prospettive di riforma:



La nuova “241”
La riforma del titolo V della Costituzione
La Legge di Semplificazione
34
LE FASI DEL PROCEDIMENTO
AMMINISTRATIVO:
o
Fase di Iniziativa
o
Fase Istruttoria
o
Fase Decisoria
o
Fase integrativa dell’efficacia
35
Fase di iniziativa

Privata:
Istanze
Denunce
Ricorsi

D’ufficio:
Autonoma
eteronoma (richieste e proposte)
Obbligo di concludere il procedimento, di
individuazione del Responsabile, di
comunicazione dell’avvio
36
Fase Istruttoria
(Sottoposta a principio inquisitorio, della
libera valutazione delle prove, di non
aggravamento del procedimento)

Acquisizione dei fatti
Condizioni
Requisiti
Circostanze

Acquisizione degli interessi

Elaborazione degli interessi
37
Fase Decisoria

Determinazione contenuto dell’atto
da adottare

Formazione

Emanazione
Principio della corrispondenza tra il chiesto
ed il pronunciato
Perfezione ma inefficacia dell’Atto
38
Fase Integrativa dell’efficacia
Controlli (Legittimità, Merito, sugli atti, sui
soggetti)
Comunicazioni (Pubblicazioni
Notificazioni)
Efficacia vera e propria (diff.za atti
ricettizi e non ricettizi)
Esecutorietà
Coercizione diretta ed indiretta
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IL DIRITTO DI ACCESSO AGLI ATTI
Quale espressione fondamentale
del principio di trasparenza
amministrativa e facoltà di
controllo sull’imparzialità
dell’attività amministrativa
40
I Titolari (art. 22)
Portatori di una situazione qualificata e
differenziata (diritti soggettivi, interessi
legittimi, interessi diffusi)
Oggetto:
documento amministrativo nella accezione
dell’art. 1 del DPR 445/2000
Soggetti Passivi:
Le Pubbliche Amministrazioni
Le Aziende Speciali
I Gestori di pubblici servizi
Autorità di Vigilanza e di Garanzia
Amministrazione Comunitaria
Imprese di Assicurazione
41
I Limiti
Tassativi
Art. 24 documenti coperti da segreto di
Stato o che salvaguardino:
a) la sicurezza, la difesa nazionale e le
relazioni internazionali;
b) la politica monetaria e valutaria;
c) l'ordine pubblico e la prevenzione e
repressione della criminalità;
d) La riservatezza di terzi, persone, gruppi,
imprese.
42
Facoltativi
Differimento del diritto di accesso con
riferimento ad esigenze di celerità
dell’attività amministrativa
Tendenze dottrinarie e giurisprudenziali
 Il Diritto all’accesso e la privacy: Il diritto
di accesso e l’attività di diritto privato
della PA
 Accesso ad Enti privatizzati
 Tutela penale
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La tutela giurisdizionale
Amministrativa dopo la L.205/2000
Procedimento in camera di consiglio come
per il Silenzio rifiuto
 La parte può stare in giudizio
personalmente
 L’amministrazione può essere
rappresentata da un suo Funzionario
Ricorso in via amministrativa al Difensore
Civico come alternativa al ricorso al TAR
44
Commissione per l’Accesso ai
Documenti Amministrativi (art. 27)
URP
Regolamento esecutivo della
normativa in materia di accesso
(DPR n. 352/1992)
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Nuove forme di accesso agli atti
L’ACCESSO AGLI ATTI ON LINE
Le previsioni della Legge di
semplificazione 2003
46
Patologia dell’atto amministrativo
Atto
Inesistente
Imperfetto
Inefficace
Ineseguibile
Invalido
Irregolare
L’illegittimita’ e l’illiceita’
L’invalidità: contrarietà ad una norma giuridica da cui
discende la nullità o l’annullabilità
L’inesistenza: inesistenza del soggetto, incompetenza
assoluta per territorio, per materia, per contenuto
L’eccesso di potere: sulle scelte discrezionali
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