Università degli Studi di Torino
Facoltà di Economia
Corso di Laurea in Business Administration
Tesi di Laurea
La gestione documentale a supporto
dell'informatizzazione dei processi in
Sanità
Relatore:
Prof.ssa Francesca Culasso
Correlatore: Prof. Diego Magro
Correlatore esterno: Avv. Andrea Lisi
Candidata: Elena Lauritano
Anno accademico 2009 - 2010
A mamma e papà:
"Quindi, d'ora in avanti
pensiamo in “Digitale”...
con senno e audacia"
“L'informatica permea le nostre vite, è il nostro presente ed il nostro futuro...
utilizzandola in modo corretto può rappresentare anche il nostro passato.”
E.L.
Indice generale
Introduzione......................................................................................................................7
Capo I: Il Sistema Sanitario Nazionale.............................................................................10
1. Il SSN: Analisi dell'evoluzione storica...........................................................................10
2. Il SSN: Analisi dell'evoluzione normativa.....................................................................15
2.1 Decreto legislativo n. 502 – 30 dicembre 1992: principi......................................15
2.2 Decreto legislativo n. 502 – 30 dicembre 1992: organizzazione...........................17
2.3 Decreto legislativo n. 502 – 30 dicembre 1992: introduzione del DRG................19
2.4 Il cambiamento del sistema contabile: dalla contabilità analitica alla contabilità
economico patrimoniale.............................................................................................20
3. Pensare in termini di processo....................................................................................22
3.1 Le leve del Consulente Organizzativo...................................................................24
3.1.1 Il Total Quality Management: un primo approccio al processo....................26
3.1.2 Il Business Process Improvement: verso l'organizzazione per processi........29
3.1.3 Il Business Process Reengineering: quando ripensare il processo ..............29
5. Metodologie a supporto dell'analisi dei processi........................................................32
5.1 Analizzare il processo: composizione e scomposizione........................................32
5.2 Evoluzione Tecnologica e Cambiamento Organizzativo a confronto....................36
5.3 Metodologie e strumenti a supporto del disegno dei processi............................38
5.4 Gli strumenti di analisi dei processi.....................................................................40
5.4.1 Inizio Lavori: strumenti di analisi e rilevazione.............................................40
5.4.2 L'Assessment.................................................................................................42
5.4.3 L'analisi to be ................................................................................................44
Capo III: La gestione documentale..................................................................................46
6. Informatizzazione e dematerializzazione documentale..............................................47
6.1 Il documento analogico ed il documento informatico: confronto costruttivo.....47
6.2 Il Ciclo di vita del documento: analogico ed elettronico a confronto...................51
6.1.1 Case study ASL Regione Lombardia: Modulo Indennità chilometriche........55
6.2 La Gestione Documentale nelle Pubbliche Amministrazioni................................61
6.2.1 I pilastri della gestione documentale nella Pubblica Amministrazione........62
6.3 Distinguere i concetti: informatizzazione, digitalizzazione e dematerializzazione
....................................................................................................................................66
6.3.1 La strada verso l'informatizzazione: la dematerializzazione.........................67
6.3.2 La strada verso l'informatizzazione: la digitalizzazione.................................68
7. Il documento elettronico: prassi a cospetto della normativa......................................71
7.1 Il Codice dell'Amministrazione Digitale: iter normativo ed analisi critica............74
7.1.2 Obiettivi e Strategie del CAD.........................................................................76
7.1.3 Gli Strumenti del CAD....................................................................................78
7.1.4 Modifiche al CAD: proposta di aggiornamento.............................................81
7.2 DPR n. 445 del 28 Dicembre 2000 - Disposizioni legislative in materia di
documentazione amministrativa................................................................................86
7.2.1 DPR n. 445 del 28 Dicembre 2000: analisi critica e confronto ambito pubblico
e privato......................................................................................................................87
7.3 Delibera CNIPA n.11 del 19 Febbraio 2004: analisi tecnica ed applicazioni
pratiche ......................................................................................................................90
7.3.1 Documento analogico ed elettronico: applicazioni pratiche a confronto.....93
7.4 La figura del Responsabile della Conservazione: analisi incrociata dei riferimenti
normativi...................................................................................................................104
7.5 Il Manuale della Conservazione: esigenze organizzative e normative................111
7.5.1 Proposta di Manuale della Conservazione..................................................113
7.6 Riflessioni sulla Normativa della dematerializzazione dei documenti sanitari...115
7.6.1 Linee Guida per la Dematerializzazione della documentazione clinica in
laboratorio e diagnostica per immagini: normativa e prassi – Ministero della
Salute Marzo 2007: analisi critica e considerazioni.............................................116
7.6.1.1 La Dematerializzazione dei Referti: applicazione degli strumenti
tecnologici ai riferimenti normativi.................................................................120
7.6.2 Accessibilità all'informazione vs Privacy in sanità: il Garante risponde......123
7.6.2.1 Costruzione e Gestione del Fascicolo sanitario elettronico: linee guida
.........................................................................................................................126
8. Strumenti tecnologici applicati alla gestione e conservazione del documento
elettronico.....................................................................................................................132
8.1 Gli strumenti a supporto della gestione documentale.......................................133
8.4 Un sistema di conservazione a norma: analisi dei profili ...................................138
8.4.1 Profilo operativo .........................................................................................141
Capo IV Case Study: applicazioni della gestione documentale in ambito sanitario......146
9 Case studies: esperienze di gestione documentale elettronica in sanità...................147
9.1 Ciclo sanitario Gestione Referti Radiologici “As.Rem.”: Proposta di criteri di
indicizzazione per la gestione dei referti radiologici ................................................147
9.1.1 Ipotesi di macro-classi di classificazione e identificazione dei documenti
radiologici.............................................................................................................151
9.1.2 Esperienza Regione Lombardia: CRS SISS – Repository Referti...................151
9.1.3 Esperienza Regione Friuli Venezia Giulia: Manuale della Conservazione dei
Documenti Informatici.........................................................................................153
9.1.4 Conclusioni..................................................................................................154
9.2 Ciclo risorse umane Gestione Corsi di Formazione ECM ”Asl XXXX”..................160
9.2.1 Analisi As Is..................................................................................................160
9.2.2 Analisi to be.................................................................................................172
10 Considerazioni e Criticità .........................................................................................178
Conclusioni.....................................................................................................................187
Ringraziamenti...............................................................................................................189
Bibliografia.....................................................................................................................190
Sitografia........................................................................................................................191
Pubblicazioni e articoli...................................................................................................192
Introduzione
L'intento della relazione è quello di fornire adeguate argomentazioni e strumenti a
supporto della tesi sostenuta, ovverosia che la produzione di una migliore
organizzazione delle attività, derivi dall'utilizzo dell'informatizzazione quale approccio
nell'ingegnerizzazione dei processi.
La leva di informatizzazione individuata, è quella della gestione documentale, che verrà
analizzata nei suoi stadi fondamentali: la formazione, la condivisione, l'archiviazione e
la conservazione del documento e della relativa informazione in esso contenuta.
La tesi si fonda sulla necessità di distinguere l'informazione dal supporto che la
contiene; solo questa scissione permette di concepire il dato come un oggetto a se
stante, che può viaggiare su un binario parallelo rispetto al documento.
E' indubbio che sia più semplice e meno oneroso trasferire dati ed informazioni rispetto
alla condivisione del documento in se'. Sarà cura dell'intera relazione quantificare i
benefici in termini di efficacia ed efficienza organizzativa che questa distinzione è in
grado di apportare.
Informatizzare l'informazione porta ad un'automatizzazione dei processi, ma è
intrinseco nella natura umana non poter prescindere dal documento, quale strumento
di memoria e di testimonianza dell'informazione nel tempo.
Si tenta in questa sede di dare una valenza alla memoria digitale, essendo fermamente
convinti che sistematizzando l'informazione, sia possibile organizzare i processi
secondo una logica nuova, in grado di formare il documento solo quando necessario e
mantenendo invece traccia perenne dell'informazione, vera portatrice di valore
aggiunto.
Da tempo il tema della semplificazione amministrativa nella Pubblica Amministrazione
sembra essere particolarmente gradito, perchè in grado di rispondere alle necessità
dell'utenza di ricevere un servizio più celere e mirato, dall'altro l'interesse della
Pubblica Amministrazione a smaltire attività che subiscono oramai da tempo una
burocratizzazione troppo spinta.
Si è deciso di circoscrivere l'ambito di analisi ad un particolare mondo, che è quello
della Sanità, una sfera pubblica particolarmente recettiva alle soluzioni organizzative
proposte dal mercato.
La metodologia attraverso la quale si intende dimostrare la tesi in oggetto prevede
l'analisi di alcuni processi riguardanti il mondo sanitario in termini di riorganizzazione
attraverso l'informatizzazione e la gestione dell'informazione.
Il ciclo acquisti – logistica sarà di esempio per quanto riguarda la sfera amministrativa;
per l'ambito sanitario verrà analizzato il processo di formazione e gestione della
cartella clinica; per l'area delle risorse umane verrà portato un case study di
applicazione dell'informatizzazione di processo tramite l'utilizzo di strumenti di
gestione documentale non “tradizionali”, la gestione dei corsi di formazione ECM per le
risorse umane umane interne alle aziende sanitarie.
Per ognuno dei processi individuati si porterà alla luce il legame oramai indissolubile
che esiste tra l'informatica e l'organizzazione, legame più generalmente conosciuto
come sistema informativo. Il focus sarà però rivolto a quella parte di sistema
informativo che genera, condivide, archivia e conserva i documenti, ovvero i sistemi di
gestione e conservazione documentale.
Ampio spazio verrà dato al processo di conservazione a norma, che ha equiparato il
documento elettronico a quello analogico attraverso strumenti di natura informatica e
normativa.
Ulteriore intento della relazione è quello di individuare i criteri di ricerca
dell'informazione nei tre processi presi ad esempio per il mondo sanitario. Quali chiavi
vengono utilizzate per ricercare un documento? Come è sistematizzata l'informazione
che permette di ritrovare un documento? Quando è sufficiente l'informazione e
quando invece è necessario produrre un documento?
Quali e quanti vantaggi apporta il gestire l'informazione ed il documento in modalità
“elettronica”?
L'informatizzazione è una leva di reingegnerizzazione di processo?
Queste sono le domande a cui si desidera dare una risposta in questa trattazione, in
quanto si riscontra al momento un vuoto normativo; colmare questo gap potrebbe
rivelarsi un utile strumento per creare degli standard a cui fare rifermento, soprattutto
in un mondo in cui le ere della normativa e quelle della tecnologia difficilmente
possono coincidere. E' nella convinzione di chi scrive che debba necessariamente
essere il mercato, fonte di sviluppo tecnologico ed organizzativo a fornire spunti pratici
di riflessione, dalla quale la normativa può attingere per fornire dei principi generali ed
astratti, in grado di durare nel tempo.
Capo I: Il Sistema Sanitario Nazionale
1. Il SSN: Analisi dell'evoluzione storica
Prima di entrare nel merito della gestione e dell'organizzazione dei processi
documentali, è bene approfondire l'ambito entro il quale l'intera relazione andrà a
snodarsi. La sfera di approfondimento riguarda la Sanità, complesso costrutto della
società italiana, che molto si è modificato nel tempo; si rende dunque necessario
riassumerne in poche pagine l'evoluzione storica, ed il conseguente profondo
cambiamento organizzativo.
La “Sanità”, termine di uso comune per indicare l'intero corpo di servizi forniti dal
Sistema Sanitario Nazionale, ha profonde radici storiche nel nostro territorio. Il
moderno Sistema Sanitario Nazionale è il risultato di cambiamenti evolutivi occorsi
nelle società contemporanee europee e mondiali; si sono creati modelli
diametralmente opposti a seconda della prevalente cultura presente nei diversi paesi.
Si pensi al Sistema Sanitario inglese, a quello tedesco, piuttosto che a quello
americano, ognuno di essi si fonda su uno stabile substrato culturale che permea le
scelte dell'organizzazione di un sistema di servizi che coinvolge l'intera popolazione.
Il Servizio Sanitario Nazionale britannico (National Health Service, NHS) è stato fondato
nel 1948 al fine di prestare assistenza sanitaria gratuita a tutta la popolazione
britannica. Per quanto vi siano stati notevoli cambiamenti nella struttura e nel
finanziamento del NHS, in particolare negli anni '90, il sistema copre ancora l'intera
popolazione britannica per la quale assicura assistenza in larga misura gratuita. Il
Sistema Sanitario Americano si fonda su un diverso presupposto: è il cittadino stesso a
dover occuparsi della propria salute, con mezzi propri derivanti dal proprio reddito;
ecco dunque che il Sistema Sanitario Americano si basa prevalentemente sul settore
privato, sia sul versante del finanziamento, tramite le assicurazioni, sia su quello
dell’offerta e della produzione dei servizi, anche con una rilevante componente
assicurativa pubblica, finanziata dal Governo federale e statale. Il livello di copertura
assistenziale garantito dalle varie formule assicurative è estremamente variabile e, nel
settore privato, dipende dal costo.
Il Sistema Sanitario Italiano ha origini e sviluppo simili all'odierno Sistema Sanitario
Britannico, sebbene in tempi differenti. E' la Rivoluzione Industriale la vera leva che ha
provocato con la sua “meccanizzazione del lavoro” un moto di aggregazione spontanea
tra i lavoratori che oramai popolavano le fabbriche in condizioni igienica e di sicurezza
estremamente precarie. Si radicarono in questo modo concetti fino ad allora poco
conosciuti al di fuori del nucleo famigliare, sentimenti di condivisione dei bisogni che si
estrinsecarono in relazioni interpersonali forti, vincolate da patti associativi e
solidaristici di autodifesa.
Nei primi decenni dell’800 nelle officine e negli opifici maggiori del nord Italia erano
limitatamente diffuse le collette, casse-deposito alimentate dai lavoratori e gestite dal
padrone che doveva provvedere a sostenerli in caso di malattia.1
È a partire dalle rivoluzioni del 1848 che presero a fiorire decine di società di mutuo
soccorso, particolarmente negli stati sabaudi. Nonostante mancasse una legislazione
sociale praticamente ovunque, Piemonte e Liguria furono le regioni dove, nel periodo
preunitario, più intensamente il fenomeno mutualistico si diffuse e si radicò, anche se
mosso da motivazioni ideali diverse e ben identificate.
Il 15 aprile 1886 fu promulgata la Legge 3818 che riconosceva alle società di mutuo
soccorso la possibilità di acquisire la personalità giuridica. Furono dettate le condizioni
essenziali alle quali le società avrebbero dovuto attenersi nei rapporti con lo stato e con
le sue istituzioni: il soccorso ai soci come finalità, il risparmio come mezzo, la mutualità
come
vincolo.
Lo stato voleva evitare che la concentrazione delle risorse economiche e della classe
1 http://www.fimiv.it/ Abstract Federazione Italiana Mutualità Integrativa Volontaria
operaia attraverso le società di mutuo soccorso diventasse un potenziale strumento di
sedizione e di scontro sociale fuori controllo. Per questa ragione la legge ne specificò
molto chiaramente all’art. 1 le finalità operative: “assicurare ai soci un sussidio, nei casi
di malattia, d’impotenza al lavoro o di vecchiaia; venire in aiuto alle famiglie dei soci
defunti”. L’art. 2 aggiungeva: “Le società di mutuo soccorso potranno inoltre cooperare
all’educazione dei soci e delle loro famiglie; dare aiuto ai soci per l’acquisto degli
attrezzi del loro mestiere ed esercitare altri uffici propri delle istituzioni di previdenza
economica”2.
Questo breve excursus storico fa luce sulle basi su cui è stato fondato il Sistema
Sanitario Nazionale odierno, su quali sono stati i principi fondatori che hanno guidato
ciò che oggi è diventato; tuttora la Costituzione Italiana riconosce gli stessi principi
fondatori nell'articolo 32 che cita “La Repubblica tutela la salute come fondamentale
diritto dell’individuo e interesse della collettività,e garantisce cure gratuite agli
indigenti. Nessuno può essere obbligato a un determinato trattamento sanitario se non
per disposizione di legge. La legge in nessun caso può violare i limiti imposti dal rispetto
della persona umana.”
Negli ultime due decadi dell'Ottocento le società di mutuo soccorso conobbero una
crescita esponenziale in termini di numero ed in breve costituirono una realtà corposa
e ramificata su tutto il territorio nazionale. A fondamento di queste associazioni di
lavoratori era la comunanza dei rischi legati all’attività lavorativa (malattia, invalidità,
infortunio, disoccupazione o morte). Il bisogno del singolo veniva ripartito tra molti ed
il diritto al sussidio era automatico. Un diritto acquisito con il versamento di quote
mensili, che raramente non venivano onorate nonostante i livelli salariali fossero
veramente bassi: esse alimentavano un fondo autonomo e le risorse non utilizzate
venivano accantonate a riserva indivisibile a beneficio delle future generazioni. In
nessun caso era possibile ridistribuire o spendere tra i soci la riserva finanziaria o
l’avanzo di fine anno.
2 Legge 3818 del 1886 art.2
Durante il Fascismo la gestione della previdenza sociale fu definitivamente sottratta alle
società di mutuo soccorso e l’unico referente divenne l’Istituto nazionale di previdenza
sociale; le società operaie rinunciarono una dopo l’altra alla gestione delle cassepensione per i soci e persino alla facoltà di amministrare autonomamente l’assistenza
sanitaria ai propri iscritti, dovendo ricorrere obbligatoriamente al sindacato medico
fascista per la nomina del medico sociale.
La legge del 30 dicembre 1926 dispose l’unificazione delle società di mutuo soccorso
nell’Ente nazionale della cooperazione ed infine le società operaie furono
definitivamente assorbite dall’Opera nazionale dopolavoro, che tolse loro ogni residua
motivazione operativa.
Solo però a partire dal secondo dopoguerra la copertura sanitaria dei lavoratori fu
affidata ad enti mutualistici nazionali obbligatori e di categoria, diversificati per livelli
contributivi e assistenziali,seppur lontani dal concetto fondamentale di volontarietà
delle adesioni e di integrazione espresso dalle società di mutuo soccorso, ancora così
attuali nei principi fondanti.
La vera svolta che ha permesso di riconoscere l'assistenza sanitaria a grandi linee come
è oggi, si ebbe il 23 dicembre 1978, quando venne emanata la Legge n. 833. Questa
legge ha sancito l'esistenza del Sistema Sanitario Nazionale, estendendo l'assistenza
sanitaria a tutti i cittadini ed assicurando un livello di servizio ugualmente diffuso ed
efficace.
Il sistema è stato istituito sulla base di pochi, ma essenziali principi: il riconoscimento
della salute come un diritto e l'universalità delle prestazioni per tutti i cittadini; ampio
spazio è stato dato all'integrazione dei servizi di prevenzione, cura e riabilitazione. 3
3 Legge 883 del 23/12/1978 Art. 1 La Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto
dell'individuo e interesse della collettività mediante il servizio sanitario nazionale. La tutela della salute
fisica e psichica deve avvenire nel rispetto della dignità e della libertà della persona umana. Il servizio
sanitario nazionale è costituito dal complesso delle funzioni, delle strutture, dei servizi e delle attività
destinati alla promozione, al mantenimento ed al recupero della salute fisica e psichica di tutta la
popolazione senza distinzione di condizioni individuali o sociali e secondo modalità che assicurino
l'eguaglianza dei cittadini nei confronti del servizio. L'attuazione del servizio sanitario nazionale compete
Il pilastro fondante del funzionamento del Sistema Sanitario Nazionale è da ricercarsi
nei meccanismi di finanziamento dello stesso attraverso il sistema fiscale e nella
gestione decentrata in rapporto col sistema delle autonomie locali.
L'organizzazione del SSN così pensato vedeva un ruolo centrale di gestione ed
erogazione dei servizi da parte delle Unità Socio Sanitarie Locali 4, il cui funzionamento
era indirizzato a cascata da Comuni, Regioni ed Enti Centrali. Le Regioni, secondo
quanto previsto dall'art.11, esercitano le funzioni legislative in materia di assistenza
sanitaria ed ospedaliera nel rispetto dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello
Stato ed esercitano le funzioni amministrative proprie o loro delegate.
Il SSN è partito forte di scelte e buone intenzioni: furono soppressi gli enti mutualistici
e si compì una scelta di welfare, che imponeva alla Stato “assistenziale” di prendersi
cura della propria popolazione. Le problematiche più spinose si incontrarono nella
reale organizzazione, gestione e soprattutto nell'amministrazione degli enti coinvolti
dall'istituzione del Servizio Sanitario Nazionale.
Le difficoltà ad attuare appieno l’organizzazione dei servizi a livello territoriale e il
conseguente e progressivo innalzamento dei costi del sistema pubblico resero però
necessario, dopo poco più di un decennio, un intervento legislativo di riordino della
disciplina in materia sanitaria. Questa necessità derivò dal fatto che, il principio
fondante dell'universalismo (fornire tutte le prestazioni per tutti) si rivelò un problema
a livello organizzativo, laddove le risorse a finanziamento di quel principio era
necessariamente limitate. Il risultato, pressoché immediato, fu un generalizzato deficit
di bilancio, motivo per il quale si rese necessario un nuovo intervento legislativo.
allo Stato, alle regioni e agli enti locali territoriali, garantendo la partecipazione dei cittadini.
4 Legge 883 del 23/12/1978 Art. 10. (L'organizzazione territoriale). - Alla gestione unitaria della tutela
della salute si provvede in modo uniforme sull'intero territorio nazionale mediante una rete completa di
unità sanitarie locali. L'unità sanitaria locale è il complesso dei presidi, degli uffici e dei servizi dei
comuni, singoli o associati, e delle comunità montane i quali in un ambito territoriale determinato
assolvono ai compiti del servizio sanitario nazionale di cui alla presente legge. Sulla base dei criteri
stabiliti con legge regionale i comuni, singoli o associati, o le comunità montane articolano le unità
sanitarie locali in distretti sanitari di base, quali strutture tecnico-funzionali per l'erogazione dei servizi di
primo livello e di pronto intervento.
2. Il SSN: Analisi dell'evoluzione normativa
Il passaggio dal paragrafo sui cenni storici a quello sui cenni normativi è spontaneo ed
automatico, in quanto tutto ciò che è stato legiferato dopo la Legge del 23 dicembre
1978 è ancora oggi vigente. I problemi relativi al primitivo Sistema Sanitario Nazionale
erano relativi ad una troppo spiccata intromissione della classe politica all'interno della
gestione e dell'amministrazione della Sanità. Visti i crescenti deficit di bilancio di gran
parte delle Unità Socio Sanitarie Locali, l'unica strada percorribile fu quella di una
pesante modifica dell'impianto creato poco tempo primo.
L'intervento di riforma arrivò 30 dicembre 1992 che, per la prima volta, introdusse la
costituzione di fondi sanitari integrativi finalizzati alla erogazione di prestazioni
aggiuntive rispetto a quelle del Servizio Sanitario Nazionale.
2.1 Decreto legislativo n. 502 – 30 dicembre 1992: principi
Nonostante la necessità di un atto riformatorio fosse sentita come ineluttabile, i pilastri
su cui era stato fondato il Servizio Sanitario Nazionale non potevano essere messi in
discussione e così in effetti è stato.
Le maggiori novità apportate riguardarono una profonda modifica della natura
giuridica delle USL e della loro distribuzione sul territorio, nonché delle competenze in
riferimento alla materia socio - assistenziale, ma soprattutto in riferimento all’impianto
organizzativo e alle modalità con cui venivano finanziate. Quando si fa riferimento al
Decreto Legislativo 502 si pensa immediatamente alla cosiddetta aziendalizzazione
della sanità. L’aziendalizzazione delle USL, e l’istituzione di aziende ospedaliere
autonome aveva lo scopo dichiarato di rendere più efficiente la gestione delle risorse
(finanziamenti, attrezzature e strutture) della sanità, indirizzandone l’utilizzo verso il
raggiungimento degli obiettivi definiti dalla programmazione nazionale e regionale.
Al fine di raggiungere l'obiettivo dichiarato furono perseguite le strade dell'autonomia
organizzativa, amministrativa e patrimoniale attribuita alle Aziende Sanitarie, che
vennero affidate alla direzione "manageriale" di un Direttore Generale, nominato dalla
Giunta Regionale. Il Direttore Generale si impegna a perseguire gli obiettivi indicati dal
Piano Sanitario Regionale e specificamente attribuiti alle singole Aziende Sanitarie.
Il Decreto Legislativo n.502 del 1992 apre con l'individuazione della “tutela della salute
come diritto fondamentale dell'individuo ed interesse della collettività e' garantita, nel
rispetto della dignità e della libertà della persona umana, attraverso il Servizio sanitario
nazionale, quale complesso delle funzioni e delle attività assistenziali dei Servizi sanitari
regionali e delle altre funzioni e attività svolte dagli enti ed istituzioni di rilievo
nazionale, nell'ambito dei conferimenti previsti dal decreto legislativo 31 marzo 1998,
n. 112, nonché delle funzioni conservate allo Stato dal medesimo decreto.” 5
Vengono altresì individuati i principi legati all'esistenza di livelli essenziali di servizio,
ovvero un'equità nell'accesso ai servizi sanitari e nella qualità delle cure, nonché della
loro appropriatezza. Non viene tralasciato il principio di economicità, che riproporziona
il servizio sanitario sulla base delle vere necessità sentita dagli assistiti. 6
L'aziendalizzazione sanitaria avviene attraverso una riorganizzazione degli organi e
delle loro funzioni nell'ambito della sanità.
Il livello centrale, in coerenza con i principi della L.833/78 prevede che il SSN assicuri
con risorse pubbliche i livelli essenziali di assistenza definiti dal Piano Sanitario
Nazionale.
I Livelli Essenziali di Assistenza vengono fissati nel rispetto delle
compatibilità finanziarie definite dal Documento di programmazione economico
finanziaria. Le prestazioni sanitarie comprese nei livelli essenziali di assistenza sono
garantite dal Servizio sanitario nazionale a titolo gratuito o con partecipazione alla
spesa da parte dell'assistito in forme e modalità diverse.
5 L'art. 1 del Decreto Legislativo n.502 del 30 dicembre 1992 è stato modificato dal Decreto Legislativo
19 giugno 1999, n. 229 ed è stato riportato in codesta relazione secondo questa forma
6 Il Servizio sanitario nazionale assicura, attraverso risorse pubbliche e in coerenza con i principi e gli
obiettivi indicati dagli articoli 1 e 2 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, i livelli essenziali e uniformi di
assistenza definiti dal Piano sanitario nazionale nel rispetto dei principi della dignità della persona
umana, del bisogno di salute, dell'equità nell'accesso all'assistenza, della qualità delle cure e della loro
appropriatezza riguardo alle specifiche esigenze, nonché dell'economicità nell'impiego delle risorse.
I livelli essenziali di assistenza comprendono le tipologie di assistenza, i servizi e le
prestazioni relativi alle aree di offerta individuate dal Piano sanitario nazionale. Tali
livelli comprendono:
a) l'assistenza sanitaria collettiva in ambiente di vita e di lavoro;
b) l'assistenza distrettuale;
c) l'assistenza ospedaliera.7
2.2 Decreto legislativo n. 502 – 30 dicembre 1992: organizzazione
I maggiori impatti dell'aziendalizzazione si sono riversati sulla nuova organizzazione
prevista dal Decreto Legislativo n.502 . Il governo centrale, garantendo i livelli essinziali
di assistenza previsti dal PSN, trasferisce le risorse necessarie dal Fondo Sanitario
Nazionale alle regioni sulla base di una quota “capitaria” per abitante. La quota
capitaria viene calcolata partendo dallo studio demografico regionale e dallo studio
sulle caratteristiche specifiche della popolazione di ciascuna Regione italiana.
Sono le Regioni a vedere aumentati i compiti e le funzioni da svolgere in ambito di
amministrazione sanitaria. Innanzitutto le Regioni, singolarmente o attraverso
strumenti di auto-cordinamento, hanno l'onere di elaborare proposte per la
predisposizione del Piano sanitario nazionale, con riferimento alle esigenze del livello
territoriale considerato e alle funzioni interregionali da assicurare. In questo modo si
prevede che vengano raccolte informazioni che siano lo specchio della situazione sul
territorio, informazioni che delineano le necessità e le peculiarità delle popolazioni
regionali.
Le regioni hanno obbligo di trasmettere al Ministro della Sanità a termine del primo
trimestre
di ogni anno, la relazione annuale sullo stato di attuazione del piano
sanitario regionale, sui risultati di gestione e sulla spesa prevista per l'anno successivo 8.
7 Decreto Legislativo n.502 del 30 dicembre 1992, art. 6
8 Decreto Legislativo n.502 del 30 dicembre 1992, art. 4
Da una parte si determina il fabbisogno regionale in materia sanitaria, dall'altra si
prevede che venga elaborata un'analisi degli scostamenti, in grado di portare alla luce
gli obiettivi raggiunti e quelli ancora da raggiungere, nonostante fossero stati previsti.
Alle Regioni spettano dunque le funzioni legislative e amministrative in materia di
assistenza sanitaria ed ospedaliera. Si occupano
a) della determinazione dei principi sull’organizzazione dei servizi
b) della definizione dei criteri di finanziamento delle ASL e delle aziende ospedaliere
c) delle attività di indirizzo tecnico, promozione e supporto alle USL e AO anche in
relazione al controllo di gestione e alla valutazione della qualità delle prestazioni
erogate
Si può affermare che le Regioni siano investite della piene responsabilità finanziaria
delle risorse assegnate: infatti, eventuali deficit devono essere ripianati attraverso la
mobilizzazione di fondi regionali o l’imposizione di tributi regionali. Questa è una
grande novità rispetto al precedente Decreto Legislativo 833, che non prvedeva altre
modalità di finanziamento. Si giunge ad una sostanziale “regionalizzazione sanitaria”, a
fronte di un minore coinvolgimento delle istituzioni locali, come ad esempio i Comuni, i
quali perdono ogni ruolo nella gestione delle USL.
Con l'art.13 del Decreto Legislativo 502 del 1992, viene trasferita alle Regioni la
responsabilità dei deficit generati dalle aziende sanitarie sul territorio di competenza;
d'altra parte questa responsabilità viene controbilanciata dalla possibilità di reperire
ulteriori risorse per ripianare questo deficit.
La vera aziendalizzazione accade nelle Unità Sanitarie Locali, che non essendo più
strumenti operativi dei Comuni, acquisiscono una propria personalià giuridica
diventando Aziende Sanitarie Locali (ASL) oppure Aziende Ospedaliere (AO). Le ASL e le
AO possono dunque godere di una piena autonomia organizzativa ed amministrativa.
Il Decreto Legislativo n. 502 prevede una diversa delimitazione del territorio delle
Aziende Sanitarie Locali, che possono coprire quello corrispondente ad una Provincia.
Le ASL debbono articolarsi in Distretti Sanitari, realtà spesso coincidente con il
territorio delle precedenti USL, dotate di autonomia organizzativa e gestionale e sede
dei processi di conoscenza della domanda sanitaria, dell’erogazione delle prestazioni di
primo livello, di partecipazione e di integrazione della domanda e delle prestazioni
sanitarie con i bisogni e le offerte di servizi socioassistenziali ed educativi.
L'aziendalizzazione del USL è coerente con la riforma del sistema di finanziamento,
basato sul numero delle prestazioni offerte e non sul ripiano delle spese sostenute. In
questo modo l'ASL è vista come un “produttore” di servizi e non più come un mero
erogatore.
2.3 Decreto legislativo n. 502 – 30 dicembre 1992: introduzione del DRG
Il nuovo sistema di finanziamento dell’assistenza sanitaria previsto dal Deceto
Legislativo 502 è basato sulla remunerazione delle prestazioni effettuate, a tariffe
predeterminate dalle Regioni.
E' questo Decreto, che, seppur indirettamente, prevede l'utilizzo del metodo americano
creato dal Prof. Fetter dell'Università di Yale nei primissimi anni ottanta, il DRG, ovvero
il Diagnosis-related group. E' un sistema che permette di classificare tutti i pazienti
dimessi da un ospedale (ricoverati in regime ordinario o day hospital) in gruppi
omogenei per assorbimento di risorse impegnate. 9 Tale aspetto permette di
quantificare economicamente tale assorbimento di risorse e quindi di remunerare
ciascun episodio di ricovero. Una delle finalità del sistema è quella di controllare e
contenere la spesa sanitaria.
Il DRG permette di quantificare i “ricavi” delle ASL e delle AO, che si concretizzeranno
monetariamente nel momento in cui si attinge alle fonti di finanziamento del Fondo
Sanitario Nazionale e Regionale.
9 http://it.wikipedia.org/wiki/Diagnosis-related_group
Le Regioni, infatti, secondo quanto previsto all'articolo 13, fanno fronte con risorse
proprie agli effetti finanziari conseguenti all'erogazione di livelli di assistenza sanitaria
superiori a quelli uniformi previsti dal Decreto Legilativo 502, all'adozione di modelli
organizzativi diversi da quelli assunti come base per la determinazione del parametro
capitario di finanziamento, nonché agli eventuali disavanzi di gestione delle unità
sanitarie locali e delle aziende ospedaliere con conseguente esonero di interventi
finanziari da parte dello Stato.
2.4 Il cambiamento del sistema contabile: dalla contabilità analitica alla
contabilità economico patrimoniale
L'aziendalizzazione sanitaria ha portato con sé un'innovazione definita dai testi
specialistici “coraggiosa”10: la contabilità economico patrimoniale. Le Aziende Sanitarie
pensate dal Decreto n.502 necessitavano imprescindibilmente di nuovi strumenti per il
controllo della spesa sanitaria e dei livelli si servizio. Le direttive nazionali, riprese dalle
leggi regionali, hanno optato per l'abbandono della contabilità finanziaria, una
contabilità che rilevava il fatto economico al momento della sua manifestazione
monetaria. E' stato il Decreto Legislativo 517 del 1993 a disporre che le Regioni
potesso provvedere ad emettere norme per la gestione economico finanziaria e
patrimoniale delle ASL e delle AO. Si giunge dunque ad una contabilità “aziendale”, in
linea con i principi alla base delle profonde modifiche apportarte con il Decreto
Legislativo n.502. Anche la contabilità analitica trova spazio nel nuovo modello della
Sanità italiana, diventando parte integrante del sistema informativo aziendale.
Gli impatti della contabilità economico patrimoniale furono notevoli; innanzitutto si
pensi all'impatto sugli schemi di bilancio. Il Ministero della Salute, in collaborazione con
il Ministero del Tesoro, hanno provveduto ad emanare uno schema di bilancio
economico patrimoniale unforme a livello nazionale, lasciando libere le Regioni di
definire la nota integrativa. Venne inoltre predisposto un piano dei conti generico e
10 Cfr “La contabilità e il bilancio nelle Aziende Sanitarie” - M. Martinelli – Ed. 2001
delle linee guida ministeriali per l'introduzione della contabilità economico
patrimoniale. Nonostante gli sforzi in queto senso, la contabilità finanziaria ha ancora
un forte peso nelle “Ragionerie” sanitarie e non è mai stata abbandonata del tutto, per
il semplice fatto che le aziende sanitarie hanno obbligo di compilazione di modelli
ministeriali integrativi ancora legati alle logiche di contabilità finanziaria (modelle CE01
e CE02) L'ampio utilizzo della delega regionale ha contribuito alla proliferazione di
impianti contabili estramamente eterogenei di regione in regione.
Il processo di abbandono della contabilità finanziaria non è ancora stato ultimato, ma il
passaggio alla contabilità economico patrimoniale ha già prodotto i suoi effetti, in
termini di una maggiore complessificazione dei sistemi informativi aziendali, che si
trovano a dover gestire situazioni estramente eterogenee.
3. Pensare in termini di processo
Il processo può essere definito come una rete di relazioni fra persone supportate da
flussi per raggiungere in forma cooperante un obiettivo. E' importante pensare in
termini di processo ai fini di una maggiore standardizzazione delle attività che lo
compongono. L'obiettivo di qualsiasi ente, pubblico o privato, è massimizzare
efficienza ed efficacia; con una metafora si potrebbe immaginare un bersaglio da
colpire, l'efficienza presuppone l'utilizzo del minor numero di frecce possibile,
l'efficacia, invece, si prefigge l'obiettivo di centrare il bersaglio; la situazione ottimale è
utilizzare un'unica freccia per colpire perfettamente il bersaglio. Per ottimizzare questi
due concetti contrastanti, le istituzioni sanitarie, così come in realtà tutte le altre
imprese, hanno l'arduo compito di pensare in termini di processo e non di singola
unità organizzativa, divisione, funzione, ufficio o dipartimento. La difficoltà risiede nel
fatto che le prassi consolidate, a volte cementificate, nell'organizzazione sono
difficilmente modificabili, nonostante i vantaggi siano facilmente comprensibili ai più.
Per ragionare in termini di processo non si può prescindere da altri due obiettivi tanto
declamati oramai da tempo all'interno delle pubbliche amministrazioni: la
semplificazione amministrativa e la deburocratizzazione.
Con il termine semplificazione amministrativa si vuole indicare il processo di
cambiamento delle procedure in vigore nella Pubblica Amministrazione, in modo da
renderla più efficiente, trasparente, vicina ai cittadini e alle imprese.
La deburocratizzazione implica altresì evitare l'appesantimento di pratiche che non
contribuiscono a rendere lineari le attività che compongono un processo.
Da un articolo del Sole 24 Ore del 14 Ottobre 2010 11 titolato: Brunetta, 17mld l'anno di
costi burocratici in meno entro 2012, si ha prova dell'attualità di tali questioni.
L'obiettivo prefissato dall'attuale Ministro per la Pubblica Amministrazione, il ministro
Brunetta, è quello di raggiungere entro il 2012 il traguardo di un taglio di almeno il 25%
dei costi della burocrazia, con un risparmio annuo stimato almeno in 17 miliardi.
11 L'articolo è stato tratto da: http://archivio-radiocor.ilsole24ore.com/articolo-857892/impresebrunetta-17mld-l anno/#ixzz14KH6wpXd
Questo obiettivo rientra nel piano di semplificazione europeo ed è stato
necessariamente inserito nel piano nazionale di riforme che l'Italia ha l'obbligo di
presentare in Europa la prossima primavera.
Sia la semplificazione amministrativa, che la deburocratizzazione conducono alla
necessità di affrontare l'organizzazione dell'ente in termini di processo. Le aziende
sanitarie dovrebbero essere sottoposte ad una maggiore spinta verso la gestione della
propria organizzazione in termini di processo, proprio perchè gli obiettivi di efficacia ed
efficienza riguardano una sfera sottoposta a costanti stimoli; da una parte gli stimoli
provengono dal cittadino, che si attende un costante miglioramento dei livelli di
servizio12, dall'altra le risorse provenienti dal FSN e dalle Regioni, considerate per
definizione "scarse"13, impongono un risparmio ed una gestione oculata dei costi.
Semplificare e deburocratizzare sono le due leve a disposizione per raggiungere gli
obiettivi di efficacia ed efficienza, ma è possibile semplificare e deburocratizzare solo
se si pensa in termini di processo, altrimenti tutto è a compartimenti stagni, tutto si
ridonda, tutto amplifica i propri costi e genera costanti ritardi, facendo inesorabilmente
scendere i livelli di servizio.
Sarà infine la leva dell'informatizzazione di processo a garantire il raggiungimento degli
obiettivi dichiarati, ma ciò è da ritenersi impossibile, laddove non sia previsto "il
processo" come concetto alla base "dell'organizzazione dell'organizzazione".
12 Cfr E-CARE. Sanità, cittadini e tecnologia al tempo della comunicazione elettronica M. Moruzzi
,Franco Angeli, Milano, 2003 "Si forma così una nuova triangolazione fra un cittadino più esigente, la
vecchia sanità e la tecnologia, destinata a trasformare il nostro sistema sanitario e il rapporto con il
mondo medico che fino ad ora abbiamo conosciuto."
13 Cfr QUALITA’ & SALUTE. Utenti, medici e infermieri giudicano il sistema sanitario locale N. Delai
Franco Angeli, Milano, 2003 "Tuttavia non bisogna trascurare due fatti. Il primo è che la salute
costituisce uno straordinario propulsore di domanda inevasa: infatti più il cittadino ottiene servizi e
ancora maggiore domanda esprime, in una sorta di circuito a crescere senza fine. Il secondo fatto è
che oggi l’intervento pubblico trova evidenti limiti di spesa..."
3.1 Le leve del Consulente Organizzativo
Di seguito verranno presentate alcune delle metodologie di analisi dei processi
attualmente più utilizzate dai consulenti organizzativi; lo scopo è fornire una visione su
quali siano le leve a disposizione per gestire i processi. Questa è da considerarsi la
costruzione delle basi sulle quali si fonderà l'analisi dei processi di gestione
documentale. In altri termini, si intende partire dallo studio degli strumenti di analisi di
un generico processo, per poi approfondire e personalizzare questi approcci sui
processi di gestione documentale all'interno delle Aziende Sanitarie Locali ed alle
Aziende Ospedaliere.
Non si può affermare che sia una novità, l'idea che le organizzazioni debbano essere
pensate in termini di processo; già Frederick Taylor alla fine del precedente secolo
aveva organizzato le linee produttive seguendo le logiche di processo. Alcune aziende
hanno fanno del processo un obiettivo di costante miglioramento, attraverso approcci
di Total Quality Management, una delle leve distintive, ad esempio, di Toyata, che le ha
permesso di essere un'apripista dell'innovazione del mercato auto negli anni 80. In
prima battuta si può affermare che il processo sia stato lo strumento per aumentare la
qualità aziendale, ma una la vera svolta si ha negli anni 90, quando molte aziende
europee ed americane si sono dovute confrontare con una forte recessione.
La recessione degli anni 90 ha dato lo spunto per pensare in termini di
reingegnerizzazione di processo al fine di migliorare l'efficienza e di abbattere
immediatamente ingenti costi. Nascono così approcci e tecniche di ripensamento
totale o di miglioramento dei processi operativi. Come una macchia d'olio queste teorie
iniziano ad essere applicate non più solo a processi produttivi, ma anche ai processi
manageriali.14
Oggi il Business Process Management viene spesso associato ad una soluzione IT,
14 Cfr BPM: Practical Guides to Successful Implementation, J. Jeston & J. Nelis – BH Elsevier 2006,
"Reengineering was also the first management movement to focus primarily on white – collar
processes, ..."
un'applicazione informatica in grado di disegnare i processi e non viene considerata
nella totalità l'importanza dell'analisi dell'organizzazione e dei suoi processi prima della
loro configurazione per mezzo di un software. Per utilizzare soluzioni di BPM è
indispensabile che esista una cultura con un focus orientato all'organizzazione per
processi. Viene richiesta una trasformazione culturale, un cambiamento di
orientamento manageriale, lo sintetizza in modo sublime Hammer 15 in una delle sue
perle di organizzazione (1994): "Forceful leadership can accomplish only so much. The
shift from machinery age to bureaucracy to flexible, self managed taems requires that
lots of ordinary managers and workers are psychologically prepared."
Nonostante
si
possa affermare
di
essere
nell'era
dell'informatizzazione
e
dell'automatizzazione, le capacità del consulente di BPM sono basate sull'esperienza
maturata sul campo, ed i capelli grigi, come scrive John Jeston, sono una chiara
indicazione di tale esperienza. Parafrasando ancora Jeston, il Business Process
Management è ancora oggi più un'arte che una scienza.
Il Business Process Management è stato definito da voci autorevoli come quella di Paul
Harmon nel suo "Business Process Trends" 16 come una disciplina del management
improntata sul miglioramento della corporate performance attraverso l'organizzazione
per processi.17
In definitiva si può affermare che il BPM sia sicuramente più di un semplice software,
più del semplice fatto di ripensare o reingegnerizzare il processo, non è solamente una
moda, ma parte integrante del management ed è sicuramente più del "disegno del
processo", si tratta di implementare ed eseguire i processi, che richiedono un'analisi
approfondita. Infine il BPM, essendo una disciplina, richiede di avere un'ampia visione
sull'intera organizzazione, ma soprattutto una grande dose di buon senso.
15 Michael Martin Hammer (13 April 1948 - 3 Sept 2008) era un ingegnere americano ed autore in
materia di management e di riorganizzazione aziendale. E' stato professore universitario al
Massachusetts Institute of Technology ed è universalmente conociuto come uno dei padri fondatori
del BPR insieme a James Champy.
16 Paul Harmon è il fondatore e l'editore escutivo del Business Process Trends, consultabile su
http://www.bptrends.com
17 Paul Harmon, 2005 Business Process Change: A Manager's Guide to Improving, Redesigning, and Automating
Processes (2003)
Qui di seguito viene presentata una serie di approcci orientati ai processi che si sono
susseguiti ed integrati nella storia delle aziende degli ultimi sessant'anni. Tutti questi
approcci sono nati nella sfera aziendale, laddove la competitività è condizione
necessaria per restare sul mercato; le istituzioni pubbliche, all'interno delle quali
rientrano anche quelle sanitarie, in Italia stanno iniziando solo negli ultimi anni a
prendere in considerazione queste tecniche di governo dell'istituzione, che per volere
del legislatore ha subito un processo di aziendalizzazione.
3.1.1 Il Total Quality Management: un primo approccio al processo
Il Total Quality Management è uno degli approcci più datati, si deve tornare indietro
agli anni 50, quando Kaoru Ishikawa 18, lo scopre e lo applica alla gestione di processi
orientati al cliente. L’obiettivo di questo approccio è conforme alle esigenze del
mercato del tempo, orientato alla ricerca della qualità, in maniera costante e continua,
in tutte le attività interessate all’erogazione dei servizi/prodotti, migliorando la
soddisfazione del cliente interno ed esterno, in accordo con le aspettative degli
stakeholders. Il Total Quality Management ha attecchito laddove la funzione Marketing
era quella che orientava le scelte organizzative ed aziendali.
Poiché sono i processi che governano l’erogazione dei servizi/prodotti, l’obiettivo si
traduce di conseguenza nella necessità di concentrarsi sui processi ricercando per essi
un miglioramento costante. La natura ripetitiva dei processi stessi fa si che il
miglioramento sia continuo e percepibile già nel breve periodo. L'intento di una
corretta implementazione del TQM permette di ridurre drasticamente gli errori, di
incrementare la produttività e migliorare la competitività. Il TQM viene chiamato in
causa laddove esistano della situazioni in cui la qualità del prodotto o del servizio
offerto al cliente (interno o esterno) sia percepita come scarsa, è per di più
18 Kaoru Ishikawa, professore giapponese padre del movimento della qualità, famoso diagramma a lisca
di pesce o diagramma causa-effetto
un'aggravante la situazione in cui nessuna risorsa operativa abbia le leve decisionali per
modificare tale mancanza. Il Total quality management è uno "sforzo organizzativo",
che è stato pensato per migliorare la qualità ad ogni livello dell'organizzazione.
Il concetto di qualità non è un concetto recente, ma ha cambiato il suo significato
neglie anni e si è evoluto nel tempo.
Nei primi anni del secolo scorso, il quality management aveva un'accezione di ispezione
della qualità del prodotto, in modo tale che fossero rispettate le specifiche tecniche del
prodotto o del servizio reso. Durante la seconda Guerra Mondiale la qualità divenne
maggiormente un concetto statistico applicato al processo di produzione, solo negli
anni 60 il concetto di qualità prese un significato di più ampio respiro. Finalmente la
qualità diventa un concetto applicato all'intera organizzazione, dal momento che le
organizzazioni iniziano a funzionare sulla base del fatto che i costi della scarsa qualità
vengono ripartiti a seconda dell'apporto di ciascuna funzione sul prodotto finale. Fino
agli anni 70 la qualità era un concetto legato all'ispezione, qualcosa che dovesse essere
necessariamente monitorato; solo affrontando le crisi dei primi anni 70 l'approccio al
quality management cambia radicalmente, la qualità assume un'importanza strategica,
diventa una leva strategica per migliorare la competitività. La qualità sembrava essere
la discriminante per restare sul mercato. Si passa dunque da un concetto di "qualità
reattiva" ad uno di "qualità proattiva".
I principi guida del TQM vanno ricercati nel focus sul cliente; la qualità viene valutata
sulla base di quanto produce la soddifazione delle aspettative del cliente. Il TQM
prende atto del fatto che per quanto un prodotto od un servizio sia perfettamente rese,
questo non ha valore perchè non incontra le necessità del cliente.
Altro principio guida del TQM è il focus sul miglioramento continuo in termini di
qualità; il raggiungimento di un obiettivo di qualità non assolve a tempo indeterminato
il compito del mantenimento della qualità.
E' importante mezionare uno strumento nato per la gestione del TQM e che oggi, con
opportune modifiche, viene utilizzato nell'analisi di processo. Più avanti questa analisi
verrà utilizzata come modello guida per l'analisi dei processi di gestione documentale
all'interno delle Aziende Sanitarie. Lo strumento è il PDSA Cycle, ovvero Plan – Do –
Study – Act Cycle, il quale descrive ciò che un'organizzazione deve fare per migliorare in
modo continuo le proprie "activities". Il passo successivo che la relazione intende
sviluppare è l'applicazione di tale approccio ai processi, e non alle funzioni oppure alle
singole attività, presenti all'interno della gestione documentale.
Il PDSA è uno strumento che fa capire come la qualità sia da applicare in maniera
continua e senza interruzioni, così come se fosse un processo in loop. Il Plan implica
l'analisi e la valutazione delle procedure presenti, come conseguenza di tali attività
viene generato un piano contenente le criticità riscontrate in termini di qualità. Sulla
base delle problematiche portate alla luce, vengono individuate opportune soluzioni
all'interno del piano. Il Do riguarda la fase implementativa del piano, semplice da
sintetizzare, ma di difficile attuazione; man mano che si implementa il piano è
necessario annotare tutti i cambiamenti che il piano ha effettuato sull'organizzazione,
in modo da poterne analizzare l'impatto nella fase Study. Questa fase ha l'onere di
verificare il perseguimento degli obiettivi e lo scostamento dalla realtà di questi.
L'ultima fase è l'Act, ovvero l'azione; sulla bsae dei risultati delle prime tre fasi è
neccessario agire, comunicare i risultati e pianificare nuove modifiche, facendo così
riniziare il ciclo.
3.1.2 Il Business Process Improvement: verso l'organizzazione per processi
A differenza del Total Quality Management, che ha un approccio bottom-up sulla
struttura aziendale, il Business Process Improvement agisce contemporaneamente su
tutti i livelli dell’organizzazione, coinvolgendo da subito sia il management che gli
specialisti in attività di medio e lungo periodo. L’obiettivo è di rendere il processo nel
complesso efficace ed adeguato evitando l’errore, spesso ricorrente nell’ottimizzazione
di processi complessi, di migliorare i sottoprocessi componenti senza che il processo
nella sua interezza ne tragga i dovuti benefici.
E’ un metodologia che ricerca la massima funzionalità dei processi mediante un
miglioramento dei flussi operativi in cui i cambiamenti vengono gestiti in maniera
incrementale a partire dalle modalità operative in corso, eliminando inefficienze e
passaggi burocratici. Fin da subito si capisce quanto uno strumento come il BPI possa
migliorare lo stato di salute di processi all'interno delle organizzazioni sanitarie, che da
sempre soffrono di problematiche relative alla gestione delle inefficicienze e della
burocrazia. Proprio quest'ultima esplicita maggiormente i propri effetti nella
produzione ridondante di documenti che subiscono innumerevoli passaggi su
altrettante innumerevoli scrivanie.
3.1.3 Il Business Process Reengineering: quando ripensare il processo
Il concetto di BPR nasce come un radicale ripensamento dei principali processi di una
organizzazione, che deve essere tesa al raggiungimento di miglioramenti nella
performance. A differenza del BPI, che parte dai processi esistenti e trova soluzioni
migliorative rispetto all'as is, il BPR ha un'accezzione molto più forte, perchè affronta il
ridisegno dei processi, partendo dalla cancellazione dell'esistente.
Il BPR è stato esposto come concetto per la prima volta da Hammer all'inizio degli anni
'90 ed è stato successivamente ripreso da altri esperti, come T. Davenport 19, H.
Harrington, che hanno mitigato questi concetti generando ipotesi e approcci che si
differenziano principalmente per la profondità del cambiamento, per l’ampiezza
dell'intervento e per il diverso peso degli obiettivi di efficacia o efficienza.
La caratteristica di radicalità del BPR nel puntare ad obiettivi di forte discontinuità nei
livelli di prestazione, non consente di limitare l'attenzione ai soli flussi operativi, ma
obbliga ad una profonda analisi in cui si mettano in discussione gli aspetti organizzativi,
le responsabilità, le strutture, le competenze, i sistemi tecnologici ed informatici.
Di conseguenza il BPR rappresenta un approccio complesso e pieno di rischi, che
richiede forte leadership, attenzione ai problemi di gestione del cambiamento e una
visione di medio e lungo periodo.
Lo scenario di oramai quasi qualsiasi mercato è caratterizzato da una buona dose di
instabilità e complessità; le principali leve per differenziarsi e creare vantaggio
competitivo sono dinamicità, il controllo dei costi ed l'innovazione; le aziende sono
sempre più chiamate a raccogliere nuove sfide nella gestione di sistemi organizzativi
sempre più articolati ed in costante trasformazione.
L’organizzazione
flessibile
dei
processi,
la
risoluzione
delle
inefficienze
e
l’individuazione delle possibili aree di miglioramento, diventano quindi obiettivi
irrinunciabili per un’azienda che voglia mantenere un elevato grado di competitività sul
mercato.
In tal senso, le metodologie adottate nel Business Process Management (BPM)
rappresentano un valido strumento per il raggiungimento degli obiettivi esposti. Infatti
è proprio dove sussistono realtà ad alto livello di complessità e dove i processi sono
ampi e coinvolgono un grande numero di persone, che è possibile ottenere le migliori
prestazioni dall’applicazione del BPM.
19 Tomas Davenport scrisse nel 1993 Process Innovation: Eeengineering work through information
technology
L’obiettivo principale del BPM è di ridisegnare ed ottimizzare i processi di business
garantendo, quando necessario, l’efficacia e l’efficienza nei progetti di cambiamento
per rispondere a nuove esigenze.
E’ nel corso degli ultimi anni che il BPM, presupponendo un orientamento al processo
da parte delle organizzazioni che lo utilizzano, ha sviluppato e migliorato diverse
metodologie per la gestione dei processi. In qualche modo si può definire il BPM come
la disciplina che racchiude gli strumenti fino ad ora elencati.
5. Metodologie a supporto dell'analisi dei processi
Fino a questo momento sono stati descritti gli approcci storici e moderni alla gestione
dei processi; l'intento dei successivi paragrafi è quello di prendere in considerazione e
proporre una metodologia di analisi dei processi all'interno di un progetto di
implementazione di un sistema informativo, che sia in grado di gestirli in modo
coerente con gli obiettivi dichiarati dalla pianificazione strategica.
5.1 Analizzare il processo: composizione e scomposizione
Nel Capo I è stato introdotto il concetto di ciclo operativo come l'insieme di più
macroprocessi. Il ciclo operativo, per essere correttamente analizzato va scomposto in
fasi con granularità sempre minore. Il ciclo operativo ha l'obiettivo di mostrare
dall'inizio e alla fine la produzione di un determinato bene/servizio prodotto per
l'esterno o per altre risorse all'interno all'ente; mostra in quale funzione nasce, chi
agisce, per chi, con quali tempistiche, secondo quali modalità... tutto questo con un
obiettivo comune a tutte le risorse che agiscono all'interno del ciclo operativo.
Sicuramente questo è valido anche per il macro processo, che può essere definito
come un insieme di processi, nuovamente, anche qui le risorse agiscono secondo un
fine unico, ma che ha orizzonti più limitati rispetto al ciclo operativo. Più si scende
verso una definizione di maggior dettaglio del processo, più si riduce la visione globale
dell'obiettivo per cui si lavora.
L’identificazione dei macroprocessi è possibile a partire da un’analisi del business svolta
con la collaborazione del management, utilizzando più metodi, quello scelto per questa
relazione è il modello della catena del valore di Porter. Per ciascun macroprocesso è
necessario specificare quali sono i clienti del macroprocesso (interni o esterni), il tipo di
processo (primario o di supporto), l’output del macroprocesso (prodotto/servizio
fornito ai clienti), input necessari (materie prime, mezzi e competenze necessarie a
svolgere il macroprocesso).
I macroprocessi sono ulteriormente dettagliabili attraverso la loro scomposizione in
processi, fasi e attività. La scomposizione dei macroprocessi in processi può essere fatta
seguendo criteri soggettivi, che cambiano a seconda delle esigenze di ogni singola
organizzazione . Stessa regola vale per la scomposizione dei processi in fasi e per la
scomposizione delle fasi in attività.
I processi e le unità organizzative vanno necessariamente fatti interagire, il loro incrocio
serve per definire la corrispondenza tra unità organizzative e fasi (o processi) ed
individuare le unità che vanno coinvolte nel successivo passo di valutazione del
processo. Le attività da svolgere in questo passo sono la rilevazione delle unità
organizzative e successivamente l’incrocio di queste con le fasi/processi.
L'ultimo step prevede la valutazione dei processi da parte dei loro esecutori e dei loro
clienti. Gli esecutori sono chiamati a valutare le risorse dedicate ad ogni fase e ad ogni
processo ed il tempo di completamento della fase/processo. I clienti devono invece
dare una valutazione del prodotto/servizio che ricevono in termini di utilità,
tempestività, qualità e livello di servizio.
Viene ripreso il concetto del plan act study do attraverso la richiesta di valutazione del
processo da parte del cliente che riceve il servizio fornito dal processo. In questo modo
è possibile valutare se il processo di analisi svolto è coerente con quanto
effettivamente esiste nella realtà e se è necessario modificare quanto pensato in fase di
miglioramento o di ripensamento del processo.
E' da ritenersi di assoluto rilievo ed interesse la definizione di applicazione più tecnica
che viene fornita dal Prof. Enzo Badalotti nelle lezioni di gestione dei sistemi informativi
aziendali:
"E’ possibile definire il business process come tupla concettuale BP = (A,I,O,C), dove:
•
A: attività, intese come serie di operazioni su oggetti fisici o informativi, o di
decisioni svolte da vari attori (ad esempio dagli uffici di aziende);
•
I: input, formati da materie prime e risorse aziendali (uomini e mezzi);
•
O: output, che può essere formato da oggetti fisici, beni immateriali o servizi;
•
C: clienti, intesi come destinatari dell’output di processo."
I processi sono cicli di servizio ai clienti, dove, come clienti, sono considerati anche
quelli interni all’azienda. La classificazione si basa proprio su questo criterio e dà
origine a:
Processi primari: i processi i cui clienti sono clienti esterni. In generale, il numero di
processi primari di un’azienda rispecchia la gamma dei prodotti/servizi offerti
dall’azienda ed il numero delle categorie di clienti di tali prodotti e servizi;
Processi di supporto: i processi che supportano quelli primari, avendo clienti interni
all’azienda.
Per l’identificazione dei processi possono essere adottati vari metodi, anche se la scelta
applicativa è ricaduta sulla prima ipotesi:
1. catena del valore: individua i modelli primari e di supporto (che corrispondo
rispettivamente alle attività primarie e di supporto),
risulta spesso molto
generico, quindi va necessariamente personalizzato sulla base della realtà
appartenente all'organizzazione;
2. check list standard: elenco dei processi normalmente svolti da un’azienda
appartenente ad un certo settore di attività. E’ un sistema valido per quei
settori standardizzati o fortemente regolamentati come quello bancario.
3. criteri soggettivi: è il management che individua i processi gestionali in base alla
propria percezione dell’impresa. Ha il vantaggio di aumentare il coinvolgimento
del management.
E' necessario prestare attenzione al fatto che, generalmente, il semplice elenco dei
processi non è sufficiente a descrivere il funzionamento di un’impresa ed è pertanto
necessario disaggregare opportunamente i processi stessi in tre livelli di dettaglio:
➢ Macroprocessi: dove i clienti possono essere interni o esterni, l’output è
ben definito ed ha un valore che lo rende acquistabile/vendibile sul mercato
(vale anche per i macroprocessi di supporto, come ad esempio la
progettazione) ed infine richiedono competenze multifunzionali;
➢ Processi: sono ricavati dalla scomposizione dei macroprocessi secondo una
duplice logica: da un lato disaggregazione e/o scomposizione sequenziale
(un processo è parte di un macroprocesso) e dall’altro specializzazione (un
processo è sottotipo o variante di un macroprocesso). I processi hanno
dunque come clienti macroprocessi o altri processi;
➢ Fasi e attività: anche per le fasi, le logiche di scomposizione sono
disaggregazione/scomposizione e specializzazione. Ogni fase ha clienti
(processi o altre fasi), output ben definiti ed input che generalmente
comprendono competenze monofunzionali. Può talvolta capitare di dover
suddividere ulteriormente le fasi in attività (determinate componendo i
processi secondo una logica sequenziale) ed operazioni (parti di attività,
svolte da una sola persona).
5.2 Evoluzione Tecnologica e Cambiamento Organizzativo a confronto
La metodologia che verrà presentata nelle prossime righe viene utilizzata nell'ambito
dell'implementazione di un nuovo sistema informativo all'interno di Enti Sanitari da
Engineering Spa; l'utilizzo che viene fatto di questa metodologia è riconducibile ad uno
strumento che fornisce delle linee guida per gestire un progetto di implementazione di
un sistema informativo; spiega le modalità con cui integrare le esigenze di processi
(esistenti, migliorati o completamente nuovi) con i vincoli della tecnologia.
La metodologia mira ad allineare, all’interno di una progettualità complessiva e
coerente, evoluzione tecnologica e gestione del cambiamento organizzativo - che le
strutture sanitarie dell'Azienda si apprestano ad affrontare per effetto del passaggio al
nuovo sistema informativo.
La metodologia è basata sullo sviluppo di una catena del valore dei progetti IT, ossia
sull’individuazione della attività (con la relativa sequenza) da svolgere per assicurare la
buona riuscita di progetti ad alto tasso di innovazione tecnologica.
Le attività che compongono la catena del valore sono state suddivise in due tipologie:
quelle di implementazione e quelle di supporto.
Le prime sono focalizzate alla costruzione delle quattro architetture (processi,
informazioni, applicazioni e infrastrutture) che compongono il nuovo sistema
informativo.
Le seconde sono rivolte a garantire che tale costruzione avvenga secondo la
programmazione stabilita, governando i rischi e, soprattutto, gestendo in modo
adeguato il cambiamento organizzativo che ormai sistematicamente si accompagna
all’innovazione tecnologica.
Le attività di implementazione sono rappresentate da tutte le attività che devono
essere svolte per garantire la costruzione del sistema e, pertanto, comprendono attività
di natura eterogenea e che richiedono competenze multidisciplinari, ma che sono
legate fra loro da vincoli logici e operativi, che si esprimono attraverso l’articolazione
del processo di implementazione in quattro fasi.
• Pianificazione;
• Progettazione;
• Realizzazione;
• Produzione.
Ancora una volta progetto e processo si intersecano, da una parte il progetto di
implementazione del sistema informativo deve seguire un percorso formato dalle
attività di pianificazione, di progettazione, di realizzazione e di produzione, dall'altra i
processi sono l'oggetto di analisi di tali attività.
5.3 Metodologie e strumenti a supporto del disegno dei processi
Esistono numerosissime offerte sul mercato di prodotti software per il disegno dei
processi e delle organizzazioni. E' possibile comunque ricondurre molte di queste
soluzioni ad uno strumento per quanto primitivo ancora di enorme utilizzo, ovvero il
workflow (logica organizzativa) oppure flowchart (disegno).
Definire il workflow come uno strumento di disegno dei processi organizzativi è
riduttivo; è uno strumento decisionale che automatizza le procedure aziendali, infatti a
seconda di come sono configurati i processi attraverso il workflow, scaturiscono
responsabilità, mansioni e modalità operative che incidono sull'intera organizzazione.
Il flowchart è uno strumento che attraverso una simbologia definita riesce a
sintetizzare interi processi operativi. La simbologia è abbastanza standardizzata ed è
quindi comunemente conosciuta e condivisa. Qui di seguito un elenco non esaustivo,
ma sufficiente a fornire un'idea dei simboli utilizzati nei flowchart, che, se
adeguatamente uniti da linee direzionali, rappresentano in maniera comprensibile i
processi20.
INIZIO PROCESSO
RIFERIMENTO AD UN
FLUSSO PRECEDENTE O SUCCESSIVO
DOCUMENTO CARTACEO
20 Simbologia tratta da Management Information System – AA. VV. - Mc Graw Hill - 2005
AZIONE O ATTIVITA'
ARCHIVIO O DATABASE
USCITA – ENTRATA DA – IN UN PROCESSO
SCELTA - OPZIONE
Collegando i vari simboli tra loro per mezzo di frecce si ottiene la sequenza delle
attività del processo. E' importante individuare anche le risorse umane coinvolte da
ciascuna fase del processo ed eventualmente integrare il tutto con delle note
esplicative a lato per migliorare la comprensibilità delle azioni.
Ufficio/Funzione/Responsabile
Azione
Azione
Documento
Note
esplicative
Sì
Scelta/
Possibilità
No
Attività
Attività
5.4 Gli strumenti di analisi dei processi
Tra le righe del precedente paragrafo sono stati nominati alcuni documenti necessari a
sistematizzare l'analisi e le attività svolte all'interno del progetto di implementazione di
un nuovo sistema informativo. Prima tra tutte è stata individuata la necessità di un kick
off direzionale, ovvero una riunione di inizio attività dove vengono presentate le varie
attività di progetto.
Chiaramente si deve prendere atto della situazione organizzativa corrente,
raccogliendo attraverso interviste e questionari le informazioni che riguardano le
attività svolte dalle risorse all'interno di ciascun ciclo operativo. Viene successivamente
prodotto un Assessment, equiparabile ad un'analisi as is ed infine, attraverso un'analisi
degli scostamenti tra la realtà ed i vincoli organizzativi imposti dall'implementazione
del nuovo sistema informativo, si produce un documento Delivery to be, che fa
emergere le criticità esistenti.
5.4.1 Inizio Lavori: strumenti di analisi e rilevazione
Il Kick off è l'incontro di inizio lavori, viene presentato il piano del progetto, il
cosiddetto Gannt, che determina il calendario delle attività da svolgere, le tempistiche,
le modalità e le risorse coinvolte.
Fin da subito viene data una visione completa degli elementi che porteranno a
compimento l'analisi dei processi. Come si può ben intuire, una delle metodologie più
utilizzare per capire come la struttura organizzativa di un ente funziona in termini di
processi, è ancora una delle più semplici ed intuitive: si tratta dell'intervista e
dell'utilizzo del questionario. Molto spesso negli enti esistono manuali operativi che
descrivono procedure e mansionari per individuare i compiti di ciascuna risorsa; è
comunque sempre bene, capire se e in quale grado questi manuali rispecchiano le
prassi quotidiane. È per questo motivo che l'intervista è tutt'ora uno strumento
potentissimo per capire cosa veramente accade all'interno di un ente.
Il questionario mira ad inquadrare le attività ed il coinvolgimento di ciascuna risorsa
all'interno di un ciclo operativo; i contenuti rilevati dai questionari vengono analizzati,
verificati ed approfonditi durante le interviste, per individuare le crtiticità da affrontare.
Al termine dell'analisi preliminare, che fotografa la situazione corrente, è necessario
condividere i risultati con l'ente analizzato in un rapporto di assessment e predisporre
un'analisi degli scostamenti della realtà dall'ottimale, in visione della presentazione del
delivery to be.
Le interviste ed i questionari utilizzano un approccio tale da portare alla luce le
competenze del capitale umano, l'organizzazione nei suoi modelli e nei suoi
meccanismi operativi, i flussi informativi e documentali e la situazione attuale del
portafoglio IT. L'obiettivo dell'analisi preliminare è quello di avere in tempi brevi una
visione esaustiva dello stato dell’arte per eventualmente riprogettare i processi a livello
aziendale attraverso la definizione di un modello unico di riferimento raggiungibile in
tempi ragionevoli, definire le competenze ed il contributo di ciascun attore nell’ambito
dei processi ed infine individuare eventuali necessità di personalizzazioni da apportare
alla soluzione informatica in rapporto ai processi.
5.4.2 L'Assessment
Il rapporto di Assessment ha l’obiettivo di presentare i principali risultati emersi dallo
svolgimento dell’analisi del sistema informativo con riferimento ai diversi Cicli
Operativi. In ottica dei prossimi capitoli, che entreranno nel merito della gestione
documentale, è ben comprensibile come il Document&Content management sia
un'ottica di studio dei processi: i flussi informativi vengono pesantemente analizzati
all'interno di qualsiasi progetto di implementazione di sistema informativo. Il compito
di qualsiasi sistema informativo, lo dice il termine stesso, è di far fluire e condividere
dove necessario, l'informazione. L'approccio di un sistema informativo di gestione
documentale integra, oltre alle logiche di gestione delle informazioni, anche quelle del
supporto all'interno del quale l'informazione è contenuta, ovvero il documento.
Anche in questo frangente viene fatto riferimento alla produzione di una possibile
tipologia di Assessment, incontrata durante un'esperienza professionale in Engineering
Spa. La struttura di un rapporto di Assessment è articolata per cicli operativi; per
ciascun ciclo operativo vengono riassunti i risultati emersi dall'analisi effettuata tramite
gli strumenti descritti nei paragrafi precedenti. Vengono descritte nel dettaglio le
caratteristiche dell’organizzazione, delle risorse umane, dei processi, delle anagrafiche
e dei sistemi informatici che qualificano ciascun ciclo operativo oggetto
dell’assessment.
All’interno dell'analisi di ciascun ciclo si procede ad esporre le principali caratteristiche
emerse attraverso l’Assessment per ognuno degli elementi che sono stati oggetto di
rilevazione, ossia:
•
le strutture organizzative che svolgono le attività e le risorse umane che
operano all’interno di tali strutture organizzative;
•
i processi che si svolgono all’interno del ciclo;
•
le anagrafiche e basi dati utilizzate all’interno di tali processi;
•
i sistemi informatici che supportano lo svolgimento dei processi interni al
ciclo.
L'Assessment ha il compito di produrre una rappresentazione grafica della Mappa dei
processi del Ciclo Operativo di volta in volta considerato.
La Mappa dei processi consente di esplicitare i processi di cui si compone il singolo
Ciclo Operativo, e di raggrupparli in macro processi, i relativi confini e le relazioni che
legano tali processi fra loro e ad altri Cicli Operativi. Essa permette di presentare, in
modo visivamente immediato, i processi che sono stati oggetto di analisi attraverso
l’Assessment e le cui caratteristiche attuali, in termini di responsabilità organizzative e
di modalità di svolgimento, vengono descritte all'interno del Rapporto.
I macro processi di Ciclo Operativo sono rappresentati dalle frecce di colore blu,
mentre i singoli processi che vi afferiscono sono rappresentati dai rettangoli di colore
azzurro posti al di sotto della freccia blu che individua il macro processo
corrispondente.
E' importante presentare all'interno dell'Assessment le principali evidenze emerse sui
temi oggetto di analisi, ossia struttura organizzativa di ciclo operativo, relative risorse
umane ed attribuzioni nell’ambito dei processi. Viene prestata particolare attenzione al
livello di frammentazione organizzativa, ovvero al numero di unità e risorse che
partecipano a ciascun ciclo, ed al livello di decentramento operativo. È in questa parte
di analisi che si approfondiscono i meccanismi operativi della delega e alla
responsabilità che questa porta con sé. Si tenta di cogliere osservazioni rispetto alla
frequenza con cui l’unità operativa responsabile di uno o più processi del Ciclo
Operativo deleghi ad altre Unità Operative lo svolgimento di una o più parti di tali
processi.
Man mano l'Assessment entra sempre più nel dettaglio delle modalità di esecuzione
dei singoli processi. Per ciascun processo viene analizzato, oltre alle modalità di
svolgimento, il grado di informatizzazione, al fine di indicare eventuali strumenti di
automazione o l'assenza di qualsiasi strumento informatico a supporto dello
svolgimento delle attività del processo in analisi.
Un'altra sezione ha il compito di analizzare i flussi documentali al fine di fornire
l’indicazione circa la documentazione usata e prodotta e le relative caratteristiche in
termini di documentazione cartacea ed informatizzata. Spesso i flussi documentali sono
ibridi e ridondati, per cui esistono in entrambe le modalità.
5.4.3 L'analisi to be
L'analisi della situazione attuale è fondamentale per capire il punto di partenza e per
individuare
le
criticità
esistenti
che
impediscono
o
rendono
difficoltosa
l'implementazione del sistema informativo. Se il consulente organizzativo non è legato
ad un'unica soluzione infomatica, può utilizzare gli strumenti di Business Process
Improvement o Reengineering allo stato puro, ovvero selezionare il miglior mix tra
soluzione informatica e ripensamento dei prcessi che governano le logiche
organizzative dell'ente. Se la consulenza è legata alla vendita di una soluzione
informatica, deve trovare il giusto equilibrio tra richieste di personalizzazione del
prodotto e ripensamento dei processi organizzativi.
L'analisi to be segue fedelmente la fase di analisi as is; l'analisi to be orienta la fase di
configurazione del nuovo sistema attraverso interventi coerenti con la riprogettazione
organizzativa in termini di assetti e modalità operative, allo scopo di individuare
soluzioni in grado di mediare tra i fabbisogni di carattere organizzativo ed i vincoli
tecnologici.
L'analisi to be definisce le caratteristiche del modello organizzativo di ciascun ciclo
operativo interessato dall'implementazione del nuovo sistema Informativo, attraverso
l’individuazione delle modalità operative che l’ente dovrà seguire per effetto del pieno
utilizzo del nuovo sistema informativo, individuando le azioni da intraprendere per
colmare i gap rilevati attraverso l’assessment.
L'analisi to be ridisegna i processi interessati dall'implementazione del nuovo sistema,
apporta delle modifiche in termini di maggiore informatizzazione, li semplifica e
produce una deburocratizzazione all'interno dell'organizzazione. Solitamente l'analisi to
be è la base per la produzione dei nuovi manuali operativi e delle procedure, il cui
utilizzo entrerà in vigore dal momento in cui sarà implementato il nuovo sistema. Il
risultato prodotto dall'analisi to be è lo sviluppo della nuova mappa dei processi e di
tutti i documenti di modellazione organizzativa che ne conseguiranno; questo risultato
è ottenuto mediante l’utilizzo di software specifici per la mappatura, la descrizione dei
processi e la generazione automatics della documentazione aziendale.
Capo III: La gestione documentale
La pratica della gestione documentale è una necessità che perviene all'interno di enti
pubblici e privati, laddove essi raggiungano livelli dimensionali tali da rendere
necessario un approccio sistemico nei confronti dell'organizzazione delle informazioni e
dei documenti all'interno della struttura.
Il documento è definibile come "la rappresentazione di atti, fatti e dati giuridicamente
rilevanti"21; al di là della definizione fornita dalla normativa, si può far riferimento al
documento come al supporto che contiene l'informazione.
Un documento può avere più valenze, in primis una valenza legale, che permette di
riconoscere l'autenticità del documento, in secundis una valenza organizzativa; non
tutti i documenti, infatti, hanno obbligo di essere conservati nel tempo, vengono altresì
prodotti per condividere l'informazione all'interno di un'organizzazione. Quando si è
nel secondo caso, le logiche di autenticità del documento vengono messe in secondo
piano; questi documenti non hanno la funzione di comprovare un certo evento oppure
una certa situazione, nè tantomeno di far prova per dirimere una controversia; la
logica che guida questi documenti è quella del mero utilizzo.
In realtà tutti i documenti prodotti seguono la logica dell'utilizzo, alcune categorie però
non si fermano a questo, si trovano a dover assumere un'efficacia probatoria, dunque
devono essere formati e gestiti in modo tale da prestare attenzione ai requisiti richiesti
dalla normativa (civilistica e fiscale).
21 Delibera CNIPA n. 11 2004
6. Informatizzazione e dematerializzazione
documentale
6.1 Il documento analogico ed il documento informatico: confronto
costruttivo
Partendo dal concetto appena descritto, si può capire fin da subito come la normativa
si preoccupi della veridicità del contenuto dei documenti e si preoccupi di dimostrarlo
attraverso il supporto cartaceo (insieme all'apposizione di bolli, timbri, date, firme,
etc ...); gran parte dei documenti all'interno di enti pubblici e privati esiste in formato
elettronico, circola in formato elettronico, viene archiviato in formato elettronico; nel
momento in cui viene richiesto a quel documento di far prova del contenuto scattano
le logiche appartenenti al documento cartaceo.
All'interno della presente relazione, si cerca di scardinare la convinzione che solo il
documento cartaceo abbia caratteristiche di opponibilità a terzi.
Il punto di partenza è innanzitutto la definizione delle due tipologie documentali: il
documento analogico ed il documento informatico.
È considerato analogico il documento che, per la sua formazione, utilizzi una grandezza
fisica che assume valori continui, come le tracce continue su carta per il documento
cartaceo, le immagini continue per il film, le lastre o pellicole radiologiche, le
microfiche e i microfilm, le magnetizzazioni continue su nastri audio e video e altro.
Generalmente si riconduce il concetto di documento analogico a quello di documento
cartaceo per l'alta incidenza di questa tipologia di supporto rispetto alle altre tipologie,
considerabili residuali data la loro obsolescenza tecnologica.
Il documento cartaceo ha caratteristiche che sono culturalmente gradite e consolidate
nei secoli.
La tangibità del documento cartaceo rispetto a quello elettronico è un elemento che
genera "sicurezza" in coloro che producono, gestiscono, archiviano e conservano il
documento.
L'originalità del documento cartaceo è facilmente riconoscibile, ad esempio dalla
presenza di una firma autografa o dall'apposizione di un timbro.
Il documento elettronico, come quello analogico,
trova la propria definizione
all’interno della Delibera CNIPA 19/02/2004, rubricato Regole tecniche per la
riproduzione e conservazione di documenti su supporto ottico idoneo a garantire la
conformità dei documenti agli originali. Il documento informatico è definito quale la
rappresentazione informatica di atti, fatti o dati giuridicamente rilevanti; il documento
informatico, nella definizione data nel comma 1, lettera d), dell'art. 1, coerentemente
con la definizione presente nel decreto del Presidente della Repubblica n. 445/2000,
differisce da quello analogico per il tipo di rappresentazione con cui l’informazione si
materializza.
Il documento informatico è per propria natura intangibile e distinguere l'originale dalla
copia è di fatto impossibile, dato che informaticamente ogni documento è un originale,
perchè in termini di "bit" è unico. Si nota da subito che le logiche del contenuto del
documento sono da abbandonare; si possono avere due documenti di testo dal
contenuto identico, ma questi (informaticamente) vengono riconosciuti entrambi come
unici e diversi.
Le difficoltà di accettazione del documento elettronico quale modalità alternativa di
produzione dell’informazione, risiedono nelle insite caratteristiche del documento
elettronico stesso. Il documento elettronico è per sua stessa natura un documento
“instabile”, per essere equiparabile a quello cartaceo era necessario introdurre un
meccanismo di stabilizzazione del documento informatico, in modo tale da renderlo
immodificabile nel tempo.
Altra criticità relativa al documento elettronico è la difficoltà di attribuzione del
documento all’autore/proprietario, laddove tutto sembra molto più agevole nella sfera
del documento cartaceo sottoscritto con firma autografa, più difficoltosa appare
l’attribuzione di paternità certa di un documento elettronico, proprio a causa della sua
natura aleatoria.
E' necessario ricordare che anche il documento cartaceo non è immune da criticità: la
carta, come qualsiasi altro supporto si rovina con il tempo; si pensi a documenti su
carta chimica, la loro leggibilità nel tempo è difficilmente garantibile. Tralasciando per
ora le logiche organizzative del documento cartaceo, è evidente quanto lo spazio
occupato dal documento cartaceo archiviato produca aggravi in termini di maggiori
costi.
Il documento elettronico si trova a dover affrontare tre criticità:
– la modificabilità del documento
– la difficoltà nell'attribuire paternità certa al documento
– il fatto che subisca il repentino cambiamento tecnologico
Per poter riconoscere il documento elettronico al documento cartaceo la normativa ha
dunque installato dei punti cardine, ha richiesto, per riconoscere l'equiparabilità del
documento elettronico a quello cartaceo:
– l'immodificabilità nel tempo
– la paternità (ragionevolmente) certa
– la leggibilità nel tempo
La tecnologia ha in parte risposto a queste problematiche attraverso strumenti via via
più precisi; la problematica dell’attribuzione della paternità del documento vede nella
firma digitale lo strumento al momento maggiormente risolutivo, mentre la garanzia di
immodificabilità nel tempo è contemplata dall’utilizzo del processo di conservazione a
norma. Sebbene la certezza della leggibilità a vita di un formato sia un obiettivo
richiesto dalla normativa nei confronti di un documento elettronico ai fini della
dematerializzazione, è bene ricordare che alcune delle garanzie richieste agli strumenti
informatici superano di gran lunga quelle richieste al supporto analogico.
L'obiettivo finale consiste nell'essere in grado di preservare l'integrità del documento
nel tempo, il che implica la certezza dell'autenticità del documento stesso, dunque di
preservare la memoria digitale nel tempo.
Il fatto che il documento amministrativo rappresentato su supporto cartaceo sia stato
fino a poco tempo fa dotato di valore probatorio esclusivo ha comportato un generale
disinteresse nei confronti della conservazione delle memorie digitali, generando grandi
sistemi ibridi fin dal momento in cui il trattamento e la gestione di dati amministrativi
sono stati affidati a basi di dati, sistemi informativi, siti web, software di gestione. 22 Dal
momento in cui è stato inserito nel codice civile l'art. 2215 bis 23 attraverso il D.L.
185/2008 è stato legittimato di fatto il documento informatico ed è stato equiparato a
quello cartaceo.
Il passaggio, a questo punto, culturale richiesto, è quello di pensare al documento
informatico come una sfera a sé stante e non perseverare nello sforzo di ricondurre la
sfera del documento elettronico a quella del documento cartaceo.
22 Quaderno CNIPA 26 Aprile 2006
23 Dall'art. 2215 bis c.c. “... la documentazione la cui tenuta è obbligatoria ai fini di legge o di
regolamento o che sono richiesti dalla natura o dalla dimensione dell'impresa possono essere formati e
tenuti con strumenti informatici...”
6.2 Il Ciclo di vita del documento: analogico ed elettronico a confronto
Qualsiasi documento, sia esso cartaceo che elettronico, è riconducibile ad un ciclo di
vita non troppo dissimile da quanto riportato nel disegno sottostante:
FORMAZIONE
FORMAZIONE
Formazione
Formazione
del
del
documento
documento
GESTIONE
GESTIONE
Azione
Azione
Ufficio1
Ufficio1
Azione
Azione
Ufficio2
Ufficio2
PROCEDURE
PROCEDURE
AUTORIZZATIVE
AUTORIZZATIVE
ARCHIVIAZIONE
ARCHIVIAZIONE
Archiviazione
Archiviazione
documenti
documenti
CONSERVAZIONE
CONSERVAZIONE
Conservazione
Conservazione
Documenti
Documenti
Ricerca
Ricerca
documento
documento
Condivisione
Condivisione
Informazioni
Informazioni
Le fasi del ciclo di vita del documento sono quattro: la formazione, la gestione,
l'archiviazione e la conservazione. Chiaramente, la seconda fase dilata o contrae
l'intero ciclo di vita a seconda dei passaggi che vengono effettuati all'interno
dell'organizzazione. La fase della gestione comprende l'insieme di azioni svolte dalle
risorse di diversi uffici o dipartimenti prima di considerare archiviato il documento.
Queste fasi non sono da cosiderarsi a compartimenti stagni, infatti un documento può
essere formato in più step, perchè ad esempio può necessitare di essere compilato da
più risorse. La gestione del documento ricomprende il tragitto fisico ed elettronico che
il documento compie all'interno dell'azienda; le fasi autorizzative possono ricondursi ad
una semplice presa visione, piuttosto che alla sottoscrizione del documento. Anche i
confini
della fase di archiviazione sono piuttosto labili; ogni risorsa quando ha
terminato le operazioni sul documento può decidere di archiviarne una copia, non
necessariamente il documento si trova nello status finale. La differenza tra
archiviazione e conservazione è osservabile nell'immagine seguente.
Osservando l'immagine seguente, si può denotare come la fase di formazione del
documento in formato cartaceo preveda il documento elettronico; è verità indiscussa
che la maggior parte dei documenti creati, nasce già in formato elettronico e viene solo
successivamente prodotto anche su di un supporto cartaceo. Si capisce quanto i
vantaggi in termini organizzativi siano stati già da tempo recepiti e messi in uso dalle
aziende pubbliche e private, da fatto che quando si pensa a redigere un qualsiasi
documento, si apre un foglio di testo e non si cerca più un foglio di carta.
Capita a volte anche l'esatto contrario, soprattutto quando si parla di archivi statici,
laddove non esiste più il documento informatico che ha originato i documenti cartacei
dell'archivio, quindi, se si desidera approcciare l'archiviazione elettronica si deve
ricondurre il documento cartaceo a quello elettronico attraverso la scansione.
Alla fase di conservazione viene solitamente attribuita un'importanza marginale,
spesso è vista come un mero costo; si pensi ad esempio a magazzini interi adibiti allo
stoccaggio di scatoloni contenenti documenti, il cui utilizzo è praticamente nullo.
Allo stesso modo la conservazione sostitutiva, di cui si approfondirà con lo studio della
Delibera CNIPA n. 11 del 2004, è un processo applicato ai documenti elettronici, che,
pur migliorando l'efficienza e l'efficacia della conservazione dei documenti, ha un
impatto di tipo tecnologico ed organizzativa importante; anche qui si pensi ad esempio
alla formazione del personale sull'utilizzo di nuovi sistemi informativi, all'eventuale
infrastruttura tecnologica di cui le pubbliche amministrazioni si dovrebbero dotare, alla
conciliazione con la normativa in materia di conservazione dei beni culturali... come già
anticipato tutto questo è fattibile, ma non senza un impiego di energie a livello
organizzativo.
Se in prima battuta la conservazione dei documenti appare di scarsa importanza,
questo pensiero viene ribaltato nel momento in cui accade un evento, tale per cui si
viene a creare l'esigenza di ritrovare un documento; è qui che automaticamente la
memoria "storica" dell'archivio, sia esso digitale che analogico, diventa imprescindibile.
Spesso l'evento in questione è una controversia da dirimere, questo viene solitamente
svolto attraverso l'esibizione della prova documentale. La ricostruzione degli eventi
viene effettivamente svolta attraverso la comparazione delle regole (normativa,
manuali delle procedure, ... ) con quanto effettivamente accaduto (riportato sul
documento). Ecco che il documento conservato diventa la leva per dimostrare quanto
accaduto, la sua importanza diventa strategica e i costi legati alla ricostruzione degli
eventi rimangono in secondo piano, proprio perchè la non esibizione della prova
documentale produrrebbe dei costi maggiori. Laddove il risk management e la
governance non sono solo concetti conosciuti, ma anche messi in pratica nei processi
quotidiani, la conservazione della memoria informativa diventa strategica, sia che lo
imponga la normativa, sia che non lo preveda. E' nell'interesse di tutte le Pubbliche
Amministrazione ed in particolare degli Enti Sanitari, ma anche delle aziende private, il
fatto di mantenere nel tempo la certezza di ciò che è stato svolto all'interno
dell'organizzazione.
Si pensi ad esempio alla produzione della cartella clinica, la cui conservazione nel
tempo è prevista per un tempo "illimitato", per cui anche oltre la morte dell'assistito;
la cartella clinica contiene dati riguardanti lo stato di salute del paziente, è
nell'interesse di tutti, medico, assistito, Azienda Ospedaliera, Regione, che si tenga
traccia di ciascun evento clinico intercorso, anche a distanza di molti anni. Di questa
problematica si approfondirà in seguito, in quanto la conservazione dell'informazione e
dei documenti per un lungo tempo, genera nel caso di archivi cartacei, lunghi tempi di
ricerca e alti costi di stoccaggio, mentre nel caso di archivi elettronici incorre nel
problema della velocità con cui la tecnologia diventa obsoleta.
FORMAZIONE
FORMAZIONE
GESTIONE
GESTIONE
ARCHIVIAZIONE
ARCHIVIAZIONE
CONSERVAZIONE
CONSERVAZIONE
Elettronico
Elettronico
→
→Stampa
Stampa
Cassetto
Cassetto
Portadocumenti
Portadocumenti
Dossier
Dossier
Deposito
Deposito
Cartaceo
Cartaceo
Firma
Firma autografa
autografa
CARTACEO
ELETTRONICO
Elettronico
Elettronico
Sistema
Sistema informativo
informativo Sistema
Sistema informativo
informativo
documentale
documentale
documentale
documentale
Cartaceo
Cartaceo
→
→Scansione
Scansione
Conservazione
Conservazione
Sostitutiva
Sostitutiva
Firma
Firma digitale
digitale
Il documento cartaceo ha degli innegabili limiti in termini di archiviazione, si pensi
solamente all’archiviazione delle fatture passive, che normalmente vengono ordinate
cronologicamente e per ragione sociale del fornitore, producendo così una materiale
duplicazione dei dossier. Il documento cartaceo pur non permettendo estrapolazioni e
rapide ricerche, resta fortemente radicato quale primaria metodologia di archiviazione
documentale.
L’utilizzo di un’archiviazione elettronica produce indubbi vantaggi in termini di
efficienza, efficacia e tracciabilità delle operazioni prodotte sull’archivio. Migliora la
produttività delle risorse umane, che possono dedicarsi ad attività di valore aggiunto,
velocizzando il reperimento, l’utilizzo e la condivisione delle informazioni. Le attività di
profiling
degli
utenti
permettono
di
all’informazione alle sole risorse autorizzate.
aumentare
la
sicurezza
dell’accesso
I vantaggi del documento elettronico rispetto a quello analogico sono innegabili, ma
nonostante ciò l’utilizzo del supporto cartaceo è ancora ampiamente diffuso; si denota
quindi la necessità di un cambiamento di tipo culturale, che deve essere supportato da
una normativa completa e chiara, per dare al documento elettronico piena
equiparabilità al documento cartaceo.
Le prime tre fasi del ciclo di vita del documento elettronico possono essere gestite
attraverso uno strumento denominato sistema informativo di gestione documentale, il
quale organizza le logiche di archiviazione e condivisione dei documenti omogenizzati
in un unico formato, quello elettronico. Per la quarta fase, quella della conservazione
occorre un distinguo: se per i documenti non è previsto un obbligo di conservazione
nel tempo, la conclusione dell'archiviazione dà inizio alla fase di conservazione; i
documenti per i quali esiste un obbligo di conservazione nel tempo determinato da
norme civilistiche, tributarie, piuttosto che da regolamenti interni o manuali delle
procedure, l'archiviazione non è sufficiente a garantire la conservazione nel tempo,
pertanto è richiesta l'applicazione di una particolare procedura tecnologico
informatica, chiamata conservazione sostitutiva o digitale a norma, alla quale
sottoporre i documenti per i quali vige l'obbligo di conservazione nel tempo.
6.1.1 Case study ASL Regione Lombardia: Modulo Indennità chilometriche
Per meglio comprendere il ciclo di vita di un documento si è pensato di riportare un
esempio di un caso pratico affrontato durante l'informatizzazione dei processi in una
ASL della Regione Lombardia. Verrà descritta l'attuale modalità di formazione e
gestione del documento Nota Spese – Modulo di indennità chilometrica, per far
entrare nel merito del ciclo di vita del documento all'interno di un ente pubblico.
Durante la visita per l'approfondimento del funzionamento dei processi documentali,
sono state riscontrate specifiche criticità in merito alla gestione e conservazione di
alcune tipologie documentali. La relazione restringe il campo di analisi al modulo Nota
Spese – Indennità chilometriche, che ha un maggior impatto gestionale ed è
generatore di grandi quantità di materiale cartaceo con relativo obbligo di
conservazione nel tempo, all'intero dell'Ufficio Stipendi.
Formazione e gestione
Il modulo è composto da cinque sezioni: la prima riguarda l'anagrafica del dipendente,
la seconda è la richiesta dell'indennità chilometrica relativa all'utilizzo del proprio
mezzo, la terza parte è riservata al responsabile di servizio, che autorizza
preventivamente la risorsa alla trasferta; segue la sezione relativa all'ufficio liquidatore
che vista l'autorizzazione al pagamento ed infine una tabella riservata alla compilazione
in dettaglio delle spese sostenute dal dipendente documentate da giustificativi in
originale.
Questo è un esempio di formazione del documento cartaceo, che si completa man
mano che viene gestito, autorizzato e trasferito di risorsa in risorsa.
Come si può osservare dal flowchart, il dipendente ha il compito di compilare le sezioni
a lui dedicate, ovvero quella anagrafica e la richiesta di liquidazione, nonché l'ultima
tabella all'interno della quale dovrà essere in grado di giustificare in dettaglio le proprie
spese relative al viaggio percorso. A questo punto sarà il Responsabile del Servizio, che
aveva preventivamente autorizzato la risorsa all'utilizzo del proprio mezzo, previa
verifica con il Provveditorato Economale dell'indisponibilità di mezzi aziendali, a firmare
la terza sezione.
Il Responsabile del Servizio invia il modulo firmato al Provveditorato Economale che ne
prende atto contabilmente, dopo aver controllato la congruità dei giustificativi e delle
spese per le quali viene richiesto il rimborso; infine appone una firma per attestarne la
presa visione e per l'autorizzazione al pagamento. Il modulo così compilato torna
all'Ufficio Stipendi che effettua il pagamento del rimborso chilometrico insieme allo
stipendio del relativo mese.
Archiviazione e Conservazione
Questo modulo viene archiviato in forma cartacea all'interno di un apposito dossier
secondo un criterio periodale e viene così conservato per un anno. Ecco che termina il
ciclo di vita del documento con la fase di archiviazione e conservazione, in questo caso
si giunge facilmente alla dematerializzazione per mezzo dell'invio al macero.
Nel ciclo di vita del documento cartaceo la distinzione tra archiviazione e
conservazione del documento è riconducibile all'inserimento del documento nell'unità
minima di archiviazione, ad esempio il dossier, la cartella sospesa, la scatola, ... e alla
successiva conservazione in un luogo di deposito, ad esempio un armadio, uno scaffale
di magazzino e così via.
Per quanto riguarda il ciclo di vita del documento elettronico questa distinzione è più
chiara, l'archiviazione coincide con un sistema informativo documentale, mentre la fase
di archiviazione è identificabile con un modulo, un'applicazione informatica che
gestisce il processo di Conservazione Digitale a norma, un processo tecnologico e legale
che equipara a livello normativo il documento elettronico a quello cartaceo. Di questo
processo si approfondirà in maniera dettagliata nei prossimi paragrafi.
Tentativo di Informatizzazione del processo di gestione documentale
In questo breve paragrafo si propone una possibile soluzione alla gestione del processo
di gestione del documento: nota spese.
In un'ipotesi di ragionamento a budget illimitato, la soluzione preferibile sarebbe
quella di implementare un'integrazione al sistema informativo ERP esistente in ASL,
richiamando all'interno del modulo Human Resources le funzionalità di gestione del
documento Modulo Nota Spese e la relativa integrazione delle informazioni contabili
con gli altri moduli dell'ERP aziendale.
Il modulo nota spese, che in precedenza era un modulo prestampato, potrebbe essere
gestito attraverso l'attivazione della possibiltà di avviare la procedura di compilazione
del modulo in questione all'interno del sistema informativo esistente dalla risorsa che
necessita il rimborso delle spese sostenute. Inoltre il sistema informativo in questione
deve essere orientato al BPM, prevedendo per il processo di gestione documentale in
questione: la progressiva compilazione del modulo, la gestione dello status in cui il
documento si trova (inviato, autorizzato, in pagamento, pagato, ...), l'invio di notifiche
agli interessati e tutte le altre funzionalità basilari dei sistemi di gestione documentale.
Il dipendente, una volta avviata la procedura, compila il modulo di nota spesa per le
parti necessarie e allega i giustificativi delle spese sostenute tramite un sistema di
acquisizione immagini. I giustificativi vengono indissolubilmente legati al modulo nota
spese compilato. Terminate queste prime operazioni il dipendente invia tramite
procedura del sistema documentale la richiesta di autorizzazione al proprio
responsabile di servizio, il quale riceverà ad esempio una notifica via mail, che richiede
il suo accesso nel sistema di gestione documentale per autorizzare una richiesta
proveniente dal dipendente in questione.
Il responsabile di servizio, una volta identificatosi all'interno del sistema di gestione
documentale, può decidere se abortire la richiesta del dipendente, ed in questo caso
quest'ultimo ne riceve notifica, oppure, il responsabile di servizio può autorizzare la
richiesta flaggando il record che identifica il modulo nota spese e far procedere così la
richiesta al Provveditorato Economale.
Anche in questo caso il Provveditorato Economale riceve notifica del fatto che il
sistema informativo di gestione documentale è in attesa dell'espletamento di
un'attività. Dopo aver proceduto all'accesso del sistema di gestione documentale,
l'utente del Provveditorato procede con la verifica dei giustificati allegati; in caso di
diniego dell'autorizzazione a procedere ne viene data notifica al dipendente con
adeguata motivazione; in caso di autorizzazione a procedere l'utente del
Provveditorato flagga in un'apposita checkbox il record relativo alla richiesta ed invia
all'Ufficio Stipendi l'autorizzazione al pagamento. Ad ogni azione corrisponde il cambio
dello status della richiesta e l'eventuale automatica compilazione del modulo. La
compilazione automatica del modulo permette di non abbandonare completamente il
concetto di documento. Nella realtà ciò che interessa non è conservare il documento
"Modulo di Richiesta Note Spese", ma tener traccia di quando e chi ha gestito ed
operato durante tutto l'iter che ha condotto al pagamento del rimborso spese.
Giunti a questo punto, l'Ufficio Stipendi provvede al pagamento solo nel momento in
cui tutto l'iter autorizzativo è concluso. Chiaramente i dati inseriti all'interno del
modulo nota spese al momento della compilazione della richiesta da parte del
dipendente, sono utilizzabili dal modulo di contabilità dell'ERP. Si tratta quindi di una
pre registrazione contabile effettuata direttamente dal dipendente all'inizio della
proceduraa; le stesse informazioni sono eventualmente utilizzabili anche dal modulo
Human Resources, ad esempio per la gestione del piano carriera.
Fino a questo punto è stata descritta la formazione e la gestione del documento.
L'archivizione in un sistema di gestione documentale è un'operazione che viene svolta
dal sistema stesso, man mano che vengono completate le attività previste dalla
procedura. Esisterà un archivio in continuo movimento per ciascuno degli status
descritti in precedenza; organizzativamente ogni archivio ha eguale importanza e
necessità di essere consultato.
La procedura descritta nel Manuale dei Processi della Qualità dell'ASL in questione
prevede che i moduli di richiesta delle Note Spese siano conservati per un anno. Per
dare certezza dell'immodificabilità dei documenti e della data in cui essi sono stati
creati, autorizzati, pagati, ... è necessario che questi documenti vengano sottoposti al
processo di conservazione sostitutiva. In realtà una soluzione alternativa sarebbe
quella di "fotografare" periodicamente la base dati delle richieste pagate e sottoporre
quest'ultima al processo di conservazione a norma.
Nel primo caso il documento Modulo Nota Spese continua ad esistere, è un
documento elettronico, con molta probabilità in un formato immagine difficilmente
editabile, nel secondo caso il documento Modulo Nota Spese non esiste più, al suo
posto una serie di records contenenti dati in grado di fornire le stesse informazioni
contenute nel documento.
6.2 La Gestione Documentale nelle Pubbliche Amministrazioni
Il processo di innovazione e riforma della Pubblica Amministrazione ha come obiettivo la
semplificazione di tutti i procedimenti amministrativi, attraverso l'utilizzo di tecnologie
informatiche e telematiche, in modo da essere in grado di fornire i servizi della Pubblica
Amministrazione a tutti i suoi utenti: imprese e cittadini privati. L'obiettivo ultimo è quello di
creare un nuovo tipo di rapporto tra l'ente e l'utente, un rapporto che sia più efficace ed
efficiente. Nelle intenzioni del Legislatore appare chiara la volontà di far diventare le Pubbliche
Amministrazioi
un vero punto di riferimento per l'utente, in grado di rispondere più
velocemente alle esigenze dei singoli cittadini. Una delle critiche che viene più spesso mossa in
genere alle PP.AA. è la bloccante burocrazia che rende gli enti pubblici una lenta macchina
scollegata nelle sue varie parti. Una generale informatizzazione delle amministrazioni pubbliche
porta ad un miglioramento nella condivisione dei documenti e delle best practices con cui
vengono gestiti. Il concetto del mondo paperless deve necessariamente passare attraverso un
lungo e graduale percorso che coinvolge un profondo cambiamento culturale della società
dell’informazione.
Le tecnologie digitali24 sono una rilevante risorsa per l’efficienza e la produttività della Pubblica
Amministrazione. Uno Stato che costa meno e lavora meglio crea più ricchezza per l’Italia.
Questo è un obiettivo che il Governo ha promosso e deve continuare a costituire una priorità
per l’Italia anche nel futuro. In tale prospettiva, il tema della dematerializzazione assume
particolare rilevanza e attualità. Infatti, l’impulso dato dalla nostra politica per la
modernizzazione della Pubblica Amministrazione attraverso nuove applicazioni tecnologiche,
un quadro normativo coerente, un’organizzazione dedicata, un metodo condiviso e una cultura
diffusa dell’e-government, consente oggi di realizzare quegli ingenti benefici, in termini di
risparmio e di efficacia, che il passaggio del documento amministrativo dalla carta al bit ha
sempre prospettato.
24 Dal Libro Bianco sulla dematerializzazione dei documenti amministrativi- marzo 2006
6.2.1 I pilastri della gestione documentale nella Pubblica Amministrazione
I pilastri su cui si fondano l'efficacia e l'efficienza apportata da una gestione dei processi
documentali sono da ricondursi a quattro concetti: la semplificazione amministrativa, la
deburocratizzazione, la dematerializzazione e l'informatizzazione.
Per semplificazione amministrativa si vuole indicare il processo di cambiamento delle
procedure in vigore nella Pubblica Amministrazione, in modo da renderla più efficiente,
trasparente, e vicina ai cittadini e alle imprese. 25
La semplificazione amministrativa segue il principio dell’eliminazione dei controlli ex
post a fronte di un’implementazione strutturata, organizzata e coordinata dei processi
operativi e di supporto all’interno delle Pubbliche Amministrazioni. La naturale
conseguenza di un ripensamento dei processi nell’ottica della semplificazione
amministrativa è uno snellimento ed una sburocratizzazione delle procedure.
In termini di gestione documentale, la semplificazione amministrativa prevede
l'obiettivo di efficienza in termini minori costi legati alla produzione e gestione del
documento, ma anche di efficacia in termini di un aumento dei livelli di servizio
all'utente, sia esso il cittadino, sia esso interno all'ente.
La
deburocratizzazione
prevede
un
insieme
di
attività
volte
ad
evitare
l'appesantimento di pratiche che non aiutano a rendere lineari le attività che
compongono un processo. Il modello di riferimento per il governo della Pubblica
Amministrazione fino ad oggi è stato di tipo burocratico. La burocrazia enfatizza il
concetto di legittimità degli atti, ma incontra un forte limite che risiede nell’esasperata
attenzione alle procedure; questo approccio alla compliance così parcellizzato e poco
flessibile tende a fare perdere di vista gli obiettivi di efficacia ed efficienza nei confronti
degli utenti interni ed esterni alle Pubbliche Amministrazioni.
25 Definizione di wikipedia, voce "semplificazione amministrativa"
Per superare i limiti dell’approccio burocratico è stato sviluppato un nuovo modello di
governance della Pubblica Amministrazione: il New Public Management: il focus è nella
responsabilizzazione e nella creazione di un sistema di incentivi e sanzioni. Si fa leva
sugli aspetti di qualità dei servizi, al fine di ottenere vantaggi nel funzionamento degli
apparati pubblici in termini di efficienza ed efficacia.
Per dematerializzazione dei documenti amministrativi si intende dunque la possibilità
di operare una ridefinizione e una riorganizzazione del ciclo di vita dei documenti
amministrativi fino alla fase della loro conservazione e una conseguente
riqualificazione dei modelli amministrativi e professionali. Queste affermazioni dirigono
immediatamente alla reingegnerizzazione dei processi all'interno della Pubblica
Amministrazione (e non solo),
infatti, ripensando al processo di ogni tipologia
documentale, si affronteranno inesorabilmente le tematiche di individuazione di
responsabili, di risorse e tempistiche di attuazione delle procedure; sarà possibile
monitorare l'andamento della qualità degli strumenti archivistici nei progetti di
gestione informatica dei documenti.
Tutti i vantaggi derivanti dall'orientamento alla digitalizzazione documentale si fondano
sui principi della circolarità e della disponibilità delle banche dati all'interno delle
Pubbliche Amministrazioni, è palese come si possa manifestare una crescita
esponenziale della flessibilità degli enti pubblici in risposta alle esigenze dell'utenza.
Ulteriori
elementi
qualificanti
della
digitalizzazione
si
possono
individuare
nell’attenzione per il controllo dei processi, con la definizione di procedure, controlli di
aderenza a regole e standard predefiniti, definizione di responsabilità, e nell’attenzione
alla tracciabilità delle operazioni e alla gestione dei contenuti (classificazione, ricerca,
accessibilità, conservazione e protezione nel tempo, ruoli e responsabilità nella
gestione dei contenuti).26
26 Cnipa: Dematerializzazione dei documenti amministrativi – marzo 2006
Il termine “dematerializzazione” comporta quindi una riflessione generale sulle prassi
amministrative, che vada dalla gestione corrente delle attività alla conservazione
permanente dei documenti, esigendo un approccio concettuale che individui soluzioni
applicative ed organizzative finalizzate a permettere agli enti di gestire tutta l’attività
amministrativa in ambiente digitale.
Al momento tecnologia e normativa hanno creato le giuste sinergie per poter
permettere il passaggio dalla carta al digitale senza inutili timori.
La
dematerializzazione
della
documentazione
all’interno
della
Pubblica
Amministrazione coinvolge ambiti e soggetti molto diversi tra di loro, come privati ed
imprese; questo implica la necessità di una gestione documentale efficace, efficiente,
affidabile e sicura da parte delle Pubbliche Amministrazioni che ricevono e trasmettono
informazioni.
Certamente, la Pubblica Amministrazione dovrà affrontare la digitalizzazione
percorrendo due strade distinte: da una parte dovrà essere in grado di gestire la
documentazione cartacea esistente attraverso sistemi di archiviazione ottica, dall'altra
dovrà nel prossimo futuro inibire la produzione di documenti cartacei, che a questo
punto saranno nativamente digitali. Si tratta di due aspetti distinti ma allo stesso tempo
profondamente correlati ai fini della gestione amministrativa generale.
Dematerializzare un documento significa sostituire all'attuale documento cartaceo,
l'utilizzo del documento informatico, quale leva di ottimizzazione dei processi di
gestione documentale.
La dematerializzazione è una procedura delicata, che si scontra necessariamente con la
problematica dei beni culturali. Secondo il DPR n.445/2000 non tutti i documenti
possono essere eliminati e sostituiti da un documento elettronico; alcuni archivi,
alcune tipologie documentali si scontrano con il Decreto legislativo 22 gennaio 2004, n.
42 “Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio
2002, n. 137", il quale individua categorie documentali come non dematerializzabili,
poichè aventi un valore artistico, culturale o storico.
Informatizzare i processi implica snellirli attraverso strumenti informatici; la
digitalizzazione documentale è uno degli strumenti dell'informatizzazione dei processi
di gestione documentale.
Qualsiasi processo è composto da activities, operazioni che vengono nutrite da input
interni o esterni all’organizzazione, le quali vengono espletate attraverso l’elaborazione
e la trasformazione di questi input in output di tipo materiale oppure intangibile; in
ogni caso l’intero processo è corredato da un flusso informativo, che accompagna il
susseguirsi delle activities: fondamentale è stato l’apporto delle nuove tecnologie in
ambito di Business Process Management, che hanno permesso l’informatizzazione dei
processi all’interno delle strutture organizzative.
Informatizzare i processi, in particolare di gestione documentale, implica uno sforzo per
tutti coloro che lavorano all'interno dell'organizzazione, che è quello di iniziare a
pensare in termini di processo e non più secondo logiche di compartimentazione a
livello di funzione aziendale, unità organizzativa, ufficio, dipartimento, ... significa, per
ciascuna delle attività quotidiane svolte pensare a chi c'è prima e dopo l'attività che si
sta svolgendo in quel determinato istante, significa pensare a fornire il migliore livello
di servizio con le risorse a disposizioni, per poter pretendere lo stesso livello di servizio
da chi precede l'attività svolta.
6.3 Distinguere i concetti: informatizzazione, digitalizzazione e
dematerializzazione
Spesso informatizzazione, dematerializzazione e digitalizzazione assumono confini
troppo labili, che vanno necessariamente ritracciati per disporre di un apparato di
definizioni organico.
L’informatizzazione è una tematica che prevede l’eliminazione di operazioni manuali
all’interno di un processo e la loro conseguente automatizzazione attraverso strumenti
frutto della tecnologia informatica. L’informatizzazione, quando si entra nel merito
della gestione documentale, ingloba le due sfere della dematerializzazione e della
digitalizzazione.
L'informatica, di per sè, è lo strumento di informatizzazione, ma da sola non basta; è
necessario pensare all'organizzazione dei processi sulla base delle potenzialità offerte
dall'informatica. All'informatica viene riconosciuta piena valenza a livello organizzativo
ormai da tempo, ma ciò che manca per equiparare il documento elettronico a quello
analogico è una trasformazione a livello culturale, sociale e giuridico.
Le nuove generazioni sempre più pensano in termini di condivisione dell'informazione
e dei documenti, ma tralasciano l'aspetto che giuridicamente ha maggiore rilevanza,
quello della memoria dell'informazione, che a questo punto è da ritenersi una memoria
del documento digitale.
La trasformazione giuridica, lo si vedrà in seguito, è già quasi totalmente avvenuta, la
normativa è completa e complessa, nonostante solitamente l'arrivo della
giurisprudenza sia successivo alle nuove prassi che si instaurano sul mercato.
Ciò che effettivamente manca è una trasformazione culturale, che nella realtà è già
iniziata, ma non è ancora portata a compimento. Alcune delle generazioni attive sul
lavoro hanno iniziato a lavorare senza il supporto della tecnologia e si sono convertiti
all'utilizzo di pc e ad altre periferiche con tempistiche più o meno lunghe. Per queste
generazioni pensare in termini di documento informatico risulta ancora problematico;
il compimento di questa trasformazione si avrà con le nuove generazioni che fin dalla
nascita hanno convissuto con gli strumenti informatici.
Il passaggio culturale all'elettronico è una questione di abitudine allo strumento
tecnologico, ma è bene ricordare che lo strumento tecnologico è da considerarsi come
un mero mezzo, che deve essere sostenuto da persone e regole di funzionamento,
quindi dall'organizzazione dei processi.
6.3.1 La strada verso l'informatizzazione: la dematerializzazione
Su di una immaginaria linea del tempo “dell’informatizzazione dei processi di gestione
documentale” si troverebbe disegnata per prima la tappa della dematerializzazione e
successivamente quella della digitalizzazione. La dematerializzazione è infatti un
passaggio obbligato nel momento in cui un’azienda oppure un ente si affaccia al
Document Management, per il semplice fatto che, gli archivi documentali storici, che
abbiano una rilevanza ai fini amministrativi e fiscali, sono per la quasi totalità analogici.
La dematerializzazione implica dunque la presenza del documento cartaceo, che per
poter essere distrutto deve essere trasformato in documento elettronico e reso
equiparabile al documento analogico, prima di poter essere dematerializzato. La
dematerializzazione si può dunque considerare come uno step di passaggio tra il
documento cartaceo ed il documento nativo elettronico; frequentemente si assiste in
questa fase ad un duplice binario, da una parte il mantenimento dell’archivio cartaceo,
dall’altro la sua riproduzione in elettronico. La digitalizzazione dei flussi documentali
entra in gioco quando il documento nasce in formato elettronico e non viene mai
materializzato in una stampa cartacea.
L’informatizzazione del processo di gestione documentale porta al perseguimento di un
duplice obiettivo: da una parte la dematerializzazione dei documenti analogici,
dall'altra la produzione dei nuovi documenti direttamente in digitale, in modo da
evitare l'inutile produzione di documenti cartacei.
La Pubblica Amministrazione si deve poi scontrare inevitabilmente con l’attributo del
documento facente parte degli archivi pubblici quale bene di interesse storico -
culturale e dunque chiaramente non de materializzabile.
Di qui è facile comprendere come all'interno degli enti pubblici ci si debba
quotidianamente confrontare da una parte con la materialità cartacea del documento e
con la via del digitale dall’altra; questa problematica è molto più sentita nella Pubblica
Amministrazione rispetto agli enti privati, in quanto gli obblighi di conservazione dei
documenti sono temporalmente estremamente più lunghi rispetto ai semplici obblighi
di conservazione dei documenti amministrativi e tributari richiesti alle aziende, che si
aggirano intorno ad un massimo di dieci anni.
Nonostante gli indubbi benefici della digitalizzazione dei flussi documentali in termini di
tempo e spazio, il problema che per le Pubbliche Amministrazioni permane, è quello di
confrontare gli obblighi di conservazione dei documenti nel tempo con la tecnologia
esistente; manca infatti la certezza che la tecnologia supporti la visualizzazione e
l’integrità dei documenti elettronici nel tempo, garanzie imprescindibili per assumersi
oggi la responsabilità della dematerializzazione dell’informazione sul documento
cartaceo.
L'aspetto della leggibilità nel tempo tange non solo il formato del
documento, ma anche i supporti hardware, l'evoluzione dei sistemi operativi e delle
versioni delle applicazioni, di questo si avrà modo di approfondire in seguito.
6.3.2 La strada verso l'informatizzazione: la digitalizzazione
Per digitalizzazione si intende quel processo organizzativo che rende disponibili i
documenti all'interno di aziende e pubbliche amministrazioni su supporti digitali,
evitando il costante ricorso al supporto cartaceo.
In un momento congiunturale così particolarmente critico, aziende e pubbliche
amministrazioni sono sempre alla ricerca di metodi di contenimento di quei costi
cosiddetti “inerziali”, ovvero costi che imprese e PA mettono ogni anno a budget
considerandoli un “male necessario”. La digitalizzazione sembra mettere tutti
d'accordo: razionalizza costi di gestione, è enviroment friendly, ammoderna imprese e
PA portando l'informatizzazione dell'informazione e del documento nella vita lavorativa
degli italiani.
Se per le aziende il passaggio alla digitalizzazione è partito per necessità di
competitività sui mercati nazionali ed esteri, e seppur lentamente, si intravedono già
casi di successo di aziende “paperless”, per la grande macchina della Pubblica
Amministrazione questo processo è più complesso a causa della struttura organizzativa
eterogenea ed estremamente articolata.
La normativa esiste, la tecnologia è pronta da tempo eppure in Italia i fogli continuano
a sovrastare il digitale. Il problema pare dunque essere un altro: la cultura del digitale.
Quali sono gli aspetti vantaggiosi su cui bisogna puntare per promuovere e diffondere
una cultura del digitale? Quale, in questo senso, il vostro punto di forza? Tre gli
elementi su cui aziende e PA devono seriamente e costantemente lavorare
congiuntamente verso:
- Normativa chiara: in questo senso è bene prendere atto del fatto che ormai le
perplessità inerenti le possibilità e le modalità di digitalizzare l'impresa sono pressoché
nulle; è importante però seguire in itinere i suggerimenti e le richieste che giungono dal
mondo degli esperti per stare al passo con le nuove soluzioni informatiche presenti sul
mercato.
- Cultura aziendale: le nuove generazioni di giovani imprenditori saranno promotori di
una cultura proiettata all'uso dell'ICT come strumento di analisi dati/performances e
reporting.
- Promozione dell'informatica come strumento user friendly: la gestione documentale
deve essere la soluzione a problematiche di gestione di processi operativi e trasversali
alle funzioni aziendali; deve far fluire l'informazione all'interno dell'azienda per
sviluppare il Knowledge Management. L'ICT è uno strumento e come tale deve essere
utilizzato, deve semplificare ed essere accessibile ai più, poiché il fine ultimo è sempre
quello di fornire dati, che una volta elaborati diventeranno informazioni.
E' necessario portare avanti un impegno stabile e condiviso verso la digitalizzazione
grazie anche a delle regole chiare e precise. In Italia ci sono numerosi casi di eccellenza
che devono diventare da traino per l'innovazione in questo settore. Gli esperti del
settore sottolineano l'importanza di introdurre una politica del rischio con l'obiettivo di
realizzare concreti cambiamenti nella PA in termini di efficienza, riduzione costi e
miglioramento della qualità del servizio. Le principali difficoltà che finora hanno
rallentato il passaggio alla digitalizzazione nel nostro Paese, per quanto riguarda sia la
Pubblica Amministrazione, sia le imprese si possono riassumere in un'unica
motivazione: la sfiducia nell'informatica. Vengono richieste all'informatica delle
certezze che nemmeno la carta possiede. Si pensi soltanto alla possibilità che offre la
gestione del documento digitale di conservare i propri dati fisicamente in più luoghi
distinti, eppure la sfiducia nel bit continua ad esistere soprattutto laddove la
conoscenza dell'ICT come meccanismo operativo è relativamente scarsa. La macchina
della Pubblica Amministrazione è giunta ad un punto cruciale, ha compreso
l'impellente necessità di fare efficienza ed ha intravisto nella digitalizzazione del Paese
una strada verso il risparmio di quei costi che in realtà vengono identificati come
sprechi. In ogni caso non si può negare che la PA abbia saputo cogliere i segnali del
mercato ed ormai da anni si faccia promotrice di innovazione.
7. Il documento elettronico: prassi a cospetto della normativa
La normativa italiana in materia di digitalizzazione e dematerializzazione esiste da anni
ed è in costante evoluzione. Avendo seguito i principi di generalità ed astrattezza, il
legislatore ha permesso che la normativa in molti frangenti risulti sempre attuale,
nonostante l'evoluzione della tecnologia abbia modificato e semplificato modus
operandi, mettendo a disposizione strumenti sempre più sofisticati ed automatizzanti.
L'aspetto critico della normativa è forse il legame che concettualmente questa ha con
la carta; si rischia spesso di ricondurre la gestione del documento informatico a quella
del documento cartaceo, non tenendo debitamente in considerazione le peculiarità del
digitale.
Per il documento cartaceo esiste un legame inscindibile tra il supporto documentale e
l'informazione che esso contiene. Non esiste documento cartaceo senza il foglio di
carta. Nel mondo del documento elettronico, questo non è più vero. Laddove era il
supporto a rendere autentico il documento, anche se non necessariamente veritiero,
con l'informatica questo risulta non più possibile.
E' necessario comprendere se ciò che veramente interessa è il documento, come
insieme di supporto ed informazioni, oppure sono le informazioni stesse in esso
contenute.
Per qualsiasi documento è vera la seconda ipotesi, ma talvolta non è sufficiente. Il vero
interesse per qualsiasi documento è sicuramente il suo contenuto e non il supporto che
contiene le informazioni, ma risulta fondamentale, in taluni casi, avere certezza di chi
ha prodotto quelle informazioni.
Se si pensa alla paternità del documento, ci si accorge che, nella grande maggioranza
dei casi, la firma autografa apposta in calce al documento è sufficiente per colui che
legge ad accettare quella firma, come un'attestazione di volontà. La firma sottoscrive
generalmente anche una o più date, dichiarando in questo modo, che il documento era
in quello status a quella determinata data.
Proseguendo nel ragionamento, si può dunque asserire che, il vero interesse è per le
informazioni; è necessario garantire al lettore conoscenza di chi ha prodotto il
documento; l'autenticità del documento viene garantita dalla presenza di un pubblico
ufficiale e questo continua a rimanere valido anche nel mondo dell'informatica.
L'attestazione della data, come si è visto in precedenza, continua ad essere garantita da
strumenti informatici che validano temporalmente le date in cui vengono eseguite le
operazioni.
Si pensi poi a quante tipologie documentali non necessitino neppure di firma per
ritenere il contenuto vero; è il caso ad esempio delle fatture, il supporto cartaceo può
avere innumerevoli formati, ma ciò che interessa sono le informazioni in esso
contenute, l'importo da pagare o ricevere, il mittente o il destinatario, le condizioni di
pagamento, etc ...
la firma (o sigla) su di un documento può assumere significati diversi, ad esempio la
conferma di un'autorizzazione oppure può attestare il fatto che il documento è stato
visto oppure controllato. La firma non attesta in questo caso la paternità del
documento, ma semplicemente arrichisce il documento di ulteriori informazioni.
La normativa in materia di dematerializzazione, documento informatico, firma digitale
e conservazione a norma esiste da tempo e nel tempo ha subito una forte
stratificazione.
L’intento del legislatore era quello di creare un unico codice che avrebbe dovuto
raccogliere “la normativa del digitale”, seguendo un principio di astrazione e generalità
al fine di evitare la creazione di leggi volte a favorire una specifica tecnologia piuttosto
che un’altra. Questo codice è il Codice dell’Amministrazione Digitale, nato per conferire
certezza e dare validità giuridica ai nuovi strumenti digitali ed accrescere i diritti dei
cittadini nell’uso delle tecnologie informatiche.
Il Codice contiene dei riferimenti a Regole Tecniche emanate o emanabili dal Governo
per gli aspetti da disciplinare in maniera più specifica. Molte sono le fonti normative
che trattano gli argomenti del documento elettronico, della dematerializzazione e della
conservazione a norma come il Codice della Privacy (Allegato B del D. Lgs. 196/2003),
Deliberazione CNIPA del 19 febbraio 2004 n. 11 (di cui verrà effettuata un’approfondita
analisi in seguito), il DPCM del 13 Gennaio 2004 (DPCM 30 marzo 2009) sulla firma
digitale, la Deliberazione CNIPA del 17 febbraio 2005 n. 4, il DPR 11 febbraio 2005 n.
68 (PEC). Esistono anche molte Risoluzioni dell’Agenzia delle Entrate, che pur non
essendo “normativa” offrono pareri qualificati, essendo uno degli enti controllori. Tra le
risoluzioni più importanti: la Risoluzione n. 260 - 23 giugno 2008, la Risoluzione n.
354/E – 08 agosto 2008 e la Risoluzione 158/E del 15 giugno 2009. I riferimenti
normativi sono ampi e variegati, ma in questa sede verranno approfondite le due fonti
normative più rilevanti: il Codice dell’Amministrazione Digitale e la Delibera CNIPA del
19 febbraio 2004.
7.1 Il Codice dell'Amministrazione Digitale: iter normativo ed analisi
critica
Il Codice dell’Amministrazione Digitale è stato emanato dal D.Lgs 82/2005, ed è entrato
in vigore il 1° gennaio 2006 ed è da considerarsi fonte normativa primaria; ha come
oggetto l’informazione in modalità digitale all’interno della Pubblica Amministrazione,
rendendone possibile la gestione, l’accesso, la trasmissione, l’archiviazione e la
disponibilità per mezzo dell’ ICT.
In particolare, il codice disciplina il documento digitale nei rapporti tra la Pubblica
Amministrazione e gli enti privati, e – in rari casi – anche tra privati; esso si propone di
rinnovare le procedure, la gestione, l’operatività ed i rapporti tra questi soggetti.
Il Codice dell’Amministrazione Digitale produce effetti in una duplice direzione:
o da un lato viene affermato il diritto del cittadino di interagire sempre, dovunque
e verso qualunque amministrazione attraverso internet, posta elettronica e reti;
o nell’altro verso viene imposto alle AA.PP. di organizzarsi in modo da rendere
sempre disponibili le informazioni in modalità digitale.
Il Codice - al tempo- è stato fortemente voluto dal Ministro per l’Innovazione e le
Tecnologie Lucio Stanca. In sintesi, il CAD è una riforma complessa che ordina e riunisce
norme già esistenti e ne introduce di nuove per nuovi servizi, e può essere visto come
una sorta di “Costituzione” del mondo digitale. Attraverso il CAD, la macchina pubblica
subisce un processo di riorganizzazione e si muove in direzione di una Pubblica
Amministrazione che funzioni meglio e che costi meno ai contribuenti.
Attualmente, il CAD è composto da 92 articoli, suddivisi in 9 capi – nell’ordine rubricati:
I.
"Principi generali";
II.
"Documento informatico e firme elettroniche; pagamenti, libri e scritture";
III.
"Formazione, gestione e conservazione dei documenti informatici";
IV.
"Trasmissione informatica dei documenti";
V.
"Dati delle pubbliche amministrazioni e servizi in rete";
VI.
"Sviluppo, acquisizione e riuso di sistemi informatici nelle pubbliche
amministrazioni";
VII.
"Regole tecniche";
VIII.
"Sistema pubblico di connettività e rete internazionale della pubblica
amministrazione";
IX.
"Disposizioni transitorie finali ed abrogazioni".
Al fine della presente elaborazione assumono particolare rilevanza i primi quattro Capi;
in questa sede vengono presi in analisi gli strumenti che sono in grado di dare le
risposte tecnologiche per equiparare nella sostanza il documento informatico a quello
analogico. La dematerializzazione implica la distruzione del supporto cartaceo, ma deve
essere analizzata attraverso un’accezione più ampia, che eviti la produzione del
documento cartaceo a favore di un’immediata informazione all’interno di un supporto
informatico.
7.1.2 Obiettivi e Strategie del CAD
Gli obiettivi del CAD sono rappresentati da principi generali, si tratta di istituti presenti
nel Diritto Amministrativo già prima dell’entrata in vigore del CAD, ma alcuni di questi
assumono grande rilevanza proprio nell’ambito del CAD:
•
Efficacia:
la capacità di un’azione amministrativa di raggiungere il risultato
prestabilito;
•
Efficienza:
relativamente
•
l’attitudine a svolgere i propri compiti nel modo più adeguato,
alle esigenze degli utenti;
Pubblicità e Trasparenza
Facendo leva su questi principi si è assistito al passaggio da un’amministrazione
formale (dove la legalità ed il rispetto di rigide procedure sono il motore trainante) ad
un’amministrazione di risultati, in cui la guida è data dalla misura della soddisfazione
dei cittadini e delle imprese, in termini di interessi e bisogni (amministrazione
customer-oriented).
In sintesi, il contenuto del CAD in termini di obiettivi e strategie per raggiungere questi
ultimi è il seguente:
•
art. 2: obiettivo di assicurare a qualsiasi livello (Stato, Regioni, autonomie locali)
la disponibilità, la gestione, l'accesso, la trasmissione, la conservazione e la
fruibilità dell'informazione in modalità digitale;
•
art. 7: strategie di riorganizzazione e aggiornamento dei servizi erogati
dall’AA.PP., con lo sviluppo dell’ICT come mezzo e non come fine, sulla base di
un’analisi delle reali esigenze di cittadini e imprese.
I 92 articoli definiscono in modo dettagliato le regole digitali per diverse attività; alcune
hanno una particolare portata:
•
L’azzeramento dei certificati: la Pubblica Amministrazione produce ogni anno 35
milioni di certificati, con un costo per i cittadini in media di 13,50 euro a
certificato. L’AA.PP. digitale si pone come obiettivo di azzerare il numero dei
certificati emessi in versione cartacea, attraverso la modalità di trasmissione
telematica dei documenti tra amministrazioni e la condivisione di un’unica base
di dati. Il risparmio che ne deriverebbe per cittadini e imprese è stimato in 400
milioni di euro.
•
L’uso della posta elettronica: annualmente le Amministrazioni Pubbliche.
Inviano circa 31 milioni di messaggi di posta elettronica, sia internamente
all’ente pubblico che esternamente verso imprese e cittadini; inoltre, si stima
che il risparmio che si otterrebbe per ogni messaggio inviato tramite e-mail rispetto alla gestione di un messaggio di posta tradizionale fisico – è di 18 euro.
Il CAD riconosce piena validità giuridica alle comunicazioni effettuate per via
telematica, getta le basi per un loro aumento numerico e per la sostituzione
quasi totale della vecchia trasmissione cartacea. Secondo una stima per difetto,
sono ben 360 milioni di euro i risparmi che ne deriverebbero già al primo anno
dall’introduzione del Codice.
•
Gli archivi digitali: con il CAD è possibile eliminare la carta per i documenti
dell’AA.PP. “Tutti gli atti, i dati, i documenti, le scritture contabili e la
corrispondenza prodotti o riprodotti in maniera digitale, secondo le regole che
garantiscono la conformità agli originali, hanno la stessa validità giuridica di
documenti cartacei e devono essere conservati in archivi informatici”. Grazie
all’uso di archivi digitali si riducono considerevolmente i tempi e i costi di ricerca
dei documenti ed i costi di gestione e manutenzione degli archivi. I vantaggi
sono: processi più veloci, risparmi di spesa per le AA.PP., risparmi di spazi
(spesso presi in affitto) prima occupati da ingombranti archivi cartacei.
7.1.3 Gli Strumenti del CAD
Il documento informatico viene prodotto, gestito, archiviato e trasmesso; il Codice
dell’Amministrazione Digitale descrive gli strumenti tecnologici che permettono al
documento informatico di avere piena valenza in tutte le fasi della sua esistenza.
Vengono enunciati gli strumenti che danno valore giuridico al documento informatico,
nonché la loro opponibilità a terzi in giudizio.
La creazione del documento informatico viene effettuata con qualsiasi strumento
tecnologico a disposizione dell’utente, ma per risolvere il problema della paternità del
documento andava normata la Firma Digitale quale mezzo di assunzione di paternità
del documento.
La gestione del documento informatico viene descritto dall’utilizzo del Protocollo
Informatico (meglio disciplinato dal DPR 445 del 2000), è costituito dalle risorse
tecnologiche con le quali è possibile realizzare un sistema automatizzato per gestire in
modalità elettronica i flussi documentali.
La trasmissione del documento informatico viene invece disciplinata attraverso
l’introduzione della PEC, la Posta Elettronica Certificata. E’ un sistema di posta
elettronica nel quale è fornita al mittente documentazione elettronica, con valenza
legale, attestante l'invio e la consegna di documenti informatici. "Certificare" l'invio e la
ricezione - i due momenti fondamentali nella trasmissione dei documenti informatici significa fornire al mittente, dal proprio gestore di posta, una ricevuta che costituisce
prova legale dell’avvenuta spedizione del messaggio e dell’eventuale allegata
documentazione. Allo stesso modo, quando il messaggio perviene al destinatario, il
gestore invia al mittente la ricevuta di avvenuta (o mancata) consegna con precisa
indicazione temporale. Nel caso in cui il mittente smarrisca le ricevute, la traccia
informatica delle operazioni svolte, conservata per legge per un periodo di 30 mesi,
consente la riproduzione, con lo stesso valore giuridico, delle ricevute stesse 27.
La conservazione del documento informatica viene disciplinata attraverso l’utilizzo
della Conservazione Sostitutiva oppure Conservazione Digitale a Norma, un
27 http://www.cnipa.gov.it/site/it-it/Attivit%C3%A0/Posta_Elettronica_Certificata__%28PEC%29/
procedimento tecnico informatico in grado di fornire opponibilità a terzi al documento
elettronico; a questo processo viene dedicato in seguito un paragrafo a sé stante.
Qui di
seguito vengono riportati gli articoli più significativi del
dell’Amministrazione
Digitale
in
materia
di
documento
informatico
Codice
e
di
dematerializzazione.
Capo III, Formazione, gestione e conservazione dei documenti informatici
•
Art. 40 Formazione dei documenti informatici: le AA.PP. che dispongono di
idonei strumenti tecnologici, devono formare gli originali dei propri documenti
con mezzi informatici; l’uso della carta per la redazione dei documenti originali
e per la copia dei documenti informatici è consentito solo se veramente
necessario, e comunque rimanendo nel rispetto del principio di economicità.
Un apposito regolamento emanato a seguito dell’entrata in vigore del Codice ha
individuato un elenco di tipologie di documenti amministrativi che possono
essere redatti in originale anche su carta; la giustificazione di tale eccezione è
che tali documenti assumono valore di testimonianza storica ed archivistica.
•
Art. 42 Dematerializzazione dei documenti delle Pubbliche Amministrazioni:
tale articolo invita l’AA.PP. ad adempiere a due disposizioni: in primo luogo, fare
una cost-benefit analysis per valutare quali dei documenti redatti su supporto
cartaceo - che è opportuno o obbligatorio conservare – verranno trasposti sul
supporto informatico; in secondo luogo, predisporre dei piani di sostituzione
degli archivi cartacei con archivi informatici.
•
Art. 43, comma 1 Riproduzione e conservazione dei documenti: i documenti
per i quali è prescritta la conservazione per legge o regolamento (Scritture
contabili, documenti degli archivi, corrispondenza.), riprodotti su supporti
digitali, sono validi ai fini della legge, se la riproduzione è fatta in modo da
garantire la loro conservazione nel tempo e la conformità al documento
originale.
•
Art. 44 Requisiti per la conservazione dei documenti informatici: il sistema di
conservazione dei documenti elettronici deve garantire:

che il soggetto che ha formato il documento possa essere identificato in
maniera certa;

che il documento rimanga integro;

che esso e le informazioni identificative siano leggibili e facilmente
reperibili nel tempo
Capo IV Trasmissione informatica dei documenti
•
Art 45 Valore giuridico della trasmissione: il requisito della forma scritta risulta
soddisfatto se un documento è trasmesso alle PP.AA. da chiunque, per mezzo
telematico o informatico per il quale si possa accertare la provenienza
(compreso il fax); pertanto il documento trasmesso per via elettronica non deve
essere accompagnato dall’originale. Il documento si intende consegnato se
viene reso disponibile all’indirizzo e-mail dichiarato dal destinatario.
•
Art 48 Posta Elettronica Certificata: la trasmissione telematica di comunicazioni
che necessitano di una ricevuta di invio e di una ricevuta di consegna avviene
mediante la posta elettronica certificata; la trasmissione del documento
informatico per via telematica, effettuata mediante la posta elettronica
certificata, equivale in linea generale alla notificazione per mezzo della posta.
La data e l’ora di trasmissione e di ricezione di un documento informatico
trasmesso mediante posta elettronica certificata sono opponibili ai terzi.
Le modifiche previste al Codice dell’Amministrazione Digitale presentato dallo schema
di D. Lgsl. Recante le modifiche al Cad ai sensi dell’art. 33 della Legge 18 giugn 2009, n.
69, appaiono non essere di grande impatto sugli articoli analizzati.
7.1.4 Modifiche al CAD: proposta di aggiornamento
Il legislatore si è proposto di aggiornare il Codice dell'Amministrazione Digitale ed ha
emanato quello che ancora ad oggi è lo schema di decreto legislativo recante modifiche
al codice dell’amministrazione digitale ai sensi dell’articolo 33 della legge 18 giugno
2009, n. 69, che dovrebbe entrare in vigore a fine del 2010.
Il testo del nuovo Codice dell'Amministrazione Digitale introduce alcune novità, alcune
di enorme portata innovativa, altre sembrano invece fare un passo indietro.
Il nuovo CAD pone l'accento sulla semplificazione dei rapporti tra PA e
cittadini/imprese attraverso l’introduzione di forme di pagamenti informatici, lo
scambio di dati tra imprese e PA, la diffusione e l’uso della PEC, l’accesso ai servizi in
rete, l’utilizzo della firma digitale, la dematerializzazione dei documenti e
l’arricchimento dei contenuti dei siti istituzionali in termini di trasparenza
Il nuovo Codice dell’amministrazione digitale rende possibile la modernizzazione della
Pubblica Amministrazione con la diffusione di soluzioni tecnologiche e organizzative
che consentono un forte recupero di produttività. Il nuovo Codice si propone una forte
riduzione dei tempi per le pratiche amministrative e giudiziarie; una riduzione di circa 1
milione di pagine l’anno per l’effetto dell’avvio della dematerializzazione, con l’obiettivo
al 2012 di ridurre di 3 milioni le pagine; questo porterebbe ad un risparmio del 90% dei
costi di carta e del relativo impatto ecologico (uso e smaltimento) per circa 6 milioni di
euro l’anno (solo acquisto senza smaltimento). Una volta completato l’iter di
approvazione, il decreto legislativo avvierà un processo che consentirà di avere entro i
prossimi 3 anni (in coerenza quindi con il Piano e-Gov 2012) un’amministrazione nuova,
digitale e sburocratizzata. Entro 12 mesi dall'entrata in vigore saranno emanate le
regole tecniche che consentiranno di dare piena validità alle copie cartacee e
soprattutto a quelle digitali dei documenti informatici, dando così piena effettività al
processo di dematerializzazione dei documenti della PA.
Permangono invece alcune perplessità in merito all'introduzione di alcuni concetti
come: la copia informatica di documento analogico, copia informatica di documento
informatico ed il duplicato informatico. Si capisce come si sia tentato di riconcilare
l'iter della formazione, gestione e conservazione del documento informatico alle prassi
utilizzate nell'utilizzo dei documenti cartacei.
Per copia informatica di documento analogico si intende il documento informatico
avente contenuto e forma identici a quelli del documento da cui è tratto 28; si intende
dunque un documento cartaceo sottoposto all'operazione di scansione.
Per copia informatica di documento informatico si intende il documento informatico
avente contenuto identico a quello del documento da cui è tratto su supporto
informatico con diversa sequenza di valori binari; presumibilmente nella realtà
dovrebbero esistere due file con lo stesso contenuto.
Per duplicato informatico si intende il documento informatico ottenuto mediante la
memorizzazione, sullo stesso dispositivo o su dispositivi diversi, della medesima
sequenza di valori binari del documento originario, con l’aggiunta di ulteriori valori
necessari per distinguerlo dall’originale o da altro duplicato.
Se si parte dal presupposto che ogni documento elettronico è per definizione unico, si
comprende come l'esistenza del duplicato informatico e della copia informatica di
documento informatico sono quantomeno superflue e fuorvianti.
Qui sotto si riporta un estratto del documento "Proposte di revisione dello Schema di
Decreto Legislativo di modifica del Codice dell'Amministrazione Digitale in tema di
Conservazione Digitale" redatto dalla Commissione Tecnica di Modifica del CAD
presieduta dall'Avv. Andrea Lisi, di cui ha fatto parte anche la scrivente 29:
"Si pensi che il documento informatico, per sua natura, permette delle copie identiche
28 Schema di decreto legislativo recante modifiche al codice dell’amministrazione digitale ai sensi
dell’articolo 33 della legge 18 giugno 2009, n. 69
29 La commissione Anorc presieduta dall'Avv. Andrea Lisi con la collaborazione di Ing. Andrea Caccia
(Studio Caccia), Avv. Luca de Grazia (Studio Legale de Grazia), Dr. Dario D’Urso (Gruppo CM Trading),
Avv. Lugi Foglia (Digital&Law Department - Studio Legale Lisi), Dr. Alessandro Giachi (Vecomp
Software), Dr. Mirko Giulianini (GMED), D.ssa Elena Lauritano (Archivium), Prof. Gianni Penzo Doria
(Università di Padova), Dr. Michele Perla (Quadra), D.ssa Stefania Rampazzo (Ifin Consulting), Dr.
Nicola Savino (Seen Solution), Avv. Marco Scialdone (Computerlaw),Dr. Andrea Vigevano (Arch ware)
di sé stesso e proprio questa caratteristica lo rende ancor più sicuro dell’originale
cartaceo (che può essere smarrito, perso, distrutto, etc..) in quanto è possibile copiarlo
e conservarlo in luoghi differenti. In tale scenario, qual è lo scopo di distinguere tra
originali e duplicati? L'unica ipotesi plausibile è quella relativa alla risoluzione delle
note problematiche dei titoli esecutivi digitali, ma in tal caso converrebbe pensare a
delle norme specifiche che disciplinino tale peculiare situazione piuttosto che
introdurre un concetto generale difficilmente conciliabile con la natura stessa del
documento informatico".
Proposta di modifica
approvata in CDM
Commento
Proposta di modifica
ANORC
Art. 1 (Modifiche all'articolo 1
del decreto legislativo 7 marzo
2005
n.82) (omissis)
c) dopo la lettera i) sono inserite
le seguenti:
1) “i-bis) copia informatica di
documento analogico: il
documento
informatico avente contenuto e
forma identici a quelli del
documento
da cui è tratto;
2) i-ter) copia informatica di
documento informatico: il
documento
informatico avente contenuto
identico a quello del documento
da cui
è tratto su supporto informatico
con diversa sequenza di valori
binari;
3) “i-quater) duplicato
informatico: il documento
informatico
ottenuto mediante la
memorizzazione, sullo stesso
dispositivo o su
dispositivi diversi, della
medesima sequenza di valori
binari del
documento originario, con
l’aggiunta di ulteriori valori
necessari per
distinguerlo dall’originale o da
altro duplicato;”
i-bis): non si comprende come
una copia informatica di un
documento analogico possa avere
forma identica al documento
analogico dalla quale è tratta: è
fondamentale che il contenuto sia
identico, ma per quanto riguarda
la
forma, se per essa si intende
quella visualizzata a schermo,
non può essere garantita
un'identica visualizzazione (un
documento dal contenuto identico
potrà essere visualizzato in
maniera differente su due sistemi
informatici diversi);
i-ter) e i-quater): di per se è
accettabile immaginare di poter
creare un duplicato di documento
informatico identico, ma
distinguibile dall'originale; il
problema, però, sorge nel
momento in cui il legislatore
sembra pretendere che esista un
unico originale informatico e che
questo sia distinto da tutte le altre
copie. Infatti, è sostanzialmente
un errore far percorrere al
documento informatico lo stesso
tortuoso iter di quello cartaceo.
Inoltre, rimane a nostro avviso
pericoloso disallineare tali
definizioni da altre definizioni
utilizzate dal legislatore in
differenti normative tecniche (si
pensi, ad esempio, agli identici
concetti di riversamento diretto e
riversamento
sostitutivo contenuti nella
Delibera del CNIPA n.11/2004).
Inoltre, il termine “copia” nel
gergo informatico comune
solitamente ha il significato di
“back up” (utilizzato anche nel
Codice della protezione dei dati
personali – D. Lgs. 196/2003) e
questo potrebbe generare
problematiche intepretative di cui
sarebbe opportuno tenere conto.
Art. 1 (Modifiche all'articolo 1
del decreto
legislativo 7 marzo 2005 n.82)
(omissis)
c) dopo la lettera i) sono inserite
le seguenti:
1) “i-bis) copia informatica di
documento
analogico: il documento
informatico avente
contenuto identico a quello del
documento
da cui è tratto;
2) i-ter) copia informatica di
documento
informatico: il documento
informatico avente
contenuto identico a quello del
documento da
cui è tratto su supporto
informatico con
diversa sequenza di valori binari;
3) “i-quater) duplicato
informatico: il
documento informatico ottenuto
mediante la
memorizzazione, sullo stesso
dispositivo o su
dispositivi diversi, della
medesima sequenza di
valori binari del documento
originario;”
Si propone eventualmente di
valutare questa riformulazione
delle definizioni utilizzate:
1) i-bis) copia informatica
sostitutiva di documento
analogico:
2) i-ter) copia informatica
sostitutiva di documento
informatico
3) i-quater) copia informatica
diretta di documento
informatico
Altra modifica proposta dalla schema riguarda la reintroduzione di una quarta tipologia
di firma elettronica, di cui si parlerà in seguito, già abrogata anni fa per ragioni di
semplificazione. Al sostanziale fallimento delle tre firme previste dalla prima versione
(firma elettronica, firma elettronica qualificata e firma digitale) la proposta ne aggiunge
una quarta: la firma elettronica avanzata che è la sostanzialmente identica alla firma
elettronica qualificata, ma senza il certificato qualificato. Sembra un inventario di firme
un po’ confusionario e di difficile comprensione, laddove la realtà del mercato vede
quasi esclusivamente l'utilizzo della firma digitale per le operazioni che devono
dichiarare la paternità del documento, mentre per gli iter autorizzativi vengono
utilizzati sistemi di identificazione relativamente deboli (user e password, flag, ... ma
anche riferimenti biometrici).
Il Codice dell'Amministrazione Digitale è un vero apripista alla dematerializzazione,
pone giustamente anche dei limiti che garantiscano un'adeguata certezza delle
informazioni contenute nel documento elettronico. Il Codice si assicura infatti di
garantire l'identificazione certa del soggetto che ha formato il documento, la sua
integrità e leggibilità nel tempo, nonchè l'agevole reperibilità dei documenti e delle
informazioni identificative del documento stesso, non dimenticando il rispetto delle
misure di sicurezza, vero cardine per il mondo dell'informatica.
Il Codice dell'Amministrazione Digitale resta comunque fonte primaria di riferimento in
materia di gestione del documento elettrico, ma non è il solo. Altro pilastro normativo
è il DPR n. 445 del 28 dicembre 2000, di cui si approfondisce nel paragrafo successivo.
7.2 DPR n. 445 del 28 Dicembre 2000 - Disposizioni legislative in materia di
documentazione amministrativa
Questo Decreto del Presidente della Repubblica tocca da vicino la gestione del
documento elettronico, anche se è un corpus normativo molto più ampio rispetto alle
tematiche della digitalizzazione. Uno dei punti dolenti della produzione documentale è
proprio la documentazione amministrativa, per la quale esistono grandi volumi e lunghi
periodi per i quali è previsto l'obbligo di conservazione. Questo DPR è titolato
Disposizioni legislative in materia di documentazione amministrativa ed ha come
oggetto "la formazione, il rilascio, la tenuta e la conservazione, la gestione, la
trasmissione di atti e documenti da parte di organi della pubblica amministrazione:
disciplinano altresi' la produzione di atti e documenti agli organi della pubblica
amministrazione nonche' ai gestori di pubblici servizi, nei rapporti tra loro e in quelli
con l'utenza e ai privati che vi consentono. Le norme concernenti i documenti
informatici e la firma digitale, contenute nel capo II, si applicano anche nei rapporti tra
privati ...30". Nonostante la norma abbia degli effetti primari sulla Pubblica
Amministrazione e sugli Enti Pubblici in genere, nei primissimi articoli vengono inseriti
tra i destinatari non solo quelli appena citati, ma anche i privati sotto forma di persone
fisiche e giuridiche31. Si capisce fin da subito l'intento del Legislatore a rendere
omogeneo ed ad ampio spettro il trattamento dei documenti amministrativi nei
confronti di qualsiasi soggetto, sia esso privato che pubblico.
30 Art. 2 DPR n .445 del 2000
31 Art. 3 DPR n. 445 del 2000 "Le disposizioni del DPR 445/00 si applicano ai cittadini italiani edell'Unione europea,
alle persone giuridiche, alle societa' di persone, alle pubbliche amministrazioni e agli enti, alle associazioni e ai
comitati aventi sede legale in Italia o in uno dei Paesi dell'Unione europea."
7.2.1 DPR n. 445 del 28 Dicembre 2000: analisi critica e confronto ambito
pubblico e privato
Il DPR n. 445 del 2000 rientra a pieno titolo tra la normativa in materia di documento
elettronico, poichè ne fornisce non solo la definizione, ma il suo trattamento ed infine
la sostanziale equiparabilità al documento cartaceo. Si riportano infatti in questo capo
tutte le normative che vengono a supporto della tesi iniziale: troppo spesso si ha una
visione del documento cartaceo come unico supporto in grado di veicolare e garantire
l'autenticità (e a volte persino la veridicità) dell'informazione. In questo frangente si
tenta di dimostrare l'opposto, portando ad esempio gli sforzi normativi che già sono
stati effettuati in tal senso.
Il DPR n.445 del 2000 introduce la definizione di documento elettronico quale
rappresentazione informatica di atti, fatti e dati giurdicamente rilevanti. La chiave di
svolta risiede nel fatto che finalmente l'informazione viene svincolata dal supporto
cartaceo quale unico mezzo riconosciuto a livello normativo. Chiaramente non tutti i
documenti elettronici hanno lo stesso valore di fronte alla normativa, esattamente
come non tutti i documenti cartacei fanno prova in giudizio.
In ogni caso qualsiasi documento elettronico è liberamente valutabile in giudizio sulla
base delle caratteristiche intrinseche, di formazione e di sicurezza del documento
stesso.
Nella sfera degli enti privati il documento elettronico è largamente utilizzato e diffuso,
l'impatto sull'organizzazione dei processi amministrativi è stato di grande portata in
termini di efficacia e di efficienza. Sono stati ridotti fin da subito i costi legati alla carta,
ai consumabili, agli spazi, tutto questo è stato possibile laddove sono stati effettuati
inventimenti in sistemi informativi di archiviazione e gestione documentale. Avere un
documento elettronico senza uno strumento adeguato di archiviazione non fa altro che
alimentare maggiormente i dubbi e le perplessità nei confronti del documento
elettronico. Si è visto come la velocità della circolazione delle informazioni e dei
documenti in formato elettronico sia aumentata esponenzialmente; questi vantaggi
sono
difficilemente
quantificabili
in
termini
economici,
ma
garantiscono
indubbiamente un risparmio di tempo ed un miglioramento organizzativo dei processi,
dunque aumentano le possibilità di raggiungere gli obiettivi assegnati a ciascuna risorsa
coinvolta nei processi.
La sfera pubblica ha sicuramente avuto necessità di una spinta maggiore proveniente
dalla normativa, poichè l'organizzazione dei processi in molti ambiti è stata
determinata all'interno di procedure provenienti dalla normativa. Ecco che il DPR n.
445 del 2000 si inserisce proprio in un contesto di questo tipo.
L'equiparabilità del documento elettronico al documento analogico perviene già all'art.
6 che esplicita la possibilità di riprodurre i documenti cartacei su supporti elettronici
attraverso le seguenti righe: "Le pubbliche amministrazioni ed i privati hanno facolta' di
sostituire, a tutti gli effetti, i documenti dei propri archivi, le scritture contabili, la
corrispondenza e gli altri atti di cui per legge o regolamento e prescritta la
conservazione, con la loro riproduzione su supporto fotografico, su supporto ottico o
con altro mezzo idoneo a garantire la conformita' dei documenti agli originali." In sè
l'utilizzo del documento elettronico al posto del documento cartaceo non è un ostacolo
insormontabile, il vero problema è l'idoneità ad essere conservato nel tempo in luogo
del documento analogico. Ancora una volta è il DPR 445 del 2000 a venire in aiuto
all'art. 9 "Gli atti formati con strumenti informatici, i dati e i documenti informatici delle
pubbliche amministrazioni, costituiscono informazione primaria ed originale da cui e'
possibile effettuare, su diversi tipi di supporto, riproduzioni e copie per gli usi consentiti
dalla legge".
Come anticipato non tutti i documenti elettronici possono avere la stessa validità,
esattamente come accade per i documenti cartacei. Così come un documento cartaceo
sottoscritto per mezzo di firma olografa attribuisce paternità al documento, anche nel
mondo dell'informatica esiste uno strumento similare, la firma digitale di cui si avrà
modo di approfondire in seguito. Questo concetto è stato inserito in questo paragrafo,
perchè anche il DPR 445 all'art. 23 introduce il concetto di documento sottoscritto
elettronicamente. L'apposizione o l'associazione della firma digitale al documento
informatico equivale alla sottoscrizione prevista per gli atti e documenti in forma scritta
su supporto cartaceo. Viene attribuita piena efficacia al documento elettronico firmato
digitalmente già all'art. 10, dove viene riportato che "Il documento informatico
sottoscritto con firma digitale, redatto in conformita' alle regole tecniche dell'art.71
soddisfa il requisito legale della forma scritta e ha efficacia probatoria ai sensi
dell'articolo 2712 del Codice civile". Le regole tecniche richiamate all'art. 71 sono
ancora ad oggi da essere scritte, gli esperti di settore e di mercato fanno riferimento
alle Regole Tecniche inserite nella Delibera CNIPA n. 11 del febbraio 2004, di cui si avrà
adeguato approfondimento nei paragrafi successivi.
L'art. 2712 del Codice Civile a cui si riferisce l'art. 10 del DPR n.445 cita " Le riproduzioni
fotografiche, informatiche o cinematografiche, le registrazioni fonografiche e, in
genere, ogni altra rappresentazione meccanica di fatti e di cose formano piena prova
dei fatti e delle cose rappresentate, se colui contro il quale sono prodotte non ne
disconosce la conformità ai fatti o alle cose medesime". L'onere della prova non è a
carico di colui il quale produce il documento elettronico, ma della sua controparte, che
ha l'obbligo di disconoscerne la conformità ai fatti. Questo rimando al Codice Civile
rende ancora più saldo il principio di equiparabilità tra documento elettronico e
documento cartaceo.
7.3 Delibera CNIPA n.11 del 19 Febbraio 2004: analisi tecnica ed applicazioni
pratiche
Il CNIPA era il Centro Nazionale per l'Informatica nella Pubblica Amministrazione, prima
denominato A.I.P.A. ed oggi Digital PA, si tratta di un ente che promuove e veicola gli
interventi in materia di informatizzazione dei processi, di deburocratizzazione e di
semplificazione amministrativa. La normativa in materia di gestione documentale pone
dei vincoli all'organizzazione aziendale. La Delibera CNIPA introduce il concetto di
Conservazione Sostitutiva, un processo tecnologico – giuridico in grado di equiparare il
documento elettronico a quello analogico. Certamente questo processo ha un impatto
incrementativo relativamente alle operazioni da svolgere sul documento e sulla sua
gestione all'interno del ciclo di vita; in prima battuta si potrebbe affermare che la
normativa imponga un aggravio di costi diretti e indiretti, in molti casi infatti le imprese
e le pubblche amministrazioni potrebbero trovare più lineare una gestione
documentale che non termini con la conservazione sostitutiva. Abbiamo già visto come
il presidio del rischio impone alle organizzazione di agire in determinati casi secondo
modalità ancora più stringenti rispetto a quanto richiesto dalla normativa stessa.
Nel momento in cui chiunque debba dar prova e conto di come si è agito, produce
dell'informazione; culturalmente viene accettata l'informazione prodotta solo laddove
sia "incastonato" all'interno di un supporto; per lungo tempo l'unico supporto
accettato dalla normativa era quello cartaceo, ora è anche quello elettronico.
Quando si pensa al documento elettronico, si pensa ad un "foglio elettronico", che può
essere di testo, piuttosto che in formato immagine; in entrambi i casi è culturalmente
accettato, poichè la sfera dell'elettronico è facilmente riconducibile a quella
dell'analogico; molto meno agile è l'accettazione della stabilizzazione nel tempo ad
esempio di una base di dati, poichè difficilmente è possibile immaginare una database
su di un foglio a quadretti. Tornando al concetto che muove l'intera relazione di tesi, è
comprensibile che la difficoltà nello scindere il concetto di documento da quello
dell'informazione in esso contenuta esista e si manifesti proprio laddove la tecnologia
diventa ai più un meccanismo misterioso ed oscuro. È proprio per questo motivo che si
tenta di cristallizzare l'informazione all'interno di un supporto che dia adeguata
certezza, non tanto della sua veridicità, quanto della sua integrità, paternità e
leggibilità nel tempo.
La normativa ha provveduto ad assolvere questo oneroso compito, delineando concetti
generali ed astratti all'interno dello stesso Codice dell'Amministrazione Digitale e
rimandando all'art. 7132 a regole tecniche, per maggiori delucidazioni sulle modalità di
azione.
Ancora oggi le regole tecniche a cui il Codice dell'Amministrazione Digitale fa rimando
non sono state emanate con Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, per cui si
fa riferimento alla Delibera n. 11 del Febbraio 2004, titolata " Regole tecniche per la
riproduzione e conservazione di documenti su supporto ottico idoneo a garantire la
conformità dei documenti agli originali - Art. 6, commi 1 e 2, del testo unico delle
disposizioni
legislative
e
regolamentari
in
materia
di
documentazione
amministrativa, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000,
n. 445. (Deliberazione n. 11/2004)", pubblicata in Gazzetta Ufficiale n. 57 del 9-32004.
32 Codice dell'Amministrazione Digitale Art. 71. Regole tecniche.1. Le regole tecniche previste nel
presente codice sono dettate, con decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri o del Ministro
delegato per l'innovazione e le tecnologie, di concerto con il Ministro per la funzione pubblica e con le
amministrazioni di volta in volta indicate nel presente codice, sentita la Conferenza unificata di cui
all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, ed il Garante per la protezione dei dati
personali nelle materie di competenza, previa acquisizione obbligatoria del parere tecnico del CNIPA in
modo da garantire la coerenza tecnica con le regole tecniche sul sistema pubblico di connettività e con le
regole di cui al disciplinare pubblicato in allegato B al decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (70). 1bis. Entro nove mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto, con uno o più decreti del
Presidente del Consiglio dei Ministri emanati su proposta del Ministro delegato per l'innovazione e le
tecnologie, sentito il Ministro per la funzione pubblica, d'intesa con la Conferenza unificata di cui
all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sono adottate le regole tecniche e di
sicurezza per il funzionamento del sistema pubblico di connettività (71).
1-ter. Le regole tecniche di cui al presente codice sono dettate in conformità alle discipline risultanti dal
processo di standardizzazione tecnologica a livello internazionale ed alle normative dell'Unione europea
(72).
2. Le regole tecniche vigenti nelle materie del presente codice restano in vigore fino all'adozione delle
regole tecniche adottate ai sensi del presente articolo.
Le Regole Tecniche hanno dato chiare indicazioni su come agire in caso si decida di
trasformare i propri archivi documentali, per i quali esista un obbligo di conservazione
nel tempo, in archivi elettronici. Dopo aver fornito una serie di definizioni, le Regole
Tecniche affrontano la duplicità concettuale della gestione del documento: da una
parte il documento cartaceo, che viene trasformato in elettronico, dall'altra il
documento che già nasce in formato elettronico.
All'art. 3 viene introdotto il concetto di "Conservazione Sostitutiva di documenti
informatici33"; è peculiare il fatto che si sia deciso di iniziare proprio dai documenti
informatici e solo all'articolo successivo descrivere il procedimento di conservazione
sostitutiva di documenti analogici 34. A parere di chi scrive questa scelta potrebbe
essere dettata dall'affermazione della volontà di dare piena rilevanza al documento
informatico.
Il termine Conservazione Sostitutiva trova la propria definizione nel fatto che, negli
anni in cui la deliberazione è stata scritta, era pensiero comune che il documento
elettronico fosse un "sostituto" del documento analogico, un qualcosa che da esso
dovevesse derivare; meno diffusa la concezione di un documento elettronico che
potesse nascere e morire nel solo formato informatico. Ad oggi viene più
correttamente utilizzato il termine Conservazione Digitale, che ha, almeno tra gli
esperti, soppiantato del tutto termini quali conservazione ottica o conservazione
elettronica oppure ancora sostitutiva. Per omogeneità di esposizione Conservazione
Sostitutiva e Conservazione Digitale verranno utilizzati con il medesimo significato,
anche se si è diffusa la teoria secondo la quale la Conservazione Sostitutiva sarebbe
quel procedimento che equipara il documento elettronico a quello cartaceo, previa
memorizzazione del cartaceo su di un supporto (ottico e non) attraverso l'operazione di
scansione; al contrario il termine Conservazione Digitale presuppone secondo questa
concezione il fatto che il documento nasca già in formato elettronico e non venga
33 documento informatico: la rappresentazione informatica di atti, fatti o dati giuridicamente rilevanti.
34 documento analogico: documento formato utilizzando una grandezza fisica che assume valori
continui, come le tracce su carta (esempio: documenti cartacei), come le immagini su film (esempio:
pellicole mediche, microfiche, microfilm), come le magnetizzazioni su nastro (esempio: cassette e nastri
magnetici audio e video). Si distingue in documento originale e copia.
materializzato su supporto cartaceo, subendo in ogni caso un procedimento
tecnologico praticamente identico a quello previsto per il caso precedente. Si rimanda
ai paragrafi successivi per entrare nel merito tecnologico ed informatico del
procedimento.
7.3.1 Documento analogico ed elettronico: applicazioni pratiche a confronto
Si riporta qui di seguito l'articolo 3, così come inserito all'interno della Delibera CNIPA e
ne sarà data adeguata spiegazione attraverso la definizione dei termini contenuti, che sono di
non immediata comprensione.
"1. Il processo di conservazione sostitutiva di documenti informatici, anche sottoscritti,
così come individuati nell'art. 1, lettera f), e, eventualmente, anche delle loro
impronte, avviene mediante memorizzazione su supporti ottici e termina con
l'apposizione, sull'insieme dei documenti o su una evidenza informatica contenente
una o più impronte dei documenti o di insiemi di essi, del riferimento temporale e
della firma digitale da parte del responsabile della conservazione che attesta il corretto
svolgimento del processo.
2. Il processo di riversamento sostitutivo di documenti informatici conservati avviene
mediante memorizzazione su altro supporto ottico e termina con l'apposizione
sull'insieme dei documenti o su una evidenza informatica contenente una o più
impronte dei documenti o di insiemi di essi del riferimento temporale e della firma
digitale da parte del responsabile della conservazione che attesta il corretto
svolgimento del processo. Qualora il processo riguardi documenti informatici
sottoscritti, così come individuati nell'art. 1, lettera f), è inoltre richiesta l'apposizione
del riferimento temporale e della firma digitale, da parte di un pubblico ufficiale, per
attestare la conformità di quanto riversato al documento d'origine."
Questo articolo, pur mantendo la linea della generalità ed astrattezza, espressione della
volontà di non imbrigliare il progresso tecnologico in rigide logiche normative, fornisce
una descrizione del processo di conservazione digitale di uno o di un insieme di
documenti elettronici.
Per meglio comprendere questo procedimento è necessario scomporre l'articolo in fasi
distinte ed analizzarne il contenuto, dando adeguata spiegazione di termini a prima
vista di ardua comprensione.
Le fasi della Conservazione Digitale di un documento elettronico:
0
Sottoscrizione
1
Creazione Impronta
2
Memorizzazione
3
Riferimento Temporale
3b
Marca Temporale
4
Firma Digitale
Prima di entrare nel merito della spiegazione del processo, si ricorda che va applicato
nel momento in cui si verifichino due condizioni:
a) l'obbligo di conservazione del documento nel tempo (valido anche per i documenti
analogici)
b) la volontà di non materializzare il documento sul supporto cartaceo (o di
demterializzare il cartaceo, nel caso dei documenti analogici).
Fase 0: Sottoscrizione
"Il processo di conservazione sostitutiva di documenti informatici, anche sottoscritti,
così come individuati nell'art. 1, lettera f), ... "
Per capire cosa si intenda per documento elettronico "sottoscritto" si segue ad un
primo rimando alla lettera f) dell'art. 1 che enuncia: "memorizzazione: processo di
trasposizione su un qualsiasi idoneo supporto, attraverso un processo di elaborazione,
di documenti analogici o informatici, anche sottoscritti ai sensi dell'art. 10, commi 2 e
3, del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, così come
modificato dall'art. 6 del decreto legislativo 23 gennaio 2002, n. 10". Come si può ben
intuire il primo rimando non è sufficiente ad una piena comprensione, che obbliga ad
entrare nel merito del DPR n.445 del 2000, del quale si è già parlato in precedenza.
L'articolo 10 è titolato "Forma ed efficacia del documento elettronico" e viene in aiuto
soprattutto al comme 3: "Il documento informatico, sottoscritto con firma digitale ai
sensi dell'articolo 23, ha efficacia di scrittura privata ai sensi dell'articolo 2702 del
Codice civile".
Per documento elettronico sottoscritto si intende dunque un documento elettronico al
quale è stata apposta una o più firme digitali. Nonostante esistano più tipologie di
sottoscrizione elettronica, di cui si approfondirà in seguito, la firma digitale è l'unica
(insieme alla firma digitale autenticata) a dare piena garanzia della paternità del
documento, grazie alle caratteristiche tecniche possedute dai certificati che
permettono l'applicazione della firma garantendo elevati standard di sicurezza.
Il documento di partenza è dunque un file, un documento elettronico, sottoscritto per
mezzo di un sistema, che al momento, viene denominato meccanismo di firma digitale,
il quale permette di individuare in modo ragionevolmente certo il firmatario, nonchè
possessore del documento.
Fase 1 Creazione impronta
Il processo di conservazione sostitutiva di documenti informatici, anche sottoscritti,
così come individuati nell'art. 1, lettera f), e, eventualmente, anche delle loro
impronte, avviene mediante memorizzazione su supporti ottici.
In questa fase è necessario un approfondimento che riguarda la definizione di impronta
di un documento e dei relativi concetti annessi alla definizione stessa. Peraltro, come si
avrò modo di osservare in seguito, le seguenti considerazioni restano valide anche per
la conservazione sostitutiva dei documenti analogici.
La definizione di impronta di un documento, nativamente elettronico oppure
sottoposto a processo di trasposizione a documento elettronico, è rintracciabile alla
lettera s) dell'art. 1, che definisce l'impronta come la sequenza di simboli binari (bit) di
lunghezza predefinita generata mediante l'applicazione alla prima di una opportuna
funzione di hash.
La definizione introduce un ulteriore concetto, la funzione di hash 35, una funzione
matematica che genera, a partire da una generica sequenza di simboli binari (bit), una
impronta in modo tale che risulti di fatto impossibile, a partire da questa, determinare
una sequenza di simboli binari (bit) che la generi, ed altresì risulti di fatto impossibile
determinare una coppia di sequenze di simboli binari per le quali la funzione generi
impronte uguali.
Si immagini di poter tradurre in una sequenza di numeri binari la lettura di ciascun pixel
di un'immagine (il documento elettronico) ed in seguito di poter applicare un algoritmo
matematico in grado di trasformare quella prima sequenza di bit in un'altra sequenza;
l'intento è dunque quello di "crittografare" la prima sequenza di bit, in modo tale che
sia impossibile, partendo dalla sequenza di bit generata dall'algoritmo matematico,
risalire alla sequenza primaria.
La seguenza di bit generata applicando alla sequenza
primaria la funzione di hash crea l'impronta del documento. La seconda caratteristica
35 Art.1 lettera t) Delibera CNIPA n.11 2004
della funzione di hash garantisce di fatto l'unicità dell'impronta del documento e
dunque del documento stesso. Infatti la funzione algoritmica applicata garantisce che
non potrà mai esistere un'impronta uguale per documenti differenti. Questa
affermazione sottindende, che, al modificarsi di anche solo un bit del documento
elettronico, l'impronta restituita dall'applicazione della funzione di hash sarà
inesorabilmente diversa dalla precedente.
Si nota fin da subito che la materia, nonostante sia riconducibile al diritto, entra nella
sfera tecnologica, descrivendo meccanismi informatici, che presuppongono una
conoscenza sia giuridica che informatica. Ecco perchè sempre più si ha necessità di
figure professionali di mediazione tra i due mondi, che per lungo tempo sono sembrati
in piena antitesi e molto spesso l'interesse di una sfera coinvolgeva raramente l'altra.
Fase 2 Memorizzazione
Il processo di conservazione sostitutiva di documenti informatici, anche sottoscritti,
così come individuati nell'art. 1, lettera f), e, eventualmente, anche delle loro impronte,
avviene mediante memorizzazione su supporti ottici.
La fase di memorizzazione può essere definita come il processo di trasposizione su un
qualsiasi idoneo supporto, attraverso un processo di elaborazione, di documenti
analogici o informatici, anche sottoscritti ai sensi dell'art. 10, commi 2 e 3, del decreto
del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, così come modificato
dall'art. 6 del decreto legislativo 23 gennaio 2002, n. 10, come individuato alla lettera f)
dell'art.1 della Delibera.
Nonostante all'articolo 3 sia specificata la memorizzazione del tipo di supporto su cui il
documento va memorizzato, ovvero quello ottico, all'articolo 1 il concetto di
memorizzazione viene ampliato ed applicato a qualsiasi supporto che dia garanzia della
leggibilità nel tempo del documento trasposto36. La fase della memorizzazione, seppur
36 Delibera CNIPA art. 8: Altri supporti di memorizzazione: Tenuto conto dell'evoluzione tecnologica e
con qualche adattamento, è riscontrabile anche nella conservazione sostitutiva dei
documenti analogici.
Questo ampliamento è stato preso in considerazione per non delimitare attraverso la
normativa potenziali evoluzioni tecnologiche.
Vale la pena effettuare una considerazione all'apparenza banale, ma che può rivelarsi
di grande aiuto: i supporti di archiviazione ottica hanno una durata limitata nel tempo; i
supporti di più bassa lega non forniscono alcuna garanzia che a distanza di pochi mesi il
contenuto del supporto sia ancora leggibile. Nonostante siano presenti supporti ottici,
come CD e DVD, che offrono garanzia di leggibilità nel tempo fino a 50 ed addirittura
100 anni, la natuarale tendenza ad utilizzare supporti non ottici sta trovando enorme
riscontro sul mercato. Le alternative sono ricercarsi nei supporti magnetici utilizzati per
lo storage dei dati, che al momento sembrano offrire una maggiore spazio di
allocazione dei dati ed una più veloce condivisione di quanto conservato.
Fase 3 Riferimento Temporale
Il processo di conservazione sostitutiva di documenti informatici, ..., avviene mediante
memorizzazione su supporti ottici e termina con l'apposizione, sull'insieme dei
documenti o su una evidenza informatica contenente una o più impronte dei
documenti o di insiemi di essi, del riferimento temporale ...
Giunti ad essere in possesso di un documento elettronico memorizzato e di cui si è
creata l'impronta, si deve, come richiesto dalla Delibera CNIPA, provvedere a terminare
il processo di Conservazione Digitale attraverso l'apposizione di un riferimento
temporale al documento. Il riferimento temporale è l'attestazione della data e dell'ora
nella quale il documento è stato memorizzato. Ecco che si vede chiaramente l'intento
della disciplina dettata dal decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, e' data
facolta' alle pubbliche amministrazioni e ai privati, ove non ostino particolari motivazioni, di utilizzare,
nei processi di conservazione sostitutiva e di riversamento sostitutivo, un qualsiasi supporto di
memorizzazione, anche non ottico, comunque idoneo a garantire la conformita' dei documenti agli
originali, nel rispetto delle modalita' previste dalla presente deliberazione.
di dare data certa al momento di creazione, "nascita", memorizzazione del documento.
Apponendo un riferimento temporale al documento si afferma che il documento
esisteva in quella determinata forma al momento in cui il riferimento temporale è stato
apposto.
Il riferimento temporale si fonda su di un sistema per la sincronizzazione nel tempo
degli orologi dei calcolatori utilizzati per il processo di conservazione a norma
attraverso la rete internet.
Nonostante la delibera ponga in evidenza il concetto di "riferimento temporale", nelle
note esplicative fornite dagli stessi autori della Delibera viene indicata la "marca
temporale", quale metodologia per garantire al documento la certezza data di esistenza
ad un determinato momento in una determinata forma.
La marca temporale è un di cui del riferimento temporale, è anch'essa una data e ora,
che però ha la caratteristica di opponibilità a terzi; tale garanzia viene fornita dal fatto
che la marca temporale è la firma digitale di una Certificate Authority, un ente
certificato che attesta la data e l'ora di processazione del documento sottoscrivendola
attraverso una firma digitale basata su certificati di firma di un ente qualificato ed
accreditato presso un albo apposito.
Il concetto di evidenza informatica verrà approfondito negli appositi paragrafi dedicati
all'approfondimento degli aspetti tecnologici della conservazione a norma; per il
momento basti sapere che l'evidenza informatica è un file riepilogativo contenente le
impronte dei documenti processati.
Fase 4 Firma Digitale
Il processo di conservazione sostitutiva di documenti informatici, ... e termina con
l'apposizione, sull'insieme dei documenti o su una evidenza informatica contenente
una o più impronte dei documenti o di insiemi di essi, del riferimento temporale e della
firma digitale da parte del responsabile della conservazione che attesta il corretto
svolgimento del processo.
La firma digitale è lo strumento che conferisce al documento elettronico la paternità
del documento, ma ha una duplice valenza; infatti il responsabile della conservazione
attesta attraverso l'apposizione della propria sottoscrizione elettronica la conformità
del processo con cui il documento elettronico viene conservato, garantendo dunque la
piena equiparabilità e l'immodificabilità nel tempo del documento processato. Anche
in questo si rimanda a successivi paragrafi per analizzare la figura del Responsabile
della Conservazione, i compiti e le responsabilità.
Allo stesso modo è replicabile l'intero percorso di conservazione a norma per i
documenti analogici; questo argomento è affrontato all'art. 4 della Delibera. E'
possibile riproporre uno schema simile, affrontando solamente le differenze rispetto
alle fasi analizzate per i documenti elettronici.
Trasformazione
La fase 0 è per quanto banale assolutamente necessaria per trasporre il documento
cartaceo in formato elettronico attraverso l'operazione di scansione; con questa prima
fase si rinconcilia il formato documentale al flusso elettronico con una differenza
importante, se il documento di partenza è un documento analogico, non è necessaria
la sottoscrizione del documenento attraverso firma elettronica. È infatti la
sottoscrizione del documento nato in formato elettronico e mai materializzato su
supporto cartaceo ad indicare la formazione del documento. Il documento elettronico
inizia ad esistere nel momento in cui viene sottoscritto; questo non vale invece nel
momento in cui il documento già esiste su supporto cartaceo. È dunque la stampa a
dare inizio alla vita di un documento cartaceo. Essendo già garantita la sua esistenza,
non si ha necessità di sottoscrizione, l'operazione di scansione copia il documento
cartaceo, formandone un'immagine. E' il responsabile della conservazione a garantire
la conformità del documento scansito all'originale attraverso la propria firma digitale,
che avverrà solo dopo aver seguito le fasi del processo: la creazione dell'impronta,
l'apposizione del riferimento temporale (meglio se utilizzata la marca temporale) e
della firma digitale del Responsabile della Conservazione.
Per i documenti analogici viene specificato un ulteriore distinguo: i documenti originali
unici37 e non unici, che si differenziano dalle copie. Per le copie ed i documenti non
unici il processo da seguire è quello appena descritto, per i documenti unici viene
invece richiesto che un pubblico ufficiale apponga la propria firma digitale; non è
dunque sufficiente la figura del responsabile della conservazione, che a questo punto
viene sostituita da quella del notaio per fornire maggiore garanzia che il docuemento
elettronico riproduca fedelmente quanto esisteva in formato cartaceo.
“ … Il processo di conservazione sostitutiva di documenti analogici originali unici si
conclude con l'ulteriore apposizione del riferimento temporale e della firma digitale da
parte di un pubblico ufficiale per attestare la conformita' di quanto memorizzato al
documento d'origine. „
Soltanto terminato il processo di conservazione a norma è possibile dematerializzare il
documento cartaceo, ovvero eliminarlo in modalità definitiva attraverso un'operazione
37 Documento analogico originale: documento analogico che puo' essere unico oppure non unico se, in
questo secondo caso, sia possibile risalire al suo contenuto attraverso altre scritture o documenti di
cui sia obbligatoria la conservazione, anche se in possesso di terzi;
di macero.
Un argomento che tocca entrambe le procedure, la conservazione a norma di
documenti elettronici e quella dei documenti cartacei è quello del riversamento.
Il riversamento è un'operazione che serve per garantire la continuità dell'esistenza dei
documenti processati nel tempo. E' noto ai più che nessun supporto ha vita eterna, è
dunque necessario prevedere delle procedure di adeguamento tecnologico che
garantiscano il fatto che i documenti posti in conservazione possano continuare a
vivere nel tempo, a prescindere dalla deteriorabilità del supporto che li contiene.
Il riversamento può essere di due tipologie: diretto o sostitutivo38. La prima prevede
nella sostanza l'utilizzo della stessa tipologia di supporto scelta in precedenza; un
esempio è la rimasterizzazione di un CD o di un DVD. L'input e l'output sono due
supporti dello stesso tipo. Il riversamento sostitutivo prevede invece l'utilizzo di due
tipologie differenti di supporto. Questo permette a tutti gli effetti che la normativa non
veda i prorpi effetti bloccati in caso la tecnologia dovesse evolversi verso nuove
tipologie di storage dei dati e dei documenti.
Il processo di riversamento sostitutivo di documenti analogici conservati avviene
mediante memorizzazione su altro supporto ottico. Il responsabile della conservazione,
al termine del riversamento, ne attesta il corretto svolgimento con l'apposizione del
riferimento temporale e della firma digitale sull'insieme dei documenti. Qualora il
processo riguardi documenti originali unici, e' richiesta l'ulteriore apposizione del
riferimento temporale e della firma digitale da parte di un pubblico ufficiale per
attestare la conformita' di quanto riversato al documento d'origine.
38 Delibera CNIPA n.11 art. 1 lettera n) riversamento diretto: processo che trasferisce uno o piu'
documenti conservati da un supporto ottico di memorizzazione ad un altro, non alterando la loro
rappresentazione informatica. Per tale processo non sono previste particolari modalita';
Delibera CNIPA n.11 art. 1 lettera o) riversamento sostitutivo: processo che trasferisce uno o piu'
documenti conservati da un supporto ottico di memorizzazione ad un altro, modificando la loro
rappresentazione informatica. Per tale processo sono previste le modalita' descritte nell'art. 3,
comma 2, e nell'art. 4, comma 4, della presente deliberazione;
Il processo di riversamento sostitutivo di documenti informatici conservati avviene
anch'esso mediante memorizzazione su altro supporto ottico e termina con
l'apposizione sull'insieme dei documenti del riferimento temporale e della firma
digitale da parte del responsabile della conservazione che attesta il corretto
svolgimento del processo.
Saltando per ora l'art. 5 che introduce e descrive la figura del Responsabile della
Conservazione, è interessante analizzare l'art. 6 che è titolato "obbligo di esibizione": "
Il documento conservato deve essere reso leggibile in qualunque momento presso il
sistema di conservazione sostitutiva e disponibile, a richiesta, su supporto cartaceo. Il
documento conservato puo' essere esibito anche per via telematica. Qualora un
documento conservato venga esibito su supporto cartaceo fuori dall'ambiente in cui e'
installato il sistema di conservazione sostitutiva, deve esserne dichiarata la conformita' da
parte di un pubblico ufficiale se si tratta di documenti per la cui conservazione e' previsto il
suo intervento. "
In sintesi il documento deve essere reso "esibibile" in ogni momento e nei luoghi dove
è dichiarato che il documento viene conservato, nonchè nei due formati elettronico e
su richiesta cartaceo.
E' proprio in questo frangente che si denota ancora un attaccamento "culturale" al
supporto fisico, laddove si è appena terminato di esplicitare tecniche e metodi di
conservazione e digitalizzazione documentale, il residuale " e disponibile, a richiesta, su
supporto cartaceo" sembra affermare "il digitale va bene, ma non si sa mai..." e richiede
dunque la funzione di stampa, che per quanto tecnologicamente non sia una difficoltà,
rende meno giustizia al difficile processo di cambiamento culturale di abbandono della
carta.
7.4 La figura del Responsabile della Conservazione: analisi incrociata dei
riferimenti normativi
L’art. 5 della Delibera Cnipa prevede la figura del Responsabile della Conservazione
Sostitutiva, una figura professionale in grado di supervisionare l’intero processo di
messa in conservazione a norma e di garantire la conformità del processo alla
normativa vigente; l’art. 5 individua in modo molto specifico una serie di funzioni e le
relative tempistiche con le quali devono essere svolte.
Il responsabile del procedimento di conservazione sostitutiva:
a) Definisce le caratteristiche e i requisiti del sistema di conservazione in funzione della
tipologia dei documenti (analogici o informatici) da conservare, della quale tiene
evidenza. Organizza conseguentemente il contenuto dei supporti ottici e gestisce le
procedure di sicurezza e di tracciabilità che ne garantiscono la corretta conservazione,
anche per consentire l’esibizione di ciascun documento conservato;
b) Archivia e rende disponibili, con l’impiego di procedure elaborative, relativamente
ad ogni supporto di memorizzazione utilizzato, le seguenti informazioni:
•
descrizione del contenuto dell'insieme dei documenti;
•
estremi identificativi del responsabile della conservazione;
•
estremi identificativi delle persone eventualmente delegate dal responsabile
della conservazione, con l’indicazione dei compiti alle stesse assegnati;
•
indicazione delle copie di sicurezza;
c) Mantiene e rende accessibile un archivio del software dei programmi in gestione
nelle eventuali diverse versioni;
d) Verifica la corretta funzionalità del sistema e dei programmi in gestione;
e) Adotta le misure necessarie per la sicurezza fisica e logica del sistema preposto al
processo di conservazione sostitutiva e delle copie di sicurezza dei supporti di
memorizzazione;
f) Richiede la presenza di un pubblico ufficiale nei casi in cui sia previsto il suo
intervento,assicurando allo stesso l’assistenza e le risorse necessarie per l’espletamento
delle attività al medesimo attribuite;
g) Definisce e documenta le procedure di sicurezza da rispettare per l'apposizione del
riferimento temporale;
h) Verifica periodicamente, con cadenza non superiore a cinque anni, l’effettiva
leggibilità dei documenti conservati provvedendo, se necessario, al riversamento
diretto o sostitutivo del contenuto dei supporti.
Nella maggior parte dei casi, l’attività svolta dal Responsabile della conservazione
sostitutiva è delegata a un terzo con competenze tali da garantire la corretta
esecuzione delle operazioni attraverso un contratto di appalto oppure di prestazione
d’opera.
Gli esperti del settore stanno cercando di creare un albo professionale per la figura del
Responsabile della Conservazione a norma per fornire una garanzia della serietà e della
professionalità di una figura che ha delle responsabilità particolarmente delicate in
merito alla procedura di messa in conservazione. La creazione di un albo professionale
profonderebbe fiducia nel passaggio al digitale e garantirebbe una formazione
specifica, omogenea ed unificata dei Responsabili delle Conservazione.
Il responsabile della conservazione può delegare in tutto in parte le proprie attività,
è dunque in grado di svolgere al meglio i propri compiti facendosi coadiuvare da
esperti nelle materie più specifiche.
Il
responsabile della conservazione è individuato quale figura professionale individuata
tra soggetti che per esperienza, capacita' ed affidabilità forniscano idonea garanzia del
pieno rispetto delle disposizioni in materia di trattamento dei documenti posti in
conservazione digitale. Come si può notare non esiste prova della preparazione tecnica
di questa figura, sulla quale ricadono le responsabilità individuate all'interno
dell'articolo 5.
Tuttavia appare chiaro che il Responsabile della Conservazione necessiti di detenere
nozioni e competenze su tre sfere che, seppur appaiono molto distanti tra loro, trovano
in questa materia molti punti di contatto. I tre ambiti sono: quello normativo, quello
organizzativo
e
quello
tecnologico.
Necessariamente
il
Responsabile
della
Conservazione deve conoscere le basi di tutte e tre le sfere di azione e laddove abbia
bisogno di essere coadiuvato, può in qualunque momento affidarsi all'aiuto di esperti
per rendersi edotto.
La figura del Responsabile era prevista in modo esplicito solamente dalla Delibera
CNIPA, è con l'approvazione delle modifiche al Codice dell'Amministrazione Digitale
entrate in vigore il 25 gennaio 2011 che la figura del Responsabile viene finalmente
inserito all'interno di normativa primaria all'articolo 44 co.1, co.1bis, co.1ter: "il
sistema di conservazione dei documenti informatici è gestito da un responsabile che
opera d'intesa con il responsabile del trattamento dei dati personali di cui all'articolo
29 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e, ove previsto, con il responsabile
del servizio per la tenuta del protocollo informatico, della gestione dei flussi
documentali e degli archivi di cui all'articolo 61 del decreto del Presidente della
Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, nella definizione e gestione delle attivita' di
rispettiva competenza. 1-ter. Il responsabile della conservazione puo' chiedere la
conservazione dei documenti informatici o la certificazione della conformita' del
relativo processo di conservazione a quanto stabilito dall'articolo 43 e dalle regole
tecniche ivi previste, nonche' dal comma 1 ad altri soggetti, pubblici o privati, che
offrono idonee garanzie organizzative e tecnologiche".
In questo frangente, seppur apprezzabile lo sforzo di far entrare la figura del
responsabile della conservazione all'interno del corpus normativo, non si capisce il
motivo per cui questa figura sembri relegata ad avere rapporti esclusivamente con
responsabile del protocollo e privacy, quando appare chiaro che sono ben più numerosi
i punti di contatto con molte altre realtà all'interno delle Pubbliche Amministrazioni,
come ad esempio la Ragioneria, il Provveditorato, l'Economato, i Direttori
Amministrativi e Generali.
Perché il procedimento di Conservazione Digitale a Norma sia correttamente applicato
è necessaria dunque la presenza di un responsabile, il RCS, Responsabile della
Conservazione Sostituiva. Agli albori della definizione delle regole per la procedura di
Conservazione Digitale a Norma, veniva individuata la necessità della presenza di un
pubblico ufficiale che confermasse la conformità del documento digitale al precedente
analogico. Nonostante la bontà dell'intento del legislatore, preoccupato di continuare
a garantire la conformità e l'autenticità dei documenti in qualsiasi formato, era
diventato estremamente oneroso l'intero processo di conservazione a norma, che a
questo punto richiedeva per ogni documento il benestare del notaio. Si vede come la
normativa abbia, almeno inizialmente, sostanzialmente rallentato, se non addirittura
impedito, la diffusione del processo di conservazione digitale a norma.
La normativa, con il D. Lgs. 85/2005 aggiornato con le modifiche introdotte dal D.Lgs. 4
aprile 2006 recante disposizioni integrative e correttive, ha previsto la figura del RCS in
sostituzione del pubblico ufficiale, all'inizio almeno per i documenti considerati
originali non unici. Questa interpretazione è stata nuovamente rivoluzionata nel
gennaio 2011.
Il comma 4 dell’art. 23 del D.Lgs. 82/2005 prima di essere riscritto con la nuova
emanazione del Codice dell'Amministrazione Digitale del gennaio 2011, revitava: «Le
copie su supporto informatico di qualsiasi tipologia di documenti analogici originali,
formati in origine su supporto cartaceo o su altro supporto non informatico,
sostituiscono ad ogni effetto di legge gli originali da cui sono tratte se la loro conformità
all’originale è assicurata da chi lo detiene mediante l’utilizzo della propria firma digitale
e nel rispetto delle regole tecniche di cui all’articolo 7139».
39 Art 71 CAD. Le regole tecniche previste nel presente codice sono dettate, con decreti del Presidente
del Consiglio dei Ministri o del Ministro delegato per l'innovazione e le tecnologie, di concerto con il
Ministro per la funzione pubblica e con le amministrazioni di volta in volta indicate nel presente codice,
sentita la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, ed il
Garante per la protezione dei dati personali nelle materie di competenza, in modo da garantire la
Il Prof. Penzo Doria ha espresso un parere contrario al modo con cui questo comma è
stato scritto nell'articolo “Siamo tutti pubblici ufficiali?” di cui se ne riporta un estratto:
A parte l’errore grammaticale (con chi concorda quel lo detiene?), questa norma stride,
non solo con altre disposizioni in materia – tra tutte, citiamo almeno il DPR 445/2000 –
ma anche con principi cardine del diritto civile e del diritto amministrativo. Viene
meno, infatti, il principio di terzietà, la terza parte fidata, fondamentale nel nostro
ordinamento giuridico, la garanzia che deriva dall’essere al di sopra delle parti. Risulta,
infatti, palesemente scorretto delegare a un semplice detentore di un dispositivo a
scadenza limitata nel tempo (qual è la firma digitale) una funzione finora riservata, per
la sua delicatezza, ai notai e ai pubblici ufficiali, cioè a figure dotate di fede pubblica.
Ora, invece, il detentore – si badi: né possessore, né proprietario, ma detentore anche
per un periodo limitato di tempo – potrà dichiarare la conformità all’originale 40.
Tra gli operatori del settore aleggia infatti una domanda: perchè non creare un ordine
professionale in modo tale da definire le competenze minime del RCS e verificarne
l'operato? Questo eviterebbe di fatto una “giungla” di improvvisati RCS totalmente
avulsi dalla prassi e con una generale infarinatura sulla materia. L'intento è dunque
quello di selezionare gli operatori, ma ci si scontra con una precisa volontà: quella di
coerenza tecnica con le regole tecniche sul sistema pubblico di connettività di cui all'articolo 16 del
decreto legislativo 28 febbraio 2005, n. 42, e con le regole di cui al disciplinare pubblicato in allegato B al
decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196. Le regole tecniche vigenti nelle materie del presente codice
restano in vigore fino all'adozione delle regole tecniche adottate ai sensi del presente articolo. Rimanda
nella sostanza alle Regole Tecniche della Delibera Cnipa n.11 del 2004, che prevede espressamente la
figura del Responsabile della Conservazione.
40 Continua la critica di G. Penzo Doria: le incongruenze del legislatore non terminano qui. Il comma 5
ora novella: «Con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri possono essere individuate particolari
tipologie di documenti analogici originali unici per le quali, in ragione di esigenze di natura pubblicistica,
permane l’obbligo della conservazione dell’originale analogico oppure, in caso di conservazione ottica
sostitutiva, la loro conformità all’originale deve essere autenticata da un notaio o da altro pubblico
ufficiale a ciò autorizzato con dichiarazione da questi firmata digitalmente ed allegata al documento
informatico».Al di là della mai tanto vituperata dicitura “originale unico” – inesistente in natura, in
diplomatica e tantomeno in diritto – e della conformità “autenticata” e non “dichiarata” o “assicurata”
(come nel comma 4), non si comprende quali possano essere le richiamate “esigenze di natura
pubblicistica”. Tutti i documenti pubblici prodotti soddisfano, indistintamente, quelle esigenze. E, in ogni
caso, in base a quale criterio un DPCM potrà stabilire, ad esempio per le autonomie locali, per le aziende
sanitarie o per le università, quale deve essere la particolare tipologia di documento da conservare su
carta? Non può sussistere alcun criterio scientificamente e giuridicamente valido che possa supportare
una scelta simile.
evitare di creare caste ed oligopoli, volontà più volte ribadita dal CNIPA, ora DigitalPa. Il
CNIPA nella delibera 11/2004 ha prefigurato il profilo del RCS con un certo dettaglio
nell'analisi dei suoi doveri, che appaiono più come operazioni tecniche, che come
definizione di vere e proprie assunzioni di responsabilità.
Con le ultime modifiche al D.Lgl 82/2005 l'art. 23 è stato riscritto, permettendo di
implementare e presidiare il processo di conservazione a norma attraverso la figura del
Responsabile della Conservazione, lasciando però aperta una porta, ovvero il fatto che
il documento possa essere disconosciuto; non viene esplicitato da chi il documento
possa essere disconosciuto, si presume da chi ne abbia interesse. Sembra per cui
passare il messaggio, sì alla conservazione a norma, ma se non si intende incorrere in
problematiche dii disconoscimento, si consiglia l'utilizzo del notaio o pubblico ufficiale.
Se nell'operatività quotidiana il disconoscimento di un documento non è all'ordine del
giorno, il tutto diventa assai più problematico in caso di controversia.
L'art. 22 del CAD aggiornato titola "Copie informatiche di documenti analogici", ovvero
documenti sottoposti al processo di scansione: Le copie per immagine su supporto
informatico di documentioriginali formati in origine su supporto analogico nel rispetto
delle regole tecniche di cui all'articolo 71 hanno la stessa efficacia probatoria degli
originali da cui sono tratte se la loro conformita' all'originale non e' espressamente
disconosciuta.
Anche qui il rimando all'art. 71, che prevede le Regole Tecniche non ancora emanate,
anche se è prassi comune far riferimento alla Delibera CNIPA n.11 del 2004, laddove è il
Responsabile della Conservazione a presidiare il processo. L'efficacia del documento
"scansito" è pari a quella dell'originale cartaceo, sempre che il documento non venga
disconosciuto. L'onere della prova, del disconoscimento, è dunque a carico di chi ha
interesse a dimostrare che quel documento non sia conforme all'originale cartaceo. A
parere di chi scrive, il fatto che il documento possa essere disconosciuto mina il ruolo
del Responsabile della Conservazione. La soluzione per avere certezza della conformità
all'originale si avrebbe dunque solo appoggiandosi all'intervento di un pubblico
ufficiale. Pare poco verosimile il fatto che un pubblico notaio possa dare conformità
all'originale di ciascun documento, soprattutto se si parla di elaborazioni massive.
La soluzione pare dunque essere la certificazione del processo piuttosto che
l'intervento del pubblico ufficiale, tralaltro prevista all'art.29 con la richiesta di requisiti
volti a premiare più la grandezza della struttura organizzativa, piuttosto che l'efficacia e
la sicurezza del processo di conservazione a norma sviluppato.
L'art. 22 continua poi con "Le copie formate ai sensi dei commi 1, 2 e 3 sostituiscono
ad ogni effetto di legge gli originali formati in origine su supporto analogico, e sono
idonee ad assolvere gli obblighi di conservazione previsti dalla legge, salvo quanto
stabilito dal comma 541."
Il nuovo articolo 23, pur non nominando il Responsabile della Conservazione ne
prevede implicitamente l'esistenza. L'articolo 23 novella al comma 2: " Le copie e gli
estratti su supporto analogico del documento informatico, conformi alle vigenti regole
tecniche, hanno la stessa efficacia probatoria dell'originale se la loro conformita' non e'
espressamente disconosciuta. Resta fermo, ove previsto l'obbligo di conservazione
dell'originale informatico."
Anche in questo caso le osservazioni effettuate per l'articolo 22 restano valide anche
per l'articolo successivo appena analizzato.
41 D.Lgs 82/2005 aggiornato con modifiche del gennaio 2011 art. 23 co. 5: con decreto del Presidente
del Consiglio dei Ministri possono essere individuate particolari tipologie di documenti analogici
originali unici per le quali, in ragione di esigenze di natura pubblicistica, permane l'obbligo della
conservazione dell'originale analogico oppure, in caso di conservazione sostitutiva, la loro
conformita' all'originale deve essere autenticata da un notaio o da altro pubblico ufficiale a cio'
autorizzato con dichiarazione da questi firmata digitalmente ed allegata al documento informatico
7.5 Il Manuale della Conservazione: esigenze organizzative e normative
Il Manuale della Conservazione è un documento che raccoglie e descrive le procedure
utilizzate per portare a compimento il processo di conservazione a norma. Non viene
esplicitamente nominato da normativa alcune, ma ancora una volta è la Delibera CNIPA
n.11 del 2004 ad introdurne il concetto all'art. 7: “Procedure operative: 1. A qualsiasi
soggetto pubblico o privato che intenda avvalersi del processo di conservazione
sostitutiva dei documenti è consentita l'adozione di accorgimenti e procedure
integrative, nel rispetto di quanto stabilito nella presente deliberazione. 2. Le
pubbliche amministrazioni comunicano preliminarmente al Centro nazionale per
l'informatica nella pubblica amministrazione le procedure integrative che intendono
adottare ai sensi del comma 1.“
Chiaramente non è previsto un obbligo di redazione del manuale, ma la complessità
organizzativa del processo lo rende di fatto tale, soprattutto all'interno delle Pubbliche
Amministrazioni, che comunque hanno già come abitudine consolidata l'utilizzo ed il
costante riferimento a procedure scritte che organizzano i tempi e i modi con cui
svolgere le attività operative.
Cosa rientra nel manuale? Non esistendo normativa, si fa riferimento alle esigenze
organizzative, che esplicitano necessità di individuare workflow, attori, responsabili,
tempistiche e modalità operative.
Processo
Processo
Sicurezza
Sicurezza
Documenti
Documenti
Anomalie
Anomalie
Storia
Storia
Responsabili
Responsabili
Tempistiche
Tempistiche
Controlli
Controlli
Il Manuale della Conservazione ha come obiettivo quello di fornire le linee guida
operative per l'utilizzo del sistema di gestione documentale implementato all'interno
dell'azienda o dell'ente.
La necessità di un manuale operativo risiede nel fatto che la mole di documenti e di
informazioni da gestire in un'organizzazione si amplifica costantemente e risulta
sempre più difficoltoso standardizzare i processi. Le organizzazioni spesso si devono
confrontare con un know how che va necessariamente condiviso, in modo tale che più
risorse possano svolgere le attività di gestione ed archiviazione documentale secondo
un iter standardizzato ed omogeneo.
La condivisione delle procedure operative è la base del Knowledge Management, la
diffusione capillare tra le risorse "operational" risulta dunque fondamentale, se si
desidera mantenere gli stessi livelli di servizio, qualunque sia la risorsa che svolge le
attività di gestione ed archiviazione documentale. Senza un manuale operativo esiste il
rischio che le conoscenze siano concetrate in poche o addirittura una sola risorsa, la cui
assenza, anche solo temporanea, ha potenziali effetti di enorme ritardo sull'intero
processo di gestione documentale. A fronte di questo scenario si presenta una guida
pratica all'utilizzo del sistema di gestione documentale e conservazione a norma, con
l'obiettivo di fornire tutti gli strumenti concettuali necessari a rendere il più possibile
autonoma
l'attività
di
archiviazione
e
gestione
documentale
all'interno
dell'organizzazione.
In realtà la funzione primaria del Manuale della Conservazione non è quello di manuale
operativo, bensì ha funzionalità simili al modello organizzativo previsto dalla 231/01. E'
il parametro di confronto in caso di ispezioni delle Autorità competenti. Nel manuale si
dichiara come si intende procedere, la realtà ha l'obbligo di rispecchiare quanto
descritto nel manuale.
7.5.1 Proposta di Manuale della Conservazione
Qui di seguito una proposta personale di sommario che indica i temi trattati dal
Manuale della Conservazione:
1. Presentazione del manuale: abstract ed indicazione delle versioni per
mantenere la storicità del manuale
2. Descrizione della Struttura Organizzativa: organigramma, funzioni/dipartimenti
ed attori coinvolti, descrizione delle funzioni principali di ciascuno.
Individuzione di delegati e sostituti.
3. Organizzazione delle operazioni e delle risorse: descrizione generale del
processo, individuazione
degli attori
coinvolti ed associazione
delle
responsabilità, individuazione delle tempistiche.
4. Individuazione
delle
tipologie
documentali:
individuazione
tipologia
documentale, descrizione fasi del ciclo di vita (dalla formazione alla
conservazione), riferimenti normativi, individuazione dei metadati associati per
la ricerca e consultazione dei documenti.
5. Tempistiche di conservazione: riferimenti normativi ed individuazione esigenze
organizzative
6. Gestione Anomalie: individuazione delle potenziali occasioni di rischio e
manifestazione delle anomalie, proposta e descrizione delle soluzioni
organizztive. Indicazione dei referenti per la gestione degli eventi catastrofici.
7. Descrizione delle procedure: individuazione cicli operativi, macro processi,
processi, attività, fasi ed operazioni. Utilizzo di strumenti di workflow design
come: flowchart e process mapping.
8. Funzionamento tecnologico applicativo: riferimenti alle caratteristiche tecniche
del software e dell'hardware utilizzato. Descrizione del funzionamento generale
del sistema di gestione documentale, archiviazione e conserazione a norma.
Eventuale rimando a manuale operativo dell'utente per descrizione operazioni
di funzioamento del software.
9. Procedure di sicurezza: descrizione delle misure di sicurezza e protezione dei
dati utilizzate, descrizione delle caratteristiche di sicurezza della soluzione
informatica.
10. Organizzazione dello storage dei dati, procedure di back up e disaster recovery:
descrizione dei database e delle tabelle. Descrizione delle modalità di
organizzazione dei supporti di memorizzazione conservati e della loro
localizzazione. Descrizione delle verifiche e dei controlli di sicurezza.
11. Manutenzione del software e hardaware: individuazione modalità, tempistiche,
attori e responsabili del processo di manutenzione. Utilizzo di tabelle
riassuntive per tener traccia della storicità degli interventi.
12. Rapporti con le Autorità Competenti: individuazione responsabili e descrizione
modalità operative in caso di ispezioni.
7.6 Riflessioni sulla Normativa della dematerializzazione dei documenti
sanitari
L’effetto dell’informatica e dell’informatizzazione all'interno dei processi e delle
procedure sanitarie sta portando da un lato notevoli vantaggi per la salute e il
benessere di tutti i pazienti e al tempo stesso sta ponendo sfide sempre più complesse
alle istituzioni sanitarie e ai produttori di dispositivi medico-sanitari. La gestione delle
tecnologie complesse va necessariamente presidiata costantemente, altrimenti risulta
ingestibile, scenario che non può essere preso in considerazione, laddove la posta in
gioco risulti essere potenzialmente la vita dei pazienti.
Se la tecnologia e
l'informatica hanno oramai reso semplice l'automazione dei
processi, ciò che va considerato come strategico è l'integrazione e l'interoperabilità,
ovvero la capacità del sistema di inserirsi in maniera semplice, efficace e poco costosa
in un Workflow completamente integrato.
L'automatizzazione delle singole funzioni ospedaliere è per la maggior parte degli Enti
una realtà da molto tempo, ma ciò che è più difficile da automatizzare è il rendere
completamente automatico, digitale ed integrato il flusso di lavoro all'interno di una
struttura sanitaria42.
Va altresì sottolineato che la fusione tra attività di processo e software è un requisito
non secondario, una richiesta cha generalmente è insita nello stesso utente finale, il
quale apprezza l'omogenità e la standardizzazione delle procedure attraverso l'utilizzo
di un unico sistema integrato, un'interfaccia unica dove reperire tutta l’informazione
necessaria in un dato momento per svolgere al meglio il suo lavoro
Il campo sanitario è particolarmente delicato per la tipologia di informazioni e di dati
che vengono trattati, laddove l'informazione deve essere certa e immediatamente
reperibile. Anche in questo caso la normativa ha stabilito dei punti salti per
regolamentare e diffondere con senno l'utilizzo della leva dell'informatizzazione dei
42 Cfr: L’Informatizzazione del Workflow in Sanità – Il modello di integrazione IHE di Andrea Spada
processi per aumentare il livello di servizio per l'utenza finale.
Nel campo della gestione documentale, si può capire fin da subito quanto sia
importante il data retrieving anche a distanza di lunghi periodi. Un evento clinico
successo a vent'anni di distanza può essere essenziale per la diagnosi di successivi
eventi. Documenti quali ad esempio le cartelle cliniche, i registri operatori, le schede
cliniche vanno conservati a tempo indeterminato.
Se da una parte la tecnologia velocizza l'andamento dell'operatività nell'immediato, si
scontra con la normativa che giustamente impone tempistiche di conservazione a vita
del paziente ed anche oltre. A fronte di questa criticità sono state emanate dal
Ministero della Sanità delle Linee Guida, che descrivono le modalità pratiche di
archiviazione e conservazione dei documenti sanitari, in modo tale da fondere
necessità giuridiche con esigenze di tipo organizzativo.
7.6.1 Linee Guida per la Dematerializzazione della documentazione clinica in
laboratorio e diagnostica per immagini: normativa e prassi – Ministero
della Salute Marzo 2007: analisi critica e considerazioni
Non sono molte le normative in ambito sanitario a cui fare riferimento in materia di
dematerializzazione dei documenti clinici. Uno dei documenti più interessanti riguarda
le linee guida per la dematerializzazione della documentazione clinica emanate dal
Ministero della Salute, che, pur non essendo legge, forniscono nozioni e prassi per
muoversi nel mondo del documento santiario elettronico.
Il problema principale da affrontare in Sanità riguarda il fatto che i documenti clinici
generalmente hanno obblighi di conservazione per periodi molto lunghi, a volte, è
l'esempio della cartella clinica, in modo illimitato; ciò significa che esiste l'obbligo di
conservare un documento elettronico per un periodo indefinito, persino oltre la vita
dello stesso paziente. L'ostacolo maggiore risulta essere la tecnologia, che cambia in
continuazione e non permette di garantire ad oggi che il documento elettronico
prodotto sia leggibile e continui ad esserlo per sempre. La Guida elaborata dal
Comitato sugli archivi elettronici del Consiglio internazionale degli archivi, come pure il
Codice dell’amministrazione digitale, entrato in vigore il 1 gennaio 2006, indicano come
requisito
fondamentale
per
lo svolgimento
della
funzione
conservativa
il
mantenimento dell’autenticità, della leggibilità e intelligibilità nel tempo della
produzione documentaria digitale.
L’integrità e l’identificazione univoca e certa dei documenti e delle relazioni tra di essi
costituiscono gli elementi fondanti, indispensabili per garantire la reperibilità del
documento ricercato e la certezza della sua validità giuridica e rispondenza al criterio di
ricerca.
In altri termini, devono dunque essere conservati i dati che esprimono l’appartenenza
del singolo documento al complesso archivistico (fascicolo, serie, fondo, ecc.) nel quale
esso è organicamente e gerarchicamente inserito. Per la prima volta la preoccupazione
per un documento conservato non si limita alla sua leggibilità nel tempo, ma viene data
rilevanza al dato in sè ed alla sua correlazione con le altre informazioni. E' per questo
motivo che si è scelto di approfondire l'ambito della Sanità, ambito dove in più di altri è
fondamentale la correlazione tra le informazioni ed il mantenimento della loro
storicità. E' anche l'ambito dove il limite della correlazione delle informazioni
contenute sul supporto cartaceo è più evidente. Si immagini di dover ricercare tutti gli
eventi clinici dello stesso paziente non avendo uno strumento di informatizzazione; si
rischia di perdere la celerità della ricerca dell'informazione necessaria a salvare
eventualmente la vita del paziente.
La sfera della Sanità è forse la più adatta ad abbandonare per prima il concetto di
salvaguardia del documento a fronte del corretto storage dell'informazione.
"Già oggi", si evince dal testo delle linee guida del 2006, "le U.O. di Laboratorio di
Analisi e di Diagnostica per Immagini sono i reparti maggiormente informatizzati delle
strutture sanitarie italiane. Questi reparti rappresentano i servizi che insieme
producono il maggior numero di documentazione clinica, sia per Pazienti interni che
per Pazienti esterni..."
Esperienze in diversi settori (compreso quello della documentazione sanitaria) hanno
posto in evidenza il fatto che l’informazione corretta deve necessariamente essere
inserita in un corpus strutturato di documenti, pena l’incertezza sulla sua autenticità e
validità, oltre che la perdita di elementi di informazione dati proprio dall’appartenenza
ad una struttura. Ecco che viene ribadito il concetto della correlazione delle
informazioni; le logiche di archiviazione dei documenti cartacei hanno limiti enormi, è
necessario detenere copia del documento per ciascuna logica di ricerca.
Ad esempio i referti dovrebbero essere archiviati per paziente in ordine alfabetico e per
data in ordine alfabetico. Aggiungendo una nuova logica di ricerca si ha con molta
probabilità la necessità di produrre un nuovo archivio con i medesimi documenti
archiviati secondo la logica rispondente al criterio di ricerca desiderato. La ridondanza
dei documenti supererebbe di gran lunga qualsiasi logica di disaster recovery.
“Occorre che i documenti restino identificabili in maniera univoca attraverso elementi
ed attributi
ad essi relativi, quali:
• i dati di provenienza (organizzazione responsabile/autore);
• le componenti logiche interne;
• la registrazione univoca e con data certa che testimoni in modo incontrovertibile
l’avvenuta acquisizione all’archivio;
• le relazioni documentarie che identificano le modalità di accumulazione, formazione
e organizzazione stabile dell'archivio (classificazione e fascicolazione, accessibilità,
tempi di conservazione, procedure di riversamento e di validazione e relative
responsabilità).
Nell’ambito delle indicazioni prodotte in sede di discussione sulla documentazione
sanitaria, sono stati indicati – fra gli elementi fondamentali per l’archiviazione dei
referti di laboratorio – dati come: identificazione del paziente, indirizzo, destinazione
del referto; nome del medico richiedente, che di fatto rimandano a documentazione di
tipo diverso, ma parte del medesimo fascicolo virtuale, come la richiesta di prestazione
redatta dal medico curante.
Si parla di self sufficiency del documento, il cui profilo dovrà contenere tutte le
informazioni necessarie a garantire la sua conservazione in forma autentica e
contestualizzata, mediante anche l’aggiunta di informazioni relative ai livelli superiori,
cioè alla struttura archivistica alla quale lo stesso documento è destinato ad
appartenere in maniera definitiva.
La corretta archiviazione dei dati, oltre a consentire la semplificazione di tutti i
procedimenti amministrativi, consente anche di garantire l’integrità e l’identificazione
univoca e certa dei documenti e, quindi, l’interoperabilità tra di essi, in modo da
assicurare la reperibilità del documento ricercato e la certezza della sua validità
giuridica e rispondenza al criterio di ricerca. Inoltre, con specifico riferimento ai
documenti sanitari è indubbio che l’attività di cura comporta una complessa gestione
amministrativa dei procedimenti alla base della documentazione prodotta che
investono un settore di estrema importanza, quale è quello della salute del cittadino.
La gestione di tale documentazione sia essa di carattere sanitario o amministrativo, va
affrontata, dunque, con strumenti omogenei. La corretta classificazione dei documenti
sanitari garantisce,infatti, la certezza sull’autenticità del documento stesso43.
In qualsiasi Struttura sanitaria, la banca dati clinica viene predisposta ed organizzata al
fine di poter consultare la documentazione precedente e quindi ricostruire il quadro
clinico del paziente per una migliore diagnosi, cura ed assistenza.
Le regole per la tenuta di una tale banca dati non vengono individuate da norma
alcuna; può pertanto essere attuata su libera iniziativa e con modalità scelte dai singoli
utilizzatori. L’archivio legale è invece espressamente previsto da disposizioni normative
che ne individuano i contenuti e ne dettano le specifiche modalità per la formazione e
la gestione: gli scopi della sua esistenza sono quindi quelli prettamente medico-legali e
probatori.
43 Riflessione tratta da: Manuale breve per la digitalizzazione dei documenti sanitari: i principi
fondamentali da tenere in considerazione nel sistema di conservazione digitale dei documenti sanitari di
Andrea Lisi
7.6.1.1 La Dematerializzazione dei Referti: applicazione degli strumenti
tecnologici ai riferimenti normativi
In questo paragrafo viene proposto un iter tecnologico ed organizzativo che ha come
obiettivo il portare a compimento la dematerializzazione/digitalizzazione dei referti.
Il flusso operativo è differente a seconda del sistema informativo sanitario utilizzato
all'interno di ciascuna Azienda Ospedaliera, ma gli step sono sostanzialmente
riconducibili ad un generico diagramma di flusso, presentato anche all'interno delle
linee guida:
Creazione
Referto
Identificazione
Firmatario
Firma Referto
Archiviazione
Referto
Conservazione
Referto
Il Report Creator produce il referto in formato elettronico e provvede solitamente a
richiedere un tempo certo al Time Server, nonchè l'apposizione della firma digitale del
medico refertante.
Il Report Creator è il sistema informativo che è in grado di redigere un referto; nel
mondo reale un sistema RIS o un sistema LIS hanno al loro interno questa precisa
funzionalità, il primo riguarda la Radiologia, il secondo i referti di Laboratorio.
E' necessario specificare una definizione chiara di referto: per referto si intende
quell'atto obbligatoriamente redatto in forma scritta col quale lo specialista dichiara
conformi a verità i risultati degli esami diagnostici ottenuti, unitamente
all’interpretazione clinica dei risultati stessi, in relazione al quadro clinico e
all’anamnesi del paziente44.
Una volta creato il documento "referto" elettronicamente, il sistema informativo invia
una richiesta al TSA, un sistema che è in grado di fornire un tempo certo, sincronizzato
con una precisione almeno del secondo. Il sistema TSA viene utilizzato sia per
identificare la data di registrazione dell'utente al sistema informativo (il medico che
44 Definizione tratta dalle Linee Guida per la dematerializzazione della documentazione clinica
effettua il log in al sistema), sia il momento in cui firma digitalemente il referto (signing
time).
Si giunge dunque ad ottenere un referto creato, di cui si conosce il momento della
creazione, l'identità del medico che lo ha creato e tutte le informazioni di sistema che
aumentano il livello di sicurezza ed integrità del sistema stesso (ad esempio file di log).
Se si vuole ricondurre questo processo al ciclo di vita del documento individuato al
paragrafo 6.2, si può notare come questa fase sia pienamente coincidente con la
gestione del documento.
Spesso il sistema informativo sanitario prevede una procedura di validazione dei
documenti, un ulteriore controllo, che solo i documenti aventi determinate
caratteristiche passino alla successiva fase di archiviazione. È dunque necessario
predisporre una procedura di gestione dei documenti scartati.
Una volta pronto, il referto firmato viene inviato al sistema di archiviazione, che applica
un riferimento univoco al documento e verifica l'integrità del documento medesimo.
Per verifica dell'integrità dei dati si intende che il documento firmato è integro, e che in
esso sono presenti un set di dati sufficienti per identificare in modo certo il paziente, le
procedure cliniche effettuate, i soggetti che hanno partecipato alle procedure, etc. Si
faccia quindi molta attenzione al fatto che il sistema di archiviazione non deve
assolutamente inviare al sistema di conservazione documenti non congruenti.
Per riassumere, il referto viene creato dal sistema una volta che il medico refertante ha
effettuato l'accesso al sistema, fornendo le proprie credenziali. Il medico refertante
appone la propria firma digitale attraverso una smart card su uno o più referti
contemporaneamente, dando così al documento un pieno e duraturo valore
probatorio. La firma digitale dei referti di laboraorio identifica la responsabilità del
Direttore di Servizio. Viene richiesto al sistema l'apposizione di una marca temporale
per completare la fase di archiviazione (memorizzazione del documento). Il tempo che
intercorre tra il momento della firma digitale del medico e dell'apposizione della marca
temporale è da considerarsi in termini di pochi secondi.
Solo a questo punto il documento viene spedito al sistema di conservazione dove viene
sottoposto a procedimento di validazione temporale e di verifica della validità del
Certificato di firma del sottoscrittore. Qui il documento verrà sottoposto a
procedimento di conservazione sostitutiva, secondo la normativa vigente secondo
quanto previsto dalle Regole Tecniche della Delibera CNIPA n.11 del 2004.
Per semplicità si utilizza generalmente la possibilità prevista dalla Delibera CNIPA di
conservare le impronte dei documenti all'interno di un'evidenza informatica, un file
riepilogativo delle impronte dei documenti creati dal sistema di conservazione.
Il file di evidenza informatica deve essere formata in modo che contenga una
registrazione per ciascun documento e che il record contenga l’impronta (codice hash)
dello stesso documento.
Poiché questo singolo file, contenente le impronte di tutti i documenti appartenenti
all’insieme considerato, verrà firmato digitalmente risulta chiaro che qualunque
modifica apposta a qualunque
documento appartenente all’insieme (chiamiamolo “volume”) verrebbe rilevata da una
operazione
di verifica: l’impronta effettiva del documento alterato non coinciderebbe più con
quella registrata
nel file delle impronte, mentre la modifica di tale file non sarebbe possibile senza
invalidarne la
firma digitale. La firma digitale e la marca temporale dell'evidenza informatica vengono
applicate in questo frangente dal Responsabile della Conservazione.
7.6.2 Accessibilità all'informazione vs Privacy in sanità: il Garante risponde
A sostegno della tesi della necessità di scindere informazione dal supporto che la
contiene, a favore di un miglioramento in termini di efficacia e di efficienza dei
processi, viene nuovamente presentata la gestione delle informazioni clinico sanitarie,
che è diventata a questo riguardo un vero e proprio portabandiera di questo concetto,
attraverso l'utilizzo di quello che viene generalmente chiamato FSE, il Fascicolo
Sanitario Elettronico.
La gestione delle informazioni quale leva di ottimizzazione dei processi in Sanità
acquisisce un ruolo di primaria importanza. La rapidità nel reperire un'informazione è
imprescindibile; non si può pensare di dover ricercare un'informazione o un dato
all'interno di un documento, l'informazione deve essere estrapolabile da un contesto
di riferimento e nuovamente aggregabile secondo altre e svariate logiche, in modo tale
che il singolo dato possa fornire informazioni differenti e complete in più di un singolo
contesto.
Proprio da questa necessità è partita l'idea del Fascicolo Sanitario Elettronico: Il
Fascicolo Sanitario Elettronico è una raccolta in formato digitale delle informazioni e
dei documenti clinici relativi alle prestazioni sanitarie prodotte dal Servizio sanitario
regionale ed erogate ad un cittadino.
Il Fascicolo, attraverso la sua progressiva alimentazione nel tempo, permette ad ogni
cittadino assistito di avere sempre a disposizione le informazioni sanitarie e socio
sanitarie che lo riguardano, previo rilascio del consenso alla costituzione del fascicolo
sanitario, da parte del cittadino stesso. Non si deve pensare al Fascicolo Sanitari
Elettronico come ad una cartella clinica digitale, copia di quella analogica. Al di là di un
più ampio spettro di documentazione che potenzialmente può essere inserita nel FSE
rispetto alla cartella clinica analogica, non si può pensare al FSE come copia della
cartella clinica analogica, poichè così facendo decadrebbero tutti i vantaggi dall'avere
informazioni e dati slegati dal supporto documentale; in questo caso solo un data
retrieving per mezzo di OCR potrebbe migliorare la situazione, ma si incorrerebbe
comunque in un contesto di difficile gestione delle informazioni. Immaginare in modo
così limitato il FSE significa pensare che i fogli vengano scansiti e inglobati in una
"cartella" facente capo al singolo assistito. La risultante del processo di scansione
sarebbe un insieme di tanti file in formato immagine, quindi tante "fotografie dei
documenti", che verrebbero poi sottoposte al processo di conservazione a norma per
essere nella posizione di poter dematerializzare il documento cartaceo. In uno scenario
di questo tipo, le informazioni risulterebbero scarsamente strutturabili perchè
contenute e fissate all'interno di un supporto documentale. Passare dalla carta al
digitale secondo questo questo modus operandi non fa sfruttare appieno le
potenzialità del documento digitale, nonostante si possa godere immediatamente dei
vantaggi nel liberare ampi spazi dedicati esclusivamente ad archivio.
La stragrande maggioranza dei documenti che vengono prodotti, nasce già in formato
informatico, il passo successivo che viene richiesto è che i dati contenuti in questi
documenti elettronici vengano sistematizzati all'interno di un sistema informativo in
grado di rendere agile l'aggregazione e la disagggregazione dei dati stessi, altrimenti si
rischia di pensare al documento digitale secondo le logiche del documento cartaceo. Al
posto di godere dei soli vantaggi della dematerializzazione, perchè non pensare di
godere dei vantaggi della non materializzazione? Tanto più che molti dei documenti
sono frutto del digitale e quindi nativamenti elettronici.
Anche in questo caso pensare al Fascicolo Sanitario Elettronico come un'applicazione
tecnologica, come ad un software è un errore quantomai grossolano, va considerato
come un mutamento dei processi amministrativi organizzativi e manageriali
dell’infrastruttura e della struttura sanitaria.
Da una parte tutti i vantaggi dell'informatizzazione e della gestione informatica delle
informazioni (Content Management) sono noti ed accettati da tutti, dall'altra il mondo
della Sanità in particolare, si scontra con una problematica assai delicata: la sensibilità
dei dati trattati.
I documenti che possono essere contenuti nel FSE sono i referti di laboratorio, le
lettere di dimissione, i referti ambulatoriali, i verbali di pronto soccorso, i referti
diagnostici, le immagini radiologiche e tanti altri ancora. E' facilmente comprensibile
quali siano gli aspetti legati alla privacy sullo stato di salute dell'assistito che l'intero
sistema deve garantire. A fronte di questa problematica è intervenuto il Garante della
Privacy per dirimere una questione particolarmente delicata, da una parte la necessità
ed i vantaggi dell'informatizzazione, dall'altra l'altrettanto necessario diritto al riserbo
sui dati altamente sensibili, che rivelano lo stato di salute della persona.
7.6.2.1 Costruzione e Gestione del Fascicolo sanitario elettronico: linee guida
A risposta della problematica individuata nel precedente paragrafo, il Garante della
Privacy ha emanato delle Linee Guida per fornire indicazione su come produrre e
gestire il Fascicolo Sanitario Elettronico e su come conciliare il diritto al privacy con
l'innovazione tecnologica.
Innanzitutto vale la pena dare una definizione del FSE, quale un insieme logico di
informazioni e documenti sanitari volto a documentare la storia clinica di un individuo
condiviso da più titolari del trattamento, improntato a criteri di massima trasparenza
nella sua strutturazione e nel suo funzionamento45.
E' chiaro dunque che Il Fascicolo Sanitario Elettronico è una raccolta in formato digitale
delle informazioni e dei documenti clinici relativi alle prestazioni sanitarie prodotte dal
Servizio sanitario regionale ed erogate ad un cittadino. Il FSE nasce per raccogliere in
itinere documenti e informazioni di tutti gli eventi clinici relativi a ciascun paziente. Le
finalità perseguite attraverso il Fse o il dossier, come sopra ricordato, sono
generalmente riconducibili alla documentazione di una "memoria storica" degli eventi
di rilievo sanitario relativi a un medesimo individuo consultabile dal medico curante.
Il principio è il medesimo:
•
formazione del documento elettronico
•
firma del medico
•
archiviazione e consultazione
•
processo di conservazione sostitutiva
ma è necessario affrontare la questione della sensibilità dei dati. Il risultato è una prima
individuazione dei potenziali utenti, che possono avere accesso al Fascicolo Sanitario
Elettronico, in modo tale da ben calibrare la possibilità dell'utente di accedere
45 Linee guida in tema di Fascicolo sanitario elettronico (Fse) e di dossier sanitario - 16 luglio 2009
(G.U. n. 178 del 3 agosto 2009)
all'informazione ed il diritto del paziente di scegliere quando, quanto e chi può essere
messo a conoscenza di dati riguardanti il proprio stato di salute.
Nella figura sottostante si possono contare alcuni dei potenziali utenti del Fascicolo
Sanitario Elettronico, tutti quegli utenti sanitari ed amministrativi che vengono in
contatto con i dati relativi ad eventi clinici, si può rilevare la presenza di tutti i medici,
dal medico di base, al medico di reparto, piuttosto che quello di pronto soccorso, ma
anche i farmacisti che erogano farmaci e gli operatori amministrativi che si occupano
delle prenotazioni esami e di coloro che invece si occupano della parte contabile.
E' chiaro come in determinate occasioni ognuna di queste figure abbia bisogno di
accedere a delle informazioni relative allo stato di salute, si pensi a chi deve effettuare
una diagnosi, chiaramente dovrà avere un quadro clinico il più ampio possibile, ma non
si può affermare altrettanto per gli operatori amministrativi. Ecco perchè tutti debbono
avere accesso all'informazione strettamente necessaria.
Il Garante della Privacy nell'emanazione delle Linee Guida in tema di Fascicolo
sanitario elettronico (Fse) e di dossier sanitario - 16 luglio 2009 (G.U. n. 178 del 3
agosto 2009) detta alcuni principi basilari alla costruzione del FSE. In primis il diritto
alla scelta da parte dell'assistito, se costruire il fascicolo, cosa inserire, chi ha accesso a
quale tipologia di informazione, ... ma il Garante ha dichiarato che le motivazioni alla
base della costruzione del FSE debbono risultare coerenti ai principi di prevenzione,
diagnosi, cura e riabilitazione46; senza velature il Garante vuole tutelare in questo
senso l'assistito dall'eventuale ingerenza di agenti terzi che potrebbero avere finalità
diverse da quelle elencate nel richiedere informazioni sullo stato di salute della
persona; si pensi a figure quali i periti assicurativi ed i datori di lavoro, che potrebbero
trarre vantaggi dall'accesso a determinate informazioni cliniche senza per altro fornire
un servizio all'assistito47.
In ragione delle finalità perseguite attraverso il Fse, è opportuno che sia illustrata
all'interessato l'utilità di costituire e disporre di un quadro il più possibile completo
delle informazioni sanitarie che lo riguardano, in modo da poter offrire un migliore
supporto all'organismo sanitario, al medico e all'interessato stesso. Una conoscenza
approfondita dei dati clinici, relativi anche al passato, può infatti contribuire ad una più
efficace ricognizione degli elementi utili alle valutazioni del caso.
Il paziente si trova in regime di libera scelta, ha infatti facoltà di:
–
Aprire e chiudere il FSE quando lo desidera, senza conseguenze sul livello di
servizio
–
ovvero
ricevuto,
Utilizzare la facoltà di oscuramento dell'evento clinico, revocabile nel tempo,
decidere di non far confluire nel FSE alcune informazioni sanitarie
relative a singoli eventi
clinici (ad esempio, con riferimento all'esito di una
46Il trattamento dei dati personali effettuato mediante il Fse o il dossier, perseguendo le menzionate
finalità di prevenzione, diagnosi, cura e riabilitazione, deve uniformarsi al principio di
autodeterminazione (artt. 75 e ss. del Codice).
47 Dalle linee guida in tema di Fascicolo sanitario elettronico: il trattamento di dati personali effettuato
attraverso il Fse/dossier, perseguendo esclusivamente fini di prevenzione, diagnosi e cura
dell'interessato, deve essere posto in essere esclusivamente da parte di soggetti operanti in ambito
sanitario, con esclusione di periti, compagnie di assicurazione, datori di lavoro, associazioni o
organizzazioni scientifiche e organismi amministrativi anche operanti in ambito sanitario.
Analogamente, l'accesso è precluso anche al personale medico nell'esercizio di attività medico-legale
(es. visite per l'accertamento dell'idoneità lavorativa o alla guida), in quanto, sebbene figure
professionali di tipo sanitario, tali professionisti svolgono la loro attività professionale nell'ambito
dell'accertamento di idoneità o status, e non anche all'interno di un processo di cura dell'interessato.
specifica visita specialistica o alla
prescrizione di un farmaco).
– Utilizzare la facoltà di oscuramento dell'oscuramento dell'evento clinico,
revocabile anch'esso nel tempo, laddove
tutti (o alcuni) soggetti abilitati
all'accesso non possano venire automaticamente (anche temporaneamente) a
conoscenza del fatto che l'interessato ha effettuato tale scelta.
L'inserimento delle informazioni relative ad eventi sanitari pregressi all'istituzione del
Fse deve fondarsi sul consenso specifico ed informato dell'interessato, potendo
quest'ultimo anche scegliere che le informazioni sanitarie pregresse che lo riguardano
non siano inserite nel Fascicolo.
L'accesso alle informazioni può e in alcuni frangenti deve essere limitato al necessario,
si pensi alla categoria dei farmacisti, i quali svolgono la propria attività in uno specifico
segmento del percorso di cura, è corretto che possano accedere al Fse, ma
limitatamente ai soli dati (o moduli di dati) indispensabili all'erogazione di farmaci (es.
accesso limitato all'elenco dei farmaci già prescritti, al fine di valutare eventuali
incompatibilità tra il farmaco vendibile senza obbligo di prescrizione medica e altri
farmaci precedentemente assunti). In alcune esperienze di costruzione del FSE è stata
formata un'apposita commissione in grado di valutare l'indispensabilità delle
informazioni mediche ai fini della loro consultabilità; questo ha semplificato e sciolto
dubbi, laddove l'assistito si trovi a avere sufficienti conoscenze per decidere in
autonomia le limitazioni d'accesso all'informazione. In alcuni progetti esaminati
all'interno del Fse è stata poi individuata una sintesi di rilevanti dati clinici sul paziente,
ovvero un insieme di informazioni la cui conoscenza può rivelarsi indispensabile per
salvaguardare la vita dell'interessato (es., malattie croniche, reazioni allergiche, uso di
dispositivi o farmaci salvavita, informazioni relative all'impiego di protesi o a trapianti).
Tali informazioni, raccolte di regola in un modulo distinto, sono conoscibili da parte di
tutti i soggetti che prendono in cura l'interessato.
Al di là della profilazione dei gruppi di utenti interessati dal Fascicolo Sanitario
Elettronico, è fondamentale che sia garantita non solo l'accessibilità ai documenti e ai
dati clinici, ma soprattutto che la loro attendibilità, ovvere la ragionevole certezza che i
documenti messi a disposizione all'interno del FSE, siano effettivamente quelli prodotti
dal personale medico e non 48 che li hanno generati. Alll'interessato devono essere
infatti garantite facili modalità di consultazione del proprio Fse, nonché, ove previsto, di
ottenerne copia, anche ai fini della messa disposizione a terzi (es. medico operante in
un'altra regione o in un altro Stato).
La paternità del documento è garantibile all'interno delle modalità di utilizzo della
firma digitale, si pensi ad esempio a quanto analizzato per i referti nei paragrafi
precedenti. L'assistito deve avere certezza anche della sicurezza e dell'integrità dei
documenti e dei dati inseriti all'interno del Fascicolo Sanitario. L'integrità e la
conservazione nel tempo dei documenti, come già dichiarato, ha modo di essere
gestita attraverso il processo di conservazione digitale a norma; il tutto deve essere
corredato da opportuni accorgimenti a livello di sicurezza informatica, per assicurare il
più alto livello possibile di integrità del sistema informatico. A questo riguardo è, ad
avviso della scrivente, necessario assicurare ideonei sistemi di autenticazione e di
autorizzazione (si pensi alle operazioni di logi in al sistema attraverso riferimenti
biometrici, piuttosto che tramite smart card); vanno previsti canali di comunicazione
sicuru (eventualmente crittografati) per permettere il trasferimento dei dati e dei
documenti all'interno deli sistema in modalità sicura, inoltre dovrebbe essere prevista
la piena tracciabilità degli accessi e delle operazioni effettuate, anche attraverso sistemi
di audit log (eventualmente processati anch'essi per mezzo del processo di
conservazione a norma), in modo da documentare legalmente e a livello probatorio
ogni singola operazione effettuata su ciascun documento.
Il sistema dovrebbe altresì garantire l’integrazione e l’interoperabilità con tutti gli
strumenti clinici a disposizione, siano essi di tipo hardware o software, questo
48 Dalle linee guida in tema di Fascicolo sanitario elettronico: Il personale amministrativo operante
all'interno della struttura sanitaria in cui venga utilizzato il Fse/dossier può, in qualità di incaricato del
trattamento, consultare solo le informazioni necessarie per assolvere alle funzioni amministrative cui
è preposto e strettamente correlate all'erogazione della prestazione sanitaria (ad es., il personale
addetto alla prenotazione di esami diagnostici o visite specialistiche può consultare unicamente i soli
dati indispensabili per la prenotazione stessa).
elemento è di enorme utilità, ma di difficile realizzazione, tenuto conto dell'enorme
velocità con cui nascono nuove tecnologie, protocolli di comunicazione, sistemi
operativi, ecco perchè fare riferimento a standard internazionali potrebbe essere la
soluzione per permettere piena compliance ed interoperabilità ai sistemi di gestione
documentale in sanità.
Il Fascicolo Sanitario Elettronico (FSE) è il fondamento informatico per la costituzione
della cosiddetta “salute in rete”, laddove la filosofia "cittadinocentrica"; l'intento è
quello di mettere il cittadino al centro e di
rivoluzionare i processi sanitari,
connettendo dinamicamente i professionisti intorno al paziente stesso e alla sua storia
clinica, raccogliendo i dati sulla base dei percorsi clinico assistenziali seguiti dai cittadini
all’interno del “network” sanitario regionale e rendendo disponibili le informazioni in
funzione delle particolari fattispecie cliniche correlate al singolo cittadino e ai suoi
percorsi di cura49. Il FSE consiste, quindi, in un insieme di documenti elettronici tra loro
collegati, condivisibili da soggetti sanitari diversi, pubblici e privati, contenente una
serie di dati di natura sanitaria atti a rilevare lo stato di salute presente e passato del
paziente.
49 Fascicolo Sanitario Elettronico SSIS Regione Lombardia
8. Strumenti tecnologici applicati alla gestione e
conservazione del documento elettronico
Volutamente è stata lasciata la prospettiva tecnologica per ultima, in quanto troppo
spesso si è tentati di pensare che la gestione del documento coincida con un software;
l'informatica è il mezzo con cui attuare una gestione documentale informatizzata, non
può essere certo un aspetto da tralasciare, ma si è cercato di far capire quanto la
presenza del solo strumento informatico sia limitativo del potenziale successo che il
processo di gestione documentale può avere, garantendo l'esistenza di una forte
attenzione all'organizzazione per processi ed un attento studio ed interpretazione della
normativa.
Nei prossimi paragrafi si cerca di fornire una panoramica degli strumenti a disposizione
della gestione documentale, quali leve di informatizzazione dei processi nella piena
compliance della normativa vigente. Gli strumenti applicabili alla gestione del
documento elettronico sono potenzialmente infiniti, si pensi alle possibili integrazioni
del sistema di gestione documentale con tutti gli altri sistemi informativi aziendali,
quello amministrativo contabile, quello del magazzino, eventualmente l'ERP, piuttosto
che i decision support system di qualunque genere.
Partendo dal presupposto che il vero valore aggiunto di un qualsiasi sistema
informativo è l'integrazione e l'interoperabilità che offre, si vanno ad analizzare gli
strumenti più comuni presenti all'interno di un sistema di gestione documentale e
conservazione a norma; solo successivamente si proverà a modellare a livello generale
un sistema di gestione documentale vero e proprio.
Si ripropone qui di seguito un generico processo di gestione documentale, al quale
verranno abbinati, descritti ed analizzati i migliori strumenti applicativi per produrre
efficacia ed efficienza, ricondando sempre l'obiettivo principale di qualsiasi sistema
informativo: fornire e condividere l'informazione, ponderando la necessità di sfruttare
il supporto documentale solo qualora si rivelasse indispensabile a fornire informazioni
che il dato in sè non riesce a fornire.
Nonostante non sia intenzione di tale dissertazione entrare nel merito del reporting e
del datawarehaousing, non si può ignorare il fatto che le decisioni si debbano prendere
sulla base di informazioni aggregate e che dunque sempre più si vada verso il mondo
dell'informazione, piuttosto che verso quello del documento. È proprio per questo che
il documento va creato, gestito, archiviato e conservato in virtù del fatto che dovrà
essere in grado di fornire informazioni immediate a chi ne deve fare uso.
La tecnologia è sicuramente un processo in continua evoluzione e tale deve
necessariamente continuare a rimanere. Gli strumenti tecnologici diventano
rapidamente obsoleti e questo mal si concilia con gli aspetti normativi ed organizzativi
della tematica documentale. La modifica degli assetti organizzativi è sicuramente
possibile, ma con non poche difficoltà, soprattutto laddove i meccanismi operativi
aziendali siano fortemente consolidati e laddove la struttura organizzativa sia
particolarmente complessa. La normativa ha delle tempistiche di modifica che in
confronto all'avanzamento tecnologico possono considerarsi delle ere. È per questo
motivo che vengono presentate nei prossimi paragrafi soluzioni tecnologiche
generiche, in modo tale che possano continuare ad essere al passo con i tempi il più a
lungo possibile.
8.1 Gli strumenti a supporto della gestione documentale
Ripercorrendo il processo di gestione documentale, si ricorda che le fasi del ciclo di vita
del documento sono la formazione, la gestione, l'archiviazione ed infine la
conservazione nel tempo.
Viene riproposto di seguito lo schema già visto nei paragrafi precedenti rappresentante
il ciclo di vita dei documenti:
FORMAZIONE
FORMAZIONE
Formazione
Formazione
del
del
documento
documento
GESTIONE
GESTIONE
Azione
Azione
Ufficio1
Ufficio1
Azione
Azione
Ufficio2
Ufficio2
ARCHIVIAZIONE
ARCHIVIAZIONE
Conservazione
Conservazione
Documenti
Documenti
Archiviazione
Archiviazione
documenti
documenti
PROCEDURE
PROCEDURE
AUTORIZZATIVE
AUTORIZZATIVE
CONSERVAZIONE
CONSERVAZIONE
Ricerca
Ricerca
documento
documento
Condivisione
Condivisione
Informazioni
Informazioni
L'archiviazione ottica gestisce la fase iniziale di trasformazione, se del caso, del
documento cartaceo da analogico in digitale attraverso l'operazione di scansione.
Input
Input
cartaceo
cartaceo
Indicizzazione
Indicizzazione
Archiviazione
Archiviazione
database
database
Input
Input
elettronico
elettronico
Come si può notare il documento, prima ancora di entrare a far parte di un sistema di
gestione documentale, deve subire una fase di "normalizzazione". Se l'input di
partenza è un documento cartaceo, non si conosce altra via se non la scansione per
trasformare il supporto cartaceo in un'immagine di esso in formato digitale. Se il
documento è già in formato elettronico, per cui è già un file, può continuare il suo
processo di normalizzazione, passando direttamente all'indicizzazione.
L'indicizzazione è una fase fondamentale, poichè è proprio questo il momento in cui si
assegnano i metadati ai documenti; nella pratica ciò significa attribuire delle parole
chiave che identificano il documento per poterlo ricercare in un momento successivo.
La normativa ha lasciato più di un vuoto in tal senso; infatti lascia libero il detentore del
documento di scegliere gli indici che meglio caratterizzano il documento, tranne nel
caso della fattura attiva nel quale il legislatore richiede che questo tipo di documento
sia ricercabile per numero e data documento, per ragione sociale completa del
destinatario (ragione sociale, indirizzo, partita iva e codice fiscale). È così che ancora
una volta il richiamo alle prassi organizzative è d'obbligo, dopotutto, come si può
notare, anche nel momento in cui il legislatore è intervenuto ha effettuato delle
richieste frutto del buon senso e delle prassi organizzative. Terminata questa fase
preparatoria all'archiviazione, si procede al salvataggio degli indici all'interno di una
base dati, mantenendo una stretta corrispondenza con l'immagine a cui il record si
riferisce. Molte sono le soluzioni software sul mercato che forniscono la cosiddetta
gestione documentale, ovvero la possibilità di archiviare, condividere e ricercare i
documenti.
Un buon sistema di gestione documentale è in grado di gestire:
–
la ricerca documentale attraverso i metadati assegnati,
–
la condivisione dei documenti tra gli utenti, secondo adeguati livelli di
profilazione
–
lo Status dei documenti, se sono da autorizzare, autorizzati, firmati, archiviati,
conservati,
–
etc, ...
lo smistamento di Tasks, ovvero la possibilità di assegnare a ciascun utente del
sistema di
gestione documentale delle attività su uno o più documenti, come ad
esempio la richiesta di sottoscrizione, di approvazione, di presa visione, etc, ...
–
le Autorizzazioni, che implicano la possibilità di richiedere il permesso di
passare ad uno
step successivo il documento, si pensi all'emissione di ordini, se
l'utente A ha mandato di
acquisto per un importo inferiore all'ammontare
della merce che desidera acquistare,
dovrà chiederne autorizzazione all'utente
B, il quale dovrà esserne a conoscenza attraverso il sistema di notifica e dovrà poter
dichiarare la propria volontà attraverso strumenti di
firma,
piuttosto
che
di
cambio status del documento.
Fino a questo punto, è possibile gestire qualsiasi tipologia documentale; il processo di
conservazione a norma di cui si è parlato nei capitoli precedenti è utilizzabile per tutti i
documenti per i quali esista obbligo di conservazione nel tempo. Ognqualvolta si
desideri dare caratteristica di opponibilità a terzi ad un documento è utile la
conservazione digitale a norma, nulla però vieta di continuare a mantenere un archivio
cartaceo a prova dell'integrità del documento. La scelta di questa soluzione non nega
l'utilizzo di un sistema di gestione documentale, anzi, la sua presenza aumenta il livello
di efficacia nella ricerca e nella condivisione documentale; ciò a cui non si può giungere
è la piena dematerializzazione/digitalizzazione del documento, che per essere
opponibile a terzi senza processo di conservazione digitale a norma, deve tuttora
essere esibito su supporto cartaceo. Nel momento in cui si desidera effettuare il
processo di conservazione a norma necessariamente si entra nel merito di concetti
quali la firma digitale e la marca temporale.
8.4 Un sistema di conservazione a norma: analisi dei profili
E' stato approfondito il tema della firma digitale proprio per assicurare al lettore che
affronta la lettura tutte le certezze in merito alle soluzioni tecnologiche fornite a
seguito delle richieste di garanzie dettate dalla normativa. Ora si integrerà lo strumento
di firma digitale all'interno di un generico sistema di conservazione a norma, laddove si
vedrà una delle sue potenziali applicazioni. Come già anticipato integrità e paternità del
documento vengono garantite dalla sottoscrizione del documento stesso per mezzo di
firma digitale insieme allo strumento del riferimento temporale opponibile a terzi,
conosciuto come marca temporale. Nelle prossime pagine si tenterà di ricostruire sul
piano teorico e generale un sistema di gestione documentale che contempli il processo
di conservazione a norma.
Come per qualsiasi sistema informativo, anche un gestionale documentale provvisto
delle funzionalità per il processo di conservazione digitale a norma va analizzato sotto
la prospettiva infrastrutturale e sotto la prospettiva applicativa. Si sottolinea ancora
una volta come l'infrastruttura tecnologica (sia hardware che software) sia condizione
necessaria, ma assolutamente non sufficiente alla corretta archiviazione e
conservazione digitale a norma dei documenti. Si ricorda inoltre che il sistema di
conservazione a norma è utilizzabile, e deve essere utilizzato, per quelle tipologie
documentali per le quali esista un obbligo di conservazione, sia esso civilistico, che
fiscale, piuttosto che di tipo procedurale. Per tutti gli altri documenti per i quali queste
condizioni non sussistono, può essere sufficiente l'archiviazione elettronica, altrimenti
permane l'obbligo di materializzazione su supporto cartaceo.
Conservare digitalmente un documento analogico significa sostituirlo con lo stesso
documento in formato digitale, impedendo attraverso firma digitale e marca temporale
che venga modificato o alterato. Conservare digitalmente un documento informatico
significa garantire ad esso, già valido digitalmente, una permanenza e una immutabilità
nel tempo, tramite la firma digitale del Responsabile della Conservazione che serve a
validare il processo di conservazione, rendendo immodificabile il documento; e tramite
la marca temporale che determina la data e l’ora del documento,rendendolo
opponibile. Dal punto di vista operativo, il servizio di marca temporale di un
documento informatico consiste nella generazione, da parte di un soggetto terzo
"certificatore" di una firma digitale del documento cui è associata l'informazione
relativa a una data e a un'ora certa. Un file marcato temporalmente ha estensione
"m7m" e contiene il documento del quale si è chiesta la validazione temporale e la
marca emessa dall'ente certificatore.
La gestione e la conservazione della documentazione dematerializzata rappresentano
due ambiti separati, ma estremamente interconnessi nella sfera della digitalizzazione.
La gestione offre generalmente vantaggi immediati , quali il risparmio di tempo e
risorse e la trasparenza. La sfera della conservazione propone vantaggi meno
immediatamente visibili, ma di maggiore consistenza in termini di validità giuridica del
documento digitale nel tempo.
La gestione del documento, al di là che esso sia ancora analogico oppure già
elettronico, implica una stretta connessione con il “presente ” del documento, che
viene creato, modificato, passato attraverso più o meno lunghe catene autorizzative ed
infine debitamente condiviso tra le risorse umane. L’archivio corrente rappresenta in
toto l’ambiente di gestione, dove si svolge la funzione amministrativa e i documenti e i
fascicoli ne tracciano la storia. In questa sede si svolgono le relazioni fra cittadini e
imprese e la Pubblica Amministrazione e tutte le azioni delle transazioni generate dai
servizi on line. In tale ambiente le pratiche subiscono le verifiche di integrità,
autenticità e validità. All’atto dell’esaurimento della sua funzione amministrativa la
pratica e i documenti che la compongono devono affrontare le problematiche ed i
processi di conservazione, solitamente gestiti nell’ambito dell’archivio storico e di
deposito. Quindi la fase di conservazione inizia nel momento in cui il documento viene
archiviato.
Si presenta qui di seguito una delle possibili soluzioni tecnologiche di conservazione
digitale a norma; questo è il frutto di uno studio e di una realizzazione durata quattro
anni presso l'azienda all'interno della quale la scrivente occupa la posizione di
Responsabile della Conservazione. Per la produzione della documentazione tecnica
l'azienda si è avvalsa di consulenti di grande calibro quali il Dott. Clizio Merli ed il Dott.
Maurizio Steffenino, che hanno avuto esperienze nel campo della firma digitale e nella
gestione documentale in ambiti quali Olivetti e Philips.
Il sistema di conservazione a norma presentato in questa analisi è ArchiCons
(Archiviazione e Conservazione a Norma) ed è un sistema per la gestione del servizio di
Conservazione Sostitutiva a Norma dei documenti dei clienti in formato elettronico.
8.4.1 Profilo operativo
Il profilo operativo si presta all'analisi dell'interazione uomo-macchina all'interno del
processo di conservazione a norma. Questo profilo è particolarmente interessante
perchè avvicina il lettore gradualmente all'aspetto tecnico e tecnologico della
conservazione digitale a norma, mettendo in sequenza le operazioni eseguite dalle
risorse lungo l'intero processo e le risposte operative fornite dal sistema stesso. Il
metodo scelto per generalizzare ed astrarre un modello di sistema di conservazione
digitale a norma prevede l'utilizzo dello Unified Modeling Language (UML), ci si è
avvalsi in particolare dei diagrammi di attività in modo tale evidenziare parallelismi
delle operazioni; in alcuni frangenti, laddove necessario verrà effettuato uno zoom
sulle attività, in modo tale da scomporle ed analizzarle nelle sue componenti
"atomiche".
Gli scenari possono rivelarsi molteplici, ma si è tentato di ricondurre la gamma delle
casistiche a tre, di cui solo due verranno prese in considerazine nell'attività di
modellazione.
La prima scelta che si deve affrontare risiede nel decidere se godere dei vantaggi della
dematerializzazione/digitalizzazione oppure no. Nel primo caso si dovrà affrontare il
processo di conservazione a norma, nel secondo questo non sarà necessario. La
seconda questione rilevante riguarda la decisione di svolgere l'archiviazione elettronica
in house oppure in outsourcing. Pensare a soluzioni in house implica la necessità di
integrare un sistema di gestione documentale con gli altri sistemi informativi presenti,
le variabili sono veramente molte, ma la sostanza è che l'utilizzatore gestisce l'intero
ciclo di vita del documentao, dalla sua formazione alla sua archiviazione ed
eventualmente alla sua conservazione digitale a norma.
La scelta espositiva effettuata elimina la strada dell'in house, prevedendo unicamente
quella dell'outsourcing, mentre si approfondirà il processo di gestione documentale sia
nel caso in cui si scelga solamente l'archiviazione elettronica, sia nel caso in cui si scelga
la conservazione digitale a norma.
Nello schema seguente si propone in modo sintetico lo scenario descritto:
PreCons
Archiviazione
Elettronica
Conservazione
Digitale a
Norma
Come si può notare il primo riquadro impone un momento di omogenizzazione e
normalizzazione documentale, quello di pre conservazione; si è già visto come l'input
possa avere natura differente di trasmissione, si potrebbe trattare di documenti che
giungono all'outsourcer a mezzo corriere, piuttosto che la trasmissione di documenti e
metadati attraverso XML. L'XML è un metalinguaggio in grado di descrivere documenti
strutturati, ad oggi è particolarmente utilizzato come mezzo per l'esportazione di dati
tra diversi DBMS.
Nella sostanza la fase di pre conservazione prevede l'ottenimento di un documento
elettronico e dei relativi metadati ad esso agganciati, fornendo come output finale un
database contenente un record per ciascun documento, contentente tanti attributi
quanti sono gli indici ad esso assegnati ed il collegamento al nome file.
Il sistema ArchiCons è nato per gestire il servizio di conservazione digitale a norma in
total outsourcing, questo implica che gli input documentali che entrano a far farte del
sistema possono essere di natura estramente differente. E' infatti possibile che
pervenga solo il documento cartaceo, piuttosto che file immagini con o senza indici
allegati attraverso canali molto differenti tra di loro, si pensi ad esempio al SFTP un
protocollo adatto al trasferimento di file che utilizza un canale sicuro, oppure al
semplice invio quali allegati alle mail.
Illustrazione 1: Fase PreCons
I metadati possono essere rilevati manualmente oppure attraverso tecniche di
ocerizzazione, nelle ipotesi migliori possono essere estratti da altri sistemi informativi,
seguendo la regola della singola imputazione del dato, ovvero lo stesso dato va inserito
a sistemaa sola volta e richiamato dallo stesso posto tante volte quante necessita
all'interno del processo.
Terminata la fase di pre conservazione il detentore dei documenti si ritrova dover
affrontare l'archiviazione elettronica. Coloro che si dotano di un sistema di gestione
documentale affrontano la parte di pre conservazione in house, gestiscono le
autorizzazioni, i visti, la condivisione dei documenti direttamente dalle proprie
postazioni, coloro che si affidano all'outsourcing invece procedono secondo lo schema
illustrato negli schemi precedenti.
La fase di archiviazione elettronica implica la
possibilità di ricercare il documento utilizzando delle query sql; l'interrogazione del
database permette di incrociare più indici e di estrapolare solo i documenti e le
connesse informazioni secondo le logiche richieste.
Le caratteristiche del documento elettronico richieste dalla normativa vengono
rispettate:
–
Integrità: al modificarsi di un solo bit di un qualsiasi documento del lotto
conservato si modificherà l'impronta del documento e dunque anche quella
dell'evidenza informatica; la verifica che viene effettuata per controllare l'integrità dei
documenti consiste nel ricalcolare l'impronta dell'evidenza informatica e confrontarla
con quella firmata e marcata
temporalmente;
differente significa che è esistita una
se
l'impronta
generata
è
compromissione di uno o più documenti
all'interno del lotto.
–
Paternità del documento: è garantita dalla validità del certificato di firma del
proprietrio del
–
dispositivo di firma
Leggibilità nel tempo: è garantita da strumenti come il pdf/A, un formato creato
da Adobe,
le cui specifiche sono state immesse liberamente sul mercato,
trasformando un formato
proprietario in un formato open. Inoltre Adobe si è
impegnata a garantirne la leggibilità per
almeno
i
Tecnologicamente un periodo di venti anni è considerabile
prossimi
venti
un'era
anni.
geologica,
anche se amministrativamente e in alcuni altri ambiti, come ad esempio quello
sanitario, queste tempistiche non sono ancora sufficienti a coprire l'intero arco
di
conservazione richiesto dalla normativa. Restano come a disposizione i
meccanismi del
riversamento diretto e sostitutiva dei quali si è approfondito
nell'esposizione della Delibera
CNIPA.
Tutto questo processo si estrinseca in uno strumento per l'operatore che non vede ciò
che accade dietro, ma che deve poter avere accesso ai documenti conservati.
Capo IV Case Study: applicazioni della gestione documentale in
ambito sanitario
Sulla base dei maggiori cicli operativi descritti nel capo III vengono di seguito riportate
alcune esperienze sul campo in materia di gestione documentale e conservazione a
norma in ambito sanitario. I prossimi capitoli saranno la prova dell'applicazione pratica
ai capitoli che hanno descritto ed analizzato i fondamenti teorici dell'archiviazione
elettronica e della conservazione a norma. Ognuna delle esperienze è stata vissuta in
prima persona e portata come caso pratico a supporto delle teorie e dei pensieri
esposti in precedenza. Come si avrà modo di apprendere la scelta dei case study è stata
effettuata dando ampio spazio ad ambiti non strettamente clinici, ma anche ad ambiti
amministrativi peculiari delle realtà sanitarie, come ad esempio la gestione dei corsi di
formazione che forniscono crediti ECM.
9 Case studies: esperienze di gestione documentale elettronica
in sanità
9.1 Ciclo sanitario Gestione Referti Radiologici “As.Rem.”: Proposta di
criteri di indicizzazione per la gestione dei referti radiologici
In queste poche pagine seguenti si riporta un caso pratico affrontato in fase di stage
presso Engineering spa, quando la scrivente è stata chiamata a effettuare una proposta
di metadati da utilizzare per indicizzare i referti in un'ottica di omegeneità per l'intera
Regione Emilia Romagna.
L'intento della seguente analisi è quello di individuare dei criteri logici di classificazione
dei documenti radiologici. Per fare ciò è stato necessario ricorrere alle Linee Guida per
la Dematerializzazione della Documentazione Clinica in Laboratorio e in Diagnostica per
Immagini, che pur non essendo “normativa” in senso stretto, è, come visto in
precedenza, un documento redatto dal Ministero della Salute che fornisce indicazioni
in merito alla classificazione e fascicolazione dei documenti radiologici.
Le linee guida sono state scritte al fine di omogenizzare i criteri per poter gestire la
documentazione clinica testuale ed iconografica in formato digitale. Si giunge alla
possibilità di
dematerializzare documenti analogici per i quali esista l'obbligo di
conservazione nel tempo, solo attraverso il processo di Conservazione Digitale a
Norma.
La conservazione a norma è lo step conclusivo del processo di gestione documentale,
che comprende la fase di creazione del documento, le eventuali fasi di
modifica/autorizzazione, quella di archiviazione (e condivisione) ed infine quella di
conservazione.
La conservazione si deve necessariamente basare su una corretta classificazione dei
documenti, altrimenti la loro ricerca non è agevole; questa affermazione è ritenuta
valida per sia per i documenti che hanno subito il processo di conservazione a norma,
sia per quelli che non lo hanno subito. La corretta classificazione deriva, come
suggerito dalle Linee Guida, dall'utilizzo di “strumenti e pratiche tradizionalmente
adibite alla costruzione corretta degli archivi, quali i titolari, i massimari di scarto, i
repertori dei fascicoli, i regolamenti”.
Quanto descritto nel paragrafo 5.1, si desume quindi, da utilizzare quale base per
l'individuazione di criteri di classificazione dei documenti radiologici.
Al punto 5.1 si trova il paragrafo titolato “Classificazione e Fascicolazione”, che descrive
le macro-classi di indicizzazione dei documenti radiologici. Qui di seguito viene
riportato un estratto delle linee guida, che riguarda le modalità ed i criteri di
classificazione dei documenti radiologici.
“... Devono
essere conservati i dati che esprimono l’appartenenza del singolo
documento al complesso archivistico (fascicolo, serie, fondo, ecc.) nel quale esso è
organicamente e gerarchicamente inserito. Esperienze in diversi settori (compreso
quello della documentazione sanitaria) hanno posto in evidenza il fatto che
l’informazione corretta deve necessariamente essere inserita in un corpus strutturato di
documenti, pena l’incertezza sulla sua autenticità e validità, oltre che la perdita di
elementi di informazione dati proprio dall’appartenenza ad una struttura.
Non a caso, nell’ambito delle indicazioni prodotte in sede di discussione sulla
documentazione sanitaria, sono stati indicati – fra gli elementi fondamentali per
l’archiviazione dei referti di laboratorio – dati come:
– identificazione del paziente,
– indirizzo,
– destinazione del referto;
– nome del medico richiedente, che di fatto rimandano a documentazione di tipo
diverso, ma parte del medesimo fascicolo virtuale, come la richiesta di
prestazione redatta dal medico curante.”
Occorre che i documenti restino identificabili in maniera univoca attraverso elementi e
attributi ad essi relativi, quali:
•
i dati di provenienza (organizzazione responsabile/autore);
•
le componenti logiche interne;
•
la registrazione univoca e con data certa che testimoni in modo
incontrovertibile l’avvenuta acquisizione all’archivio;
•
le relazioni documentarie che identificano le modalità di accumulazione,
formazione
e
organizzazione
stabile
dell'archivio
(classificazione
e
fascicolazione, accessibilità, tempi di conservazione, procedure di riversamento
e di validazione e relative responsabilità).
Si parla nuovamente di self sufficiency del documento, il cui profilo dovrà contenere
tutte le informazioni necessarie a garantire la sua conservazione in forma autentica e
contestualizzata, mediante anche l’aggiunta di informazioni relative ai livelli superiori,
cioè alla struttura archivistica alla quale lo stesso documento è destinato ad
appartenere in maniera definitiva (nel passaggio all’archivio storico).”
Sulla base del caso pratico analizzato, sono individuabili all'interno del documento
radiologico quattro tipologie documentali:
1. La richiesta del curante
2. Valutazione del radiologo che giustifica la richiesta
3. Immagini
4. Referto del radiologo
Le quattro tipologie documentali devono essere necessariamente ricondotte ad un
unico “evento”, in modo tale che, ricercando ad esempio un referto siano facilmente
reperibili le immagini radiografiche e la richiesta che ha generato l'effettuazione
dell'esame.
9.1.1 Ipotesi di macro-classi di classificazione e identificazione dei
documenti radiologici
Sulla base di quanto descritto dalle Linee Guida e dall'esperienza di altre Aziende
Sanitarie Locali si propone qui di seguito una possibile classificazione in merito ai
documenti radiologici.
Sono state individuate come già sottolineato delle macro - classi di metadati che
identificano le varie tipologie di documento.
– Fascicolo: individua il numero univoco assegnato direttamente dal repository
aziendale del folder incrementale al quale tutti i documenti relativi ad un
“evento” sono riconducibili
– Documento: serie di indici che individuano il nome, il numero, il tipo, la
sensibilità dei dati contenuti e lo stato del documento
– Paziente: serie di indici che individuano i dati anagrafici del paziente
– Prestazione: indici che determinano il tipo di prestazione e lo stato di evasione
della stessa
– Medico: indici che identificano le generalità dei medici
– Struttura: indici che identificano il nome ed il tipo di struttura all'interno della
quale viene svolta un'operazione
9.1.2 Esperienza Regione Lombardia: CRS SISS – Repository Referti
Per ottenere una prassi consolidata si è ritenuto utile verificare quanto già accade
presso altre Regioni, in primis la Regione Lombardia, sempre molto all'avanguardia
sull'informatizzazione documentale. Dal Manuale dell'utente della piattaforma
software di “Integrazione Repository Referti” è possibile trarre utili informazioni
relative ai metodi di classificazione ed indicizzazione dei referti.
Il Repository Referti è il sistema di archiviazione e condivisione dei Documenti Clinici
Elettronici prodotti all’interno di una struttura sanitaria. Gli utenti abilitati all'accesso al
portale sono in grado di ricercare i referti utilizzando le seguenti classi di dati ed i loro
relativi indici:
Dati Assistito: Cognome, Nome, CF, Tessera Sanitaria, Data e Luogo di nascita del
paziente
Dati Medico: Cognome, Nome e CF del medico refertante
Dati Struttura: Informazioni relative all'ente, al reparto e all'ambulatorio
Dati Evento Sanitario / Referto:
– Data, tipo, natura del referto e link logico al referto
– Numero di pratica
– Tipo paziente
– Tipo Prestazione
Nella seguente tabella sono stati ricondotti i criteri di classificazione individuati
all'interno del progetto Regione Lombardia: CRS SISS – Repository Referti alle macro –
classi individuate nel precedente paragrafo. Si apprezza una sostanziale uguaglianza
nelle modalità di individuazione delle macro – classi.
MACRO - CLASSI CRS SISS
Dati Assistito
ATTRIBUTI
MACRO – CLASSI IPOTIZZATE
Paziente
Dati Medico
Medico
Dati Struttura
Struttura
Dati Referto
Data, tipo, natura
Documento
Tipo paziente
Paziente
Numero Pratica
Fascicolo
Tipo prestazione
Prestazione
9.1.3 Esperienza Regione Friuli Venezia Giulia: Manuale della
Conservazione dei Documenti Informatici
Si è dimostrato utile guardare anche alla Regione Friuli Venezia Giulia, la quale ha
implementato un sistema di Conservazione Digitale a Norma per alcune classi
documentali, tra le quali figura anche il “Referto”. All'interno del Manuale di
Conservazione per i documenti elettronici, viene fatto esplicito rimando ad un allegato,
che descrive le proprietà attraverso le quali sono individuabili i documenti ricercati.
Alcuni metadati, o attributi di base, sono definiti per tutte le tipologie di documento e
quindi sono comuni a tutte classi documentali. Agli attributi di base è possibile
associare ulteriori metadati dipendenti dalla classe documentale di appartenenza del
documento. Qui di seguito vengono descritti i campi e gli attributi specifici della classe
documentale Referti; anche in questo caso tutti i criteri individuati all'interno del
progetto implementato dalla Regione Friuli sono riconducibili alle macro – classi di
metadati individuate dalla presente analisi.
CAMPO
ATTRIBUTO DESCRIZIONE
MACROCLASSI
IPOTIZZATE
idProduttore
Identificativo
della
struttura Struttura
producente il referto (reparto)
tipoDocument
Formato del referto
Documento
idReferto
Identificativo del referto
Documento
IdPaziente
Identificativo
o
anagrafico
del Paziente
paziente
nome
Nome del paziente
cognome
Cognome del paziente
CF
Codice fiscale del paziente
dataNascita Data di nascita del paziente
luogoNascit Luogo di nascita del paziente
a
dataCreazione
Data di creazione del referto
idRefSostituito
Identificativo
del
Documento
referto Documento
sostituito
idRichiestaCUP
Identificativo della richiesta CUP Fascicolo/Document
o
9.1.4 Conclusioni
Dopo aver guardato alle esperienze presso altre Regioni italiane si è tentato di
omogenizzare i criteri di classificazione dei referti secondo quanto segue. Seguendo il
modello Entity Relationship si può asserire che sono state individuate cinque entità:
Medico, Paziente, Richiesta, Immagine, Referto. Per semplicità di lettura, l'entità
documento ricomprende le entità richiesta, immagine e referto. Nel modello E-R qui di
seguito è sono state segnalate le relazioni tra le diverse entità e solamente gli attributi
"chiave"; tutti gli altri attributi sono stati specificati per ciascuna tipologia documentale
e sono desumibili dall'elenco al di sotto del grafico.
Id Medico
Id Fascicolo
Medico
(1,n)
Refertazione
(1,1)
Documento
Id Paziente
(1,1)
Afferenza
(1,n)
Paziente
Id Documento
Ogni documento deve essere caratterizzato da:
➢ Id fascicolo: progressivo univoco al quale richiesta, immagini e referto vengono
collegati
➢ Id documento: progressivo univoco, ogni tipologia di documento ha il proprio,
ad esempio id richiesta, id immagine, id referto
➢ Nome Documento
➢ Tipo Documento: richiesta, immagine, referto
➢ Stato Documento: in aggiornamento, definitivo, in attesa di autorizzazione,
autorizzato/firmato
Il documento “Richiesta” deve contenere i seguenti elementi caratterizzanti per poter
essere ricercato:
•
Id Richiesta
•
Id Fascicolo
•
Nome Richiesta
•
Data Richiesta
•
Data Esame: data per la quale l'esame è previsto
•
Id Paziente
•
Dati anagrafici Paziente (+ CF, tessera sanitaria, nome, cognome, data e luogo di
nascita, indirizzo, …)
•
Tipo Prestazione: tipologia dell'esame radiologico (+nome e id)
•
Tipo Medico: richiedente
•
Id Medico Richiedente (+ nome, cognome e CF)
•
Tipo Struttura e Nome Struttura: che è assegnato all'esecuzione dell'esame
radiologico , possibile suddivisione in (Ente, Presidio, Reparto)
Il documento “Immagine” deve contenere i seguenti elementi caratterizzanti per poter
essere ricercato: (più immagini possono essere afferenti allo stesso fascicolo, alla stessa
richiesta, allo stesso referto)
•
Id immagine
•
Id Fascicolo
•
Nome immagine
•
Riferimento temporale: data e ora in cui l'immagine è stata creata
•
(Id richiesta: dal quale è possibile risalire a tutti gli altri indici caratterizzanti la
richiesta)
•
Tipo Medico: tecnico di laboratorio e refertante
•
Id Medico Laboratorio (+ nome, cognome e CF)
•
Id Medico Refertante: dal quale ci si attende che venga redatto il referto (+
nome, cognome e CF)
•
Firma Tecnico di laboratorio: dati e timing di firma digitale (+strong
authentication per accesso al sistema)
•
Id Paziente: è rintracciabile dall'associazione alla richiesta, così come lo sono
anche i
•
Dati anagrafici Paziente (+ CF, tessera sanitaria, nome, cognome, data e luogo di
nascita, indirizzo, …)
L'eventuale modifica di un'immagine crea una nuova immagine (nuovo id immagine,
nuovo nome immagine), così da avere traccia di tutte le operazioni compiute sul
documento.
Il documento “Referto” deve contenere i seguenti elementi caratterizzanti per poter
essere ricercato:
•
Id Referto
•
Id Fascicolo
•
Nome Referto
•
Tipo Referto
•
Data Referto: e/o riferimento temporale (hh.mm.ss)
•
(Id richiesta: dal quale è possibile risalire a tutti gli altri indici caratterizzanti la
richiesta)
•
(Id immagine: dal quale è possibile risalire a tutti gli altri indici caratterizzanti la
richiesta)
•
Id Paziente
•
Dati anagrafici Paziente (+ CF, tessera sanitaria, nome, cognome, data e luogo di
nascita, indirizzo, …)
•
Tipo Medico: refertante
•
Id Medico Refertante: (+ nome, cognome e CF)
•
Firma Medico Refertante: dati e timing di firma digitale (+strong authentication
per accesso al sistema)
Il lasso di tempo che intercorre tra l'archiviazione e la conservazione è particolarmente
delicato, in quanto alterazioni dei file risulterebbero difficilmente rilevabili, soprattutto
in mancanza di predisposizione di misure idonee.
Si consiglia quindi di abbreviare al minimo questo intervallo temporale, al fine di
garantire l'integrità dei dati immagine. È consigliabile l'adozione di una procedura
scritta e certificata in cui vengano descritti i passaggi in termini di modalità e tempi per
rendere corretta la conservazione.
Le linee guida per la dematerializzazione indicano le modalità di autenticazione del
referto di laboratorio, che possono essere replicate per il referto radiologico; viene
richiesta in primis una strong authentication in fase di sign on (es. smart card) ed una
sottoscrizione del referto (firma digitale). Prima della firma digitale del medico
refertante, vanno previsti dei controlli in merito alla validità dei certificati di firma. Le
modalità di firma sono molteplici, la firma semi massiva è forse quella maggiormente
utilizzata, poiché permette di applicare la firma digitale a più referti, ma è possibile, nel
momento antecedente la firma, aprire e visualizzare il documento che deve essere
firmato. In ogni caso, il singolo referto riceve lo status di documento informatico
sottoscritto nel momento in cui gli viene apposta una firma digitale.
La conservazione digitale a norma ha lo scopo di collegare l’esistenza del documento
firmato ad un istante di tempo certo e dimostrabile (apposizione di una marca
temporale); tuttavia è opportuno, come indicato dalle linee guida, che il sistema utilizzi
anche altri due strumenti di registrazione temporale, che pur non avendo la
caratteristica di opponibilità ai terzi possono costituire elementi a sostegno del corretto
svolgimento delle procedure.
Gli strumenti utilizzabili a questo scopo sono:
1. Annotazione nel registro degli eventi, meglio se corredata di informazioni univoche
come
l’impronta del documento, della firma, del certificato utilizzato (se si mettono in
conservazione a norma anche i file di log, questi hanno opponibilità a terzi fino a
querela di falso, “trasforma un'azione autorizzativa in un documento”)
2. Attivazione dell’attributo signing-time a livello della firma digitale
Il signing-time rappresenta semplicemente il riferimento temporale dell’istante una in
cui viene
calcolata la firma. È peraltro un attributo coperto dalla firma digitale, quindi protetto
da successive
alterazioni al pari del contenuto del documento. A patto che l’istante codificato nel
signing-time venga derivato dall’orologio globale del sistema esso coinciderà con il
tempo della registrazione dell’evento, ma ha il vantaggio di essere ricavabile
direttamente dal documento.
La ricerca dei documenti radiologici può essere effettuata su un apposito repository , i
documenti radiologici da porre in conservazione vanno necessariamente ridondati (già
in questa fase è possibile pianificare le policy di disaster recovery) su un altro
repository.
9.2 Ciclo risorse umane Gestione Corsi di Formazione ECM ”Asl XXXX”
Questo case study presenta l'analisi as is e quella delivery to be per quanto riguarda il
ciclo di gestione delle risorse umane presso l'Azienda Sanitaria Locale di XXXX. In
queste poche pagine si osserva la trasformazione dell'approccio alla gestione
documentale, da un sistema ibrido ad un sistema totalemente elettronico. Nell'analisi
as is si è individuata una gestione documentale mista, in parte cartacea ed in parte
elettronica, la proposta del to be è quella di sottoporre ad archiviazione elettronica e
conservazione digitale a norma i documenti che fanno parte dei dossier "Corsi di
Formazione".
9.2.1 Analisi As Is
La presente analisi si propone di approfondire alcuni dei processi afferenti l'area
Amministrazione e Organizzazione delle Risorse Umane. E' stata svolta una giornata di
orientamento presso gli Uffici dell'ASL XXXX al fine di prendere atto degli step, delle
tempistiche e delle risorse coinvolte all'interno dei processi per i quali si intende
adoperare un ripensamento volto ad una maggiore informatizzazione in termini di
creazione, gestione, archiviazione, trasmissione e conservazione del documento.
È ormai evidente nelle intenzioni del Legislatore una forte volontà nell'orientamento
all'informatizzazione delle PA; l'obiettivo ultimo è la semplificazione dei procedimenti
amministrativi, attraverso l'utilizzo di tecnologie informatiche e telematiche, in modo
da essere in grado di fornire i servizi della PA a tutti i suoi utenti, interni ed esterni alla
struttura stessa. La seguente analisi ha il compito di fotografare la situazione presente
all'interno di alcuni processi che coinvolgono l'Ufficio Stipendi, l'Ufficio Formazione e
l'Ufficio Concorsi e solo in seguito di proporre, in collaborazione con il Responsabile
dell'Area Amministrazione e Organizzazione delle Risorse Umane, soluzioni di Business
Process Reengeneering e di Document Management, verificandone l'effettiva
possibilità di implementazione.
Ufficio Formazione
L'Ufficio Formazione si occupa della gestione e del coordinamento dei corsi formativi
delle risorse umane all'interno della struttura sanitaria.
L'ASL XXXX è un ente accreditato ECM, è quindi un provider formativo, ovvero una
struttura che provvede a fornire un'attività educativa atta a mantenere, sviluppare,
incrementare le conoscenze, le competenze e le performance degli operatori sanitari,
così come previsto dal D.Lgs 229 del 1999.
In primo luogo, viene di seguito rappresentata su di una scala temporale la sequenza
delle operations compiute, premettendo fin da subito l'esistenza di due grandi
tipologie di corsi formativi: i corsi interni ed i corsi esterni. La scansione temporale è
indicativa della sola sequenza delle attività ed esemplifica gli step fondamentali
dell'attività dell'Ufficio.
Come si può vedere dal grafico, a termine di ogni anno viene consegnato a ciascuna
risorsa un questionario, denominato Questionario del Fabbisogno Formativo; questo
documento pone alla risorsa domande in merito alla propria soddisfazione sulla qualità
e sull'efficacia della formazione attuata durante l'anno e sulle preferenze/necessità per
la formazione futura.
Una volta che i questionari vengono riconsegnati all'Ufficio Formazione, i dati presenti
in questi documenti vengono inseriti in un report in grado di generare delle statistiche.
Questa elaborazione, insieme alle linee guida ministeriali e alle direttive interne alla
struttura sanitaria, è la base per la creazione del cosiddetto Piano Formativo, un
documento riepilogativo che contiene gli orientamenti formativi. Il Piano Formativo è
già completo dell'elenco dei Corsi Interni e dell'informazione relativa alla percentuale
di budget assegnato ai Corsi Esterni. Il Piano Formativo viene formalizzato in una
specifica delibera che lo ufficializza. Da questo punto in poi si susseguono da parte di
ogni risorsa le domande di partecipazione ad uno o più corsi formativi, che, seguendo
un iter autorizzativo analizzato in dettaglio in seguito, se accettate, permetteranno alla
risorsa di godere dell'offerta formativa prescelta. Il ciclo si conclude nuovamente a
termine di ogni anno con la compilazione dei questionari del fabbisogno formativo. Ora
che l'iter generale è stato disegnato, si procede nell'analisi approfondendo il processo
“Formazione” secondo due punti di osservazione, il primo riguarda la singola risorsa, il
secondo concerne invece il singolo corso formativo. Questa distinzione aiuta ad
entrare nella visione di colui che ha come obiettivo una gestione efficiente ed efficace
dei documenti prodotti.
Punto di osservazione “Risorsa”
Il processo di partecipazione della singola risorsa ad un corso formativo ha
ufficialmente inizio nel momento in cui il Piano Formativo è stato deliberato, per cui
esiste un elenco di Corsi Interni dal quale la risorsa ha la facoltà di scegliere. Per quanto
riguarda l'elenco dei Corsi Esterni, che non è presente nella delibera del Piano
Formativo, si suppone che venga redatto in un momento successivo al Piano
Formativo.
Al di là della distinzione tra corsi interni ed esterni, che ha delle implicazioni
unicamente lato documento dal quale la risorsa trae l'informazione dell'esistenza del
corso, il percorso che compie la risorsa è estremamente simile, sia che voglia
partecipare ad un corso esterno che ad uno interno.
Come si può notare dal flow chart, (tavola I), il processo di partecipazione all'offerta
formativa ha inizio con la presentazione all'Ufficio Formazione della domanda di
partecipazione al corso da parte del dipendente, che ha debitamente avuto cura di
scaricare il modulo dall'intranet aziendale, di compilare il modulo con i propri dati
anagrafici e con la specificazione del corso al quale desidera partecipare; prima di
presentare il modulo compilato, il dipendente deve accertarsi che questo sia firmato
dal proprio R.S., solo a questo punto il documento “Domanda di partecipazione” è
formalmente pronto ad essere ricevuto ed elaborato dall'Ufficio Formazione. Al
momento il documento scaricato dal portale intranet aziendale viene stampato,
compilato e consegnato in formato cartaceo.
Una volta che la domanda di partecipazione è presa in carico dall'addetto operativo
dell'Ufficio Formazione, viene effettuato un primo controllo sulla corretta
compilazione; se questo primo controllo viene superato, il documento viene trasferito
al Responsabile dell'Ufficio Amministrazione e Organizzazione delle Risorse Umane, il
quale ne decide l'eventuale autorizzazione. Se la domanda non dovesse essere
accettata, quest'ultima viene catalogata come “Domanda non autorizzata” e
successivamente archiviata in modalità cartacea (probabilmente ne viene data
comunicazione verbale e/o scritta all'interessato). Qualora invece la domanda di
partecipazione fosse ritenuta idonea, quest'ultima viene firmata (per approvazione) dal
Responsabile HR e portata a conoscenza dell'Ufficio Ragioneria, il quale ne decreta
l'eventuale mandato di pagamento.
Se l'Ufficio Ragioneria nega l'assenso al mandato di pagamento, la domanda di
partecipazione viene catalogata come “Domanda non autorizzata” e successivamente
trasferita all'Ufficio Formazione, il quale provvede alla sua archiviazione in modalità
cartacea (probabilmente ne viene data comunicazione verbale e/o scritta
all'interessato).
Qualora invece l'Ufficio Ragioneria autorizzi il mandato di pagamento, ne viene data
comunicazione all'Ufficio Formazione (firma dell'addetto Uff. Ragioneria sulla domanda
di partecipazione), che archivia la domanda di partecipazione, come domanda
autorizzata.
Al contempo l'Ufficio Formazione provvede ad inviare via mail la Lettera di
Autorizzazione alla partecipazione al corso formativo. Questo documento, prima
dell'invio, è stato redatto, firmato dal Responsabile Amministrazione e Organizzazione
Risorse Umane e trasformato in formato elettronico, solo allora è pronto per essere
trasmesso via mail. La lettera di Autorizzazione alla partecipazione al corso formativo
viene archiviata in modalità elettronica all'interno della directory del corso formativo di
appartenenza.
Il secondo flusso documentale viene a generarsi dal momento in cui il dipendente
partecipa al corso formativo, in quanto deve produrre in primo luogo evidenza della
propria partecipazione al corso e successivamente esprimere un giudizio di efficacia in
merito al corso stesso ed al docente che lo ha presieduto. I documenti di valutazione
servono a monitorare il grado di soddisfazione del dipendente ed ottemperano agli
obblighi previsti dalla Procedura di Qualità e del Codice Etico.
I
ll processo di valutazione del corso formativo comprende una serie di documenti che il
dipendente è tenuto a compilare e consegnare una volta terminato il corso formativo
(confronta tavola II ). Nel grafico è stata inserita la nota spese, che, pur non essendo un
documento valutativo, rientra a pieno titolo tra i documenti che vanno consegnati a
fine corso. Si prenda in considerazione come inizio proprio dalla Nota Spese: questo
documento era stato preventivamente compilato ed approvato dall'Ufficio Ragioneria,
a questo punto il documento, tornato a mani del dipendente, può essere corredato di
tutti i giustificativi in originale e consegnato all'Ufficio Formazione, che ha il compito di
verificarlo e inviarne copia all'Ufficio Stipendi per l'accredito al dipendente (con molta
probabilità ne riceve una copia anche l'Ufficio Ragioneria, per la contabilizzazione). Se
l'Ufficio Formazione ritenesse la nota spese non idonea, ne dà comunicazione al
dipendente e lo invita a riformulare la richiesta di nota spese in modo corretto.
Gli altri documenti a corredo del processo valutativo vengono rappresentati dal Foglio
Firme, che attesta l'avvenuta partecipazione al corso, dalla Scheda Valutazione Evento,
dalla Scheda Valutazione Docente e dal Test di Apprendimento.
Il Foglio Presenze viene compilato in modalità cartacea al momento dell'inizio del corso
e consegnato all'Ufficio Formazione, che lo archivia sempre in modalità cartacea e lo
utilizzerà nel momento in cui dovrà costruire analisi statistiche per il fabbisogno
formativo.
Le schede di valutazione evento e docente sono moduli reperiti dalla intranet aziendale
e compilati dal dipendente a fine corso, al momento la maggior parte di queste schede
perviene all'Ufficio Formazione in modalità cartacea. I documenti di questo processo
vengono archiviati sotto l'unità organizzativa “Corso”, per cui ogni corso conterrà tutti i
documenti ad esso relativi.
Un altro documento di fondamentale importanza è il test di apprendimento, che viene
compilato dal dipendente, corretto, valutato e firmato dal docente. Tutti i test di
apprendimento vengono consegnati all'Ufficio Formazione in modalità cartacea, anche
se è in progetto l'implementazione di strumenti di lettura ottica dei risultati (sia dei test
che delle schede di valutazione). Una volta ricevuto il plico dei test relativi al corso
formativo, l'Ufficio Formazione è in grado di produrre un report sintetico degli esiti, che
viene archiviato insieme ai test di apprendimento.
Allo stato dei fatti, l'Ufficio Formazione segnala come maggiormente critica la
gestione dei seguenti documenti: fogli firma, schede valutative e test di
apprendimento, poiché generatori di grandi quantità di documenti cartacei con
necessità di conservazione per periodi che vanno dai 2 ai 5 anni.
Punto di osservazione “Corso Formativo”
Ora si prosegue l'analisi del workflow documentale prendendo in considerazione l'unità
organizzativa “Corso Formativo”. Ogni corso formativo, perchè possa essere attivato e
svolto, necessita di essere corredato da una serie di documenti. La distinzione tra Corso
Interno e Corso Esterno è riconoscibile a livello documentale non tanto nell'iter
documentale, ma nei diversi contenuti della modulistica. Il reperimento del modulo
corretto è a cura dell'operatore dell'Ufficio Formazione, che ben conosce la differenza
sul piano pratico tra Corso Interno e Corso Esterno, ma nella presente analisi si è
preferito unificare il processo, ai fini di una maggiore omogeneità d'analisi, tenuto
conto anche del fatto che il nome formale dei vari moduli sono paritetici nelle due
tipologie di corso.
Ad oggi il corso che deve essere attivato è gestito in parte in modalità cartacea e
laddove possibile con gli strumenti a disposizione in modalità elettronica. E' stata
riscontrata una forte volontà presso l'Ufficio Formazione nel passaggio ad una gestione
documentale “informatizzata”, questo è documentato dal fatto che i documenti che
possono essere gestiti in modalità elettronica, al momento vengono già archiviati in
directory e sub – directory facenti capo all'unità “Corso”. E' stata capita fin da subito
l'esigenza di una formalizzazione a livello legale di questo tipo di archiviazione, quindi si
ipotizza fin da subito un ricorso alla conservazione digitale a norma, di cui si
approfondirà nell'analisi to be. Ogni cartella Corso viene affiancata da un file “Check
List”, che riepiloga tutti i documenti che devono essere presenti e le loro tempistiche di
produzione e compilazione.
Inoltre, all'interno di ogni cartella Corso sono presenti tre sotto cartelle: Progettazione,
Attuazione, Conclusione, ognuna delle quali contiene i documenti ad essa relativi.
Man mano che i documenti vengono prodotti, vengono archiviati (in modalità
elettronica o cartacea) e “spuntati” dal file di check list, dando indicazione della
modalità di esistenza del documento (elettronico o cartaceo). I documenti cartacei
vengono archiviati in dossier/cartelline facenti riferimento al nome/codice del corso.
Qui di seguito è riportato il file di check list, che rappresenta in itinere lo stato di
completamento di ciascuna delle tre fasi del corso; ogniqualvolta un nuovo documento
viene creato, ne viene dato riscontro all'interno della check list, che indica inoltre la
modalità di tenuta/conservazione del documento ed il reperimento del modulo, se
esistente.
Eventual
reperimento
In fase di
e codice
modulistica Descrizione
Fase 15 giorni
Fase I progettazione II
carta elettr
30 giorni
pre evento Fase III post evento
carta elettr
carta elettr
Scheda di
Intranet
macroprogettazion
M11/P17 aziendale
Intranet
e
Scheda verifica
M11/P17 aziendale
ricaduta
Verbale del
O
x
O
riesame per eventi
innovativi
Programma
Modello G
11/P17 o
x
O
dettagliato
Test/verbale di
x
O
x
O
apprendimento
test
ECM
x
O
www.ecm.regi
one.lombardia. C.V. formato
it
europeo R.S.
www.ecm.regi Dichiarazione
x
O
one.lombardia. assenza conflitto
it
Intranet
M08/P17 aziendale
Intranet
d'ineresse R.S.
x
Scheda valutazione
evento
x
Scheda valutazione
M09/P17 aziendale
docenti
www.ecm.regi
x
O
O
O
one.lombardia. C.V. formato
it
europeo Docenti
www.ecm.regi Dichiarazione
one.lombardia. assenza conflitto
it
d'interesse docenti
Scheda
Intranet
rendicontazione
M12/P17 aziendale
x
O
evento
x
Copia fogli firma
Scheda valutazione
x
O
M08/P17 aziendale
Intranet
evento compilati
Scheda valutazione
x
O
M09/P17 aziendale
docenti compilati
x
O
Intranet
O
Test/verbale di
apprendimento
ECM compilati e
siglati dal
Intranet
M10/P17 aziendale
valutatore
Report sintetico
x
esiti valutazioni
Scheda verifica
x
O
O
ricaduta a firma
R.S.
x
O
L'Ufficio Formazione ha evidenziato la presenza del documento Fattura, che viene
gestito secondo lo schema allegato (si veda tavola III).
Come si può notare, la fattura relativa al corso giunge all'Ufficio Formazione, che ne
effettua la verifica. Se la fattura è conforme, ne viene inviata copia, solitamente
cartacea, all'Ufficio Ragioneria, che provvede alla contabilizzazione ed al relativo
pagamento.
A pagamento avvenuto, l'Ufficio Ragioneria appone un timbro, che dichiara l'avvenuto
pagamento e provvede all'invio della copia timbrata all'Ufficio Formazione, oltre che
all'archiviazione cartacea della propria copia. Una volta ricevuta la copia della fattura
timbrata, l'Ufficio Formazione provvede all'archiviazione del documento cartaceo.
In visione di un'analisi to be, segnaliamo fin da questo momento che una gestione
“informatizzata” della sola fattura passiva “corsi” sarebbe poco significativa, per cui si
dovrà scegliere se raccogliere l'informazione di avvenuto pagamento dal sistema di
contabilità interno, piuttosto che trattare il documento fattura come parte integrante
del “dossier ” relativo al corso.
9.2.2 Analisi to be
La presente analisi si propone di presentare un'adeguata soluzione applicativa per
l'informatizzazione deli processo di gestione documentale dei corsi formativi relativi
all'area Amministrazione e Gestione Risorse Umane precedentemente analizzati nella
relazione as is.
Durante
un
incontro
preliminare
sono
stati
selezionati
dal
Responsabile
dell'Amministrazione e Gestione delle Risorse Umane per un progetto di reingegnerizzazione solo il processo dei corsi esterni. Per ognuno dei documenti che
verrà inserito nel progetto di Business Process Reengineering devono essere presenti
fin da subito alcune considerazioni: l'obiettivo dell'informatizzazione del processo
riguarda in primis la gestione del documento in formato elettronico, mentre la sua
archiviazione, e relativa conservazione, segue un percorso parallelo e separato rispetto
al precedente.
La gestione del documento digitale viene supportata da un software applicativo che
permette il caricamento, l'indicizzazione e la condivisione del documento.
La conservazione del documento digitale necessita il supporto dell'implementazione di
un processo di Conservazione Digitale a norma, un processo giuridico informatico
previsto dalla normativa, in grado di equiparare il documento digitale a quello
analogico.
Si comprende fin da subito quanto sia importante scindere i due argomenti, che anche
a livello tecnologico – applicativo vengono gestiti attraverso prodotti/servizi differenti,
proprio per meglio rispondere alle esigenze di ciascuna delle tematiche.
Le soluzioni applicative proposte
È stata proposta una soluzione applicativa web based per l'archiviazione ottica
documentale; gli archivi informatici possono risiedere sia in server locali che nei data
center del supplier, la scelta dipende dal tipo di infrastruttura di cui dispone il cliente o
della quale intenda dotarsene. Per accedere al programma, che risiede in un server
aziendale, è sufficiente disporre di un browser di navigazione internet. In questo modo,
grazie all'autenticazione di accesso con User e Password, i documenti sono accessibili
da qualunque postazione. La sicurezza dell'archiviazione e la protezione del
documento sono garantite dalle autorizzazioni del sistema.
L'applicativo documentale è stato progettato dal punto di vista dell'utilizzatore che
ogni giorno dovrà archiviare e ricercare i documenti con il minimo sforzo. Anche
l'amministrazione del sistema è alla portata anche di personale non informatico. E'
stato previsto inoltre l'utilizzo di ArchiCons, la piattaforma di Conservazione Digitale a
Norma, di cui si è vista precedentemente la struttura, che è stata costruita secondo la
normativa CNIPA.
L'attività di Conservazione Sostitutiva è totalmente esternalizzata e
prevede:
–
La gestione dei processi di conservazione a norma, sotto la responsabilità del
Responsabile della Conservazione di Archivium
–
L'esibizione dei documenti posti in Conservazione a Norma in caso di ispezioni
delle Autorità competenti
–
Il back up degli archivi in conservazione
–
Replica su altri siti geografici per l'attività di disaster recovery.
Il processo selezionato è quello della Gestione Documenti Corsi Interni e Corsi Esterni,
per tale progetto è previsto un "progetto pilota" ed una successiva implementazione
del sistema a regime, in modo tale da testare su aree a limitato impatto la soluzione
proposta, per poi poterla replicare sull'intero processo.
Gestione Documenti Corsi Esterni: Progetto Pilota “Digitalizzazione e
Dematerializzazione Corsi Esterni 2008 – 2009”
Il progetto pilota serve per testare i benefici della digitalizzazione documentale e per
inquadrare le specificità dei documenti all'interno della soluzione applicativa.
Operazioni preliminari
– Presa in carico dei documenti relativi ai corsi interni ed esterni degli anni 2008 e
2009, al momento depositati in scatole presso l'archivio dell'ASL.
– Normalizzazione dei Documenti
– Scansione 200 dpi b/n fronte retro ove richiesto
– Indicizzazione secondo i campi richiesti dalla soluzione di gestione documentale
che a regime metterà in condizione l'utente di gestire autonomamente
l'archiviazione di tutti i documenti relativi al corso di riferimento.
I documenti scansiti ed indicizzati relativi all'unità di archiviazione “Corso” verranno
caricati sul sistema di gestione documentale che ne consentirà la rapida ricerca e
visualizzazione, nonché un'eventuale condivisione.
Operazioni di Customizing
Sono previste delle attività di customizzazione della soluzione applicativa alle necessità
specifiche del processo. Le caratteristiche di grande flessibilità della soluzione
applicativa proposta, permettono di fornire una soluzione assolutamente ritagliata
sulle specificità del processo analizzato nella relazione as is. Le operazioni di
customizing vengono svolte dal supplier dopo aver attentamente analizzato le esigenze
con il cliente.
– Creazione profili utente: creazione utente “view”, utente che ha facoltà di
ricerca e visualizzazione dei documenti
– Creazione archivio: creazione dei due archivi: corso interno e corso esterno
– Check List: per ciascun archivio sarà predisposta una check list, ovvero un
gruppo di documenti che il sistema si aspetta di ricevere
– Identificazione documenti: ogni archivio potrà accogliere le tipologie
documentali esaminate nella precedente relazione; per ciascuna tipologia
documentale saranno scelti gli indici, ossia i criteri attraverso i quali l'utente
potrà ricercare il singolo documento oppure una selezione di essi
– Caricamento dei documenti scansiti ed indicizzati precedentemente
L'utente, dopo essere stato identificato, è in grado di entrare nel sistema di gestione
documentale e consultare i documenti pre – caricati.
Conservazione Digitale a Norma
I documenti per i quali è previsto un obbligo di conservazione nel tempo, sia esso un
obbligo normativo, sia derivante da procedura, per poter essere dematerializzati,
devono subire il processo di Conservazione Digitale a Norma. Per quanto riguarda la
Conservazione sostitutiva, i documenti oggetto di questo processo vengono prelevati
dall'archivio elettronico creato nel sistema di gestione documentale, vengono
raggruppati in lotti, alla cui chiusura (somma di più elaborazioni periodiche), con
cadenza prestabilita, verrà attivata una procedura autorizzativa per il proseguimento
delle operazioni di firma digitale e marca temporale.
Il Responsabile della Conservazione, provvederà, con il supporto del sistema Archicons,
alle seguenti attività:
•
Estrazione dell’impronta di ogni singolo documento con adeguato algoritmo di
hashing, al fine di creare il file di Evidenza Informatica contenente l’elenco dei
documenti (nome) e le relative impronte;
•
Firma digitale dell’Evidenza Informatica da parte dell’addetto autorizzato;
•
Marcatura temporale dell’Evidenza Informatica tramite il servizio di TSA (Time
Stamp Authority) acquisito da un certificatore accreditato (Inforcert).
Il Lotto di Conservazione Firmato sarà pubblicato sul portale di esibizione,
che
contiene l’archivio di Conservazione Sostitutiva.
Tale archivio sarà utilizzabile per:
–
funzioni di estrazione ed esibizione alle Autorità competenti,
–
funzioni di replica su altro sito (Disaster Recovery)
–
funzioni di masterizzazione su supporto ottico.
A termine del processo di messa in conservazione, è possibile procedere alla
dematerializzazione del documento analogico.
10 Considerazioni e Criticità
Le esperienze portate ad esempio nel capitolo 9 sono state inserite a prova e a
sostegno della tesi generale della dissertazione. Si è visto come nel case study As.Rem
si sia sviluppato un progetto appositamente incentrato sulla scelta dei metadati.
Ancora una volta si può notare quanta importanza sia data ad una scelta
apparentemente semplice: la normativa ha lasciato più o meno volutamente un vuoto,
che lascia libera interpretazione nella scelta su come ricercare i referti. Nonostante
alcuni riferimenti, come si è visto, esistano, nuovamente è la prassi oraganizzativa a
rendere operativa la gestione documentale; al di là dei pochi punti fermi offerti dalle
linee guida in merito alla scelta dei metadati si vede come la scelta sia ricaduta su indici
di quotidiano utilizzo, al di là di quelli sistemistici, ovvero quelli necessari ai vari
applicativi per comunicare tra di loro per mezzo di un linguaggio unico e condiviso. E'
l'organizzazione dunque il vero valore aggiunto alla tecnologia della gestione
documentale.
Nonostante il fine ultimo sia ritrovare il documento referto, si capisce fin da subito
come l'informazione che identifica il documento sia fondamentale per raggiungere
l'obiettivo. Se tutte le informazioni contenute nel documento fossero omogenee e
sistematizzabili, con ogni probabilità il documento non avrebbe più ragione di esistere.
Infatti il documento diventa un "media" dell'informazione, un mezzo di trasporto, che a
questo punto sarebbe facilmente superabile da logiche di basi di dati.
Il caso dell'ASL XXXX è stato scelto per la peculiarità dell'esigenza dell'ente sanitario;
questo caso presenta una problematica organizzativa non indifferente da affrontare.
Data l'enorme quantità di documenti differenti da gestire e la disomogenità delle
informazioni da gestire, l'unica soluzione possibile è l'utilizzo di un applicativo di
gestione documentale, che esprime le sue migliori potenzialità proprio laddove il
documento contiene una serie di informazioni difficilmente classificabili. Dai documenti
archiviati è possibile desumere ulteriori informazioni legate al contesto ed al contenuto
dell'intero documento, che, in una logica di pura base dati, andrebbero perse o
risulterebbero di difficile ricerca; infatti, il rischio è l'utilizzo di criteri di classificazione
delle informazioni troppo generiche, il che implica generalmente l'impossibilità di
ritrovare in modo immediato le informazioni ed i documenti che le contengono. Si può
notare la differenza fondamentale con il caso precedente dell'As.Rem: per il primo caso
il metadato serve a classificare l'informazione contenuta nel documento, nel secondo
gli indici sono predisposti in funzione del retrieving del documento, sarà la lettura del
documento a fornire le informazioni necessarie a rendere edotto il lettore.
L'innovazione tecnologica, in particolare quella che riguarda il trattamento automatico
dei dati e la loro trasmissione sta ora modificando le strutture aziendali e dei settori in
cui operano in maniera molto profonda, in special modo per ciò che concerne il
trattamento dei documenti.
Troppo spesso, la direzione strategica, prende in considerazione i progetti di gestione
documentale e di content management come un'azione contenitiva dei costi; ne deriva
che il percorso di business process reengineering e di riconfigurazione delle catene del
valore non si avvalgono dell'approccio strategico. Il fenomeno di cambiamento dei
modi di interagire è divenuto il tratto caratteristico della fase di passaggio da quello che
il vecchio mondo cartaceo a quello che invece è il mondo digitale.
Questa trasformazione profonda tange le relazioni tra le persone e le organizzazioni
introducendo dimensioni di rapporto fino ad ora sconosciute.
L'essere connessi è considerato uno status normale per le attività di vita quotidiana di
persone e di imprese; l'interconnessione produce nuove opportunità per creare valore
ma porta con se anche nuovi rischi e minacce.
Per le realtà produttive, come scrive il prof. Vavalli50, collegarsi alla rete vale ben poco
se i processi interni e quelli di rapporto con le controparti non sono reinterpretati alla
luce dei nuovi paradigmi della dematerializzazione dei documenti e del cosiddetto
Straigh Through Processing.
50 Cfr I.ged – Gestione delle Informazioni Digitali – Sezione Approfondimenti
Dagli anni 90 gli ERP hanno fatto sì che le aziende raggiungessero risultati apprezzabili
nell'integrazione delle informazioni, soprattutto negli ambiti della rilevazione contabile.
Quello che forse è da considerarsi uno dei maggiori limiti dell'ERP è che non sono in
grado di modificare sostanzialmente le filiere di rapporti commerciali.
Citando ancora una volta l'articolo "Dematerializzazione dei documenti e STP" del prof.
Vavalli, oggi lo spostamento in avanti della frontiera dell'efficenza e del posizionamento
sui mercati di approvvigionamento e di sbocco, si indirizza invece sui paradigmi di
fondo della Digital & Network Economics, incardinati sull'integrazione dei processi e
sull'interoperabilità.
La dematerializzazione dei documenti, resa possibile da un quadro giuridico ben
consolidato, se accompagnata da adeguate strutture materiali ed immateriali, abilita ad
interconnette tra loro tutti i partecipanti di una certa catena del valore e a procedere
verso l'obiettivo dell'STP. Ecco dunque che nuovamente si esplica il vero valore della
tecnologia applicata e a sostegno delle strutture organizzative. Per ottenere questo
risultato occorre modificare in modo sostanziale gli assetti organizzativi sia
nell'organizzazione interna che nella definizione dei rapporti con i terzi. Per quanto
riguarda l'organizzazione interna, questo passaggio comporta il superamento della
logica dei silos informativi, che parcellizzano le informazioni in singole aree di
responsabilità, per giungere invece ad un modello orizzontale, laddove le informazioni
sono integrate e raccordate.
Per quanto riguarda la definizione dei rapporti con i terzi, diventano fondamentali
l'accesso alle strutture di comunicazione, la condivisione di regole tecniche e di schemi
giuridici.
Si è parlato a lungo di processi, analizzandone la natura operativa e tracciandone i tratti
distintintivi nel capo II, ma forse vale la pena soffermarsi su un processo operativo che
non è stato preso in considerazione nell'elencazione iniziale: quello della gestione
documentale.
La gestione documentale è un processo totalmente trasversale a tutti gli altri cicli
operativi e non, tocca alternativamente i tasti del document management e del content
management. A questo punto dovrebbe essere ben chiaro che gestire i documenti e
gestire le informazioni sono due concetti separati anche se tra loro connessi. Scindere i
due concetti è d'obbligo, l'informazione è contenuta nel documento e allo stesso
tempo identifica il documento stesso, il documento sembra essere sempre più il
supporto che contiene l'informazione, o meglio il mezzo che fa in modo che essa venga
condivisa. La scelta, la domanda a cui spesso ci si trova molto spesso a dover affrontare
è: che cosa conservare? La risposta non è del tutto agevole. L'interesse primario è
quello di poter disporre dell'informazione da utilizzare nel momento in cui si effettua
una ricerca; in seconda battuta, ma non di certo per importanza, è necessaria la
certezza che l'informazione che si sta apprendendo sia caratterizzata da alcuni
elementi: fonte, provenienza, validità, autenticità, certezza in merito alla data a cui
l'informazione si riferisce. Nel mondo del digitale, alcune di queste caratteristiche
vengono fornite dal documento elettronico e dall'applicazione ad esso di alcune
funzioni tecnologiche come la firma digitale e la marca temporale. In questo frangente
si sta effettuando una trasposizione del ragionamento analogico nel digitale. Così come
il foglio di carta con la firma olografa ed un timbro paiono essere sufficienti in molti casi
a rendere certo chi legge il documento della bontà dell'informazione in esso contenuto,
così si tratta il file di testo o il file immagine, che alla stregua di un foglio di carta, deve
fornire le certezze che la carta offre. Questo ragionamento è applicabile e condivisibile
però solo laddove esista la necessità di rendere opponibile l'informazione contenuta
nel documento a terzi.
Quotidianamente enti pubblici e privati creano, gestiscono, archiviano e conservano
documenti che non necessariamente debbono dare prova di opponibilità e che dunque
avrebbero il diritto di essere sottoposti ad una scelta di trattamento: conservare
l'informazione o conservare il documento? Si pensi al cartellino anagrafico, è un
documento che contiene i riferimenti anagrafici delle persone presso i Comuni, fino a
pochi anni fa era un documento e come tale veniva arricchito di informazioni nel
tempo, oggi le informazioni contenute nel cartellino anagrafico sono una serie di dati
inseriti in database relazionali. Ecco come si è trasformata questa casistica, dal
"Document management analogico" al "Content Management digitale". Il quesito si
sposta dunque su altro aspetto: conservare la memoria del digitale è un obbligo, ma lo
è altrettanto decidere consapevolmente se conservare il documento o l'informazione.
Le generazioni giovanili vivono la condivisione dei documenti e delle informazioni in
modo libero e disinvolto, ma il rischio è di vivere in un marasma caotico di informazioni
e documenti difficilmente inquadrabili nei paradigmi dell'archiviazione e della
diplomatica. Il giusto compromesso sta nel mezzo, certo è indispensabile la
condivisione di informazioni, ma senza dimenticare le regole della conservazione della
memoria documentale.
L'ostacolo maggiore alla dematerializzazione documentale è legata principalmente a
due fattori organizzativi e culturali. Da una parte l'uomo non è in grado di ragionare
come un database, per cui è alla ricerca di un modo di aggregare le informazioni in
modo a lui congeniale e comprensibile, ecco perchè il supporto cartaceo in primis ed il
documento elettronico in secundis vengono utilizzati come supporto dell'informazione.
Il secondo fattore è la difficoltà nell'abbandonare il supporto cartaceo, è un blocco
culturale, poichè generalmente dell'informatica poco si sa e di essa poco ci si fida. I
livelli di criticità e di scelta sono dunque due: prima arriva la scelta di passare
dall'analogico al digitale, dopo ci si trova davanti il bivio: documento ed informazione.
La normativa ha sostanzialmente equiparato il documento elettronico a quello digitale,
gli strumenti tecnologici hanno precorso i dettami normativi, per cui l'ultimo ostacolo
al documento elettronico è semplicemente il radicamento del binomio carta-certezza,
che verrà superato con le nuove generazioni nate e cresciute nel digitale. Ciò a cui non
si può rinunciare è la certezza del provenienza del documento, della sua integrità e
leggibilità nel tempo, per cui alla visione tradizionale della gestione documentale vanno
associati tutti gli strumenti tecnologici che sono stati descritti nella dissertazione fino a
qui esposta.
La soluzione onnicomprensiva di tutti gli aspetti: dalla compliance alla normativa, agli
strumenti tecnologici, alla gestione del cambiamento e dell'impatto organizzativo è
contenuta nel concetto di Enterprise Information Management, il quale unisce il
"record management" con il "document management" in un'unica sfera più ampia in
grado di gestire l'annoso problema. Data per assodata la scelta di gestire i documenti in
modo elettronico, l'Enterprise Information Management aggiunge alla tradizionale
gestione documentale incentrata sull'archiviazione e gestione del documento
elettronico alcuni plus organizzativi.
Il primo aspetto riguarda l'attenzione alla gestione dei flussi documentali legati ai
processi aziendali; si è visto infatti come la gestione documentale sia anch'essa un
processo da presidiare, che ha impatti sugli altri processi operativi e strategici
all'interno di qualsiasi ente. L'informazione è la leva per organizzare qualunque
processo, chi la possiede e la presidia ha maggiori possibilità di gestire con efficiacia ed
efficienza le attività che deve svolgere.
Un'altra considerazione di grande rilievo è il fatto che sempre più i documenti
elettronici sono tra loro differenti e non omogenizzabili, se non correndo il rischio di
creare delle categorie e delle logiche di archiviazione così ampie da risultare generiche
ed inutili allo scopo dell'information retrieving. Questa criticità va gestita attraverso
l'utilizzo di sistemi informativi che abbiano le caratteristiche di interoperabilità ed
integrabilità, in modo da essere in grado di trattare archivi con sole informazioni, con
documenti strutturati e con documenti non strutturati o una qualsiasi delle possibili
combinazioni. Si tratta di unire due strumenti tecnologici: in prima battuta i database
ed i documentali, ma come fino a qui sostenuto, la tecnologia è il mezzo e non la
soluzione, senza adeguato coordinamento delle attività svolte dalle risorse la
tecnologia resta una macchina a motore spento.
La condizione di interoperabilità e quindi il correlato concetto di standard sono lo
strumento per risolvere la problematica dei limiti del perimetro in cui le informazioni
sono gestite. Analizzando il Fascicolo Sanitario Elettronico si è visto come anche se le
informzioni ed i documenti sono ottimamente gestiti all'interno di una struttura, il
grande limite è la loro condivisione sistematizzata con altri enti; un ospedale che non
ha accesso alle informazioni del paziente relative ad un qualsiasi evento clinico gestito
presso un'altra struttura può determinare conseguenze, il cui impatto è facilmente
comprensibile. Allargare il perimetro, fino eventualmente ad eliminarlo, in cui
l'informazione ed i documenti vengono gestiti in modo uniforme, con regole comuni, è
una leva di ottimizzazione del processo di gestione documentale. Questa
considerazione è valida tanto negli enti sanitari dove le implicazioni ed i vantaggi sono
chiari ed immediati, quanto in qualsiasi altro ente pubblico o privato; si pensi nel
privato alle catena di fornitura, più o meno accentrate introrno alla grande impresa,
dove il processo di acquisto e di logistica è praticamente unico anche se esistono più
entità giuridicamente autonome. Questo limite del perimetro informativo è stato
almeno in parte superato attraverso strumenti tecnologici quali gli Extended ERP,
sistemi informativi in grado di gestire informazioni a monte e a valle del perimetro
dell'ente. Questo porta con sè un'ulteriore considerazione, ovvero la focalizzazione
sull'accessibilità e sull'utilizzo dei documenti e delle informazioni da parte degli utenti,
indipendentemente da dove essi siano conservati. L'accessibilità alle informazioni da
parte degli utenti va comunque strettamente monitarata e garantita secondo la regola
del "what you see is what you need", ossia si ha accesso ai documenti e alle
informazioni strettamente necessarie; inutile ricordare le implicazioni della privacy e
delle norme che la governano. L'accesso e l'utilizzo collaborativo delle informazioni
digitali sono le linee guida per gli strumenti e le applicazioni informatiche che rendono
possibile la fruibilità delle informazioni digitli in modo proattivo tra le risorse interne ed
esterne all'ente.
Gestire i processi e dei ruoli delle persone che impiegano l'informazione secondo le
logiche del workflow management e del business process management significa fare in
modo che documenti e informazioni si arricchiscano di contenuto e di significato per gli
utenti man mano che il processo viene portato a compimento. Tutto questo fa parte di
una condizione che è corrente, ma il problema successivo è quello di conservare la
memoria delle informazioni e dei documenti nel tempo. Seil documento cartaceo ed il
contesto in cui è conservato è di per sè in molti frangenti sufficiente a dare garanzia del
fatto che l'informazione contenuta sia integra rispetto al momento in cui è stata
inserita sul supporto cartaceo, si è visto che, per il documento elettronico, è stato
necessario affrontare qualche problematica in più. Nella sua accezione cartacea, il
documento è un supporto privo di valore intriseco, utilizzato per memorizzare in modo
permanente ed irreversibile, ma deteriorabile informazioni generalmente non
strutturate, ma all'occorrenza riconducibili a dati strutturati o strutturabili. Un
documento digitale, che rappresenti o sostituisca un documento cartaceo, o che sia
esso stesso considerabile originale, non può fare a meno delle caratteristiche di un
documento cartaceo, avrà necessità di un supporto che contenga l'informazione, anche
se il supporto ha significato differente; si può asserire che l'introduzione del
documento digitale non abbia modificato drasticamente la gestione documentale nelle
aziende, i sistemi di archiviazione ottica consentono il salvataggio e la ricerca di
documenti che hanno subito il processo di scansione. Ecco che nonostante il supporto
non sia più la carta, si è adattato il percorso del documento elettronico a quello
analogico; un passo in avanti è stato fatto quando si è deciso di scindere il concetto di
documento elettronico da quello di informazione, altrimenti si rischiava che il
documento elettronico fosse la copia digitale, la fotografia di un documento cartaceo. I
moderni sistemi di Enterprise Content Management si propongono invece di gestire
anche i contenuti dei documenti, gestendo così sia i dati che i metadati, utilizzando
queste informazioni quali variabili di processo per i flussi di lavoro aziendali.
Affinchè un sistema di gestione documentale sia efficace, deve possedere tutti i
requisiti che non impediscono il trattamento e l'utilizzo dei documenti così come un
archivio
cartaceo
consentirebbe,
ma
al
tempo
stesso
non
deve
essere
indissolubilmente legato all'adozione di formati proprietari. Come si è già visto il
requisito della leggibilità nel tempo ha un nemico molto potente: l'innovazione
tecnologica. Nel tempo i sistemi operativi si rinnovano e la compatibilità con quelli più
obsoleti è sempre meno garantita; lo stesso discorso vale per i software applicativi e
per i formati documentali, per i quali esistono novità praticamente quotidiane e per i
quali la velocità con cui diventano obsoleti è altissima.
Scegliere sistemi proprietari non consolidati significa incorrere nel rischio che il
documento a distanza di pochi anni sia sì integro, ma non più leggibile, e quindi
l'orientamento verso l'open source pare essere una delle strade maggiormente battute
dagli operatori di settore per ovviare il più possibile a questa tipologia di inconvenienti.
Un sistema di gestione documentale deve essere "innovativo" e consentire
l'automazione dei processi aziendali collegati ai documenti trattati; questo significa che
il sistema documentale deve essere in grado di consentire agli applicativi di gestione
dei processi aziendali di utilizzare i documenti da esso trattati. È possibile che il sistema
di gestione documentale effettui anche l'automazione dei processi o viceversa, ma è
bene sottolineare che l'automazione dei processi può essere ottenuta con più
applicazioni, che possono condividere in tutto o in parte l'accesso al sistema
documentale e ad altre risorse condivise. Il grado di integrazione del sistema
documentale deve dunque essere tale da garantire l'esistenza e l'utilizzo di più layer di
interfaccia, di più strati applicativi, di più layer di dati strutturati e non. Questa
necessità nasce da un'esigenza tutt'altro che teorica: la necessità di utilizzare
piattaforme differenti con diverse tecnologie è una realtà per molti enti pubblici e
privati: si può affermare che questo è il risultato di una stratificazione di applicativi nel
tempo, per i quali si è operato con patch, facendo in modo che questi continuassero a
poter comunicare. Si pensi a casi di fusioni dove l'esistenza di sistemi operativi,
software applicativi, procedure e prassi diverse è la norma, gli investimenti non
possono essere cancellati, per cui diventa obbligatorio che il tutto nella struttura
organizzativa operi nella stessa direzione.
Un ultima considerazione sui sistemi di gestione documentale va effettuata sul merito
della posizione che il motore di elaborazione documentale ha presso gli enti: spesso
questa posizione è relegata a pochi ambiti documentali e viene utilizzata
specificamente a pochi uffici, senza che venga presidiato il processo dall'inizio alla fine.
Considerando la gestione documentale come un vero e proprio processo, anche lo
strumento che la supporta, il sistema documentale, prende una diversa posizione, con
ogni probabilità di sorta maggiormente centralizzato in modo da poter guardare
dall'alto le esigenze documentali di tutti gli altri processi ed arrivare a rispondere
capilarmente e tempestivamente a ciascuna di esse.
Conclusioni
Il processo di innovazione e di semplificazione della Pubblica Amministrazione si è visto
avere come obiettivo la deburocratizzazione di tutti i procedimenti, amministrativi e
non, attraverso l'utilizzo di tecnologie in grado di fornire alle Pubbliche Amministrazioni
le capacità per erogare i propri servizi a cittadini ed imprese di sempre più alto livello.
La difficoltà maggiore per la normativa sarà in futuro quella di rincorrere una
tecnologia galoppante, che porterà nella vita quotidiana nuovi strumenti che
faciliteranno sempre
più la comunicazione e
l'interazione
L'organizzazione,
in
Process
ed
generale
il
Business
tra gli
Management,
utenti.
sarà
necessariamente il collante tra normativa e tecnologia, sarà un modo per continuare a
far sì che l'evoluzione tecnologica non si fermi e che i fondamenti per garantire la
leggitimità dell'utilizzo di tali strumenti siano assicurati da regole condivise e rispettate.
La normativa, essendo molto consistente e variegata, ha posto le basi giuridiche per la
realizzazione di un percorso di digitalizzazione, è compito delle pubbliche
amministrazioni e degli enti privati avviare tali processi; l'ostacolo da superare è
l'immobilismo all'interno del quale spesso si continua ad esistere; la soluzione è spesso
la ridefinizione delle strutture, delle risorse e delle competenze, questo costa uno
sforzo organizzativo non indifferente, che è necessariamente da affrontare laddove si
voglia ottenere un vantaggio competitivo rispetto alle altre realtà.
L'intera tesi è stata sostenuta da un aleggiante principio che ha permeato ogni capitolo,
ovvero la circolarità dei dati e la loro disponibilità e fruibilità. L'esistenza di meri
contenitori documentali non permette la circolarità dell'informazione, che per tutti gli
enti pubblici e privati, è la garanzia di sopravvivenza nel tempo e di conservazione della
propria memoria digitale.
La strada da percorrere porta ad una questione spinosa su cui l'informatica sta già oggi
lavorando alecremente: offrire la sicurezza, un concetto che è molto lontano dalla mera
garanzia di integrità e privacy del dato; si parla della sicurezza "culturale" offerta
all'utenza di poter utilizzare strumenti informatici con la stessa spontaneità e semplicità
con cui ci si trova a confrontarsi nell'utilizzo del supporto analogico. Garantire
all'informazione, e con essa anche al supporto che la contiene, disponibilità, conferma
dell'identità dell'utente che la utilizza, integrità e protezione da ingerenze indesiderate,
significa mettere in sicurezza tutto l'ambiente in cui questa informazione è trattata,
partendo dagli aspetti di sicurezza fisica e interessando tecnologie, persone, processi,
management e strategie, ecco perchè 51 "garantire la sicurezza delle informazioni è
considerato universalmente un processo da gestire, le cui scelte devono essere
giustificate dal business".
La conclusione porta ad una scelta, che sempre meno è orientata al documento e
sempre più all'informazione. L'obiettivo di scindere i due concetti è stato raggiunto
analizzando entrambi e determinando gli ambiti dove l'uno e l'altro sono indispensabili.
La scelta di approfondire l'ambito sanitario è stata effettuata poichè nella realtà
odierna è un settore pubblico di successo, dove ci si sta confrontando ormai da tempo
con temi in cui documento e informazione sono interconnessi, dove la privacy e la
condivisione dei dati sono due facce della stessa medaglia, dove la gestione
dell'informazione e del documento lungo un processo definibile strategico nel vero
senso della parola contribuisce a salvare le vite dei pazienti quotidianamente.
51 Lino Fornaro, "La sicurezza dei dati in formto digitale e la loro conservazione" I.ged 04-2007
Ringraziamenti
Partendo dai tre pilastri della tesi, l'organizzazione, l'informatica e la giurisprudenza,
concludo ringraziando per la guida e la grande disponibilità la Prof.ssa Culasso, docente
di Organizzazione Aziendale e Gestione dei Processi che ha seguito il crearsi di questa
dissertazione in modo non tradizionale; un caloroso ringraziamento va al Prof. Magro,
docente di Infomation Comunication and Technology, che ha provveduto ad ampliare i
miei orizzonti, rendendomi edotta sul mondo che mi appartiene di meno, quello
dell'informatica; ultimo pilastro e mentore della mia personale formazione, non posso
che dire grazie all'Avvocato Andrea Lisi, inesauribile fonte di confronto.
Un grazie va a nonna Marì, per l'infinito affetto, il sacrificio, la pazienza e soprattutto
per avermi colorato le cartine di geografia.
Un grazie non può mancare a Giuseppe, sperando che nonostante l'attesa, ne sia valsa
la pena.
Questo lavoro è il frutto di una scelta effettuata nell'ottobre del 2007, quando audacia
e saggezza hanno fatto in modo che io e la mia mamma ci imbarcassimo in
un'avventura chiamata Archivium.
La mamma è l'audacia, il papà è la saggezza, spero nel futuro di poter essere una
buona commistione tra i due. L'ultimo ringraziamento, non meno importante, è
dunque per quello che è la mia famiglia, che mi ha sempre detto "Noi ti abbiamo dato
gli strumenti, ora tocca a te suonare la musica", ed è esattamente quello che sto
facendo e che desidero continuare a fare.
Bibliografia
La contabilità e il bilancio nelle Aziende Sanitarie, M. Martinelli – Ed. 2001
Sistema-impresa e gestione per processi, F. Culasso, Giappichelli, Ed. 2000
Practical Guides to Successful Implementation, J. Jeston & J. Nelis – BH Elsevier 2006
Beyond Reengineering, Michael Martin Hammer, HarperBusiness, 1997
A Manager's Guide to Improving, Redesigning, and Automating Processes, 2003
Management Information System – AA. VV. - Mc Graw Hill, 2005
Processi Aziendali e sistemi Informativi – Giampio Bracchi, Gianmario Motta - ed.
Franco Angeli
The Quality Toolbox, Nancy R. Tague’s, ASQ Quality Press, 2004, pages 390-392
UML Distilled – M. Fowler – Pearson, 2004
Sitografia
http://www.fimiv.it/AbstractFederazioneItalianaMutualitàIntegrativaVolontaria/
http://it.wikipedia.org/wiki/Diagnosis-related_group
http://archivio-radiocor.ilsole24ore.com/articolo-857892imprese-brunetta17mldanno/
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