L’intervento pubblico nel sistema economico:
le ragioni teoriche e l’evidenza empirica
Ovvero,
storie di cavalieri e fanti,
pedoni e regine
Prof. Giuseppe Catalano
Dipartimento di Ingegneria Informatica
Automatica e Gestionale “A. Ruberti”
Sapienza Università di Roma
[email protected]
Agenda
1.
L’intervento pubblico nel sistema economico:
una geografia variabile
1.
Storie di cavalieri, fanti, pedoni e regine
2.
Lo Stato da produttore a finanziatore:
i “quasi-mercati”
2
1.
L’intervento pubblico nel sistema economico:
una geografia variabile
Per comprendere il sistema economico e sociale
contemporaneo non si può prescindere dal ruolo economico
del settore pubblico
Il benessere individuale non dipende solo dalle transazioni di
mercato nel settore privato, ma anche da elementi quali la
legge, l’ordine pubblico, il sistema scolastico….
Ma qual è il rapporto ottimale tra attività
pubblica e privata?
3
Gli obiettivi dell’intervento pubblico
 L’allocazione
La correzione di imperfezioni e fallimento del mercato:
esternalità, asimmetrie informative, beni pubblici
 La redistribuzione
La correzione della ricchezza e del reddito determinati dal
mercato
 La stabilizzazione del ciclo economico
Le politiche di sviluppo e per la piena occupazione
Richard Musgrave, The Theory of Public Finance
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Le modalità dell’intervento pubblico
 La produzione di servizi pubblici
 beni pubblici (difesa, ….)
 beni privati forniti collettivamente (istruzione,
sanità..)
 Il finanziamento
 sussidi diretti e indiretti (attraverso il sistema
fiscale)
 La regolamentazione
 il sistema legale, la tutela della concorrenza, la
riduzione delle asimmetrie informative…
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Forme: geografia variabile
 Servizi di interesse pubblico (generale)
 definizione preliminare: attività …
•
•

rilevanti per benessere cittadini (persone, famiglie, gruppi)
destinate a numero elevato di cittadini
… sottoposte a specifici obblighi; in particolare
• continuità fornitura
• accessibilità
• “indipendentemente” da reddito, localizzazione
geografica, condizioni di salute, ..
 Scelte diverse
 … nei diversi settori
 … nei diversi paesi
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Forme: geografia variabile
 Settori: Diverse scelte
 Due estremi, ad esempio:
Settore
pubblico
Settore
privato
regolato
Difesa
TLC fisse
proprietà asset
S
A
gestione
S
A
S
U (S)
affidamento
-
-
prezzi …
-
S
Esempi Italia
Produzione
Finanziamento
Regolazione
S: Stato (PA o enti, locale o centrale); A: Altri (imprese di investitori privati,
aggregazioni sociali, not-for-profit, …); U: utenti
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Forme: geografia variabile
Musei
S
S
S/A
S/A
S/A
S
S/A
gestione
A
A
A
S/A
A
A
A
S
U
S/U
S/U
S/U
S/U
S
S
S
S
S
S
Finanziamento
Regolazione
Trasporto
pubblico
Università
statali
Assistenza
Acqua
proprietà asset
Altri esempi Italia
Produzione
Illuminazione
pubblica
Parcheggi
“aperto”
 Settori: Diverse scelte
affidamento
prezzi,..
S
S
S
S
S
S
S: Stato (PA o enti, locale o centrale); A: Altri (imprese di investitori
privati, aggregazioni sociali, not-for-profit, …); U: utenti
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Forme: geografia variabile
 Paesi: Diverse scelte
Prigioni
Esempi
Produzione
UK
205
128
proprietà asset
S
S
A
S
gestione
S
S
A
A
S
S
S
S
affidamento
-
-
S
S
prezzi, ...
-
-
-
-
Finanziamento
Regolazione
Italia
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S: Stato (PA o enti, locale o centrale); A: Altri (imprese di investitori
privati, aggregazioni sociali, not-for-profit, …); U: utenti
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Sviluppo e crisi del welfare state
 La spesa pubblica da un terzo alla metà del Pil nei
principali paesi capitalistici: il sistema di sicurezza
sociale “dalla culla alla tomba”
 La insoddisfazione dell’intervento pubblico e la
insostenibilità dei suoi costi
Dal fallimento del mercato ai fallimenti dello Stato.
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Un problema storico: make or buy?
Valutata l’opportunità
dell’intervento pubblico
bisogna chiedersi se il settore pubblico
a) debba produrre direttamente i servizi
a) possa fornire i servizi, acquistandoli dai privati
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Un problema nuovo: quale livello di governo?
 Il governo sovranazionale
 Lo stato nazionale
 Le autonomie locali
Il principio di sussidiarietà
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Un problema antico:
quale ruolo per il settore pubblico?
Negli ultimi 15 anni vi è stata una fiducia incrollabile sull’efficienza dei
mercati nella distribuzione della ricchezza.
La crisi economica degli ultimi anni:
• I mercati (anche quelli più sviluppati, come il mercato finanziario)
sono soggetti a (nuovi) fallimenti
• Un nuovo ruolo del settore pubblico nella proprietà di imprese in
settori strategici? (il caso USA: es. GM nel settore auto,Bank of
America nel settore bancario, ecc.)
• Un nuovo ruolo per il settore pubblico nella regolamentazione dei
mercati? Es. Accordi europei sui mercati finanziari
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2. Storie di cavalieri, fanti, pedoni e regine
“Nella costruzione di ciascun sistema di governo,
nella determinazione del sistema di controlli della
costituzione, ciascun individuo dovrebbe essere
considerato un furfante (knave) che non ha altro
fine, in tutte le sue azioni, che il suo interesse
privato. Attraverso questo interesse, noi dobbiamo
governarlo e, per mezzo di lui, nonostante la sua
insaziabile avarizia ed ambizione, cooperare per
l’interesse pubblico”.
David Hume, On the Indipendency of Parliament
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New Visions of Welfare
All’indomani della seconda guerra mondiale
gli attori e gli operatori pubblici
sono considerati altruisti: knights
Più tardi emerge la consapevolezza
che gli attori e operatori pubblici
possono essere self-interessati: knaves
Julian Le Grand, Motivation, Agency and Public Policy
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Un nuovo punto di vista
I beneficiari del Welfare State :
non dovrebbero più essere considerati
Pawns
ma il pezzo più potente della scacchiera
Queens
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Un nuovo disegno delle politiche pubbliche
nuove categorie interpretative per
la definizione delle politiche pubbliche
Le motivazioni degli operatori dei servizi:
knights or knaves?
La capacità dei beneficiari di servizi:
pawns or queens?
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3. Lo Stato da produttore a finanziatore:
i “quasi-mercati”
A) L’introduzione dei “quasi mercati”:
analisi economica e scelte politiche
B) Cosa sono i “quasi mercati”?
C) Gli obiettivi dei “quasi mercati”
D) Le condizioni per il successo dei “quasi mercati”
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A) L’introduzione dei “quasi mercati”
 La riforma del welfare state del governo conservatore inglese tra la fine




degli anni ottanta e i primi anni novanta
Il finanziamento dei servizi permane pubblico: ma lo Stato diventa
l’acquirente dei servizi prodotti da un sistema di fornitori indipendenti
Education Reform Act (1988)
National Health Service and Community Care Act (1990)
Lo sviluppo dei programmi nei governi laburisti: sanità e istruzione
Quasi-Markets Programme, School for Advanced Urban Studies, University of Bristol.
Julian Le Grand e Will Bartlett (editors), Quasi-Markets and Social Policy (1993).
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B) Cosa sono i “quasi mercati”?
 “mercati”
 soggetti indipendenti sostituiscono gli erogatori pubblici
monopolistici
 l’integrazione del sistema non avviene per arbitrio burocratico, ma
attraverso meccanismi competitivi
 ma con sostanziali differenze
a) dal lato dell’offerta

le istituzioni presenti nel mercato non sono necessariamente private,
non hanno necessariamente l’obiettivo di massimizzare il profitto
b) dal lato della domanda

il potere di acquisto dei consumatori non è espresso in termini
monetari, ma in un budget assegnato o un voucher, talvolta la
decisione di acquisto è delegata ad un terzo soggetto
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C) Gli obiettivi dei “quasi mercati”
Nuovi incentivi per cavalieri e fanti:
la minimizzazione dei costi
per un livello di quantità e qualità predeterminato
Gli utenti: da pedoni a regine:
la scelta tra diversi tipi di servizio,
tra diversi fornitori dello stesso servizio
la fruizione del servizio è equa,
determinata dal bisogno e non dalla disponibilità a pagare
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D) Le condizioni per il successo dei
“quasi mercati”
1. la struttura del mercato




numerosi fornitori e compratori,
possibilità di entrata ed uscita dal mercato,
i prezzi si determinano sul mercato
equilibrio di potere di mercato tra domanda ed offerta
2. l’informazione


necessità di un’informazione accurata e poco costosa
le diverse tipologie di contratti:
• block contracts
• cost per case contracts
• cost and volume contracts
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D) Le condizioni per il successo dei
“quasi mercati”
3. i costi di transazione e l’incertezza




i problemi derivanti dalla fornitura di beni e servizi “complessi”
costi di transazione ex ante (di negoziazione) ex post (monitoraggio
dei risultati)
il rischio dell’incertezza e della razionalità limitata
i costi di transazione inferiori ai costi amministrativi che sostituiscono
4. gli incentivi


l’importanza degli incentivi finanziari dei fornitori
la necessità di incentivi finanziari per gli acquirenti (qualora non si
tratti dei consumatori)
5. il cream skimming


i rischi di scelta dei clienti da parte dei fornitori
il prezzo del contratto deve variare con i bisogni del cliente
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Riferimenti bibliografici per approfondimenti:
• R. Musgrave, The Theory of Public Finance, New York,
McGraw-Hill, 1959.
• J. Le Grand e W. Bartlett, Quasi-Markets and Social Policy,
London, The Macmillan Press, 1993.
• J. Stiglitz, Economia del settore pubblico, Milano, Hoepli,
1989.
• J. Stiglitz, Il ruolo economico dello Stato, Bologna, Il
Mulino, 2004.
• J. Le Grand, Motivation, Agency and Public Policy, Oxford,
Oxford, University Press, 2003.
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