Partenariato transatlantico
su commercio e investimenti
Parte normativa
settembre 2013
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I presidenti Barroso, Van Rompuy e Obama hanno chiarito che la riduzione delle barriere normative al commercio costituisce uno degli strumenti più importanti attraverso
i quali il partenariato transatlantico su commercio e investimenti (TTIP) potrà sostenere
le economie americana ed europea. Da una serie di studi emerge che i vantaggi prodotti
da un futuro accordo deriverebbero, per una quota compresa fra i due terzi e i quattro
quinti, dal taglio della burocrazia e da un più intenso coordinamento fra le autorità di
regolamentazione.
Una vasta parte dell’opinione pubblica si interroga però sull’effettivo significato di tali
affermazioni. Qui di seguito cerchiamo di fornire alcune risposte.
1. COME SI PORRÀ IL TTIP IN RAPPORTO ALLA REGOLAMENTAZIONE?
I regolamenti sono atti normativi che proteggono i cittadini da rischi riguardanti la salute, la
sicurezza, l’ambiente e la sicurezza finanziaria. Tramite il TTIP l’Unione europea si propone di individuare alcuni metodi razionali per rendere maggiormente compatibili tra loro la regolamentazione dell’UE con quella degli Stati Uniti, garantendo allo stesso tempo un’adeguata tutela
dei cittadini.
2. PERCHÉ?
Per due motivi:
In primo luogo, perché il taglio della burocrazia ridurrebbe i costi delle attività economiche
transatlantiche, facilitando alle imprese il compito di rispettare contemporaneamente le leggi
europee e quelle americane. Secondo alcuni studi, tale semplificazione potrebbe garantire alle
nostre economie una nuova crescita dell’ordine di qualche miliardo.
In secondo luogo, perché una cooperazione più stretta con gli Stati Uniti renderebbe più efficace
la nostra regolamentazione. La collaborazione tra le autorità di regolamentazione consente un
processo di reciproco apprendimento e una riduzione dei costi grazie alla limitazione del numero di ispezioni da effettuare. Inoltre, laddove il TTIP produca approcci condivisi, è più probabile
che tali approcci siano seguiti in tutto il mondo, innescando una competizione normativa verso
l’alto e non al ribasso.
3. COME?
Intendiamo agire in due modi: da un lato intervenendo sulla regolamentazione esistente e
dall’altro coordinando in maniera più efficace l’attività legislativa futura.
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Sulla regolamentazione esistente si può intervenire in modi diversi:
• un approccio consisterebbe nel riconoscere formalmente che alcuni regolamenti hanno, in
linea di massima, lo stesso effetto. Di conseguenza, in presenza di determinate condizioni,
alle imprese sarebbe sufficiente rispettare una serie di norme per poter vendere su entrambi
i mercati;
• un’altra possibilità potrebbe essere un maggiore adeguamento della normativa di entrambe
le parti alle soluzioni concordate a livello internazionale per risolvere un determinato problema;
• un terzo metodo di lavoro, nei casi in cui la regolamentazione USA e quella UE siano molto
diverse, potrebbe consistere nell’intensificare la cooperazione delle autorità di regolamentazione in merito alle relative modalità di attuazione pratica.
Per alcuni regolamenti, si potrebbero concordare soluzioni specifiche entro la conclusione dei
principali negoziati relativi al TTIP. Per altri sarebbero necessari tempi più lunghi e quindi occorrerebbe affrontarli nel quadro di un programma di lavoro specifico, con scadenze e obiettivi
precisi.
Di seguito vengono forniti alcuni esempi.
Rendere più compatibili le leggi vigenti: la sicurezza dei veicoli
La regolamentazione in materia di sicurezza dei veicoli applicata negli Stati Uniti differisce da quella
applicata nell’Unione europea, anche se il risultato finale in termini di livelli di sicurezza è in pratica
equivalente. In effetti, già oggi è possibile guidare in Europa alcune automobili omologate negli Stati
Uniti, e ciò grazie a uno speciale sistema di omologazione europeo. La Commissione si augura che
grazie al TTIP le autorità di regolamentazione riconoscano formalmente la sostanziale coincidenza di
importanti parti dei due sistemi di regolamentazione dal punto di vista della sicurezza.
Esempio: l’Unione europea e gli Stati Uniti impongono requisiti di sicurezza differenti eppure simili
per quanto riguarda i fari, le serrature delle portiere, i freni, lo sterzo, i sedili, le cinture di sicurezza e
gli alzacristalli elettrici. In molti casi si potrebbe riconoscere formalmente che tali requisiti offrono il
medesimo livello di sicurezza.
Migliorare il coordinamento nel quadro delle leggi vigenti: le sostanze chimiche
L’Unione europea e gli Stati Uniti regolamentano il settore delle sostanze chimiche in maniera differente. La normativa europea esige che tutte le sostanze chimiche vendute in Europa siano registrate
presso l’Agenzia europea per le sostanze chimiche. I requisiti statunitensi sono molto meno rigidi.
Entrambe le parti però dispongono di procedure volte a garantire la sicurezza dei prodotti; nell’ambito
di tali procedure esistono margini per migliorare il coordinamento.
Esempio: qualora le autorità di regolamentazione riuscissero ad accordarsi per coordinare le valutazioni sulla sicurezza delle medesime sostanze chimiche (valutando contemporaneamente gli stessi
prodotti e scambiandosi informazioni) le aziende non sarebbero costrette a ripetere determinati test.
Ne deriverebbe un risparmio sia per le aziende che per le autorità di regolamentazione, che hanno il
compito di valutare i test.
Esempio: le autorità di regolamentazione potrebbero anche accordarsi per dare piena attuazione
all’accordo vigente a livello mondiale concernente le modalità di classificazione ed etichettatura delle
varie sostanze chimiche. Questa iniziativa oltre a rendere più efficiente ed efficace l’operato delle autorità di regolamentazione, agevolerebbe gli scambi non solo fra le due sponde dell’Atlantico, ma in
tutto il mondo.
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Il nostro secondo obiettivo negoziale consiste nel garantire in futuro un migliore coordinamento
tra le autorità di regolamentazione nella fase di elaborazione della regolamentazione concernente nuovi prodotti oppure durante l’aggiornamento della regolamentazione relativa a prodotti
già esistenti.
Infatti è più semplice superare le divergenze in una fase iniziale piuttosto che intervenire con
modifiche successivamente all’istituzione di sistemi normativi complessi. Di conseguenza, la
nostra regolamentazione diventerebbe gradualmente più compatibile.
Entrambe le parti dispongono di procedure per analizzare le conseguenze di nuovi regolamenti:
valutazioni d’impatto nell’Unione europea e analisi costi-benefici negli Stati Uniti.
Tenendo conto degli effetti che le nostre rispettive procedure hanno sugli scambi e sugli investimenti UE-USA, sarà più facile effettuare, su entrambe le sponde dell’Atlantico, scelte politiche
più informate sotto il profilo delle potenziali conseguenze delle decisioni normative sui flussi
transatlantici di scambi e investimenti.
È però necessario essere chiari: questo tipo di cooperazione non limiterebbe le scelte politiche democratiche. L’Unione europea e gli Stati membri manterrebbero la capacità di agire per
proteggere i cittadini europei dai rischi che minacciano la salute, la sicurezza, l’ambiente e la
sicurezza finanziaria.
Migliorare il coordinamento in futuro: le automobili elettriche
Le automobili elettriche offrono grandi potenzialità per combattere il problema dei cambiamenti climatici e dell’inquinamento, favorendo contemporaneamente la crescita economica. Numerose aziende
su entrambe le sponde dell’Atlantico già le commercializzano. Per un agevole utilizzo pratico di questi
autoveicoli occorrono però nuove infrastrutture, oltre che tecnologie e norme che ne garantiscano la
sicurezza. Per tale motivo le autorità di regolamentazione dell’UE e degli USA e i loro organismi di
normazione si stanno confrontando all’inizio di questo processo nel tentativo di individuare soluzioni
comuni che consentano la costituzione di un vero mercato transatlantico.
Esempio: grazie alla consultazione reciproca avvenuta sin dall’inizio del processo, le autorità hanno già
convenuto di istituire laboratori di prova su entrambe le sponde dell’Atlantico che collaboreranno nello
stabilire i requisiti di sicurezza e di prestazione richiesti per le batterie e i veicoli elettrici.
Esempio: inoltre, grazie a un sistema di segnalazione precoce sull’attività della controparte, le autorità
di regolamentazione stanno anche elaborando norme transatlantiche comuni in materia di spine,
prese e altre attrezzature necessarie per alimentare le automobili del futuro.
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4. TUTTO QUESTO SEMBRA RAGIONEVOLE. MA COME POSSIAMO ESSERE SICURI
CHE I NEGOZIATI TTIP NON DETERMINERANNO UN ABBASSAMENTO DEGLI STANDARD IN MATERIA DI SICUREZZA, SALUTE, AMBIENTE E TUTELA DEI
CONSUMATORI PER FARE GLI INTERESSI DELLE IMPRESE?
Per questi motivi:
• le autorità di regolamentazione, ossia le autorità che propongono, adottano e/o attuano i
regolamenti in discussione, parteciperanno ai negoziati;
• i negoziati saranno trasparenti. La Commissione informerà regolarmente le parti interessate (ad esempio imprese, sindacati e organizzazioni dei consumatori) e seguirà le consuete
procedure di consultazione delle parti interessate in merito a qualsiasi eventuale modifica
della regolamentazione;
• esiste un sistema di pesi e contrappesi. Il Parlamento europeo (composto dai rappresentanti
eletti direttamente dai cittadini europei) e il Consiglio (composto dai governi democratici dei
28 Stati membri) nonché il Congresso degli Stati Uniti dovranno approvare l’esito dei negoziati. Spetterà quindi ai rappresentanti dei cittadini, e a nessun altro, decidere in via definitiva
se tale risultato rappresenti una soluzione valida per l’Europa e gli Stati Uniti.
Naturalmente, ci troviamo ora all’inizio di un negoziato bilaterale; il risultato di qualsiasi negoziato è un compromesso e quindi, per definizione, l’esito finale non può essere esattamente previsto. Questo processo garantisce però che l’accordo finale sia quello giusto per l’Europa.
In ogni caso, le due parti hanno concordato in anticipo quello che deve essere l’obiettivo finale.
Nei preparativi ai negoziati sia l’UE che gli USA hanno convenuto sulla necessità di ridurre i costi
superflui e i ritardi amministrativi connessi alla regolamentazione, garantendo contemporaneamente i livelli di salute, sicurezza e tutela ambientale che ciascuna delle parti giudica opportuni1.
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Gruppo di lavoro ad alto livello sull’occupazione e sulla crescita, relazione finale, 11 febbraio 2013.
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5. ATTENZIONE! SE LO SCOPO DEL TTIP È INCREMENTARE IL PIÙ POSSIBILE
IL COMMERCIO, LA CONSEGUENZA NON SARÀ FORSE CHE I NEGOZIATORI
CERCHERANNO DI RIDURRE AL MINIMO LA REGOLAMENTAZIONE?
No. La regolamentazione non scomparirà, e ciò per molti buoni motivi, come la tutela dell’ambiente,
la garanzia della sicurezza dei prodotti o la necessità di evitare un’altra crisi finanziaria.
Il motivo per cui la regolamentazione esiste è in primo luogo che i cittadini, tramite i loro rappresentanti, hanno deciso che essa ha un valore superiore rispetto a tutti i costi che può comportare
per l’economia: questa realtà non viene modificata da un semplice negoziato commerciale.
Per essere assolutamente chiari: il TTIP non modificherà queste scelte democratiche, non comporterà una deregolamentazione; i cittadini saranno comunque protetti.
Scelte politiche da un lato e dettagli tecnici dall’altro: la sicurezza dei veicoli
Un esempio è offerto dalla già citata problematica della sicurezza dei veicoli nel suo complesso. In
questo tipo di regolamentazione la scelta politica è quella di garantire la sicurezza delle automobili. Per
esempio, le portiere devono essere sufficientemente robuste per resistere agli urti e gli airbag devono
funzionare perfettamente.
Ma la legislazione e le norme in materia di sicurezza dei veicoli sono molto più dettagliate, Esse, ad esempio, comprendono le modalità dei test che servono a controllare se le nuove automobili soddisfano
tutti i requisiti. Le norme relative ai test stabiliscono nei dettagli la posizione del manichino in una prova
d’impatto (crash test) e le modalità di simulazione dell’impatto.
6. QUINDI IL TTIP NON CAMBIERÀ RADICALMENTE LE COSE. ALLORA A CHE
SERVE?
Tesi errata. La regolamentazione non si esaurisce nelle scelte politiche di fondo relative al livello
di tutela. In effetti, leggendo la maggior parte dei regolamenti, ci si renderà conto che le scelte
politiche ne costituiscono solo una piccola componente, mentre l’elemento prevalente sono essenzialmente i meccanismi tecnici che traducono in pratica le scelte politiche.
Questi aspetti tecnici della normativa sono importanti: grazie ad essi le scelte politiche si traducono in realtà.
Spesso, però, gli aspetti tecnici della regolamentazione differiscono da un paese all’altro non per
una scelta deliberata delle autorità di regolamentazione.
Tali differenze possono dipendere dai motivi più svariati:
• forse il meccanismo utilizzato nella legge era quello che all’epoca sembrava il più funzionale;
• forse in passato le autorità di regolamentazione avevano risolto problemi simili in modo
analogo, per esempio utilizzando di routine determinati dati scientifici o formulando determinate ipotesi;
• forse le autorità di regolamentazione non sapevano che in altri paesi il problema era stato
risolto diversamente poiché non erano in contatto con le autorità di regolamentazione di
quei paesi.
In questi casi, le differenze tecniche non sono intenzionali e non derivano da scelte politiche
consapevoli; esse sono dettate più dal caso che dalla volontà. Pertanto, è possibile cambiarle
senza mutare le decisioni politiche che ne sono alla base. Il TTIP si concentrerà su tale tipo di
questione.
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Il risultato saranno un incremento degli scambi, dei posti di lavoro e della crescita, nonché prodotti e servizi che continueranno a essere sicuri, sani e compatibili con l’ambiente così come lo
sono oggi.
7. È NECESSARIO FARE CHIAREZZA SU UN PUNTO: LA REGOLAMENTAZIONE RIGUARDA L’AMBIENTE, LA SALUTE E LA SICUREZZA. COME INCIDE PRECISAMENTE SUL COMMERCIO?
I governi emanano regolamenti per proteggere i cittadini dai rischi che minacciano la salute, la
sicurezza e l’ambiente; la regolamentazione protegge inoltre i cittadini dalle pratiche commerciali
scorrette e mira a salvaguardare l’ordine del sistema finanziario.
In pratica molti regolamenti funzionano imponendo alle aziende di rispettare determinati requisiti
per vendere i propri prodotti. Fra tali requisiti ricordiamo per esempio la robustezza delle cinture
di sicurezza nelle automobili, l’efficacia dei medicinali, i tipi di additivi autorizzati nei prodotti alimentari e le informazioni che la banca deve fornire ai clienti in merito ai rischi dei diversi tipi di
investimenti.
Se un’azienda vuole vendere i propri prodotti in un altro paese, deve naturalmente rispettare i
regolamenti di quel paese, oltre a quelli del proprio mercato nazionale. Ciò può influire sugli scambi
commerciali in tre modi diversi.
• Barriere superflue: un regolamento può impedire a un’azienda straniera di vendere i propri
prodotti, per esempio imponendo determinate modalità di produzione. In passato per esempio
alcuni formaggi erborinati europei non potevano essere commercializzati in Australia perché
le autorità di regolamentazione di quel paese ritenevano sicuro solo il formaggio pastorizzato.
Ma la mancata pastorizzazione di alcuni formaggi erborinati è un elemento importante del loro
processo produttivo, e i produttori europei non avevano alternative. Per molto tempo quindi
questi formaggi non sono stati esportati in Australia, fino a quando le autorità di regolamentazione non hanno preso in esame nuove prove scientifiche cambiando parere.
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• Spese superflue: la regolamentazione può anche rendere troppo costoso per un prodotto
estero competere efficacemente sul mercato. Per esempio fino a pochi anni fa le automobili
europee vendute nella Corea del Sud dovevano rispettare specifiche norme di sicurezza coreane. Per molte aziende, il costo della realizzazione di linee di produzione del tutto separate per
un mercato relativamente piccolo (su scala mondiale) rendeva non remunerativo l’accesso a
quel mercato. In base a un recente accordo commerciale, la Corea ha accettato per il mercato
coreano i livelli di sicurezza previsti dalle norme internazionali applicate dall’UE, con un conseguente incremento delle esportazioni dell’UE verso la Corea.
• Duplicazioni inutili: in altri casi, assai comuni negli scambi UE-USA, le aziende vendono i
propri prodotti su entrambi i mercati pur dovendo rispettare due diversi insiemi di norme. Le
imprese devono quindi sostenere una doppia serie di costi, con un conseguente aumento dei
costi di fare impresa e, in ultima analisi, la riduzione dell’attività economica.
Il caso dell’autorizzazione dei farmaci rappresenta un buon esempio del modo in cui questo problema è stato affrontato in passato. La cooperazione UE-USA ha ridotto le duplicazioni inutili mantenendo la protezione dei consumatori a un livello elevato e addirittura rafforzandola. Su entrambe
le sponde dell’Atlantico il processo di autorizzazione dei nuovi farmaci è, per buoni motivi, estremamente rigoroso e, di conseguenza, costoso e richiede tempo. In passato, l’esistenza di procedure
di autorizzazione separate e differenti nell’UE e negli USA determinava costi ancora maggiori.
Tuttavia, negli ultimi anni, le autorità di regolamentazione hanno compiuto enormi progressi verso
l’allineamento reciproco di tali procedure determinando una profonda riduzione dei costi.
8. CHE DIRE DI QUESTIONI SPINOSE COME QUELLA DEGLI ORGANISMI GENETICAMENTE MODIFICATI (OGM)? GLI USA COSTRINGERANNO L’UE AD ACCETTARE LE PROPRIE NORME?
No.
In primo luogo, nessuna delle due parti di questo negoziato può costringere l’altra a fare alcunché. Ognuna delle due parti vuole trarre dal negoziato il massimo possibile, ma il pacchetto finale deve essere accettabile sia per gli USA che per l’UE; questo vale sia per la politica in materia
di OGM che per qualsiasi altro settore.
In secondo luogo, l’atto legislativo fondamentale dell’UE in materia di OGM non rientrerà nei
negoziati e quindi non ne verrà modificato.
Tale atto permette già la vendita di alcuni OGM nell’UE, a condizione che essi siano stati approvati
per essere utilizzati come alimenti, mangimi o sementi. Le domande sono valutate dall’Autorità
europea per la sicurezza alimentare (EFSA) per poi essere trasmesse agli Stati membri dell’UE
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che decidono se approvarle o no. Finora sono stati autorizzati 52 OGM.
I negoziati non avranno alcuna ripercussione né sulla valutazione della sicurezza condotta
dall’EFSA prima dell’approvazione di un OGM, né sulle procedure che agricoltori, aziende produttrici di sementi e commercianti devono seguire nella commercializzazione di tali prodotti.
L’UE e gli USA si scambiano già informazioni su politica, regolamenti e questioni tecniche concernenti gli OGM. Questo genere di cooperazione contribuisce a ridurre al minimo l’effetto dei
nostri rispettivi sistemi di approvazione degli OGM sul commercio. A nostro avviso, il TTIP costituisce un’occasione per favorire questa forma di cooperazione.
9. TUTTA QUESTA COOPERAZIONE NORMATIVA SEMBRA ANDARE A VANTAGGIO
DELLE GRANDI IMPRESE. CHE COSA È PREVISTO PER LE PICCOLE IMPRESE
CHE, DOPO TUTTO, IMPIEGANO LA MAGGIOR PARTE DEI LAVORATORI?
La cooperazione in ambito normativo recherà alle piccole e medie imprese vantaggi non minori,
o forse addirittura maggiori, di quelli ottenuti dalle grandi multinazionali; infatti le barriere normative incidono maggiormente sulle piccole e medie imprese.
Perché? Perché i costi normativi non sono inferiori per le imprese più piccole solo a causa delle
loro minori dimensioni: qualunque prodotto, indipendentemente dal fabbricante, deve conformarsi alla medesima regolamentazione.
In altri termini, in questo campo i costi sono proporzionalmente maggiori per le PMI fin dall’inizio.
Non è difficile constatare che doversi districare fra due ambiti normativi differenti incide più
gravemente su queste imprese che sulle grandi aziende.
In molti casi, non ne vale semplicemente la pena. Un TTIP efficace potrebbe quindi avere un forte
impatto consentendo a molte piccole imprese di esplorare per la prima volta nuove opportunità
commerciali oltre Atlantico.