Storia e politiche del territorio
Modulo I
Luca Verzichelli
a.a. 2014-2015
2. Nuova democratizzazione e
sfide della politica territoriale
in un paese difficile.
Le politiche del territorio negli
ultimi 60 anni
Web:
http://lucaverzichelli.weebly.com/storia-e-politica-del-territorio.html
Sommario
• Il significato del territorio nell’assetto politico e
amministrativo
• Diversi approcci allo studio del territorio e il
crescente contributo delle scienze sociali
• Politica e territorio in Italia nel secondo dopoguerra
• Territorio e ambiente. Nuovi paradigmi
• Il governo del territorio dal varo della costituzione
all’assetto “quasi federale” (cenni!)
Analisi del territorio
• L’analisi sociale del territorio fa riferimento alle articolazioni
politico-amministrative, ma soprattutto si occupa
dell’insediamento, della produzione, dei servizi, in definitiva
della società civile organizzata in una determinata area, con
riferimento alle evoluzioni del contesto di vita della gente.
• Negli ultimi due secoli, l’analisi del territorio ha interessato un
numero crescente di interventi che hanno richieste
competenze diverse. Alcuni esempi:
- dalle bonifiche all’urbanistica
- le reti di connessione tra diverse realtà territoriali
- le differenze fra una zona e l’altra a livello produttivo e
culturale.
• Questo ha comportato un esplosione di diverse politiche
pubbliche del e per il territorio (cfr. prossime lezioni sulle
politiche pubbliche)
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Discipline sul territorio e la sua storia:
il Diritto
• Riguardo alle ricerche sul territorio, esistono
studi giuridici, i quali hanno a che fare con il
territorio in quanto elemento costitutivo dello
Stato e degli enti locali come Comuni e
Province, nonché con concetti quali
l’“extraterritorialità”, cioè la sottrazione di
parti del territorio alla piena sovranità, o
l’“ultraterritorialità”, cioè l’estensione di poteri
dello Stato al di là del proprio territorio.
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Discipline sul territorio e la sua storia:
la Geografia
• La geografia economica, dovendo analizzare lo
spazio come componente essenziale per lo
svolgimento dei fatti economici, ha bisogno di
riflessioni diacroniche per il confronto tra gli
indicatori presenti e passati.
• A maggior ragione questo assunto vale per la
geografia politica, la cui analisi è legata ancora di
più a un discorso di tempo e di variazioni dello
spazio politico, dovute ai vari eventi umani.
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Discipline sul territorio e la sua storia:
l’Archeologia
• L’archeologia studia il passato attraverso le
rimanenze che il territorio ha conservato, non
solo per l’età antica, ma anche per periodi più
recenti.
• L’archeologia industriale si occupa infatti «della
scoperta, della catalogazione e dello studio dei
resti fisici delle industrie e dei mezzi di
comunicazione», riferendosi soprattutto ai secoli
XIX e XX .
K. Hudson, Archeologia industriale, Bologna, Zanichelli, 1981, p. 2.
Tematiche e discipline
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Discipline sul territorio e la sua storia:
Urbanistica e Architettura del paesaggio
• L’urbanistica è la scienza che studia il territorio antropizzato (la città o
più in generale l'insediamento umano) e il suo sviluppo.
• Ha come scopo la progettazione dello spazio urbanizzato e la
pianificazione organica delle sue modificazioni su tutto il territorio.
• Estensivamente l'urbanistica comprende anche tutti gli aspetti
gestionali, di tutela, programmativi e normativi dell'assetto territoriale,
delle infrastrutture e dell'attività edificatoria.
• Nell’ultimo scorcio storico si sono sviluppate nuove discipline
architettoniche e ingegneristiche aventi a che fare con la progettazione
di un sistema integrato città/territorio.
• Tali discipline si basano su sofisticate definizioni di sostenibilità (sociale,
ambientale, ecc) e producono competenze diversificate (progettazione e
gestione spazi pubblici, azioni di recupero ambientale ecc.)
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Discipline sul territorio e la sua storia:
Le Scienze sociali
• Forniscono conoscenze di tipo strumentale per l’intervento sul
territorio, che tuttavia si sono rivelate fondamentali nella realtà sociale e
politica del secondo dopoguerra
• Le discipline economiche forniscono modelli generali e specifici per la
pianificazione degli interventi pubblici e per la previsione dei
comportamenti degli attori sui “mercati territoriali”
• La sociologia e la scienza politica servono a spiegare i comportamenti di
attori (pubblici e privati, individuali e collettivi) che operano nell’ambito
di un dato territorio
• L’antropologia e la psicologia utilizzano anch’esse il territorio come
variabile fondamentale, per esempio quando teorizzano differenze nei
comportamenti collettivi dovute alla diversa collocazione territoriale di
un dato gruppo di osservazioni.
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Politica e territorio in Italia:
un caso difficile?
• Lo stato italiano nasce con una
struttura centralizzata ma con
evidenti fratture territoriali
• Le amministrazioni municipali potevano contare su un alto grado di
identificazione da parte dei cittadini
• Dalla nascita dello stato unitario all’avvento del fascismo, il sistema
politico era ispirato ad un’idea unitaria pur non potendo contare su
una comunità politica coesa
• Altri fattori critici: andamento demografico irregolare e rapporto
popolazione/territorio molto differenziato nelle varie provincie
• L’analisi geografica (orografia, morfologia) evidenzia altri elementi di
difficoltà. Difficoltà nel reperimento dei dati fondamentali di
geografia economica
Il localismo. Un Problema?
• Vari approcci di studio hanno sottolineato
l’esistenza di forti squilibri territoriali che hanno
influenzato la costituzione dello stato
• Attenzione rivolta alla questione meridionale (dalle
inchieste di epoca unitaria ai contributi di
Salvemini, Gramsci, Romeo…)
Approcci recenti:
• Banfield (Le basi morali di una società arretrata,
1958): mezzogiorno è stato condizionato dal
“familismo amorale”
• Putnam (Le tradizioni civiche in Italia, 1993): il
rendimento delle regioni è influenzato dal livello di
civismo (capitale sociale)
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Le autonomie territoriali nella
costituzione repubblicana
• La costituzione del 1948 riconosce le autonomie
territoriali e prevede forme di decentramento
amministrativo (art. 5)
• Il titolo V (artt. 114-133) individua tre livelli di
governo sub-nazionale: i comuni, le province e le
regioni
• La costituzione (art. 121) prevedeva una forma di
governo di tipo parlamentare (solo in parte mutata
nel 2001)
• 5 regioni a statuto speciale vennero create nei
territori più “periferici”: isole e regioni
trasnfontaliere con forti identità etno-linguistiche
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L'attuazione del
regionalismo
• Le regioni a statuto ordinario furono attuate solo nel 1970 (L. 108/1968
e L. 281/1970)
• Le competenze delle regioni furono specificate da una legge solo nel
1975 (l.382/1975)
• Tra il 1975 ed il 1978 le regioni a statuto ordinario vennero dotate di
risorse umane
• L'azione di queste regioni si è scontrata con due limiti
– Limitata autonomia finanziaria
– La natura solo “concorrente” del loro potere legislativo
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Il governo locale dopo il 1990
• Attorno al 1990 si crearono le condizioni per riformare il
sistema di governo locale
• Le origini profonde del cambiamento vanno cercate nella
maggiore richiesta di autonomia degli enti locali, già
sviluppata da tempo in molte aree (specie quelle ricche e
periferiche)
• Tema del regionalismo/federalismo presente dagli anni ’80
con vari movimenti e liste Civiche e poi col successo della
Lega Nord
• La crisi della politica dei primi anni '90 ha aperto una finestra
di opportunità per introdurre alcune riforme innovative
• Le elezioni dirette del sindaco (precedute da importanti
riforme degli enti locali cfr. capitolo 8) hanno un effetto
catalitico sull’idea di efficienza dell’amministrazione locale
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La nuova forma di
governo locale
• Comuni e Province (queste solo fino al 2014) assumono una forma di governo
chiamata “neoparlamentare”
– Il capo dell'esecutivo è eletto direttamente e contestualmente all'elezione
del consiglio
– Il capo dell'esecutivo nomina e licenzia gli assessori
– Il consiglio può sfiduciare la giunta ma questo atto determina anche il suo
scioglimento (simul stabunt simul cadent)
• Anche le regioni hanno visto il rafforzamento dell'esecutivo
– Il Presidente della giunta è eletto direttamente
– Il vecchio sistema elettorale fu corretto con un premio di maggioranza
collegato alle liste maggioritarie
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La riforma costituzionale del 2001
• La riforma del titolo V della costituzione (l. cost.
3/2001) definisce il regionalismo in Italia
• L'art. 117 viene rovesciato nella sua struttura
fondamentale: l'articolo elenca le materie su cui lo
stato centrale ha potere legislativo esclusivo o
concorrente
• L'art. 114 rovescia l’ordine (da “la repubblica si
riparte in ….” a “La repubblica è costituida da… ” e
introduce un nuovo livello, le città metropolitane, che
in alcune zone dovrebbero sostituire le province
• L'art. 119 stabilisce il principio dell'autonomia
finanziaria
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Recenti sviluppi del sistema di governo locale
• Nel 2005 la maggioranza di CD promuove una ampia riforma della
costituzione che ritocca anche il titolo V, con alcune concessioni alle
regioni ma anteponendo l’interesse nazionale ad una divisione
funzionale che pure si definisce federale. Il referendum costituzionale
del 2006 boccia la riforma
• Anche la legge delega (2009) sul federalismo fiscale viene
implementatasolo a metà.
• Segue una fase convulsa durante la quale si discute soprattutto di
costi della politica (anche locale).
• Nel 2013 un decreto cancella la dimensione elettiva degli organi
provinciali. Varate le città metropolitane.
• Il ddl costituzionale (Boschi), attualmente in discussione,
completerebbe l’intervento con l’abrogazione delle provincie e la
riattribuzione delle loro funzioni a regioni e comuni
I numeri del governo regionale e locale (2010)
• Amministrazione regionale: circa 80.000 dipendenti
e oltre 5.000 dirigenti (con percentuali molto
superiori nelle RSS)
• Oltre 91.000 dipendenti se si considera le agenzie
regionali
• 650.000 il personale della sanità regionale
• 475.000 il personale degli enti locali
• In tutto ben oltre un terzo dell’intero settore
pubblico dipende dalla dimensione sub-nazionale
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Territorio e ambiente
• La questione dell’ambiente è strettamente legata al territorio, ma riguarda
anche aspetti specifici e caratterizzati da scelte tecniche.
• La questione delle risorse energetiche nel sottosuolo: un fattore dell’analisi
territoriale sul quale molto spesso – a partire dagli anni ’70 – sono stati lanciati
allarmi più o meno giustificati riguardanti l’esaurimento dei combustibili.
• Le questioni ambientali oggi all’ordine del giorno sono tuttavia diverse e forse più
preoccupanti, perché riguardano i mutamenti climatici causati dall’inquinamento
dell’aria.
• L’inquinamento prodotto deriva dai processi alla
base della nostra società, che tuttavia escono dal
territorio specifico, perché ciò che fanno i paesi
industrializzati si riflette su scala globale.
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Fattori critici nello sviluppo delle
politiche territoriali in Italia
• Scarsità di combustibili
• Ritardata rivoluzione industriale e scarsa diffusione capillare di
impresa tecnologica
• Scarsa ricerca su utilizzo fonti di energia alternative
• Utilizzo locale di potenzialità tipiche (es.campi geoterminici,
produzione marmo ...)
• Scarsa attenzione al riassetto territoriale (per esempio le montagne
del centro-sud)
• Utilizzo molto limitato della impresa turistica. Visione difensiva dei
beni culturali
• Scarso livello di armonizzazione inter-istituzionale (tra ministeri e
singoli uffici)
• Funzionamento controverso del sistema delle autonomie locali
Altre questioni rilevanti
• Insediamenti costieri non bilanciati (scarsi e concentrati in quelle
zone rocciose, perché evitare acqua stagnante e malaria)
• Uso del mare relegato a ruoli di micro-economia (pesca, traghetti)
• La tipica città di inizio Ottocento interna alla cinta muraria
medioevale si sviluppa lentamente (Nel 1861 oltre i 100.000
abitanti erano soltanto Torino, Milano, Napoli e Palermo con Roma
e Venezia che non appartenevano ancora al Regno d’Italia).
• Boom di urbanizzazione nel secondo
dopoguerra quando le “cento città”
escono dalle mura
• Metodi diversi a seconda della
cultura locale. Casi di “abbattimento”
delle cinte murarie