La dirigenza di vertice
tra politica e amministrazione:
un contributo alla riflessione
FORUM P.A.
Roma, 11 maggio 2005
dott.ssa Mara Bernardini
Direttore Generale del Comune di Modena
Art. 51, c. 2
L. 142/90
• Spetta ai dirigenti la direzione degli uffici e dei
servizi secondo […] il principio per cui i poteri di
indirizzo e controllo spettano agli organi elettivi
mentre la gestione amministrativa è attribuita ai
dirigenti
Art. 3
D. Lgs. 29/93
• Gli organi di governo definiscono gli obiettivi ed i
programmi da attuare e verificano la rispondenza dei
risultati della gestione amministrativa alle direttive
generali impartite
•Ai dirigenti spetta la gestione […]
Art. 3 bis
L. 127/97
• Nei comuni privi di personale di qualifica
dirigenziali le funzioni (dirigenziali) sono svolte dai
responsabili degli uffici e dei servizi
Art. 2, c. 13
L. 191/98
• Nei comuni privi di personale di qualifica
dirigenziale le funzioni (dirigenziali) […] possono
essere attribuite, a seguito di provvedimento
motivato del Sindaco, ai responsabili dei servizi,
indipendentemente dalla loro qualifica funzionale
anche in deroga ad ogni diversa disposizione
2
Art. 3
D. Lgs. 29/93
Art. 107, c. 1
D. Lgs.
267/2000
Finanziaria 2001
• Gli organi di governo esercitano le funzioni di
indirizzo politico-amministrativo […].
• Ai dirigenti spetta l’adozione degli atti e dei
provvedimenti amministrativi […].
Essi sono responsabili in via esclusiva dell’attività
amministrativa, della gestione e dei relativi risultati
•Spetta ai dirigenti la direzione degli uffici e dei servizi
secondo i criteri e le norme dettati dagli statuti e dai
regolamenti.
Questi si uniformano al principio per cui i poteri di
indirizzo e di controllo politico- amministrativo
spettano agli organi di governo, mentre la gestione
amministrativa, finanziaria e tecnica è attribuita ai
dirigenti mediante autonomi poteri di spesa, di
organizzazione delle risorse umane, strumentali e di
controllo
Art. 53, c. 23 - Competenze gestionali agli amministratori
Gli EE LL con popolazione inferiore ai 3000 abitanti […] che riscontrino e dimostrino
la mancanza non rimediabile di figure professionali idonee nell’ambito dei
dipendenti […] possono adottare disposizioni regolamentari organizzative […]
attribuendo ai componenti dell’organo esecutivo la responsabilità degli uffici e dei
servizi ed il potere di adottare atti anche di natura tecnica gestionale.
3
L’assetto delle competenze
POLITICA
Consiglio
Sindaco
le sole funzioni previste
dalla legge
ex art. 42 TUEL
compiti affidatigli dalla
legge
ex artt. 50 e 54 TUEL
GESTIONE
Organi
politici
Segretario
Direttore
compiti
eccezionalmente
attribuiti dalla legge
compiti previsti dalla
legge
statuto/regolamenti
statuto/regolamenti
Giunta
tutte le altre funzioni politiche
(competenza residuale)
ex art. 48 TUEL
Responsabile
dei servizi
tutte le altre funzioni
senza discrezionalità
politica
ex artt.107-192-151 comma
4 -183 comma 9 TUEL
4
Il TU del 2000 conferma l’assegnazione agli organi politici
l’indirizzo politico-amministrativo e il controllo dei risultati rispetto
agli obiettivi programmati:
· al Consiglio spettano le principali scelte: art. 42 Tuel –
competenze tassative ed esclusive
· alla Giunta spetta la definizione dei criteri , delle priorità
delle direttive generali: art. 48 Tuel -competenza residuale
· al Sindaco spettano le competenze previste dagli articoli
50 e 54 del Tuel
Ai dirigenti, in conformità agli indirizzi predeterminati dagli organi
politici, spetta l’intera attività gestionale: art. 107 Tuel
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Il quadro delle competenze, così come delineato dalla nuova
legislazione, pur sufficientemente chiaro nei lineamenti generali,
merita alcune specificazioni specialmente per quadro riguarda la
ricognizione e l’individuazione delle principali competenze
residuali della giunta, in modo da agevolare l’attività quotidiana
degli uffici
 Il comune di Modena con un atto deliberativo ha
proceduto
ad
una
ricognizione
dei
principali
provvedimenti normativi di giunta in modo da
individuarne un’elencazione quanto più possibile certa
(eliminare le zone d’ombra il più possibile - deliberazione
G.C. n. 632 del 17.7.2001)
L’esperienza di governo di questi ultimi 10 anni è stata caratterizzata da
un accentuato potere decisionale tra esecutivo ( giunta) e assemblea
(consiglio) a favore del primo: ci sono rilevanti sollecitazioni da parte del
Consiglio e del Presidente per conferire reale autonomia della
assemblea elettiva, sia nell’ambito della propria sfera di azione
organizzativa e funzionale sia nei riguardi dell’esecutivo
6
Il Comune di Modena, avvalendosi dell’autonomia funzionale ed
organizzativa prevista dall’art. 38 del D.Lgs. 267/2000, T.U. Enti
Locali, ha cercato di valorizzare la figura del Presidente del
Consiglio e del Consiglio Comunale attribuendogli risorse
umane e strumentali per l’adempimento delle sue funzioni
istituzionali ed organizzative:
A) l’art. 1 bis , comma 4, del regolamento del CC prevede
l’assegnazione funzionale al Presidente di personale per il
proprio ruolo e per i consiglieri, nonché per i gruppi consiliari
(dipendenza gerarchica dirigenziale e dipendenza funzionale
presidente)
B) l’art. 13 del reg. CC prevede la dotazione tramite l’ufficio
Supporto attività consiliari per supportare i gruppi consiliari ed i
singoli consiglieri.
L’ufficio dispone di locali, personale, attrezzature, risorse
finanziarie e servizi necessari all’esercizio del mandato elettorale
del presidente del CC e dei gruppi consiliari
7
Come si attua concretamente…..
  dalla elezione diretta del Sindaco (L. 81/93)  al
programma di mandato  agli strumenti
indispensabili della L. 129/97 (Bassanini 2)
  dalle Leggi  agli Statuti  ai Regolamenti, in
particolare di:
Regolamenti di:
organizzazione
uffici e servizi
  Rapporto privatistico
  Spoil system
Organizzazione
Definizione ruoli
Incarichi del Sindaco per Dirigenti
(e dei Dirigenti per P.O.)
Art. 90 per Staff Giunta e Sindaco
Contratti T.D.
Direttore Generale
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Programma di mandato
  Alta programmazione
Piani strategici
Piani sviluppo
Relazioni previsionali e programmatiche
  da cui discendono
P.E.G.
9
CICLO PROGRAMMAZIONE - CONTROLLO
Pianificazione Strategica
Consiglio/Giunta
Linee programmatiche di mandato
Piano Generale di sviluppo
Relazione Prev. Progr.
Bilancio Pluriennale
Bilancio Preventivo
Programma LLPP
Controllo e valutazione
Consiglio/Giunta
(controllo strategico)
Giunta/Resposabili della
gestione
(controllo di gestione)
Programmazione
Consiglio/Giunta
Budget
Giunta/Responsabili della
gestione
Piano Esecutivo di Gestione
Svolgimento e misurazione
dell'attività
Responsabili della gestione
Bilancio di Mandato (Bilancio Sociale)
Ricognizione sullo Stato di attuazione dei programmi e equilibri di bilancio
Rendiconto della gestione (conto di bilancio, conto economico, conto del patrimonio)
Allegati al Rendiconto: Relazione della Giunta, relazione dei revisori dei conti elenco dei residui attivi e passivi
Verifica delle linee programmatiche in attuazione degli indirizzi di governo
Referto del controllo di gestione
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DISTINZIONE DELLE FUNZIONI TRA I DIVERSI ORGANI
ORGANI DI DIREZIONE
POLITICA
(Consiglio - Sindaco - Giunta)
(artt. 30,32,35,36 L. 142/90,L.81/93,
(art. 3 DL.gs. n. 29/93)
Organi di Revisione
REVISIONE ECONOMICO-FINANZIARIA
INDIRIZZO
POLITICO AMMINISTRATIVO
(art. 57 L. 142/90
(artt. 100 e seg. Dlgs 77/90)
(artt. 44,45 reg.to di contabilità)
OBIETTIVI
PROGRAMMI
PROGETTI
RISORSE
Struttura controllo di
gestione
(art. 57 u.c. L142/90 art.20 Dlgs 29/93)
(art. 39,40,41 Dlgs 77/95)
(Dlgs 286/99)
Direttore Generale
(art. 43 Reg.to di contabilità)
Segretario
FORME DI PARTECIPAZIONE
(art. 6 L. 142/90 art. 48,49 Statuto)
GESTIONE
DIRIGENTI
COLLABORAZIONE
PROPOSTA
(art 3 Dlgs n. 29/93, artT.51,52,53,58
L.142/90 e successive modifiche)
(art 6 comma 2, 10, L. 127/979)
(art. 71-79 Statuto)
Gestione finanziaria, tecnica,amministrativa
Adozione di tutti gli atti
Autonomi di spesa,di organizzazione delle risorse,di controllo
Responsabilità della gestione e dei risultati
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Bilancio
CONSIGLIO
Risorse/Interventi
(stanziamenti)
CONFRONTO BILANCIO - PEG
Relaz. Prev. Progr.
Indirizzi
Programmi
Progetti
PEG - parte risorse
GIUNTA
Mezzi Finanziari
affidati ai
responsabili della
gestione
Capitolo 1
stanziamento
Capitolo 2
stanziamento
Capitolo 3
stanziamento
P.E.G - parte obiettivi
Obiettivi
Direttive
RESPONSABILI
DELLA GESTIONE
Capitolo 4
stanziamento
Assunzione degli
impegni di spesa
Determine
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LA PROGRAMMAZIONE STRATEGICA
E
I CONTROLLI
13
Iter di sviluppo
dell’architettura strategica
 Programma di mandato
 Linee programmatiche di indirizzo
 Piano generale di sviluppo
 Relazione previsionale e programmatica
 Piano triennale delle opere pubbliche
 Bilancio preventivo pluriennale
 Bilancio preventivo
 Piano esecutivo di gestione
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Programma di mandato
 Costituisce il momento cruciale da cui prende avvio
l’intero processo di pianificazione strategica dell’ente
locale
 Entro un termine fissato dallo statuto, il Sindaco (o il
Presidente della Provincia), sentita la Giunta,
presenta al Consiglio le linee programmatiche
relative alle azioni e ai progetti da realizzare nel
corso del mandato (art. 47, comma 3, D.Lgs.
267/2000, T.U. Enti Locali)
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Piano generale di sviluppo
 E’ solamente menzionato dall’Ordinamento
finanziario e contabile all’art. 165, comma 7,
rappresentando il suddetto piano l’intelaiatura
quinquennale entro la quale dover incardinare e
sviluppare i vari programmi dell’Amministrazione.
 Al riguardo è intervenuto il Principio contabile n. 1
degli enti locali che prevede che il PGS debba
contenere alcuni requisiti minimali.
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 Il piano generale di sviluppo dell’ente deve essere
deliberato dal Consiglio precedentemente al primo
bilancio annuale del mandato con i relativi allegati, tra
cui la relazione previsionale e programmatica e
bilancio pluriennale, e antecedentemente alla
definizione in Giunta della programmazione triennale
delle opere pubbliche e dell’elenco annuale dei lavori
pubblici, che diversamente finiscono con contenere
indicazioni irrealistiche.
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Relazione previsionale e
programmatica (art. 170)
 È il principale documento politico dell’ente locale
 deve essere redatta in coerenza con il piano di sviluppo
regionale
 deve collegarsi ai piani urbanistici
 deve collegarsi ai piani economico-finanziari delle opere
relative ai servizi pubblici produttivi
 ha carattere triennale ed è aggiornata annualmente
 individua le fonti di finanziamento necessarie a fronteggiare il
fabbisogno finanziario connesso ai diversi programmi e progetti
 definisce i programmi e i progetti che costituiscono i contenuti
della strategia comunale
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Fasi strategiche della Relazione
previsionale e programmatica
la ricognizione delle caratteristiche generali;
la individuazione degli obiettivi;
la valutazione delle risorse;
la scelta delle opzioni;
la individuazione e redazione dei programmi e dei
progetti.
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Per garantire una coerenza
“strategica” dei comportamenti…...
Le proposte di obiettivi formulate dai vari Responsabili dei servizi
devono assumere a proprio orientamento; ed indirizzo:
il programma amministrativo del Sindaco o del Presidente;
le linee programmatiche comunicate all’organo consiliare;
il piano generale di sviluppo dell’ente;
i risultati della ricognizione;
le direttive generali della Giunta;
le indicazioni proprie dei servizi.
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Programma triennale delle opere
pubbliche
 La realizzazione dei lavori pubblici degli enti locali deve essere
svolta in conformità ad un programma triennale e dei suoi
aggiornamenti annuali, nel rispetto degli strumenti di
programmazione di mandato e e della normativa urbanistica.
 I lavori da realizzare nel primo anno del triennio sono compresi
nell’elenco annuale che costituisce il documento di previsione
per gli investimenti in lavori pubblici e loro finanziamento.
 Il programma triennale e l’elenco annuale devono essere
approvati unitamente al bilancio di previsione ed integrano
sostanzialmente la relazione previsionale e programmatica.
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Bilancio preventivo pluriennale
 Traduce in termini finanziari gli obiettivi politici indicati nella
relazione previsionale e programmatica
 è relativo ad un periodo non inferiore a tre anni
 viene redatto in termini di competenza a valori correnti
 è uno strumento di politica economica, riflettendo le scelte di
medio periodo intraprese dell’Amministrazione
 viene aggiornato annualmente in relazione al bilancio di
previsione
 ha carattere autorizzatorio
 deve essere redatto per programmi, servizi e interventi
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Bilancio preventivo annuale (art. 165)
 È il documento fondamentale con cui il Consiglio quantifica
finanziariamente i diversi programmi di azione, individuando gli
obiettivi e i limiti massimi di impiego delle risorse;
 è un bilancio finanziario redatto in termini di competenza mista
(tiene conto anche dei risultati finanziari dell’esercizio
precedente);
 ha carattere autorizzatorio
 per le Entrate: si possono incassare quelle indicate nel Bilancio di
previsione, senza limiti quantitativi
 per le Spese: si possono effettuare le spese indicate nel Bilancio
di previsione, entro i limiti quantitativi ivi prevesti
23
CONTROLLI INTERNI
Il Dlgs 286/99 in attuazione dell’art. 11 della Legge 59 15
marzo 1997 (Bassanini 1) prevede quattro livelli di controlli
interni:
controllo di regolarità amministrativa e contabile
controllo di gestione: verifica i livelli di Efficacia,
Efficienza ed Economicità raggiunti al fine di ottimizzare
il rapporto costi risultati
valutazione della dirigenza
valutazione e controllo strategico
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Tale impostazione viene ripresa dall'art. 147 del Testo Unico
degli Enti Locali (DLgs 267/2000) di seguito riportato:
"Tipologia dei controlli interni.
1. Gli enti locali, nell'àmbito della loro autonomia normativa ed organizzativa,
individuano strumenti e metodologie adeguati a:
a) garantire attraverso il controllo di regolarità amministrativa e contabile, la
legittimità, regolarità e correttezza dell'azione amministrativa;
b) verificare, attraverso il controllo di gestione, l'efficacia, efficienza ed
economicità dell'azione amministrativa, al fine di ottimizzare, anche
mediante tempestivi interventi di correzione, il rapporto tra costi e
risultati;
c) valutare le prestazioni del personale con qualifica dirigenziale;
d) valutare l'adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani,
programmi ed altri strumenti di determinazione dell'indirizzo politico, in
termini di congruenza tra risultati conseguiti e obiettivi predefiniti.
2. I controlli interni sono ordinati secondo il principio della distinzione tra funzioni
di indirizzo e compiti di gestione, quale risulta dagli articoli 3, comma 1, lettere b) e
c), e 14 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni ed
integrazioni.
25
………..”
e le responsabilità…..
penale
civile
dirigente
erariale
disciplinare
amministrativa
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Che cosa è accaduto realmente
 Riduzione drastica degli atti del Consiglio Comunale e, in parte, della
Giunta Comunale
 Aumento rilevante delle determinazioni dirigenziali
 Pochissimi atti del sindaco o Assessori delegati (T.S.O. - Provvedimenti
contingibili e urgenti, incarichi dirigenziali)
 Non è chiaro se le determinazioni dirigenziali siano atti pubblici
equiparati alle deliberazioni o “a conoscenza riservata” (es.
determinazioni adottate coi poteri del privato datore di lavoro che sono
conoscibili solo per il diretto interessato e riguardano tematiche del
lavoro e informazioni su stato di salute, congedi, passaggi da tempo
pieno a part time)
 La L. 142/90 nella distinzione dei ruoli implicava sicuramente
collaborazione significativa
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Problematiche aperte
 I ruoli non sono sempre così definiti
 Gli indirizzi non sono sempre chiari
 La sempre maggior rilevanza data al programma di mandato crea pressioni
rispetto al “fare” e concentra l’interesse sul “risultato” piuttosto che sul buon
andamento organizzativo
 La auspicata trasformazione che era teoricamente prevista e alla base della
ratio della riforma per efficientare la Pubblica Amministrazione è ancora in fase
di perfezionamento, ma anche per limiti oggettivi esterni (altri organismi burocrazia, vincoli sui bilanci, blocchi assunzioni)
 Gli adempimenti sono più formali che sostanziali
 Il sistema dei controlli è diventato più pressante, non più preventivi, ma a
posteriori , sia sulla correttezza dell’azione amministrativa che contabile
 Anche i cittadini hanno maggiori diritti, si pensi alle leggi sul procedimento
amministrativo e all’accesso agli atti (L. 241/90 ecc.) e quello sulla protezione
dei dati personali (D.Lgs. 196/03)
 La gestione organizzativa e i risultati non rispondono sempre alle aspettative
 Incentivi e organizzazione, valutazioni e responsabilità non rispondono alle
esigenze
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Ratio della norma
autonomia e responsabilità
 Principio spesso disatteso
 Modello orientato alla procedura e non al risultato
 Responsabilità gestionale
Presuppone autonomia
Risorse umane ed economiche
Obiettivi - Risultati misurabili
Controlli e valutazioni su linee chiare
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 Cultura manageriale non sempre
orientata alla gestione delle risorse
• umane
• economiche
• programmi-risultati
professional
 Spesso il ruolo del dirigente
è interpretato come
più che gestore
uomini
budget
 Si inseriscono i dirigenti a t.d.
(ex Art. 110 267/00) insieme ai
dirigenti a tempo indeterminato
 Spoil system
Risoluzioni consensuali
con obiettivi di raggiungere
i risultati sperati
assetti organizzativi complessivi
non sempre ottimali
casi estremi
 Spesso si carica di troppe aspettative il DIRETTORE GENERALE
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• COMPETENZE DEFINITE DELLA LEGGE
• ACCRESCIUTE DA STATUTO, REGOLAMENTI,
 Direttore Generale
 Segretario
INCARICO SINDACO
• TITOLARE PEG
• FUNZIONI A VALENZA TRASVERSALE E
COMPETENZE DIRETTE SULLE
SOCIETA’ PARTECIPATE
• PRESIDENTE NUCLEO DI VALUTAZIONEORGANO CONTROLLO INTERNO
• NON TITOLARE PEG
• NON INCARDINATO NELLA GESTIONE
DIRIGENTI
 Direttore
POLITICA
e pertanto si inserisce in un
ulteriore contesto di rapporti
e ruoli
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• FIGURA RECENTE
• E’ UN DIRIGENTE
 Direttore Generale
MA NON E’ RICONOSCIUTO COME TALE
DALLE DUE PARTI
PER OPPOSTE RAGIONI
• CARICATO DI TROPPE ASPETTATIVE
(soluzione dei problemi economici,
dell’attuazione dei programmi,
del raggiungimento dei risultati)
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Che fare …….. internamente?
 Lavorare sugli strumenti di programmazione,sulla
cultura del risultato, sui controlli
E QUESTO INVESTE AMMINISTRATORI, DIRETTORE,
DIRIGENTI
 Attenzione all’organizzazione e alle risorse umane e
finanziarie
 Formazione professionale e manageriale
 Coraggio di fare valutazioni e differenze
 Scambio e formazione per attenuare differenti visioni,
definire mission, fare squadra
…..esternamente……. ridefinire molte norme
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