DOTTORATO DI RICERCA IN ISTITUZIONI E MERCATI,
DIRITTI E TUTELE
La disciplina degli acquisti di servizi e
beni nelle aziende sanitarie
Gli acquisti di servizi e beni in ambito
sanitario e socio-sanitario
Paolo De Angelis, maggio 2012
1
GLI ACQUISTI DI SERVIZI E BENI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
introduzione
Relativamente ai servizi, l’intervento si prefigge la finalità di
verificare se le norme che prevedono l’esperimento di una
gara pubblica per l’affidamento dei servizi siano vincolanti
anche per l’affidamento dei servizi sanitari e socio-sanitari
o se, per questa particolare tipologia di servizi, siano
possibili anche altre modalità di affidamento (slides 3-61).
Relativamente ai beni, l’intervento di prefigge la finalità di
individuare quali siano le nuove modalità organizzative e i
nuovi modelli contrattuali che possono (o devono) essere
adottati dalle Aziende sanitarie per l’acquisto di beni (slides
62-92).
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2
GLI ACQUISTI DI SERVIZI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
introduzione
Tratteremo le tematiche principali di seguito riportate:
1. cenni circa le modalità di affidamento dei servizi in
generale;
2. ragioni per le quali i servizi sanitari e socio-sanitari
costituiscono una tipologia peculiare di servizi pubblici;
3. esame dei sistemi di affidamento previsti dal Legislatore
nazionale per l’affidamento dei servizi sanitari e sociosanitari;
4. scrutinio circa la loro compatibilità con i principi
comunitari in tema di affidamento dei servizi e di libertà
d’iniziativa economica.
Paolo De Angelis, maggio 2012
3
GLI ACQUISTI DI SERVIZI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
1a parte
1. cenni circa le modalità di affidamento dei servizi in
generale;
2. ragioni per le quali i servizi sanitari e socio-sanitari
costituiscono una tipologia peculiare di servizi pubblici;
3. esame dei sistemi di affidamento previsti dal Legislatore
nazionale per l’affidamento dei servizi sanitari e sociosanitari;
4. scrutinio circa la loro compatibilità con i principi
comunitari in tema di affidamento dei servizi e di libertà
d’iniziativa economica.
Paolo De Angelis, maggio 2012
4
GLI ACQUISTI DI SERVIZI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
1a parte
Per procurarsi entrate, beni o servizi lo Stato e gli enti
pubblici pongono in essere contratti di diritto privato o di
diritto pubblico.
I contratti di diritto privato non si discostano dalle
indicazioni contenute nel codice civile se non per aspetti
specifici e non essenziali; a questi contratti è, però,
applicata, già dallo scorso secolo, una particolare
procedura definita evidenza pubblica.
Paolo De Angelis, maggio 2012
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GLI ACQUISTI DI SERVIZI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
1a parte
La ratio originaria della evidenza pubblica era rinvenibile da
un punto di vista pratico nella esigenza di evitare gli abusi
dei fornitori dello Stato e da un punto di vista teorico nella
volontà di sottoporre anche il procedimento amministrativo
al principio di legalità. Sotto l’influenza comunitaria, poi,
tale ratio è progressivamente mutata o meglio a essa se ne
è aggiunta un’altra volta alla regolamentazione del mercato
e alla necessità di garantire agli operatori economici la più
ampia possibilità di partecipare a procedure imparziali e
corrette.
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6
GLI ACQUISTI DI SERVIZI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
1a parte
Il rilievo che l’attività contrattuale della pubblica
amministrazione ha assunto negli ultimi 30 anni, soprattutto
in virtù dell’influsso comunitario, può essere compreso se si
pone attenzione al fatto che il contratto costituisce lo
strumento principale attraverso il quale sono realizzati gli
scambi commerciali; la regolazione dei contratti pubblici
mediante l’imposizione di regole procedimentali costituisce,
cioè, uno dei mezzi attraverso i quali si può incidere sulla
regolazione del mercato.
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7
GLI ACQUISTI DI SERVIZI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
1a parte
Inizialmente, le norme sull’evidenza pubblica (presenti
nell’ordinamento italiano sin dai primi anni dello scorso
secolo) erano principalmente improntate alla tutela della
pubblica amministrazione contraente.
Successivamente, anche nel diritto interno, a questa
visione se ne è affiancata un’altra volta a tutelare più che le
amministrazioni in sé quella che è la finalità che le
amministrazioni perseguono, ossia l’interesse pubblico.
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GLI ACQUISTI DI SERVIZI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
1a parte
Interesse pubblico in senso generale che comprende sia
l’interesse costituzionalmente garantito all’imparzialità e al
buon andamento dell’azione amministrativa; sia l’interesse
a che i consociati, nell’esercizio della propria libera
iniziativa economica, possano fronteggiarsi in un mercato
trasparente e imparziale per l’ottenimento del bene della
vita rappresentato dall’aggiudicazione dell’appalto; sia
l’interesse che ai consumatori sia garantita la scelta della
migliore offerta.
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9
GLI ACQUISTI DI SERVIZI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
1a parte
Al fine di garantire le finalità dianzi accennate per affidare
qualsiasi tipo di lavoro, fornitura o servizio, le
amministrazioni pubbliche devono seguire regole
procedimentalizzate oggi contenute a livello comunitario
nelle direttive del 31 marzo 2004 n. 17 (direttiva 2004/17/CE che
coordina le procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia, degli
enti che forniscono servizi di trasporto e servizi postali) e 18 (direttiva
2004/18/CE relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli
appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi)
e a livello nazionale
nel Decreto Legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei
contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive
2004/17/Ce e 2004/18/CE).
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10
GLI ACQUISTI DI SERVIZI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
1a parte
Quale portato delle disposizioni normative sopra indicate
può dirsi che si prevede come ipotesi generale di
affidamento dei servizi la stipula di un contratto di appalto o
di concessione; l’appalto è il sistema più importante e
frequente utilizzato dalle Amministrazioni in quanto tramite
esso
si
libera
l’amministrazione
dall’onere
dell’organizzazione e gestione dell’attività e si accolla tale
onere sull’appaltatore il quale a suo rischio, verso il
corrispettivo pattuito, si impegna a eseguire lavori, fornire
prodotti, prestare servizi.
Paolo De Angelis, maggio 2012
11
GLI ACQUISTI DI SERVIZI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
2a parte
1. cenni circa le modalità di affidamento dei servizi in
generale;
2. ragioni per le quali i servizi sanitari e socio-sanitari
costituiscono una tipologia peculiare di servizi pubblici;
3. esame dei sistemi di affidamento previsti dal Legislatore
nazionale per l’affidamento dei servizi sanitari e sociosanitari;
4. scrutinio circa la loro compatibilità con i principi
comunitari in tema di affidamento dei servizi e di libertà
d’iniziativa economica.
Paolo De Angelis, maggio 2012
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GLI ACQUISTI DI SERVIZI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
2a parte
Quanto alla disciplina applicabile per l’affidamento dei
servizi sanitari e socio-sanitari occorre fare riferimento ad
alcune disposizioni specifiche della direttiva 2004/18/CE e
del D.Lgs. 163/06; in entrambi i testi normativi i servizi
socio-sanitari e quelli sanitari sono contenuti nell’allegato II
B (voce 25) il quale, per i servizi in esso contenuti,
consente la non integrale applicazione delle regole
comunitarie.
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GLI ACQUISTI DI SERVIZI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
2a parte
In particolare, l’art. 20 del D.Lgs. 163/06 prevede
l’applicazione di soli tre articoli: l’articolo 68 (specifiche
tecniche), l’articolo 65 (avviso sui risultati della procedura di
affidamento), l’articolo 225 (avvisi relativi agli appalti
aggiudicati). Molto rilevante è anche l’art. 27 il quale
precisa non solo che anche a questi contratti vadano
applicati i principi primari del Trattato (quali economicità,
efficacia, imparzialità, trasparenza, proporzionalità, parità di
trattamento), ma anche che l’affidamento deve essere
preceduto dall’invito ad almeno 5 concorrenti.
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14
GLI ACQUISTI DI SERVIZI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
2a parte
Riassumendo, l’esame degli articoli 20 e 27 consente di
affermare che l’affidamento dei servizi pubblici di cui
all’allegato II B possa essere svolto in modo molto
semplificato, come sopra evidenziato.
Ma perché per i servizi sanitari e socio-sanitari sono
previste disposizioni normative derogatorie a quelle
disciplinanti in generale l’affidamento dei servizi?
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15
GLI ACQUISTI DI SERVIZI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
2a parte
Sul versante comunitario, in ossequio al principio di
sussidiarietà e in considerazione del fatto che le attività
sanitarie presentano elementi tali da differenziarlo
nettamente rispetto ad altri servizi pubblici, l’ambito
sanitario era considerato di responsabilità dei Governi dei
singoli Stati membri. Solo con l’approvazione del Trattato di
Amsterdam, all’art. 152, si assiste a un reale
coinvolgimento delle politiche sanitarie in ambito
comunitario. Anche il vigente testo del Trattato sul
funzionamento dell’Unione europea, pur ribadendo
l’importanza della materia <<sanità pubblica>> a livello
europeo, ribadisce come l’azione comunitaria sia solo di
completamento delle politiche nazionali.
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16
GLI ACQUISTI DI SERVIZI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
2a parte
In ambito nazionale, il D.Lgs. 59/10 nel prevedere che
l’accesso e l’esercizio delle attività di servizi costituiscono
espressione della libertà di iniziativa economica e non
possono essere sottoposti a limitazioni non giustificate o
discriminatorie, esclude espressamente dal proprio campo
di applicazione i servizi sanitari e quelli farmaceutici forniti
direttamente a scopo terapeutico nell’esercizio delle
professioni sanitarie, indipendentemente dal fatto che
vengano prestati in una struttura sanitaria e a prescindere
dalle loro modalità di organizzazione, di finanziamento e
dalla loro natura pubblica o privata (art. 7, c. 1 lett. B).
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17
GLI ACQUISTI DI SERVIZI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
2a parte
Alla luce di quanto sin qui sostenuto, lo Stato italiano,
lasciato libero di individuare lo strumento migliore per la
gestione di questo tipo di servizi, ha scelto una soluzione
intermedia tra quella del libero mercato e della gestione in
regime di monopolio; ossia, ha introdotto elementi di
concorrenzialità nella gestione dei relativi servizi ma senza
con questo addivenire ad un regime puro di mercato.
Ha introdotto, cioè, un sistema misto pubblico-privato.
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18
GLI ACQUISTI DI SERVIZI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
2a parte
Sinora mi sono limitato a individuare una serie di esclusioni
aventi a oggetto la disciplina dei servizi sanitari e a
spiegarne la ragione: esclusione dalle materie di diretto
intervento comunitario, esclusione dalle disposizioni in
materia di libera circolazione dei servizi e di libertà di
iniziativa economica, esclusione dalle disposizione
derogatorie in tema di affidamento dei servizi previste in
altri ambiti al ricorrere di requisiti soggettivi e oggettivi
specifici.
Si tratta, giunti a questo punto, di individuare quale sia la
disciplina applicabile all’affidamento dei servizi sanitari ma
anche di comprendere le ragioni della sua specificità.
Paolo De Angelis, maggio 2012
19
GLI ACQUISTI DI SERVIZI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
2a parte
Quanto a quest’ultimo aspetto, le ragioni per le quali è
difficile assimilare i servizi socio-sanitari e sanitari agli altri
servizi volti al soddisfacimento della comunità è da rinvenire
nella circostanza che tali servizi sono sì volti a recare
benefici alla collettività ma, soprattutto in taluni Stati
membri, quale contropartita degli stessi non si prevede il
pagamento di un esatto corrispettivo ma, al più, una
partecipazione alle spese. Ciò in ragione del principio di
universalità di accesso alle prestazioni.
Paolo De Angelis, maggio 2012
20
GLI ACQUISTI DI SERVIZI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
2a parte
Quanto alla disciplina applicabile per l’affidamento dei
servizi, occorre fare riferimento alla più volte citata direttiva
2004/18/CE e al D.Lgs. 163/06; in entrambi i testi normativi i
servizi socio-sanitari e quelli sanitari sono contenuti
nell’allegato II B (voce 25) il quale, per i servizi in esso
contenuti, consente la non integrale applicazione delle
regole comunitarie.
Paolo De Angelis, maggio 2012
21
GLI ACQUISTI DI SERVIZI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
2a parte
Sinora si è, dunque, affermato che:
• l’affidamento dei servizi in generale deve essere
compiuto seguendo principi e regole contenute nel
D.Lgs. 163/06;
• l’affidamento dei servizi sanitari e socio-sanitari è
regolamentato da una disciplina peculiare;
• le ragioni della peculiarità sono da rinvenire nella
specificità di questi servizi e nel rilievo che essi
assumono anche a livello sociale.
Paolo De Angelis, maggio 2012
22
GLI ACQUISTI DI SERVIZI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
3a parte
1. cenni circa le modalità di affidamento dei servizi in
generale;
2. ragioni per le quali i servizi sanitari e socio-sanitari
costituiscono una tipologia peculiare di servizi pubblici;
3. esame dei sistemi di affidamento previsti dal Legislatore
nazionale per l’affidamento dei servizi sanitari e sociosanitari;
4. scrutinio circa la loro compatibilità con i principi
comunitari in tema di affidamento dei servizi e di libertà
d’iniziativa economica.
Paolo De Angelis, maggio 2012
23
GLI ACQUISTI DI SERVIZI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
3a parte
In tema di affidamento dei servizi sanitari e socio-sanitari lo
Stato italiano ha introdotto strumenti alternativi e/o
derogatori per la individuazione dei contraenti privati cui
affidare i servizi. Ciò in considerazione di due esigenze: da
un lato, per consentire l’applicazione del principio di
sussidiarietà orizzontale; dall’altro, per la necessità di
individuare strumenti adeguati per una valutazione
oggettiva della qualità, ossia di quel dovere sempre più
diffuso da parte dei fruitori e dei fornitori dei servizi di
rendicontare ciò che si è fatto.
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24
GLI ACQUISTI DI SERVIZI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
3a parte
Dunque, a fronte di una regola generale che sancisce il
rispetto della gara pubblica per gli affidamenti compiuti
dagli Enti pubblici, sussistono delle deroghe per
l’affidamento dei servizi sanitari e socio-sanitari. Per quanto
qui di interesse strumenti alternativi alla gara pubblica
previsti dal Legislatore nazionale per l’affidamento dei
servizi sanitari e socio-sanitari sono:
1. l’accreditamento istituzionale;
2. le sperimentazioni gestionali;
segue
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16
GLI ACQUISTI DI SERVIZI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
3a parte
continua
3. l’affidamento compiuto, in virtù del principio di
sussidiarietà orizzontale, a:
– associazioni di volontariato che dimostrino attitudini e
capacità operative (L. 266/91);
– cooperative sociali che svolgano attività di
inserimento lavorativo di soggetti disagiati (L. 381/91);
– soggetti del terzo settore che esercitano attività
relative alla predisposizione ed erogazione di servizi o
di prestazioni economiche destinate a rimuovere e
superare le situazioni di bisogno e di difficoltà che la
persona umana incontra (L. 328/00);
segue
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26
GLI ACQUISTI DI SERVIZI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
3a parte
continua
– laboratori protetti o nel contesto di programmi di lavoro
protetti laddove la maggioranza dei lavoratori interessati
è composta di disabili i quali, in ragione della natura o
della gravità del loro handicap, non possono esercitare
un'attività professionale in condizioni normali (D.Lgs.
163/06).
segue
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27
GLI ACQUISTI DI SERVIZI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
3a parte
Si può, infine, accennare, anche:
4. all’istituto dell’in house providing che, pur non
costituendo una deroga specifica rispetto all’affidamento
dei servizi sanitari e socio-sanitari, costituisce l’ipotesi
più ampia e nota di deroga all’affidamento mediante
gara pubblica; l’utilizzo di questo strumento di
affidamento diretto è stato ritenuto dalla giurisprudenza,
al ricorrere degli specifici requisiti individuati in via
pretoria e oggi legificati, legittimo e non confliggente con
le disposizioni che prevedono l’affidamento mediante
gara pubblica;
segue
Paolo De Angelis, maggio 2012
28
GLI ACQUISTI DI SERVIZI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
3a parte
continua
5. agli accordi tra soggetti pubblici, ex art. 15 L. 241/90,
che possono ritenersi sostitutivi delle normali procedure
di affidamento del servizio; la giurisprudenza pare
orientarsi verso l’ammissibilità di questa opzione
attuativa, purchè ricorrano specifiche condizioni, in
concreto accertabili, atte a scongiurare che la
collaborazione tra amministrazioni possa trasformarsi in
una costruzione di puro artificio diretta a eludere le
norme in tema di gare pubbliche.
Paolo De Angelis, maggio 2012
29
GLI ACQUISTI DI SERVIZI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
4a parte
1. cenni circa le modalità di affidamento dei servizi in
generale;
2. ragioni per le quali i servizi sanitari e socio-sanitari
costituiscono una tipologia peculiare di servizi pubblici;
3. esame dei sistemi di affidamento previsti dal Legislatore
nazionale per l’affidamento dei servizi sanitari e sociosanitari;
4. scrutinio circa la loro compatibilità con i principi
comunitari in tema di affidamento dei servizi e di libertà
d’iniziativa economica.
Paolo De Angelis, maggio 2012
30
GLI ACQUISTI DI SERVIZI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
4a parte
Quanto agli affidamenti ex LL. 266/91, 388/91, 328/00, pur
essendo le leggi antecedenti rispetto alla vigente disciplina
comunitaria e nazionale, sono da ritenersi ancora valide ed
efficaci; ciò sia perché non espressamente abrogate sia
perché anche la disciplina vigente contiene essa stessa
delle deroghe che perseguono finalità simili a quelle fatte
proprie dalle Leggi di settore del 1991 e del 2000. Inoltre, la
legittimità degli affidamenti di servizi compiuti ex L. 366/91 è
stata confermata anche da recente giurisprudenza secondo
cui un affidamento di tal tipo non si presenta né illogico, né
sproporzionato,
né
contrastante
con
i
canoni
dell’imparzialità e parità di trattamento evocati dall’art. 27
del D.Lgs. 163/06 (TAR Puglia, Bari, sez. I, 11 ottobre 2011, n. 1510).
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31
GLI ACQUISTI DI SERVIZI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
4a parte
Semmai, la giurisprudenza ha meglio precisato i contorni
della deroga affermando, ad esempio, che:
• le stazioni appaltanti possono avvalersi della possibilità di
affidamento in deroga alle regole solo nel caso in cui
l’importo dell’affidamento sia inferiore alle soglie
comunitarie (TAR Lazio, Roma, sez. III-quater, 9 dicembre 2008, n.
11093);
• le disposizioni derogatorie sono applicabili solo se aventi
a oggetto la fornitura di beni e servizi e non già per
l’affidamento di servizi pubblici locali (Cons. St., sez. V, 11
maggio 2010, n. 2829);
segue
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32
GLI ACQUISTI DI SERVIZI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
4a parte
continua
• nel caso di gare aperte ma riservate alle cooperative
sociali, ai sensi dell’art. 5 della L. 381/91, il ricorso
all’istituto dell’avvalimento è concesso ma esso è limitato
ai requisiti di altre società di analoga natura, pena il
travisamento delle finalità perseguite e la violazione della
par condicio verso le altre imprese cooperative
partecipanti (Lazio, Roma, sez. II-bis, 15 giugno 2010, n. 17762);
• l’art. 5 L. 381/91 prevede una mera facoltà di deroga
all’evidenza pubblica rimessa alla volontà della stazione
appaltante per cui la eventuale scelta di procedere con
l’emanazione di un bando di gara non può certo essere
ritenuta non legittima (Cons. St., sez. V, 2 agosto 2010, n. 5100).
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33
GLI ACQUISTI DI SERVIZI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
4a parte
Quanto all’affidamento ai cd. laboratori protetti, l’Autorità
per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e
forniture, stante l’estraneità rispetto al diritto nazionale della
nozione di laboratori protetti e di programmi di lavoro
protetti, è intervenuta in merito all’art. 52 del Codice
precisando ratio, requisiti soggettivi e modalità concrete di
realizzazione della innovativa disposizione. Quanto alla
finalità perseguita, l’Autorità ha precisato che l’articolo 52
costituisce una deroga alle normali regole in tema di
concorrenza volta a favorire esigenze sociali.
Paolo De Angelis, maggio 2012
34
GLI ACQUISTI DI SERVIZI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
4a parte
Quanto ai requisiti soggettivi, l’Autorità ha riconosciuto
quale laboratorio protetto il soggetto partecipante che:
eserciti in via stabile e principale un’attività economica,
preveda tra i propri fini sociali quello dell’inserimento nel
mondo del lavoro delle persone disabili, sia costituito da
una maggioranza di lavoratori disabili; quanto alle modalità
concrete di realizzazione, l’Autorità ha stabilito che le
stazioni appaltanti devono specificare nel bando le finalità
sociali perseguite (AVCP, Determinazione 23 gennaio 2008, n. 2).
Paolo De Angelis, maggio 2012
35
GLI ACQUISTI DI SERVIZI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
4a parte
Si tratta, ora, di esaminare la conformità ai principi
comunitari, e all’applicazione che di essi ha fatto la
giurisprudenza,
dell’affidamento
compiuto
mediante
accreditamento istituzionale e sperimentazioni gestionali.
I dubbi che, negli ultimi anni, si sono addensati sulle
predette forme di affidamento dei servizi sanitari e sociosanitari sono di duplice natura:
1. un primo aspetto concerne il possibile contrasto con i
principi in tema di libertà d’iniziativa economica;
2. un secondo aspetto concerne il possibile contrasto con i
principi in tema di affidamento di servizi.
Paolo De Angelis, maggio 2012
36
GLI ACQUISTI DI SERVIZI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
4a parte
L’accreditamento è uno strumento di selezione dei soggetti
erogatori il cui scopo è quello di ottenere un miglioramento
continuo della qualità delle prestazioni, dell’efficienza
dell’organizzazione, dell’uso delle risorse e della
formazione. Trattasi di un passaggio culturale da un
sistema rigido di controlli di legittimità ad uno flessibile di
miglioramento dinamico in cui non si effettua un controllo
ma una valutazione.
In disparte le normative regionali, l’accreditamento sanitario
è disciplinato dagli artt. 8-quater e 8-quinquies del D.Lgs.
502/92
mentre
l’accreditamento
socio-sanitario
è
disciplinato dall’art. 11 della L. 328/00.
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37
GLI ACQUISTI DI SERVIZI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
4a parte
La disposizione che introduce nell’ordinamento italiano
l’istituto delle sperimentazioni gestionali è l’art. 4 c. 6
della L. 30.12.91 n. 412. Le sperimentazioni possono
avere ad oggetto sia modalità di pagamento e di
remunerazione dei servizi sia il coinvolgimento nella
fornitura di servizi e prestazioni di soggetti erogatori
diversi da quelli istituzionali. Esse costituiscono un
aspetto rilevante per l’intero sistema sanitario nazionale;
un’occasione da cogliere per cercare dei modelli
gestionali alternativi, improntati all’efficacia ed efficienza
dei servizi ed all’economicità della loro erogazione.
Le sperimentazioni gestionali sono disciplinate dall’art. 9bis del D.Lgs. 502/92.
Paolo De Angelis, maggio 2012
38
GLI ACQUISTI DI SERVIZI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
4a parte
Quanto al possibile contrasto con i principi in tema di libertà
d’iniziativa economica privata (nell’Ordinamento italiano
espressi nell’art. 41 della Carta costituzionale), esso
emergerebbe nel momento in cui, in ragione delle restrizioni
all’accesso
costituite
in
particolare
dal
sistema
dell’accreditamento, si imporrebbe agli imprenditori privati
una compressione della loro attività che, pertanto, non
potrebbe esprimersi compiutamente secondo logiche di
mercato.
Paolo De Angelis, maggio 2012
39
GLI ACQUISTI DI SERVIZI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
4a parte
Questa affermazione non è stata accolta dalla
giurisprudenza in base alla considerazione che i servizi
sanitari perseguono una finalità specifica e molto rilevante
che comporta l’emergere di ragioni di tipo economico;
venendo, cioè, in questione tipologie di beni che per le loro
caratteristiche non consentono un’allocazione efficiente
delle risorse nell’ambito di un contesto concorrenziale, si
ritiene giustificata la sottrazione dei servizi sanitari alle forze
del libero mercato (C. Cost., 26 maggio 2005, n. 200; C. Cost., 8 ottobre
2010, n. 289; C. Conti, sezione giurisdizionale appello, 23 settembre 2011, n.
4408).
Paolo De Angelis, maggio 2012
40
GLI ACQUISTI DI SERVIZI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
4a parte
Ma soprattutto, Cons. St., sez. V, 5 maggio 2008, n. 1988,
secondo cui “… Il d.lgs. 30 dicembre 1992 n. 502 ha disegnato un sistema
volto a garantire il necessario controllo della spesa sanitaria mediante lo
strumento di pianificazione della stessa … Quindi, l’accreditamento assume i
caratteri tipici di un atto attributivo di compiti pubblici e di natura discrezionale in
quanto manifestazione di un potere che trova i suoi presupposti logico-giuridici,
oltre che nell’effettivo fabbisogno assistenziale, quale risulta in concreto dal
disposto del piano sanitario regionale, anche nell’ineludibile esigenza di
controllo della spesa sanitaria nazionale …”
Paolo De Angelis, maggio 2012
.
41
GLI ACQUISTI DI SERVIZI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
4a parte
Il secondo aspetto di dubbio circa la legittimità dei sistemi di
affidamento dei servizi sanitari e socio-sanitari concerne il
possibile contrasto del sistema dell’accreditamento e delle
sperimentazioni gestionali con i principi in tema di
affidamento di servizi pubblici.
I sistemi dell’accreditamento e delle sperimentazioni
gestionali (che, come detto, costituiscono una specifica
peculiarità del settore socio-sanitario e sanitario) sono in
linea con le più recenti disposizioni comunitarie e nazionali
e con l’applicazione che ne ha fatto la giurisprudenza?
Paolo De Angelis, maggio 2012
42
GLI ACQUISTI DI SERVIZI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
4a parte
Secondo taluni sì, in quanto il servizio pubblico sanitario
presenta elementi tali da differenziarlo nettamente rispetto
ad altri servizi pubblici; tanto è che lo stesso Trattato
subordina l’azione comunitaria a quanto stabilito a livello di
Stati membri. Dunque, la scelta del Legislatore nazionale e
delle Regioni essendo discrezionale e non vincolata a
norme sovraordinate è legittima; pertanto, è legittimo che
l’azione del privato sia prevista non in regime di
concorrenza ma di quasi-mercato. Ciò non toglie che la
scelta sull’apertura ai servizi privati e l’individuazione delle
caratteristiche specifiche del soggetto privato, devono
essere compiute mediante procedure pubblicizzate,
trasparenti, eque ed uniformi.
Paolo De Angelis, maggio 2012
43
GLI ACQUISTI DI SERVIZI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
4a parte
Secondo altri, invece, per l’affidamento dei servizi sociosanitari e sanitari è necessario comunque prevedere
procedure, sia pure semplificate, di evidenza pubblica nel
rispetto dei principi comunitari: l’accreditamento e le
sperimentazioni, cioè, non supplirebbero alla mancanza
della gara prevista dal combinato disposto degli artt. 20 e
27 del D.Lgs. 163/06.
Paolo De Angelis, maggio 2012
44
GLI ACQUISTI DI SERVIZI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
4a parte
La giurisprudenza prevalente è, comunque, orientata nel
senso di affermare la conformità al sistema degli istituti
utilizzati nello Stato italiano per l’affidamento dei servizi
sanitari: “… l’accreditamento assume i caratteri tipici di un atto attributivo di
compiti pubblici e di natura discrezionale in quanto manifestazione di un potere
che trova i suoi presupposti logico-giuridici, … anche nell’ineludibile esigenza di
controllo della spesa sanitaria nazionale … Il nuovo regime … è ispirato, in tale
ambito, al principio della libera scelta e può trovare applicazione solo dopo la
determinazione da parte della regione … Le strutture sanitarie private hanno
diritto al pagamento delle prestazioni erogate agli assistiti del servizio sanitario
nazionale ove siano in possesso dei requisiti di legge per ottenere
l’accreditamento provvisorio all’assistenza sanitaria regionale ed abbiano
accettato il sistema della remunerazione a prestazione sulla base delle tariffe
fissate …” (Cons. St., sez. V, 5 maggio 2008, n. 1988).
Paolo De Angelis, maggio 2012
45
GLI ACQUISTI DI SERVIZI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
4a parte
Dalla lettura delle pronunce giurisprudenziali che hanno
affrontato la problematica emerge, però, che le ragioni per
le quali l’affidamento dei servizi sanitari e socio-sanitari è
ammesso discende più che altro da ragioni di tenuta
finanziaria dell’intero sistema Stato.
Ciò premesso, stante l’esistenza di orientamenti
contrapposti e in considerazione del fatto che la soluzione
prevalente è basata su argomentazioni più che altro di
natura finanziaria, proverò nel prosieguo dell’intervento a
individuare una possibile soluzione giuridica.
Paolo De Angelis, maggio 2012
46
GLI ACQUISTI DI SERVIZI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
4a parte
Occorre premettere che, ai fini della soluzione della
questione, non ritengo essenziale individuare con certezza
se l’affidamento dei servizi sanitari costituisca appalto di
pubblici servizi o concessione di servizi; ciò perché che si
tratti di concessioni di servizi o di appalto di servizi ritengo
che, limitatamente all’ambito dell’affidamento dei servizi di
cui all’allegato II B del D.Lgs. 163/06, i principi comunitari e
nazionali da rispettare al fine della salvaguardia della libertà
di concorrenza siano sostanzialmente gli stessi.
Paolo De Angelis, maggio 2012
47
GLI ACQUISTI DI SERVIZI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
4a parte
E’ mia opinione che sia l’accreditamento sia le
sperimentazioni gestionali siano (o meglio, come vedremo
di qui a poco, possano essere) rispettose dei principi
comunitari in tema di libero mercato. Esprimo questa
considerazione basandomi, principalmente, su due
Comunicazioni
della
Commissione
europea:
la
Comunicazione del 2006 relativa al diritto comunitario
applicabile alle aggiudicazioni di appalti non o solo
parzialmente disciplinate dalle direttive <<appalti pubblici>>
e la Comunicazione del 2000 relativa alle <<concessioni
nel diritto comunitario>>.
Paolo De Angelis, maggio 2012
48
GLI ACQUISTI DI SERVIZI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
4a parte
Quanto alla prima, in materia di appalti, nel paragrafo 2.2.2,
dedicato ai casi in cui le amministrazioni aggiudicatrici
intendano limitare il numero dei candidati invitati a
presentare un’offerta, si legge espressamente che: “Le
amministrazioni aggiudicatrici hanno la facoltà di limitare il numero di candidati a
un livello adeguato, a condizione di farlo in modo trasparente e non
discriminatorio … Le amministrazioni aggiudicatrici possono inoltre prevedere di
applicare sistemi di qualificazione, vale a dire la redazione di un elenco di
operatori qualificati mediante una procedura trasparente e aperta oggetto di
adeguata pubblicità. Successivamente, quando si tratterà di aggiudicare i singoli
appalti che rientrano nel campo di applicazione del sistema, l’amministrazione
aggiudicatrice potrà selezionare all’elenco degli operatori qualificati, su una
base non discriminatoria, gli operatori che saranno invitati a presentare
un'offerta …”.
Paolo De Angelis, maggio 2012
49
GLI ACQUISTI DI SERVIZI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
4a parte
Quanto alla seconda, in tema di concessioni, il § 3, dedicato
al regime applicabile alle concessioni prevede che: “… le
concessioni, come del resto ogni atto dello Stato che stabilisca le condizioni cui
è soggetta una prestazione di attività economiche, ricadono nel campo di
applicazione delle disposizioni degli articoli da 28 a 30 (ex articoli da 30 a 36) e
da 43 a 55 (ex articoli da 52 a 66) del trattato CE o dei principi sanciti dalla
giurisprudenza della Corte (33). Si tratta in particolare dei principi di non
discriminazione, di parità di trattamento, trasparenza, mutuo riconoscimento e
proporzionalità …”.
Paolo De Angelis, maggio 2012
50
GLI ACQUISTI DI SERVIZI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
4a parte
Dunque, è ben possibile che gli Stati membri possano
individuare sistemi volti a ridurre il numero dei partecipanti a
una gara purchè facciano ciò applicando criteri oggettivi e
utilizzino procedure trasparenti e aperte che siano oggetto
di adeguata pubblicità.
Pertanto, ritengo che introdurre sistemi quali quelli
dell’accreditamento e delle sperimentazioni gestionali possa
ritenersi in linea con le disposizioni comunitarie purchè il
sistema delineato per individuare i soggetti accreditati (o
quelli partecipanti alle sperimentazioni gestionali) sia
rispettoso dei principi comunitari più volte citati.
Paolo De Angelis, maggio 2012
51
GLI ACQUISTI DI SERVIZI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
4a parte
Per quanto riguarda l’accreditamento, i dettami contenuti
nel D.Lgs. 502/92 e nella L. 328/00 sembrano essere
coerenti con i principi comunitari più volte sopra citati.
In particolare, la possibilità che la stipula degli accordi
contrattuali di cui all’art. 8-quinquies non costituisca un
mero adempimento dell’avvenuto accreditamento ma abbia
anche essa una valenza discrezionale, mi fa ritenere che la
disciplina dell’accreditamento sia assolutamente conforme
alla disciplina comunitaria e nazionale in termini di
affidamento di servizi sanitari.
Paolo De Angelis, maggio 2012
52
GLI ACQUISTI DI SERVIZI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
4a parte
E’ questo ora indicato il momento essenziale che attribuisce
compatibilità giuridica al sistema: il passaggio dal possesso
della qualifica (teorica) di accreditato alla stipula del
contratto che (concretamente) consente l’erogazione di
prestazioni sanitarie per conto del SSN.
Lo Stato italiano ha scelto una soluzione intermedia tra
quella del libero mercato e della gestione in regime di
monopolio; ossia, “… ha sì introdotto elementi di concorrenzialità nella
gestione dei relativi servizi … ma senza con questo addivenire ad un regime
puro di mercato. Il sistema misto pubblico-privato costituisce, piuttosto, uno
strumento correttivo correlato alla introduzione di meccanismi di gestione
orientati all’efficienza ed alla programmazione delle procedure di erogazione
delle prestazioni …” (TAR Lombardia, sez. III, 16 giugno 2010, n. 1891).
Paolo De Angelis, maggio 2012
53
GLI ACQUISTI DI SERVIZI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
4a parte
Per quanto riguarda le sperimentazioni gestionali, l’art. 9-bis
del D.Lgs. 502/92 non prevede alcunché in termini di
modalità di individuazione del soggetto privato con cui
avviare la sperimentazione.
La giurisprudenza ha ritenuto che per l’affidamento dei
servizi e delle attività contenute nell’art. 9-bis debbano
essere rispettati i principi espressi dall’ordinamento
comunitario; l’art. 9-bis, c. 1 del D.Lgs. 502/92 “… consente solo
la costituzione di società miste; possibilità che, altrimenti, sarebbe vietata … ma
non permette certo l’affidamento diretto del servizio alla società stessa.
Diversamente opinando si tratterebbe di norma da disapplicare siccome
contraria ai principi del Trattato” (Cons. St., Ad. Plen., 3 marzo 2008, n. 1).
Paolo De Angelis, maggio 2012
54
GLI ACQUISTI DI SERVIZI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
4a parte
Può conclusivamente affermarsi che sia le disposizioni in
tema di accreditamento socio-sanitario e sanitario sia le
sperimentazioni gestionali possano ritenersi in linea con i
principi comunitari, dunque legittime, laddove per la scelta
del partner privato sia rispettato quanto contenuto negli artt.
20 e 27 del D.Lgs. 163/06.
Paolo De Angelis, maggio 2012
55
GLI ACQUISTI DI SERVIZI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
conclusione
I servizi sanitari e socio-sanitari costituiscono, come
ampiamente esposto nel testo, una tipologia di servizi molto
particolari in quanto inerenti la tutela della salute umana.
Per queste ragioni la normativa comunitaria (direttiva
2004/18) e nazionale (D.Lgs. 163/06) li inserisce
nell’allegato II B concernente i servizi per i quali è possibile
una applicazione parziale delle norme dedicate in generale
all’affidamento dei servizi pubblici.
Paolo De Angelis, maggio 2012
56
GLI ACQUISTI DI SERVIZI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
conclusione
Lo Stato italiano, lasciato libero (nella misura e nel senso
da ultimo descritte) di individuare lo strumento migliore per
la gestione di questo tipo di servizi ha individuato strumenti
alternativi rispetto a quelli della gara pubblica per
l’affidamento dei servizi sanitari e socio-sanitari.
Taluni di essi trovano la propria ratio nella volontà di
applicare il principio di sussidiarietà orizzontale
consentendo che tali servizi siano svolti da soggetti
appartenenti al cd. terzo settore.
Paolo De Angelis, maggio 2012
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GLI ACQUISTI DI SERVIZI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
conclusione
Altri (e mi riferisco alle sperimentazioni gestionali e,
soprattutto, all’accreditamento istituzionale), costituenti una
soluzione intermedia tra quella consistente nella apertura
alle forze del libero mercato e la scelta della gestione in
regime di monopolio, possono ugualmente ritenersi legittimi
poiché con essi lo Stato italiano ha “… sì introdotto elementi di
concorrenzialità nella gestione dei relativi servizi … ma senza con questo
addivenire ad un regime puro di mercato. Il sistema misto pubblico-privato
costituisce … uno strumento correttivo correlato alla introduzione di meccanismi
di gestione orientati all’efficienza ed alla programmazione delle procedure di
erogazione delle prestazioni …” (TAR Lombardia, sez. III, 16 giugno 2010, n.
1891).
Paolo De Angelis, maggio 2012
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GLI ACQUISTI DI SERVIZI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
conclusione
Il sistema realizzato è, dunque, un sistema di mercato
“…
entro il quale gli operatori economici privati competono tra di loro (e con gli
operatori pubblici for profit), con il solo limite del contingentamento massimo …:
funzionale ad esigenze di contenimento della spesa pubblica sanitaria, ma privo
di incidenza (negativa) sulla natura e sull’interesse economico delle relative
prestazioni …” (TAR Sicilia, Palermo, sez. I, 6 maggio 2011, n. 875).
Paolo De Angelis, maggio 2012
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GLI ACQUISTI DI SERVIZI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
conclusione
Il sistema dell’accreditamento è, dunque, un sistema in cui
l’aspetto pubblicistico è particolarmente rilevante sia in fase
di produzione che di erogazione dei servizi sanitari; in cui,
cioè, non vige un reale sistema competitivo pubblico/privato
essendo l’intervento privato ammesso solo dove ritenuto
appropriato, efficace ed essenziale.
In definitiva, con l’accreditamento si attua un sistema
pubblico a gestione mista, pubblica e privata in grado di
valorizzare al meglio le strutture e le risorse esistenti; un
sistema in cui sia privilegiato l’aspetto della qualità delle
cure, l’uguaglianza di tutti i cittadini rispetto alla possibilità di
pretendere il trattamento migliore in funzione delle risorse
messe a disposizione.
Paolo De Angelis, maggio 2012
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GLI ACQUISTI DI SERVIZI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
conclusione
Al soggetto pubblico spetta in primo luogo la responsabilità
della programmazione attraverso la definizione del
fabbisogno e poi la definizione di un sistema di verifica della
qualità a garanzia delle prestazioni erogate; i soggetti privati
sono invece tenuti al rispetto del sistema di regole definite
per la valutazione dell’attività erogata e del ruolo che la
programmazione affida loro.
Paolo De Angelis, maggio 2012
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GLI ACQUISTI DI BENI E SERVIZI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
Paolo De Angelis, maggio 2012
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GLI ACQUISTI DI BENI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
introduzione
E’ noto come i costi del Servizio sanitario nazionale siano ia
limiti della sostenibilità e come il timore non tanto recondito
sia nel senso che la situazione andrà peggiorando in futuro.
Ciò, in particolare, a causa di alcuni fattori presenti in tutte
le nazioni dell’Unione Europea:
• l’invecchiamento della popolazione;
• il costo sempre maggiore degli strumenti di indagine
clinica;
• la sempre maggiore attenzione dei cittadini per la propria
salute.
Paolo De Angelis, maggio 2012
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GLI ACQUISTI DI BENI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
introduzione
Sin dalla prima metà degli anni ’90, con l’intento di ridurre i
costi sostenuti dalle pubbliche amministrazioni per gli
acquisti di beni, servizi e forniture e di incrementare i livelli
di efficienza dell’azione amministrativa è sorta l’esigenza
della elaborazione di strategie comuni di acquisto per
consentire l’acquisizione di beni e servizi alle migliori
condizioni possibili di mercato.
Paolo De Angelis, maggio 2012
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GLI ACQUISTI DI BENI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
introduzione
Manifestando un fenomeno comune negli Stati europei ed
extraeuropei sono, pertanto, state individuate modalità
nuove di organizzazione degli acquisti e modelli contrattuali
nuovi per la situazione degli accordi pattizi:
• nel primo ambito rientrano le cd. centrali di committenza;
• nel secondo gli accordi quadro e i negozi elettronici.
Paolo De Angelis, maggio 2012
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GLI ACQUISTI DI BENI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
le centrali di committenza
Fonti normative delle centrali di committenza sono
rinvenibili sia nel diritto comunitario sia in quello interno.
Diversamente dal solito, in questo specifico ambito la
normativa nazionale è antecedente rispetto a quella
comunitaria e, dunque, molto più vasta.
Fonti comunitarie sono:
• la direttiva 2004/18/CE per i settori ordinari;
• la direttiva 2004/17/CE per i settori esclusi.
Paolo De Angelis, maggio 2012
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GLI ACQUISTI DI BENI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
le centrali di committenza
L’evoluzione legislativa nazionale delle centrali di
committenza è molto ampia:
• La legge Finanziaria per il 2000 (L. 488/99) – che delegava,
all’articolo 26, il Ministero del Tesoro a stipulare convenzioni con fornitori che
si impegnassero ad accettare, a prezzi e condizioni prestabiliti, ordinativi
deliberati da Amministrazioni Statali (obbligate ad utilizzare le convenzioni) o
altre Pubbliche Amministrazioni (con la facoltà di utilizzare le convenzioni).
• Il DM del Tesoro del 24.02.00 –
che conferiva la competenza per
la stipula di queste convenzioni a favore di una SpA già detenuta
interamente dal Ministero del Tesoro, la Concessionaria Servizi Informatici
Pubblici (da ora CONSIP).
• La legge Finanziaria per il 2001 (L. 388/00) –
che all’articolo
59 promuoveva l’aggregazione di Enti simili al fine di elaborare strategie
comuni di acquisto.
segue
67
Paolo De Angelis, maggio 2012
GLI ACQUISTI DI BENI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
le centrali di committenza
continua
• La legge finanziaria per il 2002 (L. 448/01) –
che all’articolo
32 prevedeva che alle convenzioni CONSIP dovessero aderire tutte le
pubbliche amministrazioni salvo gli Enti Locali che, comunque, dovevano
porre come base d’asta al ribasso le somme indicate nelle convenzioni
esistenti.
• La legge finanziaria per il 2003 (L. 289/02) – che obbligava, in
caso non si utilizzino le convenzioni CONSIP, all’uso della normativa
europea anche per acquisti superiori alla soglia minima di 50.000 €.
• La legge 01.08.03 n. 212 –
che, al fine di ridurre i poteri spettanti a
CONSIP, prevedeva sia che tutte le P.A. centrali fossero disobbligate
dall’adesione alle convenzioni CONSIP sia che le convenzioni CONSIP
fossero limitate all’acquisto di beni e all’approvvigionamento di pubblici
servizi caratterizzati da alta qualità dei servizi e bassa intensità di lavoro.
segue
Paolo De Angelis, maggio 2012
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GLI ACQUISTI DI BENI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
le centrali di commitenza
continua
• La legge 24.12.03 n. 350 (Finanziaria per il 2004) –
che
depotenzia ulteriormente la funzione del sistema centralizzato di acquisti
pubblici.
• Il DL 168/04 convertito nella legge 191/04 –
che riporta il
quadro normativo a quello previsto dalla Finanziaria 2003: viene, cioè,
reintrodotta la nullità del contratto stipulato in violazione delle disposizioni di
quel testo normativo e viene riattivata la responsabilità personale del
dirigente.
• La Legge 266/05 (Finanziaria per il 2006) –
che conferma la
disciplina di cui all’art. 26 della L. 488/99 prevedendo, cioè, che vi sia
l’obbligo di ricorrere alle forniture CONSIP solo laddove la spesa per beni e
servizi della pubblica amministrazione sia potenzialmente pregiudizievole
rispetto al raggiungimento degli obiettivi del patto di stabilità e crescita.
Paolo De Angelis, maggio 2012
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GLI ACQUISTI DI BENI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
le centrali di committenza
Le centrali di committenza sono oggi disciplinate nell’art. 33
del D.Lgs. 163/06 il quale le definisce come amministrazioni
aggiudicatrici che acquistano beni e servizi o aggiudicano
appalti di lavori o concludono accordi quadro di lavori,
forniture e servizi per conto di altre amministrazioni
aggiudicatrici.
Esse perseguono, dunque, la finalità di aggregare i contratti
di acquisto con connessi risparmi sia in termini di costi
derivanti da gestione delle procedure sia in termini di prezzi
delle prestazioni.
Paolo De Angelis, maggio 2012
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GLI ACQUISTI DI BENI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
le centrali di committenza
Dopo l’entrata in vigore del D.Lgs. 163/06 sono state
adottate altre normative aventi quale oggetto le centrali di
committenza; mi riferisco, in particolare, a:
• La Legge 296/06 (Finanziaria per il 2007) – che amplia il
novero dei soggetti pubblici i quali devono fare riferimento alle convenzioni
CONSIP e distingue tra quelli che sono obbligati ad aderire (amministrazioni
centrali e periferiche dello Stato) e altre amministrazioni pubbliche che
devono utilizzare il prezzo CONSIP quale parametro di convenienza.
• La Legge 244/07 (Finanziaria per il 2008) – che
ha esteso
l’obbligo di utilizzare i parametri CONSIP anche alle società in mano
pubblica.
segue
Paolo De Angelis, maggio 2012
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GLI ACQUISTI DI BENI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
le centrali di committenza
continua
• La Legge 191/09 (Finanziaria per il 2010) –
che prevede che
CONSIP concluda accordi quadro (ex art. 59 D.Lgs. 163/06) cui le
amministrazioni pubbliche, centrali e periferiche, possano aderire o, in caso
contrario, debbano utilizzare quali parametri di qualità e prezzo.
• Il decreto Legge 98/11, convertito in Legge 111/11 –
che
prevede, ove non si ricorra alle convenzioni CONSIP, che gli atti e i
contratti posti in essere in violazione delle disposizioni sui parametri
contenute nell’articolo 26, comma 3, della legge 23 dicembre 1999, n. 488
sono nulli e costituiscono illecito disciplinare e determinano responsabilità
erariale.
Paolo De Angelis, maggio 2012
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GLI ACQUISTI DI BENI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
le centrali di committenza
Come si può notare, l’obbligatorietà o meno di adesione al
sistema CONSIP è dipeso molto dal momento economico
vissuto dallo Stato. Pertanto, a prescindere da opportunità e
vincoli che esso ha comportato, l’esigenza principale e
indiscussa è sempre stata quella della riduzione della spesa
pubblica.
Solo dal 2007 si è effettuata una precisa e netta distinzione
delle amministrazioni pubbliche in tre macro categorie per
le quali sono stati introdotti obblighi modulari rispetto
all’adesione alle convenzioni CONSIP.
Paolo De Angelis, maggio 2012
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GLI ACQUISTI DI BENI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
le centrali di committenza
Si distinguono, pertanto:
1 le amministrazioni centrali e periferiche dello Stato, che
sono obbligate ad aderire alle convenzioni CONSIP;
2 le altre amministrazioni pubbliche che hanno facoltà di
aderire ma, se non aderiscono, hanno l’obbligo di
rispettare i parametri prezzo-qualità applicati da
CONSIP;
3 le Aziende sanitarie regionali che hanno l’obbligo di
aderire alle convenzioni stipulate dalle centrali di
committenza regionali.
Paolo De Angelis, maggio 2012
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GLI ACQUISTI DI BENI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
le centrali di committenza
Quest’ultima affermazione ci dà modo di introdurre un
rilevante aspetto inerente il sistema a rete introdotto dalle
seguenti leggi:
• la legge finanziaria del 2006 (commi 157 e 160) ha
previsto che aggregazioni di Enti locali possano espletare
le funzioni di centrali di committenza;
• la legge finanziaria per il 2007 (commi 455-457) ha
introdotto la possibilità che le Regioni possano istituire
centrali di committenza.
Paolo De Angelis, maggio 2012
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GLI ACQUISTI DI BENI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
le centrali di committenza
Fulcro dello sviluppo del sistema di centrali di committenza
regionale (definito come “sistema a rete”) era stato
individuata la Conferenza Stato-Regioni, che ha compiuto
un importante atto con l’Accordo del 24 gennaio 2008.
Questo accordo prevede:
1. l’implementazione della rete in una ottica di
collaborazione e di condivisione delle conoscenze;
2. la definizione di un linguaggio comune che faciliti la
interoperabilità e la diffusione delle informazioni;
3. la possibilità di predisporre acquisti comuni tra le varie
centrali (questo aspetto, non implementato in seguito,
costituisce uno dei punti critici dell’attuale esperienza).
Paolo De Angelis, maggio 2012
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GLI ACQUISTI DI BENI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
le centrali di committenza
Rientra nella categoria delle centrali di committenza anche
la stazione unica appaltante (da ora, SUA), prevista dalla L.
136/10. Questa legge, avente a oggetto il Piano
straordinario contro le mafie, all’art. 13 contiene la delega al
Governo per la definizione delle modalità per promuovere
l’istituzione, in ambito regionale, di una o più SUA
finalizzate ad assicurare la trasparenza, la regolarità e la
economicità della gestione dei contratti pubblici; fattori,
questi da ultimo citati, ritenuti essenziali per prevenire il
rischio di infiltrazioni mafiose negli appalti.
Paolo De Angelis, maggio 2012
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GLI ACQUISTI DI BENI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
le centrali di committenza
Il Governo ha eseguito la delega con DPCM 30 giugno
2011 che, nell’individuare compiti e modello organizzativo
delle SUA, prevede:
• l’analisi e la rilevazione dei fabbisogni degli enti aderenti;
• l’individuazione della procedura di gara utilizzabile;
• l’individuazione dei criteri di valutazione;
• la realizzazione della documentazione di gara;
• la cura degli adempimenti a essa connessi;
• la cura dell’eventuale contenzioso.
Paolo De Angelis, maggio 2012
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GLI ACQUISTI DI BENI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
le centrali di committenza
Benchè le SUA ricalchino in parte il modello delle centrali di
committenza regionali, è del tutto evidente come esse
trovino la propria ratio in aspetti (il pericolo di infiltrazioni
mafiose) che vanno ben al di là di quelli (per lo più
economici e organizzativi) che hanno comportato il fiorire
delle centrali di committenza.
Paolo De Angelis, maggio 2012
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GLI ACQUISTI DI BENI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
le centrali di committenza
Per concludere, si può anche ricordare la L. 214/11 (di
conversione del D.L. 201/11) che ha introdotto una rilevante
novità nell’ambito della presente trattazione.
L’art. 4, c. 23, ha, infatti, aggiunto all’art. 33 del D.Lgs.
163/06 il comma 3-bis secondo cui i Comuni con
popolazione non superiore a 5.000 abitanti e ricadenti in
uno stesso territorio provinciale devono necessariamente
affidare il compito di acquisire lavori, servizi e forniture a
una unica centrale di committenza.
Paolo De Angelis, maggio 2012
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GLI ACQUISTI DI BENI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
le centrali di committenza
Quanto finora affermato costituisce il frutto di una serie di
interventi legislativi la cui ratio di fondo appare
sufficientemente chiara e, per una volta almeno,
consequenziale.
Il Legislatore ritiene che sia preferibile che l’affidamento di
lavori, servizi e forniture sia compiuto da parte di soggetti a
ciò espressamente dedicati.
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GLI ACQUISTI DI BENI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
le centrali di committenza
Questa soluzione sembra indirizzata a una pluralità di
finalità, tra loro integrantesi:
• la costituzione di organismi altamente specializzati che
svolgendo le attività in modo professionale riducano la
possibilità di errori e il connesso contenzioso;
• la riduzione della spesa connessa alle economie di scala
dovute alla gestione di elevati livelli di aggregazione della
domanda;
• la maggiore trasparenza delle procedure e la connessa
ampliata possibilità di controllo degli operatori volta a
evitare infiltrazioni mafiose.
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GLI ACQUISTI DI BENI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
le centrali di committenza
UNO SGUARDO ALL’EUROPA
In Gran Bretagna operano due centrali di acquisto
specializzate in ambito sanitario, entrambe all’interno del
National Health Service: l’una specializzata in fornitura di
prodotti e servizi sanitari (NHS supply chain), l’altra
specializzata in beni e servizi strumentali (NHS buying
solutions).
In Francia esistono due modelli per il coordinamento degli
acquisti tra amministrazioni aggiudicatrici: i groupements de
commandes (che costituiscono gruppi quasi spontanei in
cui uno degli aderenti svolge il ruolo di acquirente anche
per gli altri aderenti), e le centrali di committenza. segue
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GLI ACQUISTI DI BENI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
le centrali di committenza
continua
In Spagna opera un sistema centralizzato di acquisti
l’adesione al quale è però non obbligatoria per tutti gli Enti
appartenenti alle Comunità Autonome; le Comunità
Autonome, inoltre, possono a loro volta costituire sistemi
centralizzati locali.
In Germania non esiste un sistema centralizzato di acquisti
e quelli sorti costituiscono un fenomeno spontaneo.
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GLI ACQUISTI DI BENI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
le centrali di committenza
LE CENTRALI DI COMMITTENZA REGIONALI (tratto da AVCP, 27/28 gen. 2010 )
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GLI ACQUISTI DI BENI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
gli accordi quadro e i negozi elettronici
Come già anticipato, oltre alla individuazione di nuove
modalità di organizzazione degli acquisti sono stati anche
introdotti modelli contrattuali nuovi per la stipulazione degli
accordi pattizi:
• i negozi (e i mercati) elettronici;
• gli accordi quadro.
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GLI ACQUISTI DI BENI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
gli accordi quadro e i negozi elettronici
Il negozio elettronico si rivolge agli acquisti per volumi sia
sopra sia sottosoglia comunitaria.
Vengono approntate dalla centrale di committenza
convenzioni quadro per beni e servizi specifici, con
predeterminate specifiche tecniche da un determinato
operatore economico; le condizioni di prezzo dei beni e
servizi individuate al momento dell’aggiudicazione non sono
modificabili e la stazione appaltante può aderirvi o meno.
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GLI ACQUISTI DI BENI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
gli accordi quadro e i negozi elettronici
Il mercato elettronico si rivolge esclusivamente agli acquisti
per volumi sotto soglia comunitaria.
Nel caso del mercato elettronico la stazione appaltante
consulta cataloghi di beni e servizi, con diversificate
specifiche tecniche, resi disponibili da più operatori
economici già abilitati dalla centrale di committenza; le
stazioni appaltanti possono interpellare alcuni operatori per
ottenere diverse condizioni economiche.
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GLI ACQUISTI DI BENI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
gli accordi quadro e i negozi elettronici
Si distinguono ulteriormente le cd. aste elettroniche. Le aste
elettroniche non costituiscono una procedura autonoma ma
una mera modalità di selezione dell’offerente applicabile sia
alla procedure aperte e ristrette (ma anche alla trattativa
privata con bando), sia all’accordo quadro, sia nell’ambito
del sistema dinamico di acquisizione. Il ricorso alle aste
elettroniche deve essere espressamente previsto nel bando
e i vantaggi che esso comporta risiedono essenzialmente
nella maggiore trasparenza nella formulazione del giudizio
sulle offerte e nel conseguente abbattimento del
contenzioso, nella possibilità di consentire il miglioramento
successivo delle offerte inizialmente presentate.
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GLI ACQUISTI DI BENI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
gli accordi quadro e i negozi elettronici
L’istituto dell’accordo quadro costituisce uno strumento di
programmazione e semplificazione per le pubbliche
amministrazioni che ha lo scopo di accorpare l’acquisizione
di quei beni o servizi di tipo ripetitivo ed omogeneo, quando
la stazione appaltante non è in grado di prevedere con
anticipo le effettive quantità da acquistare. Per la
conclusione di un accordo quadro la stazione appaltante
segue una delle procedure a evidenza pubblica sopra
individuate e, una volta concluso l’accordo quadro, la
procedura di aggiudicazione delle singole commesse deve
concludersi solo con i soggetti con i quali è stato concluso
l’accordo.
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GLI ACQUISTI DI BENI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
gli accordi quadro e i negozi elettronici
Se l’accordo quadro è concluso con un solo operatore
economico possono aversi le seguenti possibilità: nel caso
di accordo quadro nel quale sono previamente fissate tutte
le condizioni alle quali dovrà essere espletato l’appalto, la
stazione appaltante aggiudica all’operatore economico i
singoli appalti; nel caso di accordo quadro nel quale non
sono previamente fissate tutte le condizioni alle quali dovrà
essere espletato l’appalto, la stazione appaltante potrà
consultare per iscritto l’operatore economico.
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GLI ACQUISTI DI BENI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
gli accordi quadro e i negozi elettronici
Se l’accordo quadro è concluso con più operatori economici
possono aversi le seguenti possibilità: nel caso di accordo
quadro nel quale sono previamente fissate tutte le
condizioni alle quali dovrà essere espletato l’appalto, la
stazione appaltante aggiudica a uno degli operatori
economici i singoli appalti, privilegiando, però, il criterio
della rotazione tra di essi; nel caso di accordo quadro nel
quale non sono previamente fissate tutte le condizioni alle
quali dovrà essere espletato l’appalto, la stazione
appaltante dovrà rilanciare un confronto competitivo tra i
vari operatori economici con i quali l’accordo è stato
stipulato.
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GLI ACQUISTI DI BENI E SERVIZI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
conclusione
Il settore sanitario costituisce uno dei più rilevanti in ambito
nazionale; ciò non solo in termini di attenzione per il fattore
“salute” da esso tutelato e, dunque, per la particolare
condizione dell’utente, ma anche per gli interessi economici
in gioco.
Questa è la ragione di fondo per la quale la
regolamentazione della disciplina dell’affidamento dei
servizi e la razionalizzazione della disciplina degli acquisti
assume un valore molto ampio, soprattutto in un contesto di
crisi economica come quella attuale.
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GLI ACQUISTI DI BENI E SERVIZI IN AMBITO
SANITARIO E SOCIO-SANITARIO
conclusione
Paolo De Angelis
Alma Mater Studiorum – Università di Bologna
Facoltà di Medicina e Chirurgia
Coordinatore dei Servizi di Facoltà
E-MAIL [email protected]
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