Le burocrazie
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Le burocrazie
Le inefficienze che caratterizzano le “burocrazie” sono da attribuire alla
difficoltà di stabilire incentivi la cui efficacia sia analoga a quella degli
incentivi utilizzati nelle imprese e nelle organizzazioni private.
Occorre spiegare:
-le ragioni per cui gli incentivi nelle amministrazioni sono “a basso
potenziale”;
- le ragioni per cui i meccanismi di delega si fondano su regole e norme
anziché su relazioni contrattuali:
DOMANDA DI
SERVIZI* ALLO
STATO
Fornitore privato
(NO perché è una classica ipotesi di
“fallimento del mercato)
Agenzie governative
* In quantità e qualità diverse da quelle fornite se il meccanismo di allocazione è
concorrenziale
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Le burocrazie
L’intervento
pubblico
serve
a
ristabilire
la
corrispondenza fra la domanda della comunità e
l’allocazione finale delle risorse.
Se il politico sceglie di produrre “direttamente” il
servizio servendosi delle agenzie governative fronteggia
lo stesso problema di incentivazione dei burocrati che si
trova ad affrontare il manager di una impresa privata.
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Le burocrazie
Il rapporto politico-burocrate:
I presupposti comuni dei modelli
Il sistema di preferenze dei burocrati è diverso, e spesso in conflitto,
con quello del politico (legislatore);
Obiettivo del politico è la rielezione (prospettiva di medio/lungo
termine);
Obiettivo del burocrate è costituito da un insieme di valutazioni
politiche, prospettive di carriera, status e avversione allo sforzo;
La relazione tra i due soggetti è caratterizzata da asimmetrie
informative (analiticamente analizzate da Miller e Moe)
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Le burocrazie
Il rapporto politico-burocrate:
Il modello Downs-Niskanen-Williamson (1971)
Il rapporto è “dominato” dal burocrate grazie alla sua relativa
indipendenza dal politico, come dimostra la sua funzione di utilità:
- il burocrate è un produttore monopolistico;
- lo Stato non paga i prodotti forniti dall’amministrazione a prezzi
unitari, ma li acquista “in blocco” attraverso lo stanziamento di quote
del gettito fiscale;
- il burocrate monopolizza e non rivela l’informazione relativa ai
costi effettivi necessari per garantire l’output richiesto dallo Stato
la dimensione del settore pubblico si espande al
di sopra del livello pareto-ottimale degli elettoricontribuenti
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Le burocrazie
Il rapporto politico-burocrate:
Il modello di Downs
Anthony Downs ritiene che in un modello classico di competizione
elettorale le procedure elettorali fondate sulle maggioranze relative
costringano il partito di governo a selezionare (e quindi produrre) la
combinazione costi-benefici preferita dall’elettore mediano di una
collettività. In termini di efficienza allocativa il modello downsiano
consente di prevedere un equilibrio ottimo.
La previsione di una performance ottima di Downs deriva dall’analisi del
comportamento dei politici in presenza della minaccia di essere privati
delle loro funzioni dal partito concorrente. La presenza di un
concorrente pronto a cogliere qualsiasi vantaggio induce il partito di
governo a dedicare una costante attenzione alle preferenze dell’elettorato.
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Il rapporto politico-burocrate:
Il modello di Niskanen
Niskanen esamina le modalità con cui la burocrazia influenza la
connessione tra le preferenze del cittadino e la performance
dell’amministrazione concentrando l’attenzione sul processo di
contrattazione tra il gruppo dei politici (che Niskanen definisce ‘sponsor’)
e i funzionari dell’amministrazione che hanno la responsabilità della
direzione delle agenzie che forniscono i beni e i servizi desiderati.
Niskanen assume che il dirigente cerca di ottenere lo stanziamento più
elevato per assicurarsi il maggiore guadagno privato e per produrre la
maggiore quantità possibile di beni e servizi per la collettività. I politici di
Niskanen, come quelli di Downs, conoscono le preferenze dei cittadini che
li hanno eletti. Lo stesso vale per i funzionari amministrativi.
E. Ostrom, An Agenda for the Study of Institutions, «Public Choice», 1986, volume 48, pp. 3-25
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Il rapporto politico-burocrate:
Il modello di Niskanen
I politici non conoscono i costi di produzione dei beni e
dei servizi da parte dell’agenzia. L’equilibrio previsto da
Niskanen non è sensibile alle preferenze dei cittadini in
quanto vengono prodotti livelli di output superiori a
quelli ottimi. Il risultato previsto è tecnicamente
efficiente, ma non rispondente alle preferenze dei
cittadini.
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Le burocrazie
Il rapporto politico-burocrate:
Il modello di Niskanen
Il burocrate massimizza
sub
vincolo di costo
Max B=aQ-bQ2
aQ-bQ2≥cQ+dQ2
Budget o
profitto
Costo totale
I livelli di output sono maggiori di quelli considerati
ottimali dal punto di vista sociale
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Il rapporto politico-burocrate:
Il modello di Niskanen
B=aQ-bQ2
(a, b >0)
Il legislatore valuta Q (output) esprimendo la sua domanda di servizi
mediante il budget che corrisponde alla sua valutazione e, quindi, alla
sua disponibilità a pagare per ottenere Q.
Dal lato dell’offerta l’output è prodotto in regime di monopolio da una
amministrazione gestita da un burocrate che massimizza il budget.
Il costo di produzione di ciascun livello di output
C=cQ+dQ2
(c, d >0)
è noto soltanto al burocrate (che non lo rivela), non al legislatore
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Le burocrazie
Il rapporto politico-burocrate:
Il modello di Niskanen
Se i vincoli riguardano la domanda generalmente il budget eccede i costi effettivi
dell’offerta e, poiché il legislatore non è al corrente di questa informazione, il
burocrate può usare la sua discrezionalità nell’allocazione delle risorse “inerti” in
modo antieconomico (es. assunzione di personale non necessario).
Se i vincoli riguardano il costo l’intero budget sarà destinato alla produzione di Q
al costo minimo. In questo senso l’amministrazione opera in modo efficiente.
Tuttavia Niskanen introduce due ulteriori assunti:
- la curva della valutazione del legislatore riflette accuratamente la valutazione
sociale di Q;
- la curva di costo dell’amministrazione corrisponde ai costi sociali minimi relativi
all’offerta di Q;
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Le burocrazie
Il rapporto politico-burocrate:
Il modello di Niskanen
Le soluzioni proposte comportano budget e output
superiori a quelli ottimali dal punto di vista sociale
Per Niskanen occorre abbandonare la struttura
del monopolio dal lato dell’offerta dei servizi e
procedere alle privatizzazioni (offerta di beni e
servizi pubblici mediante contratti con imprese
private) o comunque ad una offerta in regime di
concorrenza (pluralità di offerte)
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Il rapporto politico-burocrate:
Il modello di Romer e Rosenthal (1978)
Romer e Rosenthal (1978) sostengono un assunto più realistico,
ossia che se i politici (o il pubblico in generale con un referendum)
non concordano sulla richiesta iniziale lo stanziamento potrebbe
essere uguale a quello dell’anno precedente. Modificando questo
assunto nel modello di Romer e Rosenthal la combinazione in
equilibrio di budget-output non rappresenta un punto di ottimo a
causa di un surplus di offerta. Tuttavia l’esito predetto da questi
autori è inferiore a quello previsto da Niskanen.
E. Ostrom, An Agenda for the Study of Institutions, «Public Choice», 1986, volume 48, pp. 3-25
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Le burocrazie
Il rapporto politico-burocrate:
Il modello di McGuire, Corner e Spancake (1979)
McGuire, Corner e Spancake (1979) introducono una significativa
variazione negli assunti: una seconda agenzia in concorrenza con il
funzionario amministrativo in posizione di monopolio nell’arena di
contrattazione. Qualsiasi offerta formulata da una agenzia può
quindi essere rilanciata dalla seconda. Nel tempo le offerte
raggiungeranno lo stesso livello ottimo, come sosteneva Downs. Se
una agenzia richiede una assegnazione troppo elevata, l’altra sarà
motivata ad offrire una combinazione migliore di budget-output.
All’aumentare del loro numero si intensifica anche la pressione su
tutte le agenzie affinché offrano una combinazione ottima di
budget-output.
E. Ostrom, An Agenda for the Study of Institutions, «Public Choice», 1986, volume 48, pp. 3-25
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Il rapporto politico-burocrate:
Il default
I modelli elaborati da Niskanen e da Romer e Rosenthal attribuiscono al
funzionario amministrativo il potere di formulare una offerta del tipo
‘prendere o lasciare’. Entrambi i modelli assumono una regola autoritativa
che attribuisce al dirigente il pieno controllo dell’agenda e l’unanimità
come regola di aggregazione delle preferenze del funzionario e degli
sponsors. I modelli differiscono però sotto il profilo del default specificato
nella regola di aggregazione delle preferenze.
Con il termine default, nell’accezione mutuata dal linguaggio cibernetico, viene indicata la
situazione che opera in mancanza del raggiungimento dell’accordo sulla base della regola
decisionale, e che quindi può essere modificata soltanto a seguito dell’operatività dei contenuti
della decisione.
E. Ostrom, An Agenda for the Study of Institutions, «Public Choice», 1986, volume 48, pp. 3-25
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Il rapporto politico-burocrate:
Il default
Niskanen assumeva che questa regola avrebbe consentito di cancellare
l’assegnazione di fondi: in mancanza di accordo nessun finanziamento!
La regola di aggregazione delle preferenze è la seguente:
dove
Bt+1= combinazione budget-output per il periodo successivo
Bbc= combinazione budget-output proposta dal funzionario
Bs= combinazione budget-output accettata dallo sponsor
La regola richiede l’unanimità tra i decisori, in mancanza della quale
stabilisce che per il periodo successivo non si eroghino risorse: l’esito in
assenza di accordo corrisponde alla condizione di default.
E. Ostrom, An Agenda for the Study of Institutions, «Public Choice», 1986, volume 48, pp. 3-25
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Il rapporto politico-burocrate:
Il default
Romer e Rosenthal assumono che la regola potrebbe confermare lo
stanziamento dell’anno precedente. In mancanza di accordo persiste lo
status quo!
La regola di aggregazione delle preferenze è la seguente:
dove
Bt = livello attuale della combinazione di budget-output
E. Ostrom, An Agenda for the Study of Institutions, «Public Choice», 1986, volume 48, pp. 3-25
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Le burocrazie
Il rapporto politico-burocrate:
Miller & Moe (1983)
Gli studiosi mantengono l’impianto originario di massimizzazione del
budget che caratterizza il modello di Niskanen accentuando non solo il
ruolo del legislatore, ma soprattutto le articolazioni delle
istituzioni legislative (es. commissioni) e le procedure
deliberative per evidenziare le interazioni con gli apparati
amministrativi articolando quattro assunti fondamentali:
1.
La relazione tra gli attori è strutturata come un monopolio
bilaterale: l’amministrazione è un monopolista dal lato dell’offerta,
la commissione un monopolista dal lato della domanda e ciascuna
cerca di massimizzare la propria utilità nella formazione delle
decisioni budget-outcome;
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Le burocrazie
Il rapporto politico-burocrate:
Miller & Moe (1983)
2.
La relazione è gerarchica:
le decisioni budget-output sono adottate dalla commissione e
soggette
all’approvazione
dell’assemblea.
Il
ruolo
dell’amministrazione è di fornire l’informazione relativa al
costo – non necessariamente accurata – sulla base della
quale la commissione elabora le proprie richieste
Niskanen assume invece che il burocrate non rivela l’informazione
relativa al costo di produzione del servizio
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Le burocrazie
Il rapporto politico-burocrate:
Miller & Moe (1983)
3.
Sono possibili due modalità di controllo da parte del
legislatore:
a) Domanda rivelata
Il legislatore rivela la funzione di domanda di Q e sollecita
l’informazione relativa al costo da parte dell’amministrazione per
poi elaborare le sue decisioni definitive;
b) Domanda nascosta
la commissione non rivela nulla, richiede che l’amministrazione
“muova per prima” formulando la sua offerta, quindi adotta la
decisione definitiva
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Le burocrazie
Il rapporto politico-burocrate:
Miller & Moe (1983)
4.
La commissione, sapendo che la sola informazione relativa ai
costi proviene dall’amministrazione, non cerca di giungere ad una
stima della funzione di costo di quest’ultima. Invece dichiara una
disponibilità a pagare p per ciascuna unità di Q. Il suo problema
di stima dei costi, quindi, si riduce al compito di attribuire un valore a
p.
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Le burocrazie
Il rapporto politico-burocrate:
Miller & Moe (1983)
Esiste veramente un
sostiene Niskanen?
“problema
burocratico”,
come
Per Miller&Moe non si può generalizzare: la risposta dipende dai
modelli di organizzazione delle istituzioni legislative che profilano la
dimensione del government, il rendimento della burocrazia e
l’impatto delle riforme.
Le modalità di controllo e il livello di “rappresentatività” variano a
seconda delle commissioni e dei tipi di politiche e quindi, in modo
corrispondente, si differenzia il “problema burocratico”.
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Le burocrazie
Il rapporto politico-burocrate:
La tradizione del Congresso dominante di Weingast e McCubbins (1987)
Le agenzie sono controllate dalle istituzioni legislative, nel senso
che non tentano di deviare dalle preferenze del legislatore.
Per comprendere il policy making occorre concentrarsi sulla
politics dell’attività legislativa.
A questa teoria si contrappone la
Capture theory
Le agenzie sono controllate dalle stesse industrie che
dovrebbero regolare, che forniscono loro le informazioni
necessarie per assumere decisioni.
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Le burocrazie
I modelli di Ferejohn e Shipan e Gely e Spiller (1990)
Incorporano nella tradizione del Congresso dominante il controllo
giurisdizionale delle decisioni amministrative.
Tuttavia:
-per Ferejohn e Shipan il controllo giurisdizionale sostituisce la decisione
dell’agenzia con lo status quo ante; il controllo (soprattutto
giurisdizionale) del policy making delle agenzie circoscrive il loro potere
rendendole più rispondenti alle preferenze della legislatura attuale (non
di quella che ha elaborato la legge)
- per Gely e Spiller le corti agiscono come una sorta di “super agenzie” in
grado di sostituire la decisione dell’agenzia con la policy preferita dalle
corti stesse (soggette alla possibilità di un nuovo intervento del
legislatore), in tal modo riducendo sensibilmente la discrezionalità delle
agenzie.
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Le burocrazie
Incentivi vs. regole nell’azione amministrativa
Il rapporto politico-burocrate fin qui esaminato è una semplificazione
delle relazioni che si sviluppano all’interno di organizzazioni
gerarchiche, es.:
elettore-politico-ministro-burocrate-produttore del servizio-utente
L’analisi bilaterale consente di esaminare le relazioni gerarchiche
complesse solo a condizione di spezzare la catena e di considerare nessi
bilaterali: elettore-politico, politico-ministro, ministro-burocrate, ecc.
Un altro metodo è la semplificazione che in letteratura viene definita
grand contract design delle gerarchie, ossia la definizione delle
relazioni di controllo fra le diverse parti che compongono una
organizzazione attraverso un unico contratto.
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Incentivi vs. regole nell’azione amministrativa
In realtà il contratto che governa una organizzazione complessa deve
necessariamente essere multilaterale – nexus of contracts – anche
perché gli agenti economici che costituiscono le organizzazioni
sviluppano rapporti di tipo collusivo – side contracts – ossia rapporti
che si sviluppano nell’ambito dell’assolvimento dei compiti assegnati.
Per il principale la collusione è problematica quando, nella catena della
delega, l’agente, invece di eseguire correttamente il contratto, è posto
nella condizione di stipulare side contracts con terze parti i cui obiettivi
sono in conflitto con quelli del principale.
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