Perché stiamo ragionando di tutto
questo con riferimento ai piccoli
Comuni ?
Perché le gestioni associate ?
Due questioni fondamentali
I piccoli Comuni sono investiti da due questioni:
1.con il nuovo Comune e la sussidiarietà verticale sanciti dal nuovo titolo V,
viene in primo piano il tema dell'adeguatezza nell'esercizio delle funzioni.
Tre possibili risposte:
a) assistenziale (esclusa da stato finanza pubblica)
b) dimensionamento coatto
c) gestioni associate e cooperazione intercomunale
Quest'ultima risposta, si può articolare, sia quanto alle funzioni che
alla definizione degli ambiti territoriali:
Volontariamente
Obbligatoriamente
In modo misto (obblighi, incentivi, disincentivi)
2. con la crisi della finanza pubblica viene posto il tema di una
diseconomicità della frammentazione amministrativa
Il tema è posto, anche molto superficialmente e demagogicamente
in termini di:
Costi della politica (risibile)
Economie di scala
Guadagni di efficienza ed efficacia
La spending-review, il grafico del prof. Giarda, extra-costi, fabbisogni
standard, costi/benefici complessivo da presidi territoriali e partecipativi.
Le risposte possibili sono le due finali dell'adeguatezza.
Ne guadagnerebbe il partire da presupposti non demagogici ma consapevoli
della realtà concreta.
Di fatto è stato quasi esclusivamente questo il tema che guida gli interventi
normativi sulla materia, con logiche approssimative ed emergenziali, che
Possono condurre a costi, diseconomie e inefficienze, invece che a vantaggi.
“La gestione associata delle funzioni
comunali. Gli adempimenti, le forme, le
scelte, l'organizzazione, i termini”
Uno sguardo generale
I Comuni di minore dimensione demografica, in
Italia e in Europa
Profili di diritto europeo e costituzionale
Le gestioni associate in Europa
Come si fa in Europa ?
Vulgata comune: gli oltre 8.000 Comuni italiani sono troppi
rispetto agli altri Paesi
Realtà:
Germania oltre 12.000 Comuni (da 24.000)
Austria 2.400
Svizzera 2.600
Spagna oltre 8.000
Francia 36.000
Forti accorpamenti e riduzioni in alcuni Paesi
del Nord Europa
Forse il problema allora non è solo il numero ma come funziona
complessivamente il sistema istituzionale e come funziona la
cooperazione intercomunale
Sup. kmq
552.000
Pop. 1 gen. 2011
62.800.000
N. comuni
36.500
Sup. media per
comune (kmq)
17
Pop. media per
comune
1.760
Totale EPCI
2.576
Francia
Forme d’intercomunalità:
Le forme di Intercomunalità sono:
Sindacati di gestione
SIVU (Syndicat intercommunal à vocation unique) il sindacato
intercomunale di gestione creato dalla legge del 22 marzo 1890 per gestire un
servizio unico in comune.
SIVOM (Syndicat intercommunal à vocation multiple) creato dall’ordinanza
del 5 gennaio 1959 per gestire una molteplicità di servizi in comune.
EPCI, Ente Pubblico di Cooperazione Intercomunale, è ente di diritto
pubblico, ha personalità giuridica morale e dispone dell’autonomia
amministrativa, perciò ha il proprio bilancio finanziario e il proprio personale.
E’ governato da un’assemblea, i cui rappresentanti sono eletti dalle
assemblee comunali (conseils municipaux) dei comuni membri. E’
rappresentato da un presidente, capo del potere esecutivo. Il presidente non è
a fortori un sindaco. L’EPCI ha dunque una persona giuridica distinta di quella
dei comuni che ne fanno parte..
Situazione in base agli ultimi aggiornamenti disponibili:
Superficie 552.000 km² - 36.500 comuni
Il 96.2% dei comuni francesi partecipano agli EPCI.
Il 90.2% dei cittadini francesi risiedono in un EPCI.
Gli EPCI rappresentano la struttura intercomunale più simile alle unioni di
comuni italiani.
(Etablissements Publics de Coopération Intercommunale), investito di un proprio sistema fiscale,
può avere questi tre livelli organizzativi:
 Comunità di comuni (communauté de communes): unione di comuni, in uno spazio
senza frazionamenti, che ne organizza obbligatoriamente la pianificazione e lo sviluppo
ter itoriale. È stata creata dalla legge del 6 febbraio 1992.
 Comunità d’agglomerato (communauté d’agglomération): unione di comuni urbani, in
Mediamente, un EPCI è composto da 13 comuni e la popolazione che ci
risiede rappresenta poco più di 20.000 abitanti.
La legge n°2010-1563 del 16 dicembre 2010 di riforma degli enti territoriali
promuove il completamento dell’intercomunalità e la sua razionalizzazione.
- Per semplificare il panorama istituzionale, la legge elabora il Piano
dipartimentale di cooperazione intercomunale (Schéma départemental de
coopération intercomunale) per integrare tutti i comuni isolati a
un’intercomunalità, per razionalizzare il perimetro degli EPCI e per
cancellare i sindacati intercomunali desueti. Il Piano dipartimentale è
elaborato da parte dei prefetti di concerto con i comuni, con gli EPCI e le
nuove Commissioni dipartimentali di cooperazione intercomunale. La loro
attuazione dovrà essere compiuta il 1 giugno 2013.
- Privilegia gli EPCI rispetto ai sindacati intercomunali di gestione (SIVU e
SIVOM). Perciò se queste due strutture si sovrappongono, l’EPCI deve
incorporare il sindacato.
- Per incentivare le aggregazioni di enti territoriali, la legge semplifica
anche la fusione tra comuni: si può ormai creare un nuovo comune se i due
terzi delle assemblee comunali (les conseils municipaux) di uno stesso
EPCI lo chiedono e se rappresentano più dei due terzi della popolazione
dell’EPCI coinvolta.
In considerazione del fatto che gli EPCI gestiscono un sempre maggior
numero di funzioni, nel rapporto “Il est temps de décider” del 5 marzo 2009
del Comitato BALLADUR, si è ritenuto che si debba dare loro una legittimità
democratica attraverso elezioni dirette dei membri delle assemblee che, di
fatto, hanno un potere di decisione su tanti argomenti che riguardano la
società e dovrebbero rispettare i criteri della democrazia locale.
Sup. kmq
357.000
Pop. 1 gen.
2011
82.300.000
N. comuni
12.000
Sup. media
per comune
(kmq)
29
Pop. media
per comune
6.765
L’intercomunalità in Germania
Forme d’intercomunalità:
Forme di cooperazione intercomunale di
diritto pubblico abbastanza flessibili:
1. COMUNITÀ DI LAVORO INTERCOMUNALE
(Kommunale Arbeitsgemeinschaft)
2. CONVENZIONE DI DIRITTO PUBBLICO
(Vereinbarung)
Forme di cooperazione intercomunale
di diritto pubblico meno flessibili:
3. UNIONE DI SCOPO O CONSORZIO DI
COMUNI (Zweckverband)
4. COMUNE COMPLESSO (Gesamtgemeinden):
Consorzio di Comuni di carattere obbligatorio
Forma di cooperazione intercomunale tra
centri urbani e Comuni di periferia
5. AREA METROPOLITANA
(Stadt-Umland-Verbände):
Il Consorzio di Comuni rappresenta
la struttura intercomunale più simile
all’Unione di Comuni italiana.
Situazione in base agli ultimi
aggiornamenti disponibili:
- Il 65% dei Comuni tedeschi fa parte
di un Comune complesso
- Stima numero Consorzi di Comuni: 4.800
1. Comunità di lavoro intercomunale
(Kommunale Arbeitsgemeinschaft)
Istituto di diritto pubblico previsto nella legislazione di vari Länder, non
dotato di personalità giuridica, allo scopo di coordinare le attività
amministrative degli enti locali partecipanti e in particolare di gestire le
funzioni di carattere consultivo e preparatorio. Rappresenta una delle forme
di cooperazione intercomunale più semplici e morbide didiritto pubblico.
Siccome la Comunità di lavoro intercomunale non costituisce un soggetto
giuridico distinto, è sprovvista di organi propri.
Può eventualmente essere assistita da una segreteria amministrativa.
2. Convenzione di diritto pubblico
(Öffentlich-rechtliche Vereinbarung o Zweckvereinbarung o Vareinbarung)
Convenzione di diritto pubblico, non dotata di personalità giuridica, in base
alla quale Comuni si associano per l’esercizio di una o più funzioni
comunali, in particolare funzioni burocratico-amministrative e compiti di
elaborazione informatica dei dati. Può essere conferita per mandato o
delega: il mandato comporta il trasferimento della titolarità della funzione,
mentre la delega comporta soltanto il trasferimento dell’esercizio della
Funzione.
La Convenzione deve necessariamente indicare i compiti da trasferire.
Siccome la Convenzione di diritto pubblico non costituisce un soggetto
giuridico distinto, è sprovvista di organi propri.
3. Unione di scopo o Consorzio di Comuni
(Zweckverband) circa 4.800
Ente di diritto pubblico formato da altri enti locali, con personalità giuridica,
allo scopo di svolgere specifici compiti comunali propri o delegati che
riguardano funzioni amministrative e servizi pubblici.
Può essere istituito:
a) da un’apposita legge;
b) da un accordo libero tra gli enti partecipanti fondato su leggi speciali o su
disposizioni generali nella legislazione sugli enti locali dei Länder;
c) da un provvedimento adottato da un’autorità di controllo
dotata dalle stesse leggi dei Länder.
I Länder ed enti pubblici o privati vi possono aderire se la loro partecipazione
risulta utile alla realizzazione degli scopi e non è contraria all’interesse
pubblico.
Siccome è un soggetto giuridico distinto degli enti locali partecipanti, ha
un’amministrazione e una fiscalità proprie. Si finanzia tramite tasse proprie,
trasferimenti, eventuali meccanismi di perequazione e finanziamenti di natura
privatistica.
È composta da un’assemblea che rappresenta gli enti locali partecipanti; i suoi
membri sono eletti dalle assemblee comunali di questi ultimi.
4. Comune complesso
(Gesamtgemeinden)
Nei Länder nei quali i piccoli Comuni sono numerosi (soprattutto in quelli
orientali: la Renania-Palatinato, la Bassa Sassonia, lo Schleswig Holstein e
la Baviera), sono state create diverse unioni amministrative di carattere
obbligatorio: i Comuni complessi con amministrazione e fiscalità proprie, alle
quali sono state conferite per legge diverse funzioni.
Nel 2012 ci sono 1.281 Comuni complessi in Germania;
il 65% dei Comuni tedeschi ne fa parte.
5. Area Metropolitana (Stadt-Umland-Verbände)
Forma di cooperazione intercomunale particolare tra centri urbani e Comuni
di periferia, istituita da un’apposita legge, simile più o meno alle aree
metropolitane.
È rappresentata da un’unica assemblea eletta dagli enti territoriali
partecipanti o da un’assemblea eletta dai cittadini e da un’altra che
rappresenta gli enti territoriali partecipanti. Si finanzia tramite tasse
e il contributo dei Comuni che ne fanno parte.
L’intercomunalità in Austria
Sup. kmq
84.000
Sup. media per comune (kmq)
36
Pop. 1 gen. 2011
8.400.000
Pop. media per comune
3.500
N. comuni
2.400
Forme d’intercomunalità:
Secondo la legge, i Comuni possono associarsi tramite forme di cooperazione
intercomunale di diritto pubblico (Consorzio di Comuni o Comunità
amministrativa) o possono creare forme di associazione di diritto privato
(associazione, società anonima, o altre forme di società in accordo con il
diritto commerciale e civile, ecc.) o forme di cooperazione intercomunale
informali (associazione temporanea ecc.).
1. CONSORZIO DI COMUNI
(Gemeindeverband)
2. COMUNITÀ AMMINISTRATIVA
(Verwaltungsgemeinschaft)
Il Consorzio di Comuni rappresenta la struttura intercomunale più simile
all’Unione di Comuni italiana.
Situazione in base agli ultimi aggiornamenti disponibili:
Più di 2.000 Consorzi di Comuni in Austria
1. Consorzio di Comuni (Gemeindeverbände):
Ente di diritto pubblico costituito da due o più Comuni che fanno parte di un
unico Land, con personalità giuridica, allo scopo di esercitare
congiuntamente una pluralità di funzioni di loro competenza.
Ha una persona giuridica distinta di quella dei Comuni che ne fanno parte.
Può essere istituito da un’apposita legge o per volontà dei Comuni.
L’organizzazione del Consorzio di Comuni spetta ai Länder. Ogni Comune
partecipante al Consorzio è rappresentato nell’assemblea. L’assemblea
stabilisce il bilancio finanziario, definisce l’ammontare delle quote
associative, pubblica decreti, ed elegge il comitato e il presidente del
Consorzio.
2. Comunità amministrativa
(Verwaltungsgemeinschaft):
Ente di diritto pubblico costituito da due o più Comuni che fanno parte di un
unico Land, allo scopo di gestire funzioni amministrative proprie o più
spesso delegate dal Land. Non ha una personalità giuridica distinta da quella
dei Comuni poiché svolge le sue attività solo in nome dei Comuni
partecipanti. Non è disciplinata a livello costituzionale. È approvata dai
Länder.
L’intercomunalità in Svizzera
Sup. kmq 41.000
Pop. 1 gen. 2011 7.700.000
N. comuni
2.500
Sup. media per comune (kmq) 15
Pop. media per comune 2.700
Leggi di riferimento:
Non esiste una legge di riferimento unica. Le leggi sull’intercomunalità
spettano ai vari Cantoni.
Forme d’intercomunalità:
1. FUSIONE O AGGREGAZIONE DI COMUNI
2. CONSORZIO DI COMUNI
- CON UN COMPITO UNICO (Zweckverband)
- CON VARI COMPITI (Gemeindeverband)
3. CONVENZIONE INTERCOMUNALE DI
DIRITTO PUBBLICO
4. CONTRATTO DI COOPERAZIONE INTERCOMUNALE
DI DIRITTO PRIVATO
I Consorzi di Comuni con un compito unico o con vari compiti rappresentano
la struttura intercomunale più simile alle Unioni di Comuni italiani.
Situazione in base agli ultimi aggiornamenti disponibili:
- 462 convenzioni intercomunale di diritto pubblico
- 1.441 Consorzi di Comuni che gestiscono un servizio unico
- 111 Consorzi di Comuni che gestiscono una pluralità di servizi
- 123 contratti di cooperazione intercomunale di diritto privato
- L’85% dei Comuni fa parte di un Consorzio di Comuni.
1. Fusione di Comuni
Quindici Cantoni hanno creato strumenti amministrativi per la fusione di
Comuni e undici hanno incentivato questo processo. Dieci di loro hanno
adottato i due tipi di strumenti in favore della fusione di Comuni (strumenti
amministrativi e incentivazioni). Tra il 1991 e il 2009, ci sono state 192
fusioni di Comuni in Svizzera. Nel 2009, ce ne sono state 31 nei Cantoni di
Berna, Lucerna, Sciaffusa, San Gallo, Grigioni, Ticino, Vaud, Vallese,
Neuchâtel e Giura.
Oltre le fusioni comunali, i Comuni possono collaborare o attraverso
convenzioni di diritto pubblico, o sulla base di contratti di diritto privato
o nell’ambito di Consorzi di Comuni. L’intercomunalità è considerata un
valore aggiunto nella maggior parte dei Cantoni svizzeri. Quattordici di
loro incentivano la cooperazione intercomunale e venti sensibilizzano i
Comuni alla cooperazione intercomunale.
La forma delle incentivazioni finanziarie dipende dai Cantoni e dalle loro
misure.
2. Consorzio di Comuni
(Zweckverband o Gemeindeverband)
In generale, il Consorzio di Comuni è un ente di diritto pubblico; è istituito
in accordo con i Comuni interessati o è di carattere obbligatorio secondo le
leggi dei Cantoni.
Il Consorzio di Comuni è rappresentato da un’assemblea intercomunale
eletta dalle assemblee comunali e da una giunta eletta da questa. Non ha
nessun diritto di iniziativa ma è dotato della personalità giuridica. Non può
prelevare tasse ma è finanziato dai contributi dei Comuni partecipanti.
I Cantoni di Uri, Friburgo, Neuchâtel e Giura considerano la cooperazione
intercomunale un obbligo.
3. Il Canton Ticino
Per il Canton Ticino, mantenere le strutture locali immutate significherebbe
ignorare l’incapacità di molti Comuni di fare fronte all’evoluzione del costo
e della complessività dei servizi. Nello stesso modo, ricorrere solo alla
collaborazione intercomunale sarebbe dimenticare le controindicazioni
dei Consorzi rispetto ai meccanismi democratici che devono sovrintendere alla
gestione della cosa pubblica. 67 Comuni su oltre 155 non hanno alcuna
autonomia e le finanze di molti altri sono in una situazione critica. Perciò dal
1995 al 2008, 22 progetti di aggregazione si sono conclusi con successo
in Ticino, coinvolgendo 80 Comuni e più di 90.000 abitanti. L’attuale
dimensione dei Comuni ticinesi comporta per alcuni Comuni delle difficoltà di
carattere finanziario che non sono risolvibili se non con un intervento di
risanamento e delle nuove basi su cui sviluppare il Comune. Anche a livello
amministrativo, la dimensione medio-piccola di una parte dei Comuni ticinesi
pone dei problemi gestionali. In questi Comuni la gestione è spesso
concentrata su un numero ridotto di funzionari.
Inoltre, il Comune di queste dimensioni non ha la capacità per sviluppare una
politica di promozione e sviluppo. Il piano d’azione previsto dal Cantone
Ticino può essere riassunto schematicamente.
Vedi Ticino Schema di azione
La legislazione statale e quella regionale
Profili costituzionali di interesse
L'art. 19, l. 135/2012, le funzioni fondamentali dei Comuni e
l'obbligatorietà delle gestioni associate:
Chi
Cosa
Quando
con quale soglia minima
Come
Premialità e sanzioni
il patto di stabilità
Le convenzioni
art. 30 TUEL
natura, forma, finalità
per fare cosa
come nascono e come cambiano
come si organizzano: capofila, ufficio unico ….
organi e governance
il personale
il controllo di efficienza, efficacia, economicità
una o più
la geometria variabile
il rapporto con le Unioni
uno schema tipo
Le Unioni di Comuni
art. 32 TUEL e art. 16, l. 148/2012
natura, forma, finalità
per fare cosa
come nascono e come cambiano
lo Statuto e l'atto costitutivo
la governance
il trasferimento di funzioni
il personale
le risorse
i temi della legittimazione, della decisione e della rappresentanza
Consorzi, aziende speciali consortili, Comunità
Montane
Le fusioni
Artt. 15 e 16 TUEL
normativa statale e regionale
L'iter
organi, governance, rappresentanza
Profili finanziari delle gestioni associate
lo stato della finanza locale
federalismo municipale (entrate proprie e trasferimenti)
il patto di stabilità e le gestioni associate (convenzioni, Unioni, fusioni)
Profili organizzativi e gestionali
modelli organizzativi delle Unioni
l'attività regolamentare
le politiche del personale (modalità di impiego, concertazione,
contrattazione decentrata, uffici unici e posizioni organizzative, le funzioni
di segreteria)
la gestione economica finanziaria (bilanci, programmazione, gestione
contabile)
il regime delle entrate: tributarie ed extratributarie
i sistemi di contribuzione dei Comuni al funzionamento della gestione
associata
la gestione del sistema informatico
l'outsourcing: servizi pubblici locali, società, servizi strumentali
le singole funzioni
Profili di processo
l'ambito/gli ambiti
l'analisi territoriale e socio-economica
il pregresso associativo
la relazione con altri livelli istituzionali
il consenso, la governance, il rapporto tra rappresentanza e decisione
le fasi:
analisi e studio fattibilità,
individuazione ambito/ambiti,
il progetto di gestione,
il monitoraggio e la valutazione dei risultati
Profili costituzionali
Art. 5 La Repubblica delle autonomie
“La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le
autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più
ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i metodi
della sua legislazione alle esigenze dell'autonomia e del
decentramento. “
Sezione II
La Pubblica Amministrazione
Art. 97.
I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in
modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità
dell'amministrazione.
Art. 114
La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città
metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato.
I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti
autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi
fissati dalla Costituzione.
Il testo originario era il seguente:
Art. 114
«La Repubblica si riparte in Regioni, Province e Comuni».
Il testo abrogato così recitava poi:
Art. 115
"Le Regioni sono costituite in enti autonomi con propri poteri e
funzioni secondo i principi fissati nella Costituzione».
Art. 118
Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per
assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città
metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di
sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.
Il testo originario era il seguente:
«Art. 118
Spettano alla Regione le funzioni amministrative per le materie
elencate nel precedente articolo, salvo quelle di interesse
esclusivamente locale, che possono essere attribuite dalle leggi
della Repubblica alle Provincie, ai Comuni o ad altri enti locali.
Lo Stato può con legge delegare alla Regione l'esercizio di altre
funzioni amministrative.
La Regione esercita normalmente le sue funzioni amministrative
delegandole alle Provincie, ai Comuni o ad altri enti locali, o
valendosi dei loro uffici».
Art. 119
I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le
Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di
spesa.
I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le
Regioni hanno risorse autonome. Stabiliscono e
applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la
Costituzione e secondo i principi di coordinamento
della finanza pubblica e del sistema tributario.
Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi
erariali riferibile al loro territorio.
La legge dello Stato istituisce un fondo perequativo,
senza vincoli di destinazione, per i territori con
minore capacità fiscale per abitante.
Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi
precedenti consentono ai Comuni, alle Province, alle
Città metropolitane e alle Regioni di finanziare
integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite.
Per promuovere lo sviluppo economico, la coesione
e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri
economici e sociali, per favorire l'effettivo esercizio
dei diritti della persona, o per provvedere a scopi
diversi dal normale esercizio delle loro funzioni, lo
Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi
speciali in favore di determinati Comuni, Province,
Città metropolitane e Regioni.
I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le
Regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito
secondo i principi generali determinati dalla legge
dello Stato.
Possono ricorrere all'indebitamento solo per
finanziare spese di investimento. E' esclusa ogni
garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti.
Il testo originario era il seguente:
Art. 119
«Le Regioni hanno autonomia
finanziaria nelle forme e nei limiti
stabiliti da leggi della Repubblica, che
la coordinano con la finanza dello
Stato, delle Provincie e dei Comuni.
Alle Regioni sono attribuiti tributi propri
e quote di tributi erariali, in relazione ai
bisogni delle Regioni per le spese
necessarie ad adempiere le loro
funzioni normali.
Per provvedere a scopi determinati, e
particolarmente per valorizzare il
Mezzogiorno e le Isole, lo Stato
assegna per legge a singole Regioni
contributi speciali.
La Regione ha un proprio demanio e
patrimonio, secondo le modalità
stabilite con legge della Repubblica».
Ora inserire nuova legge fiscal
compact
Art. 133
La Regione, sentite le popolazioni interessate, può con sue leggi
istituire nel proprio territorio nuovi comuni e modificare le loro
circoscrizioni e denominazioni.
Il riparto di competenze legislative
La nuova situazione:
Art. 117
La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel
rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.
Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie:
…..
p) legislazione elettorale, organi di governo e funzioni
fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane;
art. 117, comma 2, lett. p) Cost. Riserva alla legislazione statale esclusiva la disciplina “
degli organi di governo e delle funzioni fondamentali” degli Enti locali.
I tesi: il tema della gestione associata spetta
alla legge dello Stato (Capo IV e Capo V,
Titolo II, TUEL e manovre finanziarie 2010 e 2011), fatti salvi gli aspetti demandati alla
fonte regionale dallo stesso legislatore statale.
Tesi rafforzata dall'art. 2, comma 4, lett c) della legge 131/2003 che prevede, nell'ambito
della definizione delle funzioni fondamentali dei Comuni, l'individuazione da parte dello
stato del livello ottimale per la gestione “anche associata” delle funzioni medesime.
II tesi: rivendica la potestà residuale e quindi esclusiva delle Regioni. Sulla scorta
della considerazione che il tema delle gestioni associate non è elencato nel secondo
comma dell'art. 117 e alla lettera p si fa riferimento agli organi dei comuni e non di altri
enti associativi, utilizzando anche (io credo impropriamente) la giurisprudenza
costituzionale sulle Comunità montane, lette come Unioni di Comuni anche a questo
fine.
Giurisprudenza costituzionale su Comunità Montane (sentenza 237/2009 e 27/2010),
secondo la quale, attesa la tassatività dell'elencazione contenuta nel ciatto art. 117,
comma 2, lett. p) (Comuni, Province e Città metropolitane) le Comunità montane
rappresentano una materia di competenza residuale, appannaggio del legislatore
regionale. “...non è possibile delineare a livello costituzionale, alcuna equiordinazione
tra Comuni e Comunità Montane, … esse non sono enti necessari sulla base di norme
costituzionali, sicchè rientra nella postestà legislativa delle Regioni disporne anche,
eventualmente, la soppressione” (Corte Cost. n.237/2009)
III tesi: una legislazione sostanzialmente concorrente, rafforzata sul versante
dello Stato.
Occorre tenere conto di almeno due considerazioni:
1. la disciplina statale in materia di gestioni associate obbligatorie si qualifica
con l'esigenza di assicurare il “coordinamento della finanza pubblica”. Nel bene
e nel male i provvedimenti di questi anni sono tutti così motivati. Orbene quella
del coordinamento della finanza pubblica è materia concorrente ex art. 117,
comma 3 Cost. “ .. una disposizione statale di principio adottata in materia di
legislazione concorrente, quale quella del coordinamento della finanza pubblica,
può incidere su una o più materie di competenza regionale, anche di tipo
residuale, e detrminare una, sia pure parziale, compressione degli spazi entro
cui possono esercitarsi le competenze legislative ed amministrative delle
Regioni.” (Corte Cost. 237/2009)
2. Il quadro di riferimento muta radicalmente quando, dalla gestione associata
volontaria di servizi e funzioni, si passa alla gestione associata obbligatoria di
ormai tutte (salva l'anagrafe ecc.) le funzioni fondamentali dei Comuni (almeno
per i Comuni con meno di 3000 o 5000 abitanti). I Comuni cioè non hanno più
scelta, la gestione associata obbligatoria è obbligatoria e necessitata, diviene
cioè il modo normale e obbligatorio attraverso il quale essi esercitano l loro
funzioni fondamentali. La gestione associata è quindi il modo essenziale
attraverso il quale il Comune esiste, vive ed opera, il modo principale attraverso
il quale esso esercita la propria autonomia statutaria, organizzativa, finanziaria
e regolamentare costituzionalmente garantita, e quindi la relativa normativa
non può che avere presente l'art. 117, comma 2, lett. p), o almeno un assetto
rinviabile (per ragionevolezza sostanziale e con riferimento formale anche al
citato tema del coordinamento della finanza pubblica) al profilo della
legislazione concorrente (cfr. Corte dei conti, sezioni riunite, controllo, )
L'art. 19, l. 135/2012
Funzioni fondamentali dei comuni e modalità di esercizio
associato di funzioni e servizi comunali
Definisce le funzioni fondamentali per tutti i Comuni,
indipendentemente
dalle dimensioni demografiche.
Ha quindi rilievo non solo ai fini delle gestioni associate, ma
anche, ad esempio, in sede di attuazione del federalismo fiscale,
definizione dei fabbisogni standard.
Superando quindi la definizione dell'art. 14, comma 27, d.l.
78/2010 e s.m.i., che individuava, in via provvisoria, le funzioni
fondamentali dei Comuni (art.117, c.2, lett. p) tramite rinvio a
quelle indicate dall’art. 21, c. 3, Legge Delega 42/2009 in
materia di federalismo fiscale
Chi è obbligato alla gestione associata ?
art. 19, comma 1, lett. b) l.135/2012
b) il comma 28 è sostituito dal seguente:
“28. I comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti, ovvero fino a
3.000 abitanti se appartengono o sono appartenuti a comunità
montane, esclusi i comuni il cui territorio coincide
integralmente con quello di una o di più isole e il comune di
Campione d’Italia, esercitano obbligatoriamente in forma
associata, mediante unione di comuni o convenzione, le funzioni
fondamentali dei comuni di cui al comma 27, ad esclusione della
lettera l)
La definizione della soglia di obbligo viene intestata alla norma
statale è non viene prevista possibilità di deroghe in capo alle
Regioni, come invece avviene per la definizione della soglia
minima demografica della gestione associata.
Riferimento ISTAT...............................................
Le funzioni obbligatorie e non
Fondamentali da gestire obbligatoriamente in forma
associata
Funzioni fondamentali dei Comuni che non è obbligatorio
gestire in forma associata
Attività strumentali alle funzioni da esercitarsi
obbligatoriamente in forma associata
Funzioni e servizi non fondamentali e che non è
obbligatorio gestire in forma associata
1. All’articolo 14 del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78,
convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, e
successive modificazioni, sono apportate le seguenti modificazioni:
a) il comma 27 è sostituito dal seguente:
“27. Ferme restando le funzioni di programmazione e di
coordinamento delle regioni, loro spettanti nelle materie di cui
all’articolo 117, commi terzo e quarto, della Costituzione, e le
funzioni esercitate ai sensi dell’articolo 118 della Costituzione, sono
funzioni fondamentali dei comuni, ai sensi dell’articolo 117, secondo
comma, lettera p), della Costituzione:
a) organizzazione generale dell’amministrazione, gestione
finanziaria e contabile e controllo;
Organi istituzionali, partecipazione e decentramento
Segreteria generale, personale, organizzazione e programmazione
Gestione economica, finanziaria, provveditorato e controllo di
gestione
Gestione delle Entrate tributarie e servizi fiscali
Gestione dei beni demaniali e patrimoniali
Ufficio tecnico
Anagrafe, Stato Civile, Elettorale, Leva e Servizio statistico
Altri Servizi generali
b) organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale
di ambito comunale, ivi compresi i servizi di trasporto
pubblico comunale;
Viabilità, circolazione stradale e servizi connessi
Illuminazione pubblica e servizi connessi
Trasporti pubblici locali e servizi connessi
Resta il tema della definizione dei servizi pubblici di interesse
generale e, successivamente, di intendere il riferimento
all'ambito comunale
es. questioni:
Affissioni e Pubblicità
Fiere, mercati e servizi connessi
Mattatoio e servizi connessi
Servizi relativi all'Industria
Servizi relativi al Commercio
Servizi relativi all'Artigianato
Servizi relativi all'Agricoltura
Distribuzione Gas
Centrale del latte
Distribuzione energia elettrica
Teleriscaldamento
Farmacie
Altri servizi produttivi
c) catasto, ad eccezione delle funzioni mantenute allo Stato
dalla normativa vigente;
Per poter definire i confini di questa funzione è indispensabile un
intervento normativo volto a chiarire con precisione il riparto delle
funzioni tra Stato e Comuni. Nelle more è possibile attribuire alla
gestione associata tutte le attività inerenti le funzioni catastali che
siano o possano essere chiamati a svolgere i Comuni.
d) la pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito
comunale nonché la partecipazione alla pianificazione
territoriale di livello sovracomunale;
Urbanistica e gestione del Territorio
Edilizia residenziale pubblica locale e Piani di edilizia economico
popolare
e) attività, in ambito comunale, di pianificazione di
protezione civile e di coordinamento dei primi soccorsi;
Servizi di Protezione civile
Saranno necessarie norme di razionalizzazione e coordinamento
rispetto almeno ad alcuni profili:
- assetto delle competenze, distribuzione delle risorse e
responsabilità, tra Stato, Regioni e Comuni;
- rapporto tra responsabilità in capo ai Sindaci e gestione
associata della funzione;
f) l’organizzazione e la gestione dei servizi di raccolta, avvio e smaltimento e
recupero dei rifiuti urbani e la riscossione dei relativi tributi;
g) progettazione e gestione del sistema locale dei servizi sociali ed
erogazione delle relative prestazioni ai cittadini, secondo quanto previsto
dall’articolo 118, quarto comma, della Costituzione;
Asili nido, servizi per l'infanzia e per i minori
Servizi di prevenzione e riabilitazione
Strutture residenziali e di ricovero per anziani
Assistenza, beneficienza pubblica e servizi diversi alla persona
Servizio necroscopico e cimiteriale
h) edilizia scolastica, organizzazione e gestione dei servizi scolastici;
Scuola Materna
Istruzione elementare
Istruzione media
Istruzione secondaria superiore
Assistenza scolastica, trasporto, refezione e altri servizi
i) polizia municipale e polizia amministrativa locale;
Polizia municipale
Polizia commerciale
Polizia amministrativa
Funzioni fondamentali dei Comuni che non è obbligatorio
gestire in forma associata
l) tenuta dei registri di stato civile e di popolazione e compiti
in materia di servizi anagrafici nonché in materia di servizi
elettorali e statistici, nell’esercizio delle funzioni di
competenza statale.”
Attività strumentali alle funzioni da esercitarsi
obbligatoriamente in forma associata
Art. 19, comma 1, lett. b) secondo periodo
“Se l’esercizio di tali funzioni (quelle obbligatorie, n.d.r.) è legato alle
tecnologie dell’informazione e della comunicazione, i comuni le esercitano
obbligatoriamente in forma associata secondo le modalità stabilite dal
presente articolo, fermo restando che tali funzioni comprendono la
realizzazione e la gestione di infrastrutture tecnologiche, rete dati, fonia,
apparati, di banche dati, di applicativi software, l'approvvigionamento di
licenze per il software, la formazione informatica e la consulenza nel settore
dell'informatica.”;
La centrale unica di committenza
D.L. 06.12.2011, n.201
(cfr. con Stazione Unica Appaltante)
art. 23, co.4,
“4. All'articolo 33 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, è
aggiunto, in fine, il seguente comma: «3-bis. I Comuni con
popolazione non superiore a 5.000 abitanti ricadenti nel territorio
di ciascuna Provincia affidano obbligatoriamente ad un'unica
centrale di committenza l'acquisizione di lavori, servizi e forniture
nell'ambito delle unioni dei comuni, di cui all'articolo 32 del testo
unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, ove esistenti,
ovvero costituendo un apposito accordo consortile tra i comuni
medesimi e avvalendosi dei competenti uffici».
Termine previsto 31.03.2012 prorogato al 31.12 2013
Dimensione demografica minima da definire
Funzioni e servizi non fondamentali e che non è obbligatorio
gestire in forma associata
Funzioni relative alla Giustizia
Uffici giudiziari
Casa Circondariale e altri servizi
Funzioni relative alla Cultura e ai beni culturali
Biblioteche, Musei e Pinacoteche
Teatri, attività culturali e servizi diversi nel settore culturale
Funzioni nel settore Sportivo e Ricreativo
Piscine comunali
Stadio comunale, Palazzo dello Sport ed altri impianti
Manifestazioni diverse nel settore sportivo e ricreativo
Funzioni nel campo Turistico
Servizi turistici
Manifestazioni turistiche
Quando ?
Tempi e termini
Art. 14, l. 122/2010, modificato da art. 19 l. 135/2012:
31-ter. I comuni interessati assicurano l’attuazione delle disposizioni
di cui al presente articolo:
a) entro il 1° gennaio 2013 con riguardo ad almeno tre delle
funzioni fondamentali di cui al comma 28;
b) entro il 1° gennaio 2014 con riguardo alle restanti funzioni
fondamentali di cui al comma 28.”.
Le soglie demografiche minime delle gestioni
associate
Convenzioni
La normativa statale non prescrive soglie demografiche minime
per le convenzioni. Esse sono però sottoposte, diversamente
dalle Unioni, alla verifica triennale sui risultati.
Alcune normative regionali prevedono soglie minime anche per le
convenzioni. Tali previsioni appaiono legittime in relazione alla
competenza legislativa quantomeno concorrente delle Regioni in
materia di gestioni associate.
Unione ex art. 32 Tuel
Art. 14 l. 122/2010 come modificato da art. 19 l. 135/2012
e) il comma 31 è sostituito dai seguenti:
“31. Il limite demografico minimo delle unioni di cui al presente
articolo è fissato in 10.000 abitanti, salvo diverso limite
demografico individuato dalla regione entro i tre mesi
antecedenti il primo termine di esercizio associato obbligatorio
delle funzioni fondamentali, ai sensi del comma 31-ter.”
Entro i 3 mesi significa entro il 30 settembre 2012.
Il termine appare più ordinatorio che decadenziale, in quanto dettato
dall'esigenza di far conoscere per tempo ai Comuni in obbligo a quale
limite divrà sottostare la loro aggregazione.
Sulla scorta di tale inperpretazione appare sostenibile che abbiano valore
le norme eventualmente già emanate sulla questione in vigenza della
originaria versione dell'art. 14 d.l. 78 che pure prevedeva analogo limite
per le Unioni ed analoga possibilità di deroga.
Più oltre sul rapporto Unioni/convenzioni
Unioni ex art. 16, l. 148/2011
Art. 16, comma 4, come modificato dall'art. 19 l. 135/2012:
“4. Le unioni sono istituite in modo che la complessiva
popolazione residente nei rispettivi territori, determinata ai sensi
dell'articolo 156, comma 2, del citato testo unico di cui al decreto
legislativo n. 267 del 2000, sia di norma superiore a 5.000
abitanti, ovvero a 3.000 abitanti se i comuni che intendono
comporre una medesima unione appartengono o sono appartenuti
a comunità montane.”
Art. 19, comma 4, l. 135/2012
5. Entro due mesi dalla data di entrata in vigore del presente
decreto, ciascuna regione ha facoltà di individuare limiti
demografici diversi rispetto a quelli di cui all’articolo 16, comma
4, del citato decreto-legge n. 138 del 2011, convertito, con
modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148
Gli ambiti ottimali
(torna l'araba fenice)
Art. 19, comma 1, lett. d). l. 135/2012
d) il comma 30 è sostituito dal seguente:
“30. La regione, nelle materie di cui all’articolo 117, commi terzo e quarto, della
Costituzione, individua, previa concertazione con i comuni interessati
nell’ambito del Consiglio delle autonomie locali, la dimensione territoriale
ottimale e omogenea per area geografica per lo svolgimento, in forma
obbligatoriamente associata da parte dei comuni delle funzioni fondamentali di
cui al comma 28, secondo i princìpi di efficacia, economicità, di efficienza e di
riduzione delle spese, secondo le forme associative previste dal comma 28.
Nell’ambito della normativa regionale, i comuni avviano l’esercizio delle funzioni
fondamentali in forma associata entro il termine indicato dalla stessa
normativa.”
Fidiamo nella saggezza dei legislatori regionali che, salvo alcune specifiche
ccezioni di settore (es. Funzioni nel campo sociale, rifiuti, ecc.) non si dia ad
inventare:
Ne un solo ambito ottimale per tutte le funzioni (impossibile)
Ne 9 ambiti diversi per 9 funzioni (ingestibili)
Ne una generalità di ambiti di dimensione diversa da quella di soglia minima per
la gestione associata (irragionevole)
Legge regionale Piemonte ok
LOMBARDIA
Legge regionale 28 dicembre 2011, n. 22, artt. 8, 9, 10
Art. 8,
(Attuazione dell'art. 14, comma 31, del decreto-legge 31maggio
2010, n. 78, «Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria
e di competitività economica» convertito, con modificazioni, dalla
legge 30 luglio 2010, n. 122)
1. In attuazione dell’articolo 14, comma 31, del d.l. 78/2010
convertito dalla l. 122/2010, l’insieme dei comuni tenuti ad
esercitare le funzioni fondamentali in forma associata mediante la
forma associativa dell’unione di comuni o della convenzione deve
raggiungere il limite demografico minimo pari a 5.000 abitanti o a
3.000 abitanti, in caso di comuni appartenenti o appartenuti a
comunità montane, o pari al quadruplo del numero degli abitanti del
comune demograficamente più piccolo tra quelli associati. La
popolazione complessiva residente nei territori dei comuni tenuti
all’obbligo di cui al presente comma è calcolata alla data del 31
dicembre 2009.
Lombardia
Unioni ex art. 16 l. 148/2011
Art. 9
(Attuazione dell’articolo 16, comma 6, del decreto-legge 13
agosto 2011, n. 138 «Ulteriori misure urgenti per la
stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo» convertito, con
modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148)
1. In attuazione dell’articolo 16, comma 6, del d.l. 138/2011,
convertito dalla l. 148/2011, le unioni dei comuni di cui all’articolo
16, comma 1, del medesimo decreto sono istituite in modo che la
popolazione complessiva residente nei rispettivi territori,
calcolata alla data del 31 dicembre 2009, sia pari almeno a 5.000
abitanti o a 3000 abitanti, in caso di comuni appartenenti o
appartenuti a comunità montane, o pari al quadruplo del numero
degli abitanti del comune demograficamente più piccolo tra quelli
associati.
Ulteriore possibilità di deroga per tutte le forme associative
Art. 10
(Deroga ai limiti demografici stabiliti agli artt. 8 e 9)
1. In caso di documentata impossibilità nel conseguimento dei
limiti demografici di cui agli articoli 8 e 9, la Regione può
consentire deroghe, su richiesta motivata dei comuni interessati.
2. Il provvedimento di deroga è adottato dalla Giunta regionale.
PIEMONTE
SARDEGNA
Come
L'adempimento dell'obbligo della gestione associata delle funzioni
fondamentali avviene “mediante unione di comuni e convenzione”
(art. 19, comma 1, lett.b, che sostituisce il comma 28 dellart. 14
d.l. 78/2010).
Per unione di comuni si fa rifemento in questo caso a quella ex art. 32 Tuel: art. 19,
comma 1, lett. c) dopo il comma 28 è aggiunto il seguente:
“28-bis. Per le unioni di cui al comma 28 si applica l’articolo 32 del decreto legislativo
18 agosto 2000, n. 267, e successive modificazioni.
I Comuni con meno di 1000 abitanti possono utilizzare una forma di
Unione derogatoria, disciplinata dall'art. 16 l. 148/2011:
2. I commi da 1 a 16 dell’articolo 16 del decreto-legge n. 13 agosto 2011, n.
138, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148,
sono sostituiti dai seguenti:
“1. Al fine di assicurare il conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica,
l’ottimale coordinamento della finanza pubblica, il contenimento delle
spese degli enti territoriali e il migliore svolgimento delle funzioni
amministrative e dei servizi pubblici, i comuni con popolazione fino a 1.000
abitanti, in alternativa a quanto previsto dall’articolo 14 del decreto-legge
31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio
2010, n. 122 e successive modificazioni, e a condizione di non
pregiudicarne l’applicazione, possono esercitare in forma associata, tutte
le funzioni e tutti i servizi pubblici loro spettanti sulla base della
legislazione vigente mediante un’unione di comuni cui si applica, in deroga
all’articolo 32, commi 3 e 6, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267,
e successive modificazioni, la disciplina di cui al presente articolo.
Rapporti tra le diverse modalità di assolvimento
dell'obbligo
Le Unioni ex art. 32 Tuel e ai sensi dell'art. 16 l. 148/2011 sono
evidentemente opzioni completamente alternative,
non potendo un Comune far parte di più di una Unione e comunque
attese le conseguenze che l'adesione all'Unione ex art. 16 ha sulla
natura e struttura stessa del Comune.
Le Unioni ex art. 16 possono invece stipulare convenzioni con altre
Unioni o singoli Comuni.
Non lo potranno fare i singoli Comuni costituenti questa Unione,
avendo essi perduto la titolarità di tutti i rapporti giuridici attivi e
passivi (“3. L'unione succede a tutti gli effetti nei rapporti giuridici in essere
alla data di costituzione che siano inerenti alle funzioni e ai servizi ad essa
affidati ai sensi del comma 1 (cioè tutti, n.d.r.), ferme restando le disposizioni
di cui all'articolo 111 del codice di procedura civile”- )
Le Unioni ex art. 32 e le convenzioni invece possono rappresentare
sia opzioni completamente alternative che complementari per
l'assolvimento dell'obbligo.
In tal senso soccorre con chiarezza il secondo comma dell'art. 32 Tuel
così come novellato dall'art. 19 della spending review:
“2. Ogni comune può far parte di una sola unione di comuni. Le unioni di
comuni possono stipulare apposite convenzioni tra loro o con singoli
comuni.”
A parere di chi scrive tale norma e quelle che con esse fanno sistema sul
punto, possono essere interpretata non solo nel senso che naturalmente
le Unioni possono stipluare convenzioni con altri omuni, ma anche che i
comuni appartenenti all'Unione possano gestire in forma associata alcune
funzioni mediante l'Unione e altre mediante convenzione anche con altri
comuni esterni all'Unione, rimanendo comunque la via maestra che i
rapporti convenzionali con Comuni esterni vengano prioritariamente
gestiti ed ordinati attraverso l'Unione.
Le norme appena richiamate possono rivelarsi utili in termini di
flessibilità anche per rispondere alle esigenze di strutturazione della rete
delle gestioni associate quando questa, almeno per alcune funzioni
debba, necessariamente o per opportunità, coinvolgere anche omuni non
soggetti all'obbligo.
Ma su questo torneremo.
D.lgs. 14 marzo 2011, n. 23
art. 2 Fondo sperimentale di riequilibrio
comma 3 - Nella fase transitoria (2011-2013) è previsto un
Fondo sperimentale di riequilibrio, finanziato con il gettito dei
tributi devoluti ai comuni (salvo la compartecipazione IVA)
comma 7 - Il riparto tiene conto dei fabbisogni standard, della redistribuzione
del 30% del fondo su base pro-capite e di almeno il 20% (al netto della quota
pro-capite) ai comuni che esercitano in forma associata le funzioni
fondamentali e alle isole mono comune
Quindi : una quota pari al 20% (da calcolare sul 70% complessivo
del fondo) ai comuni che esercitano le funzioni fondamentali in forma
associata
Si tratta di un fondo istituito (per la durata di tre anni e, comunque,fino alla
data di attivazione del Fondo Perequativo previsto dall’art. 13 della Legge
42/2009) per realizzare in forma progressiva e territorialmente equilibrata la
devoluzione della fiscalità ai comuni della fiscalità immobiliare prevista dai
commi 1 e 2 dell’art. 1.
Sulla effettività di questa norma pesano
- la notevole riduzione del fondo (11,2 mld. mel 2010, 6,8 mld. Nel 2012, 4,8
mld. nel 2013 con taglio spending review)
- il mutato quadro delle regole della finanza municipale
Premialità e incentivi
Legge Delega 42 del 5 maggio 2009, “Delega al Governo in materia
di Federalismo Fiscale”
Art. 11, lettera g)
“Principi e criteri direttivi concernenti il finanziamento delle funzioni di
comuni, province e città metropolitane”,
è prevista la
– “valutazione dell’adeguatezza delle dimensioni demografiche e territoriali
degli enti locali
– per l’ottimale svolgimento delle rispettive funzioni e salvaguardia delle
peculiarità territoriali,
– con particolare riferimento alla specificità dei piccoli comuni, ove,
associandosi, raggiungano una popolazione complessiva non inferiore a una
soglia determinata con i decreti legislativi di cui all’art. 2, dei territori
montani e delle isole minori.
Art. 12 lettera f)
“Principi e criteri direttivi concernenti il coordinamento e l’autonomia di
entrata e di spesa degli enti locali”
• Prevede forme premiali per favorire Unioni e fusioni tra comuni,anche
attraverso l’incremento dell’autonomia impositiva o maggiori aliquote di
compartecipazione ai tributi erariali.
Decreto 14 marzo 2011, n. 23
IMPOSTA DI SOGGIORNO
L’articolo 4 prevede la facoltà anche per le UNIONI DI COMUNI (oltre che per i
comuni capoluogo di provincia, e per i comuni inclusi negli elenchi regionali
delle località turistiche o città d’arte) di istituire con deliberazione del consiglio,
una imposta di soggiorno.
Tale imposta è a carico di coloro che alloggiano nelle strutture ricettive situate
sul proprio territorio, da applicare secondo criteri di gradualità in proporzione al
prezzo con un tetto di 5 euro per notte di soggiorno. Il relativo gettito è
destinato a finanziare interventi in materia di turismo, nonché interventi di
manutenzione e recupero dei beni culturali ed ambientali locali, e i relativi
servizi pubblici.
d.m. 318/2000 e il d.m. 289/2004
Regolamento concernente i criteri di riparto dei fondi erariali
destinati al finanziamento delle Unioni di Comuni, fusioni e
Comunità montane.
Finanziamento fisso pari a circa 10 mln. Euro annui
Finanziamento deciso in legge finanziaria annualmente che valeva altri 20
mln. euro circa. Quest'anno non previsto.
Fondo distribuito sulla base di criteri che attengono la popolazione, il numero
dei Comuni e il numero dei servizi gestiti in forma associata.
Distribuito dalle Regioni qualora queste si siano dotate di norma e fondo
proprio di incentivazione e tali norme siano coerenti con i principi contenuti
nelle intese raggiunte in sede di Conferenza Unificata. Ogni anno si decide.
Nelle Regioni che non aderiscono all'intesa provvede direttamente il
Ministero dell'Interno sulla base dei criteri del d.m. 318/2000 e s.m.i.
Recentemente modificato dall'art. 20 spending review per la determinazione
del contributo alle fusioni.
Patto di stabilità
Le Unioni di Comuni ex art. 32 Tuel non sono soggette al Patto di
stabilità
Occorre attenzione per evitare che le attività delle Unioni possano essere
interpretate come attività elusive del vincolo di Patto che invece è esteso a
tutti i Comuni con più di 1000 abitanti.
Le unioni di comuni ex art. 16 l.148/2011 saranno soggette a Patto
a far data dal 1 gennaio 2014
Vedere in seguito regime Comuni nati da fusione.
Incentivi regionali
Numerose Regioni si sono dotate di proprie norme di incentivazione che,
allo stato, interessano prioritariamente Unioni ex art. 32 e fusioni
Lombardia, legge regionale n. 19/2008
Art. 19. (Destinatari dei contributi)
1. La Regione incentiva lo sviluppo di forme stabili di gestioni associate di
funzioni e servizi comunali, destinando contributi specifici e fornendo
supporto tecnico, anche con attività di formazione e accompagnamento,
prioritariamente a favore di:
a) unioni di comuni lombarde;
b) comunità montane.
2. La Regione può disporre contributi a favore di forme associative
intercomunali, diverse da quelle di cui al comma 1, secondo modalità
stabilite nel Documento di programmazione economico-finanziaria regionale
(DPEFR). La Giunta regionale, in coerenza con i contenuti del DPEFR,
definisce annualmente condizioni e requisiti per l'accesso ai contributi,
nonché le modalità di erogazione e di determinazione delle priorità di
finanziamento.
Art. 20. (Concessione dei contributi regionali)
1. I criteri di concessione dei contributi regionali alle forme associative di cui
all'articolo 19, comma 1, sono stabiliti con regolamento regionale, che
disciplina altresì la durata del contributo e le modalità di erogazione e di
revoca, nei limiti delle disponibilità di bilancio.
2. L'unione o la comunità montana beneficiaria di contributi concessi ai sensi
del Titolo III provvede a trasmettere alla Regione una relazione
sull'andamento dei servizi erogati in forma associata, redatta secondo le
modalità previste dal regolamento di cui al comma 1.
3. Per l'erogazione dei contributi e per la determinazione della relativa entità, il
regolamento tiene conto di:
a) numero e tipologia dei servizi associati, ferma restando la necessaria presenza
del requisito di cui al comma 2 dell'articolo 18;
b) popolazione residente nei comuni aderenti;
c) numero dei comuni coinvolti nella forma associativa;
d) dinamismo associativo, inteso quale progressivo incremento del numero dei
comuni aderenti e delle funzioni e dei servizi gestiti in forma associata;
e) differenze demografiche e di capacità tributaria;
f) capacità di garantire l'adeguatezza dei servizi;
g) modalità di gestione che prevedano l'affidamento del servizio ad un ufficio
unico in sostituzione degli uffici dei comuni associati;
h) livello di efficienza della gestione;
i) adeguate soluzioni infotelematiche coerenti con le disposizioni del decreto
legislativo 7 marzo 2005, n. 82 (Codice dell'amministrazione digitale);
l) superficie territoriale dei comuni aderenti;
m) presenza di superfici sottoposte a vincolo idrogeologico.
4. Il regolamento può prevedere forme particolari di incentivazione per la fusione
dei piccoli comuni, di cui alla legge regionale 5 maggio 2004, n. 11 (Misure di
sostegno a favore dei piccoli comuni della Lombardia).
Legge Regionale 28 dicembre 2011 , n. 22
“i) dopo il comma 1 dell'articolo 19 è aggiunto il seguente:
'1 bis. Ai sensi della normativa statale che prevede l'obbligatorietà della
gestione associata di funzioni e servizi comunali, non sono destinatarie dei
contributi di cui al comma 1 le unioni di comuni costituite dopo la data di
entrata in vigore della l. 148/2011.';
j) dopo il comma 3 dell'articolo 20 è aggiunto il seguente:
'3 bis. I contributi sono destinati alle unioni di comuni e alle comunità montane
già costituite alla data di entrata in vigore della l. 148/2011, secondo la
disciplina stabilita dal regolamento regionale 27 luglio 2009, n. 2 (Contributi alle
unioni di comuni lombarde e alle comunità montane e incentivazione alla fusione
dei piccoli comuni, in attuazione dell'articolo 20 della legge regionale 27 giugno
2008, n. 19 'Riordino delle comunità montane della Lombardia, disciplina delle
unioni di comuni lombarde e sostegno all'esercizio associato di funzioni e servizi
comunali'). Per la determinazione dell'entità del contributo, la Regione tiene
conto delle modificazioni di funzioni e servizi gestiti in forma associata ovvero
del numero dei comuni aderenti all'unione o convenzionati con la comunità
montana, intervenute anche successivamente alla data di entrata in vigore della
l. 148/2011.';
k) dopo il comma 21 dell'articolo 23 è inserito il seguente:
'21 bis. Decorso inutilmente il termine di cui all'ultimo periodo del comma 4
dell'articolo 14, il regolamento è approvato dalla Giunta regionale.'.
2. La Giunta regionale attiva un percorso con il sistema delle autonomie locali
lombarde per l'accompagnamento degli enti locali nella fase di ridefinizione
degli ambiti e delle forme dell'associazionismo, tenuto conto di quanto previsto
dall'articolo 14, comma 30, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure
urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica),
convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, e dalle
disposizioni regionali in ordine al limite demografico minimo per forma
associativa.”
Confronto aperto in Lombardia ANCI Regione su:
- partecipazione ad Unione a fini indice di virtuosità;
- valorizzazione su politiche di settore
- ammorbidimento patto di stabilità
Sanzioni
31-quater. In caso di decorso dei termini di cui al comma 31-ter, il
prefetto assegna agli enti inadempienti un termine perentorio
entro il quale provvedere. Decorso inutilmente detto termine, trova
applicazione l'articolo 8 della legge 5 giugno 2003, n. 13.
Art. 8, l.13/2003
(Attuazione dell'articolo 120 della Costituzione sul potere sostitutivo)
1. Nei casi e per le finalita' previsti dall'articolo 120, secondo
comma, della Costituzione, il Presidente del Consiglio dei ministri,
su proposta del Ministro competente per materia, anche su iniziativa
delle Regioni o degli enti locali, assegna all'ente interessato un
congruo termine per adottare i provvedimenti dovuti o necessari;
decorso inutilmente tale termine, il Consiglio dei ministri, sentito
l'organo interessato, su proposta del Ministro competente o del
Presidente del Consiglio dei ministri, adotta i provvedimenti
necessari, anche normativi, ovvero nomina un apposito commissario.
2. Alla riunione del Consiglio dei ministri partecipa il Presidente
della Giunta regionale della Regione interessata al provvedimento.
3. Fatte salve le competenze delle Regioni a statuto speciale,
qualora l'esercizio dei poteri sostitutivi riguardi Comuni, Province
o Citta' metropolitane, la nomina del commissario deve tenere conto
dei principi di sussidiarieta' e di leale collaborazione. Il
commissario provvede, sentito il Consiglio delle autonomie locali
qualora tale organo sia stato istituito.
5. I provvedimenti sostitutivi devono essere proporzionati alle
finalita' perseguite.
Le forme associative
forme strutturate che danno vita a nuovo ente:
Unioni
Comunità Montane
Consorzi (non più per funzioni)
forme di cooperazione:
Convenzioni ex art. 30 TUEL,
accordi di programma,
accordi ex art. 15 legge 241/1990
Le convenzioni
art. 30 TUEL
natura, forma, finalità
cosa sono
a cosa servono
come nascono e come cambiano
come si organizzano: capofila, ufficio unico ….
organi e governance
il personale
il controllo di efficienza, efficacia, economicità
una o più
la geometria variabile
il rapporto con le Unioni
uno schema tipo
Cosa sono
Accordi tra pubbliche amministrazioni, hanno natura contrattuale,
partecipano al genere degli accordi ex art. 15 l. 241/1990.
In quanto accordi non hanno soggettività (personalità) giuridica
autonoma.
Non sono enti locali ma accordi tra enti locali.
L'adesione è volontaria, salvo il caso di cui al comma 3 dell'art. 30
TUEL:
“3. Per la gestione a tempo determinato di uno specifico servizio o
per la realizzazione di un'opera lo Stato e la regione, nelle materie
di propria competenza, possono prevedere forme di convenzione
obbligatoria fra enti locali, previa statuizione di un
disciplinare-tipo.”
Non c'è vincolo di contiguità o conterminità territoriale
A cosa servono
“1. Al fine di svolgere in modo coordinato funzioni e servizi
determinati, gli enti locali possono stipulare tra loro apposite
convenzioni.”
A voler cavillare le nozioni di “svolgere in modo coordinato” e “gestire in forma
associata” non appaiono proprio sovrapponibili.
Il coordinamento è legame “più leggero” della gestione associata.
“... funzioni e servizi determinati...”
Intere funzioni ma anche singoli servizi.
L'obbligo riguarda le funzioni, l'intera funzione deve essere gestita in forma
associata, ma non è detto che tale gestione associata non possa essere
articolata in diverse convenzioni di servizi. Questione dell''unicità della
funzione.
“... determinati ...”.
Presuppone scelta e individuazione specifica.
Il tutto sembra rimandare più ad una somma di svolgimenti coordinati che non
ad una complessiva gestione associata di una generalità di funzioni.
D'altra parte quella è la concreta storia delle convenzioni nel nostro Paese.
Sono infatti statisticamente rare le convenzioni multifunzione.
L'utilizzo dello strumento per assolvimento obbligo funzioni fondamentali apre
però la pagina ad una nuova stagione e ad un nuovo tipo di convenzioni (che
forse meriterebbe anche una revisione normativa dell'art. 30).
Come evolvono le convenzioni
- Con le manovre sulla gestione associata obbligatoria delle
funzioni divengono una delle due forme (insieme all'Unione di
Comuni) attraverso le quali adempiere all'obbligo
- si può assolvere l'obbligo mediante gestione associata
attraverso una sola convenzione multifunzione con gli stessi
Comuni, oppure mediante diverse convenzioni, anche a geometria
territoriale variabile (salvo criticità possibili rispetto alla verifica)
- rispetto alle Unioni possono essere:
- alternative, quando attraverso esse si gestiscano tutte le funzioni
obbligatiorie
- complementari: quando alcune funzioni obbligatorie siano gestite
in Unione e altre in convenzione, oppure quando siano gestite in
convenzione di dimensione più ampia dell'Unione e attraverso
l'Unione;
- attualmente la normativa statale non prevede un limite
dimensionale minimo da raggiungere con le forme convenzionali
(diversamente che per le Unioni)
La valutazione
Le gestioni associate tramite convenzioni sono soggette a verifica di
efficienza, efficacia ed economicità:
Art.19, comma 1, lett. e) spending review: “31-bis. Le convenzioni di cui al
comma 28 hanno durata almeno triennale e alle medesime si applica, in
quanto compatibile, l’articolo 30 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267.
Ove alla scadenza del predetto periodo, non sia comprovato, da parte dei
comuni aderenti, il conseguimento di significativi livelli di efficacia ed
efficienza nella gestione, secondo modalità stabilite con decreto del Ministro
dell’interno, da adottare entro sei mesi, sentita la Conferenza Stato-Città e
autonomie locali, i comuni interessati sono obbligati ad esercitare le funzioni
fondamentali esclusivamente mediante unione di comuni.”
- durata almeno triennale
- si applica, in quanto compatibile, l’articolo 30 del decreto legislativo
18 agosto 2000, n. 267.
- Comprovato conseguimento di significativi livelli di efficacia ed
efficienza nella gestione (non c'è l'economicità …)
- decreto del Ministro dell’interno, da adottare entro sei mesi, sentita
la Conferenza Stato-Città e autonomie locali
- Sanzione ( salva questione applicabilità a convenzioni multiple e a
geometria variabile …?): comuni interessati sono obbligati ad
esercitare le funzioni fondamentali esclusivamente mediante unione
di comuni (16 o 32)
Art. 30 Tuel, “in quanto compatibili”
Con cosa ? con il nuovo assetto di finalità, obbligo, triennio, ecc.
Le convenzioni sono approvate dai Consigli comunali.
Contenuto
Comma “2. Le convenzioni devono stabilire i fini, la durata, le forme
di consultazione degli enti contraenti, i loro rapporti finanziari ed i
reciproci obblighi e garanzie.”
I fini:
Sostanzialmente definiti dalla legge, più altre eventuali finalità
specifiche che gli enti intendano definire, per il complesso o per le
singole funzioni
La durata:
Per quelle a fini di adempimento obbligo gestione associata almeno
tre anni;
Le forme di consultazione:
Una governace strutturalmente “debole”, priva di organi cui siano attribuite
potestà decisionali, funzionale più al coordinamento che alla decisione
unitaria.
Forme “referenti” rispetto agli organi delle soggettività giuridiche che si
esprimono nei rapporti esterni (ente capofila, ufficio distaccato)
Generalmente la Conferenza dei Sindaci.
Abitualmente non sono previste, ma non ritengo escluse dalla
compatibilità, data la novità delle finalità e funzionalità dello
strumento, altre forme di consultazione estese agli organi esecutivi
e consiliari dei comuni partecipanti.
Sempre tuttavia come “forme di consultazione”.
Vedi anche più oltre.
I rapporti finanziari
Modello semplice (spesso adottato):
Delega a comune capofila, attraverso il cui bilancio transitano le misure
finanziarie (di entrata e di spesa) criticità Patto
Il comune capofila, sulla scorta delle previsioni contenute nella Convenzione
e degli eventuali ulteriori indirizzi integrativi della conferenza dei Sindaci,
definisce programma di spesa e modalità di riparto tra gli enti.
In corso d'esercizio, con modalità analoghe, possono essere definiti
interventi di assestamento delle previsioni, e a consuntivo si provvede agli
eventuali conguagli.
Altro modello:
L'ufficio unico, comune o delegato, assume i provvedimenti e, attraverso
l'ufficio unico di ragioneria ne imputa le componenti finanziarie direttamente
al bilancio di ciascun Comune (ove possibile per il tipo di spesa).
Maggiore è il dettaglio contenuto già nell'atto di convenzione minore sono le
possibilità di conflittualità successive.
D'altro canto maggiore è il dettaglio, maggiore è la rigidità delle regole che,
a fronte di necessità o opportunità di modifiche richiederebbe un nuovo
vaglio da parte dei Consigli comunali. Salva la possibilità di adottare già
nell'atto convenzionale originario, norme che rendano lo stesso meno “rigido”
prevedendo forme più semplificate (ad esempio con delega alla Conferenza
dei Sindaci) di modifica delle condizioni finanziarie.
Valutare come intrecciare il tutto con questione ufficio unico
Reciproci obblighi e garanzie
Deriveranno evidentemente dai contenuti dell'accordo e dall'assetto
dato alla gestione.
Riguarderanno:
sia le garanzie e gli obblighi in materia finanziaria (si pensi
soprattutto alle garanzie verso il Comune capofila per i relativi
obblighi di trasferimento di risorse da parte degli altri Comuni),
sia quelle in tema di programmazione (si pensi all'organizzazione
dell'eventuale attività in materia di lavori pubblici o altro da parte
dell'ufficio unico, sia esso “comune con personale distaccato” o
“ufficio delegato “), con riferimento a tempi e priorità
sia quelle procedimentali e di responsabilità
sia quelle patrimoniali e relative all'impiego delle risorse strumentali
sia quelle del sistema di relazione, consultazione, partecipazione,
decisione, monitoraggio e controllo
Gli uffici unici
Art. 30, comma 4. “Le convenzioni di cui al presente articolo possono
prevedere anche la costituzione di uffici comuni che operano con
personale distaccato dagli enti partecipanti, ai quali affidare l'esercizio
delle funzioni pubbliche in luogo degli enti partecipanti all'accordo,
ovvero la delega di funzioni da parte degli enti partecipanti
all'accordo a favore di uno di essi, che opera in luogo e per conto
degli enti deleganti.”
“.. uffici comuni che operano con personale distaccato dagli enti
partecipanti...”
Più che l'esercizio delle funzioni pubbliche si tratterà degli atti tecnico
gestionali. Gli atti deliberativi resteranno degli organi di ciascun Comune con
attuazione demandata all'ufficio comune. Problea coordinamento tra pluralità di
organi politico-amministrativi ed unicità organi e apparati di gestione,
coordinamento e riparto imputazione e responsabilità.
Si veda avanti su problema di imputazione e responsabilità.
Parrebbe comunque evidente che anche questi “uffici comuni” non
galleggeranno nel nulla ma dovranno essere incorporati in uno dei Comuni
(capofila..)
“... delega di funzioni da parte degli enti partecipanti all'accordo a
favore di uno di essi, che opera in luogo e per conto degli enti
deleganti.”
Il Comune capofila che opera attraverso i propri organi ed uffici. I quali possono
comunque essere rinforzati con la partecipazione (vedere poi modalità,
comando, distacco, autorizzazione ex art. 53 d.lgs. 261/2000,...) di personale dei
Comuni deleganti – (vedi C.M. Lombardia)
CORTE DEI CONTI
SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER IL PIEMONTE
Delibera n. 287/2012/SRCPIE/PAR
“Con specifico riguardo alla concreta organizzazione di ciascuna funzione,
è evidente che gli Enti interessati dall’aggregazione debbano unificare gli
uffici e, a seconda delle attività che in concreto caratterizzano la funzione,
prevedere la responsabilità del servizio in capo ad un unico soggetto che
disponga dei necessari poteri organizzativi e gestionali, nominato secondo
le indicazioni contenute nell’art. 109 del TUEL.
L’atto costitutivo dell’Unione (sic ..) o la convenzione
predisposta per la gestione associata dei servizi dovrà prevedere le
modalità di nomina dei Responsabili dei servizi e ciascun Ente dovrà
adeguare il proprio Regolamento degli Uffici e dei servizi per poter
procedere allo svolgimento associato delle funzioni.
Nella predisposizione del modello organizzativo gli Enti
interessati dovranno tenere conto degli obiettivi di finanza pubblica sottesi
al citato art. 14, co. 27 e segg. del d.l. n. 78 del 2010, come modificato ed
integrata dall’art. 19 del d.l. 6 luglio 2012, n. 95, conv. dalla legge 7 agosto
2012, n. 135, e dovranno, quindi, evitare di adottare soluzioni organizzative
che, di fatto, non si pongano in contrasto con le finalità, anche di risparmio
di spesa, perseguite dal legislatore e che, nella sostanza, mantengano
l’organizzazione precedente.
L’esercizio unificato della funzione implica che sia ripensata ed organizzata
ciascuna attività, cosicchè ciascun compito che caratterizza la funzione sia
considerato in modo unitario e non quale sommatoria di più attività simili.
3. Lo svolgimento unitario di ciascuna funzione non implica necessariamente
che la stessa debba far capo ad un unico ufficio in un solo Comune, potendosi
ritenere, in relazione ad alcune funzioni, che sia possibile il mantenimento di
più uffici in Enti diversi. Ma anche in questi casi l’unitarietà della funzione
comporta che la stessa sia espressione di un disegno unitario guidato e
coordinato da un Responsabile, senza potersi escludere, in linea di principio,
che specifici compiti ed attività siano demandati ad altri dipendenti.
Spetta agli Enti interessati disegnare, in concreto, la nuova organizzazione
delle funzioni, adottando un modello che non si riveli elusivo degli intenti di
riduzione della spesa, efficacia, efficienza ed economicità perseguiti dal
legislatore (come si evince espressamente dal co. 30 del citato art. 14 del d.l.
n. 78), non essendo sufficiente che il nuovo modello organizzativo non preveda
costi superiori alla fase precedente nella quale ciascuna funzione era svolta
singolarmente da ogni Ente.
In proposito, una soluzione che lasciasse intravedere un’unificazione solo
formale delle attività rientranti in ciascuna funzione e che, di fatto,
permettesse a ciascun Ente di continuare a svolgere con la sua organizzazione
ed ai medesimi costi i compiti inerenti alla funzione non risponderebbe
all’obbligo previsto dall’art. 14, co. 27 e segg. del d.l. 31 maggio 2010, n. 78,
conv. dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, come modificato e integrato dal citato
art. 19 del d.l. n. 95, conv. dalla legge n. 135 del 2012.”
Convenzione “rinforzata”
E' evidente che, comunque la si veda, emerge un profilo delle
convenzioni diverso da quello al quale sino ad oggi eravamo abituati,
con un impatto significativo sulle dinamiche politico-amministrative,
sull'organizzazione e regolamentazione di uffici e servizi, sulle
modalità dei procedimenti, ecc.
Una sorta di “convenzione rinforzata”.
Una convenzione che perde parte della sua conclamata “leggerezza e
semplicità” per sostenere una finalità che non è più solo di mero
“coordinamento” (art. 30 Tuel) nella gestione di funzioni e servizi
determinati.
Appunti su imputazione e responsabilità nelle
convenzioni: mandato con o senza rappresentanza
I regolamenti:
Sicuramente unificare quello sulla organizzazione di
uffici e servizi
Regolamento di contabilità
È naturalmente opportuno (per questioni di coerenza e
buon andamento dell'azione amministrativa, anche ad
evitare contenziosi) dotare di regolamenti unici/uniformi
gli uffici comuni/delegati deputati all'esercizio associato
delle relative funzioni
La scelta
Le Unioni di Comuni
(art. 32 TUEL)
natura, forma, finalità
Art. 19, co. 1, lett. c), “28-bis. Per le unioni di cui al comma 28 si
applica l’articolo 32 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e
successive modificazioni. Ai comuni con popolazione fino a 1.000
abitanti si applica quanto previsto al comma 17, lettera a),
dell’articolo 16 del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito,
con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148.” (assenza
della Giunta)
(art. 19, comma 4, l. 135/2012)
“4. I comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti che fanno parte di
un’unione di comuni già costituita alla data di entrata in vigore del
presente decreto optano, ove ne ricorrano i presupposti, per la
disciplina di cui all’articolo 14 del decreto-legge 31 maggio 2010, n.
78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122”
Un po' di inutile confusione normativa, derivante dall'incrociarsi di norme.
Dal nuovo assetto sistematico che prevede come liberamente alternativo il
ricorso all'una o all'altra forma di Unione, si dovrebbe agevolemnete dedurre
che le Unioni già costituite ai sensi dell'art. 32 debbano assumere
provvedimenti di opzione solo nel caso in cui intendano avviarsi sulla strada
della trasformazione in unine ex art. 16 l. 148/2011. E d'altro canto l'opzione
per l'Unione 32 sta già inscritta negli statuti delle unioni esistenti.
Comunque, per assecondare un legislatore incartato, si potrebbero assumere
delibere ricognitorie che confermano l'opzione.
1. L’unione di comuni è l’ente locale costituito da due o più comuni,
di norma contermini, finalizzato all’esercizio associato di funzioni e
servizi.
- ente locale, dotato di soggettività e personalità giuridica propria,
distinta da quella dei Comuni che la compongono;
- l'esercizio associato di funzioni e servizi si configura quindi come
delega, trasferimento in capo all'Unione. La titolarità resta in capo
ai comuni che ne delegano l'esercizio/gestione;
- contermini è “di norma”
- due o più comuni, laddove la convenzione è tra enti locali (anche
diversi dai Comuni), l'unione è strumento esclusivo dei comuni
“Ove costituita in prevalenza da comuni montani, essa assume la
denominazione di unione di comuni montani e può esercitare anche le
specifiche competenze di tutela e di promozione della montagna attribuite
in attuazione dell’articolo 44, secondo comma, della Costituzione”
Rapporto con le Comunità montane
- consegnato alle legislazioni regionali le quali:
- abrogano le Comunità Montane e trasferiscono, con modalità diverse,
alle Unioni (es. Toscana, Liguria, Piemonte)
- abrogano le Comunità Montane e trasferiscono ad altri enti le
specifiche competenze
- mantengono le Comunità Montane e ne consentono, con varie
modalità, la convivenza con le Unioni come strumenti dei Comuni per la
gestione associata (es. Lombardia, LEGGE REGIONALE 27 giugno 2008, n.
19 Riordino delle Comunità montane della Lombardia, disciplina delle
unioni di comuni lombarde e sostegno all'esercizio associato di funzioni e
servizi comunali, )
LOMBARDIA
Art. 9, comma 3
3. La comunità montana, oltre alle funzioni conferite dalla legge, può gestire in
forma associata funzioni e servizi delegati dai comuni e, quando previsto, dalla
provincia, dandone comunicazione alla Regione. Ogni funzione o servizio
gestito in forma associata dalla comunità montana è regolato da apposita
convenzione, che ne determina le modalità e condizioni di svolgimento,
l'imputazione delle relative spese, incluse quelle riferibili all'organizzazione,
nonché gli obblighi reciproci degli enti.
Art. 16. (Tipologie di gestione associata)
1. I comuni possono esercitare le funzioni e gestire i servizi in modo
coordinato mediante:
a) unioni di comuni lombarde;
b) comunità montane;
c) altre forme associative.
Art. 17. (Libertà di adesione)
1. Per l'esercizio associato di funzioni e servizi, i comuni possono scegliere tra
le tipologie di cui all'articolo 16, all'interno degli ambiti di cui al comma 2, in
base all'adeguatezza territoriale della funzione e del servizio, anche aderendo
a più forme associative.
.......
4. Per ogni funzione o servizio, il comune può partecipare ad una sola forma
associativa.
5. Ogni comune può aderire ad una sola unione di comuni, disciplinata ai sensi
dell'articolo 18.
Legge Regionale 28 dicembre 2011 , n. 22
1. Alla l.r. 19/2008(3) sono apportate le seguenti modifiche:
b) dopo il comma 3 dell'articolo 9 è inserito il seguente:
'3-bis. I comuni partecipanti ad una comunità montana che stipulino
convenzioni ai sensi dell'articolo 16, comma 16, del decreto-legge 13 agosto
2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo
sviluppo) convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148,
o ai sensi dell articolo 14, comma 28, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78
(Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività
economica) convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122,
possono avvalersi di uffici della comunità montana, anche appositamente
istituiti, quali uffici comuni ai sensi dell'articolo 30, comma 4, del decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento
degli enti locali).
Art. 14, d.l. 78/2010, comma 29. “I comuni non possono svolgere
singolarmente le funzioni fondamentali svolte in forma associata. La
medesima funzione non può essere svolta da più di una forma
associativa.”
Da interpretare tenendo presente (e quindi coordinandola con ) la norma che
prevede per le Unioni la possibilità di dare vita a convenzioni, con altre Unioni o
Comuni.
Art. 32, co. 2 Tuel (come modificato da art. 19 l.135/2012)
“2. Ogni comune può far parte di una sola unione di comuni. Le unioni di
comuni possono stipulare apposite convenzioni tra loro o con singoli
comuni.”
Art. 19, co. 1, l.135/2012 lett. : “e) il comma 31 è sostituito dai seguenti:
“31. Il limite demografico minimo delle unioni di cui al presente articolo è fissato
in 10.000 abitanti, salvo diverso limite demografico individuato dalla regione entro
i tre mesi antecedenti il primo termine di esercizio associato obbligatorio delle
funzioni fondamentali, ai sensi del comma 31-ter.
Vedi deroghe regionali
3. Gli organi dell’unione, presidente, giunta e consiglio, sono formati,
senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, da amministratori in
carica dei comuni associati e a essi non possono essere attribuite
retribuzioni, gettoni e indennità o emolumenti in qualsiasi forma
percepiti.
Il presidente è scelto tra i sindaci dei comuni associati
e la giunta tra i componenti dell’esecutivo dei comuni associati.
(evidentemente questa dizione comprende anche i Sindaci, e gli eventuali
assessori esterni)
Merita sottolineare, anche in relazione a quanto previsto in seguito per il
Consiglio, che per la giunta non è previsto un numero massimo di componenti. In
merito tre osservazioni:
1. data l'importanza, quantitativa e qualitativa, delle funzioni che l'Unione sarà
chiamata ad esercitare, risulterebbe opportuno consentire la presenza del
maggior numero possibile di Sindaci;
2. la considerazione sopra esposta, unita alla previsione per cui ai membri degli
organi delle Unioni “non possono essere attribuite retribuzioni, gettoni e
indennità o emolumenti in qualsiasi forma percepiti.” (ed essendo le norme in
questione indicate come dinalizzate al contenimento della spesa come principi di
coordinamento della finanza pubblica) suggerirebbe di interpretare la norma nel
senso di non limitare il numero dei componenti delle Giunte;
3. Contra tale interpretazione potrebbe essere utilizzato il successivo comma 4
del novellato art. 32 per far rientare il numero massimo dei membri della Giunta,
tra quei principi dell'ordinamento dei Comuni che, in quanto compatibili, si
applicano anche alle Unioni.
I
Il consiglio è composto da ...... consiglieri, eletti dai singoli consigli dei
comuni associati tra i propri componenti (gli assessori esterni non possono
quindi farne parte),
...numero ....non superiore a quello previsto per i comuni con
popolazione pari a quella complessiva dell’ente,
Art. 16, l. 148/2012
“17. A decorrere dal primo rinnovo di ciascun consiglio comunale successivo
alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto:
a) per i comuni con popolazione fino a 1.000 abitanti, il consiglio comunale
è composto, oltre che dal sindaco, da sei consiglieri;
b) per i comuni con popolazione superiore a 1.000 e fino a 3.000 abitanti,
il consiglio comunale è composto, oltre che dal sindaco, da sei consiglieri ed
il numero massimo degli assessori è stabilito in due;
c) per i comuni con popolazione superiore a 3.000 e fino a 5.000 abitanti,
il consiglio comunale è composto, oltre che dal sindaco, da sette consiglieri ed
il numero massimo degli assessori è stabilito in tre;
d) per i comuni con popolazione superiore a 5.000 e fino a 10.000 abitanti, il
consiglio comunale è composto, oltre che dal sindaco, da dieci consiglieri
ed il numero massimo degli assessori è stabilito in quattro.”
garantendo la rappresentanza delle minoranze
In passato, anche il Ministero dell'interno aveva ammesso, a questo fine, la
possibilità di superare in modo limitato il numero massimo dei consiglieri.
Altrimenti le modalità per garantire la rappresentanza non potranno che essere
intese con riferimento ad una rappresentanza unitaria, con elezione di secondo
grado, e non per ciascuna minoranza di ciascun Comune
Rappresentanza che, peraltro, è limitata al “..ove possibile ...” anche per i
rappresentanti di maggioranza di ciascun comune.
“e assicurando, ove possibile, la rappresentanza di ogni comune.”
Norma che, se interpretata restrittivamente, ritengo priva di senso e dannosa:
1. per le considerazioni esposte in ordine al atto che nessun onere deriverebbe
da una composizione atta a garantire almeno un rappresentante per ogni
Comune.
2. neppure il Sindaco, eletto direttamente dai cittadini, potrebbe partecipare
all'organo consiliare di un ente che potrebbe gestire in forma associata nove
su dieci delle funzioni fondamentali del suo Comune.
Merita allora provare una interpretazione estensiva dell'ove possibile, almeno
come chiave per tenere aperte le possibilità di un intervento di normazione
concorrente da parte delle regioni che lo hanno fatto o intendono farlo:
PIEMONTE, L.R. 28.09.2012 n. 11
Art. 4, co. 5. “ Lo Statuto: ......lett. “d) determina gli organi di governo, le loro
competenze, le modalità per la loro costituzione e funzionamento, garantendo
la rappresentatività di tutti i comuni aderenti;
e) prevede che il consiglio sia composto garantendo la presenza di un
rappresentante per ogni comue aderente;”
Lombardia
LEGGE REGIONALE 27 giugno 2008, n. 19
Art. 18
.....
5. Sono organi dell'unione l'assemblea, la giunta e il presidente. Lo statuto
dell'unione può prevedere come organi unicamente l'assemblea e il presidente.
Sul punto degli organi, cautelativamente e in attesa di pronuncia Corte
Costituzionale, eviterei di utilizzare la facoltà di cui al secondo periodo,
contrastante apertamente con la normativa nazionale.
“6. L'assemblea è composta dai sindaci dei comuni partecipanti all'unione. Il
sindaco può delegare un assessore del proprio comune a partecipare a sedute
dell'assemblea. Lo statuto può prevedere una composizione diversa
dell'assemblea senza oneri aggiuntivi, fermo restando che della stessa possono
far parte unicamente i sindaci, gli assessori e i consiglieri dei comuni dell'unione.
Lo statuto può, altresì, prevedere criteri di ponderazione del voto spettante ai
componenti dell'assemblea.
7. La giunta è composta di norma da tre membri, incluso il presidente, eletti
dall'assemblea con voto limitato ad una sola preferenza, tra i sindaci e gli
assessori dei comuni partecipanti all'unione. Nel caso lo statuto preveda una
composizione della giunta esecutiva numericamente superiore deve
contemporaneamente garantire l'invarianza dei costi. “
Le disposizioni della Lombardia, (nel quadro di una interpretazione che, se non
residuale e quindi esclusiva, vede come almeno sicuramente concorrente la
competenza legislativa regionale), potrebbero essere utilizzate a sostegno della
condizione “ove possibile” per garantire la rappresentanza di tutti i Comuni
In merito invece alla questione di costi ed oneri degli organi occorre
precisare che i seguenti commi della normativa regionale lombarda sono da
considerarsi superati e inapplicabili, dato il carattere prevalente (come
“principi di coordinamento della finanza pubblica) delle norme statali che
escludono compensi ed oneri di qualsiasi genere per gli organi delle Unioni.
“9. Ai componenti dell'assemblea, a quelli della giunta e al presidente
dell'unione si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni dell'articolo 4,
comma 5.*
10. L'assemblea, nei limiti previsti dal comma 9, determina l'entità del
gettone di presenza dei componenti dell'assemblea e la misura dell'indennità
di funzione dei membri della giunta. “
*Comunità Montane
5. Ai componenti dell'assemblea spetta un gettone di presenza per la partecipazione alle sedute della
stessa, determinata dallo statuto nei limiti della normativa vigente. Al presidente e ai membri della
giunta esecutiva è riconosciuta una indennità di funzione, stabilita dallo statuto, nella misura massima
del 30 per cento dell'indennità prevista per un comune avente popolazione pari alla popolazione
montana della comunità montana. L'indennità di funzione non è cumulabile con quella spettante per la
carica di sindaco o assessore comunale; l'interessato opta per la percezione di una delle due indennità
ovvero per la percezione del 50 per cento di ciascuna. In caso di opzione per l'indennità della comunità
montana, è a carico del bilancio della stessa la sola quota eccedente l'importo spettante per la carica
ricoperta nel comune. Al presidente e ai membri della giunta esecutiva che siano anche componenti
dell'assemblea non è dovuto il gettone di presenza per la partecipazione alle sedute della medesima.
Tra le peculiarità della normativa Lombarda, restano da
sottolineare i seguenti commi dell'art. 18, legge regionale citata:
“4. Lo statuto individua la sede e le funzioni dell'unione, le
competenze degli organi, le modalità per la loro costituzione e
insediamento, nonché la durata dell'unione, comunque non inferiore
a dieci anni. Lo statuto definisce, altresì, le procedure per lo
scioglimento dell'unione o per il recesso da parte dei comuni
partecipanti e relativi adempimenti, inclusa la definizione dei
rapporti tra unione e comune uscente. Lo statuto stabilisce gli
effetti, anche sanzionatori, del recesso di un comune prima della
scadenza del termine di durata dell'unione. “
“15. Le unioni di comuni e i comuni nati da fusioni continuano ad
usufruire di tutti gli eventuali vantaggi, in termini di accesso ad
incentivi, semplificazioni, agevolazioni, finanziamenti, di cui godono,
per le loro piccole dimensioni, i comuni che le costituiscono, per il
tempo e secondo le modalità stabilite con il regolamento di cui
all'articolo 20. “
Sicuramente la norma ha valore per le disposizioni di favore previste
da leggi regionali. Per ciò che riguarda quelle statali occorrerà di
volta in volta verificarne l'applicabilità, possibile ogni qualvolta si
potesse configurare il favor regionale come rientrante nei limiti di
una possibile attività normativa concorrente delle Regioni.
Ancora sul nuovo art. 32 Tuel
4. L’unione ha autonomia statutaria e potestà regolamentare e ad
essa si applicano, in quanto compatibili, i principi previsti per
l’ordinamento dei comuni, con particolare riguardo allo status degli
amministratori, all’ordinamento finanziario e contabile, al personale e
all’organizzazione.
......
6. L’atto costitutivo e lo statuto dell’unione sono approvati dai consigli
dei comuni partecipanti con le procedure e con la maggioranza
richieste per le modifiche statutarie. Lo statuto individua le funzioni
svolte dall’unione e le corrispondenti risorse.
In generale, ma anche ad esempio in relazione ai limiti sulla
composizione degli organi va considerato con grande attenzione il
valore di un esercizio concreto dell'autonomia statutaria e
regolamentare.
Mentre la potestà regolamentare, una volta definita la gestione
associata della funzione viene esercitata direttamente dagli organi
dell'Unione, l'autonomia statutaria dell'Unione si esercita attraverso i
consigli dei Comuni aderenti.
“5. All’unione sono conferite dai comuni partecipanti le risorse umane
e strumentali necessarie all’esercizio delle funzioni loro attribuite.
Fermi restando i vincoli previsti dalla normativa vigente in materia di
personale, la spesa sostenuta per il personale dell’Unione non può
comportare, in sede di prima applicazione, il superamento della
somma delle spese di personale sostenute precedentemente dai
singoli comuni partecipanti. A regime, attraverso specifiche misure di
razionalizzazione organizzativa e una rigorosa programmazione dei
fabbisogni, devono essere assicurati progressivi risparmi di spesa in
materia di personale.”
Sui limiti di spesa personale vedi focus più avanti.
“7. Alle unioni competono gli introiti derivanti dalle tasse, dalle tariffe
e dai contributi sui servizi ad esse affidati.”
TORNARE SULLE RISORSE DELL'UNIONE
Statuto
Ambito
Durata
Organi, rappresentanza dei Comuni, governance complessiva (es.
commissioni, ecc.)
Funzioni
Organizzazione e personale
Disciplina essenziale su entrate, spesa, investimenti
Disciplina recesso e scioglimento
Unione ex art. 16 l. 148/2011
Art. 19, l. 135/2012:
“2. I commi da 1 a 16 dell’articolo 16 del decreto-legge n. 13 agosto 2011, n.
138, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, sono
sostituiti dai seguenti:
“1. Al fine di assicurare il conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica,
l’ottimale coordinamento della finanza pubblica, il contenimento delle spese
degli enti territoriali e il migliore svolgimento delle funzioni amministrative e
dei servizi pubblici, i comuni con popolazione fino a 1.000 abitanti*, in
alternativa a quanto previsto dall’articolo 14* del decreto-legge 31 maggio
2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, e
successive modificazioni, e a condizione di non pregiudicarne l’applicazione*,
possono esercitare in forma associata, tutte le funzioni e tutti i servizi pubblici
loro spettanti sulla base della legislazione vigente mediante un’unione di
comuni cui si applica, in deroga all’articolo 32, commi 3 e 6, del decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e successive modificazioni, la disciplina di
cui al presente articolo.”
* solo essi ?
* opzione alternativa facoltativa
* rif. a rapporto con Comuni con più di 1000 abitanti
* tutte le funzioni e tutti i servizi pubblici – la struttura di questa Unione
sarebbe infatti incompatibile con la permanenza di funzioni in capo ai singoli
omuni che la compongono
Profili finanziari
2. Sono affidate all'unione di cui al comma 1, per conto dei comuni associati,
la programmazione economico-finanziaria e la gestione contabile di cui alla
parte II del citato decreto legislativo n. 267 del 2000, la titolarità della potestà
impositiva sui tributi locali dei comuni associati nonché quella patrimoniale,
con riferimento alle funzioni da essi esercitate per mezzo dell'unione*. I
comuni componenti l’unione concorrono alla predisposizione del bilancio di
previsione dell'unione per l'anno successivo mediante la deliberazione, da
parte del consiglio comunale, da adottare annualmente, entro il 30 novembre,
di un documento programmatico, nell'ambito del piano generale di indirizzo
deliberato dall'unione entro il precedente 15 ottobre. Con regolamento da
adottare ai sensi dell'articolo 17, comma 1, della legge 23 agosto 1988, n. 400,
e successive modificazioni, su proposta del Ministro dell'interno, di concerto
con il Ministro per la pubblica amministrazione e semplificazione e con il
Ministro dell’economia e delle finanze, sono disciplinati il procedimento
amministrativo-contabile di formazione e di variazione del documento
programmatico, i poteri di vigilanza sulla sua attuazione e la successione nei
rapporti amministrativo-contabili tra ciascun comune e l'unione.
* cioè tutte
La fine del Comune come lo conosciamo
“3. L'unione succede a tutti gli effetti nei rapporti giuridici in essere alla data
di costituzione che siano inerenti alle funzioni e ai servizi ad essa affidati ai
sensi del comma 1*, ferme restando le disposizioni di cui all'articolo 111 del
codice di procedura civile.
Alle unioni di cui al comma 1 sono trasferite tutte le risorse umane e
strumentali relative alle funzioni ed ai servizi loro affidati*, nonché i relativi
rapporti finanziari risultanti dal bilancio.
e conseguentemente...
A decorrere dall'anno 2014, le unioni di comuni di cui al comma 1 sono
soggette alla disciplina del patto di stabilità interno per gli enti locali prevista
per i comuni aventi corrispondente popolazione.”
* cioè tutti
4. Le unioni sono istituite in modo che la complessiva popolazione residente
nei rispettivi territori, determinata ai sensi dell'articolo 156, comma 2, del
citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000, sia di norma
superiore a 5.000 abitanti, ovvero a 3.000 abitanti se i comuni che intendono
comporre una medesima unione appartengono o sono appartenuti a comunità
montane.
* previsione derogabile da Regioni
5. I comuni di cui al comma 1, con deliberazione del consiglio comunale, da
adottare, a maggioranza dei componenti, conformemente alle disposizioni di
cui al comma 4, avanzano alla regione una proposta di aggregazione, di
identico contenuto, per l'istituzione della rispettiva unione. Nel termine
perentorio del 31 dicembre 2013, la regione provvede, secondo il proprio
ordinamento, a sancire l'istituzione di tutte le unioni del proprio territorio
come determinate nelle proposte di cui al primo periodo. La regione provvede
anche in caso di proposta di aggregazione mancante o non conforme alle
disposizioni di cui al presente articolo.
Gli organi
6. Gli organi dell'unione di cui al comma 1 sono il consiglio, il presidente e la
giunta.
7. Il consiglio è composto da tutti i sindaci dei comuni che sono membri
dell'unione nonché, in prima applicazione, da due consiglieri comunali per
ciascuno di essi. I consiglieri di cui al primo periodo sono eletti, non oltre venti
giorni dopo la data di istituzione dell'unione in tutti i comuni che sono membri
dell'unione dai rispettivi consigli comunali, con la garanzia che uno dei due
appartenga alle opposizioni.* Fino all'elezione del presidente dell'unione ai
sensi del comma 8, primo periodo, il sindaco del comune avente il maggior
numero di abitanti tra quelli che sono membri dell'unione esercita tutte le
funzioni di competenza dell'unione medesima. Al consiglio spettano le
competenze attribuite dal citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 267
del 2000 al consiglio comunale, fermo restando quanto previsto dal comma 2
del presente articolo.
* non c'è quindi limite massimo per composizione consiglio
Presidente*
8. Entro trenta giorni dalla data di istituzione dell'unione, il consiglio è
convocato di diritto ed elegge il presidente dell'unione tra i sindaci dei
comuni associati. Al presidente, che dura in carica due anni e mezzo ed è
rinnovabile, spettano le competenze attribuite al sindaco dall'articolo 50
del citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000, ferme
restando in capo ai sindaci di ciascuno dei comuni che sono membri
dell'unione le attribuzioni di cui all’articolo 54 del medesimo testo unico.
* rimossa almeno la follia del 16 originario
9. La giunta dell'unione è composta dal presidente, che la presiede, e dagli
assessori, nominati dal medesimo fra i sindaci *componenti il consiglio in
numero non superiore a quello previsto per i comuni aventi corrispondente
popolazione. Alla giunta spettano le competenze di cui all'articolo 48 del
citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000; essa decade
contestualmente alla cessazione del rispettivo presidente.
* nell'unione 32 sono i componenti degli esecutivi
11. Ai consiglieri, al presidente ed agli assessori dell'unione si applicano le
disposizioni di cui agli articoli 82, ed 86 del citato testo unico di cui al decreto
legislativo n. 267 del 2000, e successive modificazioni, ed ai relativi atti di
attuazione, in riferimento al trattamento spettante, rispettivamente, ai
consiglieri, al sindaco ed agli assessori dei comuni aventi corrispondente
popolazione.* Gli amministratori dell’unione, dalla data di assunzione della
carica, non possono continuare a percepire retribuzioni, gettoni e indennità o
emolumenti di ogni genere ad essi già attribuiti in qualità di amministratori
locali ai sensi dell’articolo 77, comma 2, del decreto legislativo 18 agosto
2000, n. 267.
Diversamente da componenti organi unione 32, nei quali rimangono i soli
trattamenti in quanto membri di organi dei Comuni, qui prevale il ruolo di
membri di organi dell'unione
13. A decorrere dal giorno della proclamazione degli eletti negli organi di
governo dell’unione, nei comuni che siano parti della stessa unione gli organi
di governo sono il sindaco ed il consiglio comunale, e le giunte decadono di
diritto.”.
10. Lo statuto dell'unione individua le modalità di funzionamento dei propri
organi e ne disciplina i rapporti. Il consiglio adotta lo statuto dell'unione, con
deliberazione a maggioranza assoluta dei propri componenti, entro venti giorni
dalla data di istituzione dell'unione.
12. L’esercizio in forma associata di cui al comma 1 può essere assicurato
anche mediante una o più convenzioni ai sensi dell’articolo 30 del testo unico,
che hanno durata almeno triennale. Ove alla scadenza del predetto periodo,
non sia comprovato, da parte dei comuni aderenti, il conseguimento di
significativi livelli di efficacia ed efficienza nella gestione, secondo modalità
stabilite con il decreto di cui all’articolo 14, comma 31-bis, del decreto-legge
31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio
2010, n. 122.
Da un lato si ribadisce la possibilità, anche per i Comuni con meno di 1000
abitanti, di adempiere agli obblighi di gestione associata mediante convenzioni
e la possibilità per l'Unione 16 di stipulare convenzioni, dall'altro si introduce,
alla verifica del triennio, ma solo per i comuni inferiori a 1000, la sanzione
della trasformazione in unione 16.
Cfr. Con sanzione per convenzioni fino a 5000 abitanti trasformate in unioni 32.
Consorzi, aziende speciali consortili
Consorzi
La disciplina dei consorzi è contenuta nell’art. 31 del T.U.E.L., successivamente integrata
da quanto disposto dall’art. 35 della legge 28 dicembre 2001, n. 448, Finanziaria 2002 e dal
comma 28 dell’art. 2 della legge n.244 del 24 dicembre 2007, finanziaria 2008.
• il consorzio scaturisce dall’espressione dell’autonomia amministrativa e gestionale degli
Enti locali che lo costituiscono e si origina anch’esso per applicazione del principio della
volontarietà, salvo casi specifici di consorzi obbligatori (bonifica, ecc.);
• diversamente dalla convenzione, si caratterizza innanzitutto per la presenza di organi
amministrativi espressamente individuati per la sua conduzione;
• si costituisce per mezzo dell’approvazione, da parte dei componenti dei Consigli degli Enti
interessati, di una convenzione e dello statuto approvato a maggioranza assoluta;
• La convenzione, vero atto costitutivo del consorzio, disciplina le competenze degli organi
consortili, le finalità e la durata dell’accordo, mentre lo Statuto deve definire
l’organizzazione, la nomina e le funzioni degli organi.
• E’ previsto il divieto di costituire più di un consorzio tra gli stessi enti locali (norma
ampiamente disapplicata).
• il Comune può aderire ad un solo Consorzio, ad una sola Unione di Comuni, ad una sola
Associazione per l’esercizio associato di funzioni e servizi dei Comuni stessi ex art. 33 del
Tuel;
art. 31 Consorzi
1. Gli enti locali per la gestione associata di uno o piu' servizi e l'esercizio associato di
funzioni possono costituire un consorzio secondo le norme previste per le aziende speciali di cui
all'articolo 114, in quanto compatibili. Al consorzio possono partecipare altri enti pubblici, quando
siano a cio' autorizzati, secondo le leggi alle quali sono soggetti.
2. A tal fine i rispettivi consigli approvano a maggioranza assoluta dei componenti una
convenzione ai sensi dell'articolo 30, unitamente allo statuto del consorzio.
3. In particolare la convenzione deve disciplinare le nomine e le competenze degli organi
consortili coerentemente a quanto disposto dai commi 8, 9 e 10 dell'articolo 50 e dell'articolo 42,
comma 2, lettera m), e prevedere la trasmissione, agli enti aderenti, degli
atti fondamentali del consorzio; lo statuto, in conformita' alla convenzione, deve disciplinare
l'organizzazione, la nomina e le funzioni degli organi consortili.
4. Salvo quanto previsto dalla convenzione e dallo statuto per i consorzi, ai quali partecipano a
mezzo dei rispettivi rappresentanti legali anche enti diversi dagli enti locali, l'assemblea del
consorzio e' composta dai rappresentanti degli enti associati nella
persona del sindaco, del presidente o di un loro delegato, ciascuno con responsabilita' pari alla
quota di partecipazione fissata dalla convenzione e dallo statuto.
5. L'assemblea elegge il consiglio di amministrazione e ne approva gli atti fondamentali
previsti dallo statuto.
6. Tra gli stessi enti locali non puo' essere costituito piu' di un consorzio.
7. In caso di rilevante interesse pubblico, la legge dello Stato puo' prevedere la costituzione
di consorzi obbligatori per l'esercizio di determinate funzioni e servizi. La stessa legge ne
demanda l'attuazione alle leggi regionali.
8. Ai consorzi che gestiscono attivita' (( di cui all'articolo 113-bis )), si applicano le norme
previste per le aziende speciali.
L'art. 2, comma 186, lett. e) della legge 23 dicembre 2009, n. 191
Il comma 186 della Legge Finanziaria 2010 come modificata dal d.l. 2/2010 prevede
l’obbligo per i comuni di sopprimere una serie di organismi (difensore civico,
circoscrizioni di decentramento, direttore generale e consorzi di funzioni tra enti locali).
Veniva stabilito che i relativi compiti possono essere attribuiti con apposita convenzione
al difensore civico della provincia nel cui territorio rientra il relativo comune.
In relazione alla soppressione dei direttori generali si prevede la Deroga per i Comuni sopra
i 100 mila abitanti e si prevede altresì che la soppressione della figura opera dalla data di
scadenza dei singoli incarichi dei direttori in essere alla data di entrata in vigore della legge
di conversione del d.l. 2/2010.
In relazione alla soppressione dei consorzi di funzioni si precisa che sono esclusi i Bacini
imbriferi montani.
Il comma 186 prevede altresì la possibilità di delega da parte del sindaco, nei comuni con
meno di 3000 abitanti, dell’esercizio delle proprie funzioni a non più di due consiglieri, in
alternativa alla nomina di assessori.
Il comma 187 prevede infine la cessazione del finanziamento statale alle comunità montane.
Nelle more dell’attuazione della legge-delega sul federalismo fiscale, il 30 per cento delle
risorse in precedenza destinate alle comunità montane è assegnato ai comuni appartenenti
alle comunità montane e il riparto avverrà previa intesa sancita in Conferenza unificata.
Parere n. 101 del 30 dicembre 2010, la Sezione regionale per
il controllo del Piemonte
Riguarda i termini di decorrenza della soppressione: il D.L. 2/2010, convert
in L. 42/2010,
stabilisce che le disposizioni sul contenimento della spesa pubblica – ivi
compresa la soppressione dei consorzi di funzioni – si applicano a
decorrere dal 2011 e “…e per tutti gli anni a seguire, ai singoli enti per i
quali ha luogo il primo rinnovo del rispettivo consiglio, con efficacia dalla
data del medesimo rinnovo”.
Secondo la Sezione piemontese, “…il termine enti, che appare volutamente
generico…non può che indicare, secondo un’interpretazione logico-sistema
i singoli consorzi oggetto della prescrizione. Pertanto, essa si applicherà,
e produrrà i propri effetti, a decorrere dal primo rinnovo…del consiglio di
amministrazione del consorzio interessato…”.
Funzioni e servizi
Le aziende speciali dei servizi sociali non svolgono funzioni fondamentali ex
artt. 117 Cost. E 19 l.135/2012, ma gestiscono ed erogano servizi in forma
strumentale.
Contra Corte Conti Lombardia. Nega la distinzione tra funzioni e servizi.
Vi è invece una differenza tra le nozioni di ESERCIZIO DI FUNZIONE e quella di
GESTIONE DI SERVIZI:
La prima mantiene carattere generale, inalienabile ed intrinseco alla natura
dell'ente locale, esercizio di potestà pubblica, e potrà essere affidato dai
comuni solo a unioni e convenzioni;
La seconda si esplica nelle molteplici forme e nei diversi termini stabiliti dal
TUEL: gestione in proprio, in house, azienda speciale, istituzione, affidamento
a terzi, ecc.
Una diversa interpretazione creerebbe la paradossale situazione per la quale,
mentre i comuni con più di 5000 (o 3000) abitanti potrebbero gestire i servizi
socio-assistenziali nelle attuali aziende consortili, da esse dovrebbero essere
espulsi i comuni con popolazione inferiore che dovrebbero operare solo tramite
unione o convenzione ......
Le leggi regionali di Veneto e piemonte hanno espressamente disciplinato la
questione facendo salvi i consorzi di servizi e/o di gestione dei servizi socioassistenziali
Conferma:
Legge 135/2012
Art. 9. Razionalizzazione amministrativa, divieto di istituzione e soppressione
di enti, agenzie e organismi
1. Al fine di assicurare il coordinamento e il conseguimento degli obiettivi di
finanza pubblica, il contenimento della spesa e il migliore svolgimento delle
funzioni amministrative, le regioni, le province e i comuni sopprimono o
accorpano o, in ogni caso, assicurano la riduzione dei relativi oneri finanziari in
misura non inferiore al 20 per cento, enti, agenzie e organismi comunque
denominati e di qualsiasi natura giuridica che, alla data di entrata in vigore del
presente decreto, esercitano, anche in via strumentale, funzioni fondamentali
di cui all’articolo 117, comma secondo, lettera p), della Costituzione o funzioni
amministrative spettanti a comuni, province, e città metropolitane ai sensi
dell’articolo 118, della Costituzione.
1-bis. Le disposizioni di cui al comma 1 non si applicano alle aziende speciali,
agli enti ed alle istituzioni che gestiscono servizi socio-assistenziali, educativi
e culturali.
Personale aziende speciali consortili
(comma introdotto dall'art. 25, comma 2, lettera a), legge n. 27 del 2012):
5-bis. A decorrere dall'anno 2013, le aziende speciali e le istituzioni sono
assoggettate al patto di stabilità interno secondo le modalità definite con
decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con i Ministri
dell'interno e per gli affari regionali, il turismo e lo sport, sentita la Conferenza
Stato-Città ed autonomie locali, da emanare entro il 30 ottobre 2012. A tal fine,
le aziende speciali e le istituzioni si iscrivono e depositano i propri bilanci al
registro delle imprese o nel repertorio delle notizie economico-amministrative
della camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura del proprio
territorio entro il 31 maggio di ciascun anno. L'Unioncamere trasmette al
Ministero dell'economia e delle finanze, entro il 30 giugno, l'elenco delle
predette aziende speciali e istituzioni ed i relativi dati di bilancio. Alle aziende
speciali ed alle istituzioni si applicano le disposizioni del codice di cui al
decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, nonché le disposizioni che
stabiliscono, a carico degli enti locali: divieto o limitazioni alle assunzioni di
personale; contenimento degli oneri contrattuali e delle altre voci di natura
retributiva o indennitaria e per consulenze anche degli amministratori; obblighi
e limiti alla partecipazione societaria degli enti locali. Gli enti locali vigilano
sull'osservanza del presente comma da parte dei soggetti indicati ai periodi
precedenti. Sono escluse dall'applicazione delle disposizioni del presente
comma aziende speciali e istituzioni che gestiscono servizi socio-assistenziali
ed educativi, culturali e farmacie.
Cenni sulle società
Art. 14, comma 32 decreto legge 78/2010, convertito in l. 122/2010 (comma così
modificato dall'art. 16, comma 27, decreto-legge n. 138 del 2011, convertito dalla legge n.
148 del 2011, nonché dall’art. 29, comma 11 bis del DL 216/2012 convertito nella legge 24
febbraio 2012, n. 14) :
32. Fermo quanto previsto dall'articolo 3, commi 27, 28 e 29, della legge 24
dicembre 2007, n. 244, i comuni con popolazione inferiore a 30.000 abitanti
non possono costituire società. Entro il 30 Settembre 2013 i comuni mettono
in liquidazione le società già costituite alla data di entrata in vigore del
presente decreto, ovvero ne cedono le partecipazioni. Le disposizioni di cui al
secondo periodo non si applicano ai comuni con popolazione fino a 30.000
abitanti nel caso in cui le società già costituite1:
a. abbiano, al 31 dicembre 2012, il bilancio in utile negli ultimi tre esercizi;
b. non abbiano subito, nei precedenti esercizi, riduzioni di capitale
conseguenti a perdite di bilancio;
c. non abbiano subito, nei precedenti esercizi, perdite di bilancio in
conseguenza delle quali il comune sia stato gravato dell'obbligo di procedere
al ripiano delle perdite medesime.
La disposizione di cui al presente comma non si applica alle società, con
partecipazione paritaria ovvero con partecipazione proporzionale al numero
degli abitanti, costituite da più comuni la cui popolazione complessiva superi i
30.000 abitanti; i comuni con popolazione compresa tra 30.000 e 50.000
abitanti possono detenere la partecipazione di una sola società; entro il 30
Settembre 2012 i predetti comuni mettono in liquidazione le altre società già
costituite2.
Fermo restando .....
“La legge finanziaria per il 2008 (art. 3, commi da 27 a 33, della legge 27 dicembre
2007, n.244 e successive modificazioni ed integrazioni) ha posto una disciplina
vincolistica di tipo formale e sostanziale in tema di costituzione di società e di
partecipazioni pubbliche, a tenore della quale, una volta accertata l’esistenza dei
requisiti di legge ostativi alla costituzione di nuove società o al mantenimento di
partecipazioni, le pubbliche amministrazioni devono cedere a terzi, nel rispetto
delle procedure ad evidenza pubblica, le società e le partecipazioni vietate.”
(Corte Conti Lombardia, 16.04.2012, n. 126 sez. Controllo)
comma 27: “al fine di tutelare la concorrenza ed il mercato le amministrazioni di
cui all’art.1, comma 2, del D. Lgs. 30 marzo 2001 n.165, non possono costituire
società aventi per oggetto attività di produzione di beni e di servizi non
strettamente necessarie per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali,
né assumere o mantenere direttamente o indirettamente partecipazioni, anche di
minoranza, in tali società. E’ sempre ammessa la costituzione di società che
producono servizi d’interesse generale e l’assunzione di partecipazioni in tali
società da parte delle amministrazioni di cui all’art.1, comma 2, del D. Lgs. 30
marzo 2001 n.165, nell’ambito dei rispettivi livelli di competenza”.
Ancora Corte Conti Lombardia, citata:
“A ciò si aggiunga che in materia di servizi pubblici a rilevanza economica, al fine
di tutelare la libera esplicazione della concorrenza sul territorio dello Stato, la
Sezione con il parere 14 marzo 2011 n. 124, recante l’analisi sui criteri di
valutazione del mantenimento (o della nuova costituzione ove ammissibile) di una
partecipazione pubblica societaria ha ritenuto che i parametri fossero i seguenti:
1. se l’attività riguarda la produzione di beni e servizi c.d “non inerenti”, ossia non
strettamente necessari al perseguimento delle proprie finalità istituzionali, la
partecipazione è interdetta, con conseguente alienazione a terzi secondo
procedure di evidenza pubblica;
2. laddove, però, si tratti di servizi di interesse generale o di committenza, la
partecipazione è comunque consentita ex lege, purché nell’ambito dei livelli di
competenza dell’ente locale.
3. alla luce di un consolidato orientamento, la categoria dei servizi di interesse
generale coincide tout court con quella dei servizi pubblici locali; ergo, la più
volte citata valutazione di stretta inerenza delle attività di produzione di beni o
servizi della società con il perseguimento delle finalità istituzionali dell’ente è
limitata alle c.d. “società strumentali.”
L’articolo 4 del d.l. 6 luglio 2012, n. 95 (c.d. “spending review”)
è espressamente e quasi totalmente dedicato alla disciplina degli
interventi di razionalizzazione su un particolare settore delle società
partecipate dalle amministrazioni pubbliche, ossia quello degli organismi
produttivi di servizi rivolti a soddisfare esigenze delle stesse
amministrazioni: i c.d. “servizi strumentali”.
Quali sono i servizi strumentali.
La giurisprudenza ha prodotto alcuni elementi definitori dei servizi
strumentali.
Il requisito della strumentalità sussiste quando le attività che le società
sono chiamate a svolgere siano rivolta agli stessi enti promotori o
comunque azionisti della società per svolgere le funzioni di supporto di
tali amministrazioni pubbliche, secondo l’ordinamento amministrativo in
relazione al perseguimento dei loro fini istituzionali (Consiglio di Stato,
sez. V, sent. n. 1282 del 5 marzo 2010 e Consiglio Stato, sez. V, sent. n.
3766 del 12 giugno 2009).
Il riconoscimento di un ambito di operatività delle società strumentali
limitato e circoscritto allo svolgimento di attività in favore dell’ente
locale che le ha costituite è stato sancito anche dalla Corte
costituzionale nella sentenza n. 326 del 1 agosto 2008, che ha giudicato
compatibile con la Carta fondamentale l’art. 13 della legge n. 248/2006.
Le prescrizioni dell'articolo 4 del d.l. n. 95/2012
interviene su questo sistema, stabilendo al comma 1 che nei confronti delle
società controllate direttamente o indirettamente dalle pubbliche
amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo n. 165
del 2001, che abbiano conseguito nell’anno 2011 un fatturato da prestazione di
servizi a favore di pubbliche amministrazioni superiore al 90 per cento, si
procede, alternativamente:
a) allo scioglimento della società entro il 31 dicembre 2013;
b) all’alienazione, con procedure di evidenza pubblica, delle partecipazioni
detenute alla data di entrata in vigore del presente decreto entro il 30 giugno
2013 ed alla contestuale assegnazione del servizio per cinque anni a decorrere
dal 1° gennaio 2014.
.....
La disposizione esclude anche dall’ambito applicativo dell’art. 4:
a) le società che erogano servizi in favore dei cittadini: tra queste rientrano
senza dubbio tutte le società che gestiscono servizi pubblici locali, sia con
rilevanza economica che privi di tale caratteristica;
b) le società che svolgono compiti di centrale di committenza ai sensi
dell’articolo 33, decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (l’organismo più
rilevante in tal senso è Consip, ma allo stesso schema vanno riportate anche
le società regionali che svolgono funzioni analoghe);
I limiti ulteriori.
I limiti alle attività.
Il comma 2, infatti, stabilisce che ove l’amministrazione non proceda in base al
comma 1 allo scioglimento della società o all’alienazione delle partecipazioni
nella stessa, a decorrere dal 1° gennaio 2014 tali società non possono
comunque ricevere affidamenti diretti di servizi, né possono fruire del rinnovo di
affidamenti di cui sono titolari. I servizi già prestati dalle società, ove non
vengano prodotti nell’ambito dell’amministrazione, devono essere acquisiti nel
rispetto della normativa comunitaria e nazionale.
La disposizione derogatoria del comma 8.
E' apparentemente contrastante con quanto dettato dal comma 2, il quale
prevede che dal 1° gennaio 2014 le società che gestiscono servizi strumentali
non possano più risultare affidatarie dirette.
Tuttavia la stessa è probabilmente prefigurabile (al pari di quanto sancito dal
comma 13 dell’art. 4 della legge n. 148/2011 per i servizi pubblici locali) come
norma derogatoria.
Tale soluzione eccezionale, quindi, sarebbe realizzabile solo a tre condizioni:
a) affidamento ad una società a partecipazione interamente pubblica;
b) sussistenza, in capo alla società, dei parametri comunitari per l’in house;
c) valore del servizio da affidare inferiore a 200.000 euro annui.
“Sono altresì fatte salve le acquisizioni in via diretta di beni e servizi il cui
valore complessivo sia pari o inferiore a 200.000 euro in favore delle
associazioni di promozione sociale di cui alla legge 7 dicembre 2000, n. 383,
degli enti di volontariato di cui alla legge 11 agosto 1991, n. 266, delle
associazioni sportive dilettantistiche di cui all'articolo 90 della legge 27
dicembre 2002, n. 289, delle organizzazioni non governative di cui alla legge 26
febbraio 1987, n. 49, e delle cooperative sociali di cui alla legge 8 novembre
1991, n. 381.2
I limiti all’organizzazione.
Consiglio di amministrazione
L’articolo 4 del d.l. n. 95/2012 connota per le società per la gestione di servizi
strumentali alcuni importanti limiti all’assetto organizzativo e funzionale, a
partire dalla composizione del consiglio di amministrazione (comma 4), che
non deve comprendere più di tre componenti, di cui due devono essere
dipendenti dell’amministrazione titolare della partecipazione o di poteri di
indirizzo e vigilanza (alla quale devono riversare i propri compensi), mentre
terzo membro deve svolgere le funzioni di amministratore delegato.
Il complesso dei limiti organizzativi per le società di gestione dei servizi
strumentali è rafforzato, inoltre, dalle previsioni per cui :
a) a decorrere dall’entrata in vigore del decreto e fino al 31 dicembre 2015,
alle stesse società si applicano le disposizioni limitative delle assunzioni
previste per l’amministrazione controllante (comma 9);
b) a decorrere dall’anno 2013 le società strumentali possono avvalersi di
personale a tempo determinato ovvero con contratti di collaborazione
coordinata e continuativa nel limite del 50 per cento della spesa sostenuta per
le rispettive finalità nell’anno 2009 (comma 10);
c) adecorrere dal 1° gennaio 2013 e fino al 31 dicembre 2014 il trattamento
economico complessivo dei singoli dipendenti delle società per servizi
strumentali, ivi compreso quello accessorio, non può superare quello
ordinariamente spettante per l’anno 2011 (comma 11).
Le amministrazioni vigilanti verificano sul rispetto dei vincoli di cui ai commi
precedenti; in caso di violazione dei suddetti vincoli gli amministratori
esecutivi e i dirigenti responsabili della società rispondono, a titolo di danno
erariale, per le retribuzioni ed i compensi erogati in virtù dei contratti stipulati
(comma 12)..
I limiti nei rapporti tra amministrazioni pubbliche e fondazioni o associazioni.
La limitazione a forme elusive o distorsive dei moduli di confronto
concorrenziale nel mercato per l’acquisizione di beni e servizi è strutturata
dall’art. 4 del d.l. n. 95/2012 anche rispetto ad organismi con natura non
societaria, quali, in particolare, fondazioni ed associazioni partecipate dalle
amministrazioni.
Il comma 6, infatti, prevede che a decorrere dal 1° gennaio 2013 le pubbliche
amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo n. 165
del 2001 possono acquisire a titolo oneroso servizi di qualsiasi tipo, anche in
base a convenzioni, da enti di diritto privato di cui agli articoli da 11 a 42 del
codice civile esclusivamente in base a procedure previste dalla normativa
nazionale in conformità con la disciplina comunitaria. Gli enti di diritto privato
di cui agli articoli da 11 a 42 del codice civile, che forniscono servizi a favore
dell’amministrazione stessa, anche a titolo gratuito, non possono ricevere
contributi a carico delle finanze pubbliche.
Sono escluse dall’applicazione della norma le fondazioni istituite con lo scopo
di promuovere lo sviluppo tecnologico e l’alta formazione tecnologica e e gli
enti e le associazioni operanti nel campo dei servizi socio-assistenziali e dei
beni ed attività culturali, dell'istruzione e della formazione, le associazioni di
promozione sociale di cui alla legge 7 dicembre 2000, n. 383, gli enti di
volontariato di cui alla legge 11 agosto 1991, n. 266, le organizzazioni non
governative di cui alla legge 26 febbraio 1987, n. 49, le cooperative sociali di
cui alla legge 8 novembre 1991, n. 381, le associazioni sportive dilettantistiche
di cui all'articolo 90 della legge 27 dicembre 2002, n. 289, nonché le
associazioni rappresentative, di coordinamento o di supporto degli enti
territoriali e locali.
Gestioni associate e personale
- Come operano i limiti di spesa del personale nelle
gestioni associate
-Forme di “impiego” del personale nelle gestioni
associate
-Costituzione fondo miglioramento dei servizi nella
gestione associata
-Politiche incentivanti
I limiti di spesa e assunzioni riguardanti il Personale
Spesa personale 2012 non superiore alla spesa 2008
(enti fuori Patto)
Limite 50% spesa corrente
(enti dentro Patto, unito al non superamento della spesa dell'anno precedente)
Limite Turn over – tempi indeterminati
( 20% dentro Patto, salvo eccezioni; 100% fuori Patto, comunque motivato da Corte Conti in
relazione alle dimensioni dell'ente. Cosa succede ora per enti che sono ancora di piccole
dimensioni ma entrano nel Patto ?)
Principio limite 50% spesa tempi determinati 2009
Art. 32, comma 5, TUEL, come modificato da art. 19 l.135/2012
“. All’unione sono conferite dai comuni partecipanti le risorse umane e strumentali
necessarie all’esercizio delle funzioni loro attribuite. Fermi restando i vincoli previsti dalla
normativa vigente in materia di personale, la spesa sostenuta per il personale dell’Unione
non può comportare, in sede di prima applicazione, il superamento della somma delle spese
di personale sostenute precedentemente dai singoli comuni partecipanti. A regime,
attraverso specifiche misure di razionalizzazione organizzativa e una rigorosa
programmazione dei fabbisogni, devono essere assicurati progressivi risparmi di spesa in
materia di personale.”
Come operano i limiti di spesa del personale nelle gestioni associate A – DEFINIZIONE
DELLA SPESA DEL PERSONALE
I metodo somma della spesa
SPESA PERSONALE
COMUNE A
SPESA PERSONALE
COMUNE B
TOTALE SPESA
COMPLESSIVA
PERSONALE
GESTIONE
ASSOCIATA
SPESA PERSONALE
COMUNE C
SPESA PERSONALE
UNIONE
La spesa di personale dei singoli Comuni viene sommata
Come operano i limiti di spesa del personale nelle gestioni associate
A – DEFINIZIONE DELLA SPESA DEL PERSONALE
II metodo scissione spesa – CALCOLO SUL SINGOLO COMUNE
PERSONALE SEGRETERIA E
AFFARI
GENERALI - UNIONE
PERSONALE POLIZIA
LOCALE - UNIONE
COMUNE A
SPESA PROPRIA DIRETTA +
SPESA RIPARTO UNIONE =
TOTALE SPESA PERSONALE
COMUNE B
SPESA PROPRIA DIRETTA +
SPESA RIPARTO UNIONE =
TOTALE SPESA PERSONALE
PERSONALE UFFICIO
TECNICO - UNIONE
PERSONALE RAGIONERIA
E TRIBUTI - UNIONE
COMUNE C
SPESA PROPRIA DIRETTA +
SPESA RIPARTO UNIONE =
TOTALE SPESA PERSONALE
Spesa personale dell’Unione divisa in servizi, ripartita tra i
Comuni in base ai criteri di riparto. Quindi sommata alla spesa
dei comuni
Come operano i limiti di spesa del personale nelle gestioni associate
A – DEFINIZIONE DELLA SPESA DEL PERSONALE
I metodo somma della spesa
SPESA COMUNI
2008
SPESA COMUNI
2012
LIMITE SPESA
PERSONALE
DI
RIFERIMENTO
2008
SPESA UNIONE
2008
SPESA
PERSONALE
2012
DA
CONFRONTA
RE
SPESA UNIONE
2012
Viene sommata la spesa dei comuni e dell’Unione del 2004 e
confrontata con la somma sempre di unione e comuni del 2012
Come operano i limiti di spesa del personale nelle gestioni associate A –
DEFINIZIONE DELLA SPESA DEL PERSONALE
I metodo somma della spesa
PRO
Calcolo più facile
Incentiva la gestione
unitaria delle
politiche di gestione
del personale
CONTRO
Rende Più difficile governare
il personale in modo
autonomo nei comuni e
nell’Unione
Problemi di calcolo in
caso di variazione
compagine
associata
Come operano i limiti di spesa del personale nelle gestioni associate A –
DEFINIZIONE DELLA SPESA DEL PERSONALE
II metodo scissione spesa – CALCOLO SUL SINGOLO COMUNE
TOTALE SPESA POLIZIA LOCALE
UNIONE
QUOTA SPESA
PERSONALE
POLIZIA LOCALE
COMUNE C
RIPARTO
QUOTA
COMUNE
A
QUOTA
COMUNE
B
QUOTA
COMUNE
C
ALTRA SPESA
PERSONALE
DIRETTA
COMUNE C
TOTALE SPESA UFFICIO TECNICO
UNIONE
RIPARTO
QUOTA
COMUNE
A
QUOTA
COMUNE
B
QUOTA
COMUNE
C
QUOTA SPESA
PERSONALE
UFFICIO
TECNICO
COMUNE C
TOTALE
SPESA
PERSONALE
COMUNE C
Come operano i limiti di spesa del personale nelle gestioni associate
II metodo scissione spesa – CALCOLO SUL SINGOLO COMUNE
Lascia libertà
ai singoli comuni di
governare le proprie
scelte in materia di
personale
PRO
Per il riparto presuppone
la definizione convenzionale
di criteri e percentuali da
attribuire a ciascun comune
Difficoltà di gestire la spesa
non attribuibile direttamente
ai servizi associati
Difficoltà di gestione delle
assunzioni fatte per conto dei
comuni o per servizi comunali
CONTRO
Come operano i limiti – UNIONE DEI COMUNI
I metodo somma della spesa
Spesa personale 2012 non superiore alla spesa 2008
•Si somma la spesa Unione + Comuni sia nel 2008 sia nel 2012
Limite 50% spesa corrente
•Somma spesa personale 2012 – confrontata a somma spesa corrente
(comuni + Unione) depurando intervento V dei trasferimenti
Limite Turn over – tempi indeterminati
•Turn over valutati su base complessiva unione e comuni
Principio limite 50% spesa tempi determinati 2009
•Da calcolare sommando la spesa comuni e unione per T.D. nel 2009
per definire termine di raffronto
Come operano i limiti – UNIONE DEI COMUNI
II metodo scissione spesa – CALCOLO SUL SINGOLO COMUNE
Spesa personale 2012 non superiore alla spesa 2008
•Si fa il calcolo per ciascun ente individualmente
Limite 50% spesa corrente
•Si fa il calcolo per ciascun ente individualmente
Limite Turn over – tempi indeterminati
•Si fa il calcolo per ciascun ente individualmente – non scomputando
il personale trasferito all’Unione
Principio limite 50% spesa tempi determinati 2009
•Si dovrà ripartire la somma della spesa dei tempi determinati
dell’Unione sui singoli Comuni e quindi effettuare il calcolo
Come operano i limiti
GESTIONE ASSOCIATA TRAMITE
CONVENZIONE
Spesa personale 2012 non superiore alla spesa 2008
•Si fa il calcolo per ciascun ente individualmente - previo riparto spesa
del capofila per il personale del servizio
Limite 50% spesa corrente
•Si fa il calcolo per ciascun ente individualmente depurando l’ente
capofila dalla spesa ripartita ai comuni associati
Limite Turn over – tempi indeterminati
•Si fa il calcolo per ciascun ente individualmente
Principio limite 50% spesa tempi determinati 2009
•Si dovrà ripartire la somma della spesa dei tempi determinati del
servizio convenzionato sui singoli Comuni e quindi effettuare il calcolo
Forme di “impiego” del personale nelle gestioni associate
UNIONI DEI COMUNI
Concorsi – selezioni – mobilità volontaria – avviamento
collocamento – anche obbligatorio
Trasferimento come conseguenza del trasferimento del
servizio – art. 31 D.Lgs. 165/01
Comando / Distacco
Personale autorizzato Art. 1 c. 557 L. 311/2004
Art. 110 Tuel
Art. 90 Tuel
Personale interinale
Altre forme flessibili – rinvio art. 36 D.Lgs. 165/01 – voucher
INPS – Co.co.pro. Ect.
Forme di “impiego” del personale nelle gestioni associate
UNIONI DEI COMUNI
Forme di impiego personale comuni associati
Trasferimento come conseguenza del trasferimento del
servizio – art. 31 D.Lgs. 165/01
Comando art. 2103 – 2104 c.c. / Distacco (Art. 30 D.Lgs.
276/03
Art. 14 CCNL 2004
Personale autorizzato Art. 1 c. 557 L. 311/2004
-Forme di “impiego” del personale nelle gestioni associate
UNIONI DEI COMUNI – Focus > trasferimento art. 31
Trasferita l’attività – art. 31 D.Lgs. 165/01
Art. 31. Passaggio di dipendenti per effetto di trasferimento di attività
1. Fatte salve le disposizioni speciali, nel caso di trasferimento o conferimento di attività,
svolte da pubbliche amministrazioni, enti pubblici o loro aziende o strutture, ad altri
soggetti, pubblici o privati, al personale che passa alle dipendenze di tali soggetti si
applicano l'articolo 2112 del codice civile e si osservano le procedure di informazione e di
consultazione di cui all'articolo 47, commi da 1 a 4, della legge 29 dicembre 1990, n. 428.
Articolo 2112 del Codice Civile
Mantenimento dei diritti dei lavoratori in caso di trasferimento d'azienda
In caso di trasferimento d'azienda, il rapporto di lavoro continua con il cessionario ed il lavoratore conserva tutti i diritti che ne derivano.
Il cedente ed il cessionario sono obbligati, in solido, per tutti i crediti che il lavoratore aveva al tempo del trasferimento. Con le
procedure di cui agli articoli 410 e 411 del codice di procedura civile il lavoratore può consentire la liberazione del cedente dalle
obbligazioni derivanti dal rapporto di lavoro.
Il cessionario è tenuto ad applicare i trattamenti economici e normativi previsti dai contratti collettivi nazionali, territoriali ed aziendali
vigenti alla data del trasferimento, fino alla loro scadenza, salvo che siano sostituiti da altri contratti collettivi applicabili all'impresa del
cessionario. L'effetto di sostituzione si produce esclusivamente fra contratti collettivi del medesimo livello.
Ferma restando la facoltà di esercitare il recesso ai sensi della normativa in materia di licenziamenti, il trasferimento d'azienda non
costituisce di per sé motivo di licenziamento. Il lavoratore, le cui condizioni di lavoro subiscono una sostanziale modifica nei tre mesi
successivi al trasferimento d'azienda, può rassegnare le proprie dimissioni con gli effetti di cui all'articolo 2119, primo comma.
Ai fini e per gli effetti di cui al presente articolo si intende per trasferimento d'azienda qualsiasi operazione che, in seguito a cessione
contrattuale o fusione, comporti il mutamento nella titolarità di un'attività economica organizzata, con o senza scopo di lucro,
preesistente al trasferimento e che conserva nel trasferimento la propria identità a prescindere dalla tipologia negoziale o dal
provvedimento sulla base del quale il trasferimento è attuato ivi compresi l'usufrutto o l'affitto di azienda.
Le disposizioni del presente articolo si applicano altresì al trasferimento di parte dell'azienda, intesa come articolazione funzionalmente
autonoma di un'attività economica organizzata, identificata come tale dal cedente e dal cessionario al momento del suo trasferimento.
Nel caso in cui l'alienante stipuli con l'acquirente un contratto di appalto la cui esecuzione avviene utilizzando il ramo d'azienda oggetto
di cessione, tra appaltante e appaltatore opera un regime di solidarietà di cui all'articolo 1676.
Trasferimento delle risorse impiegate per svolgere
quell’attività
Trasferimento personale
Forme di “impiego” del personale nelle gestioni associate
UNIONI DEI COMUNI – Focus > trasferimento art. 31 – ITER – rinvio art.
47 c. 1 – 4 L. 428/90
Comunicazione
anticipata RSU – OOSS
Motivi / Conseguenze giuridiche
economiche – sociali /
Misure di ausilio
Trasferimento
personale
Se richiesta –
Consultazione /
concertazione sindacale
Verbale avvenuta
concertazione
Comma 1
Quando si intenda effettuare, ai sensi dell' art. 2112 del codice civile, un trasferimento d'azienda in cui sono occupati piu' di quindici lavoratori,
l'alienante e l'acquirente devono darne comunicazione per iscritto, almeno venticinque giorni prima, alle rispettive rappresentanze sindacali
costituite, a norma dell'art.19 della legge 20/05/1970, n.300, nelle unita' produttive interessate, nonche' alle rispettive associazioni di categoria. In
mancanza delle predette rappresentanze aziendali, la comunicazione deve essere effettuata alle associazioni di categoria aderenti alle
confederazioni maggiormente rappresentative sul piano nazionale. La comunicazione alle associazioni di categoria puo' essere effettuata per il
tramite dell'associazione sindacale alla quale aderiscono o conferiscono mandato. L'informazione deve riguardare:
a) i motivi del programmato trasferimento d'azienda;
b) le sue conseguenze giuridiche, economiche e sociali per i lavoratori;
c) le eventuali misure previste nei confronti di questi ulitimi.
Comma 2
Su richiesta scritta delle rappresentanze sindacali aziendali o dei sindacati di categoria, comunicata entro sette giorni dal ricevimento della
comunicazione di cui al comma 1, l'alienante e l'acquirente sono tenuti ad avviare, entro sette giorni dal ricevimento della predetta richiesta, un
esame congiunto con i soggetti sindacali richiedenti. La consultazione si intende esaurita qualora, decorsi dieci giorni dal suo inizio, non sia stato
raggiunto un accordo. Il mancato rispetto, da parte dell'acquirente o dell'alienante, dell'obbligo di esame congiunto previsto nel presente articolo
costituisce condotta antisindacale ai sensi dell'articolo 28 della legge 20/05/1970, n. 300.
Forme di “impiego” del personale nelle gestioni associate
UNIONI DEI COMUNI
– Focus > trasferimento art. 31 – ITER – rinvio art. 47 c. 1 – 4
APPLICAZIONE PRATICA > IPOTESI COSTITUZIONE DI UNIONE CON 3
COMUNI
Comunicazione
anticipata
RSU – OOSS
Consultazione /
concertazione
sindacale
Verbale
conclusivo
Trasferimento
personale
Necessità di gestione Unitaria- chi la deve fare – con quali poteri
Da definire con protocollo d’intesa o accordo l’attribuzione ad un
solo
ente degli obblighi formali o il coordinamento degli stessi prevedendo
la partecipazione di rappresentanti di tutti gli enti coinvolti
orme di “impiego” del personale nelle gestioni associate
UNIONI DEI COMUNI – Focus > trasferimento art. 31 – ITER – rinvio art. 47 c. 1 – 4
APPLICAZIONE PRATICA > IPOTESI COSTITUZIONE DI UNIONE CON 3
COMUNI
Comunicazione anticipata
RSU – OOSS
Consultazione /
\
concertazione
sindacale
Capofila >
comunica
progetto
Delegazione
pubblica –
RSU - OOSS
Verbale
conclusivo
Verbale avvenuta
concertazione
(non contratto)
Trasferimento
personale
Determinazione
trasferimento –
determinazione
assunzione in Unione
-Forme di “impiego” del personale nelle gestioni associate
UNIONI DEI COMUNI – impiego personale comuni associati
FOCUS – DISTACCO
Istituto di creazione giurisprudenziale – poi Art. 30 D.Lgs. 276/03 –
circ. 3/04 Min. Lav.
Art 30
(Distacco)
1. L'ipotesi del distacco si configura quando un datore di lavoro, per soddisfare un proprio interesse, pone
temporaneamente uno o più lavoratori a disposizione di altro soggetto per l'esecuzione di una determinata attività
lavorativa.
2. In caso di distacco il datore di lavoro rimane responsabile del trattamento economico e normativo a favore del
lavoratore.
3. Il distacco che comporti un mutamento di mansioni deve avvenire con il consenso del lavoratore interessato. Quando
comporti un trasferimento a una unità produttiva sita a più di 50 km da quella in cui il lavoratore è adibito, il distacco può
avvenire soltanto per comprovate ragioni tecniche, organizzative, produttive o sostitutive.
4. Resta ferma la disciplina prevista dall'articolo 8, comma 3, del Decreto Legge 20 maggio 1993, n. 148, convertito, con
modificazioni, dalla Legge 19 luglio 1993, n. 236.
4-bis. Quando il distacco avvenga in violazione di quanto disposto dal comma 1, il lavoratore interessato può chiedere,
mediante ricorso giudiziale a norma dell’articolo 414 del codice di procedura civile, notificato anche soltanto al soggetto
che ne ha utilizzato la prestazione, la costituzione di un rapporto di lavoro alle dipendenze di quest’ultimo. In tale ipotesi si
applica il disposto dell’articolo 27, comma 2.
Potere unilaterale – datore di lavoro
Interesse dell’ente distaccante – produttivo / organizzativo (no
somministrazione)
Esigenze razionalità impiego personale nei gruppi di impresa
Temporaneità – funzionale all’attività e all’interesse – non ha un
termine minimo o massimo
Obbligo del dipendente di ottemperarvi (salvo consenso nel caso di
-Forme di “impiego” del personale nelle gestioni associate
UNIONI DEI COMUNI – impiego personale comuni associati
FOCUS – COMANDO
Art. 56 L. 3/1957 (abrogato) - rivive ex art. 2013 – 2104 c.c.
(richiamato implicitamente art. 19 CCNL 2004 )
L’art. 56 del D.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 («Testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello
Stato»), prevedeva l’istituto del comando, ovvero che «l’impiegato di ruolo può essere comandato a prestare servizio presso
altra Amministrazione statale o presso enti pubblici, esclusi quelli sottoposti alla vigilanza dell’Amministrazione cui
l’impiegato stesso appartiene» (primo comma), comando che poteva essere «disposto, per tempo determinato e in via
eccezionale, per riconosciute esigenze di servizio o quando sia richiesta una speciale competenza» (secondo comma); nel
mentre, l’art. 57 disciplinava il trattamento economico del personale comandato, prevedendo che doveva provvedere alla
spesa «direttamente ed a proprio carico l’Ente presso cui detto personale va a prestare servizio» (terzo comma).
L’attuale disciplina contrattuale del comparto regioni-autonomie locali non prevede nessuna norma specifica al riguardo. Il
CCNL siglato il 22 gennaio 2004 (quadriennio normativo 2002-2005 e biennio economico 2002-2003) ha preso in considerazione
la particolare situazione del personale comandato in relazione però a due distinti profili della disciplina del rapporto di lavoro:
le progressioni economiche orizzontali e verticali (vedi art. 19: “Partecipazione del personale comandato o distaccato alle
progressioni orizzontali e verticali”).
E' stata la giurisprudenza di merito che ha costruito l’istituto del comando per il personale del sistema
pubblico sulla base di due articoli del codice civile: l’art. 2103, contenente la disciplina sulla
«prestazione del lavoro» e l’art. 2104, che regola la «diligenza del prestatore di lavoro».
Esercizio potere unilaterale del datore di lavoro
Non è necessario il consenso da parte del lavoratore, ma è deciso d’autorità dal titolare del rapporto,
anche se è evidente che il consenso dato dallo stesso lavoratore rende meno conflittuale tale procedura.
Interesse dominante dell’ente utilizzatore (possibile interesse di
entrambi gli enti)
Obbligo del dipendente di ottemperarvi – art. 2104 c.c.
Forme di “impiego” del personale nelle gestioni associate
UNIONI DEI COMUNI – impiego personale comuni associati FOCUS –
Art. 1 c. 557 L. 311/04
Dipendente altro ente locale
Necessaria autorizzazione ente di appartenenza – art 53 D.Lgs. 165/01
Permette deroga art. 110 c. 5 TUEL – e incardinamento nell’ente
Possibile costituzione di altro rapporto a tempo determinato – o altra
forma professionale (Cons. Stato 2141/05)
Ratio assicurare a unioni e piccoli enti professionalità adeguate
Forme di “impiego” del personale nelle gestioni associate
CONVENZIONI
Il Comune capofila può utilizzare gli strumenti dati dall’ordinamento
Non è utilizzabile l’art. 31 D.Lgs. 165/01
Le assunzioni a tempo indeterminato sono assunzioni del Comune
capofila
Può utilizzare art. 14 CCNL 2004
Forme di “impiego” del personale nelle gestioni associate
UNIONI DEI COMUNI e CONVENZIONI
impiego personale comuni associati
FOCUS – Art. 14 CCNL 2004
Personale utilizzato a tempo parziale e servizi in convenzione (Art. 14 CCNL 22/1/2004)
1. Al fine di soddisfare la migliore realizzazione dei servizi istituzionali e di conseguire una economica gestione delle risorse, gli enti
locali possono utilizzare, con il consenso dei lavoratori interessati,è personale assegnato da altri enti cui si applica il presente CCNL per
periodi predeterminati e per una parte del tempo di lavoro d’obbligo mediante convenzione e previo assenso dell’ente di appartenenza.
La convenzione definisce, tra l’altro, il tempo di lavoro in assegnazione, nel rispetto del vincolo dell’orario settimanale d’obbligo, la
ripartizione degli oneri finanziari e tutti gli altri aspetti utili per regolare il corretto utilizzo del lavoratore. La utilizzazione parziale,
che non si configura come rapporto di lavoro a tempo parziale,è possibile anche per la gestione dei servizi in convenzione.
2. Il rapporto di lavoro del personale utilizzato a tempo parziale, ivi compresa la disciplina sulle progressioni verticali e sulle
progressioni economiche orizzontali, è gestito dall’ente di provenienza, titolare del rapporto stesso, previa acquisizione dei necessari
elementi di conoscenza da parte dell’ente di utilizzazione.
3. La contrattazione decentrata dell’ente che utilizzatore può prevedere forme di incentivazione economica a favore del personale
assegnato a tempo parziale, secondo la disciplina dell’art. 17 del CCNL dell’1.4.1999 ed utilizzando le risorse disponibili secondo l’art.
31.
4. I lavoratori utilizzati a tempo parziale possono essere anche incaricati della responsabilità di una posizione organizzativa nell’ente di
utilizzazione o nei servizi convenzionati di cui al comma 7; il relativo importo annuale, indicato nel comma 5, è riproporzionato in base
al tempo di lavoro e si cumula con quello eventualmente in godimento per lo stesso titolo presso l’ente di appartenenza che subisce un
corrispondente riproporzionamento.
5. Il valore complessivo, su base annua per tredici mensilità, della retribuzione di posizione per gli incarichi di cui al comma 4, può
variare da un minimo di euro 5.164,56 ad un massimo di euro 16.000. Per la eventuale retribuzione di risultato l’importo può variare da
un minimo del 10% fino ad un massimo del 30% della retribuzione di posizione in godimento. Per il relativo finanziamento trova
applicazione la generale disciplina degli artt. 10 e 11 del CCNL del 31.3.1999.
6. Al personale utilizzato a tempo parziale compete, ove ne ricorrano le condizioni e con oneri a carico dell’ente utilizzatore, il rimborso
delle sole spese sostenute nei limiti indicati nei commi 2 e 4 dell’art. 41 del CCNL del 14.9.2000.
7. La disciplina dei commi 3, 4, 5 e 6 trova applicazione anche nei confronti del personale utilizzato a tempo parziale per le funzioni e i
servizi in convenzione ai sensi dell’art. 30 del D. Lgs. n. 267 del 2000. I relativi oneri sono a carico delle risorse per la contrattazione
decentrata dell’ente di appartenenza, con esclusione di quelli derivanti dalla applicazione del comma 6.
Dipendente altro ente locale
Consenso del dipendente
Tempo parziale (non più di 36 ore)
Definizione convenzionale spese e aspetti gestionali
Convenzione è atto gestionale
Possibilità di assumere ruoli di responsabilità
Forme di “impiego” del personale nelle gestioni associate
PROFILI GESTIONALI
Personale assegnato > gestione
SPETTANO ALL’ENTE “UTILIZZATORE”
a) la articolazione e la distribuzione temporale dell’orario
d’obbligo;
b) le eventuali tipologie di orario (turno) o di prestazioni
(reperibilità);
c) tutte le causali del salario accessorio (produttività,
responsabilità, rischio, disagio, maneggio valori, ecc).
SPETTANO ALL’ENTE DATORE DI LAVORO
a) Gestione retribuitiva e previdenziale
b) Provvedimenti sul rapporto sulla base di quanto comunicato
da ente utilizzatore
Costituzione fondo miglioramento dei servizi
UNIONE DEI COMUNI
Personale assunto dall’Unione
Costituzione fondo con valore medio pro capite personale enti
Possibile incremento successivo risorse (rinvio disciplina Comuni)
Personale trasferito dai Comuni
Trasferimento somme medie produttività
Riduzione contestuale fondo Comune
Disposizioni contrattuali incentivanti – gestioni associate
P.O. Fino a 16.000 Euro e I.R. Fino a 30%
Vale sia per le gestioni associate tramite Unione che tramite
Convenzione
Devono esserci due incarichi distinti nei due enti CCNL 2004 Art 13 c.
6 / Unioni > - ARAN parere ral 669, Art. 14 c. 5 / Convenzioni > - ARAN
parere ral 674
Riproporzionare Indennità in base alle ore ai fini del riparto e
imputazione spesa
Art. 13 - Gestione delle risorse umane
1. Le unioni gestiscono direttamente il rapporto di lavoro del proprio personale assunto, anche per mobilità, con
rapporto a tempo indeterminato o determinato (a tempo pieno o parziale) nel rispetto della disciplina del presente
contratto nonché di quella definita in sede di contrattazione decentrata integrativa per gli aspetti a quest’ultima
demandati.
2. Gli atti di gestione del personale degli enti locali temporaneamente assegnato all’unione, a tempo pieno o a tempo
parziale, sono adottati dall’ente titolare del rapporto di lavoro per tutti gli istituti giuridici ed economici, ivi
comprese le progressioni economiche orizzontali e le progressioni verticali, previa acquisizione dei necessari
elementi di conoscenza forniti dall’unione. Per gli aspetti attinenti alla prestazione di lavoro e alle condizioni per la
attribuzione del salario accessorio trova applicazione la medesima disciplina del personale dipendente dall’unione; i
relativi atti di gestione sono adottati dall’unione.
3. Per le finalità di gestione indicate nei commi precedenti l’unione costituisce proprie risorse finanziarie destinate a
compensare le prestazioni di lavoro straordinario e a sostenere le politiche di sviluppo delle risorse umane e della
produttività, secondo la disciplina, rispettivamente, degli artt. 14 e 15 del CCNL dell’1.4.1999 e successive
modificazioni e integrazioni e degli artt. 31 e 32 del presente contratto.
4. Le risorse finanziarie di cui al comma 3 vengono costruite secondo le seguenti modalità:
a) relativamente al personale assunto direttamente, anche per mobilità, in sede di prima applicazione, sulla base di un
valore medio pro capite ricavato dai valori vigenti presso gli enti che hanno costituito l’unione per la quota di risorse
aventi carattere di stabilità e di continuità; successivamente le stesse risorse potranno essere implementate secondo la
disciplina contrattuale vigente nel tempo per tutti gli enti del comparto; la quota delle eventuali risorse variabili e non
stabili viene determinata di volta in volta secondo le regole contrattuali vigenti per tutti gli enti del comparto;
b) relativamente al personale temporaneamente messo a disposizione dagli enti aderenti, mediante un trasferimento di
risorse (per il finanziamento degli istituti tipici del salario accessorio e con esclusione delle progressioni orizzontali) dagli
stessi enti, in rapporto alla classificazione dei lavoratori interessati e alla durata temporale della stessa assegnazione;
l’entità delle risorse viene periodicamente aggiornata in relazione alle variazioni intervenute nell’ente di provenienza a
seguito dei successivi rinnovi contrattuali.
5. Al fine di favorire la utilizzazione temporanea anche parziale del personale degli enti da parte dell’unione, la
contrattazione decentrata della stessa unione può disciplinare, con oneri a carico delle risorse disponibili ai sensi del
comma 3:
a) la attribuzione di un particolare compenso incentivante, di importo lordo variabile, in base alla categoria di
appartenenza e alle mansioni affidate, non superiore a € 25, su base mensile, strettamente correlato alle effettive
prestazioni lavorative;
b) la corresponsione della indennità per particolari responsabilità di cui all’art. 17, comma 2, lett. f) del CCNL
dell’1.4.1999 che si può cumulare con il compenso eventualmente percepito ad analogo titolo presso l’ente di provenienza
6. Le unioni di comuni possono individuare le posizioni organizzative e conferire i relativi incarichi secondo la disciplina
degli artt. 8, 9, 10 e 11 del CCNL del 31.3.1999; al personale incaricato di una posizione organizzativa dell’unione la
retribuzione di posizione e di risultato è correlata alla rilevanza delle funzioni attribuite e alla durata della prestazione
lavorativa; il relativo valore si cumula con quello eventualmente percepito ad analogo titolo presso l’ente di provenienza,
ugualmente rideterminato in base alla intervenuta riduzione della prestazione lavorativa; l’importo complessivo a titolo
di retribuzione di posizione, su base annua per tredici mensilità, può variare da un minimo di € 5.164,56 ad un massimo
di € 16.000; la complessiva retribuzione di risultato, connessa ai predetti incarichi, può variare da un minimo del 10% ad
un massimo del 30% della complessiva retribuzione di posizione attribuita. Per il finanziamento delle eventuali posizioni
organizzative delle unioni prive di personale con qualifica dirigenziale trova applicazione la disciplina dell’art. 11 del
CCNL del 31.3.1999.
7. La utilizzazione del lavoratore sia da parte dell’ente titolare del rapporto di lavoro sia da parte dell’unione, fermo
rimanendo il vincolo complessivo dell’orario di lavoro settimanale, non si configura come un rapporto di lavoro a tempo
parziale secondo la disciplina degli articoli 4, 5 e 6 del CCNL del 14.9.2000..
Art. 14 - Personale utilizzato a tempo parziale e servizi in convenzione
1. Al fine di soddisfare la migliore realizzazione dei servizi istituzionali e di conseguire una economica gestione delle
risorse, gli enti locali possono utilizzare, con il consenso dei lavoratori interessati, personale assegnato da altri enti
cui si applica il presente CCNL per periodi predeterminati e per una parte del tempo di lavoro d’obbligo mediante
convenzione e previo assenso dell’ente di appartenenza. La convenzione definisce, tra l’altro, il tempo di lavoro in
assegnazione, nel rispetto del vincolo dell’orario settimanale d’obbligo, la ripartizione degli oneri finanziari e tutti
gli altri aspetti utili per regolare il corretto utilizzo del lavoratore. La utilizzazione parziale, che non si configura
come rapporto di lavoro a tempo parziale, è possibile anche per la gestione dei servizi in convenzione.
2. Il rapporto di lavoro del personale utilizzato a tempo parziale, ivi compresa la disciplina sulle progressioni
verticali e sulle progressioni economiche orizzontali, è gestito dall’ente di provenienza, titolare del rapporto stesso,
previa acquisizione dei necessari elementi di conoscenza da parte dell’ente di utilizzazione.
3. La contrattazione decentrata dell’ente che utilizzatore può prevedere forme di incentivazione economica a favore
del personale assegnato a tempo parziale, secondo la disciplina dell’art. 17 del CCNL dell’1.4.1999 ed utilizzando le
risorse disponibili secondo l’art. 31.
4. I lavoratori utilizzati a tempo parziale possono essere anche incaricati della responsabilità di una posizione
organizzativa nell’ente di utilizzazione o nei servizi convenzionati di cui al comma 7; il relativo importo annuale,
indicato nel comma 5, è riproporzionato in base al tempo di lavoro e si cumula con quello eventualmente in
godimento per lo stesso titolo presso l’ente di appartenenza che subisce un corrispondente riproporzionamento.
5. Il valore complessivo, su base annua per tredici mensilità, della retribuzione di posizione per gli incarichi di cui al
comma 4 può variare da un minimo di € 5.164,56 ad un massimo di € 16.000. Per la eventuale retribuzione di
risultato l’importo può variare da un minimo del 10% fino ad un massimo del 30% della retribuzione di posizione in
godimento. Per il relativo finanziamento trova applicazione la generale disciplina degli artt. 10 e 11 del CCNL del
31.3.1999.
6. Al personale utilizzato a tempo parziale compete, ove ne ricorrano le condizioni e con oneri a carico dell’ente
utilizzatore, il rimborso delle sole spese sostenute nei limiti indicati nei commi 2 e 4 dell’art. 41 del CCNL del
14.9.2000.
7. La disciplina dei commi 3, 4, 5 e 6 trova applicazione anche nei confronti del personale utilizzato a tempo parziale
per le funzioni e i servizi in convenzione ai sensi dell’art. 30 del D. Lgs. n. 267 del 2000. I relativi oneri sono a carico
delle risorse per la contrattazione decentrata dell’ente di appartenenza, con esclusione di quelli derivanti dalla
applicazione del comma 6.
Disposizioni contrattuali incentivanti – gestioni associate
Indennità art. 17 lett. f) – cumulabile art. 13 c. 5 lett. b) CCNL
2004 – solo UNIONE
L'art.17 - 2^ comma - lettera f) del CCNL del 1.4.1999 modificato dall'ari. 36 del CCNL
del 22.1.2004 e dall'art. 7 del CCNL del 9.5.2006 prevede la corresponsione di una indennità
per compensare l'eventuale esercizio di compiti che comportano specifiche responsabilità da
parte del personale delle categorie B e C, nonché per compensare specifiche responsabilità
affidate al personale della cat. D che'non risulti incaricato di posizioni organizzative.
Per il riconoscimento dell'indennità di cui trattasi si evidenzia che deve trattarsi di effettiva
specifica responsabilità; lo svolgere di attività di responsabile del procedimento è strettamente
collegato, per i dipendenti di categoria C e D, al contenuto della declaratoria professionale,
costituendo pertanto il normale oggetto delle loro attività.
La disposizione permette di avere due indennità - cumulabili - di particolari
responsabilità ex art. 17 lett. f – purché si svolgano incarichi sia presso l’Unione che
nel comune di provenienza
L’Indennità può non essere riproporzionata in base alle ore ai fini della
quantificazione
Come procedere ?
 eventuale aggregazione già esistente: verifica di adeguatezza,
rispetto a:
Ambito territoriale, dimensione demografica, numero dei Comuni,
omogeneità,
Idea di prospettiva delle diverse amministrazioni
 Censimento gestioni associate già attive e loro rapporto con
forme ed ambiti territoriali
Fatta questa operazione occorre scegliere tra due prospettive (da
leggere non solo come alternative ma anche come integrabili):
• Partire dalle singole funzioni, per modellarvi gli ambiti, a
geometria variabile. In tale ipotesi lo strumento prevalente può
essere quello delle convenzioni
• Partire dall’ambito territoriale. In tal caso lo strumento
prevalente è quello della convenzione unica polifunzionale o
dell’Unione
Dietro il primo approccio c’è principalmente la prospettiva di una
risposta all’obbligo ed alla esigenza di efficientamento come
coordinamento dell’esistente.
Dietro il secondo approccio c’è principalmente l’idea di un processo di
riorganizzazione territoriale istituzionale, attraverso la nascita di enti
esponenziali e strumentali dei Comuni, attraverso i quali gli stessi
conseguono adeguatezza nell’esercizio delle funzioni fondamentali
Se lo strumento principale è l’Unione la gestione associata di funzioni
e servizi è funzionale ad un disegno di assetto e sviluppo di un
territorio e delle sue comunità, ed alla ricostruzione al livello della
gestione associata di una nuova modalità e capacità di governo dei
Comuni.
L’Unione ha personalità giuridica ed una definita struttura di
governance e di relazioni politico-amministrative. Inserisce il dato
gestionale dentro una integrazione politica.
La Convenzione non ha personalità giuridica e quindi si rapporta con
l’esterno attraverso l’ente capofila, sia sul piano finanziario che su
quello dell’azione amministrativa.
I due strumenti non sono necessariamente alternativi.
Anzi, probabilmente laddove si scelga l’Unione come forma principale di
assolvimento dell’obbligo, l’utilizzo di convenzioni (con altre Unioni o
singoli Comuni) può costituire un necessario elemento di flessibilità
laddove per esigenze proprie della funzione o del servizio sia opportuno
gestirlo in un ambito più vasto.
--Dal punto di vista operativo la Convenzione è strumento più semplice e
flessibile per avviare la gestione associata mentre può essere più rigido
nel prosieguo della gestione stessa. Mentre l’Unione, una volta
costituita e divenuta affidataria della gestione della funzione, può
operare con una serie di vantaggi funzionali (personale, organizzazione
uffici e servizi, dinamicità delle politiche,….)
Quanto ad ambito e governance l’esperienza insegna che funzionano
più facilmente (se devono gestire una molteplicità d funzioni) le Unioni
con un numero non molto alto di Comuni.
Una volta compiuta la scelta di quale rapporto avere con le esperienze
già avviate e con il rapporto ambito territoriale/funzioni, è importante
condividere un progetto di gestione associata, che definisca modalità
e tempi.
• la governance politica
gli organi (Unione) o il sistema di relazioni (Convenzioni)
le regole per le decisioni e per la rappresentanza (
perché l’Unione non sia bloccabile da veti su ogni questione con
minaccia di
uscita, ma nello stesso tempo sia garantito un ruolo e
delle salvaguardie a ciascun Comune partecipante)
tenendo conto che il rapporto maggioranze/minoranze in una Unione
non
attiene solo alla politica ma anche ai singoli comuni
esempio: regole x minoranze in consiglio e per sindaci in giunta:
forme di consultazione
partecipazione senza voto
richieste di revisione
poteri di veto e no
Il programma per le funzioni
-quali e con quali strumenti
- in quali tempi
-con quali obiettivi
-con quale organizzazione
-con quali criteri di finanziamento e riparto dei costi
Con quale organizzazione degli uffici e servizi
Organizzazione diffusa o centralizzata
Con quale modalità di utilizzo e gestione del personale
(comando, trasferimento, coordinamento)
Rapporto tra back office e front office, in relazione ai diversi
Municipi
Quale ruolo del/dei Segretari (coerenza col processo, uffici
segreteria)
La rete info-telematica e l’interoperabilità
La reingegnerizzazione dei procedimenti
Le risorse e le spese
• la gestione ed imputazione delle entrate: contributi, tributi e
tariffe.
Decisioni unitarie e manovrabilità da parte dei singoli Comuni.
Cornice regolamentare unitaria
• i criteri di imputazione e suddivisione delle spese: generali o
per
funzioni/servizi. Abitanti, territorio, utenti, gettito, numero
di pratiche, metodi di ponderazione.
• le politiche di convergenza su debito, tariffe, aliquote ecc…
• naturalmente tutto ciò è tanto più rilevante quanto più è forte
l’integrazione
Questioni specifiche attinenti singole funzioni e
servizi
 es. lavori pubblici, programmazione
Rendere coerenti ICT e CUC
Un focus sul personale e sui vincoli di spesa per
il personale
La mia esperienza di Unione
Normativa su fusioni
art. 133 Costituzione
Il mutamento delle circoscrizioni provinciali e la istituzione di nuove Province
nell'ambito d'una Regione sono stabiliti con leggi della Repubblica, su
iniziativa dei Comuni, sentita la stessa Regione.
La Regione, sentite le popolazioni interessate, può con sue leggi istituire nel
proprio territorio nuovi Comuni e modificare le loro circoscrizioni e
denominazioni.
Testo Unico Enti Locali
Art. 15. Modifiche territoriali, fusione ed istituzione di comuni
1. A norma degli articoli 117 e 133 della Costituzione, le regioni possono
modificare le circoscrizioni territoriali dei comuni sentite le popolazioni
interessate, nelle forme previste dalla legge regionale. Salvo i casi di fusione
tra più comuni, non possono essere istituiti nuovi comuni con popolazione
inferiore ai 10.000 abitanti o la cui costituzione comporti, come
conseguenza, che altri comuni scendano sotto tale limite.
2. La legge regionale che istituisce nuovi comuni, mediante fusione di due o
più comuni contigui, prevede che alle comunità di origine o ad alcune di esse
siano assicurate adeguate forme di partecipazione e di decentramento dei
servizi.
3. Al fine di favorire la fusione dei comuni, oltre ai contributi della regione, lo
Stato eroga, per i dieci anni successivi alla fusione stessa, appositi
contributi straordinari commisurati ad una quota dei trasferimenti spettanti
ai singoli comuni che si fondono.
4. La denominazione delle borgate e frazioni è attribuita ai comuni ai sensi
dell'articolo 118 della Costituzione.
Art. 16. Municipi
1. Nei comuni istituiti mediante fusione di due o più comuni contigui lo
statuto comunale può prevedere l'istituzione di municipi nei territori delle
comunità di origine o di alcune di esse.
2. Lo statuto e il regolamento disciplinano l'organizzazione e le funzioni dei
municipi, potendo prevedere anche organi eletti a suffragio universale
diretto. Si applicano agli amministratori dei municipi le norme previste per
gli amministratori dei comuni con pari popolazione.
Legge 135/2012
L’articolo 20 è finalizzato a favorire i processi di fusione comunale,
prevedendo dall’anno 2013 un incentivo finanziario pari al 20% dei
trasferimenti erariali attribuiti per l’anno 2010 a favore dei Comuni che
danno luogo alla fusione. Detto incentivo è applicabile per le fusioni
realizzate a decorrere dall’anno 2012.
Viene infine attribuita al Ministero dell’Interno la competenza ad adottare i
relativi provvedimenti regolamentari.
Statuto Regione Lombardia
Art. 53
(Referendum territoriale)
1. Sono sottoposte a referendum consultivo delle popolazioni interessate le
proposte di legge regionale concernenti l'istituzione, nell'ambito del
territorio della Regione, di nuovi comuni e i mutamenti delle circoscrizioni e
delle denominazioni comunali ai sensi dell'articolo 133 della Costituzione.
Legge Regionale 15 dicembre 2006 , N. 29
Testo unico delle leggi regionali in materia di circoscrizioni comunali e
provinciali
Procedura di fusione
(tranne alcuni termini fissati prescrittivamente dalla legge, i tempi delle singole fasi e dell'intera procedura possono variare in
relazione ad elementi discrezionali legati all'organizzazione dei lavori degli organi competenti (politici e burocratici ed a valutazioni di
discrezionalità poltico-amministrativa)
Iniziativa (art. 7, l.r. n. 29/2006)
Firme della maggioranza degli
elettori residenti nei comuni
dei quali si propone la fusione
Deliberazione conforme dei
Consigli comunali
interessati,
assunta a maggioranza dei
consiglieri assegnati.
Richiesta alla Giunta regionale
affinché promuova
la procedura di fusione tra diversi
Comuni
Iniziativa popolare ai
sensi
della l.r. n.1/1971 (5.000
firme
o 5 consigli comunali o 1
Consiglio provinciale)
Progetto di legge , fase preliminare
Regione Lombardia,
U.O. Relazioni
regionali
e nazionali
Verifica requisiti formali della
richiesta
e predisposizione proposta di
progetto
di legge
Entro 90 gg.
dalla richiesta
Termine massimo previsto
dalla legge e passibile
di diversa determinazione
da parte Regione
Giunta regionale
Approvazione della
proposta di progetto di
legge
e presentazone al Consiglio
Esame preliminare progetto di legge e referendum
Ufficio Presidenza
Consiglio
regionale
Verifica ammissibilità e
trasmissione del progetto di legge , per i
rispettivi
pareri, al Consiglio provinciale
ed alla Comunità Montana territorialmente
competenti, o ai Consigli Comunali nei casi
di iniziativa
non loro
pareri
Commissione
competente
e Consiglio
regionale
Pareri da rendersi
entro 90 gg.
In caso contrario sono da
Intendersi come
favorevoli
Esame del progetto di legge e dei pareri
Deliberazione per l'effettuazione del
referendum
100 gg.
Presidente
Giunta
Regionale,
d'intesa con
Competenti
organi
statali
Popolazioni
interessate
Indizione del referendum
Svolgimento referendum
Sindaci affiggono manifesti almeno 45 gg.
prima
Stima
Passibile di aumento o
diminuzione in relazione a
organizzazione lavori
consiliari, tempi burocratici
e valutazioni discrezionali
su fissazione data
referendum
Fase conclusiva
Consiglio
regionale
Presa d'atto risultati referendum:
Art. 9, co.4., l.r. 29/2006:
“I risultati del referendum sono valutati
sulla base
sia del risultato complessivo sia degli esiti
distinti per
ciascuna parte del territorio diversamente
interessata.”
Approvazione della legge di
istituzione del nuovo Comune
60 gg.
Stima, passibile
di
aumento o
diminuzione in
relazione
all'organizzazion
e
attività del
Consiglio
Che fare ?
- non rinunciare a battersi per conquistare ragionevolezza delle norme
- partire dall'analisi concreta della propria realtà territoriale e dai bisogni delle
proprie comunità
- elaborare un progetto di gestione associata che risponda alle esigenze concrete e sia
il più utile e funzionale possibile, oltre che il più compatibile possibile con una
intrepretazione orientata alla ragionevolezza della normativa in evoluzione, quanto a:
definizione ambito e partner
forme della gestione
tempistica
- un progetto che tenga insieme il più possibile la risposta alle scadenze in vigore, con
una prospettiva ragionevole di medio-lungo periodo
Ricordando sempre, a noi stessi e a tutti, che a noi tocca la
responsabilità di garantire comunque quotidianamente
l'amministrazione delle nostre comunità.
Quadro sinottico delle misure che incidono
sulla spesa di personale degli enti locali
MISURA
RISPETTO DEL
PATTO DI
STABILITA’
(INCLUDE
ANCHE LA SPESA DI
PERSONALE)
OBBLIGO DI
RIDUZIONE
DELLA SPESA DI
PERSONALE (ENTI
SOTTOPOSTI AL
PATTO DI
STABILITA’)
FONTE
Art. 77-bis DL 112/2008
Art. 31, L.183/2011
Art. 4-ter L. 44/2012
In caso di mancato rispetto del patto di stabilità
interno:
minori trasferimenti anni successivi
tetto agli impegni delle spese correnti
no indebitamento per investimenti
divieto di assunzioni, a qualsiasi titolo e con
qualsivoglia tipologia contrattuale… anche
con contratti di servizio elusivi… (Art. 7 D. Lgs. n.
149/2011)
Art. 1, comma 557, L. 296/2006, come riscritto dall’14,
comma 7, DL 78/2010
<<...gli enti sottoposti al patto di stabilità interno assicurano la
riduzione delle spese di personale,.. con azioni …rivolte…ai
seguenti ambiti…:
a) riduzione dell'incidenza percentuale delle spese di personale
rispetto al complesso delle spese correnti…;
b) razionalizzazione e snellimento delle strutture burocraticoamministrative…;
c) contenimento delle dinamiche di crescita della contrattazione
integrativa...>>
Art. 1, comma 557-ter, L.296/2006
In caso di mancato rispetto, si applica il divieto di cui all’art. 76,
comma 4, DL 112/2008:
<<…divieto agli enti di procedere ad assunzioni di personale a
qualsiasi titolo, con qualsivoglia tipologia contrattuale, … anche
con riferimento ai processi di stabilizzazione in atto…, con
soggetti privati che si configurino come elusivi della presente
CDC Sez, Autonomie
delibere 2 e 3 2010
(precisa che la riduzione
della spesa per il
personale deve essere
progressiva e costante e
deve essere operata con
riferimento alla spesa di
personale dell’anno
immediatamente
precedente).
CDC sez Autonomie
delibera 9/2010
(definisce le
componenti incluse nel
calcolo della “spesa di
personale”)
TETTO ALLA SPESA DI
PERSONALE (ENTI
NON
SOTTOPOSTI AL
PATTO)
Art. 1, comma 562 L. 296/2006 come modificato dall’art.
4-ter, comma 11, L.
44/2012 (a decorrere dal 29/4/2012)
<<Per gli enti non sottoposti alle regole del patto di stabilità
interno, le spese di personale, … non devono superare il
corrispondente ammontare dell'anno 2008…>>
TETTO AL
RAPPORTO SPESA
PERSONALE SU
SPESA
CORRENTE
Art. 76, comma 7, DL 112/2008, come riformulato
dall’art. 14, comma 9, DL 78/2010; dall’art. 20,
comma 9, DL 98/2011; dall’art. 4, comma 103,
lett. a) L 183/2011; dall’art. 28, comma 11 quater
DL 201/2011; dall’art. 4, comma 103, L 183/2011
(a decorrere dal 1/1/2012) e dall’art. 4-ter, comma
10, L. 44/2012 (a decorrere dal 29/4/2012)
<< E’ fatto divieto agli enti nei quali l'incidenza delle
spese di personale è pari o superiore al 50% delle
spese correnti di procedere ad assunzioni di
personale a qualsiasi titolo e con qualsivoglia
tipologia contrattuale.. Ai fini del computo …si
calcolano le spese sostenute anche dalle società a
partecipazione pubblica locale totale o di
controllo…Ferma restando l'immediata applicazione
della disposizione di cui al precedente periodo, con
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su
proposta del
Ministro per la pubblica amministrazione e la
semplificazione, di concerto con i Ministri
dell'economia e delle finanze e dell'interno, d'intesa
con la Conferenza unificata, possono essere
ridefiniti i criteri di calcolo della spesa di personale
per le predette societa'…>> In caso di mancato
rispetto del tetto: divieto di assunzioni, a qualsiasi
titolo e con qualsivoglia tipologia contrattuale…
anche con contratti di servizio elusivi…; no a risorse
aggiuntive fondi contrattazione integrativa.
CDC SS.RR. delibera
3/contr/20111 e delibera
4/contr/2011
CDC SS.RR. delibera
27/2011cosa includere
nel calcolo della spesa
di personale
CDC Lombardia
delibere 479/2011 e
489/2011
CDC Autonomie
delibera 14/AUT/2011
BLOCCO
CONTRATTI
NAZIONALI
Art. 9, comma 17 DL 78/2010
<<Non si dà luogo, senza possibilità di recupero, alle
procedure contrattuali e negoziali relative al triennio 20102012 del personale di cui all'articolo 2, comma 2 e articolo 3
del d.l. 165/2001 e successive modificazioni. E' fatta salva
l'erogazione dell'indennità di vacanza contrattuale nelle
misure previste a decorrere dall'anno 2010…>>
CDC SR delibera
51/contr/20112 circa i
vincoli dell’art. 9, c.
2bis, DL 78/2010
Circolare RGS
12/2011
Circolare RGS
16/2012
1 La Corte di Conti, a Sezioni Riunite, precisa che “Per gli enti locali non sottoposti alle regole del patto di stabilità
interno permane
la specifica disciplina disposta dall’art. 1, comma 562 della legge 296/2006, ivi compreso il peculiare vincolo assunzionale,…”
2 A Sezioni Riunite in sede di controllo, la Corte dei conti sostiene che:<<Ai fini del vincolo posto dall’art. 9, comma 2-bis, le risorse
destinate alla progettazione interna e quelle per le prestazioni professionali dell’avvocatura interna devono essere sterilizzate, in
quanto si ritiene siano escluse dall’ambito applicativo del citato articolo.>>
VINCOLI
RISORSE
CONTRATTI
INTEGRATIVI
Art. 9, comma 2-bis, DL 78/2010
<<…l’ammontare complessivo delle risorse destinate
annualmente al trattamento accessorio del personale, anche
di livello dirigenziale, … non può superare il corrispondente
importo dell’anno 2010 ed è, comunque, automaticamente
ridotto in
misura proporzionale alla riduzione del personale in
servizio>>
VINCOLI RISORSE
CCNL
BIENNIO
ECONOMICO
2008/2009
Art. 9, comma 4, DL 78/2010
<<I rinnovi contrattuali del personale dipendente dalle
pubbliche amministrazioni per il biennio 2008-2009… non
possono, in ogni caso, determinare aumenti retributivi
superiori al 3,2 per cento…anche ai contratti ed accordi
stipulati prima della data di entrata in
vigore del presente decreto; le clausole difformi contenute nei
predetti contratti ed accordi sono inefficaci; a decorrere dalla
mensilità successiva alla data di entrata in vigore del
presente decreto; i trattamenti retributivi saranno
conseguentemente adeguati.>>
CDC SR delibera
51/contr/20112 circa i
vincoli dell’art. 9, c.
2bis, DL 78/2010
Circolare RGS 12/2011
Circolare RGS 16/2012
Parere RGS prot.
0096618 del
16/11/2010
BLOCCO
PROGRESSIONI
DI
CARRIERA
COMUNQUE
DENOMINATE
Art. 9, comma 21, DL 78/2010
<< Per il personale contrattualizzato le progressioni di
carriera comunque denominate ed i passaggi tra le aree
eventualmente disposte negli anni 2011, 2012 e 2013 hanno
effetto, per i predetti anni, ai fini esclusivamente giuridici. >>
Circolare RGS
n.12/2011
VINCOLI ALLA
DINAMICA
RETRIBUTIVA
INDIVIDUALE
Art. 9, comma 1, DL 78/2010
<<…il trattamento economico complessivo dei singoli
dipendenti, anche di qualifica dirigenziale, ivi compreso il
trattamento accessorio, …non può superare, in ogni caso, il
trattamento ordinariamente spettante per l’anno 2010, al netto
degli effetti derivanti da
eventi straordinari della dinamica retributiva…>>
Circolare RGS
12/20113
Nota operativa
INPDAP
5/10/2011 n. 22
Art. 76, comma 7, DL 112/2008 come riformulato dall’art. 14,
comma 9, DL 78/2010 e dall’art. 1 comma 118, L 220/2010 (a
decorrere dal 1/1/2011) e dall’art. 20, comma 9, DL 98/2011 e
dall’art. 4, comma 103, L 183/2011 (a decorrere dal 1/1/2012) e
dall’art. 4-ter, comma 10, L. 44/2012 (a decorrere dal 29/4/2012)
<<…possono procedere ad assunzioni di personale a tempo
indeterminato nel limite del 40 per cento della spesa corrispondente
alle cessazioni dell'anno precedente. Ai soli fini del calcolo delle
facolta' assunzionali, l'onere per le assunzioni del personale
destinato
allo svolgimento delle funzioni in materia di polizia locale, di
istruzione pubblica e del settore sociale e' calcolato nella misura
ridotta del 50 per cento; le predette assunzioni continuano a rilevare
per intero ai fini del calcolo delle spese di personale previsto dal
primo periodo del presente comma …..Per gli enti nei quali
l'incidenza delle spese di personale è pari o inferiore al 35 per cento
delle spese correnti sono ammesse, in deroga al limite del 40 per
cento e comunque nel rispetto degli obiettivi del patto di stabilità
interno e dei limiti di contenimento complessivi delle spese di
personale, le assunzioni per turn-over che consentano l'esercizio
delle funzioni fondamentali previste dall'articolo 21, comma 3, lettera
b), L. 42/2009; in tal caso le disposizioni di cui al secondo periodo
trovano applicazione solo in riferimento alle assunzioni del
CDC SR delibera
53/contr/2010
VINCOLI ALLE
ASSUNZIONI
A TEMPO
INDETERMINAT
O
(PER GLI ENTI
SOTTOPOSTI
AL PATTO DI
STABILITA’)
VINCOLI ALLE
ASSUNZIONI
A TEMPO
INDETERMINATO
(PER GLI ENTI NON
SOTTOPOSTI AL
PATTO DI STABILITA’)
SPESA PER
PERSONALE A
TEMPO
DETERMINATO E
CO.CO.CO
Art. 1, comma 562 L. 296/2006
<<… possono procedere all'assunzione di personale nel limite
delle cessazioni di rapporti di lavoro a tempo indeterminato
complessivamente intervenute nel precedente anno, ivi
compreso il personale di cui al comma 558 (stabilizzato)>>
Art. 9 comma 28 DL 78/2010, come modificato dall’art. 4,
comma 102 L. 183/2011; dall’art. 1, comma 6 bis, L. 14/2012 e
dall’art. 4-ter, comma 12, L. 44/2012
<<…possono avvalersi di personale a tempo determinato o con
convenzioni ovvero con contratti di collaborazione coordinata e
continuativa, nel limite del 50 per cento della spesa sostenuta per
le stesse finalità nell'anno 2009… A decorrere dal 2013 gli enti
locali possono superare il predetto limite per le assunzioni
strettamente necessarie a garantire l'esercizio delle funzioni di
polizia locale, di istruzione pubblica e del settore sociale; resta
fermo che comunque la spesa complessiva non puo' essere
superiore alla spesa sostenuta per le stesse finalita' nell'anno
2009.>>
Per il 2012: << Le disposizioni dell'articolo 9, comma 28, del DL n.
78/2010, convertito, con modificazioni, dalla L. n. 122/2010, e sm,
si applicano alle assunzioni del personale educativo e scolastico
degli enti locali, nonche' di personale destinato all'esercizio delle
funzioni fondamentali di cui all'articolo 21, comma 3, lettera b),
della
L.n. 42/2009, ed ai lavoratori socialmente utili coinvolti in percorsi
di stabilizzazione gia' avviati ai sensi dell'articolo 1, comma 1156,
della L.n. 296/2006, e sm, alla data di entrata in vigore della legge
di conversione del presente decreto, nei limiti delle risorse gia'
disponibili nel bilancio degli enti locali a tal fine destinate, a
decorrere dall'anno
CDC SR delibera
59/contr/2010
CDC SR delibera
20/contr/2011
Circolare RGS
n.40/2010
CDC SR
11/contr/2012
SPESA PER
PERSONALE CON
CONTRATTI
FORMAZIONE
LAVORO,
SOMMINISTRAZION
E DI
LAVORO
Art. 9 comma 28 DL 78/2010, come modificato dall’art. 4,
comma 102 L. 183/2011
<<…la spesa per personale relativa a contratti di formazionelavoro, ad altri rapporti formativi, alla somministrazione di
lavoro, nonché al lavoro accessorio di cui all'articolo 70,
comma 1, lettera d) del d.lgsl, n. 276/2003, e smi, non può
essere superiore al 50 per
cento di quella sostenuta per le rispettive finalità nell'anno
2009…>>
Circolare RGS
n.40/2010
3 Nell’ambito del blocco della retribuzione del singolo dipendente, di cui all’art. 9, comma 1, la definizione della circolare
RGS al “trattamento ordinariamente spettante per l’anno 2010” è data dal trattamento fondamentale (stipendio,
tredicesima, ria, iis) e dalle componenti del trattamento accessorio aventi carattere fisso e continuativo (indennità di
amministrazione, retribuzione di posizione fissa e variabile, indennità pensionabile, indennità di vigilanza, indennità
educatrici).
Vanno inclusi gli eventuali arretrati derivanti dalle progressioni economiche che abbiano decorrenza dal 2010. Non vanno
considerati né in positivo né in negativo gli effetti derivanti da eventi straordinari che possono ridurre o incrementare il
“percepito” 2010, es: le assenze per maternità, malattia, i congedi, aspettativa, permessi non retribuiti, le somme
corrisposte per missioni, straordinario, turnazioni, svolgimento di specifici incarichi.
MISSIONI E USO
DEL MEZZO
PROPRIO
Art. 6, comma 12, D.L. n. 78/2010
<<le amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico
consolidato ….(ISTAT) …non possono effettuare spese per missioni,
… per un ammontare superiore al 50 per cento della spesa
sostenuta nell'anno 2009… A decorrere dalla data di entrata in
vigore del presente decreto … cessano di avere effetto eventuali
analoghe disposizioni contenute
nei contratti collettivi. >>
Circolare n.
36/2010
RGS Utilizzo
del mezzo
proprio –
Chiarimenti
CDC SR
8/contr/2011
CDC SR
9/contr/2011
SPESE DI FORMAZIONE
SOPPRESSIONE
INDENNITA’
E RIMBORSI PER
TRASFERIMENTO
SPESA PER STUDI E
INCARICHI DI
CONSULENZA
RIDUZIONE
DEI
TRATTAMENTI
ECONOMICI
SUPERIORI A
90 E 150 MILA
EURO LORDI
Art. 6, comma 13, D.L. n. 78/2010
<<…la spesa annua sostenuta dalle amministrazioni
pubbliche inserite nel conto economico consolidato …(ISTAT)
…per attività esclusivamente di formazione deve essere non
superiore al 50 per cento della spesa sostenuta nell'anno
2009…>>
Art. 4, comma 44, L. 183/2011
<<Le indennità e i rimborsi di cui agli articoli 18, 19, 20 e 24
della legge 18 dicembre 1973, n. 836, …sono soppressi…
Sono, inoltre, soppresse le analoghe disposizioni contenute
nei contratti collettivi nazionali di lavoro.>>
Direttiva DFP
10/2010
Circolare RGS
n.40/2010
Art. 6, comma 7, DL 78/2010
<<…la spesa annua per studi ed incarichi di consulenza,
inclusa quella relativa a studi ed incarichi di consulenza
conferiti a pubblici dipendenti, …escluse le università, gli
enti e le fondazioni di ricerca e gli organismi equiparati
nonché gli incarichi di studio e consulenza connessi ai
processi di privatizzazione e alla regolamentazione del
settore
finanziario, non può essere superiore al 20 per cento di
quella sostenuta nell'anno 2009.
CDC SR
7/contr/20114
sul concetto di
“spesa
sostenuta”
Art. 9, comma 2, DL 78/2010
<<….i trattamenti economici complessivi dei singoli
dipendenti, …superiori a 90.000 euro lordi annui sono
ridotti del 5 per cento per la parte eccedente il predetto
importo fino a 150.000 euro, nonché del 10 per cento per la
parte eccedente 150.000 euro…>>
Nota operativa
INPDAP
5/10/2011 n. 22
Applicazione art.
9,
commi 2 e 21, DL
78/2010 5
CDC 5/contr/2012