Come si «leggono» i nuovi
documenti contabili
Daria Perrotta
Camera dei Deputati
Indice
Definizione e limiti dell’’autonomia
finanziaria e contabile delle regioni
Definizione e finalità della
programmazione economico-finanziaria
delle Regioni
Il ciclo e gli strumenti della
programmazione: una lettura dei
documenti tra dimensione statale e
regionale
Esperienze a confronto: aspetti critici e
possibili evoluzioni
Definizione e limiti dell’autonomia finanziaria delle regioni
nella Costituzione
L’evoluzione del dettato dell’articolo 119 della Costituzione
1948
2001
2012
Le Regioni hanno autonomia finanziaria nelle forme e nei limiti stabiliti da leggi della
Repubblica, che la coordinano con la finanza dello Stato, delle Province e dei Comuni.
Alle Regioni sono attribuiti tributi propri e quote di tributi erariali in relazione ai bisogni
delle Regioni per le spese necessarie ad adempiere le loro funzioni normali.
Per provvedere a scopi determinati, e particolarmente per valorizzare il Mezzogiorno e le
Isole, lo Stato assegna per legge a singole Regioni contributi speciali (…)
I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di
entrata e di spesa.
I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno risorse autonome.
Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e
secondo i princìpi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario.
Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibili al loro territorio (…)
I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di
entrata e di spesa, nel rispetto dell'equilibrio dei relativi bilanci, e concorrono ad
assicurare l'osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall'ordinamento
dell'Unione europea (…)
I limiti all’autonomia finanziaria delle Regioni
1. Principi costituzionali in materia di finanza pubblica
(artt.23 e 53 Cost.)
2. Princìpi di coordinamento della finanza pubblica e
del sistema tributario
3. Osservanza dei vincoli economici
derivanti dall’ordinamento dell’UE
finanziari
4. Vincolo all’indebitamento (solo per investimenti)
Dal 2012
Definizione e limiti dell’autonomia contabile delle regioni
nella Costituzione
Definizione dell’autonomia contabile delle Regioni
A. La capacità di definire proprie discipline e procedure contabili
B. La capacità dell’ente di autodeterminarsi in ordine agli
interventi da realizzare e agli obiettivi da conseguire con le
risorse disponibili attraverso la decisione di bilancio.
I limiti all’autonomia contabile delle Regioni
A. Il coordinamento programmatico e il raccordo finanziario con i
diversi livelli istituzionali
B. Il Patto di stabilità interno (e la sua progressiva sostituzione
con il principio del «pareggio» di bilancio)
La legge n. 243 del 2012 ha introdotto per gli enti territoriali l’obbligo dell’equilibrio di
bilancio. Tale obbligo la cui entrata in vigore è prevista a decorrere dal 1° gennaio 2016
è stata anticipata al 2015, per le sole regioni a statuto ordinario, dalla legge di stabilità
per il 2015. Tale disciplina, che impone il pareggio sia di parte corrente che tra entrate e
spese finali, è stata estesa alla Regione Sardegna ai sensi dell’art. 9, comma 4 del DL n.
78/2015.
Definizione e finalità della programmazione economicofinanziaria delle Regioni
Definizione di programmazione
Programmare, nel campo dell’azione pubblica, significa adottare decisioni coordinate
e coerenti di politica economica.
Nel campo dell’azione pubblica la necessità di adottare interventi coordinati è
riconducibile a diverse finalità:
 Il raggiungimento di diversi obiettivi contemporaneamente;
 Il conseguimento del medesimo obiettivo attraverso l’utilizzo di strumenti diversi.
Le politiche pubbliche devono poi essere coerenti sotto il profilo temporale dal
momento che mirano a risolvere problematiche che
hanno una natura
intertemporale.
Le finalità della programmazione
I caratteri qualificanti della programmazione, propri dell’ordinamento finanziario e
contabile delle amministrazioni pubbliche, sono stati individuati dallo stesso
legislatore statale nei seguenti termini (paragrafo 3 dell’Allegato n. 4/1 del D. lgs. 118
del 2011 e successive modificazioni):
1.
2.
3.
Valenza pluriennale del processo;
Lettura non solo contabile dei documenti;
Coerenza e interdipendenza dei vari strumenti della programmazione.
La descrizione dei contenuti, degli attori coinvolti e delle scadenze temporali degli
strumenti attraverso i quali si configura la programmazione delle Regioni terrà conto di
tali elementi.
Il ciclo e gli strumenti della programmazione: una lettura dei documenti tra
dimensione statale e regionale
Il ciclo di programmazione…..dal DEFR ai DDL Bilancio e DDL stabilità
10 apr (t-1)
30 giu. (t-1)
DEF
20 sett (t-1)
Sett./ Ott. (t-1)
Nota agg.to
DEF
Presentato dal
Governo alle Camere
Ddl bil. e Ddl
stabilità
Presentato dal
Governo alle Camere
DEFR
Presentato dalla Giunta al Consiglio.
Con riferimento al periodo di
programmazione 2016-2018, il DEFR è
presentato entro il 31 ottobre 2015.
15 Ott.(t-1) Ott./Nov.(t-1)
Presentati dal Governo
alle Camere
Nota agg.to
DEFR
Presentato dalla Giunta
al Consiglio entro 30 gg dalla
presentazione della Nota di
agg.to al DEF e, comunque,
non oltre la data di
presentazione del ddl bilancio
Ddl bil. e Ddl
stabilità
Presentati dalla Giunta
al Consiglio entro il 31 ott. e,
comunque, non oltre la data di
presentazione del ddl bilancio
dello Stato
Il ciclo di programmazione….. Collegati, rendiconto e assestamento
Ott.
Gen.
Apr. (t-1)
Ddl
collegati
30 giu. (t)
30 giu. (t-1)
Ddl
Assestamento
Ddl
Rendiconto
Presentato dal
Governo alle Camere
Ddl
collegati
Presentati dalla Giunta
al Consiglio
Ddl
Rendiconto
Presentato dalla Giunta e approvato dal
Consiglio entro il 31 luglio
Ddl
assestamento
Presentato dalla Giunta
al Consiglio
CICLO
DI PROGRAMMAZIONE…..DAL
DEFR AL
RENDICONTO
Le peculiaritàILdel
ciclo
della programmazione
della
Regione Sardegna
Le principali differenze relative al novero degli strumenti della
programmazione previsti dal d.lgs. n. 118 del 2011 e successive
modificazioni rispetto a quelli indicati dalla legge di contabilità della Regione
Sardegna (l. reg. n. 11 del 2006 e successive modificazioni) sono:
 La notevole rilevanza assegnata nella legge di contabilità della Regione al
Programma regionale di sviluppo;
 La configurazione e la denominazione del DEFR dal momento che la
regione Sardegna non ha partecipato alla sperimentazione ;
 L’assenza nella legge di contabilità della Regione dello strumento della
nota di aggiornamento e dell0indicazione del contenuto del disegno di
legge di assestamento.
Il DEFR
Il legislatore statale (paragrafo 5.2 dell’Allegato n. 4/1 del D. lgs. 118 del 2011 e
successive modificazioni) nel delineare le finalità del DEFR ha tenuto conto dei 3
elementi qualificanti della programmazione, prevedendo che:
 definisca gli obiettivi della manovra di bilancio regionale
Valenza
pluriennale del
processo
 decida i programmi da realizzare all’interno delle singole missioni
con le relative previsioni di spesa nonché le modalità di finanziamento
al fine di orientare le successive deliberazioni del Consiglio e della Giunta
costituisca il presupposto dell’attività di controllo strategico
con particolare attenzione allo stato di attuazione dei programmi
all’interno delle missioni
Lettura non solo
contabile dei
documenti
Coerenza e
interdipendenza
degli strumenti
IL CICLO DI
DEFR
AL RENDICONTO
Il PROGRAMMAZIONE…..DAL
DEFR a confronto con
il DEF
Il contenuto del DEFR (seppure articolato in 2 sezioni e non in 3) ricalca quello del
DEF.
Tuttavia, vi sono delle importanti differenze:
Il DEF deve esplicitare in maniera più articolata i parametri economici essenziali
utilizzati per le previsioni di finanza pubblica;
Il DEF contiene una serie di valutazioni relative al lungo periodo (le previsioni di
finanza pubblica, gli interventi che si intende adottare per garantirne la
sostenibilità, nonché le diverse ipotesi di evoluzione dell'indebitamento netto e del
debito) mentre il DEFR si connota per essere invece un documento di breve-medio
periodo;
 Il DEFR si contraddistingue per il suo rilevante e preponderante contenuto
politico rispetto al DEF.
A conferma di ciò, basti pensare che nel caso in cui e specifiche normative regionali prevedano un
documento programmatico di legislatura, nel primo anno del nuovo mandato, quest’ultimo documento
può sostituire la presentazione dello stesso DEFR.
DAPEF 2014
Regione Sardegna
DEF 2015
Programma di stabilità
Il cronoprogramma
Allegato tecno al Programma regionale di
sviluppo
DEF 2015
Programma nazionale di riforma
Terza sezione
DEF 2015
DEF 2015
Analisi e tendenze della finanza pubblica
Nota metodologica sui criteri di
formulazione delle previsioni tendenziali
Seconda sezione
Allegato alla Seconda sezione
Quadro macroeconomico di
riferimento
Regione Sardegna (DAPEF 2014)
Quadro macroeconomico di
riferimento
DEF 2015
Programma regionale di sviluppo
(PRS)
Regione Sardegna
DEFR 2015
Regione Lazio
Il DEFR a confronto con il DAPEF
A sua volta il contenuto del DEFR non si discosta notevolmente da quello del
DAPEF come definito dalla l. regionale n. 11 del 2006.
In particolare, con riferimento:
 alle politiche da adottare e al quadro finanziario unitario di tutte le risorse
disponibili (si veda art. 3, co. 1, lett. a), a-bis) e b) della l. reg. n. 11 del 2006);
 al perimetro di riferimento della programmazione che deve comprendere
anche gli enti strumentali ed alle società controllate e partecipate (vedi art.3, co.
1, lett. e) della legge n.11 del 2006).
Tuttavia, tale contenuto dovrà essere molto irrobustito dal punto di vista metodologico e
della specificità dei dati (in particolare con riferimento all'indicazione dell'articolazione
della manovra necessaria per il conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica,
accompagnata anche da un'indicazione di massima delle misure attraverso le quali si
prevede di raggiungere i predetti obiettivi, nonché agli obiettivi programmatici
pluriennali di riduzione del debito).
La Nota di aggiornamento
La legge di contabilità dello Stato, come da ultimo modificata, ha trasformato
in obbligatoria la Nota di aggiornamento al DEF.
Le ragioni di tale modifica possono essere ricondotte all’esigenza di una
maggiore stabilità dei quadri previsivi posti a base dei successivi interventi
definiti dalla manovra di bilancio.
Il contenuto della Nota di aggiornamento delineato dal legislatore statale
mostra come tale strumento sia quello nel quale è più evidente
l’interdipendenza tra i vari settori nei quali si articola l’amministrazione
pubblica che sono chiamati a concorrere al raggiungimento degli obiettivi di
finanza pubblica definiti dall’ordinamento europeo.
Il contenuto della Nota di aggiornamento
La Nota di aggiornamento al DEF, infatti, può disporre:
 l’eventuale aggiornamento degli obiettivi programmatici individuati dal DEF, al fine
di prevedere una loro diversa ripartizione tra lo Stato e le amministrazioni territoriali
ovvero di recepire le indicazioni contenute nelle raccomandazioni eventualmente
formulate dalla Commissione europea, nonché l’eventuale aggiornamento delle
previsioni macroeconomiche e di finanza pubblica per l'anno in corso e per il restante
periodo di riferimento;
 il contenuto del Patto di stabilità interno e le relative sanzioni da applicare in caso di
mancato rispetto del Patto medesimo, nonché il contenuto del Patto di convergenza.
L’iter di formazione del documento prevede un coinvolgimento rafforzato delle
autonomie territoriali dal momento che il Governo, qualora si renda necessario
procedere a una modifica degli obiettivi di finanza pubblica, è tenuto ad inviare, entro il
10 settembre, alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica,
per il preventivo parere, da esprimere entro il 15 settembre, le linee guida per la
ripartizione degli obiettivi (art.10-bis, co. 2 della l. n. 196 del 2009).
Il “non contenuto” della Nota di aggiornamento al DAPEF
Il legislatore statale non ha disciplinato il contenuto di tale documento regionale
probabilmente in considerazione della sua natura prevalentemente tecnica e della
procedura aggravata con la quale si procede , in taluni casi, alla sua approvazione .
Non è possibile neanche sulla base del dato empirico valutare il funzionamento di tale
strumento. Tuttavia proprio tale documento consente di porre l’attenzione sulle
difficoltà registrate da parte degli enti territoriali nel rispettare le scadenze previste
per il loro ciclo di bilancio alla luce della stretta connessione e interdipendenza con
quello statale
Proprio tali difficoltà hanno portato quest’anno a posticipare al 31 ottobre il termine di
presentazione del DEFR 2016-2018 (decreto del 7 luglio 2015).
La Commissione ARCONET, dopo ampio dibattito, ha, comunque, ribadito che la
presentazione dei documenti di programmazione in prossimità della presentazione del
bilancio di previsione rende tali documenti più simili a “note integrative” del bilanci
piuttosto che a documenti di programmazione.
Cosa potrebbe contenere la Nota di aggiornamento al DAPEF…
Il legislatore statale, nel delineare il contenuto della Nota, ha previsto la
predisposizione di uno specifico allegato che dia conto dello stato di
attuazione delle leggi di spesa (con particolare riferimento a quelle a
carattere pluriennale). In tale allegato è infatti, indicato l’ammontare
complessivo delle spese autorizzate con la distinta indicazione delle somme
effettivamente erogate, dei relativi residui nonché delle somme ancora da
erogare.
Andrebbe, quindi, valutata l’opportunità di utilizzare anche a livello regionale
tale documento per la verifica dello stato di attuazione degli interventi
pluriennali previsti a legislazione vigente.
Tali informazioni potrebbero, infatti, essere utilizzate dal Consiglio durante
l’esame della successiva manovra di bilancio al fine di verificare l’opportunità
del rifinanziamento di specifici interventi.
Differenze e analogie nella configurazione della manovra di finanza pubblica
Sulla base del perimetro delineato dalla legge di contabilità dello Stato (l. n. 196 del
2009) la manovra di finanza pubblica si compone esclusivamente di due provvedimenti:
la legge di stabilità e la legge di bilancio.
La legge di contabilità vigente:
 non ha, quindi, riconosciuto un rango normativo al dato, oramai divenuto di prassi,
in base al quale la manovra di finanza pubblica veniva anticipata o, comunque, definita
mediante un decreto-legge collegato alla manovra stessa;
 ha fissato il termine per la presentazione dei disegni di legge collegati al termine
dell’esame della sessione di bilancio.
La manovra di finanza pubblica delle Regioni è stata invece, delineata dal legislatore
statale, prevedendo la presentazione dei collegati all’interno della sessione di bilancio
e stabilendo che tali progetti siano approvati in un’unica sessione con il progetto di
legge di stabilità e quello di bilancio (paragrafo 7 dell’allegato 4/1 del d. lgs. n. 118 del
2011).
Differenze e analogie del contenuto della legge di stabilità
Valenza pluriennale del processo
Una delle caratteristiche più innovative del contenuto della legge di stabilità dello Stato
come disciplinato dalla nuova normativa di contabilità è la previsione in base alla quale
la manovra viene impostata su base triennale.
Il legislatore statale nel definire il contenuto della legge di stabilità regionale ha
previsto disposizioni analoghe.
Nella legge di contabilità della Regione Sardegna era già presente, anche se con una
formulazione meno cogente il riferimento agli anni considerati nel bilancio
pluriennale, soprattutto in relazione alla parte tabellare (art.4, co. 1, lett. f) della l. reg.
n.11 del 2006).
Fermo rimanendo il carattere triennale della manovra vi è una differenza nella
disciplina prevista per la legge di stabilità statale e quella regionale: infatti, mentre la
legge di stabilità regionale deve contenere esclusivamente norme tese a realizzare
effetti finanziari con decorrenza dal primo anno considerato nel bilancio di previsione,
per la legge di stabilità statale tale limite è ora meno stringente prevedendosi che le
norme siano volte a realizzare effetti finanziari con decorrenza nel triennio considerato
nel bilancio pluriennale.
Differenze e analogie del contenuto della legge di stabilità
Coerenza e interdipendenza degli strumenti
La legge di contabilità dello Stato (art. 11 della l. n. 196 del 2009) dispone che la
manovra triennale di finanza pubblica contenga le misure qualitative e quantitative
che vengono individuate come necessarie alla realizzazione degli obiettivi
programmatici indicati dal DEF, con i loro eventuali aggiornamenti.
Il legislatore statale nel definire il contenuto della legge di stabilità regionale non ha
previsto una disposizione analoga, fermo rimanendo che con gli eventuali progetti di
legge collegati possono essere disposte integrazioni a disposizioni legislative regionali
aventi riflessi sul bilancio per attuare il DEFR.
La legge di contabilità della Regione Sardegna assegna, come prima finalità, alla legge
finanziaria l’adeguamento del bilancio annuale e pluriennale agli obiettivi contenuti
nel DAPEF (art.4, co.1, lett. a) della l. reg. n.11 del 2006).
Coerenza e interdipendenza dei vari strumenti della programmazione
Legge di
stabilità
2015
Legge
finanziaria
2015
Differenze e analogie del contenuto della legge di stabilità
Sia la legge di stabilità statale che quella regionale presentano un carattere complesso
componendosi di una parte normativa e di una parte tabellare.
Il contenuto della legge di stabilità statale presenta numerose analogie con quello
previsto per la legge di stabilità regionale, quali:
 la definizione delle variazioni di aliquote, detrazioni e scaglioni, nonché delle altre
misure che incidono sulla determinazione del quantum della prestazione, in relazione
alle diverse tipologie di imposte, tasse e contributi;
 la riduzione, il rifinanziamento o la rimodulazione delle leggi di spesa pluriennali in
apposite tabelle allegate;
 la disciplina delle regolazioni meramente quantitative rinviate alla legge stabilità dalle
leggi vigenti;
 le modifiche eventualmente necessarie a garantire l’attuazione del patto di stabilità
interno, nonché a realizzare il patto di convergenza;
 l’esclusione di norme di carattere ordinamentale o, comunque, di mera
organizzazione degli uffici.
Differenze e analogie del contenuto della legge di stabilità
Altre due analogie sono rinvenibili, specificatamente, nella legge di contabilità della
Regione Sardegna:
 la determinazione dei fondi speciali;
 la definizione dell’importo massimo da destinare ai contratti del pubblico impiego e
alle modifiche del trattamento economico e normativo del personale dipendente dalle
relative amministrazioni.
Si segnala, inoltre, che la nuova legge di contabilità statale:
 non prevede più il divieto per la legge di stabilità di disporre modifiche alla legge di
contabilità.
A tale proposito, si ricorda che la legge finanziaria per il 2015 della Regione Sardegna ha addirittura previsto, nel
suo articolato, il recepimento dei principi contenuti nel d. lgs. 118 del 2011 (art. 2 della l. reg. n.5 del 2015)
 ha soppresso, implicitamente, la possibilità che la legge di stabilità contenga norme
finalizzate direttamente al sostegno o al rilancio dell'economia, salvo il ricorso a fondi e
tabelle.
A tale proposito, si ricorda che norme per il sostegno e il rilancio dell’economia sono, invece, presenti, ad esempio
nella legge finanziaria per il 2015 della Regione Sardegna.
Contenuto legge finanziaria (disposizioni di tipo contabile)
Differenze e analogie del contenuto della legge di stabilità
Vi è, tuttavia, una importante differenza che emerge dalla lettura della legge finanziaria
per il 2015 della Regione Sardegna :
 il richiamo diffuso nell’articolato alle poste di bilancio di riferimento (le cosiddette
u.p.b).
Disposizioni di questo genere sarebbero, invece, considerate “a scavalco” nella legge di
stabilità statale.
La legge di contabilità statale ha, infatti, previsto lo specifico strumento della Nota di
variazioni per consentire la trasposizione nella legge di bilancio del contenuto della legge
di stabilità .
Il carattere non solo formale, ma anche sostanziale della legge di bilancio può dedursi
anche nella previsione contenuta nella legge di contabilità della Regione Sardegna in base
alla quale la determinazione delle spese previste da leggi pluriennali recanti oneri valutati
di carattere permanente è stabilità dalla legge di bilancio (art.4, c.2, della l. reg. n.11 del
2006).
Contenuto legge finanziaria: Disposizioni c.d. «a scavalco»
La nuova legge di bilancio dello Stato e delle Regioni
I criteri di formazione delle previsioni di bilancio
La nuova legge di contabilità statale (l. n. 196 del 2009) ha confermato che le previsioni
di entrata e di spesa contenute nel bilancio sono formate sulla base della legislazione
vigente, tenuto conto dei parametri economici utilizzati nel DEF.
Successivamente la legge di attuazione del nuovo art. 81 della Cost (l. n.243 del 2012) ha
previsto la sperimentazione di un bilancio «a base zero» al fine di superare il criterio
della spesa storica e di rafforzare del ruolo programmatorio e allocativo del bilancio
dello Stato.
Un criterio analogo a quello della spesa storica è stato prescelto dal legislatore statale
anche per la redazione del bilancio di previsione regionale. Infatti, il bilancio deve
essere redatto secondo il “metodo scorrevole”. Pertanto ogni anno occorre aggiornare il
bilancio di previsione inserendo un ulteriore esercizio (paragrafo 9.1 dell’Allegato n.4/1
del D. lgs. 118 del 2011).
Gli stanziamenti di spesa di competenza del bilancio finanziario devono essere
quantificati nella misura necessaria per lo svolgimento delle attività o degli interventi
previsti a legislazione vigente e deve, comunque, escludersi ogni quantificazione
basata sul criterio della “spesa storica incrementale” (paragrafo 9.4 dell’Allegato n.4/1
del D. lgs. 118 del 2011).
Coerenza e
interdipendenza dei
vari strumenti
Le novità della nuova legge di bilancio dello Stato
La nuova legge di contabilità statale (l. n. 196 del 2009) ha, invece, disposto alcune
importanti novità:
 Il bilancio – a fini autorizzatori e non solo informativi - deve essere almeno triennale.
Valenza pluriennale del
processo
 l’unità di voto non è più rappresentata dalle unità previsionali di base, ma:
a) per le entrate dalla tipologia;
b) per le spese, dai programmi.
Il Governo ha disposto nel ddl di bilancio per l’anno 2008 una riclassificazione del bilancio articolata per
missioni e programmi. In tal modo il numero delle unità di voto emendabili e votabili si era ridotto di circa
il 60%, passando da 1.716 a 714. Tale numero si è progressivamente ridotto con la nuova disciplina
prevista dalla legge n. 196 del 2009 arrivando, nel 2015, a 247 unità (di cui 30 relativi alle entrate).
 rafforzamento del corredo informativo allegato alla legge di bilancio, in modo da
consentire una più accurata valutazione dei risultati effettivamente ottenuti
dall’impiego delle risorse pubbliche.
Lettura non solo contabile
del documento
Le novità della nuova legge di bilancio regionale
Come per la legge di bilancio dello Stato anche per le Regioni:
 la funzione autorizzatoria del bilancio di previsione è triennale. Tuttavia, a seguito di
eventi intervenuti successivamente all’approvazione del bilancio, la Giunta, nelle more
della necessaria variazione di bilancio, può limitare la natura autorizzatoria degli
stanziamenti di tutti gli esercizi considerati del bilancio, impedendo l’assunzione di
obbligazioni giuridiche, al solo fine di garantire gli equilibri di bilancio;
 la riforma della struttura sulla base delle missioni e dei programmi ha avuto come
obiettivo quello di passare da una rappresentazione della spesa fondata su “chi spende”
ad una incentrata sul “per cosa si spende” (artt.12,13 e 14 del d. lgs. n.118 del 2011)
La denominazione delle missioni del bilancio regionale, come individuata dal legislatore
statale (All. 14 del d. lgs n. 118 del 2011):
 tiene conto del riparto delle competenze stabilito dagli articoli 117 e 118 della Cost.;
 consente, in larga parte, il collegamento immediato con le funzioni fondamentali
svolte dalle regioni.
A titolo esemplificativo, il bilancio di previsione dello Stato per il 2015 risulta articolato in 34
Missioni, a loro volta articolate in 181 programmi. Per le Regioni le missioni sono 23 e i programmi
99.
Le Missioni statali e quelle regionali
Le Missioni dello Stato
1. Organi costituzionali, a rilevanza costituzionale e Presidenza del Consiglio dei ministri; 2. Amministrazione
generale e supporto alla rappresentanza generale di Governo e dello Stato sul territorio; 3. Relazioni finanziarie
con le autonomie territoriali; 4. L'Italia in Europa e nel mondo; 5. Difesa e sicurezza del territorio; 6. Giustizia; 7.
Ordine pubblico e sicurezza; 8. Soccorso civile; 9. Agricoltura, politiche agroalimentari e pesca; 10. Energia e
diversificazione delle fonti energetiche; 11. Competitività e sviluppo delle Imprese; 12 Regolazione dei mercati;
13. Diritto alla mobilità e sviluppo dei sistemi di trasporto; 14. Infrastrutture pubbliche; 15. Comunicazioni; 16.
Commercio internazionale ed internazionalizzazione del sistema produttivo; 17. Ricerca e innovazione; 18.
Sviluppo sostenibile e tutela del territorio e dell'ambiente; 19 Casa e assetto urbanistico; 20. Tutela della salute;
21. Tutela e valorizzazione dei beni e attività culturali e paesaggistici; 22. Istruzione scolastica; 23. Istruzione
universitaria e formazione postuniversitaria; 24. Diritti sociali, politiche sociali e famiglia; 25. Politiche
previdenziali; 26. Politiche per il lavoro; 27. Immigrazione, accoglienza e garanzia dei diritti; 2.8 Sviluppo e
riequilibrio territoriale; 29. Politiche economico finanziarie e di bilancio; 30. Giovani e sport; 31. Turismo; 32.
Servizi istituzionali e generali delle amministrazioni pubbliche; 33. Fondi da ripartire; 34. Debito pubblico
Le Missioni delle Regioni
1. Servizi istituzionali, generali e di gestione (v. 32); 2. Giustizia (v.6); 3. Ordine pubblico e sicurezza (v.7); 4.
Istruzione e diritto allo studio (v.22 e 23); 5. Tutela e valorizzazione dei beni e attività culturali (v.21); 6.
Politiche giovanili, sport e tempo libero (v.30); 7. Turismo (v.31); 8. Assetto del territorio ed edilizia abitativa
(v.19); 9. Sviluppo sostenibile e tutela del territorio e dell’ambiente (v.18); 10. Trasporti e diritto alla mobilità
(v.13); 11. Soccorso civile (v.8); 12. Diritti sociali, politiche sociali e famiglia (v.24); 13. Tutela della salute (v.20);
14. Sviluppo economico e competitività (v.11); 15. Politiche per il lavoro e la formazione professionale (v.26);
16. Agricoltura, politiche agroalimentari e pesca (v.9); 17. Energia e diversificazione delle fonti energetiche
(v.10); 18, Relazioni con le altre autonomie territoriali e locali (v.3); 19. Relazioni internazionali (v.4); 20. Fondi e
accantonamenti (v.33); 50. Debito Pubblico (v.34); 60. Anticipazioni finanziarie; 99. Servizi per conto terzi.
La nuova legge di bilancio e le strutture amministrative
Ogni missione si realizza concretamente attraverso più programmi. I programmi devono
costituire un livello di aggregazione sufficientemente dettagliato tale da consentire al
decisore politico di poter scegliere l'impiego delle risorse tra scopi alternativi.
I programmi rappresentano gli aggregati diretti al perseguimento degli obiettivi definiti
nell'ambito delle missioni. Le missioni rappresentano le principali funzioni e gli obiettivi strategici
perseguiti da parte di ciascun Ministero.
La realizzazione di ciascun programma è affidata ad un unico centro di responsabilità
amministrativa, corrispondente all'unità organizzativa di primo livello dei Ministeri.
Il legislatore statale aveva previsto, fino al 2014, una disposizione analoga per il bilancio
regionale (art.14, co.2, d. lgs n. 118 del 2011).
La legge di contabilità della Regione Sardegna prevede già che le UPB possano essere
affidate alla gestione di uno o più centri di responsabilità (art.9, co.1, l. reg. n. 11 del
2006).
Composizione del programma e CDR: il predominio della struttura
amministrativa
Il vincolo previsto dal legislatore statale in base al quale ciascun programma deve essere
affidata ad un unico centro di responsabilità amministrativa (CDR):
 ha determinato un notevole incremento del numero dei programmi stessi (infatti, vi
sono alcuni programmi che non presentano rilevanti differenze tra di loro in merito
agli obiettivi perseguiti, ma si distinguono per lo più per le categorie economiche della
spese autorizzate e soprattutto per i CDR di riferimento)
Presenza dello Stato all'estero tramite le
strutture diplomatico-consolari
Rappresentanza all'estero e servizi ai
cittadini e alle imprese
 è stato attuato, in numerosi casi, senza una attenta valutazione dell’adeguatezza della
struttura organizzativa dell’amministrazione competente a perseguire in maniera
efficiente le finalità del programma stesso, con la conseguente attribuzione di
interventi residuali anche di rilevante portata al MEF.
CDR
CDR
Prospettive per la legge di bilancio regionale della Sardegna
Nel PRS 2014-2019 predisposto dalla Regione Sardegna si è evidenziata la necessità di:
 procedere all'adozione di comuni schemi di bilancio articolati in missioni e programmi
coerenti con la classificazione economica e funzionale individuata dagli appositi
regolamenti comunitari (sistema COFOG)
 individuare per ogni programma di azione un obiettivo o una serie di obiettivi, le
attività chiave del programma con la relativa individuazione dei prodotti o dei risultati
(output/outcome) attraverso i quali realizzare i suddetti obiettivi, nonché le modalità di
misurazione della performance selezionate per quel programma rispetto ai risultati attesi
(target).
La misurazione dei risultati delle varie politiche pubbliche dovrà essere attuata con
l’utilizzo di indicatori di performance e dovrà consentire una attività di rendiconto della
Giunta al Consiglio, incidendo in tal modo anche sulla fase di programmazione del
budget per l’anno successivo.
Le sfide della nuova legge di bilancio della Regione Sardegna
Dalla lettura del PRS 2014-2019 predisposto dalla Regione Sardegna emerge che:
 l'attuale struttura del bilancio per strategie e funzioni obiettivo della Regione
Sardegna è stata sottoposta ad un processo di riconversione in termini di bilancio
armonizzato rivelando una sostanziale adattabilità all’impostazione del bilancio per
missioni e programmi.
In alcuni casi si è riscontrata una perfetta coincidenza delle strategie con le missioni
e tra le funzioni obiettivo e i programmi stessi.
 La nuova struttura nella quale si articolerà il bilancio fornirà alle amministrazioni
l'opportunità di "ripensare" la propria organizzazione attraverso la revisione delle
strutture, delle responsabilità e delle attività svolte al fine di verificare sinergie,
duplicazioni o sovrapposizioni delle attività assegnate ai differenti centri di
responsabilità (CDR) appartenenti allo stesso assessorato o addirittura ad
assessorati differenti.
Esperienze a confronto: aspetti critici e possibili evoluzioni
Le nuove sfide per gli enti territoriali
A decorrere dall’anno 2016 gli enti territoriali devono garantire l’equilibrio dei
bilanci, conseguendo sia in fase di programmazione che di rendiconto (ex ante ed ex
post):
(Art. 9 della l. n.243 del 2012)
 un valore non negativo, in termini di competenza e di cassa, del:
a) saldo tra le entrate finali e le spese finali;
b) saldo tra le entrate correnti e le spese correnti, incluse le quote di capitale delle
rate di ammortamento dei prestiti .
(Artt. 11 e 12 della l. n.243 del 2012)
Per tener conto dei riflessi del ciclo economico sul bilancio degli enti territoriali:
a) nelle fasi sfavorevoli del ciclo economico e in caso di eventi eccezionali, lo Stato
contribuisce al finanziamento dei servizi essenziali e delle prestazioni
fondamentali inerenti i diritti civili e sociali, tenendo conto della quota di entrate
proprie dei medesimi enti che è influenzata da ciclo economico. A tal fine è
costituito un fondo presso il MEF;
b) nelle fasi favorevoli è richiesto agli stessi enti un contributo da destinare al Fondo
ammortamento titoli di Stato, definito e ripartito, tra gli Enti stessi, tenendo conto
della quota di entrate proprie influenzata dal ciclo economico.
Possibili evoluzioni: la modifica della l. n.243 del 2012
Il meccanismo di equilibrio di bilancio previsto dalla legge n. 243 del 2012 per gli enti
territoriali presenta alcune criticità:

l’art. 9 richiede agli enti territoriali il rispetto di un numero assai elevato di saldi
spesso tra loro anche ridondanti;
Si potrebbe valutare l’opportunità di prevedere il rispetto di un unico saldo che
approssimi il più possibile quello relativo all’indebitamento netto valido in sede
europea -> tra quelli esistenti si tratterebbe del saldo relativo alla competenza
finanziaria potenziata.
 Il livello della spesa dipende da quello delle entrate, ma queste (soprattutto
quelle relative alla compartecipazione) sono incerte nel loro ammontare;

Il meccanismo individuato dagli artt. 11 e 12 per tener conto dei riflessi del ciclo
economico sul bilancio degli enti territoriali è assai complesso e di difficile
realizzabilità sia con riferimento alla misurazione dell’elasticità delle entrate
all’andamento del ciclo economico sia con riferimento alla distribuzione del fondo
previsto all’interno del MEF.
Si potrebbe valutare l’opportunità di individuare un obiettivo di saldo che tenga conto
della posizione ciclica dell’economia.
Focus: La competenza finanziaria potenziata, il fondo pluriennale vincolato e il
fondo crediti di dubbia e difficile esigibilità
La contabilità economica misura il valore delle risorse umane e strumentali (beni e
servizi) utilizzate da una organizzazione - cioè i costi - ed il valore dei beni e dei servizi
prodotti - cioè i ricavi -.
La competenza economica si basa su specifiche convenzioni definite in ambito internazionale
(Sec95), secondo le quali: le operazioni devono essere registrate nel momento in cui un valore
economico è creato, trasformato o eliminato, oppure allorché crediti e obbligazioni insorgono,
sono trasformati o estinti (par. 1.57).
La contabilità finanziaria misura, invece, gli esborsi monetari sostenuti - spese - o gli
introiti monetari - entrate - .
Fra contabilità economica e finanziaria esistono due tipi di differenze:
 temporali, perché l'esborso monetario può avvenire in un momento diverso da
quello in cui le risorse vengono impiegate;
 strutturali, in quanto l'unità organizzativa che impiega le risorse può essere diversa
da quella che sostiene il relativo esborso finanziario.
Esistono, inoltre, spese alle quali non corrispondono costi, come ad esempio i rimborsi
delle somme prese a prestito, al netto degli interessi, che sono invece un costo.
I diversi criteri di competenza utilizzati nei saldi di finanza pubblica
Il saldo netto da finanziare e il fabbisogno fanno riferimento alla competenza
finanziaria, e, più precisamente il primo alla competenza giuridica e il secondo alla
cassa, mentre l’indebitamento netto fa riferimento alla competenza economica.
Proprio per la difficoltà di procedere alla traduzione dei dati di cassa e di
competenza giuridica a quelli di competenza economica si è ammessa la necessità di
ricorrere ad alcune approssimazioni.
A titolo esemplificativo si possono citare i casi delle spese per forniture militari e di
quelle relative agli investimenti fissi lordi.
Nel primo caso la spesa è registrata:
 in termini di fabbisogno, al momento dell’effettiva erogazione delle somme;
 in termini di competenza giuridica, nel momento in cui sorge, in virtù, dei contratti
l’obbligazione giuridica ad effettuare le spese;
 in termini di indebitamento netto al momento della consegna dei beni, momento questo in
cui si determinano i presupposti per la successiva regolazione monetaria dell’operazione.
Nel secondo caso, invece, i dati di contabilità pubblica che meglio approssimano quelli di
competenza economica sono i dati di cassa. Pertanto nel conto economico le spese sono
registrate valutando il possibile volume delle erogazioni sulla base dello stato di avanzamento dei
lavori.
Le differenti definizioni di competenze
Impegno
Liquidazione
Pagamento
Competenza
giuridica
Competenza
finanziaria
Competenza di
cassa
Obbligazione
futura a pagare
Obbligazione a
pagare
Estinzione
dell’obbligazio
ne
Quando?
Quando?
Quando?
Nascita
dell’obbligazio
ne
Ricevimento
della fattura
Pagamento
Debito
Estinzione
debito
31/12/n
Residuo
passivo
La competenza finanziaria «potenziata»
Secondo il nuovo principio di competenza finanziaria previsto dal d. lgs. n. 118 del
2011, le obbligazioni attive e passive giuridicamente perfezionate, che danno luogo a
entrate e spese per l'ente di riferimento, sono registrate nelle scritture contabili (e
devono trovare la loro copertura finanziaria) nel momento in cui l'obbligazione
sorge ma con l'imputazione all'esercizio nel quale esse vengono a scadenza.
Tale modifica è finalizzata ad un avvicinamento del momento della registrazione
contabile dall'impegno al pagamento, per questo si parla di competenza finanziaria
cd. "potenziata".
Tale criterio è finalizzato a:
 conoscere i debiti effettivi delle amministrazioni pubbliche;
 evitare l'accertamento di entrate future e di impegni inesistenti;
 rafforzare la programmazione di bilancio;
 favorire la modulazione dei debiti secondo gli effettivi fabbisogni.
Competenza
giuridica
Accertamento/Impegno
Competenza
finanziaria
Competenza
economica
Credito/Debito
Provento/Costo
Il Fondo pluriennale vincolato
IL FPV costituisce per le sue implicazioni contabili uno degli istituti più interessanti e
innovativi previsto dal D. lgs. n.118 del 2011. Il FVP è direttamente correlato al
principio della competenza «potenziata» e costituisce lo strumento:



di rappresentazione della programmazione e della previsione delle spese pubbliche
territoriali, sia correnti sia di investimento;
di evidenziazione, in termini di trasparenza e attendibilità, del procedimento di
impiego di quelle risorse acquisite dall’ente che richiedono un periodo ultrannuale
per l’effettivo utilizzo;
di garanzia della copertura delle spese imputate agli esercizi successivi a quello in
corso.
Il FPV è:
 costituito solo da entrate correnti vincolate e da entrate destinate al
finanziamento di investimenti, accertate e imputate agli esercizi precedenti a quelli
di imputazione delle relative spese;
 riguarda prevalentemente le spese in conto capitale, ma può essere destinato alla
copertura di spese correnti (ad es. quelle impegnate a fronte di entrate derivanti da
trasferimenti correnti vincolati)
Nel precedente ordinamento contabile l’entrata e la spesa sarebbero state imputate
entrambe per competenza all’esercizio «n» (art. 183, co.5, d. lgs. n. 267 del 2000).
Nell’anno «n+1 «e successivi l’intera gestione sarebbe avvenuta in conto residui.
Nell’ordinamento previsto dal d. lgs. n. 118 del 2011:
Il Fondo crediti di dubbia esigibilità
Se il FPV è lo strumento attraverso il quale permettere lo scorrimento e l’imputazione
delle spese aventi carattere , altrettanto importante è al fine di dare attuazione ai nuovi
principi contabili il FCDE.
Il FCDE – che ha sostituito il fondo svalutazione crediti - ed è volto ad impedire l’iscrizione
in bilancio di entrate di difficile esazione e svolge, in qualche modo, le finalità di un fondo
rischi.
Il legislatore ha disciplinato tempi e modi con cui procedere alla costruzione del FCDE
attraverso la costituzione del vincolo di quota parte dell’avanzo d’amministrazione.
Tale Fondo è alimentato da una apposita posta contabile di spesa e denominata
«accantonamento al FCDE» il cui ammontare è determinato sulla base:
 della dimensione degli stanziamenti relativi ai crediti che si formeranno in corso
d’esercizio (comprese sanzioni amministrative al CdS, oneri di urbanizzazione, proventi
lotta all’evasione);
 della loro natura e dell’andamento del fenomeno negli ultimi 5 esercizi .
L’accantonamento previsto in bilancio non è oggetto di impegno e genera un’economia
di bilancio che confluisce nel risultato di amministrazione come quota accantonata.
Il Fondo crediti di dubbia esigibilità
ENTRATA
SPESA
Entrata «x»
Accantonamento
FCDE
Avanzo
d’amministrazione
Fondo CDE
(…)
(…)
31/12/n
Tale accantonamento produce come immediata conseguenza un irrigidimento del
bilancio e una riduzione della capacità di spesa dell’ente che, a parità di entrate, si
troverà nell’impossibilità di utilizzare le risorse destinate all’accantonamento per il
FCDE.
Proprio per mitigare gli effetti dell’introduzione del nuovo fondo, il legislatore ha
previsto la facoltà per gli enti di applicare gradualmente tale istituto.