Ariano Irpino (AV), 30 ottobre 2014
Renato Civitillo
Research fellow
Dipartimento di Economia, Management e Metodi Quantitativi
(DEMM)
Università degli Studi del Sannio – Benevento (BN)
[email protected]
Agenda
1. La crisi dell’Ente Locale;
2. Il dissesto finanziario in Italia;
3. Il dissesto finanziario nel contesto internazionale
4. Alcuni casi di dissesto finanziario
Dott. Renato Civitillo
Il fenomeno “Crisi”
«il concetto di crisi è connaturato
all’essere dell’azienda che, in
quanto sistema dinamico ed
aperto, è in continuo
cambiamento ed è perciò passibile
di situazioni critiche determinate
da una non tempestiva o
adeguata risposta alle mutate
condizioni ambientali o alle
richieste del mercato e quindi della
perdita dell’equilibrio economicofinanziario, che ne assicura la
sopravvivenza nel tempo»
(Manes Rossi, 2000)
Dott. Renato Civitillo
Pubblica Amministrazione
Dissesto Finanziario EE. LL.
Non possono dissolversi
Ricerca delle cause della
crisi
Prima della crisi
Monitoraggio della fase
di risanamento
Dopo la crisi
L’economicità dell’azienda
pubblica
OGGETTO
FINI
Economico
Economici
Non economici
Acquisizione
Soddisfacimento
bisogni umani
Scambio
Produzione
ECONOMICITÀ
Il Dissesto Finanziario degli Enti
Locali
Dott. Renato Civitillo
Il Dissesto Finanziario degli Enti
Locali
La situazione prima dell’introduzione dell’istituto del Dissesto Finanziario (1989):
•
•
•
•
abbandono del criterio della “spesa storica”;
processo di aziendalizzazione;
aumento costante della spesa degli EE. LL.;
ritmo crescente di disavanzi, di cui solo una piccola parte attribuibile
agli investimenti;
• continuo incremento di tributi locali;
• cronica deresponsabilizzazione del ceto politico locale rispetto alla
gestione finanziaria degli enti amministrati.
Necessario porre un argine legale al fenomeno
Dissesto Finanziario EE. LL.
(Articolo 244 – D. Lgs. 267/2000 – T.U.E.L.)
Dott. Renato Civitillo
Evoluzione normativa del Dissesto
Finanziario
D.L. no.
66/1989
(art. 25)
D.L. no.
8/1993
(art. 21)
D.P.R. no.
378/1993
D.Lgs.
no.77/1995
D.Lgs. no.
267/2000:
Testo Unico
delle leggi
sugli Enti
Locali
(T.U.E.L.)
Dott. Renato Civitillo
Il D.L. n. 66/1989
In caso di disavanzo di amministrazione o debiti fuori bilancio, l’ente locale era impossibilitato ad
assumere impegni e pagare spese per servizi non espressamente previsti dalla Legge.
Il titolo deliberativo e il relativo impegno contabile necessari ai fini della legittimità e
della efficacia verso terzi degli atti di spesa;
I debiti contratti in difformità, venivano imputati a amministratori e funzionari
responsabili.
(art. 23)
Necessità di riconoscere i debiti risultanti privi dell’impegno di spesa, mediante
un piano di risanamento.
(art. 24)
Dichiarazione di dissesto finanziario
(art. 25)
Dott. Renato Civitillo
Il D.L. n. 66/1989
«Le amministrazioni provinciali ed i Comuni che si trovano in condizioni tali da non poter
garantire l’assolvimento delle funzioni e dei servizi primari sono tenuti ad approvare, con
deliberazione dei rispettivi consigli, il piano di risanamento finanziario per provvedere alla
copertura delle passività già esistenti e per assicurare in via permanente condizioni di
equilibrio della gestione»
(art. 25)
Mutuo Cassa DD.PP.
Piano di risanamento
Misure straordinarie di
riequilibrio
Tuttavia:
Mancata previsione di una temporizzazione degli adempimenti derivanti dal dissesto
Dichiarazione di dissesto motivata dal solo scopo di impedire le azioni dei creditori
Dott. Renato Civitillo
Il DPR n. 378/1993
Mancata deliberazione
di dissesto
Scioglimento del Consiglio dell’Ente Locale per grave e
persistente violazione di legge
Organo Straordinario
di Liquidazione
Amministrazione e gestione dell’indebitamento
pregresso
Importo
massimo
mutuo accordabile
I debiti non soddisfatti tornavano a gravare sull’ente con
la conclusione della procedura
Dott. Renato Civitillo
Il D.Lgs. n. 77/1995
«Si ha dissesto finanziario se l’ente non può garantire l’assolvimento delle funzioni e dei servizi indispensabili
ovvero esistono nei confronti dell’ente locale crediti liquidi ed esigibili di terzi di cui non sia stato fatto
validamente fronte con le modalità di cui all’articolo 24 del D.L. 2 marzo 1989 n. 66 convertito, con
modificazioni, dalla L. 24 aprile 1989 n. 144, e non si possa fare validamente fronte con le modalità di cui
all’articolo 36 nonché con le modalità di cui all’articolo 37 per le fattispecie ivi previste»
Cause di prelazione
Pagamento percentuale della massa debitoria
Durata della procedura
Da 10 a 5 anni
Piano di risanamento
Da depositare in tempi rapidi presso il Ministero
dell’Interno
Dott. Renato Civitillo
Il D.Lgs. 267/2000 TUEL
«Si ha stato di dissesto finanziario se l’ente non può garantire
l’assolvimento delle funzioni e dei servizi indispensabili ovvero esistono
nei confronti dell’ente locale crediti liquidi ed esigibili cui non si possa
fare validamente fronte con le modalità di cui all’articolo 193, nonché
con le modalità di cui all’articolo 194 per le fattispecie ivi previste»
[Art. 244 – T.U.E.L.]
Le condizioni del Dissesto
1
2
Incapacità di far fronte ai servizi
indispensabili ed alle relative spese
obbligatorie
Impossibilità di onorare i debiti
pregressi
Dichiarazione di Dissesto Finanziario
È:
derivante da un reale ed
effettivo squilibrio
strutturale della situazione
finanziaria dell’ente locale
Dott. Renato Civitillo
NON È:
connesso ad una
situazione di disavanzo
occasionale
Il dissesto finanziario del TUEL
Alla dichiarazione di dissesto è allegata «una dettagliata relazione dell’organo di revisione
economico finanziaria che analizza le cause che hanno provocato il dissesto»
«la deliberazione dello stato di dissesto non è revocabile»
Dott. Renato Civitillo
I recenti interventi
normativi
D.Lgs. 149/2011
DL 174/2012
D. Lgs. 149/2011
La deliberazione del dissesto finanziario
lascia “spazi di manovra”
Ritardi nell’adozione dei provvedimenti di
riequilibrio
Intensificazione dei controlli preventivi
esterni
Dott. Renato Civitillo
D. Lgs. 149/2011: la “doppia delibera”
Ministero dell’Economia e delle Finanze
L. 196/2009 – Art. 14, c.1, lett. d):
Verifiche sulla regolarità della gestione
amministrativo-contabile delle amministrazioni
pubbliche
D. Lgs 149/2011 – Art. 5, c. 1:
Controlli/Verifiche:
1) Anticipazioni di tesoreria;
2) Disequilibrio consolidato corrente
3) Gestione “anomala” servizi c/terzi
Procedura di Dissesto Finanziario a
“doppia delibera”
(D. Lgs. 149/2011 – Art. 6, c. 2)
Dott. Renato Civitillo
D. Lgs. 149/2011: la “doppia delibera”
I Delibera (Corte dei Conti)  Termine temporale per l’applicazione di misure di riequilibrio
II Delibera (Corte dei Conti)  Ricognizione sull’effettiva adozione dei provvedimenti di riequilibrio
(30 gg.)
Effettiva adozione misure
risanamento
Conclusione procedura
Mancata adozione
misure risanamento
+
Presupposti Dissesto
(art. 244 T.U.E.L.)
Prefetto intima al Consiglio la deliberazione del dissesto
finanziario
(20 gg.)
Deliberazione di
Dissesto
Nomina Commissario
+
Scioglimento Consiglio
(Art. 141 T.U.E.L.)
Dott. Renato Civitillo
D. Lgs. 149/2011: sanzioni “politiche”
L’articolo 6, c. 1 del D. Lgs 149/2011 ha riformulato il comma 5 dell’articolo 248 T.U.E.L., disponendo
ora che:
«[…] gli amministratori che la Corte dei conti ha riconosciuto responsabili, anche in primo grado, di danni cagionati
con dolo o colpa grave, nei cinque anni precedenti il verificarsi del dissesto finanziario, non possono ricoprire, per un
periodo di dieci anni, incarichi di assessore, di revisore dei conti di enti locali e di rappresentante di enti locali presso
altri enti, istituzioni ed organismi pubblici e privati, ove la Corte, valutate le circostanze e le cause che hanno
determinato il dissesto, accerti che questo è diretta conseguenza delle azioni od omissioni per le quali l'amministratore
e' stato riconosciuto responsabile»
In passato, cinque anni
Inoltre:
«I sindaci e i presidenti di provincia ritenuti responsabili ai sensi del periodo precedente, inoltre, non sono
candidabili, per un periodo di dieci anni, alle cariche di sindaco, di presidente di provincia, di presidente di Giunta
regionale, nonché' di membro dei consigli comunali, dei consigli provinciali, delle assemblee e dei consigli regionali, del
Parlamento e del Parlamento europeo. Non possono altresì ricoprire per un periodo di tempo di dieci anni la carica di
assessore comunale, provinciale o regionale ne' alcuna carica in enti vigilati o partecipati da enti pubblici»
Dott. Renato Civitillo
La situazione di deficitarietà strutturale
«Sono da considerarsi in condizioni strutturalmente deficitarie gli enti locali che presentano gravi ed
incontrovertibili condizioni di squilibrio, rilevabili da un apposita tabella, da allegare al rendiconto della
gestione [del penultimo esercizio precedente quello di riferimento], contenente parametri obiettivi dei
quali almeno la metà presentino valori deficitari»
(Art. 242 TUEL)
Dott. Renato Civitillo
La situazione di deficitarietà strutturale
Dott. Renato Civitillo
La situazione di deficitarietà strutturale:
conseguenze
1. Controllo centrale su dotazioni organiche e assunzioni di personale, da parte della Commissione
centrale per la finanza e gli organici degli enti locali (Articolo 243, comma 1, T.U.E.L.);
2. Controlli centrali sulla copertura del costo di alcuni servizi, mediante la produzione di
una specifica certificazione (Articolo 243, comma 2, T.U.E.L.). In particolare:
a. il costo complessivo (di competenza) della gestione dei servizi a domanda
individuale deve essere coperto con i relativi proventi tariffari e contributi in misura
non inferiore al 36%;
b. il costo complessivo (di competenza) della gestione del servizio di acquedotto deve
essere coperto con la relativa tariffa in misura non inferiore all’80%;
c. il costo complessivo (di competenza) della gestione del servizio di smaltimento dei
rifiuti solidi urbani interni deve essere coperto con la relativa tariffa almeno nella
misura prevista dalla legislazione vigente.
Dott. Renato Civitillo
La situazione di deficitarietà strutturale:
conseguenze
Mancata copertura dei costi di gestione
Mancata trasmissione della certificazione sulla
copertura dei costi
Mancata presentazione del certificato della gestione
(art. 161 TUEL)
Mancata deliberazione del rendiconto della gestione
Dott. Renato Civitillo
Sanzione pari all’1%
delle entrate correnti
La procedura di
riequilibrio finanziario
pluriennale
Le innovazioni del D.L. 174/2012
Situazione di
deficitarietà strutturale
Dott. Renato Civitillo
Procedura di
riequlibrio finanziario
pluriennale
Dissesto finanziario
La procedura di riequilibrio
finanziario pluriennale
Presupposto:
Presenza di squilibri strutturali del bilancio tali da condurre potenzialmente
un ente locale al dissesto finanziario
Non sono richiesti:
 Specifici parametri (come deficit strutturale)
 Specifiche condizioni patologiche (come dissesto
finanziario)
Predissesto (anti-default)
Dott. Renato Civitillo
La procedura di riequilibrio
finanziario pluriennale
Procedura di riequilibrio finanziario Pluriennale (art. 243-bis TUEL)
Deliberazione della procedura
10 anni
Piano di Riequilibrio Finanziario
Pluriennale (5anni)
Esame del Piano di Riequilibrio
(art. 243-ter TUEL)
Istruttoria e relazione su Piano
(Min. Interno + MEF)
Approvazione/Diniego Piano
(Corte dei Conti)
Dott. Renato Civitillo
-
Descriz. fattori di squilibrio
Disavanzo di Amm.ne
Debiti Fuori Bilancio
Misure di ripristino
Riequilibrio:
✓Max aliquote/tariffe
✓Revisione straord. residui Att./Pass.
✓Riduzione della spesa
✓Copertura dei Debiti Fuori Bilancio mediante
mutuo e/o Fondo di Rotazione per la stabilità
finanziaria EE.LL. (art. 243-ter TUEL)
Accesso al “Fondo di Rotazione per la
stabilità finanziaria EE.LL.:
•riduzione spese (entro l’esercizio succ.);
•riduzione 10% spese per servizi (entro 3 esercizi);
•riduzione 25% spese per trasferimenti;
•blocco indebitamento.
La procedura di riequilibrio
finanziario pluriennale
Conseguenze della procedura di riequilibrio:
a) può deliberare le aliquote o tariffe dei tributi locali nella misura massima
consentita;
b) è soggetto ai controlli centrali in materia di copertura di costo di alcuni servizi ed
è tenuto ad assicurare la copertura dei costi della gestione dei servizi a domanda
individuale;
c) è tenuto ad assicurare la copertura integrale dei costi della gestione del servizio di
smaltimento dei rifiuti solidi urbani e del servizio acquedotto;
d) è soggetto al controllo sulle dotazioni organiche e sulle assunzioni di personale;
e) è tenuto ad effettuare una revisione straordinaria di tutti i residui attivi e pas- sivi
conservati in bilancio;
f) è tenuto ad effettuare una rigorosa revisione della spesa con indicazione di precisi
obiettivi di riduzione della stessa;
g) può procedere all'assunzione di mutui per la copertura di debiti fuori bilancio
riferiti a spese di investimento in deroga ai limiti di cui all'articolo 204, comma 1,
previsti dalla legislazione vigente;
Il dissesto finanziario
La procedura di Dissesto
Dichiarazione di Dissesto
(Consiglio dell’Ente Locale)
Gestione ”Duplice”:
Consiglio dell’Ente Locale
Si occupa di:
 Gestione dell’ente “Post-dissesto”;
 Valutazione delle cause del dissesto;
 Individuazione di “nuovo” percorso
amministrativo;
 Evitare di ricadere in una nuova situazione di
dissesto.
Ipotesi di Bilancio Stabilmente Riequilibrato
Dott. Renato Civitillo
Organo Straordinario di
Liquidazione
Si occupa di:
 Gestione “Pre-Dissesto”;
 Rilevazione della massa passiva;
 Acquisizione e gestione dei mezzi finanziari
disponibili per il risanamento;
 Liquidazione e Pagamento della massa
passiva.
La procedura di Dissesto
•Deliberazione di dissesto (organo consiliare) con annessa relazione dell’Organo
di Revisione economico-finanziaria
•D.P.R. di nomina dell’Organo Straordinario di Liquidazione, per la gestione
dell’indebitamento pregresso
•Predisposizione e approvazione dell’Ipotesi di Bilancio Stabilmente
Riequilibrato (entro 3 mesi dalla nomina dell’O.S.L.)
•Provvedimenti di riduzione delle spese (rideterminazione pianta organica, limiti alla
contrazione di mutui, cristallizzazione dei debiti dell’Ente, ecc.)
•Attivazione Entrate Proprie (elevazione di aliquote e tariffe nella misura massima di Legge,
copertura minima dei costi servizi, riorganizzazione servizi di acquisizione delle entrate, ecc.)
•Rilevazione della Massa Passiva (a cura dell’O.S.L.)
•Acquisizione e Gestione Massa Attiva (a cura dell’O.S.L.)
•Liquidazione e Pagamento Massa Passiva (a cura dell’O.S.L.)
•Deliberazione del Bilancio di Previsione dell’esercizio cui si riferisce l’Ipotesi di
Bilancio
Dott. Renato Civitillo
La procedura di Dissesto
Procedura di Dissesto
Finanziario
Procedura Ordinaria
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
Deliberazione dissesto;
Nomina OSL;
Rilevazione Massa Passiva;
Acquisizione Massa Attiva;
Erogazione acconti
(proporz.);
Piano di estinzione
passività;
Approvazione del piano
(Min. Interno);
Liquidazione e pagamento
Passivo.
Dott. Renato Civitillo
Procedura Semplificata
 Possibilità di effettuare
transazioni dei pagamenti
dovuti tra il 40% e 60% dei
debiti;
 Rendere disponibili tutte
le risorse per il pagamento
percentuale convenuto.
Procedura Straordinaria
 Ripiano indebitamento
mediante risorse future;
 Eccessiva onerosità degli
adempimenti di
definizione massa
attiva/passiva;
 Ulteriori debiti fuori
bilancio o disavanzo di
amm.ne;
 Massa attiva insufficiente;
 Accertamento di ulteriori
passività pregresse dopo
piano di risanamento.
U.S. Code – Chapter 9
Dott. Renato Civitillo
Il dissesto finanziario in USA
Dott. Renato Civitillo
Il dissesto finanziario in USA:
alcuni esempi
New York City (1975);
Cleveland (1979);
Philadelphia (1990);
Bridgeport (1991);
Orange County (1994);
Washington D.C. (1995);
Miami (1996);
Camden (1999);
Pittsburgh (2004);
Vallejo (2008);
Jefferson County (2011);
Stockton (2012);
San Bernardino (2012
Dott. Renato Civitillo
Il dissesto finanziario in USA
Chapter 9 (US Code): “Adjustment of debt of a municipality”
Requisiti
Procedura
Municipalità;
Autorizzazione specifica;
Insolvenza;
Volontà di negoziazione
dei debiti;
5. Tentata negoziazione dei
debiti con i creditori o tali
negoziazioni risultano
impraticabili.
A) “Cristallizzazione”;
B) Piano di riequilibrio;
C) Valutazione giudiziale
del Piano;
D) Conferma (o rigetto).
Obiettivo
“Procedura che consente ad una
municipalità in situazione di
difficoltà finanziaria, di
qualsiasi dimensione, di
rinegoziare la propria situazione
debitoria con i creditori”
H.R. Rep. No. 137, 93rd Cong. 1st
Sess. 237248 (testo tradotto)
1.
2.
3.
4.
U.S. Code, Title 11 § 109(c).
Dott. Renato Civitillo
U.S. Code, Title 11 §§ 941-943-944
(b).
Il dissesto finanziario in USA
Writ of
Mandamus
State Financial
Boards
Una sorta di ordine giudiziale che
istruisce una municipalità a
imporre una tassazione in
ammontare sufficiente a pagare
un ’ ingiunzione di pagamento
(verso la municipalità).
Agenzia statale creata per fornire
un supporto a municipalità
dissestate al fine del superamento
delle difficoltà.
L ’ onere del risanamento
affidato ai cittadini
L ’ onere del risanamento è
affidata (prevalentemente) allo
Stato
Dott. Renato Civitillo
è
Chapter 9
Procedura di negoziazione della
massa debitoria
L ’ onere del risanamento è
affidato
(prevalentemente)
ai
creditori
Il dissesto in Italia
Analisi empiriche
Il Dissesto in Italia
Figura 1. Dichiarazioni di dissesto finanziario degli enti locali
(dati aggiornati al 13/05/2013)
Dichiarazioni di Dissesto
479
In Italia:
 n. 8.192 Comuni;
 n. 110 Province
 n. 20 Regioni
Fonte: Corte dei Conti
Dott. Renato Civitillo
Il Dissesto in Italia
Dichiarazioni di dissesto (al 13/05/2013)
140
125
120
100
80
60
64
45
46
51
38
40
16
20
20
9
7
1
5
3
1
4
2
2
3
4
1
5
4
8
10
5
0
1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
 n. 414
 n. 65
Ragioni:
Dott. Renato Civitillo
Dichiarazioni prima del 8/11/2001 (con mutuo statale)
Dichiarazioni dopo del 8/11/2001 (senza mutuo statale)
Rendere la procedura uno strumento eccezionale (da applicare solo
in ipotesi di materiale impossibilità di gestione dello squilibrio
finanziario)
Fino al 2001 “convenienza” della dichiarazione di dissesto: deficit
coperto da mutuo finanziato a livello statale
Il Dissesto Finanziario oggi
La dichiarazione di Dissesto Finanziario danneggia:
 Dipendenti dell’Ente Locale: quelli in soprannumero rispetto alla media nazionale
dipendenti/popolazione vengono messi in disponibilità:
 Fornitori dell’Ente Locale: difficilmente arrivano ad una felice conclusione della vicenda;
 I cittadini dell’ente locale (soprattutto e specialmente): deliberazione aliquote e tariffe di base di
imposte e tasse locali di propria spettanza nella misura massima consentita.
Necessario:
“Assistere”
gli Enti locali in difficoltà.
Dott. Renato Civitillo
Evitare
garanzie di sistematicità di intervento
(tali da disincentivare una reale e
duratura volontà di risanamento).
Alcuni casi di dissesto
 Napoli (Campania);
 Caserta (Campania);
 Terracina (Lazio);
 Potenza (Basilicata);
 Taranto (Puglia);
 Castiglion Fiorentino (Toscana)
 Alessandria (Piemonte).
Dott. Renato Civitillo
Alcuni casi di dissesto
Il Comune di Alessandria
Alcuni casi di dissesto:
Comune di Alessandria e ruolo dei Revisori
Il Collegio dei revisori evidenzia più volte riscontrato:
 la mancanza di una corretta rilevazione dei fatti di gestione;
 La (conseguente) inattendibilità dei documenti contabili.
con i verbali:
•
N. 17 del 17 maggio 2010, parere rendiconto 2009;
•
N. 52 del 2 maggio 2011, parere rendiconto 2010;
•
N. 78 del 23 dicembre 2011, parere riapprovazione rendiconti 2009 e 2010;
•
N. 79 del 30 dicembre 2011, parere riapprovazione bilancio di previsione 2011;
•
N. 85 del 30 marzo 2012, parere certificazione patto di stabilità 2011;
•
N. 88 del 10 maggio 2012 parere rendiconto 2011.
 Problemi nello svolgimento dell’attività di vigilanza e controllo (verbale n. 50 del 16 marzo 2011)
 La sussistenza di varie situazioni di sofferenza economica e finanziaria del Comune, chiedendo
“un’operazione generale di ricognizione della situazione finanziaria del Comune, atteso che
l’atto posto a fondamento della dichiarazione di dissesto finanziario, qualora ne ricorrano i
presupposti, va interpretato come un vero e proprio atto di autotutela…”
Dott. Renato Civitillo
Alcuni casi di dissesto:
Comune di Alessandria e Corte dei Conti
 La gestione finanziaria dell'Ente è stata oggetto di verifica da parte della Sezione di Controllo della
Corte dei Conti del Piemonte al fine di accertare l'effettiva sussistenza e l'incidenza delle numerose
criticità sulla complessiva gestione finanziaria del Comune. E' stata effettuata un'istruttoria congiunta
che ha riguardato sia le previsioni contenute nel bilancio 2011 che i risultati della gestione 2010, così
come rappresentati nel rendiconto 2010, approvato dal Consiglio comunale con delibera n. 55, in data
4 maggio 2011;
 La Sezione ha emesso la delibera n. 279, in data 28 novembre 2011, con la quale ha accertato la
sussistenza di numerose irregolarità ed anomalie nella gestione contabile e finanziaria dell'Ente, rilevato
una complessiva situazione di criticità finanziaria, invitato l'Ente ad adottare entro il 30 dicembre 2011
misure correttive specifiche ai sensi dell'art. 6, co. 2 del d. Lgs. 6 settembre 2011, n. 149 al fine di porre
rimedio alle anomalie e criticità e proseguire, quindi, nell'ordinaria gestione in condizioni di equilibrio
finanziario.
 Il Consiglio comunale di Alessandria in data 30 dicembre 2011 ha approvato le delibere n. 147, 148 e
149 con le quali ha rispettivamente modificato e riapprovato i rendiconti del Comune relativi agli
esercizi del 2009, del 2010 e il bilancio di previsione del 2011, con il "parere non favorevole" del Collegio
dei revisori (verbali del Collegio n. 78, in data 23 dicembre 2011, e n. 79, in data 30 dicembre 2011).
Dott. Renato Civitillo
Alcuni casi di dissesto:
Comune di Alessandria e Corte dei Conti
 Sezione ha emesso successivamente la delibera n. 12, in data 17 febbraio 2012, con la quale ha
accertato l'inadempimento da parte del Comune all'adozione delle necessarie misure correttive previste
dall'art. l, co. 168, I. n. 266 del 2005 e rilevato che il Comune stesso aveva unicamente variato i
rendiconti relativi agli esercizi 2009, e 2010 ed il bilancio di previsione 2011, senza adottare o prevedere
l'adozione di altre misure dirette a risanare la situazione finanziaria.
 La Sezione, inoltre, ha ricostruito la situazione finanziaria dell'ente confermando la sussistenza di
numerose criticità, ritenute indice di uno squilibrio finanziario strutturale tale da poter preludere alla
dichiarazione di dissesto finanziario.
 Dopo aver esaminato le misure adottate dall'Ente, anche in relazione alla gestione ed alia situazione
finanziaria nell'esercizio 2011, la Sezione ha rilevato che i provvedimenti adottati dal Comune di
Alessandria hanno contribuito a portare più chiaramente alla luce la reale situazione finanziaria
deficitaria dell'Ente, ancora più compromessa rispetto a quanto era stato rilevato nella delibera n. 279
del 28 novembre 2011.
Dott. Renato Civitillo
Alcuni casi di dissesto:
Comune di Alessandria e Corte dei Conti
 La Sezione ha confermato l'esistenza di numerose criticità che, vista la situazione complessiva della
gestione dell'Ente, sono state considerate indice di uno squilibrio finanziario strutturale. In proposito
ha evidenziato i seguenti elementi:
 l'esercizio 2010 è stato chiuso con un elevato disavanzo sia di amministrazione che della gestione
corrente;
 l'obiettivo di saldo finanziario previsto dalla disciplina del Patto di stabilità non è stato raggiunto
nel 2010;
 il disavanzo di amministrazione è costante a partire dall'esercizio 2007 e le manovre correttive
adottate di anno in anno si sono rivelate inefficaci, tant'è che il disavanzo è andato aumentando,
anziché rientrare (nel 2010 è stato pari a - 10.095.361,71 euro);
 lo squilibrio della gestione corrente è divenuto cronico e permane dal 2005, nonostante l'utilizzo
assai elevato di "risorse" derivanti da plusvalenze di cessioni di beni patrimoniali (nel 2010 è
stato pari a -9.541.018,38);
 il ricorso all'anticipazione di tesoreria ha assunto natura cronica poiché data dal 2006, non ha
durata temporanea ma costante per tutto l'esercizio, gli importi movimentati a titolo di
anticipazione sono in progressivo aumento, così come gli importi inestinti al termine di ciascun
esercizio (a fine 2011 l'anticipazione era pari a 21.571.167,14 euro);
Dott. Renato Civitillo
Alcuni casi di dissesto:
Comune di Alessandria e Corte dei Conti
 le previsioni di entrata 2011 relative al recupero dell'evasione tributaria sono inattendibili;
 gli oneri di urbanizzazione sono stati utilizzati in misura rilevante, peraltro eccedente i limiti di
legge, per finanziare la spesa corrente negli anni 2009 -2011;
 l'elevata formazione di residui attivi derivanti da recupero evasione tributaria evidenzia poste
attive la cui esigibilità è tutta da verificare, tenuto conto degli importi riscossi negli ultimi anni e
dell'anzianità di una parte di essi;
 il mantenimento in bilancio di una elevata mole di residui attivi di Tit. I e III riferiti all'anno
2006 e antecedenti, sulla sussistenza dei quali sussistono fondati dubbi, altera la percezione
dell'effettiva situazione finanziaria dell'Ente;
 il progressivo aumento dei residui passivi di Titolo I mantenuti nel rendiconto al termine
dell'esercizio evidenzia una altrettanto progressiva carenza di liquidità, tenuto conto che al
termine dell'esercizio 2010 i residui passivi erano pari a 78.138.706,38 euro, a fronte dei
34.052.136,00 euro mantenuti a fine 2006 (con un aumento in cinque anni superiore al 125%);
 l'utilizzo di poste straordinarie di natura debitoria per finanziarie la spesa corrente è ricorrente (il
riferimento è principalmente all'accertamento effettuato il 28 dicembre 2011 dell'anticipazione
"canoni" riferiti alla gara per la raccolta rifiuti, spazzamento strade e altri servizi);
Dott. Renato Civitillo
Alcuni casi di dissesto:
Comune di Alessandria e Corte dei Conti
 i rapporti con le società che gestiscono servizi per conto dell'Ente locale presentano elevate
criticità poiché non è stata dimostrata la effettiva, integrale contabilizzazione dei debiti che il
Comune ha nei loro confronti e che risultano dalle scritture contabili delle principali società (in
proposito, nonostante la richiesta della Sezione il Comune non ha provveduto ad una
riconciliazione della contabilità del comune con quella delle società per verificare l'effettiva
iscrizione di tutti i debiti);
 il mancato pagamento dei crediti maturati dalle società che prestano servizi per conto dell'Ente
che, in costante anticipazione di tesoreria, sembrano non disporre di sufficienti risorse per far
fronte ai loro impegni;
 l'inesigibilità dei crediti che l'ente vanta nei confronti delle società VALOR.I.AL s.r.l. e SV.I.AL.
s.r.l. che, contrariamente a quanto indicato dalla Sezione, non sono stati stralciati dall'elenco dei
residui attivi;
 la mancata attuazione della procedura prevista dall'art. 2482 ter cod. civ. in relazione alla
situazione patrimoniale negativa delle società VALOR.I.AL s.r.l. e SV.I.AL. s.r.l..
Dott. Renato Civitillo
Alcuni casi di dissesto:
Comune di Alessandria e Corte dei Conti
Conclusioni della Corte dei Conti:
 - il disavanzo di amministrazione relativo all'esercizio 2011, secondo i calcoli della Sezione, è
quantomeno pari a -36.995.752,48, con tendenza all'aggravamento e mancata assunzione da
parte dell'Ente di provvedimenti di contenimento;
 - il disavanzo della gestione di competenza relativo all'esercizio 2011, secondo i calcoli della
Sezione, è quantomeno pari a - 19.734.353,74 con tendenza all'aggravamento e mancata
assunzione da parte dell'Ente di provvedimenti di contenimento;
- il disavanzo della gestione corrente relativo all'esercizio 2011, in base ai calcoli della Sezione, è
pari a - 22.667.727,98 euro con tendenza all'aggravamento e mancata assunzione da parte
dell'Ente di provvedimenti di contenimento;
 - è stata avviata una procedura di riconoscimento di un debito fuori bilancio pari a euro
26.820.448,20, relativo al mancato impegno di somme di pertinenza degli organismi partecipati,
senza individuare le modalità di finanziamento e con conseguente ulteriore aggravio della
posizione debitoria dell'Ente;
 - il ricorso all'anticipazione di tesoreria è prolungato ed ininterrotto a partire dal 2007 e
ammonta a 19.992.080,43 euro, alia data del 31 maggio 2012;
Dott. Renato Civitillo
Alcuni casi di dissesto:
Comune di Alessandria e Corte dei Conti
 - le nuove condizioni del contratto di tesoreria concluso nel 2012 sono di gran lunga peggiorative
rispetto a quelle del contratto precedente (tasso di interesse pari ad euribor maggiorato di 4
punti a fronte di tasso euribor diminuito di 0,15 punti) e rivelano le difficoltà dell'ente ad
ottenere credito dal sistema bancario;
 - sono stati utilizzati fondi vincolati per un importo quantomeno pari a 3.273.166,42 euro, senza
che alla fine dell'esercizio 2011 si sia provveduto alla ricostituzione;
- sono stati conservati nei residui attivi 2011 crediti di dubbia esigibilità per importi elevati e
quantomeno pari ad euro 7 . 0 0 0 . 0 0 0 , la cancellazione dei quali comporterebbe un aumento
del disavanzo di pari importo;
 - permangono residui passivi relativi a debiti nei confronti delle partecipate per un importo
considerevole, pari a 52.263.090,53 euro (ai quali devono aggiungersi i 26.820.448,20 euro,
riferiti al debito fuori bilancio richiamato sopra);
- non è stato raggiunto l'obiettivi del Patto di stabilità negli esercizi 2010 e 2011;
 - sia l'Ente locale che due società partecipate sono state oggetto di procedura di "incaglio" da
parte del sistema bancario, in relazione a debiti finanziari.
Dott. Renato Civitillo
Comune di Alessandria:
cronistoria in sintesi
•
Deliberazione Giunta Comunale n. 124 del 26/4/2012: approvazione “Relazione di ricognizione
dell’evoluzione patrimoniale e programma di ripianamento degli equilibri di bilancio del Comune
di Alessandria” datata 20 aprile 2012 e predisposta da consulenti esterni.
•
In merito all’atto, la Corte dei Conti, osserva:
“ ... trattarsi di un documento generico, basato esclusivamente su ipotesi di recupero di risorse
finanziarie non suffragate da valutazioni puntuali, da un cronoprogramma validato e, soprattutto, che
non tiene conto della situazione emergenziale della finanza dell’Ente e delle società partecipate …”
Dott. Renato Civitillo
Comune di Alessandria:
cronistoria in sintesi
•
Deliberazione n. 279/2011 in data 28 novembre 2011, con la quale la Corte dei Conti accertava, fra
l’altro, la sussistenza di numerose irregolarità ed anomalie nella gestione contabile e finanziaria
dell’Ente e rilevava una complessiva situazione di criticità finanziaria;
•
Deliberazione n. 12/2012 in data 17 febbraio 2012, con la quale la Corte dei Conti ha accertato
l’inadempimento da parte del Comune di Alessandria all’adozione delle necessarie misure correttive
previste dall’art. 1, comma 168, della Legge 23 dicembre 2005, n. 266, rilevato che la Giunta
Comunale presieduta dal Sindaco Fabbio attraverso le proposte di deliberazioni al Consiglio
Comunale, nonché l’allora maggioranza Consiliare, avevano unicamente variato i rendiconti relativi
agli esercizi 2009 e 2010 ed il bilancio di previsione 2011, senza adottare o prevedere l’adozione di
altre misure dirette a risanare la situazione finanziaria.
Dott. Renato Civitillo
Comune di Alessandria:
cronistoria in sintesi
•
Insediamento della nuova Amministrazione Comunale di Alessandria con richiesta di audizione
presso la Sezione Regionale di Controllo per il Piemonte (6/6/2012)
•
•
Sezione Regionale di Controllo per il Piemonte della Corte dei Conti accerta (28/6/2012):
•
Inadempimento nell’adozione delle misure correttive;
•
La sussistenza delle condizioni di dissesto (art. 244 TUEL).
Il Prefetto di Alessandria, in data 28/06/2012, notifica ai Consiglieri Comunali la deliberazione
della Corte dei Conti, assegnando un termine di 20 gg. per l‘adozione della delibera di dissesto
finanziario;
• Deliberazione Consiliare di Dissesto Finanziario (12/7/2012)
Dott. Renato Civitillo
Dissesto Comune di
Alessandria: conclusioni
 Primo caso di “dissesto guidato” (Deliberazione Sez. Piemonte 260/2012/SRCPIE7PRSE);
 Ipotesi di Danno erariale per Sindaco, Assessore Bilancio e Rag. Capo di € 39.000.000;
 Danno erariale effettivo di € 7.600.000;
 Condanne da Procura Corte dei Conti:

Sindaco, Assessore Bilancio e Rag. Capo  € 1.525.000 pro capite (pari al 60% del danno
effettivo);
 Altri 6 assessori  € 381.000 pro capite (pari al 30% del danno effettivo);

23 consiglieri  € 33.000 pro capite (pari al 10% del danno effettivo).
 Processo da Magistratura penale per Sindaco, Assessore Bilancio e Rag. Capo per truffa allo Stato,
abuso d’ufficio e falso ideologico
Dott. Renato Civitillo
Dissesto Comune di
Alessandria: conclusioni
Andamento Disavanzo di Amministrazione
€ 40,000,000
€ 36,995,752
€ 35,000,000
€ 30,000,000
€ 25,000,000
€ 20,000,000
€ 15,000,000
€ 10,000,000
€ 5,000,000
€-
Dott. Renato Civitillo
€ 10,095,361
€ 4,524,210
2007
€ 6,156,740
€ 2,399,828
2008
2009
2010
2011
Dissesto Comune di
Alessandria: conclusioni
 Proposta di Rendiconto 2011:
 Residui Attivi  € 45.468.813,72
 di cui, la metà, risalenti ad anni anteriori al 2005;
 gli altri, relativi agli esercizi 2005, 2006, 2007.
 Debiti Fuori Bilancio  € 26.000.000
 di cui, il 60% verso partecipate del Comune -> Il Comune non contabilizza il debito; le
partecipate iscrivono il credito nei loro bilanci
Dott. Renato Civitillo
Alcuni casi di dissesto
Il Comune di Montecalvo Irpino
Alcuni casi di dissesto:
Il Comune di Montecalvo Irpino
“Con deliberazione consiliare di cui all’articolo 193, comma 2, o con diversa periodicità stabilita dai
regolamenti di contabilità, gli enti Locali riconoscono la legittimità dei debiti fuori bilancio derivanti da:
a) sentenze esecutive;
b) copertura di disavanzi di consorzi, di aziende speciali e di istituzioni, nei limiti degli obblighi derivanti
da statuto, convenzione o atti costitutivi, purché sia stato rispettato l’obbligo di pareggio del bilancio di cui
all’articolo 114 ed il disavanzo derivi da fatti di gestione;
c) ricapitalizzazione, nei limiti e nelle forme previste dal codice civile o da norme speciali, di società di
capitali costituite per l’esercizio di servizi pubblici locali;
d) procedure espropriative o di occupazione d’urgenza per opere di pubblica utilità;
e) acquisizione di beni e servizi, in violazione degli obblighi di cui ai commi 1, 2 e 3 dell’articolo 191,
nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l’ente, nell’ambito dell’espletamento
di pubbliche funzioni e servizi di competenza”.
[Art. 194 TUEL]
Alcuni casi di dissesto:
Il Comune di Montecalvo Irpino
Temporanei squilibri di cassa
Anticipazioni di Tesoreria
a)
b)
c)
entro il limite massimo dei tre dodicesimi
delle entrate accertate nel penultimo anno
precedente
entrate aventi specifica destinazione;
entrate derivanti da assunzioni di
mutui con istituti diversi dalla Cassa
Depositi e Prestiti;
entrate relative ad alienazioni del
patrimonio destinate a ripianare il
disavanzo di amministrazione o di
gestione.
[Art. 222, c. 1 TUEL]
Entro il limite degli
anticipi di tesoreria
Non per gli EE.LL.
in dissesto
[Art. 222, c. 1 TUEL]
[Art. 195, c. 1 TUEL]
Alcuni casi di dissesto:
Il Comune di Montecalvo Irpino
Fondi a gestione vincolata
Acquisizione e Gestione dei mezzi finanziari per il risanamento
“non compete all’organo straordinario di liquidazione l’amministrazione dei residui attivi e passivi relativi ai fondi a gestione vincolata, ai mutui passivi già attivati per investimenti, ivi compreso il pagamento delle relative spese, nonché l’amministrazione dei
debiti assisti dalla garanzia della la delegazione di pagamento di cui all’articolo 206”
[Art. 255, c. 10 TUEL]
“... non possono essere iscritti nella massa passiva i debiti per gli impegni assunti verso appaltatori o fornitori per spese che dovevano
essere fronteggiate con le somme vincolate. Essi, infatti, non costituiscono debiti fuori bilancio. Si tratta di impegni di spesa
legittimamente assunti, e per i quali vi è stato anche l’accertamento dell’entrata (e, addirittura, la sua riscossione). Debiti per i quali,
nel bilancio finanziario, sono iscritti i fondi, secondo i noti principi che presiedono alla regole della competenza. Addirittura,
l’iscrizione in entrata di una somma a destinazione vincolata impegna tale somma anche prima che sia individuato un creditore, e
alla fine dell’esercizio, ancorché non ancora terminata la procedura per esempio per l’appalto, la somma non costituirà economia
d’esercizio”.
[Corte dei Conti – Sezione Regionale di Controllo Sardegna Delibera n. 6/2004]
Alcuni casi di dissesto:
Il Comune di Montecalvo Irpino
Fondi a gestione vincolata
non escludono la possibilità che le
gestioni in discussione abbiano
potuto produrre debiti fuori
bilancio, e soprattutto confermano
l’esclusione dalle competenze
dell’OSL solo di un’attività
amministrativa, seppure
conclusiva o in via di esaurimento,
di una supposta regolare gestione
vincolata.
Non si considera, secondo tale
ipotesi, neanche il caso che sia
stata la stessa gestione vincolata a
causare una situazione di dissesto
finanziario
Principio dell’Unità di bilancio
Nessuna garanzia che non si
presentino accadimenti, all’interno
della gestione o all’esterno di essa,
che possano di fatto, nel concreto,
far perdere il regolare svolgimento
della procedura
Principio dell’Unità d’azienda
“... le entrate ... di qualsiasi natura
sono considerate nel loro insieme e in
un unico in- scindibile per far fronte
alle spese nella loro generalità iscritte
in un unico bilancio”
“La gestione d’azienda, venga essa considerata
nell’aspetto monetario, finanziario od economico,
nei fenomeni di scambio o in quelli di gestione
interna, costituisce, come più volte abbiamo detto,
un sistema o un complesso esteso nello spazio e nel
tempo ed economicamente unitario, nonostante la
molteplicità e la mutabilità degli elementi che lo
costituiscono”
Alcuni casi di dissesto:
Il Comune di Montecalvo Irpino
Con nota 5 marzo 2013, prot. 49585, il Ministero dell’interno ha di
recente rivisto la propria posizione sul tema considerato.
Dissesto Finanziario: la punta di un
iceberg




Debiti fuori bilancio;
Anticipazioni di tesoreria;
Disequilibrio corrente di bilancio;
ecc.
Si tratta di meri effetti (e non reali cause) di
situazioni patologiche da dover analizzare, invece,
nelle loro “Cause Primarie”
Cause “Primarie”
Cause Endogene
Gestionali
Dott. Renato Civitillo
Strategiche
Cause Esogene
Dissesto Finanziario: la punta di un
iceberg
Esempio:
Debito Fuori Bilancio

Sentenza esecutiva

Sottostima Indennizzo
Esproprio

SCARSA CAPACITÀ DI
STIMA
Dott. Renato Civitillo
Conclusioni
Conclusioni
Enti in dissesto
Proced. Rieq. Finanz. Plurienn.
(art. 244 T.U.E.L.)
(art. 243-bis T.U.E.L.)
479
33
9
(al 2013*)
(2012)
(2013*)
(* al 13 maggio)
Fonte Corte dei Conti
Conclusioni
Tabella 1. Analisi delle dichiarazioni di dissesto finanziario 2011-2013 (al 13 maggio). Fonte Corte dei Conti
Conclusioni
Tabella 2. Riepilogo valori tabella di deficitarietà strutturale enti dissestati 2011-2013 (al 13 maggio). Fonte Corte
dei Conti
Conclusioni
Tabella 3. Analisi delle principali motivazioni di dichiarazione di dissesto finanziario 2011-2013 (al 13 maggio). Fonte Corte dei Conti
Conclusioni
Tabella 4. Riepilogo principali motivazioni di dissesto enti locali 2011-2013 (al 13 maggio). Fonte Corte dei Conti
Grazie per l’attenzione
Renato Civitillo
Università degli Studi del Sannio
Benevento
[email protected]