Le trasformazioni del territorio
e i titoli edilizi
A cura degli avvocati
Livio Lavitola
e
Andrea Di Leo
1
I. Breve “storia” dei titoli edilizi
II. L’attuale quadro dei titoli edilizi
-
Attività edilizia libera
Permesso di costruire – “Super DIA”
DIA/SCIA
Permesso di costruire “in sanatoria” ordinaria
III. Titoli edilizi e tutela dei beni culturali e
paesaggistici
2
PARTE I
Dalla licenza alla concessione edilizia.
3
I. “Storia” dei titoli edilizi
La L. n. 1150/1942 la licenza di costruzione
Articolo 31
Chiunque intenda eseguire nuove costruzioni edilizie ovvero
ampliare quelle esistenti o modificarne la struttura o l'aspetto
nei centri abitati ed ove esista il piano regolatore comunale,
anche dentro le zone di espansione di cui al n. 2 dell'art. 7,
deve chiedere apposita licenza al podestà del comune.
Le determinazioni del podestà sulle domande di licenza di
costruzioni devono essere notificate all'interessato non oltre il
sessantesimo giorno della ricezione delle domande stesse.
4
Si tratta di un atto a natura autorizzatoria e
gratuito, necessario per interventi da
realizzare in ambito cittadino, se esista il piano
regolatore generale (allora non obbligatorio)
5
Con la l. 765/1967 (c.d. legge ponte):
- obbligo, per tutti i comuni, di dotarsi dello
strumento urbanistico generale
- estensione dell’ambito applicativo della
licenza edilizia all’intero territorio nazionale
- Silenzio-rifiuto a seguito decorso 60 gg. istanza
6
Si pone il problema della natura dello ius
aedificandi
a) teoria dell’attribuzione: il diritto di edificare
appartiene allo Stato, che può concederlo
dietro “compenso”.
b) teoria della conformazione/inerenza: lo ius
aedificandi è insito nella proprietà
immobiliare, la Legge può solo limitarlo e
regolarlo (ex art. 42 Cost.)]
7
L. 10/77: la concessione edilizia
Alla c.e. è sottoposta “ogni trasformazione
urbanistica ed edilizia”.
Novità:
- oggetto: non più solo le costruzioni, ma ogni
attività a rilievo urbanistico ed edilizio
- Onerosità: contributo per i costi di
urbanizzazione
8
- passaggio dal regime autorizzatorio a quello
concessorio.
Secondo parte della dottrina tale passaggio
testimoniava la scissione tra ius aedificandi e
proprietà fondiaria.
La concessione attribuirebbe il diritto di
edificare.
Mengoli: si è trattato di un tentativo di
“attribuzione allo Stato … del diritto di
edificare”
9
Non mancavano opinioni dissenzienti: il
nomen iuris concessione era solo una
“etichetta”, rimanendo ferma la immanenza
del diritto di edificare al diritto di proprietà.
Tant’è che “la c. può essere rilasciata solo al
proprietario del suolo e si trasferisce insieme
all’area; si configura come atto dovuto, nel
senso che il sindaco è tenuto a rilasciarla
qualora il proprietario chieda di svolgere
un’attività in conformità agli strumenti
urbanistici; non è revocabile” (Iannelli, 1977)
10
Corte Cost. 5/1980
“il diritto di edificare continua a inerire alla
proprietà e alle altre situazioni che
comprendono la legittimazione a costruire”
Ferme rimanendo le compressioni e le
limitazioni poste dalla Legge al proprietario.
Il procedimento di rilascio è volto
all’accertamento dei presupposti di legge per
l’esercizio del diritto.
11
Con la l. 457/1978 alcuni interventi vengono
sottoposti ad “autorizzazione”:
- provvedimento gratuito
- soggetto a formazione tacita
- relativo ad interventi “minori”
12
PARTE II
I titoli edilizi nel DPR n. 380/2001
13
Il DPR n. 380/2001
Il testo unico dell’edilizia oggi vigente è frutto
della sovrapposizione di numerosi e, come
vedremo, alle volte “scoordinati”, interventi
legislativi.
14
Da segnalare, solo nel periodo 2010 – 2012 diversi
interventi:
l. 73/2010: ampliamento delle fattispecie di edilizia
libera
l. 122/2010: modifica dell’art. 19 L. 241/90 con
introduzione della “SCIA” in luogo della DIA
l. 106/2011 (decreto sviluppo 2011):
- interpetazione autentica sul tema SCIA in edilizia
- riduzione del termine per la PA per intervenire sulla
SCIA
- silenzio-assenso per il permesso di costruire
15
l. 134/2012 (conversione del decreto “cresci
Italia”)
- modifiche in merito alle attività “libere”
- semplificazioni amministrative
- procedimento per il rilascio del pdc
- ulteriori modifiche in merito alla disciplina
della DIA
16
Le fattispecie di attività edilizia
1. Attività libera
2. Attività libera previa comunicazione inizio lavori
3. Attività soggetta a SCIA
4. Attività soggetta a DIA
5. Attività soggetta a permesso di costruire
17
Da evidenziare subito che, come si vedrà, tra
tali fattispecie l’unica aventa natura
provvedimentale è il permesso di costruire: le
attività libere e quelle soggette a DIA/SCIA
non necessitano di un titolo.
18
Gli interventi edilizi
L’art. 3 del T.U. definisce i singoli interventi,
con valore prescrittivo: infatti il co. 2 della
disposizione precisa che tali definizioni
“prevalgono sulle disposizioni degli strumenti
urbanistici generali e dei regolamenti edilizi”
19
Manutenzione Ordinaria
Manutenzione Straordinaria
Restauro e risanamento conservativo
Ristrutturazione edilizio
Nuova costruzione
Ristrutturazione urbanistica
20
Manutenzione Ordinaria
gli interventi edilizi che riguardano le opere di
riparazione, rinnovamento e sostituzione delle
finiture degli edifici e quelle necessarie ad
integrare o mantenere in efficienza gli
impianti tecnologici esistenti;
21
Manutenzione Straordinaria
le opere e le modifiche necessarie per
rinnovare e sostituire parti anche strutturali
degli edifici, nonché per realizzare ed integrare
i servizi igienico-sanitari e tecnologici, sempre
che non alterino i volumi e le superfici delle
singole unità immobiliari e non comportino
modifiche delle destinazioni di uso;
22
Restauro e risanamento
conservativo
gli interventi edilizi rivolti a conservare l'organismo
edilizio e ad assicurarne la funzionalità mediante un
insieme sistematico di opere che, nel rispetto degli
elementi tipologici, formali e strutturali dell'organismo
stesso, ne consentano destinazioni d'uso con essi
compatibili. Tali interventi comprendono il
consolidamento, il ripristino e il rinnovo degli elementi
costitutivi dell'edificio, l'inserimento degli elementi
accessori e degli impianti richiesti dalle esigenze dell'uso,
l'eliminazione degli elementi estranei all'organismo
edilizio;
23
Ristrutturazione edilizia
• gli interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi
mediante un insieme sistematico di opere che possono
portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte
diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il
ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi
dell'edificio, l'eliminazione, la modifica e l'inserimento di
nuovi elementi ed impianti. Nell'ambito degli interventi di
ristrutturazione edilizia sono ricompresi anche quelli
consistenti nella demolizione e ricostruzione con la stessa
volumetria e sagoma di quello preesistente, fatte salve le
sole innovazioni necessarie per l'adeguamento alla
normativa antisismica;
24
Nuova Costruzione
interventi di trasformazione edilizia e urbanistica del
territorio non rientranti nelle categorie definite alle
lettere precedenti.
•
•
•
•
Sono comunque da considerarsi tali:
e.1) la costruzione di manufatti edilizi fuori terra o interrati, ovvero
l'ampliamento di quelli esistenti all'esterno della sagoma esistente, fermo
restando, per gli interventi pertinenziali, quanto previsto alla lettera e.6);
e.2) gli interventi di urbanizzazione primaria e secondaria realizzati da
soggetti diversi dal comune;
e.3) la realizzazione di infrastrutture e di impianti, anche per pubblici
servizi, che comporti la trasformazione in via permanente di suolo
inedificato;
e.4) l'installazione di torri e tralicci per impianti radio-ricetrasmittenti e di
ripetitori per i servizi di telecomunicazione;
25
• e.5) l'installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e
di strutture di qualsiasi genere, quali roulottes, campers, case
mobili, imbarcazioni, che siano utilizzati come abitazioni,
ambienti di lavoro, oppure come depositi, magazzini e simili, e
che non siano diretti a soddisfare esigenze meramente
temporanee;
• e.6) gli interventi pertinenziali che le norme tecniche degli
strumenti urbanistici, in relazione alla zonizzazione e al pregio
ambientale e paesaggistico delle aree, qualifichino come
interventi di nuova costruzione, ovvero che comportino la
realizzazione di un volume superiore al 20% del volume
dell'edificio principale;
• e.7) la realizzazione di depositi di merci o di materiali, la
realizzazione di impianti per attività produttive all'aperto ove
comportino l'esecuzione di lavori cui consegua la
trasformazione permanente del suolo inedificato;
26
Ristrutturazione Urbanistica
quelli rivolti a sostituire l'esistente tessuto
urbanistico - edilizio con altro diverso,
mediante un insieme sistematico di interventi
edilizi, anche con la modificazione del disegno
dei lotti, degli isolati e della rete stradale.
27
L’attività edilizia libera
A) Attività eseguibili “senza alcun titolo”:
a) gli interventi di manutenzione ordinaria;
b) gli interventi volti all’eliminazione di barriere architettoniche che non
comportino la realizzazione di rampe o di ascensori esterni, ovvero di
manufatti che alterino la sagoma dell’edificio;
c) le opere temporanee per attività di ricerca nel sottosuolo che abbiano
carattere geognostico, ad esclusione di attività di ricerca di idrocarburi, e
che siano eseguite in aree esterne al centro edificato;
d) i movimenti di terra strettamente pertinenti all’esercizio dell’attività
agricola e le pratiche agro-silvo-pastorali, compresi gli interventi su
impianti idraulici agrari;
e) le serre mobili stagionali, sprovviste di strutture in muratura, funzionali
allo svolgimento dell’attività agricola.
28
B) Senza alcun titolo, ma previa comunicazione, anche
per via telematica, dell’inizio dei lavori da parte
dell’interessato all’amministrazione comunale
•
•
•
•
•
•
a) gli interventi di manutenzione straordinaria di cui all’articolo 3, comma 1, lettera b), ivi
compresa l’apertura di porte interne o lo spostamento di pareti interne, sempre che non
riguardino le parti strutturali dell’edificio, non comportino aumento del numero delle unità
immobiliari e non implichino incremento dei parametri urbanistici [CIA + relazione tecnica]
b) le opere dirette a soddisfare obiettive esigenze contingenti e temporanee e ad essere
immediatamente rimosse al cessare della necessità e, comunque, entro un termine non
superiore a novanta giorni;
c) le opere di pavimentazione e di finitura di spazi esterni, anche per aree di sosta, che siano
contenute entro l’indice di permeabilità, ove stabilito dallo strumento urbanistico comunale,
ivi compresa la realizzazione di intercapedini interamente interrate e non accessibili, vasche
di raccolta delle acque, locali tombati;
d) i pannelli solari, fotovoltaici, a servizio degli edifici, da realizzare al di fuori della zona A) di
cui al decreto del Ministro per i lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444; (14)
e) le aree ludiche senza fini di lucro e gli elementi di arredo delle aree pertinenziali degli
edifici;
e-bis) le modifiche interne di carattere edilizio sulla superficie coperta dei fabbricati adibiti ad
esercizio d'impresa, ovvero le modifiche della destinazione d'uso dei locali adibiti ad esercizio
d'impresa. [CIA + relazione tecnica]
29
Sanzioni:
La mancata comunicazione dell’inizio dei lavori ovvero la mancata
trasmissione della relazione tecnica comportano la sanzione
pecuniaria pari a 258 euro. Tale sanzione è ridotta di due terzi se la
comunicazione è effettuata spontaneamente quando l’intervento è in
corso di esecuzione.
Poteri regionali
Le regioni a statuto ordinario:
• a) possono estendere la disciplina di cui al presente articolo a
interventi edilizi ulteriori;
b) possono individuare ulteriori interventi edilizi, tra quelli indicati nel
comma 2, per i quali è fatto obbligo all’interessato di trasmettere la
relazione tecnica;
c) possono stabilire ulteriori contenuti per la relazione tecnica di cui al
comma 4, nel rispetto di quello minimo fissato dal medesimo comma.
30
Permesso di costruire
Introdotto con il DPR 380/2001 in luogo della
concessione edilizia.
TASSATIVITÀ DELLE IPOTESI
Art. 10 Interventi subordinati a permesso di costruire
Costituiscono interventi di trasformazione urbanistica ed edilizia del
territorio e sono subordinati a permesso di costruire:
a) gli interventi di nuova costruzione;
b) gli interventi di ristrutturazione urbanistica;
c) gli interventi di ristrutturazione edilizia che portino ad un organismo
edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e che comportino
aumento di unità immobiliari, modifiche del volume, della sagoma, dei
prospetti o delle superfici, ovvero che, limitatamente agli immobili
compresi nelle zone omogenee A, comportino mutamenti della
destinazione d'uso.
31
“caratteristiche del permesso di costruire”
Art. 11 Caratteristiche del permesso di costruire
co. 1. Il permesso di costruire è rilasciato al proprietario
dell’immobile o a chi abbia titolo per richiederlo.
“la necessaria distinzione tra gli aspetti civilistici e quelli
pubblicistici dell'attività edificatoria non impedisce di rilevare
la presenza di significativi punti di contatto tra i due diversi
profili. In proposito ha, pertanto, chiarito che non è
seriamente contestabile che nel procedimento di rilascio dei
titoli edilizi l'amministrazione abbia il potere ed il dovere di
verificare l'esistenza, in capo al richiedente, di un idoneo
titolo di godimento sull'immobile, interessato dal progetto di
trasformazione urbanistica” (TAR Campania Napoli, Sezione II,
21 marzo 2011, n. 1581)
32
co. 2. Il permesso di costruire è trasferibile, insieme
all’immobile, ai successori o aventi causa. Esso non incide
sulla titolarità della proprietà o di altri diritti reali relativi agli
immobili realizzati per effetto del suo rilascio. E’ irrevocabile
ed è oneroso ai sensi dell’articolo 16.
“i titoli edilizi costituiscono un genere di atti ad alto tasso di formalismo,
nel senso che con tali provvedimenti l’amministrazione prende atto della
conformità di un progetto allo strumento vigente, e presta l’assenso ad
una trasformazione del territorio che avrà affetti irreversibili. Note sono al
riguardo le tematiche che si sono agitate in dottrina e giurisprudenza sulla
natura del titolo edificatorio e sulla sua efficacia e revocabilità: la
conclusione a cui attualmente si è giunti è che l’amministrazione non è
dotata di poteri discrezionali allorché verifica la compatibilità di un
progetto con le norme di piano, e che il titolo rilasciato non è revocabile”
(T.A.R. Liguria, Sezione I, 2 novembre 2011, n. 1517)
33
co. 3 Il rilascio del permesso di costruire non
comporta limitazione dei diritti dei terzi.
La clausola relativa alla salvezza dei diritti dei terzi inserita nella
concessione edilizia deve quindi proprio intendersi nel senso che non
incombe all'autorità che rilascia la concessione compiere complesse
ricognizioni giuridico-documentali, ovvero accertamenti in ordine ad
eventuali pretese che potrebbero essere avanzate da soggetti estranei al
rapporto concessorio, essendo sufficiente per l'Amministrazione
l'acquisizione del titolo che formalmente abiliti alla concessione (Consiglio
Stato, IV, 26 maggio 2006, n. 3201). Sicché il vicino che reputi leso un
proprio diritto soggettivo, ad es., in materia di distanze tra edifici, può
sempre agire innanzi all'a.g.o. per la riduzione in pristino o il risarcimento
del danno (Consiglio Stato, V, 19 marzo 1999, n. 277).
(Cons. St., Sez. V, n1170/2011)
34
Presupposti per il rilascio del pdc
Art. 12
co. 1 Il permesso di costruire è rilasciato in conformità alle
previsioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi
e della disciplina urbanistico-edilizia vigente.
Il principio di conformità subisce la deroga ad opera dell’art.
14 (pdc “in deroga”), per superiori interessi pubblici.
Si deve ritenere che il rilascio del pdc, in presenza dei
requisiti di legge, è atto dovuto: la p.a. non esercita potere
“discrezionale” (Mengoli) ma un mero accertamento senza
margini per apprezzare l’interesse pubblico (non rileverebbe,
ad es., l’eventuale futura possibilità di destinare l’area in
maniera differente)
35
• co. 2. Il permesso di costruire è comunque subordinato alla esistenza delle
opere di urbanizzazione primaria o alla previsione da parte del comune
dell'attuazione delle stesse nel successivo triennio, ovvero all'impegno
degli interessati di procedere all'attuazione delle medesime
contemporaneamente alla realizzazione dell'intervento oggetto del
permesso.
“in vista del rilascio del permesso di costruire è necessario che esistano –
ovvero se ne preveda l’imminente realizzazione – almeno le opere di
urbanizzazione primaria stimate in concreto necessarie, ivi comprese
quelle relative alla viabilità ed ai parcheggi pubblici, in modo che la zona
possa dirsi sistemata per l'insediamento e per il soddisfacimento delle
esigenze delle famiglie che debbano fissarvi la dimora. Compito primario
della pianificazione urbanistica è, infatti, quello di coordinare
armonicamente l’attività edificatoria privata con la predisposizione di un
adeguato sistema infrastrutturale, che valga ad assicurare uno sviluppo
edilizio del territorio ordinato e razionale”
(TAR Campania, Na, Sezione II, 2 maggio 2012, n. 1970)
36
• Co 3. In caso di contrasto dell’intervento oggetto della
domanda di permesso di costruire con le previsioni di
strumenti urbanistici adottati, è sospesa ogni determinazione
in ordine alla domanda. La misura di salvaguardia non ha
efficacia decorsi tre anni dalla data di adozione dello
strumento urbanistico, ovvero cinque anni nell’ipotesi in cui lo
strumento urbanistico sia stato sottoposto all’amministrazione
competente all’approvazione entro un anno dalla conclusione
della fase di pubblicazione.
• Co 4. A richiesta del sindaco, e per lo stesso periodo, il
presidente della giunta regionale, con provvedimento
motivato da notificare all'interessato, può ordinare la
sospensione di interventi di trasformazione urbanistica ed
edilizia del territorio che siano tali da compromettere o
rendere più onerosa l'attuazione degli strumenti urbanistici.
37
Efficacia temporale del pdc
Art. 15
1. Nel permesso di costruire sono indicati i termini di inizio e di ultimazione dei
lavori.
2. Il termine per l’inizio dei lavori non può essere superiore ad un anno dal rilascio
del titolo; quello di ultimazione, entro il quale l’opera deve essere completata non
può superare i tre anni dall’inizio dei lavori. Entrambi i termini possono essere
prorogati, con provvedimento motivato, per fatti sopravvenuti estranei alla
volontà del titolare del permesso. Decorsi tali termini il permesso decade di diritto
per la parte non eseguita, tranne che, anteriormente alla scadenza venga richiesta
una proroga. La proroga può essere accordata, con provvedimento motivato,
esclusivamente in considerazione della mole dell'opera da realizzare o delle sue
particolari caratteristiche tecnico-costruttive, ovvero quando si tratti di opere
pubbliche il cui finanziamento sia previsto in più esercizi finanziari.
“l'inizio dei lavori, ai sensi dell'articolo 15, co.2, deve intendersi riferito a concreti
lavori edilizi; pertanto, i lavori debbono ritenersi "iniziati" quando consistano nel
concentramento di mezzi e di uomini, cioè nell'impianto del cantiere,
nell'innalzamento di elementi portanti, nella elevazione di muri e nella esecuzione
di scavi” (TAR Lazio,II ter, 6.12.2011, n. 9600).
38
Sono stati ritenuti eventi idonei a rappresentare il “fatto
sopravvenuto estraneo alla volontà del titolare del permesso
di costruire” ad esempio i provvedimenti di inibizione dei
lavori assentiti dal titolo abilitativo.
TAR, Lazio, II quater, 7.6.2010, n, 15939 ha affermato che
“non può essere opposto il decorso del termine decadenziale a
colui che non poteva comunque continuare l’edificazione per
un fatto sopravvenuto estraneo alla sua volontà”.
TAR, Lazio, II. 15,4,2004, n. 3297, annovera tra le ragioni di
forza maggiore il factum principis ovvero il provvedimento
dell’Autorità, non imputabile al titolare della concessione e
oggettivamente ostativo dei lavori.
39
3. La realizzazione della parte dell'intervento non ultimata nel
termine stabilito è subordinata al rilascio di nuovo permesso
per le opere ancora da eseguire, salvo che le stesse non
rientrino tra quelle realizzabili mediante denuncia di inizio
attività ai sensi dell’articolo 22. Si procede altresì, ove
necessario, al ricalcolo del contributo di costruzione.
4. Il permesso decade con l’entrata in vigore di contrastanti
previsioni urbanistiche, salvo che i lavori siano già iniziati e
vengano completati entro il termine di tre anni dalla data di
inizio.
40
Principio di contribuzione
L’edificazione determina un costo per la
collettività:
- realizzazione delle necessarie opere di
urbanizzazione (necessarie ad inserire
l’edificazione nel contesto)
- consumo del territorio (il quale è risorsa scarsa
e collettiva)
- aumento del carico urbanistico: alla creazione
di nuovi edifici corrisponde un aumento dei
fruitori dei servizi pubblici
E’ principio dell’ordinamento che chi intenda esercitare il proprio
ius aedificandi debba contribuire alle spese ed agli oneri
complessivi gravanti sulla collettività.
Tramite:
- prestazioni patrimoniali
- obblighi di facere (esecuzione diretta delle opere, cessione di
aree a fini di p.u., etc.)
(Gatto Costantino- Savasta)
Chiaramente, abbandonata la teoria “attributiva”, vi sono
conseguenze in ordine alla configurazione del contributo per il
rilascio del pdc: esso non costituisce il prezzo per la cessione
del diritto di edificare. E’ una prestazione imposta, determinata
con rigidi criteri di uguaglianza e senza potere discrezionale
della p.a
(Mengoli)
Contributo per il rilascio
del permesso di costruire
Art. 16 T.U. Ed.
• Salvo quanto disposto all'articolo 17, comma 3, il rilascio del
permesso di costruire comporta la corresponsione di un
contributo commisurato all’incidenza degli oneri di
urbanizzazione nonché al costo di costruzione, secondo le
modalità indicate nel presente articolo.
• 2. La quota di contributo relativa agli oneri di urbanizzazione
va corrisposta al comune all'atto del rilascio del permesso di
costruire e, su richiesta dell’interessato, può essere rateizzata.
43
Il fondamento del contributo di urbanizzazione non consiste nel titolo
edilizio in sé, ma nella necessità di redistribuire i costi sociali delle opere di
urbanizzazione, facendoli gravare su quanti beneficiano delle utilità
derivanti dalla presenza delle medesime – secondo modalità eque per la
comunità –,
con la conseguenza che anche nel caso di modificazione della destinazione
d’uso cui si correli un maggiore carico urbanistico è integrato il
presupposto che giustifica l’imposizione del pagamento della differenza tra
gli oneri di urbanizzazione dovuti per la destinazione originaria e quelli, se
più elevati, dovuti per la nuova destinazione impressa;
il mutamento, pertanto, è rilevante allorquando sussiste un passaggio tra
due categorie funzionalmente autonome dal punto di vista urbanistico,
qualificate sotto il profilo della differenza del regime contributivo in
ragione di diversi carichi urbanistici, sicché la circostanza che le modifiche
di destinazione d’uso non siano eventualmente soggette al previo titolo
abilitativo non comporta ipso iure l’esenzione dagli oneri di urbanizzazione
e quindi la gratuità dell’operazione.
(TAR Emilia Romagna, n. 239/2012)
44
Co. 2. A scomputo totale o parziale della quota dovuta, il titolare del
permesso può obbligarsi a realizzare direttamente le opere di
urbanizzazione, nel dell’art. 32, comma 1, lett. g) e art. 122, comma
8, d.lgs. n. 163 del 2006 con le modalità e le garanzie stabilite dal
comune, con conseguente acquisizione delle opere realizzate al
patrimonio indisponibile del comune.
Co. 2-bis. Nell'ambito degli strumenti attuativi e degli atti equivalenti
comunque denominati nonché degli interventi in diretta attuazione
dello strumento urbanistico generale, l'esecuzione diretta delle
opere di urbanizzazione primaria di cui al comma 7, di importo
inferiore alla soglia di cui all'articolo 28, comma 1, lettera c), del
decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, funzionali all'intervento
di trasformazione urbanistica del territorio, è a carico del titolare
del permesso di costruire e non trova applicazione il decreto
legislativo 12 aprile 2006, n. 163.
45
Il contributo di costruzione è composto di due
componenti:
1. quota oneri di urbanizzazione primaria e
secondaria
Partecipazione alle spese per le opere di
urbanizzazione di cui l’edificazione andrà ad
usufruire
2. costo di costruzione
quota commisurata all’effettivo costo di
costruzione
46
• 7. Gli oneri di urbanizzazione primaria sono relativi ai
seguenti interventi: strade residenziali, spazi di sosta
o di parcheggio, fognature, rete idrica, rete di
distribuzione dell'energia elettrica e del gas, pubblica
illuminazione, spazi di verde attrezzato.
• 8. Gli oneri di urbanizzazione secondaria sono relativi
ai seguenti interventi: asili nido e scuole materne,
scuole dell’obbligo nonché strutture e complessi per
l’istruzione superiore all’obbligo, mercati di quartiere,
delegazioni comunali, chiese e altri edifici religiosi,
impianti sportivi di quartiere, aree verdi di quartiere,
centri sociali e attrezzature culturali e sanitarie. (…). 47
Pacifica è la diversa natura degli oneri di urbanizzazione rispetto ai costi di
costruzione, i quali rappresentano una compartecipazione comunale
all’incremento di valore della proprietà immobiliare del costruttore a
seguito della nuova edificazione
Mentre il contributo per gli oneri di urbanizzazione ha funzione
recuperatoria delle spese sostenute dalla collettività comunale in
relazione alla trasformazione del territorio assentita al singolo,
il contributo per costo di costruzione, che è rapportato alle
caratteristiche ed alla tipologia delle costruzioni e non è alternativo ad
altro valore di genere diverso, afferisce alla mera attività costruttiva in sé
valutata: l’obbligazione contributiva per costo di costruzione, dunque, è acausale ed appare soffermarsi sulla produzione di ricchezza connessa
all’utilizzazione edificatoria del territorio ed alle potenzialità economiche
che ne derivano e, pertanto, ha natura essenzialmente paratributaria
(T.A.R. Lombardia Brescia, Sezione II, 24 agosto 2012, n. 1467)
48
Competenza
Art. 13
1. Il permesso di costruire è rilasciato dal dirigente o
responsabile dello sportello unico nel rispetto delle leggi, dei
regolamenti e degli strumenti urbanistici.
Art. 5 - Sportello unico per l’edilizia
1. Le amministrazioni comunali, nell’ambito della propria autonomia
organizzativa, provvedono, anche mediante esercizio in forma associata
delle strutture ai sensi del Capo V, Titolo II, del decreto legislativo 18
agosto 2000, n. 267, ovvero accorpamento, disarticolazione, soppressione
di uffici o organi già esistenti, a costituire un ufficio denominato Sportello
unico per l’edilizia, che cura tutti i rapporti fra il privato,
l’amministrazione e, ove occorra, le altre amministrazioni tenute a
pronunciarsi in ordine all’intervento edilizio oggetto della richiesta di
permesso o di denuncia di inizio attività.
49
co. 1 bis Lo sportello unico per l’edilizia costituisce l’unico punto di accesso
per il privato interessato in relazione a tutte le vicende amministrative
riguardanti il titolo abilitativo e l’intervento edilizio oggetto dello stesso,
che fornisce una risposta tempestiva in luogo di tutte le pubbliche
amministrazioni, comunque coinvolte.
Acquisisce altresì presso le amministrazioni competenti, anche mediante
conferenza di servizi … gli atti di assenso, comunque denominati, delle
amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale,
del patrimonio storico-artistico o alla tutela della salute e della pubblica
incolumità. …
“l’art. 5 del d.P.R. nr. 380 del 2001, nell’assegnare allo Sportello unico per
l’edilizia l’acquisizione di tutti gli “atti di assenso, comunque denominati,
necessari ai fini della realizzazione dell’intervento edilizio”, si riferisce
certamente a tutti i pareri e nulla osta endoprocedimentali intesi al rilascio
del permesso di costruire, ma non può estendersi anche a
un’autorizzazione diversa ed esterna rispetto a tale procedimento, quale
è l’autorizzazione paesaggistica eventualmente richiesta per l’esecuzione
dell’intervento” Cons. St., Sez. V, 4312/2012
50
Il procedimento per il “rilascio” del pdc
art. 20
co. 1 La domanda per il rilascio del permesso di costruire, (…)
va presentata allo sportello unico
corredata da un'attestazione
concernente il titolo di legittimazione, dagli elaborati
progettuali richiesti, … dagli altri documenti previsti
La domanda è accompagnata da una dichiarazione del
progettista abilitato che asseveri la conformità del progetto
agli strumenti urbanistici …, ai regolamenti edilizi vigenti, e
alle altre normative di settore aventi incidenza sulla disciplina
dell'attività' edilizia (…) nel caso in cui la verifica in ordine a
tale conformità non comporti valutazioni tecnico-discrezionali
(…).
51
co. 3 Entro sessanta giorni dalla presentazione della
domanda, il responsabile del procedimento cura
l'istruttoria, acquisisce, … i prescritti pareri e gli atti di
assenso eventualmente necessari e, valutata la
conformità del progetto alla normativa vigente,
formula una proposta di provvedimento, corredata
da una dettagliata relazione, con la qualificazione
tecnico-giuridica dell'intervento richiesto.
52
co. 4 Il responsabile del procedimento, qualora
ritenga che … sia necessario apportare modifiche di
modesta entità rispetto al progetto originario, può,
nel termine di 60 gg., richiedere tali modifiche,
illustrandone le ragioni.
L'interessato si pronuncia sulla richiesta di modifica
entro il termine fissato e, in caso di adesione, è
tenuto ad integrare la documentazione nei successivi
quindici giorni.
La richiesta di cui al presente comma sospende, fino
al relativo esito, il decorso del termine di cui al
comma 3.
53
Co. 5-bis.
Se entro il termine di 60 giorni non sono intervenute le
intese, i concerti, i nulla osta o gli assensi, comunque
denominati, delle altre amministrazioni pubbliche, o è
intervenuto il dissenso di una o più amministrazioni
interpellate, qualora tale dissenso non risulti fondato
sull’assoluta incompatibilità dell’intervento,
il responsabile dello sportello unico indice la conferenza di
servizi …
Le amministrazioni che esprimono parere positivo possono
non intervenire alla conferenza di servizi e trasmettere i
relativi atti di assenso, dei quali si tiene conto ai fini
dell’individuazione delle posizioni prevalenti per l’adozione
della determinazione motivata di conclusione del
procedimento, ...
54
Il provvedimento finale, …, è adottato dal dirigente o dal
responsabile dell’ufficio, entro il termine di trenta giorni dalla
proposta di cui al comma 3.
=> 90 GIORNI
Qualora sia indetta la conferenza di servizi … la
determinazione motivata di conclusione del procedimento,
…. , è, ad ogni effetto, titolo per la realizzazione
dell’intervento.
Il termine di 30 giorni è fissato in quaranta giorni con la
medesima decorrenza qualora il dirigente o il responsabile
del procedimento abbia comunicato all’istante i motivi che
ostano all’accoglimento della domanda, ai sensi dell’articolo
10-bis della citata legge n. 241 del 1990,
55
I termini di cui ai commi 3 e 5 sono
raddoppiati per i comuni con più di 100.000
abitanti,
nonché
per
i
progetti
particolarmente complessi secondo la
motivata risoluzione del responsabile del
procedimento.
56
Il silenzio assenso (art. 20)
• Nei procedimenti ad istanza di parte per il rilascio di provvedimenti
amministrativi il silenzio dell'amministrazione competente equivale a
provvedimento di accoglimento della domanda, se la medesima
amministrazione non comunica all'interessato, entro il termine di
conclusione del procedimento, il provvedimento di diniego, ovvero non
procede alla convocazione della “conferenza di servizi”
• I provvedimenti che si formano tramite il silenzio, possono essere oggetto
di annullamento e revoca.
• ESCLUSIONI: atti e procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e
paesaggistico, l'ambiente, la difesa nazionale, la pubblica sicurezza e
l'immigrazione, l’asilo e la cittadinanza, la salute e la pubblica incolumità,
ai casi in cui la normativa comunitaria impone l'adozione di provvedimenti
amministrativi formali, ai casi in cui la legge qualifica il silenzio
dell‘Amministrazione come rigetto dell'istanza, nonché agli atti e
procedimenti individuati con uno o più decreti del Presidente del Consiglio
dei ministri.
57
NOVITA’: IL SILENZIO ASSENSO PER IL PERMESSO DI COSTRUIRE:
Co. 8. Decorso inutilmente il termine per l'adozione del provvedimento
conclusivo, ove il dirigente o il responsabile dell'ufficio non abbia opposto
motivato diniego, sulla domanda di permesso di costruire si intende
formato il silenzio-assenso, (….)
DISCIPLINA SPECIALE PER IMMOBILI VINCOLATI:
Co. 9. Se vincolo è “gestito”, anche in sub-delega, dal Comune
Il termine per l’adozione del provvedimento conclusivo decorre dal rilascio del
relativo atto di assenso. Ove tale atto non sia favorevole, decorso il termine per
l'adozione del provvedimento conclusivo, sulla domanda di permesso di costruire
si intende formato il silenzio-rifiuto.
Co. 10. Se vincolo non è di competenza dell’amministrazione comunale, ufficio
comunale il Comune acquisisce il relativo assenso nell’ambito della conferenza di
servizi
In caso di esito non favorevole, sulla domanda di permesso di costruire si intende
58
formato il silenzio-rifiuto.
DIA e SCIA
(la strana coppia!)
Cenni storici
Figure assimilabili alla dichiarazione (o
segnalazione) preventiva: t.u.l.p.s. del 1889
relativamente a riunioni pubbliche, cerimonie
religiose, rappresentazioni teatrali ecc.,
nonché all’attività edificatoria, quale prima
forma di regolazione pubblica.
59
Nel settore edilizio nel 1935 tutte le attività furono
sottoposte al regime della licenza: progressiva
sottoposizione delle attività prima sottoposte
“comunicazione” a regime autorizzatorio
Alcune ipotesi superstiti:
l’art. 216 r.d. n. 1265/34 (t.u.l.san.) per l’avvio di
fabbriche e manifatture insalubri
l’art. 76 r.d. n. 773/1931 (t.u.l.p.s.) riguardante la
riunione e le riprese cinematografiche in luogo
pubblico.
60
L’opzione in favore dello schema autorizzatorio con
un controllo amministrativo preventivo rispetto
all’avvio di attività private (teoricamente lesive di
interessi pubblici) ha determinato la successiva
impostazione legislativa.
La tendenza a ridurre i controlli preventivi si
manifesta in seguito proprio a partire dalla materia
edilizia:
l’art. 26 l. n. 47/85, in materia edilizia, a proposito
delle realizzazione delle “opere interne”
61
Il primo vero e proprio antecedente dell’art. 19 è l’art. 22 l.
prov. Trento, n. 45/1988 (“Principi generali per la
semplificazione e la democratizzazione dell’azione
amministrativa provinciale”.)
Si prevedeva che, “con apposito provvedimento legislativo
sono individuati gli atti a carattere autorizzativo, derivanti
dal semplice accertamento di presupposti di fatto o di diritto,
che sono sostituiti con denuncia degli interessati, salvo il
potere di controllo dell’Amministrazione provinciale”
62
Sono poi logiche di “autoamministrazione del privato”
(PASTORI) a determinare l’ingresso della DIA nell’ordinamento
edilizio.
Un’altalenante sequenza di norme e di opzioni legislative, con
una copiosa serie di decreti legge non convertiti, segna
l’evoluzione dell’istituto nel periodo antecedente
l’introduzione del Testo Unico.
Nell’arco di un solo biennio mutano più volte il regime
amministrativo, l’ambito applicativo, la sequenza
procedimentale. La DIA è ora titolo edilizio sostitutivo per le
opere minori; ora strumento meramente facoltativo,
alternativo all’autorizzazione espressa (DD.LL. nn. 88/1995;
193/1995; 310/1995; 400/1995; 498/1995; 154/1996;
285/1996; 388/1996; 495/1996)
63
Testo originario art. 19 L 241/90
Con regolamento adottato ai sensi del comma 2 dell'articolo 17 della legge
23 agosto 1988, n. 400, …, sono determinati i casi in cui l'esercizio di
un’attività privata, subordinato ad autorizzazione, licenza, abilitazione,
nulla osta, permesso o altro atto di consenso comunque denominato, può
essere intrapreso su denuncia di inizio dell'attività stessa da parte
dell'interessato all'amministrazione competente.
In tali casi spetta all'amministrazione competente verificare d'ufficio la
sussistenza dei presupposti e dei requisiti di legge richiesti e disporre, se
del caso, con provvedimento motivato, il divieto di prosecuzione
dell'attivita' (…)
Con il regolamento di cui al comma 1 vengono indicati i casi in cui
all'attivita' puo' darsi inizio immediatamente dopo la presentazione della
denuncia, ovvero dopo il decorso di un termine fissato per categorie di
atti, in relazione alla complessita' degli accertamenti richiesti.
64
Dalla DIA alla SCIA
La DIA edilizia – art. 23 DPR 380/2001
Co. 1 Il proprietario dell'immobile o chi abbia titolo per
presentare la denuncia di inizio attività, almeno
trenta giorni prima dell'effettivo inizio dei lavori,
presenta allo sportello unico la denuncia,
accompagnata da una dettagliata relazione a firma di un
progettista abilitato e dagli opportuni elaborati progettuali,
che asseveri la conformità delle opere da realizzare agli
strumenti urbanistici approvati e non in contrasto con quelli
adottati ed ai regolamenti edilizi vigenti, nonché il rispetto
delle norme di sicurezza e di quelle igienico-sanitarie
65
co. 1 bis
Nei casi in cui la normativa vigente prevede l’acquisizione di
atti o pareri di organi o enti appositi, ovvero l’esecuzione di
verifiche preventive, con la sola esclusione dei casi in cui
sussistano vincoli ambientali, paesaggistici o culturali e degli
atti rilasciati dalle amministrazioni preposte alla difesa
nazionale, alla pubblica sicurezza, (….), essi sono comunque
sostituiti dalle autocertificazioni, attestazioni e asseverazioni
o certificazioni di tecnici abilitati relative alla sussistenza dei
requisiti e dei presupposti previsti dalla legge, dagli
strumenti urbanistici approvati o adottati e dai regolamenti
edilizi, …, salve le verifiche successive degli organi e delle
amministrazioni competenti.
66
Co. 3 Nel caso dei vincoli e delle materie oggetto dell'esclusione di cui al
comma 1-bis, qualora l'immobile oggetto dell'intervento sia sottoposto
ad un vincolo la cui tutela compete, anche in via di delega, alla stessa
amministrazione comunale, il termine di trenta giorni di cui al comma 1
decorre dal rilascio del relativo atto di assenso. Ove tale atto non sia
favorevole, la denuncia è priva di effetti.
Co. 4. Nel caso dei vincoli e delle materie oggetto dell'esclusione di cui al
comma 1-bis, qualora l'immobile oggetto dell'intervento sia sottoposto ad
un vincolo la cui tutela non compete all'amministrazione comunale, ove il
parere favorevole del soggetto preposto alla tutela non sia allegato alla
denuncia, il competente ufficio comunale convoca una conferenza di
servizi …Il termine di trenta giorni di cui al comma 1 decorre dall'esito della
conferenza. In caso di esito non favorevole, la denuncia è priva di effetti.
L’esecuzione di opere in territorio assoggettato al vincolo, anche ove
eseguibili a mezzo di dia (o di scia), consente solo dopo il conseguimento
della ripetuta autorizzazione paesaggistica (cfr. artt. 22 e 23 del d.P.R. 380
del 2001), in cui carenza il titolo abilitativo edilizio non si forma, ovvero
l’attività non può essere intrapresa (TAR Campania, 913/2012)
67
La “S.C.I.A.”
• Disciplinata dall’art. 19 della L. 241/90, come modificata dalle LL.
122/2010 e 106/2011
• La “segnalazione certificata di inizio attività – SCIA”, sostituisce:
autorizzazioni, licenze, concessioni non costitutive, permessi, n.o.
il cui rilascio dipenda dal mero accertamento di requisiti richiesti ex lege e
non sia subordinato a limiti numerici o programmati
E’ quindi sufficiente una SEGNALAZIONE DELL’INTERESSATO
salvo quando esistano vincoli ambientali, paesaggistici, culturali o si tratti
di atti di competenza di amministrazioni preposte alla difesa nazionale,
pubblica sicurezza, immigrazione, giustizia e finanze.
La segnalazione è CERTIFICATA in quanto deve essere
“corredata dalle dichiarazioni sostitutive di certificazioni e dell’atto di
notorietà per quanto riguarda tutti gli stati, le qualità personali e i fatti
previsti negli articoli 46 e 47 del testo unico di cui al d.P.R. 28 dicembre
2000, n. 445, nonché dalle attestazioni e asseverazioni di tecnici abilitati,
ovvero dalle dichiarazioni di conformità da parte dell’Agenzia delle imprese
(l. 133/2008)” relative alla sussistenza dei requisiti e dei presupposti”
68
EFFETTI DELLA SCIA:
Le attività esercitabili previa segnalazione sono “liberalizzate”
e possono essere iniziate “dalla data della presentazione della
segnalazione all’amministrazione competente”
• La SCIA non costituisce comunque un “provvedimento”
(La denuncia di inizio attività non costituisce un
“provvedimento amministrativo a formazione tacita” e non
dà luogo in ogni caso ad un titolo costitutivo, ma
rappresenta un atto privato volto a comunicare l’intenzione
di intraprendere un’attività direttamente ammessa dalla
legge: Ad. pl. N. 15/2011)
69
POTERI DELLA P.A.
Nel termine di 60 giorni “in caso di accertata carenza dei requisiti e dei
presupposti” la P.A. “adotta motivati provvedimenti di divieto di
prosecuzione dell’attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi”
salvo che l’interessato “provveda a conformare alla normativa vigente
detta attività ed i suoi effetti entro un termine fissato dall’amministrazione,
in ogni caso non inferiore a trenta giorni”
E ' fatto comunque salvo il potere dell’amministrazione competente di
assumere determinazioni in via di autotutela anche in caso di
dichiarazioni false o mendaci (in tal caso l’autotutela potrà essere
esercitata “sempre e in ogni tempo” – caso in cui si applicano anche
sanzioni penali ex DPR 445/2000)
Dopo la scadenza del termine di 60 giorni “all’Amministrazione è consentito
intervenire solo in presenza del pericolo di un danno per il patrimonio
artistico e culturale, per l’ambiente, per la salute, per la sicurezza pubblica
o la difesa nazionale e previo motivato accertamento dell’impossibilità di
tutelare comunque tali interessi mediante conformazione dell’attività dei
70
privati alla normativa vigente”.
ESCLUSIONI
la SCIA “non si applica alle attività economiche a
prevalente carattere finanziario, ivi comprese quelle
regolate dal testo unico delle leggi in materia
bancaria e creditizia di cui al decreto legislativo 1°
settembre 1993, n. 385, e dal testo unico in materia
di intermediazione finanziaria di cui al decreto
legislativo 24 febbraio 1998, n. 58”
TUTELA DEI “TERZI”
Gli interessati possono sollecitare l'esercizio delle
verifiche spettanti all'amministrazione e, in caso di
inerzia, esperire esclusivamente l'azione contro il
silenzio della P.A.
71
DIA edilizia e SCIA, quali rapporti?
Art. 19 co. 6-bis L. n 241/90:
Nei casi di Scia in materia edilizia, il termine di
sessanta giorni di cui al primo periodo del comma 3 è
ridotto a trenta giorni. Fatta salva l'applicazione delle
disposizioni di cui al comma 4 e al comma 6, restano
altresì ferme le disposizioni relative alla vigilanza
sull'attività urbanistico-edilizia, alle responsabilità e
alle sanzioni previste dal d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380,
e dalle leggi regionali.
72
SCIA edilizia, poteri di intervento ed autotutela
dell’Amministrazione
“la segnalazione certificata di inizio attività, la
denuncia e la dichiarazione di inizio attività non
costituiscono provvedimenti taciti direttamente
impugnabili” (co. 6 ter, art. 19 L 241)
“restano altresì ferme le disposizioni relative alla
vigilanza sull'attività urbanistico-edilizia, alle
responsabilità e alle sanzioni previste dal d.P.R. 6
giugno 2001, n. 380” (co. 6 bis), unitamente
all’esercizio dei poteri di autotutela.
73
E’ stato ipotizzato decorso il termine di trenta
giorni
(per
l’autotutela
“edilizia”),
l’amministrazione potrebbe intervenire a tutela
dell’ordinato sviluppo del territorio «solo in
presenza del pericolo di un danno per il
patrimonio artistico e culturale, per l’ambiente,
…
e
previo
motivato
accertamento
dell’impossibilità di tutelare comunque tali
interessi mediante conformazione dell’attività
dei privati alla normativa vigente».
74
Questa è l’ipotesi sottoposta dalla Regione Emilia Romagna
nel ricorso innanzi la Corte Costituzionale.
La Co. Cost., con la sent. n. 188/2012 ha quindi
chiarito che
“va escluso infatti che la citata norma, riguardante
la segnalazione certificata di inizio attività (SCIA),
abbia l’effetto di privare, nella materia edilizia,
l’Amministrazione del potere di autotutela, che,
viceversa, persiste «fatta salva l’applicazione delle
disposizioni di cui al comma 4», e cioè
congiuntamente all’intervento ammesso in caso di
pericolo di danno per gli interessi ivi indicati”
75
Il rilevante interesse costituzionale (…) al controllo pubblico, a
garanzia di un armonico sviluppo del territorio che ne preservi
l’integrità, non potrebbe, infatti, essere completamente
posposto alle pur rilevanti finalità di semplificazione e
accelerazione valorizzate mediante la SCIA (sentenza n. 151
del 1986) se il legislatore non si fosse nel contempo
premunito di assicurare un rimedio che, per i casi di più
grave sacrificio del bene pubblico, possa consentire di
superare l’affidamento ingenerato dalla SCIA stessa.
A tal fine, l’attribuzione all’autorità amministrativa del potere
di incidere in autotutela sugli effetti della SCIA, pur dopo
l’esaurimento del breve termine concesso per vietare l’attività
edilizia, opera quale corollario della linea di tendenza alla
semplificazione normativa e allo snellimento delle procedure
amministrative
76
Il permesso di costruire “postumo”
Art. 36: accertamento di conformità.
1. In caso di interventi realizzati in assenza di permesso di costruire, o in
difformità da esso, (…), (…) fino all’irrogazione delle sanzioni
amministrative, il responsabile dell’abuso, o l’attuale proprietario
dell’immobile, possono ottenere il permesso in sanatoria se l’intervento
risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al
momento della realizzazione dello stesso, sia al momento della
presentazione della domanda.
2. Il rilascio del permesso in sanatoria è subordinato al pagamento, a titolo
di oblazione, del contributo di costruzione in misura doppia, ovvero, in caso
di gratuità a norma di legge, in misura pari a quella prevista dall'articolo
16. Nell’ipotesi di intervento realizzato in parziale difformità, l'oblazione è
calcolata con riferimento alla parte di opera difforme dal permesso.
77
Ammissibile “sanare”
senza doppia conformità?
La posizione prevalente:
Cons. St., sez. IV, 26 aprile 2006, n. 2306
• “con la legge n. 47 del 1985 è entrata in vigore una disciplina
esaustiva e puntuale delle ipotesi di sanatoria, anche ai fini
amministrativi, che non lascia alcun margine interpretativo.
Secondo tale impostazione, il principio di conservazione dei valori
(…) deve quindi retrocedere dinnanzi al principio costituzionale di
legalità, che impone la necessaria e stretta osservanza della
disciplina dettata dalla legge”.
“la concessione in sanatoria è un provvedimento tipico, che elimina
l’antigiuridicità dell’abuso, estinguendo il potere repressivo
dell’Amministrazione, con la conseguenza che il suo ambito di
applicazione non può che essere specificamente disciplinato dalla
normativa, non risultando consentito l’esercizio, da parte
dell’Amministrazione, di un potere di sanatoria che vada oltre i
78
limiti imposti dal Legislatore”.
La posizione minoritaria:
la sanatoria giurisprudenziale
Un diverso orientamento muove dal parere dell’Adunanza
Generale nel parere n. 52/2001 (sul testo dell’art. 36),
“pur non potendosi, in astratto, contestare la necessità del
duplice accertamento di conformità, nella prassi
l’applicazione del principio viene disattesa, ritenendosi
illogico ordinare la demolizione di un quid che, allo stato
attuale, risulta conforme alla disciplina urbanistica vigente e
che, pertanto, potrebbe legittimamente ottenere, a
demolizione avvenuta, una nuova concessione. Al riguardo
valuti l’Amministrazione se non sia opportuno, in casi del
genere, prevedere una forma di sanatoria che, ferma restando
la sanzione penale per l’illecito commesso, sia subordinata al
pagamento di un’oblazione maggiore rispetto a quella che si
richiede nell’ipotesi di duplice conformità”.
79
III. I titoli paesaggistici e i n.o. per
gli interventi su beni culturali
Il D.lgs. N. 42/2004 disciplina gli interventi:
a) Su beni culturali
a) Su beni paesaggistici
80
Art. 2. Patrimonio culturale
1. Il patrimonio culturale è costituito dai beni culturali e dai
beni paesaggistici.
2. Sono beni culturali le cose immobili e mobili che, ai sensi
degli articoli 10 e 11, presentano interesse artistico, storico,
archeologico, etnoantropologico, archivistico e bibliografico e
le altre cose individuate dalla legge o in base alla legge quali
testimonianze aventi valore di civiltà.
3. Sono beni paesaggistici gli immobili e le aree indicati
all’articolo 134, costituenti espressione dei valori storici,
culturali, naturali, morfologici ed estetici del territorio, e gli
altri beni individuati dalla legge o in base alla legge.
81
Interventi su beni culturali
Art. 20. Interventi vietati
1. I beni culturali non possono essere distrutti, deteriorati,
danneggiati o adibiti ad usi non compatibili con il loro
carattere storico o artistico oppure tali da recare pregiudizio
alla loro conservazione.
Art. 21
Co. 4. Fuori dei casi di cui ai commi precedenti, l’esecuzione di
opere e lavori di qualunque genere su beni culturali è
subordinata ad autorizzazione del soprintendente. Il
mutamento di destinazione d'uso dei beni medesimi è
comunicato al soprintendente per le finalità di cui all'articolo
20, comma 1.
82
Art. 22. Procedimento di autorizzazione per interventi di edilizia
1. Fuori dei casi previsti dagli articoli 25 e 26, l’autorizzazione prevista dall’articolo 21,
comma 4, relativa ad interventi in materia di edilizia pubblica e privata è rilasciata entro
il termine di centoventi giorni dalla ricezione della richiesta da parte della
soprintendenza.
2. Qualora la soprintendenza chieda chiarimenti o elementi integrativi di giudizio, il
termine indicato al comma 1 è sospeso fino al ricevimento della documentazione richiesta.
3. Ove sorga l'esigenza di procedere ad accertamenti di natura tecnica, la soprintendenza
ne da' preventiva comunicazione al richiedente ed, il termine indicato al comma 1 è
sospeso fino all’acquisizione delle risultanze degli accertamenti d’ufficio e comunque per
non più di trenta giorni.
4. Decorso inutilmente il termine stabilito, il richiedente può diffidare l'amministrazione a
provvedere. Se l'amministrazione non provvede nei trenta giorni successivi al ricevimento
della diffida, il richiedente può agire ai sensi dell'articolo 21-bis della legge 6 dicembre
1971, n. 1034, e successive modificazioni.
Art. 23. Procedure edilizie semplificate
1. Qualora gli interventi autorizzati ai sensi dell’articolo 21 necessitino anche di titolo
abilitativo in materia edilizia, è possibile il ricorso alla denuncia di inizio attività, nei casi
previsti dalla legge. A tal fine l’interessato, all’atto della denuncia, trasmette al comune
l’autorizzazione conseguita, corredata dal relativo progetto.
83
T.A.R. Lombardia Milano, Sezione IV, 20 dicembre 2010, N. 7595
La realizzazione di un soppalco interno, sorretto da una struttura portante,
in un immobile sottoposto alla tutela di cui alla L. n. 1089 del 1939, deve
ritenersi subordinata al nulla-osta della Soprintendenza, non potendosi
ragionevolmente qualificare il soppalco quale mero arredo interno,
all’occorrenza rimuovibile ed estraneo al giacimento culturale e, quindi,
non modificativo della consistenza e dell’identità del bene sottoposto a
vincolo, dovendosi viceversa ritenere che tale opera si integra nella
struttura dell’immobile, comportando altresì una rilevante modifica
dell’altezza di considerevole parte dell’unità immobiliare (T.A.R. Emilia
Romagna - Parma, Sez. I, 7 febbraio 2007 n. 32).
84
T.A.R. Veneto, Sezione II, 23 aprile 2010, N. 1552
Il potere della competente Soprintendenza di valutare la compatibilità degli
interventi edilizi progettati dai proprietari con il vincolo posto sui beni stessi sotto
il profilo storico-artistico, … contemplato dall'art. 21 d.lgs. 422004, sfocia in un
atto di natura autorizzativa, il cui eventuale diniego deve essere motivato dalla
Soprintendenza con riferimento all'impatto che il progetto presentato produce
sul complesso vincolato (Consiglio Stato , sez. VI, 25 maggio 2005, n. 2637).
Pertanto, sono astrattamente legittimi l'esercizio della valutazione in questione e
l'esercizio del relativo potere in senso negativo rispetto all'istanza dell'interessato,
anche con riferimento alla complessiva valutazione della situazione del bene
tutelato, e non necessariamente con esclusivo e puntuale riferimento al singolo
intervento progettato e sottoposto all'esame dell'Autorità preposta al vincolo.
Quest'ultima, nondimeno, secondo principi generali in materia di istruttoria nel
procedimento amministrativo, deve valutare tutte le concrete circostanze di fatto
relative all'intervento proposto dal privato, e sulla scorta di esse deve emettere il
provvedimento di propria competenza.
85
Interventi su beni paesaggistici
Art. 146. Autorizzazione
1. I proprietari, possessori o detentori a qualsiasi titolo di
immobili ed aree di interesse paesaggistico, tutelati dalla
legge, a termini dell'articolo 142, o in base alla legge, a
termini degli articoli 136, 143, comma 1, lettera d), e 157, non
possono distruggerli, né introdurvi modificazioni che rechino
pregiudizio ai valori paesaggistici oggetto di protezione.
86
2. I soggetti di cui al comma 1 hanno l'obbligo di
presentare alle amministrazioni competenti il
progetto
degli
interventi
che
intendano
intraprendere,
corredato
della
prescritta
documentazione, ed astenersi dall'avviare i lavori
fino a quando non ne abbiano ottenuta
l'autorizzazione.
4.L'autorizzazione paesaggistica costituisce atto
autonomo e presupposto rispetto al permesso di
costruire o agli altri titoli legittimanti l'intervento
urbanistico-edilizio.
87
RAPPORTI TITOLO EDILIZIO – TITOLO PAESAGGISTICO.
Cons. St., Sez. IV, 8260/2010
l'autorizzazione paesaggistica costituisce atto autonomo e
presupposto rispetto al permesso di costruire, che secondo
consolidata giurisprudenza si sostanzia in un rapporto di
presupposizione necessitato e strumentale tra valutazioni
paesistiche e urbanistiche (Consiglio Stato, VI, 3 dicembre
2009, n. 7570; Corte Cost., 23 luglio 1997, n. 262): vale a dire
che questi due apprezzamenti si esprimono entrambi sullo
stesso oggetto, l’uno, in termini di compatibilità
paesaggistica dell’intervento edilizio proposto e, l’altro, in
termini di sua conformità urbanistico-edilizia.
88
T.A.R. Campania Napoli, Sezione VIII, 5 giugno 2012, N. 2652
la concessione edilizia può essere rilasciata anche in mancanza di
autorizzazione paesaggistica, fermo restando che è inefficace, e i lavori
non possono essere iniziati, finché non interviene il nulla osta
paesaggistico.
La giurisprudenza è inoltre costante nel ritenere che l'inizio dei lavori è
subordinato all'adozione di entrambi i provvedimenti. (in termini v. Cons.
Stato, sez. VI, 2 maggio 2005, n. 2073; Cons. Stato, sez. V, 11 marzo 1995,
n. 376; Cons. Stato, sez. V, 1 febbraio 1990, n. 61; Cons. Stato, sez. II, 10
settembre 1997, n. 468; Consiglio di Stato sez. VI n. 547 del 10.02.2006).
La garanzia, quindi, che il territorio non venga compromesso da interventi
assentiti con permesso di costruire ma privi di nulla osta paesaggistico, è
data dall'impossibilità giuridica di intraprendere i lavori prima
dell'acquisizione del necessario nulla osta paesaggistico.
89
PROCEDIMENTO PER IL RILASCIO
DELL’AUTORIZZAZIONE PAESAGGISTICA
- istanza
- esame da parte dell’Amministrazione competente
(Regione o ente delegato)
- Entro quaranta giorni l‘Amministrazione effettua gli
accertamenti circa la conformità dell'intervento
proposto
- trasmette al soprintendente la documentazione
presentata dall'interessato, accompagnandola con
una relazione tecnica illustrativa nonché con una
proposta di provvedimento
90
- Il soprintendente rende il parere limitatamente alla
compatibilità paesaggistica entro il termine di
quarantacinque giorni
- decorso inutilmente il termine senza che il
soprintendente abbia reso il parere,
l'amministrazione competente può indire una
conferenza di servizi, che su deve concludere in 15
giorni
- decorso inutilmente il termine di 20 giorni dalla
trasmissione del parere (positivo) dal soprintendente
all’Amministrazione compente, l'interessato può
richiedere l'autorizzazione in via sostitutiva alla
regione
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T.A.R. Lazio Roma, Sezione II Quater, 19 luglio 2012, n. 6656
Nella procedura descritta dall’art. 146 del codice dei beni culturali ed
ambientali l’intervento della Soprintendenza non è più, come era in
passato, finalizzato al mero controllo di legittimità dell’operato della
amministrazione proposta alla tutela del vincolo (secondo il modello
descritto dall’art. 159 del codice), in quanto il Soprintendente interviene
ora direttamente nel procedimento mediante l’adozione di un parere
preventivo e vincolate, con il quale può esprimere le sue valutazioni in
ordine alla compatibilità paesaggistica dell’opera anche estese al merito.
In particolare, va rilevato che la novella del 2011 ha precisato che detto
parere deve essere reso “limitatamente alla compatibilita' paesaggistica
del progettato intervento nel suo complesso ed alla conformita' dello
stesso alle disposizioni contenute nel piano paesaggistico ovvero alla
specifica disciplina di cui all'articolo 140, comma 2”, per cui certamente
esso consente valutazioni di merito da parte del Soprintendente.
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