L’evoluzione della disciplina
urbanistica, i nuovi titoli
abilitativi , i soggetti
responsabili
Tratto da:
1
Schema dell’intervento
L’evoluzione della disciplina urbanistica
I titoli abilitativi all’attività edilizia
I nuovi titoli abilitativi

Interventi liberi

La SCIA

L’autorizzazione unica
I soggetti responsabili





Il committente ed il titolare del permesso
L’esecutore
Il proprietario
Il direttore dei lavori
Il progettista
2
La disciplina urbanistica

Le prime leggi di fine ottocento: regolamenti e piani regolatori

La legge 1150\42
 obbligatorietà dei regolamenti comunali
 piani regolatori e programma di fabbricazione
 piani territoriali di coordinamento

La legge 47\85 (c.d. primo condono edilizio)

Il TU 380\01
3
I titoli abilitativi all’attività edilizia






Permesso di costruire
Attività libera
D.i.a. (Denuncia inizio attività)
Super D.i.a.
Scia
Le autorizzazioni uniche
4
Il permesso di costruire
Il permesso di costruire è previsto in relazione a quegli interventi
che realizzano una trasformazione urbanistica ed edilizia del
territorio.
L’art. 10 del TU 380/2001 (come modificato dal d.lgs. 301/2002)
individua gli interventi per i quali necessita il permesso di
costruire nelle seguenti categorie di lavori:
a) interventi di nuova costruzione;
b) interventi di ristrutturazione urbanistica;
c) interventi di ristrutturazione edilizia che portino ad un organismo
edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e che comportino
aumento di unità immobiliari, modifiche del volume, della sagoma,
dei prospetti o delle superfici, ovvero che, limitatamente agli
immobili compresi nelle zone omogenee A, comportino mutamenti
della destinazione d’uso.
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Le opere “precarie”
Secondo la costante interpretazione dottrinaria e giurisprudenziale,
una trasformazione urbanistica e/o edilizia – per essere
assoggettata all’intervento autorizzatorio in senso ampio
dell’autorità amministrativa – non deve essere precaria.
Un’opera oggettivamente finalizzata a soddisfare esigenze
improvvise o transeunti non è destinata a produrre quegli effetti
sul territorio che la normativa urbanistica è rivolta a regolare.
Restano esclusi, pertanto, dal regime del permesso di costruire i
manufatti di assoluta ed evidente precarietà, destinati cioè a
soddisfare esigenze di carattere contingente e ad essere
presto eliminati.
6
segue …
Per la Suprema Corte la natura “precaria” di un’opera edile, non
può essere desunta dalla temporaneità della destinazione
soggettivamente data all’opera dal costruttore, ma deve
ricollegarsi all’intrinseca destinazione materiale dell’opera
ad un uso realmente precario e temporaneo per fini specifici,
contingenti e limitati nel tempo, con conseguente possibilità di
successiva e sollecita eliminazione.
Non sono rilevanti le caratteristiche costruttive, i materiali
impiegati e l’agevole rimovibilità, ma le esigenze temporanee alle
quali l’opera eventualmente assolva.
Il carattere “stagionale” di una struttura non significa assoluta
precarietà dell’opera, in quanto la precarietà non va confusa
con la stagionalità, vale a dire con l’utilizzo annualmente
ricorrente della struttura
7
L’autorizzazione “provvisoria” o “in precario”
Talvolta si riscontra il rilascio, da parte di alcuni comuni,
di autorizzazioni a realizzare nuove costruzioni
“provvisorie” o “in precario”; con tali atti, cioè, a
fronte di un intervento edilizio che necessiterebbe del
permesso di costruire, si ricorre alla mera
autorizzazione come se la temporaneità del titolo
abilitativo, detto, appunto, “provvisorio”, rendesse
l’opera “precaria” e, quindi, non necessitante del
permesso.
8
segue …
Secondo la Suprema Corte, l’assenza delle condizioni per il rilascio
del permesso, ove questo è necessario, non è superabile con
provvedimenti atipici, quali, appunto, le autorizzazioni
provvisorie rispetto alle quali l’interessato si impegna a
rimuovere, in futuro, il manufatto anche su semplice richiesta del
comune.
Un’autorizzazione a costruire di tipo precario oltre ad essere extra
legem, in quanto non prevista da alcuna disposizione legislativa, è
anche illegittima e contra legem perché non potrebbe avere altra
funzione che quella di tollerare una situazione di evidente abuso.
In questi casi, quindi, ci si trova di fornite all’esecuzione di
lavori in assenza del permesso di costruire.
9
Interventi liberi
Gli interventi liberi – cioè non necessitanti di alcun titolo
abilitativo – sono indicati dall’art. 6 del TU; tale norma è
stata completamente riscritta dall’art. 5 della legge
73\2010; prima del 25 marzo 2010 erano realizzabili
senza titolo edilizio i seguenti interventi:
 interventi di manutenzione ordinaria
 interventi
volti all’eliminazione di barriere
architettoniche
 opere temporanee per attività di ricerca nel
sottosuolo
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Interventi liberi
La disciplina dell’art. 6 del TU, oggi applicabile, estende le categorie
di intervento “libero” portandole a dieci e prevedendo, per
alcune di essere, una comunicazione di inizio lavori da inviare
al comune e, per una di esse, anche una relazione tecnica
asseverata. Avremo, quindi, tre fattispecie di “attività edilizia
libera” così distinguibili:
 lavori che possono essere eseguiti senza formalità;
 lavori soggetti a previa comunicazione di inizio lavori;
 lavori soggetti a previa comunicazione di inizio lavori ed a
relazione tecnica asseverata.
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Lavori eseguibili senza formalità





quelli di manutenzione ordinaria;
quelli volti all’eliminazione di barriere architettoniche che non comportino la
realizzazione di rampe o di ascensori esterni, ovvero di manufatti che alterino
la sagoma dell’edificio;
le opere temporanee per attività di ricerca nel sottosuolo che abbiano
carattere geognostico, ad esclusione di attività di ricerca di idrocarburi, e che
siano eseguite in aree esterne al centro edificato;
i movimenti di terra strettamente pertinenti all’esercizio dell’attività agricola e
le pratiche agro silvo-pastorali, compresi gli interventi su impianti idraulici
agrari;
le serre mobili stagionali, sprovviste di strutture in muratura, funzionali allo
svolgimento dell’attività agricola.
12
Lavori
soggetti
comunicazione




a
preventiva
opere dirette a soddisfare obiettive esigenze contingenti e temporanee
e ad essere immediatamente rimosse al cessare della necessità e,
comunque, entro un termine non superiore a novanta giorni;
opere di pavimentazione e di finitura di spazi esterni, anche per aree
di sosta, che siano contenute entro l’indice di permeabilità, ove stabilito
dallo strumento urbanistico comunale, ivi compresa la realizzazione di
intercapedini interamente interrate e non accessibili, vasche di raccolta
delle acque, locali tombati;
pannelli solari, fotovoltaici e termici, senza serbatoio di accumulo
esterno, a servizio degli edifici, da realizzare al di fuori della zona A) di cui
al decreto del Ministro per i lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444;
aree ludiche senza fini di lucro e gli elementi di arredo delle aree
pertinenziali degli edifici.
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Lavori soggetti a comunicazione di inizio
lavori ed a relazione tecnica asseverata
manutenzione straordinaria di cui all’articolo 3, comma 1, lettera
b), ivi compresa l’apertura di porte interne o lo spostamento di
pareti interne, sempre che non riguardino le parti strutturali
dell’edificio, non comportino aumento del numero delle unità
immobiliari e non implichino incremento dei parametri
urbanistici;
14
Interventi soggetti a DIA
L’individuazione degli interventi realizzabili mediante DIA
viene ricondotta, dall’art. 22 del TU, a due categorie:
 interventi – conformi alle previsioni degli strumenti
urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina
urbanisticoedilizia vigente – non riconducibili a quelli
previsti dall’articolo 10 e dall’articolo 6;
 varianti a permessi di costruire che non incidono sui
parametri urbanistici e sulle volumetrie, che non
modificano la destinazione d’uso e la categoria edilizia,
non alterano la sagoma dell’edificio e non violano le
eventuali prescrizioni contenute nel permesso di
costruire.
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Interventi soggetti a DIA
L’elemento comune a tutti gli interventi eseguibili tramite
DIA è quello di collocarsi al di sotto della soglia di
trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio.
La denuncia di inizio attività (DIA) – da presentare allo
sportello unico – deve contenere:
 una rappresentazione della volontà di dare inizio a
lavori edilizi;
 una relazione asseverata da parte di un progettista
abilitato
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Inapplicabilità della DIA a lavori su manufatti
abusivi non sanati
In più occasioni la Corte di Cassazione è stata chiamata ad
affrontare situazioni in cui erano stati effettuati lavori edilizi,
assentibili con semplice DIA, su immobili abusivi che non
erano stati oggetto di sanatorie. Secondo la Corte qualsiasi
attività posta in essere su di un immobile (abusivo) riprende e
rinnova l’illegittimità dell’opera alla quale accede.
Cass. pen., sez. III, sent. del 19 aprile 2006, n. 21490 c.c. (dep.
21.6.006) Rv. 234472: in tema di edilizia, il regime di denuncia di
inizio attività (DIA) non è applicabile a lavori da eseguirsi su
manufatti originariamente abusivi che non risultino oggetto di condono
edilizio o di sanatoria, atteso che gli interventi ulteriori su immobili abusivi
ripetono le caratteristiche di illegittimità dall’opera principale alla quale
ineriscono strutturalmente.
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La c.d. Super DIA
Il d.P.R. n. 380/2001, all’art. 22, comma 3, lett. a), come modificato
dal d.lgs. n. 301/2002, ha previsto che – a scelta
dell’interessato ed in alternativa al permesso di costruire –
possono essere realizzati anche in base a semplice denunzia di
inizio attività:
a) gli interventi di ristrutturazione di cui all’articolo 10, comma 1,
lettera c);
b) ….
c) gli interventi di nuova costruzione qualora siano in diretta
esecuzione di strumenti urbanistici generali recanti precise
disposizioni plano-volumetriche.
18
segue …
b) gli interventi di nuova costruzione o di ristrutturazione
urbanistica qualora siano disciplinati da piani attuativi
comunque denominati, ivi compresi gli accordi negoziali aventi
valore di piano attuativo, che contengano precise disposizioni
planovolumetriche, tipologiche, formali e costruttive, la cui
sussistenza sia stata esplicitamente dichiarata dal competente
organo comunale in sede di approvazione degli stessi piani o di
ricognizione di quelli vigenti; qualora i piani attuativi risultino
approvati anteriormente all’entrata in vigore della legge 21
dicembre 2001, n. 443, il relativo atto di ricognizione deve
avvenire entro trenta giorni dalla richiesta degli interessati; in
mancanza, si prescinde dall’atto di ricognizione, purché il
progetto di costruzione venga accompagnato da apposita
relazione tecnica nella quale venga asseverata l’esistenza di piani
attuativi con le caratteristiche sopra menzionate;
19
La SCIA
L’art. 49, comma 4 bis del d.l. 78\2010, convertito, con mod., dalla legge
122\2010, ha introdotto la “segnalazione certificata di inizio attività”
(Scia), sostituendo integralmente la disciplina della “dichiarazione di
inizio attività” (Dia) contenuta nel previgente articolo 19 della legge
241\1990.
Il nuovo istituto, sostanzialmente, prevede che l’interessato dopo aver
presentato alla pubblica amministrazione un’apposita segnalazione
(corredata dalle eventuali attestazioni ed asseverazioni ad opera di tecnici
abilitati) possa iniziare immediatamente l’attività oggetto della
segnalazione stessa senza la necessità di attendere la scadenza di alcun
termine; la pubblica amministrazione potrà intervenire (ove riscontri delle
irregolarità) bloccando l’attività, ma decorsi sessanta giorni (dal
ricevimento della segnalazione) tale possibilità di intervento è
estremamente limitata se non sostanzialmente preclusa.
20
Parere del Ministero per la Semplificazione
Normativa – 16.09.2010





argomento letterale, giacché ai sensi del comma 4 - ter dell'articolo 49 della
legge 122\2010, le espressioni "segnalazione certificata di inizio attività" e "Scia"
sostituiscono, rispettivamente, quelle di "dichiarazione di inizio attività" e "Dia“;
confronto con la previgente formulazione dell'articolo 19, dove il legislatore
ha omesso di indicare la Dia edilizia tra quelle oggetto di espressa
esclusione;
la segnalazione certificata di inizio attività è corredata non solo dalle
certificazioni ed attestazioni ma anche dalle "asseverazioni" di tecnici
abilitati (tipiche dell’edilizia);
lavori preparatori della legge di conversione del d.l. n. 78 del 2010;
l'art. 49, comma 4-ter, primo periodo, della legge n. 122\2010 indica che la
disciplina della Scia, tra l'altro, "costituisce livello essenziale delle
prestazioni sociali concernenti i diritti civili e ai sensi della lettera m)”
dell'art. 117, secondo comma Costituzione.
21
Conclusione del parere
La Scia ha sostituito la Dia ma:
 in caso di intervento edilizio in zona sottoposta a
vincolo, permane l'onere di acquisizione ed allegazione
alla segnalazione certificata dello specifico atto di tutela
del vincolo;
 la disciplina della Scia non si applica né al permesso
di costruire né alla Dia alternativa al permesso
22
Conclusioni
Ognuna delle ipotesi prospettate è opinabile; quella riferita
all'argomento letterale, (nella parte in cui si afferma che le
espressioni "segnalazione certificata di inizio attività" e "Scia"
sostituiscono, rispettivamente, quelle di "dichiarazione di inizio
attività" e "Dia", "ovunque ricorrano anche come parte di
un'espressione più ampia") è infondata in quanto la DIA del TU
380\2001 non è rubricata quale “dichiarazione di inizio attività”
bensì quale “denuncia di inizio attività”.
Ma il dato fondamentale è che se anche si volesse sostenere che la Scia
sostituisce la Dia in edilizia, conseguenza ineludibile sarebbe
l’intervenuta abrogazione della Dia così che non sarebbe più
possibile (giuridicamente e logicamente) parlare di Dia alternativa in
quanto, appunto, la Dia è stata abrogata.
23
Art. 22. TU 380\2001 Interventi subordinati a
denuncia di inizio attività.
1. Sono realizzabili mediante denuncia di inizio attività gli interventi non
riconducibili all’elenco di cui all’articolo 10 e all’articolo 6, che siano conformi
alle previsioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della
disciplina urbanistico-edilizia vigente.
2. Sono, altresì, realizzabili mediante denuncia di inizio attività le varianti a
permessi di costruire che non incidono sui parametri urbanistici e sulle
volumetrie, che non modificano la destinazione d’uso e la categoria edilizia,
non alterano la sagoma dell’edificio e non violano le eventuali prescrizioni
contenute nel permesso di costruire. Ai fini dell’attività di vigilanza urbanistica
ed edilizia, nonché ai fini del rilascio del certificato di agibilità, tali denunce
di inizio attività costituiscono ……..
3. In alternativa al permesso di costruire, possono essere realizzati mediante
denuncia di inizio attività: …………………….
24
Art. 22. TU 380\2001 Interventi subordinati a
segnalazione certificata di inizio attività.
1. Sono realizzabili mediante segnalazione certificata di inizio attività gli
interventi non riconducibili all’elenco di cui all’articolo 10 e all’articolo 6, che
siano conformi alle previsioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti
edilizi e della disciplina urbanistico-edilizia vigente.
2. Sono, altresì, realizzabili mediante segnalazione certificata di inizio attività
le varianti a permessi di costruire che non incidono sui parametri urbanistici e
sulle volumetrie, che non modificano la destinazione d’uso e la categoria
edilizia, non alterano la sagoma dell’edificio e non violano le eventuali
prescrizioni contenute nel permesso di costruire. Ai fini dell’attività di
vigilanza urbanistica ed edilizia, nonché ai fini del rilascio del certificato di
agibilità, tali segnalazioni certificate di inizio attività costituiscono ……..
3. In alternativa al permesso di costruire, possono essere realizzati mediante
segnalazione certificata di inizio attività: …………………….
25
L’autorizzazione unica
Art. 87 d.lgs. 259/2003: Procedimenti autorizzatori
relativi alle infrastrutture di comunicazione
elettronica per impianti radioelettrici.
Art. 12 d.lgs. 387\2003. Razionalizzazione e
semplificazione delle procedure autorizzative
degli impianti alimentati da fonti rinnovabili
26
Profili penali
Cass. Pen. Sez. 3, Sentenza n. 41598 del 2005:
il provvedimento autorizzatorio e la procedura di
denunzia di inizio dell'attività previsti dall'art. 87 del
D.Lgs. 259\2003, per l'autorizzazione all'installazione di
infrastrutture di comunicazione elettronica per impianti
radioelettrici,
hanno
come
contenuto
imprescindibile
anche
la
verifica
della
compatibilità urbanistico- edilizia dell'intervento e
non è richiesta, pertanto, la necessità di un distinto
titolo abilitativo a fini edilizi;
27
Cass. Pen. Sez. 3, Sentenza n. 41598 del
2005
Non resta influenzato, in ogni caso, il regime
sanzionatorio penale di cui all'art. 44 del T.U. n.
380/2001 e le infrastrutture di comunicazione elettronica
specificate al comma 1 dell'art. 87 del D.Lgs. n. 259/2003
restano sottoposte, pur sempre, alle sanzioni penali
specifiche delle opere soggette a permesso di costruire.
Il mutamento della disciplina per l'abilitazione all'intervento
edilizio non incide, infatti sulla disciplina sanzionatoria
penale, che non viene correlata alla tipologia del titolo
abilitativi
bensì
alla
consistenza
concreta
dell'intervento
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Abusi edilizi in senso stretto (art. 44
TU 380\2001): soggetti responsabili
L’art 29 stabilisce che:
 il titolare del permesso di costruire, il committente
e il costruttore sono responsabili della conformità delle
opere alla normativa urbanistica, alle previsioni di
piano;
 nonché, unitamente al direttore dei lavori, a quelle del
permesso e alle modalità esecutive stabilite dal
medesimo.
29
Committente e titolare del permesso
Il committente è espressamente individuato dall’art. 29
tra i soggetti responsabili degli abusi edilizi, né poteva
essere altrimenti dato che in tanto un’opera (abusiva)
viene realizzata in quanto c’è qualcuno interessato
all’opera stessa.
Lo stesso dicasi per il titolare del permesso il quale, di
norma, coinciderà con il committente, ma ben può
verificarsi che i due soggetti siano persone diverse.
30
Esecutore dei lavori
Obbligato in via diretta al rispetto della normativa urbanistica
e del permesso di costruire (ove rilasciato) è l’esecutore dei
lavori; egli, prima di iniziarli, dovrà accertarsi:
 che si tratti di costruzione debitamente autorizzata;
 che le opere autorizzate siano conformi alla normativa
urbanistica ed edilizia ed alle previsioni del piano.
Cass. pen., sez. III, sent. del 12 novembre 2008 n. 48025 Ud. (dep.
23.12.2008) Rv. 241799: in tema di reati edilizi, è responsabile del reato
di costruzione abusiva non solo l’esecutore dei lavori che collabori
all’edificazione delle opere principali ma anche quello che si limiti a
svolgere lavori di completamento dell’immobile (quali la
pavimentazione, l’intonacatura, gli infissi), sempre che sia ravvisabile
un profilo di colpa collegato alla mancata conoscenza del carattere
abusivo dei lavori.
31
Il proprietario
Si tratta di stabilire se, ed in quali termini, il soggetto proprietario
dell’area, che non rivesta anche un’altra qualifica (es. titolare del
permesso, committente ecc.), possa essere chiamato a
rispondere, a titolo di concorso, nel reato edilizio commesso da
altri.
Si pone, allora, il problema di individuare la soglia di
comportamenti oltre la quale scatta a suo carico una
responsabilità penale; deve trattarsi di elementi che evidenzino
un consapevole contributo all’integrazione dell’illecito. Al
riguardo, nella ricerca di elementi fattuali atti a dimostrare il suo
contributo, la giurisprudenza è ricorsa a diversi indici, quali
l’accertamento che il soggetto abiti nello stesso territorio
comunale ove è stata eretta la costruzione abusiva, che sia stato
individuato sul luogo, che sia il destinatario finale dell’opera, che
non vi siano state manifestazioni di dissenso, che egli abbia fruito
dell’opera secondo le norme civilistiche dell’accessione.
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Il progettista
Il progettista, cioè colui che redige il progetto dell’intervento
edilizio, non è stato individuato dal legislatore come uno dei
soggetti responsabili degli abusi edilizi e, pertanto, non risponde
dei reati posti in essere da chi andrà a realizzare il suo progetto.
Cass. Pen: il progettista di un manufatto abusivo non risponde del reato di cui
all'art. 20 della legge 28 febbraio 1985 n. 47, neanche a titolo di concorso, atteso
che la fase di redazione di un progetto, anche se difforme dalla
normativa vigente, va tenuta distinta da quella di direzione dei
lavori, e non può configurarsi un nesso di causalità tra la redazione del progetto e
l'attività di attuazione dello stesso, soltanto per la quale sussiste rilevanza penale
Tuttavia …..
33
… continua
Diverso è il caso in cui egli, nel progetto, abbia dolosamente alterato la
realtà dei fatti inserendo dati non veritieri o omettendo di indicare
elementi rilevanti (es. in materia di superfici, di dimensione del lotto, di
distanze dagli altri edifici ecc) così da ottenere il rilascio di provvedimenti
abilitativi contenenti dati falsi e che non sarebbero stati rilasciati ove la
rappresentazione dei dati fosse stata fedele.
In queste situazioni (in relazione ad un permesso di costruire che
contenga dati non veritieri, con la PA che viene indotta in errore dal
progetto) egli concorre nel reato edilizio ed è altresì responsabile del
reato di falso ideologico per induzione (artt. 48 e 479 del codice
penale)
34
Le false attestazioni
Per le opere soggette a DIA il progettista assume la qualità di esercente
un servizio di pubblica necessità e risponde (in caso di falso) del
delitto di cui all’art. 481 c.p.
Ai sensi dell’art. 23 del TU, qualora il dirigente (o il responsabile del
competente ufficio comunale) riscontri delle false attestazioni, da parte
del professionista abilitato, ne dovrà informare l’autorità giudiziaria ed
il consiglio dell’ordine di appartenenza.
La falsa attestazione (481 c.p.) può riguardare sia la relazione di
asseverazione
Cass. pen., sez. III, sent. del 21 ottobre 2008, n. 1818 Ud. (dep. 19.1.2009) Rv. 242478: in materia di
falso, la relazione d’asseverazione del progettista allegata alla denuncia d’inizio d’attività edilizia (DIA)
ha natura di “certificato”, sicché risponde del delitto previsto dall’art. 481 c.p. il professionista che redige la suddetta
relazione di corredo, attestando, contrariamente al vero, la conformità agli strumenti urbanistici.
sia il collaudo finale, con il quale il tecnico attesta la conformità dell’ opera
al progetto presentato ed approvato.
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